1 Participación y desarrollo: perspectivas desde el

Participación y desarrollo: perspectivas desde el paradigma integral de
desarrollo (*)
Por Joseph Stiglitz
Investigador Senior, The Brookings Institution
E-mail: [email protected]
Introducción
Durante mucho tiempo se ha venido discutiendo la relación entre democracia y desarrollo. En los
años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial se creyó (tal y como muestran los
libros de texto clásicos como los de Paul Samuelson) en la existencia de una relación inversa
(tradeoff) entre democracia y crecimiento. Se argumentaba que la Unión Soviética crecía más
rápidamente que las economías occidentales pero que para ello, tuvo que dejar de lado los
derechos democráticos fundamentales. Más tarde, en los años sesenta y setenta, se venía a
corroborar una vez más dicha relación inversa, ante el enorme éxito de las economías del Este
Asiático y la falta de una completa democracia participativa en muchos de estos países.
Una cuestión de tal importancia no ha escapado al minucioso examen de los especialistas en
estadística, aunque también fue realizado con la ambigüedad esperada en este tipo de análisis,
multisectorial (cross-sectional) y de series temporales, caracterizado por importantes problemas de
1
medición . El cúmulo de factores que afectan al crecimiento y que a su vez interactúan unos con
otros, hacen difícil la clara identificación del rol preciso de cada factor en particular. Incluso si
pudiéramos establecer una correlación positiva, sería necesario dilucidar una causalidad:
¿Promueve la democracia el crecimiento o es el crecimiento el que promueve la democracia? Si la
democracia es un bien "de lujo", entonces aquellos con mayores ingresos, o quienes ven sus
ingresos crecer de forma más rápida, querrán más de este "lujo".
Mientras que los datos pueden dejar abierta la pregunta sobre la relación precisa entre variables,
los datos –y la experiencia soviética- han dejado claro que no existe ese tradeoff tan fuerte como
se creía. Los países pueden luchar por la apertura y la participación sin miedo a que ello pueda
obstaculizar su desarrollo. Más aun, la investigación tanto al nivel macro como microeconómico
han brindado pistas importantes acerca de los factores que contribuyen a un exitoso crecimiento de
largo plazo. En este artículo sostendré que los procesos ampliamente participativos (de "dar voz",
apertura y transparencia) promueven un desarrollo a largo plazo verdaderamente exitoso. Esto no
significa que dichos procesos garanticen el éxito o que no existan riesgos inherentes a dichos
procesos. Algunas sociedades ampliamente participativas, al menos en su estructura formal, no
han sido capaces de lograr un desarrollo exitoso. Significa en cambio que el comprender la
importancia que tienen los procesos abiertos, transparentes y participativos para el desarrollo, nos
*
Título original: Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development
Paradigm. Este artículo es el texto completo de una presentación realizada en la Conferencia sobre
“Democracia, Economía de Mercado y Desarrollo,” que tuvo lugar los días 26 y 27 de Febrero de 1999, Hotel
Lotte, Seúl, Corea del Sur. Traducción de Oriol Prats.
El Instituto Internacional de Gobernabilidad agradece al Banco Mundial la autorización para la difusión en
español de esta presentación realizada por Joseph Stiglitz en calidad de Economista Jefe del Banco Mundial.
Esta, así como otras presentaciones suyas realizadas durante su estancia en dicha institución, están
disponibles en versión original en la siguiente dirección
http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/index.htm
1
Para mayor análisis véase "Symposium: Democracy and Development" (1993) en Journal of Economic
Perspectives, incluido el artículo de Przeworski y Limongi.
1
ayuda a diseñar políticas –estrategias y procesos- con mayores posibilidades de conducir al
crecimiento económico a largo plazo y a reforzar las virtudes de los procesos mismos.
2
Relacionaré estas cuestiones con el nuevo paradigma integral de desarrollo que está emergiendo
y en general, con la actual transformación de la economía mundial, de una economía industrial a
una economía del conocimiento3.
I. Participación y la Transformación de la Sociedad
El paradigma integral de desarrollo concibe al desarrollo como un proceso de transformación.
Como dije en mi Ponencia de Prebisch el otoño pasado:
El desarrollo representa la transformación de la sociedad, un cambio que va de las tradicionales
relaciones, formas de pensar, de abordar las cuestiones de salud y educación, y de los métodos
tradicionales de producción, a nuevas formas "modernas". Por ejemplo, una característica de las
sociedades tradicionales es la aceptación del mundo tal como es; sin embargo, la perspectiva
moderna reconoce el cambio, reconoce que nosotros, como individuos y como sociedad, podemos
emprender acciones que, por ejemplo, reduzcan la mortalidad infantil, mejoren las expectativas de
vida y aumenten la productividad.
El paradigma integral de desarrollo contrasta con el dominante paradigma de la pasada mitad de
siglo, que se centraba en mayor medida en ciertos temas económicos y, de forma especial, en los
aspectos distributivos. Se argumentaba que sólo podía lograrse el desarrollo incrementando la
oferta de capital y la eficiencia en la asignación de los recursos. En este sentido, hay una gran
proximidad entre mis predecesores como economista jefe del Banco Mundial (por un lado, Hallis
Chenery representaba la evolución moderna de la perspectiva planificadora, mientras que Anne
Kruegger, por otro, se centró en la confianza en los mecanismos de mercado). Ellos difirieron en
cómo mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y en cómo incrementar el nivel de
inversión, pero estaban de acuerdo en que éstos eran aspectos vitales de la estrategia de
crecimiento.
Desde entonces, hemos venido concibiendo estas perspectivas como demasiado limitadas: puede
que estos aspectos sean condiciones necesarias (e incluso esto ha sido cuestionado), pero distan
mucho de ser suficientes. Ahora somos conscientes de que "una economía dual no es una
4
economía desarrollada" . Ello significa que es posible aumentar la productividad e incluso cambiar
los modelos mentales existentes en un enclave de la economía, sin lograr un verdadero desarrollo
que transforme a la sociedad en su conjunto.
La insuficiencia de la aproximación económica tradicional ha sido corroborada por la experiencia
de Rusia y de muchas otras economías en transición. En concordancia con el modelo
convencional, la planificación centralizada de los antiguos regímenes socialistas (e ineficiente en
términos informacionales), que distorsionaba los precios y atenuaba los incentivos, generó
resultados claramente inferiores al output potencial de la economía. Las reformas -privatizaciones,
precios de libre mercado, descentralización-, incluso implementadas imperfectamente, deberían
haber conducido a la economía a niveles más cercanos a su potencial y al aumento de la
producción. A su vez, puesto que al mismo tiempo los gastos en defensa fueron recortados
drásticamente, el consumo debió aumentarse considerablemente (a no ser que aumentara el
ahorro, cosa que no sucedió). Pero de hecho, la producción y el consumo en la mayoría de los
antiguos países socialistas se mantuvo marcadamente por debajo de sus niveles de hace una
década, cuando empezó la transición. Parte de la explicación radica en la destrucción del capital
organizativo; otra parte radica en el hecho de que una economía eficiente de mercado requiere
2
Ver Wolfensohn (1988, 1999) y Stiglitz (1988a).
Ver Departamento de Comercio e Industria (1998a, 1998b) y Stiglitz (1999a)
4
Stiglitz (1998a)
3
2
algo más que privatizaciones; y otra parte de la explicación radica en la destrucción del ya débil
capital social, manifiesta en el crecimiento de la llamada "mafia".
Si el núcleo del desarrollo es un cambio en las predisposiciones mentales, entonces está claro que
5
la atención debería centrarse en cómo influir sobre dicha mentalidad . Tales cambios no pueden
ser "ordenados" o forzados desde el exterior, independientemente de las posibles buenas
6
intenciones de los agentes externos . El cambio tiene que provenir del interior. Las discusiones
amplias y abiertas, vitales para los procesos participativos son, a mi parecer, la forma más efectiva
de asegurar que el cambio en las predisposiciones mentales ocurra, no sólo al interior de una
pequeña elite, sino también en lo más profundo de la sociedad. De hecho, existe toda una tradición
7
que considera de vital importancia el "gobierno mediante el diálogo" (government by discussion) .
Las múltiples caras de la participación
En este artículo, utilizaré el término "participación" en su sentido más amplio, para incluir aquellos
procesos de transparencia, apertura y de "dar voz" tanto en escenarios públicos como corporativos.
Existe una gran variedad de arreglos institucionales que son consistentes con este sentido de la
"participación". Asimismo, el término "procesos participativos" se refiere no sólo a aquellos
procesos mediante los cuales se adoptan las decisiones en los gobiernos nacionales, sino también
a los procesos utilizados al nivel provincial y local, en el puesto de trabajo y en los mercados de
capitales.
Esto me conduce a un punto importante: desde la perspectiva integral de desarrollo podría
sostenerse que la participación no se refiere únicamente al hecho de votar8. Los procesos
participativos deben comprender el diálogo abierto, así como el amplio y activo compromiso
ciudadano, y requieren que los individuos tengan "una voz" en las decisiones que les afectan9.
Los procesos (y no sólo los resultados) son fundamentales para esta interpretación más amplia de
la participación. El énfasis en los procesos es un subproducto natural no sólo de la creciente
importancia prestada a la equidad, sino que también obedece a un mayor reconocimiento de los
problemas de agencia. Es decir, nosotros ahora reconocemos la gran importancia de las
discrepancias potenciales entre las acciones emprendidas por un actor (por ejemplo el gobierno) y
los intereses de aquellos que se supone dicho actor debe defender10. Un gobierno que cae en el
secretismo y que hace imposible que los ciudadanos tengan opiniones informadas sobre las
políticas que son críticas para sus vidas y para el bienestar de su país, debilita la responsabilidad
5
"Todos los círculos viciosos del desarrollo derivan de una dependencia de doble sentido entre el desarrollo y
algunos otros factores, como el capital o la emprendedoriedad, la educación, la administración pública, etc.
Sin embargo, el círculo al que nuestro análisis nos ha conducido reside quizás en un lugar privilegiado en la
jerarquía de estos círculos en tanto en cuanto ubica las dificultades del desarrollo allí donde empiezan y
tienen lugar las dificultades de la acción colectiva: en la mentalidad" (Hirschman 1958, 11)
6
En Occidente, el claro reconocimiento de la incapacidad para forzar de forma externa un cambio de
mentalidad data desde la Reforma. "Cuan menos vaya otro al cielo o al infierno por mí, menos creerá o no
en mí; y cuan menos pueda abrir o cerrar el cielo o el infierno para mí, menos podrá conducir mi fe o mi
incredulidad". (Ver Lutero, 1942 [1523]). Esta forma de pensar fue básica para la libertad de conciencia y
para las actitudes de tolerancia religiosa fomentadas en Europa después de la Reforma.
7
Ver, por ejemplo, John Stuart Mill (1972[1859]), Walter Bagehot (1948 [1869]), James Bryce (1959
[1888]), John Dewey (1927, 1939), Ernest Barker (1967 [1942]), Frank Knight (1947) y Charles Lindblom
(1990).
8
"En teoría, el método democrático es la persuasión mediante la discusión pública llevada a cabo no sólo en
los órganos legislativos sino también en la prensa, en las conversaciones privadas y en las asambleas
públicas. La substitución de los votantes por balas, o del derecho a voto por azotes, es una expresión de la
voluntad de sustituir el método de la discusión por el método de la coerción" (Dewey 1939, 128).
9
Ver Hirschman (1970) para una discusión sobre el "dar voz".
10
La Teoría de la Agencia es una de las principales ramas de la teoría moderna de la economía de la
información. Véase, por ejemplo, Ross (1973), Stiglitz (1974), y la extensa literatura subsiguiente. El
aspecto esencial es que, debido a las imperfecciones de la información, las acciones de los agentes no son
perfectamente observables y uno no puede saber si un agente emprendió la acción "apropiada" sólo
observando los resultados de la misma.
3
política (accountability) y la calidad del proceso de toma de decisiones11. Un gobierno que controle
las cadenas de televisión –normalmente utilizado por la mayoría de la población para informarse- o
que permite a pequeñas oligarquías controlar los medios de información y comunicación, también
reduce la responsabilidad política. A corto plazo, un país puede ser capaz de emprender (sin
elecciones libres) un diálogo nacional sobre su evolución futura; pero a largo plazo, el desacuerdo
y las tensiones pueden crecer enormemente. La legitimidad de aquellos con capacidad de tomar
decisiones no sólo dependerá de que sus acciones estén de acuerdo con estos "sentimientos
democráticos", sino también de que dichas posiciones hayan sido alcanzadas mediante procesos
electorales abiertos. Mientras que la "compra de elecciones" (buying elections) es una fuente de
rechazo en casi todo el mundo –los votos no pueden, o al menos no deberían comerciarse en el
12
mercado como si fueran un bien - se ha argumentado que la forma en que se llevan a cabo las
campañas electorales en muchos países occidentales es poco menos que "comprar votos".
Actualmente, parece que se requiere que las contribuciones a las campañas "persuadan" a los
votantes (vía incisivas intervenciones de 30 segundos) y que aquellos que proveen los fondos
tienen una inmerecida influencia sobre la formulación de políticas13.
Asimismo, la ausencia de un verdadero Estado de Derecho y de transparencia en muchos países
debilita la economía y los procesos participativos. En algunos países, por ejemplo, aunque existen
"normas" diseñadas para asegurar el trato justo para todos, los ricos y poderosos siguen teniendo
un acceso especial a las posiciones de poder político y siguen utilizando su influencia para obtener
favores especiales y exenciones a las reglas. También pueden "comprar" el acceso especial a las
ramas ejecutivas y legislativas del gobierno, consiguiendo de este modo reglas y regulaciones en
su propio beneficio e interés.
Los impactos adversos de estas políticas sobre el crecimiento económico han sido bien
documentados. Existe evidencia, por ejemplo, de que los derechos garantizados de propiedad y el
Estado de Derecho –que tienden a ir de la mano con un sistema efectivo de pesos y contrapesos14
están asociados con mayores niveles de inversión y crecimiento . Asimismo, investigaciones
recientes han mostrado como los países obtienen múltiples beneficios cuando adoptan políticas
efectivas –que incluyen la buena gobernación transparente- y evitan el tipo de políticas
distorsionadoras asociadas con el trato preferencial a intereses especiales. En tales contextos, no
sólo el crecimiento es más rápido sino que también la ayuda externa es más efectiva15.
La concentración del poder y la riqueza se traducirá casi inevitablemente en intentos de influir
políticamente. La cuestión es, ¿Qué puede hacerse al respecto? Parte de la estrategia consiste en
limitar esta concentración de riqueza y poder económico. Esto provee parte de la justificación para
la redistribución impositiva, especialmente la imposición sobre la herencia. A su vez, también
provee parte de la motivación de las leyes anti-trust promulgadas en los Estados Unidos a finales
del siglo pasado. De forma más general, Thomas Jefferson, el tercer presidente de los Estados
Unidos, autor de la Declaración Americana de Independencia y ferviente creyente en las
instituciones democráticas, argumentó sobre la importancia que tenía la agricultura minifundista
para el florecimiento de la recién fundada democracia norteamericana. Hoy en día, esta visión se
traduce en el activo apoyo que el gobierno otorga a la pequeña y mediana empresa. Parte del
11
Ver Stiglitz (1999c)
Algunos promotores del libre mercado estarían en desacuerdo con esta proposición. Para una excelente
discusión de la racionalidad de por qué el voto no debería ser tan analizado ver Tobin (1970).
13
Lindblom argumenta este aspecto de forma particularmente desafiante. " Entre los defectos de la
competencia existente de ideas, dada la voluntad política, ninguno parece más dañino y fácil de remediar
que el de financiar adecuadamente las comunicaciones políticas, tanto si son financiadas por el Estado como
por corporaciones privadas o por élites pudientes. Muchas sociedades han aceptado, al menos como
principio, que los niños merecen una educación tanto si sus padres pueden permitírsela como si no, y que
todo el mundo merece algunas formas de protección (como los servicios médicos), independientemente de
su capacidad para pagar por ellos. Sin embargo, ninguna sociedad ha percibido todavía suficientemente la
importancia de separar los derechos de comunicación de la capacidad de pago". (Lindblom 1990, 296).
14
Knack y Keefer (1995), Clague et al. (1996).
15
Banco Mundial (1998)
12
4
intento de reestructuración corporativa actualmente en marcha en Corea es limitar el alcance del
poder económico, pero existe la preocupación de que en el proceso de racionalización de la
industria, la concentración del poder en ciertos sectores de la misma pueda de hecho aumentar.
Las ganancias temporales resultado de la eficiencia pueden, en mi opinión, ser más que
contrarrestadas por las ineficiencias introducidas por el excesivo poder de mercado -e incluso si
ese no fuera el caso, uno debería preguntarse sobre sus potenciales efectos adversos sobre la
participación y la apertura.
Existe un segundo aspecto clave dentro de la estrategia: fortalecer los controles sobre los abusos
de este poder e influencia. Esta prescripción comprende al menos tres elementos. El primero es el
fortalecimiento de la sociedad civil, como fuente de poder contrarrestante tanto desde los partidos
políticos como de los sindicatos, las asociaciones de consumidores, think tanks o ciertas ONGs. En
la jerga de la economía moderna, asegurar procesos participativos y promover el bien público de
forma más amplia, es por sí mismo un bien público. Como otros bienes públicos, habría muy poca
provisión de tales procesos participativos en ausencia de apoyo público. Una sociedad civil fuerte
es un elemento importante en la implementación de una profunda estrategia de reformas
democráticas.
En segundo lugar, los gobiernos deberían no sólo incrementar la transparencia, sino también
reconocer la existencia de lo que he denominado " el derecho a saber" básico ("right to know"). Los
ciudadanos tienen el derecho a saber lo que el gobierno está haciendo y por qué. Tienen el
derecho a saber si "las excepciones legales" son llevadas a cabo con base en determinadas reglas
y disposiciones. La Ley sobre Libertad de Información estadounidense (una vez más refiriéndome
a la estructura legal con la que estoy más familiarizado) ha provisto una vía para reforzar, al
menos, un módico derecho a saber de los ciudadanos. En tercer lugar, las sociedades deberían
extender los derechos de los ciudadanos hasta el recurso legal y la demanda. En los Estados
Unidos se ha reconocido que las presiones políticas pueden conducir a los gobiernos a no actuar
en la ruptura de monopolios y en la prevención de prácticas anti-competitivas y, como resultado,
las leyes anti-trust contemplan que cualquier parte perjudicada podría demandar por daños triples.
Pese a que la ley ha sido interpretada de forma demasiado limitada y ocasionalmente se ha
abusado de ella en los Estados Unidos, este tipo de remedios civiles parecen particularmente
deseables en economías sesgadas por una historia de grandes empresas con excesiva influencia
política. Estos son los pasos mínimos para asegurar la responsabilidad política del gobierno y un
verdadero Estado de Derecho.
Gobernación corporativa y eficiencia económica
Muchos de los temas que acabo de discutir son relevantes no sólo para los gobiernos, sino
también para la gobernación de las corporaciones. Las corporaciones son instituciones públicas:
captan fondos del "público" que invierten en activos productivos. Los trabajadores también son
accionistas de las corporaciones: dadas las imperfecciones en la movilidad laboral, un trabajador
que es maltratado o despedido no puede cambiar hacia otras opciones sin un coste, como sucedía
en los idealizados modelos neoclásicos. Los gestores de una corporación están en una posición
fiduciaria de confianza. Incluso si son grandes accionistas, sus acciones afectan a otros, tanto a los
accionistas minoritarios como a los tenedores de bonos y a los trabajadores. Aunque los arreglos
contractuales entre corporaciones y cada una de estas partes pueden delimitar el alcance de la
acción de los gestores, éstos todavía tienen un considerable ámbito de acción.
Las leyes que afectan a la gobernación (y a su implementación) tienen implicaciones tanto para la
equidad como para la eficiencia. Si no puede asegurarse un trato justo a los accionistas
minoritarios o a los tenedores de bonos, éstos bien no desearán seguir invirtiendo en la
corporación y su crecimiento se verá limitado, o bien la firma se verá obligada a recurrir a los
bancos como fuente de financiación. Pero incluso el recurso de la financiación bancaria tiene sus
límites: a medida que aumenta el apalancamiento (leverage), el riesgo de bancarrota aumenta. Y si
muchas empresas en la economía tienen un elevado apalancamiento, entonces el conjunto de la
economía puede verse amenazado por una crisis financiera, cuyos costes pueden recaer en los
5
trabajadores y en los contribuyentes y no sólo en la empresa y sus prestamistas. Un sólido sistema
legal que provea de una adecuada gobernación corporativa es pues vital para un efectivo mercado
de capitales. Asimismo, un sólido sistema regulatorio bancario es crucial si no se desea que los
bancos alcancen elevados niveles de apalancamiento que pongan en riesgo a toda la economía.
Permítaseme ser claro: estos son temas que implican tanto a procesos económicos como de
participación. Por ejemplo, si en los negocios está permitido retrasar la construcción del marco
regulatorio y legal necesario, o trastornar su efectiva implementación –debido a la participación
insuficiente por parte de la ciudadanía corriente en la toma de decisiones- entonces dichos
ciudadanos confrontarán las consecuencias adversas que claramente no son consecuencia de sus
propias acciones.
Aunque el sistema legal, por ejemplo, debe comprender tanto una fuerte protección a los
accionistas minoritarios como el tipo de provisiones de "comercio justo" incorporadas en las típicas
regulaciones de los mercados de valores y de divisas, éste debería ir más lejos, para asegurar la
transparencia y la responsabilidad política. Aquí se necesitan tanto acciones civiles como penales
como, por ejemplo, aquellas asociadas con el fraude. La acción civil, y la amenaza de la misma,
puede ayudar a prevenir y penalizar las debilidades y la corrupción en la supervisión y ejecución
del estado; cuando la acción civil es posible, existen muchos más actores en la economía que
tienen un incentivo y un derecho para asegurar la aplicación de las leyes.
Hoy en día, los temas que he discutido en esta y la anterior sección son reconocidos como
centrales para el éxito de una economía, incluso para el objetivo más modesto de maximizar el
crecimiento económico. Tal como mostró contundentemente el Informe sobre Desarrollo Mundial
de 1997, si los gobiernos no son transparentes los países serán incapaces de atraer inversión y el
crecimiento se ralentizará. Asimismo, nuestro reciente informe sobre la Eficacia de la Ayuda16
reforzó las conclusiones referentes a la gobernación pública como contribuidor del crecimiento.
Eventos recientes han sugerido que la gobernación corporativa es también bastante importante; sin
una mínima transparencia y responsabilidad política en el sector privado, la inversión y el
crecimiento puede rezagarse. Como Jim Wolfensohn ha remarcado recientemente, "el libre
mercado no puede funcionar a puerta cerrada".
Haciendo el cambio aceptable, y la aceptación del cambio
Tal y como enfaticé en mi ponencia sobre Prebisch (1998a), el desarrollo requiere de un cambio de
predisposiciones mentales y, en particular, una aceptación (y una búsqueda constante de un
aumento de la productividad) del cambio. El cambio es a menudo amenazante -y los individuos
suficientemente adversos al riesgo están dispuestos a dejar pasar oportunidades de futuros
beneficios con el fin de evitar riesgos innecesarios. Los procesos participativos aseguran que estas
preocupaciones no sólo son escuchadas, sino también abordadas; como resultado, estos procesos
disipan mucho de la resistencia al cambio. Consideremos un ejemplo particularmente relevante en
estos tiempos de globalización. Como defensor de la reducción de las barreras al comercio, yo
estoy sin embargo consternado al notar como los acérrimos defensores del libre comercio
desdeñosamente desmerecen muy a menudo a los oponentes, incluso a aquellos que siguen
perdiendo con el libre comercio, refiriéndose a ellos como personas de "intereses especiales" que
intentan proteger sus "rentas". Sin embargo, entre aquellos afectados por las reformas comerciales
habrá muchos que pierdan sus puestos de trabajo; si la economía experimenta una tasa de
subempleo o desempleo del 10% o más, existe un mayor riesgo de desempleo de carácter
estructural. Asimismo, si la sociedad carece de una red de seguridad adecuada, los riesgos que
confrontan los trabajadores desocupados se agravan por los desastrosos efectos que imponen
sobre las vidas de todos los miembros de sus familias. Lo que preocupa al trabajador no sólo es su
pérdida de renta, sino también la pérdida de su entorno familiar. Aquellos expertos que no son
responsables ante la ciudadanía a menudo ignoran este hecho. Los procesos inclusivos hacen
más probable que estas legítimas preocupaciones sean abordadas. En este sentido, pueden
16
Banco Mundial (1998)
6
asegurar mayor igualdad, e incluso permitir obtener resultados más eficientes, -dado que la pérdida
de output de la economía durante largos periodos de desempleo puede pesar más que las
pérdidas asociadas a la utilización ineficiente de los recursos.
La participación es pues esencial para efectuar el cambio sistémico de mentalidad asociado con el
desarrollo y la transformación, y para generar políticas que hagan el cambio –que es la pieza clave
del desarrollo- más aceptable. Y puesto que los individuos han tenido voz en la formulación de los
cambios, y en hacerlos más aceptables, el cambio tiene más posibilidades de ser aceptado, e
incluso incorporado, que de rechazarse a la primera oportunidad.
Participación y eficiencia en los proyectos
He comentado que la participación es necesaria para una transformación del desarrollo
completamente efectiva y que alcance a toda la sociedad. Investigaciones recientes han
comenzado también a proveer evidencias a este respecto al nivel operativo (grass-roots level),
17
mostrando los beneficios de la participación en los proyectos de desarrollo . No sólo es el que
esta participación aporta al proyecto información relevante que las agencias de desarrollo externas
(o incluso los gobiernos) seguramente no poseen. La participación también aporta compromiso
que, a su vez, trae consigo mayor esfuerzo, - el tipo de esfuerzo necesario para hacer al proyecto
18
exitoso . Por ejemplo, las escuelas en que los padres tienen "voz" pueden tener más éxito, debido
en parte a que dicha participación genera el involucramiento de los padres en la escuela y en el
"trabajo" de sus hijos. Los proyectos hidráulicos en los que ha existido una mayor participación de
la comunidad tienen también más probabilidades de éxito ya que la participación apoya el
mantenimiento a largo plazo requerido para la eficacia de los mismos.
La economía del conocimiento y la participación
Uno de los mayores cambios que confronta el mundo desarrollado y el no desarrollado es el
crecimiento de la "economía del conocimiento". En otros trabajos he argumentado (junto con otros
colaboradores) que la economía del conocimiento conducirá a un cambio en las formas de
organizar la producción (y la sociedad en general), cambio que dará lugar a una mayor
participación de los individuos en la toma de decisiones. De hecho, el éxito de la economía de la
información –tanto al nivel de empresa como de la sociedad- requerirá de dicho cambio. Las
estructuras verticales tayloristas fueron diseñadas para hacer cumplir y coordinar ciertos
comportamientos físicos mientras que el trabajo organizativo basado en el conocimiento supone un
mayor reconocimiento de la autonomía y la auto-dirección de la mente. El conocimiento se
adquiere de mejor forma no mediante la memorización pasiva sino mediante la implicación activa
del que aprende. El conocimiento se adquiere haciendo y no mirando o memorizando. Estos
principios activistas estaban comprendidos, por ejemplo, en la filosofía pragmática de la educación
19
de John Dewey .
Para fomentar el compromiso activo del que aprende, la motivación debería ser intrínseca a la
actividad y no estar ligada al método del "palo y la zanahoria". Mientras que los incentivos externos
pueden modificar el comportamiento a corto plazo, normalmente éstos substituirán únicamente el
sistema interno de motivación (y de forma temporal), más que cambiarlo. Cuando se cambian los
incentivos extrínsecos, el comportamiento se revierte en los motivos previos. Todos estos
principios son fundamentales para la transformación basada en el conocimiento de un país en
desarrollo. Las "mejores prácticas" (best practices) o las reformas impuestas a un país mediante
17
Ver Isham, Narayan y Pritchett (1995) y Isham, Kaufmann y Pritchett (1997)
"Pero, con el tiempo, la experiencia ha mostrado que cuando sólo expertos externos adquieren, analizan y
procesan la información y luego la presentan en informes, el cambio social normalmente no tiene lugar;
mientras que el tipo de "aprendizaje social" que se genera e internaliza durante la planificación y/o
implementación participativa de una actividad de desarrollo permite el cambio social" (World Bank 1996, 5).
19
Dewey reconoció también la conexión entre las condiciones económicas y políticas. "Si se quiere
establecer y mantener el auto-gobierno político, se debe constatar que las condiciones en la industria y en
las finanzas no actúan automáticamente en contra del objetivo político perseguido" (1939, 53).
18
7
condicionalidades ("palos y zanahorias") pueden muy bien fracasar en la producción de un cambio
duradero. Éstas tenderán a minar los incentivos de las personas para desarrollar sus propias
capacidades y debilitarán su confianza en la utilización de su propia inteligencia. Existe un peligro
real de que una agencia de desarrollo externa, en vez de actuar como catalizador o mediador para
fortalecer el cambio, únicamente dificulte e impida las actividades de aprendizaje de los individuos
y refuerce sus sentimientos de impotencia. Los incentivos externos pueden reforzar temporalmente
las líneas de acción inherentes a la matriz institucional del país, pero probablemente no inducirán
ninguna reforma institucional duradera.
La amplia participación en las actividades clave de una sociedad en desarrollo, como la
participación de base en la producción en una empresa (shop-floor participation), es al menos útil,
y quizás incluso necesaria, para fomentar la transformación duradera. La activa implicación otorga
compromiso para las lecciones siendo aprendidas y apropiadas de los resultados. La participación
y el compromiso no son solo una preocupación de los funcionarios gubernamentales o de los
gestores; se necesita ir más al fondo, para incluir a aquellos que a menudo están excluidos y que
20
son clave para el fortalecimiento del capital social y organizacional . Los expertos externos
pueden fomentar la "propiedad" y las "mejores prácticas" mediante la persuasión, pero el grado de
apropiación seguramente será mayor si aquellos que deben llevar a cabo las políticas están
involucrados activamente en el proceso de formulación y adaptación, si no están reinventando
estas políticas en el país mismo.
El éxito de una economía basada en el conocimiento también requerirá de una ciudadanía
altamente educada con fuertes habilidades cognitivas y de una efectiva red descentralizada de
comunicaciones como Internet. Ambos requerimientos aumentan las posibilidades de una
participación más efectiva y hacen más difícil suprimirla.
Procesos participativos y la eficacia de las decisiones
He empezado este artículo haciendo referencia a los debates que a principios de este siglo
abordaban la relación inversa existente entre democracia y desarrollo. Subyacente a este debate
estaba la hipótesis de que los procesos participativos inhibían la rápida adopción de decisiones
requerida por el acelerado crecimiento económico. Los defensores de esta idea algunas veces
realizaban la analogía con el ejército, una organización fuertemente jerarquizada en la que los
precios no juegan un papel importante. Algunos incluso han sugerido la utilización de los
mecanismos de mercado para la asignación de los escasos recursos del ejército en situaciones de
guerra. Existe la asunción de que en cortos periodos de tiempo y para objetivos bien definidos, el
control centralizado puede ser una forma organizativa más efectiva21.
A principios de este siglo, la rápida industrialización se veía sobre todo en estos términos: los
recursos tenían que asignarse rápidamente, lo que hizo del modelo militar atractivo para muchas
sociedades. Por ejemplo, la Unión Soviética vio en el tiempo el aspecto clave. Con el estado y la
sociedad amenazados por las fuerzas hostiles del exterior, sus líderes sintieron que el retraso sería
fuertemente costoso, y de esta forma el desarrollo tenía que imponerse desde arriba a alta
velocidad -y como resultó ser, a un elevado coste.
Desgraciadamente, existen pocos trabajos que definan de forma clara las circunstancias bajo las
cuales la toma de decisiones de forma jerárquica es más efectiva que los mecanismos
descentralizados de mercado. (Ver Stiglitz (1975) y Sah y Stiglitz (1986)). Parece que mientras los
mercados pueden funcionar más eficientemente a largo plazo, pueden existir circunstancias a corto
plazo –que a menudo suponen cambios dramáticos en el sentido de la asignación de los recursos,
como cuando un país entra en guerra- en que los mecanismos de mercado son o demasiado
lentos o poco fiables. Ciertamente, la experiencia de largos periodos de desempleo y sub20
Para una discusión sobre la importancia de la inclusión en el proceso de desarrollo, ver Wolfenshon (1997)
La eficacia temporalmente limitada de los métodos militares queda ilustrada en el dicho de Talleyrad "uno
puede hacer cualquier cosa con una bayoneta menos sentarse en ella".
21
8
utilización de la capacidad productiva –como durante la Gran Depresión y las frecuentes crisis
22
financieras de los últimos veinticinco años - sugiere que los mecanismos de mercado no siempre
trabajan rápido en la asignación eficiente de los recursos.
Los procesos abiertos participativos pueden derivar en retrasos. Tomaré un ejemplo de mi propio
país (los Estados Unidos). Han pasado más de dos décadas desde que los cambios demográficos
y en el ritmo de crecimiento de la productividad dejaron constancia que el sistema de seguridad
social no era viable financieramente. Asimismo y hasta la actualidad, los procesos políticos no han
sido capaces de empezar a abordar los problemas subyacentes, incluso en el caso de las
soluciones que parecen estar apoyadas por casi todos los expertos, como la corrección de la
tendencia en el ajuste del costo de vida.
Pero a pesar de lo extraordinariamente lentos que algunas veces parezcan ser los procesos
políticos abiertos, no está claro que una menor participación genere como media resultados de
forma más rápida. Consideremos la forma en cómo diferentes tipos de gobierno reaccionan cuando
se enfrentan con un sistema bancario insolvente. Un gobierno autocrático puede de hecho actuar
eficaz y rápidamente para abordar el problema si escoge perseguir lo que más interesa a la
sociedad. En cambio, si está atado a los prestamistas del sector financiero y teme perder su apoyo,
el gobierno puede muy bien utilizar fondos públicos para mantener a flote el sistema durante el
máximo tiempo posible antes de verse forzado a una reforma real. En comparación con este último
caso, un sistema político participativo –uno que represente los intereses de los depositantes y de
los contribuyentes, así como de los intereses creados- puede muy bien movilizares más
23
rápidamente para confrontar el problema .
En cualquier circunstancia, la capacidad de un sistema político participativo para contrarrestar
cualquier coste potencial de la apertura y de la participación es, en mi opinión, su abrumadora
ventaja. La mayoría de la literatura se ha centrado en las ventajas de la descentralización en la
adopción de decisiones que –realizada correctamente- puede dar a más personas la oportunidad
24
de participar en estas decisiones . No pretendo aquí revisar todos los argumentos a favor de la
descentralización -como la escasa variabilidad de la calidad de la decisión que deviene de las
25
decisiones descentralizadas ; el hecho de que los proyectos rehusados tengan una "segunda
26
oportunidad" y que por tanto menos proyectos buenos (al nivel de ideas) sean rechazados ; o la
oportunidad de experimentación y aprendizaje inherente a la descentralización.
Participación y sostenibilidad política
Sin embargo, sí pretenderé abordar brevemente un argumento a favor de los procesos
participativos que quizás no ha recibido la atención merecida. Anteriormente, he argumentado que
dichos procesos hacen el cambio más aceptable y más aceptado. Cuando los procesos
democráticos funcionan correctamente (es decir, cuando la mayoría no impone simplemente sus
deseos sobre la minoría, o viceversa) éstos generan un proceso de construcción de consensos.
Esto significa que una vez una nueva política ha sido adoptada, ésta puede afrontar de mejor
27
forma las vicisitudes del proceso político . Por ejemplo, las reformas económicas de la India
22
Pese a que dichas crisis han marcado al capitalismo desde sus orígenes, las últimas crisis parecen ser más
frecuentes y profundas. Ver Caprio y Klingebiel (1996) y Lindgren, García y Saal (1996).
23
Estoy en deuda con Phil Keffer por este ejemplo.
24
Por "descentralización" me refiero aquí no sólo a la descentralización gubernamental, sino a cualquier
proceso (incluidos los procesos de mercado) que permita a un número mayor de personas participar en la
adopción de decisiones.
25
Las fuertes dificultades del siglo veinte –desde Hitler a Stalin- han surgidos todas en los regímenes
totalitarios. La observación es consistente con las predicciones teóricas de Sah y Stliglitz (1991).
26
Ver, por ejemplo, Sah y Stiglitz (1986).
27
En las prácticas de gestión japonesas, el proceso participativo de adopción de decisiones más lento pero
más efectivo se compara con el transplante. "Es una técnica de jardinería laboriosa preparar un árbol para
su transplante atando las raíces lenta y cuidadosamente, una a una, durante un determinado periodo de
tiempo para preparar al árbol para el shock que supone el cambio que experimentará. Este proceso, llamado
nemawashi, lleva tiempo y paciencia, pero te recompensa, si se hace de forma apropiada, con un árbol sano
9
durante la década pasada no fueron impuestas desde el exterior, sino del interior, de forma tal que
han generado un amplio apoyo a sus principios básicos. Como resultado, muchas de las reformas
clave han sido duraderas, incluso con el cambio de los gobiernos. De forma más general, cuando
una sociedad adopta reformas después de un proceso de construcción de consenso, el debate
político puede trasladarse a otros aspectos –tales como los siguientes pasos en la reforma- sin
sentir la necesidad continua de revisar las decisiones anteriores. En contraste, cuando existe la
percepción de que las reformas fueron impuestas desde el exterior, las reformas mismas se
vuelven sujeto del debate público, perdiéndose así su sostenibilidad.
Desarrollo Económico y Social
Demasiado a menudo el desarrollo se interpreta como sinónimo de desarrollo económico y del
crecimiento del PNB per cápita. Como confirmación de tal interpretación se suele argumentar que
uno de los factores clave que diferencian a los países desarrollados de los menos desarrollados es
la renta per cápita. Asimismo, incrementos en la renta per cápita son claramente beneficiosos para
mejorar la salud y la educación, y para hacer posible perseguir una serie de otros objetivos que
requieren recursos. La Figura 1 muestra que, con mucha diferencia, los países con mayor renta per
cápita también tienen mejores "indicadores sociales". Sin embargo, mientras que los dos tienden a
moverse conjuntamente, están lejos de la correlación perfecta: algunos países y provincias (como
Sri Lanka, Costa Rica, y Kerala) que han perseguido activas políticas sociales a favor de los
pobres han logrado alcanzar indicadores sociales que distan mucho de aquellos de los que
muestran países de renta per cápita similar. Corea ha mostrado durante mucho tiempo tendencias
similares y los niveles educativos de sus niños están muy lejos de los que hubiéramos estimado en
función de su nivel de renta. De forma inversa, otros países que no han sido capaces de
mentalizarse de dichas cuestiones sociales tienen niveles educativos y de salud por debajo de lo
que se esperaría de un país con su nivel de renta.
Tal y como argumenté en mi ponencia para la WIDER (1998c), necesitamos ampliar nuestros
objetivos más allá del incremento del PIB per cápita, para fijar nuestra meta por ejemplo, en el
desarrollo sostenible y equitativo. Aquí me gustaría enfatizar otro aspecto, uno que tiene valor
intrínseco y que es necesario para el logro de muchos de estos otros objetivos. Llamaré a este
concepto "desarrollo social", con el cual quiero referirme a la capacidad de una sociedad de
resolver pacíficamente los conflictos y abordar amistosamente las preocupaciones comunes
cuando los intereses difieren. En las sociedades en las que existe un alto nivel de violencia, tanto
en la comunidad como en la familia, estarían en estos términos marcadas por un bajo nivel de
desarrollo social. De manera similar, las sociedades que sufren una amplio "embotellamiento" (gridlock), y donde temas importantes no pueden tratarse durante largos periodos de tiempo porque las
posiciones en conflicto no pueden resolverse, también vendrían marcadas por un bajo nivel de
desarrollo social. De forma más amplia, el desarrollo social implica una mayor confianza y
responsabilidad -por ejemplo, una cultura del crédito en la que aquellos que piden prestado
"esperan" devolverlo al prestamista-, un nivel más alto de capital social, y una mayor
"internalización" de algunas de las externalidades importantes (como aquellas asociadas con el
medioambiente)28.
Poco necesita decirse del valor directo del "desarrollo social", por ejemplo, en reducir el crimen.
Los costes de la violencia en los países socialmente menos desarrollados van más allá de los
gastos dirigidos a protegerse de la misma; la amenaza de la violencia también da pie a una
ansiedad e incertidumbre considerables, incluso aunque no podamos asignarles un precio. Sin
embargo, aquí me gustaría centrarme no en este valor directo sino en la relación entre el desarrollo
social y el desarrollo económico, así como en el impacto de los procesos abiertos, participativos y
transparentes en dicha relación.
transplantado". (Morita 1986, 158)
28
Ver por ejemplo, Coleman (1998), Dasgupta (1997), Putnam (1993), Fukuyama (1995) y Stiglitz (1997a).
10
El desarrollo social promueve el desarrollo económico
El desarrollo social fomenta el desarrollo económico. Normalmente, los mecanismos "sociales" de
aplicación (reputación) son más eficientes que los mecanismos "explícitos" de aplicación legal. Es
decir, es más efectivo en términos de costes, que las transacciones tengan lugar en un entorno en
el que la gente de negocios tiene alguna confianza de que no tendrán que demandarse cada vez
que se requiera el cumplimiento de los contratos. Al nivel económico, investigaciones recientes
sobre el crecimiento parecen haber esclarecido este aspecto, mostrando que la confianza y las
29
normas cívicas compartidas están asociadas con un mejor desempeño económico . Ahora que el
desarrollo de las instituciones financieras es ampliamente reconocido como un factor esencial de la
estrategia de desarrollo, una cultura del crédito –es decir, una cultura socialmente desarrollada que
espera la devolución de las deudas, tanto si el refuerzo legal es inminente como si no- está siendo
cada vez más reconocida como un importante factor de la solidez financiera. De forma similar,
tanto los hombres de negocios nacionales como extranjeros no invertirán en una economía con un
elevado nivel de criminalidad, corrupción y violencia30, todos síntomas de bajos niveles de
desarrollo social.
Pero el desarrollo económico a menudo socava el desarrollo social
El problema es que en el proceso de desarrollo económico, los países a menudo retroceden en
términos de desarrollo social. Las sanciones sociales que previamente habían funcionado
correctamente para internalizar las externalidades de una comunidad, pierden su potencial cuando
el trabajo se vuelve altamente móvil o cuando las comunidades mismas se vuelven más frágiles. El
capital social puede deteriorarse antes de que el país sea capaz de establecer las formas de
capital social menos personalizado asociado a los países industrializados más avanzados.
Las políticas económicas que no prestan atención a la dimensión social pueden empeorar las
cosas
A menudo, un pobre diseño de políticas ha exacerbado esta tendencia del crecimiento y cambio
económicos hacia el desgaste de la fábrica social. Observo con especial preocupación el
incremento del desempleo que a menudo está asociado con el "ajuste". Cuando se priva a los
trabajadores de la oportunidad de ser partícipes significativos de la comunidad mediante su trabajo
–cuando sin tener ellos la culpa no pueden encontrar trabajo- éstos pierden autoestima. El
bienestar no es substituto del trabajo; y en cualquier caso, muchos de los países en desarrollo
carecen incluso de una adecuada red de seguridad social, de tal forma que las consecuencias
adversas del desempleo son realmente terribles.
Además del empobrecimiento, el desempleo puede también fomentar otros males sociales. Como
ha señalado el laureado por el Premio Nobel Gary Becker, el crimen deriva en parte de la
31
expectativa de beneficios económicos . Estos beneficios económicos surgen sobre todo cuando la
amenaza de sanción provoca menos temor, y las opciones de beneficios a disposición de la
persona se desvanecen. Esto no quiere decir que los típicos trabajadores desempleados caigan en
la criminalidad, únicamente se pretende dejar constancia que la desesperación y la limitación de
oportunidades pueden dañar la fábrica social y reducir el deseo de cumplir las leyes. Como he
comentado anteriormente, debido a que el aumento de los niveles de criminalidad seguramente
tendrá costos psíquicos y económicos significativos, los formuladores de políticas deben tomar
estos costes en cuenta cuando evalúen las ventajas de las políticas de contracción y de ajuste.
Los procesos participativos y la restauración del capital social
29
30
31
Knack y Keefer (1997).
Ver, por ejemplo, Banco Mundial (1997).
Ver Becker (1968)
11
Los procesos participativos, abiertos y transparentes pueden jugar un papel importante en la
preservación o (cuando es necesario) en el restablecimiento del capital social. La participación en
sí misma puede ayudar a crear un sentido de comunidad, condición sine qua non para un mayor
nivel de capital social. Si los individuos creen que han tenido una participación significativa en las
decisiones que les afectan estarán más deseosos de aceptar cambios, incluso si éstos les afectan
negativamente. Sin embargo, si dichos individuos consideran que tales cambios les han sido
impuestos, tanto por gente de fuera como por gobiernos ilegítimos que no han tenido en cuenta
sus preocupaciones, su resentimiento es más probable que derive y aumente hacia resultados
socialmente destructivos.
Un sentimiento mínimo de comunidad implica asegurarse de que aquellos que están en desventaja
–sobre todo aquellos que padecen hambrunas o confrontan severos problemas médicos- son
tomados en cuenta, al menos en cuanto a condiciones mínimas se refiere. El ganador del Premio
Nobel de este año Amartya Sen (de quien muchos hablaron ayer), ha enfatizado que las
sociedades democráticas simplemente no permiten que las hambrunas acaezcan32. Para una
comunidad, quizás esta sea una valla muy baja de saltar pero sin embargo es una valla muy
importante. Las comunidades que no permiten dicho empobrecimiento tienen más posibilidades de
contar con la confianza de un trabajador que confronta potenciales cambios disruptivos, pues
siente que sus preocupaciones, al menos de una forma, son tomadas en cuenta.
El diálogo abierto junto con una vigorosa prensa libre, con una propiedad diversificada de los
medios (incluida la televisión), es esencial para el desarrollo de esta comunidad. Con secretismo y
sin dicho diálogo abierto, siempre existirá la sospecha que las decisiones fueron realizadas no con
base en los intereses de la comunidad, sino con base en intereses especiales (y a menudo estas
sospechas están justificadas).
Permítaseme elaborar brevemente este punto. El problema es que en presencia de secretismo, los
individuos no pueden sólo a partir de los resultados saber si sus intereses han recibido la atención
merecida. Observan los resultados que claramente les son perjudiciales. Por ejemplo, se les dice
que los problemas podrían haber sido incluso peores si no se hubieran aplicado las actuales
políticas, o que en el futuro las cosas irán mejor. También pueden sospechar que los intereses de
otros –bien de líderes empresariales domésticos bien conectados, como de los prestamistas
extranjeros- pueden haberse tomado más en cuenta que los intereses de los actores domésticos
peor conectados, como los trabajadores. En tales circunstancias, asegurar procesos justos es
esencial; pero si las decisiones se adoptan en secreto –o si no existe la completa difusión de los
términos de un contrato- habrá poca confianza en que los procesos sean, en sí mismos, justos.
El desarrollo económico puede promover el desarrollo social
Mientras que el desarrollo económico ha minado en el pasado el desarrollo social, el desarrollo
económico hoy en día puede servir para reforzar el desarrollo social y los procesos participativos.
Un ingrediente esencial del desarrollo económico es la mejora de la educación y de las
telecomunicaciones. Estas últimas permiten a los individuos estar mejor informados sobre los
temas de forma rápida, mientras que la educación permite a los individuos utilizar dicha
información para formarse visiones inteligentes respecto a las ventajas y desventajas que
presentan las diversas alternativas.
Los sistemas educativos bien diseñados, que pueden tanto contribuir como ser financiados por el
desarrollo económico, también han jugado un papel importante en la construcción de la cohesión
social. El sistema educativo coreano es un excelente ejemplo. Pese a que Corea ha reconocido la
necesidad de reformar ciertas características de dicho sistema en los noventa, desde mi punto de
vista, durante las décadas pasadas el sistema ha hecho mucho para reforzar la cohesión social. La
disponibilidad de la educación masiva y de principios meritocráticos subyacentes al sistema han
fortalecido la confianza en la equidad de los resultados sociales, reduciendo cualquier tendencia
32
Ver Sen y Drèze (1990)
12
hacia la envidia y el resentimiento social. Por otro lado, los sistemas educativos pobremente
diseñados que refuerzan la estratificación social pueden minar un sentido amplio de la cohesión
social e impedir el desarrollo social.
Cohesión Social, Política Económica y el Paradigma Integral de Desarrollo
El argumento central de este artículo ha sido que los procesos abiertos, transparentes y
participativos son factores importantes en la transformación que supone el desarrollo, tanto para el
desarrollo económico sostenible como para el desarrollo social, que deberían considerarse como
un fin en sí mismo y como un medio para un crecimiento económico más rápido.
En ningún caso son tan importantes dichos procesos como para la formulación de la política
económica. Mientras que, para estar seguros, existen ciertas políticas que hacen que todo el
mundo se encuentre peor o mejor, en la vida real muchas de las decisiones de política más
importantes comprenden elecciones entre políticas que no pueden rechazarse o aceptarse
fácilmente. Esto es, existen relaciones inversas (tradeoffs) reales entre las políticas: no es sólo que
algunas personas ganen más que otras, sino que algunas actualmente pierden.
Muchos han remarcado el incremento de las tensiones sociales que siguieron a la crisis
Latinoamericana de los ochenta. En muchos casos, los gastos en educación se recortaron y la
desigualdad y el desempleo incrementaron. Necesitamos aquí no involucrarnos en el debate sobre
si las políticas de ajuste exacerbaron estos problemas, o si estos problemas hubieran sido peores
en ausencia de éstas, sino preguntarnos sobre la asistencia al ajuste y sobre las políticas que
acompañaron a dicha asistencia. Sin embargo, lo que está claro es que muy a menudo el proceso
mediante el cual se adoptaron las decisiones no compaginaba adecuadamente con los principios
de apertura, transparencia y participación: no sólo eran las negociaciones que condujeron al ajuste
conducidas en secreto, sino que a menudo los resultados no fueron difundidos completamente.
Mi preocupación aquí no es sólo la realidad sino también la percepción. De hecho, las
percepciones son lo suficientemente compartidas como para sugerir por lo menos que existe
alguna realidad en ellas, y en cualquier caso, las percepciones en sí mismas son parte de la
realidad que tenemos que abordar. La percepción extendida que yo encuentro es que los paquetes
de ajuste de los años ochenta, a menudo no tomaban en suficiente consideración las
consecuencias económicas y sociales de dichas políticas de ajuste sobre los pobres. En la crisis
del Este Asiático, estas preocupaciones se han visto acompañadas de otra percepción: los
paquetes de ajuste iban más allá de las acciones necesarias para abordar la crisis. (Tanto si es
correcta como si no, esta percepción ha generado mucha expectación. Martin Feldstein sostuvo,
por ejemplo, en su enormemente influyente artículo Foreign Affaires del último año, que las
condiciones adjuntas a los paquetes de ayuda no sólo iban más allá de las cuestiones que
afectaban de forma directa a la crisis, sino también abordaban cuestiones propiamente políticas y
económicas. En su opinión, estas cuestiones claramente debieron haberse decidido mediante
procesos políticos participativos33).
Esta percepción de que la adopción de decisiones económicas en ciertas cuestiones clave no ha
sido completamente participativa, se ha visto reforzada por el secretismo en que las negociaciones
se han llevado a cabo. Sin prejuzgar si el secretismo es esencial para la estabilidad del mercado y
para la conducción exitosa de las negociaciones (véase mi Ponencia sobre la Amnistía en Oxford
(1999c) para mis reservas sobre estos argumentos sobre el secretismo), las consecuencias
adversas deberían estar claras: como he dejado señalado, siempre existirá la sospecha de que
tanto los intereses creados y monetarios, y no el bienestar común, son los que han dictado las
soluciones. Este problema se exacerba cuando los tomadores de decisiones al nivel superior ni
siquiera emprenden procesos de evaluación de las diferentes alternativas plausibles. En cambio,
33
Ver Feldstein (1998)
13
cuando la toma de decisiones esta protegida de la opinión del público, la acción recomendada es a
menudo adoptada como si fuera la única acción apropiada y factible -y sin embargo es
perfectamente claro para la mayoría de los ciudadanos de que no es así34.
Tanto si nos gusta como si no, tanto si está justificado como si no, actualmente existe en la mayor
parte del mundo una herencia de duda y sospecha. Los oponentes ven en las condicionalidades al
desarrollo un resquicio de los lazos coloniales que sus países rompieron hace una o dos
generaciones. Y mientras que la condicionalidad es ampliamente percibida como inhibidora de la
participación y la transparencia, existen pocas evidencias de que ésta haya alcanzado mejores
resultados en términos de mejores políticas35. Quizás estos resultados no deberían ser tan
sorprendentes dado que las políticas impuestas mediante las condicionalidades raramente son
sostenibles políticamente. De hecho, tal y como hemos constatado, en muchos casos las políticas
son al menos percibidas como contribuyentes a los problemas del país, inhibidoras de una
significativa participación y que apoyan una posterior ruptura de la cohesión social. Por ejemplo, la
privatización en Rusia no ha derivado en una efectiva economía de mercado y, de hecho,
incrementó la desigualdad sin ningún aumento en la productividad y la eficiencia. Más que proveer
incentivos para la creación de riqueza, proveyó incentivos para el alzamiento de activos y enormes
movimientos de capital privado hacia el extranjero. Más aun, la forma en que se llevó a cabo la
privatización derivó en la concentración de los medios de comunicación que minaron la viabilidad
de la amplia e informada participación pública. Por supuesto, ninguno de estos "fallos" eran en sí
mismos parte explícita de las recomendaciones, pero las condicionalidades han hecho poco para
evitarlos. Mientras que la privatización fue a menudo una condición que era tanto explícita como
altamente visible, se puso mucho menos énfasis en los arreglos institucionales que hubieran
podido mitigar estos problemas. Un proceso participativo más amplio hubiera permitido una
privatización diseñada en el país y que abordara los problemas del mismo, quizás la combinación
del deseo y del conocimiento de la ciudadanía podría haber superado los fallos de la privatización.
Aquellos que proveen fondos –incluidos nosotros los del Banco Mundial- debemos reconocer que
tenemos una responsabilidad moral y fiduciaria en asegurar que los fondos son gastados
apropiadamente. Las generaciones futuras en el país prestatario estarán obligadas a devolver los
préstamos y, a no ser que las devoluciones sean suficientes, pedir prestado hoy empobrecerá a las
generaciones futuras más que enriquecerlas. Si por ejemplo, los fondos acaban financiando la fuga
de capitales a tipos de cambio sobrevalorados, ¡es difícil ver cómo esto enriquece a las
generaciones futuras! (Así pues puede argumentarse que lo que importa no es qué tanto las
condiciones son cumplidas para poner a disposición los fondos, sino qué condiciones son, y cómo
han logrado alcanzarlas).
Las condiciones están entre las preocupaciones que han motivado al Banco Mundial a buscar
nuevas vías de trabajo en los países en desarrollo. En el Marco Integral del Desarrollo que el
Presidente Wolfenshon indicó en su discurso anual, se propuso una nueva aproximación a la
ayuda al desarrollo. No sólo enfatizó la naturaleza holística del proceso de desarrollo, sino que
abogó para crear un nuevo proceso, uno que comprendería una nueva serie de relaciones, no sólo
entre el Banco y el país, sino también dentro del país mismo y entre el país y las agencias
donantes. Es de vital importancia la noción de que "el país (y no sólo el gobierno) debe estar en el
asiento del conductor".
34
Incluso si hubiera un diálogo a puerta cerrada esto ciertamente no los convencería.
Ver Chibber, Dailami, de Melo, y Thomas (1995). Gran parte de la condicionalidad se refiere al "tiempo" –
ciertas acciones (por ejemplo, la privatización de una compañía particular) se requiere que tengan lugar
dentro de un horizonte temporal determinado. Incluso si la condicionalidad incrementa la lentitud de la
privatización, los beneficios de actuar así puede que compensen el coste: las pérdidas económicas de un
pequeño retraso pueden ser pequeñas en comparación con las ganancias derivadas del proceso democrático
de adopción de decisiones. Y de hecho, en muchos casos, fomentar en exceso la rapidez provoca que la
forma en que la privatización se lleva a cabo diste mucho de la ideal. De esta forma, los gobiernos han
recibido bastante menos de lo que hubieran obtenido de un proceso más ordenado, y la magnitud de la
reestructuración asociada a la privatización, y por tanto las ganancias en eficiencia, han sido mucho menores
de lo que podrían haber sido. En varios países, el proceso de privatización ha reducido, más que fortalecido,
la confianza en los procesos de mercado.
35
14
Uno de los resultados importantes surgidos de las investigaciones recientes sobre la ayuda externa
es que no sólo las condicionalidades son inefectivas, sino que la ayuda es altamente efectiva
cuando existe un buen entorno de política (policy environment). Más aun, necesitamos reconocer
que los fondos son fungibles: en efecto, el dinero puede dirigirse a apoyar al conjunto del
presupuesto. Tiene sentido por tanto ayudar a los países que han adoptado buenas políticas; un
marco de desarrollo integral aumenta las posibilidades de que un país adopte tales políticas y de
que las mantenga. El énfasis en la fungibilidad no significa el fin de los préstamos para financiar
proyectos: la asistencia presupuestaria necesita complementarse con "conocimiento" y "asistencia
técnica", y el préstamo para proyectos es a menudo la mejor forma de combinar ambas. Sin
embargo, hemos de tener en cuenta el marco global de dicho préstamo. Al desarrollar sus
estrategias, puede que los países no aborden las cuestiones tal y como lo haríamos los burócratas
internacionales (exentos de restricciones políticas). No estoy seguro sobre en cuál juicio yo
confiaría más a menudo, sobre todo si mi objetivo es la sostenibilidad política de las reformas al
largo plazo. Aquellos que viven en un país pueden encontrarse mejor situados para realizar juicios
complicados acerca de cómo crear de mejor forma un consenso sostenido que subyazca a las
reformas. Ningunas decisiones son más importantes que aquellas que afectan a la economía.
Claramente, los ciudadanos necesitan estar informados de las consecuencias de dichas
elecciones, cosa sobre la que a menudo existe un gran debate, incluso entre los llamados
expertos. Ninguna institución, tanto doméstica como internacional, tiene el monopolio de la
sabiduría, y es imperativo que exista una completa articulación de la evidencia referida a las
consecuencias de las alternativas de políticas.
Conclusiones
He discutido aquí sobre todo principios generales. Sin embargo, estos principios se traducen en
acciones concretas. En la sección previa he ilustrado esto con un ejemplo acerca de cómo estos
principios necesitan un cambio en la forma en que la asistencia externa interactúa con los países
en desarrollo. He enfatizado también la importancia de los procesos mediante los cuales se
adoptan las decisiones –como la construcción de consensos, el diálogo abierto y el fomento de una
sociedad civil activa, tienen más posibilidades de resultar en políticas económicas políticamente
sostenibles y de estimular la transformación que supone el desarrollo36.
Existen muchos otros ejemplos de cómo estos principios pueden guiar la acción del desarrollo. En
algunos casos, las perspectivas expuestas aquí refuerzan los argumentos centrales de la política
de desarrollo en los años recientes: la importancia de la educación y, en particular, la educación de
la mujer; la necesidad de mejores comunicaciones, que pueden promoverse mejor fomentando un
sector de las telecomunicaciones competitivo; el papel central del "buen gobierno" (incluyendo la
ausencia de corrupción); y la importancia del Estado de Derecho y de la reducción del alcance de
las acciones discrecionales en la estrategia de reducir la corrupción.
La visión que he ofrecido aquí –con su énfasis en la persecución simultánea del desarrollo social y
económico- pone un renovado énfasis en la necesidad de los gobiernos de perseguir políticas que
mantengan el pleno empleo. Existen muchas dimensiones en esta visión: evitar crisis –que
necesita de una fuerte regulación gubernamental de las instituciones financieras y la persecución
de buenas políticas macroeconómicas- y responder a las crisis en formas que minimicen la
duración y la gravedad del desempleo.
La visión aquí presentada, también pone un énfasis renovado en la importancia de las políticas de
competencia. Conviene recordar que los orígenes de las políticas de competencia responden no
sólo a preocupaciones de eficiencia sino también al deseo de evitar las concentraciones del poder
36
Mi inmediato predecesor en el Banco Mundial, Michael Bruno (1993) también considera que tales procesos
han sido medios efectivos para abordar temas de estabilidad macro.
15
económico que pueden minar los procesos participativos y transparentes. En ningún lugar son más
importantes estas preocupaciones que en los medios de comunicación.
La aproximación integral al desarrollo también genera nuevas preocupaciones: la estructura de los
sistemas educativos, por ejemplo, puede conducir a la perpetuación de la estratificación social,
minar la cohesión social o puede ser un ingrediente clave en la construcción nacional. Está en
juego algo más que la "eficiencia en la distribución de servicios". Dada la importancia de la
formación de consensos, la construcción de capacidades –la creación de la capacidad de aquellos
en el país para forjarse sus propias estrategias de desarrollo y emprender un debate activo sobre
los principios cruciales- necesita moverse más hacia el centro.
A pesar que la democracia tiene una gran tradición (en Occidente, data de las ciudades-estado
griegas)
su
evolución
ha
sido
lenta
y
todavía
sigue
siendo
muy
frágil.
Ha sido únicamente en este siglo que el sufragio universal ha pasado a ser habitual. Muchos
países han sido lentos en garantizar aquellos derechos básicos que considero son necesarios para
un sistema de participación efectivo, el derecho a la prensa libre, la libertad de expresión, el
derecho a organizarse para perseguir objetivos comunes (tanto en general como para los
trabajadores en particular). Muchos gobiernos continúan sin reconocer el derecho fundamental de
la gente "a saber", adoptando el secretismo más allá de lo requerido por la seguridad nacional.
La democracia y, en general, los procesos participativos también son frágiles. Repetidamente,
hemos presenciado altos niveles de desorden social que han conducido a clamar por gobiernos
fuertes (léase "antidemocráticos") que restauren los fundamentos básicos de la ley y el orden sin
los cuales los individuos no puedan vivir ni trabajar conjuntamente. Hemos visto como las políticas
económicas, y la forma en que se han adoptado, pueden tanto contribuir a la cohesión como al
desorden social. Los países que han experimentado hiperinflación están bien precavidos de las
quiebras económicas, y por tanto sociales, a las que el fallo de los mecanismos básicos de
mercado puede conducir. Sin embargo, demasiado a menudo se han extraído lecciones
incorrectas de estas experiencias: la hiperinflación es vista como el problema subyacente y por
tanto debe ser evitada a cualquier coste. Pero la causa real son las enormes rupturas del orden
económico y social que derivan de la hiperinflación; de esta forma si las políticas diseñadas para
prevenir la inflación contribuyen al mismo tiempo directamente al desorden económico y social, las
consecuencias serán igualmente desastrosas. (De hecho, Keynes, en sus Consecuencias
Económicas de la Paz (1929), predijo las consecuencias adversas del Tratado de Versalles mucho
antes de que tales consecuencias se manifestaran claramente).
El mundo ha experimentado crisis financieras y monetarias con frecuencia e intensidad
37
crecientes y de amplias repercusiones económicas y sociales. Hay un consenso creciente acerca
de las causas de las crisis, y sobre las políticas que deben adoptarse para reducir su frecuencia y
severidad, y para mitigar sus consecuencias (por ejemplo, desarrollando redes de seguridad más
38
fuertes) . Sin embargo, ninguna red de seguridad puede reemplazar completamente la seguridad
provista por una economía con pleno empleo. Ningún sistema de bienestar restaurará jamás la
dignidad que proviene del trabajo. Es un imperativo que los países no solo implementen políticas
que prevengan las crisis y minimicen su gravedad y consecuencias adversas, sino que también
respondan a estas crisis de una forma que mantenga el nivel de empleo más elevado posible.
No obstante, mientras que la globalización y el cambio económico generan nuevos retos para el
desarrollo integral sostenible, también ofrecen nuevas oportunidades y han hecho de los procesos
abiertos, participativos y transparentes, un elemento esencial para el éxito a largo plazo. Esto es
verdad tanto para el sector público como privado. En las puertas del siglo XXI, todavía queda
mucho por aprender de los fallos del siglo pasado. No podemos cerrar nuestros ojos a los
desastres producidos por los regímenes totalitarios: desastres similares deben evitarse a cualquier
37
38
Caprio y Klingebiel (1996)
Véase por ejemplo Stiglitz (1998b)
16
coste. Tampoco podemos ignorar los vínculos entre estos fallos y el desorden económico y social
que los precede.
Hoy en día sabemos más acerca de cómo gestionar una economía de lo que sabíamos hace
veinticinco años. Podemos esperar que en las próximas décadas utilizaremos este conocimiento, y
nuestro amplio entendimiento del proceso de desarrollo y las nuevas oportunidades que enfrenta la
economía cambiante para fortalecer y extender el desarrollo mediante estrategias integrales. Bajo
esta visión, las estrategias de desarrollo incorporarán el desarrollo social y económico generado
mediante procesos abiertos, participativos y transparentes, y permitirán que el desarrollo disemine
sus frutos de forma sostenible a todos los ciudadanos de los países en desarrollo.
17
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