1 celso rodríguez padrón, secretario general del

CELSO RODRÍGUEZ PADRÓN, SECRETARIO GENERAL DEL
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL,
CERTIFICO: QUE EL PLENO DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER
JUDICIAL, EN SU REUNIÓN DEL DÍA DE LA FECHA, HA
APROBADO EL ESTUDIO SOBRE LA TRASCENDENCIA EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL DE LOS ASPECTOS DEL
PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA QUE PUEDAN
AFECTAR EN SUS DISTINTAS VERTIENTES AL ÁMBITO
JURISDICCIONAL, SIENDO DEL SIGUIENTE TENOR LITERAL:
El Pleno del Consejo General del Poder Judicial por acuerdo de 9
de octubre de 2003 encomendó a la Comisión de Estudios e Informes la
elaboración de un estudio del Proyecto de Tratado por el que se
instituye una Constitución para Europa, en tramitación en la Conferencia
Intergubernamental de Roma, en el que se analice la trascendencia en
nuestro Ordenamiento Jurídico de los aspectos de dicho Proyecto que
puedan afectar, en sus distintas vertientes, al ámbito jurisdiccional, con
el fin de someter el estudio al Pleno y adoptar las iniciativas que se
consideren oportunas a título de sugerencia.
Correspondiendo a la Comisión de Estudios e Informes del
Consejo General del Poder Judicial, según lo previsto en el artículo 81,
quinto, el realizar los estudios jurídicos que se consideren procedentes o
que se encarguen por el Pleno o por el Presidente sobre temas
relacionados con la Administración de Justicia, la citada Comisión en
reunión de 16 de octubre de 2003 acordó designar ponente al Excmo.
Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, aprobándose el estudio en sesión de
27 de noviembre de 2003, y acordándose su elevación al Pleno.
1
Al debate suscitado por la elaboración por la Convención de un
proyecto de una Constitución para Europa no puede ser ajeno el
Consejo General del Poder Judicial en especial cuando se plantean
nuevos retos que afectan a los poderes judiciales de los Estados
miembros, a los derechos humanos y libertades fundamentales de los
ciudadanos, también aquellos que se refieren a la justicia, su relación
con las tradiciones constitucionales comunes y con los tratados
internacionales existentes en la materia, a la figura del juez nacional
como juez comunitario, al sistema normativo, a la progresiva
comunitarización de cada vez más ámbitos de actuación y de
competencias cedidas por los Estados en unos casos y a la
armonización de legislaciones en otros.
Por
todo
ello
se
hace
necesario
el
realizar
algunas
consideraciones sobre los aspectos que en el proyecto de Constitución
tienen una mayor incidencia en las materias en las que este Consejo se
ve obligado a informar preceptivamente cuando se trata de proyectos de
leyes elaborados en el ámbito interno, como son los derechos humanos
y el sistema jurisdiccional de la Unión Europea, dejando tan sólo
apuntadas las demás materias en una postura coherente con la reciente
reunión de Consejos de la Magistratura que tuvo lugar en la Haya los
días 13, 14 y 15 de noviembre del presente año y en la que se acordó la
creación de una Red Europea de Consejos del Poder Judicial que de
forma oficial verá la luz en Roma en la primavera de 2004, y en la que
se apuntó la conveniencia de que la citada Red pueda informar ante la
Unión Europea los proyectos de normas que afecten a justicia y a los
derechos humanos.
2
DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES EN EL
PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA.
I. ANTECEDENTES.
Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, de
contenido especialmente económico, no recogían en sus textos
originarios ninguna referencia a los derechos humanos y libertades
fundamentales ya que la preocupación prioritaria era la integración
económica. Pese a ello, es cierto que en el preámbulo hay someras
alusiones a algunos derechos de este tipo y que en los Textos hay
referencias a una serie de derechos, siempre con un marcado contenido
económico o, todo lo más social, pero, en cualquier caso, en el ámbito
estricto de aplicación de los mismos, como cuando se refiere a la
igualdad de remuneración entre los dos sexos o consagra las libertades
comunitarias de libre circulación de trabajadores, de establecimiento, de
mercancías, de servicios y de capitales. No se puede afirmar, en
consecuencia, que se ocuparan de los derechos humanos, materia que
se entendía que era de competencia de los Estados miembros a través
de su reconocimiento constitucional y jurisprudencial, con el posterior
control, en su caso, a través de los mecanismos previstos en el
Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En general todos los Estados miembros reconocen y garantizan
un cierto número de derechos fundamentales en sus constituciones
escritas. Francia, en su Constitución de 1958 renuncia a enumerar
derechos fundamentales concretos, pero remite en su preámbulo a la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
3
confirmada por el preámbulo de la Constitución de 1946. El Reino Unido
reconoce implícitamente en su doctrina y en su jurisprudencia
determinados “Fundamental liberties y civil rights” como elementos
integrantes de su democracia y del Estado de Derecho. Por otra parte,
todos los actuales Estados miembros así como los diez que se
incorporarán próximamente a la Unión Europea y Rumania y Bulgaria,
mas otros estados, han ratificado el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y
sus protocolos, y no debe olvidarse que la exigencia de respeto de tales
Derechos y Libertades es una condición previa para poder solicitar el
ingreso en la Unión Europea, tal y como prevé el artículo 49 TUE 8 (art.
57 del proyecto de Constitución) que remite al artículo 6.1 TUE (art. 2
proyec. Const.) al establecer que “La Unión se basa en los principios de
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son
comunes a todos los Estados miembros.”
La violación grave y persistente de esta exigencia de respeto a
los derechos humanos y libertades fundamentales por parte de los
Estados miembros puede dar lugar a la adopción de sanciones (art. 7.2
y 3 TUE), sin perjuicio de que se aplique el sistema de prevención ante
un riesgo claro de violación de los derechos y libertades por parte de
algún Estado miembro (art. 7.1 TUE, introducido por el Tratado de Niza
y 58 Proyec. Const.).
En el ámbito de la acción exterior de la Unión Europea se ha
introducido progresivamente una política de defensa de los principios
democráticos y de los derechos humanos y libertades fundamentales
mediante la condicionalidad tanto positiva (medidas de apoyo e
incentivación) como negativa (medidas de censura política, retirada de
4
ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de cooperación,
sanciones, etc), justificándose la llamada “cláusula democracia y
derechos humanos” y el respeto de los derechos sociales básicos en el
art. 177.2 del TUE relativo a la cooperación al desarrollo, (artículo III-193
del proyecto de Constitución).
La transferencia progresiva de competencias desde los Estados
miembros, primero a las Comunidades Europeas y más tarde a la Unión
Europea, y que en el caso de España tiene su fundamento constitucional
en el art. 93 CE, ha supuesto un incremento notable de las relaciones
directas entre los particulares y las instituciones, relaciones que ya no se
limitan a aspectos puramente económicos, por lo que aumenta el riesgo
de lesión de derechos fundamentales de los mismos a quienes se
reconoció el estatuto de ciudadanos de la Unión que hoy se consagra en
el artículo 8. Pero esta transferencia de poderes soberanos no puede
suponer una disminución del nivel de protección de los derechos
humanos que garantizan los sistemas constitucionales nacionales pues
la soberanía sólo puede ser cedida cuando se garantice una protección
equivalente a la existente en el ámbito nacional. Además, la necesidad
de
una
homogeneidad
estructural
en
las
relaciones
entre
el
ordenamiento jurídico comunitario y los sistemas jurídicos de los
Estados miembros exige la adecuada correspondencia en materia de
derechos humanos. Estas consideraciones fueron tenidas en cuenta por
la doctrina para concluir que la garantía que se otorgue a los derechos
humanos en el ámbito comunitario no debe ser inferior a la acordada en
los sistemas constitucionales nacionales.
En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 se adoptó la
decisión de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales que
“destaque su importancia excepcional y su alcance de manera visible
5
para los ciudadanos de la Unión”. Ya la decisión esbozaba el contenido
de la carta distinguiendo entre tres grandes grupos de derechos: de
libertad e igualdad y procesales, reconocidos en el Convenio Europeo
de Derechos Humanos y en las tradiciones constitucionales comunes;
derechos reservados a los ciudadanos de la Unión, y derechos
económicos y sociales enunciados por la Carta Social Europea y en la
Carta comunitaria de los derechos sociales de los trabajadores.
En el Consejo Europeo de Tempere de octubre de 1999 se
decidió crear el órgano ad hoc encargado de presentar el proyecto de
Carta de los Derechos Fundamentales. Tras un año de trabajos a los
que se dio la mayor publicidad, con audiencia no sólo de instituciones,
sino también de la sociedad civil, la Carta fue solemnemente
proclamada en el Consejo Europeo de Niza.
Ciertamente la Carta carece de valor jurídicamente vinculante, lo
que no quiere decir que no haya tenido su importancia para la defensa
efectiva de los derechos humanos pues se trata de algo más que una
mera declaración política. Ello se debe, en primer lugar, al carácter
abierto de su método de elaboración, a lo que se suman otros factores
como su indudable valor didáctico y ético, al concebirse como un
instrumento para la convivencia. Sus autores la elaboraron bajo la
formula “como si” tuviera valor jurídico vinculante como se deduce de la
lectura de las disposiciones finales. Además el proceso codificador, más
que creativo o innovador, se inspiró en los valores comunes europeos ya
reconocidos en textos internacionales y en la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas, es decir, no añade nada que
no existiese. Por otra parte, fue firmada por el Consejo, el Parlamento
Europeo y la Comisión que se comprometieron a velar por el
cumplimiento y respeto de los derechos humanos. Esto ha supuesto
6
Pero esta misma sentencia Nold contiene una afirmación de
especial relevancia en cuanto puede servir de referencia para
determinar el nivel de protección que pretende garantizar el Tribunal.
Así, afirma que no puede “admitir medidas incompatibles con los
derechos reconocidos y garantizados por las Constituciones estatales”,
lo cual significa que el Tribunal se adscribe a un nivel máximo de
protección de los derechos fundamentales.
La jurisprudencia comunitaria ha reconocido como derechos
fundamentales el de propiedad, libre ejercicio de una actividad
económica, respeto de la vida privada y familiar, inviolabilidad del
domicilio y de la correspondencia, de reagrupamiento familiar, de
defensa, de libertad de expresión, a la libertad religiosa, a la dignidad
humana y a la libertad de asociación.
Entre los derechos fundamentales relativos a la justicia ha
reconocido el del carácter contradictorio del proceso (sentencia Snupat
de 22 de marzo de 1961), el derecho a ser oído (sentencia Moli de 27 de
octubre de 1977), el derecho a un proceso justo e imparcial (sentencia J.
Pescataing de 5 de marzo de 1980), el carácter confidencial de la
correspondencia entre abogado y cliente (sentencia AM&S de 8 de
mayo de 1982), el derecho a un recurso jurisdiccional (sentencia
Johnston de 15 de mayo de 1986), el derecho a la no retroactividad de
las normas penales (sentencia Regina de 10 de julio de 1984) y el
derecho a la asistencia le trada (sentencia Krombach de 28 de marzo de
2000). Igualmente, se reconoce el principio de audiencia judicial en la
sentencias Hoffman-La Roche, Hoechst y Orkem, el acceso a un recurso
como garantía en la sentencia Borelli y, en general, los derechos
procesales
en
las
sentencias
World
Wild
Fund
of
Nature
y
Eyckeler&Malt.
8
III. ALCANCE DE LA ACTUACIÓN DEL TRIBUNAL
Desde la sentencia Nold el Tribunal de Justicia ha dejado claro
que la apreciación de una eventual violación de derechos fundamentales
en el ámbito comunitario corresponde a este sistema jurídico y excluye
cualquier otra intervención.
Sin embargo, la ausencia de un control externo a la actuación del
Tribunal de Justicia ha sido considerado como un inconveniente del
sistema de protección de los derechos fundamentales, si bien es cierto
que es impensable, insiste la doctrina, que el Tribunal de Luxemburgo
no tenga en cuenta el Convenio Europeo para la protección de los
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y la Jurisprudencia del
Tribunal de Estrasburgo e incluso los diferentes textos constitucionales.
Hasta ahora se ha confiado en el autocontrol del Tribunal que se ha
adscrito a un estándar máximo de protección, pero que no supone que
no pueda modificar su jurisprudencia posterior en una interpretación de
los textos que reconocen los derechos fundamentales marcadamente
restrictiva, como ya ha ocurrido con la Sentencia Chemical Ibérica de 17
de octubre de 1989.
El ámbito de aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales a
lo estrictamente comunitario, tal y como aparece recogido en el artículo
II-51 del proyecto, debe ser entendido correctamente en el sentido que
se deduce del propio texto, es decir, que la Carta está dirigida a las
instituciones, organismos y agencias de la Unión, respetando el principio
de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente
cuando apliquen el Derecho de la Unión, sin que ello suponga una
9
limitación tan restringida, como en ocasiones se pretende hacer ver, ya
que “el ámbito de aplicación del Derecho Comunitario” se ha extendido
por la jurisprudencia del Tribunal (Sentencias ERT de 18 de junio de
1991 y Bostock de 24 de marzo de 1994).
La inexistencia de un catálogo de derechos humanos provocó una
confrontación entre los órdenes constitucionales internos y el orden
comunitario ya que aquellos pretendían hacer valer las garantías
previstas en sus ordenamientos internos, confrontación que fue
suscitada en un principio por los Tribunales Constitucionales alemán e
italiano, aunque las iniciales reticencias se han superado ante el avance
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la efectiva protección de
los derechos fundamentales en el ámbito comunitario.
IV. EL NIVEL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Como ya se ha comentado, de a
l lectura de la sentencia Nold
puede deducirse que el Tribunal se ha inclinado por un estándar máximo
de
protección
al
sujetar
al
propio
Tribunal
a
las
tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros, así como su
obligación de no admitir medidas incompatibles con los derechos
fundamentales reconocidos y garantizados por las constituciones.
No obstante, en ocasiones el Tribunal ha apreciado numerosas
divergencias en los sistemas nacionales (sentencia Hoetsch de 21 de
septiembre de 1989) por lo que ante la diversidad de naturaleza y grado
10
de protección se remitió a cada uno de los sistemas nacionales para la
determinación de los procedimientos de protección del derecho.
En cuanto al contenido de los derechos reconocidos por el
Tribunal, ha establecido que no constituyen prerrogativas absolutas sino
que deben tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de
la sociedad lo que implica que puedan disponerse restricciones que
respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por
la Comunidad y no constituyan una intervención desmesurada e
intolerable que lesione la sustancia misma de dichos derechos, principio
de proporcionalidad al que se refieren entre otras las sentencias Rutili o
Gebhard.
En esta línea la Carta de Derechos Fundamentales, en su
artículo II-52, prevé el establecimiento de límites al ejercicio de los
derechos y libertades reconocidos en la misma pero siempre a través de
una ley y respetando, en cualquier caso, el contenido esencial de los
derechos y libertades. Como se observa, el texto sustancialmente
coincide con el artículo 53.1 de nuestra Constitución. Pero además, se
concreta que sólo se podrán introducir limitaciones, respetando el
principio de proporcionalidad, cuando sean necesarias y respondan
efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o
a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás,
utilizando los mismos términos de la jurisprudencia del Tribunal.
El mismo artículo II-52, siguiendo también la doctrina ya
consolidada por la jurisprudencia, alude a los derechos garantizados por
el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y
Libertades Fundamentales para determinar que en la medida en que la
Carta contenga derechos que se correspondan con los del Convenio, su
11
sentido y alcance serán iguales, lo que no impedirá que el Derecho de la
Unión conceda una protección más extensa. A continuación prevé que
aquellos derechos fundamentales resultantes de las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros que se reconozcan
en la Carta se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones.
Puede concluirse, por tanto, que el nivel de protección previsto
en la Carta es el mismo que ha venido reconociendo el Tribunal de
Justicia en su jurisprudencia y, del análisis de los preceptos II-1 a II-50,
con carácter general se puede afirmar que, al menos formalmente,
existe un adecuado nivel de protección que debe hacerse efectivo a
través de la actuación de las Instituciones, organismos y agencias de la
Unión y de los Estados miembros, naturalmente cuando actúen en el
ámbito del Derecho de la Unión.
No obstante, la Carta contiene en su articulado junto a derechos
subjetivos de libertad y prestacionales algunos principios que, conforme
al artículo II-52.5 requieren de la adopción de un acto legislativo o
ejecutivo adoptado por las instituciones y organismos de la Unión o de
un acto de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la
Unión en el ejercicio de sus competencias respectivas, lo que debe
suponer que tales actos legislativos o ejecutivos respeten también el
contenido esencial de tales principios conforme a las reglas generales
ya definidas jurisprudencialmente si realmente se pretende una Carta de
derechos de máximos y no de mínimos, especialmente si tenemos en
cuenta que el artículo II-53 impide la interpretación de las disposiciones
de la Carta como limitativa o lesiva de los derechos humanos y
libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de
aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional y los
convenios internacionales de los que son parte la Unión o todos los
12
Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la
protección
de
los
Derechos
Humanos
y
de
las
Libertades
Fundamentales, así como las constituciones de los Estados miembros.
V. LA POSITIVIZACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y
LA ADHESIÓN AL CONVENIO EUROPEO PARA LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES.
La garantía efectiva de los derechos a través del Tribunal
presentaba algunas deficiencias como la inseguridad jurídica ante la
ausencia de un catálogo de derechos y libertades y el riesgo de
interpretaciones divergentes entre el Tribunal de Justicia de la Unión y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Como hemos dicho, tras largos debates, informes, propuestas y
declaraciones, entre las que destacan las de los Consejos Europeos de
Colonia y de Tampere, de 1999, en el Consejo Europeo de Niza de
diciembre de 2000 se proclama la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea que ahora se incorpora al texto de la Constitución con
tan sólo algunos retoques técnicos. Esta solución es correcta pero
plantea algunos problemas relativos a la protección jurisdiccional de los
derechos y el conflicto que puede surgir con los órganos nacionales que
tutelan los derechos fundamentales si se considera que tienen un marco
menor de protección en el ámbito de la Unión Europea. Este problema
puede quedar solucionado si se entiende que el catálogo de derechos
es de máximos por corresponderse con los derechos reconocidos en las
Constituciones de los Estados miembros, en el Convenio de Roma y,
13
por otra parte, los derechos reconocidos por la Unión cuentan con las
máximas garantías ofrecidas en cualquier ordenamiento nacional.
La parte II de la Constitución, a continuación de un breve
preámbulo, se divide en siete partes en las que de forma un tanto
original se recogen los distintos derechos fundamentales agrupados en
los siguientes títulos: dignidad, libertades, igualdad, solidaridad,
ciudadanía y justicia. El título séptimo se refiere a las disposiciones
generales aplicables a la interpretación y la aplicación de la Carta. En su
contenido destacan algunos derechos realmente novedosos aunque
respondiendo siempre a principios ya consolidados, como el derecho a
la integridad de la persona en el marco de la medicina y de la biología, la
protección de datos de carácter personal o los derechos de las personas
mayores o discapacitadas.
Si por una parte, como ya se ha comentado, la jurisprudencia del
Tribunal ya había consagrado el respeto a los derechos fundamentales
reconocidos en textos internacionales y en concreto en el Convenio de
Roma, y la Carta expresamente alude a éste para conceder a los
derechos reconocidos el mismo nivel de protección, por otra se plantea
el problema del control externo en materia de derechos fundamentales y
la Constitución, en su artículo 7.2, contiene una declaración de voluntad
de indudable interés y que ha sido objeto de innumerables estudios y
análisis:”La Unión procurará adherirse al Convenio Europeo para la
protección
de
los
Derechos
Humanos
y
de
las
Libertades
Fundamentales”.
Esta adhesión, posibilitada por el hecho de que el artículo 6 de la
Constitución otorga personalidad jurídica a la Unión, y por la que ya se
decantó el Parlamento Europeo y la Comisión en 1979, supondría
14
muchas ventajas pues reforzaría la imagen de la Unión, ofreciendo
incluso legitimidad a su política de ayuda al desarrollo y suministraría
una buena dosis de seguridad jurídica a los nacionales de los Estados
miembros que se relacionan con los órganos de la Unión. Además
contribuirá a resolver la paradoja de que un acto de la Unión escape al
control del Tribunal de Estrasburgo mientras que el acto de ejecución
por un Estado miembro pueda ser recurrida ante este mismo Tribunal.
La última ventaja es que la Unión se sometería a un control externo en
lo relativo a los derechos fundamentales.
La adhesión plantea también algunos problemas. El Consejo de
Europa está integrado exclusivamente por estados lo que supone una
reforma de su misma estructura. Además debe concretarse la extensión
material de la adhesión, pues cuando se afirma que el Convenio de
Roma es el derecho común de la Unión en materia de derechos
humanos se olvida que las adhesiones estatales incluyen reservas que
limitan o condicionan su eficacia. Así algunos estados, como Austria y
Hungría, limitan la publicidad de los procedimientos en algunos casos;
otros formulan reservas derivadas del especial régimen previsto para las
fuerzas armadas, como la República Checa, Eslovaquia, Francia,
Lituania, Portugal o España; con relación al procedimiento contemplan
especialidades Estonia, Finlandia, Irlanda y Malta; en lo relativo a la
libertad de expresión, Francia, Malta, España y Portugal, y en lo que
respecta a la derogación de derechos en caso de urgencia, Francia,
Irlanda y el Reino Unido. Por todo ello se hace necesario el concretar si
la Unión Europea al ratificar el Convenio debe adecuarse al mínimo
contenido aceptado por todos los Estados o debe establecer sus propias
reservas, lo cual parece más razonable si tenemos en cuenta que los
derechos reconocidos tienen su ámbito de aplicación en el marco del
Derecho propio de la Unión.
15
Debe posibilitarse el acceso del individuo al Tribunal de
Estrasburgo y el reconocimiento de un efecto directo a las resoluciones
que dicte este Tribunal, cuestión que no es pacífica en algunos Estados
que han ratificado el Convenio, aunque este problema puede
solucionarse si se parte de la base de que sólo los actos comunitarios se
verían afectados por el control externo.
Por todo ello y con las observaciones efectuadas anteriormente,
parece que la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para
la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales y siempre que los Estados miembros superen algunas
reticencias, es la opción más garantista, sin olvidar que la tutela de
derechos corresponde efectuarla en primer lugar a los jueces
nacionales, más cercanos al ciudadano, y hacía los que la Carta de los
Derechos Fundamentales se dirige en cuanto jueces comunitarios, esto
es cuando apliquen Derecho de la Unión, pero también sin perder de
vista su importancia como elemento de interpretación e integración de
los derechos reconocidos en el ámbito nacional.
EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL
PROYECTO DE TRATADO POR EL QUE SE INSTITUYE UNA
CONSTITUCIÓN PARA EUROPA. NOVEDADES RESPECTO DEL
TRATADO DE NIZA
I. INTRODUCCIÓN
La
introducción
de
cambios
significativos
en
el
sistema
jurisdiccional de la Unión Europea resultante del Tratado de Niza de
diciembre de 2000 no ha formado parte de las prioridades temáticas a
16
las que debía atender –y, de hecho, ha atendido- la Convención sobre el
Futuro de Europa convocada por el Consejo Europeo de Laeken de
diciembre de 2001, preparatoria de la Conferencia Intergubernamental
prevista en el Tratado de Niza y autora al efecto, como es sabido, del
Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para
Europa, adoptado por consenso por dicha Convención el 13 de junio y el
10 de julio de 2003 y presentado al Presidente del Consejo Europeo en
Roma el 18 de julio de 2003. De ahí que las novedades introducidas por
el citado Proyecto con respecto al sistema jurisdiccional de la Unión
Europea, que expondremos más adelante, tengan un alcance limitado,
toda vez que su reforma se llevó ya a cabo, en lo esencial, a través del
Tratado de Niza.
Previamente al análisis de los cambios que incorpora en el ámbito
que nos ocupa el Proyecto de Tratado Constitucional elaborado por la
Convención Europea, parece oportuno, así pues, recapitular con algún
detenimiento los principales aspectos de la reforma del sistema
jurisdiccional de la Unión Europea operada por el hoy ya vigente Tratado
de Niza.
II. LA REFORMA DEL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN
EUROPEA OPERADA POR EL TRATADO DE NIZA
1.
Reordenación del bloque normativo por el que se rige la
Institución
jurisdiccional
comunitaria:
simplificación,
desconstitucionalización y flexibilización del régimen de
reforma de algunas de sus piezas
17
El Tratado de Niza no sólo modifica el contenido de un buen
número de disposiciones referidas al sistema jurisdiccional de la UE,
sino que contiene también -ante todo- una importante reforma que opera
en un plano previo a las modificaciones de fondo (y que por ello cabría
calificar de formal), a saber: la reforma de la estructura interna del
sistema de fuentes normativas por el que se rige la Institución
jurisdiccional comunitaria. Tal reforma reside en una reordenación
interna del complejo entramado normativo en que dicho sistema
consiste, integrado esencialmente hasta ahora, como es sabido, por el
Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas, los protocolos independientes que contienen
los Estatutos del TJCE correspondientes a cada una de las
Comunidades, la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom, de 24 de
octubre de 1988, que regula la composición, competencias y
funcionamiento del TPI, y los Reglamentos de Procedimiento del TJCE y
del TPI.
Pues bien, la reordenación del bloque normativo por el que se
rige la Institución jurisdiccional comunitaria consiste, en primer lugar, en
una simplificación del mismo, que se logra: de un lado, mediante la
unificación del Estatuto del TJCE en un Protocolo (anejo al TUE y a los
Tratados constitutivos) nuevo y único, esto es, común para la Unión
Europea, la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de la Energía
Atómica; de otro lado, mediante una derogación de la Decisión
88/591/CECA, CEE, Euratom, de 24 de octubre de 1988, sobre
composición, competencias y funcionamiento del TPI, cuyos contenidos
se integran bien en los propios Tratados, bien en el Estatuto del TJCE.
En segundo lugar, el Tratado de Niza "desconstitucionaliza" la
regulación del sistema jurisdiccional de la UE, desplazando muchos de
18
sus contenidos, hasta ahora recogidos en los Tratados, hacia el
Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, que, si bien constituye también
desde el punto de vista formal Derecho originario o primario, ve
enormemente flexibilizado su régimen de reforma, ya que, a diferencia
de lo que preveía anteriormente el artículo 245 TCE (que sujetaba la
reforma de cualquiera de los Títulos del Estatuto -salvo la del Título III,
referido al "procedimiento"- a un trámite agravado o rígido de reforma,
idéntico al de modificación de los Tratados -art. 48 TUE-), este
procedimiento de reforma -que, además de la aprobación del Consejo
por unanimidad, exige la posterior ratificación por todos y cada uno de
los
Estados
miembros
conforme
a
sus
respectivos
Derechos
constitucionales- sólo se aplicará tras el Tratado de Niza para reformar
el Título I (relativo al "estatuto de los Jueces y de los Abogados
Generales"), mientras que los demás podrán modificarse en lo sucesivo
mediante el procedimiento flexible previsto en el antes citado artículo
245 TCE, que sólo requiere la aprobación del Consejo por unanimidad.
Finalmente, la flexibilización de las posibilidades de modificación
del contenido de algunas de las piezas que integran el entramado
normativo por el que se rige la Institución jurisdiccional comunitaria se
extiende asimismo al régimen de reforma de los Reglamentos de
Procedimiento del TJCE y del TPI, cuya modificación no exigirá ya, de
acuerdo con el Tratado de Niza, la aprobación del Consejo por
unanimidad, sino sólo por mayoría cualificada (arts. 223, párrafo sexto, y
224, párrafo quinto). Como cabe apreciar, la CIG 2000 no ha accedido,
así pues, a la petición principal del TJCE y del TPI de que, con objeto de
facilitar una adaptación ágil de la regulación procesal a las necesidades
cambiantes del sistema jurisdiccional de la UE, se les conceda a ambos
órganos la facultad de modificar por sí mismos sus respectivos
Reglamentos de Procedimiento. Por el contrario, el Tratado de Niza sólo
19
ha acogido la petición subsidiaria -formulada por el TJCE y el TPI en su
contribución a la CIG 2000 (de 25 de febrero)- de que al menos se
sustituya la exigencia de unanimidad en el Consejo para la aprobación
de una reforma de los Reglamentos de Procedimiento por la de mayoría
cualificada.
2.
Una nueva arquitectura jurisdiccional para la Unión Europea
El aspecto más sobresaliente de la reforma jurisdiccional operada
por el Tratado de Niza radica en el diseño de una nueva arquitectura
para la Institución judicial comunitaria. Ésta, integrada hasta ahora por el
TJCE (sensu stricto) y el TPI en cuanto tribunal agregado a aquél,
"encargado de conocer en primera instancia de determinadas categorías
de recursos" (art. 225 TCE), adquiere con el Tratado de Niza una
estructura sensiblemente distinta de la anterior. En efecto, en primer
lugar el TPI pasa de ser un mero tribunal agregado al TJCE, creado por
una Decisión del Consejo, a quedar configurado por el mismo Tratado,
al menos con carácter potencial, como el órgano jurisdiccional
comunitario de Derecho común (arts. 220, 225 TCE). En segundo lugar,
se introduce en el Tratado una previsión que permite la creación de
Salas jurisdiccionales, que se configuran como órganos agregados al
TPI (arts. 220, 225 A TCE). Y, en tercer lugar y como consecuencia de
las dos medidas a que se acaba de hacer referencia, se opera, siquiera
en principio, una transformación esencial del TJCE: de órgano
jurisdiccional de Derecho común (sólo asistido por un tribunal
"agregado", el TPI) en un verdadero órgano supremo de la jurisdicción
comunitaria.
No obstante lo anterior, cabe subrayar que el Tratado de Niza no
altera la naturaleza de la Institución jurisdiccional comunitaria. En efecto,
20
el Tratado de Niza no modifica el artículo 7.1 TCE, que es el que
enumera las Instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia sigue
siendo, así pues, una Institución jurisdiccional única; eso sí, pasa a
comprender un doble grado de jurisdicción necesario (y ya no sólo
constitucionalmente facultativo, como sucedía hasta ahora: TJCE y TPI)
y un nuevo tercer grado jurisdiccional facultativo en la base del sistema
judicial comunitario: las Salas jurisdiccionales.
A)
El TPI como órgano jurisdiccional comunitario constitucionalizado
de Derecho común
Como se acaba de señalar, el Tratado de Niza fortalece
notablemente la posición del TPI. En dos sentidos. Por un lado, lo
constitucionaliza; es decir, el TPI es, tras la entrada en vigor del Tratado
de Niza, un órgano "directa e inmediatamente constitucional" (no ya un
órgano creado, bien que con base en el Tratado, por una Decisión del
Consejo), que se crea y tiene su regulación en el propio Tratado (arts.
220, 224, 225 TCE).
Por otro lado, el Tratado de Niza convierte al TPI, al menos
potencialmente (como se verá), en un órgano jurisdiccional facultado siquiera en principio- para conocer de prácticamente todo tipo de
asuntos (incluidos, como veremos, los prejudiciales), dejando de ser así
un mero tribunal "agregado" (un mero tribunal de descarga, en suma, del
órgano jurisdiccional comunitario de Derecho común, el TJCE), tan sólo
encargado de conocer en primera instancia de "determinadas"
categorías de recursos. En particular, recogiendo la propuesta del Grupo
de reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de las
Comunidades Europeas, el Tratado de Niza sienta las bases que
21
permitirán transformar el TPI en el "juez de Derecho común, en primera
instancia, de los recursos directos" (art. 225.1 TCE).
B)
Un nuevo tercer grado facultativo de jurisdicción comunitaria: las
salas jurisdiccionales
El Tratado de Niza recoge asimismo la propuesta, formulada por
el TJCE y el TPI en su contribución a la CIG 2000, de prever en los
Tratados la posibilidad de que se creen salas de recurso de carácter
jurisdiccional para conocer de determinados contenciosos, en particular
en materia de función pública comunitaria y de los litigios en materia de
Derecho de la propiedad industrial y comercial.
En este sentido, el Tratado de Niza introduce, como se dijo, una
previsión que permite la creación, mediante Decisión del Consejo
adoptada por unanimidad, de órganos jurisdiccionales de primera
instancia agregados al TPI: las llamadas Salas jurisdiccionales. Así, la
nueva redacción que recibe el artículo 220 TCE incluye un segundo
párrafo, según el cual "podrán agregarse al Tribunal de Primera
Instancia, en las condiciones establecidas en el artículo 225 A, salas
jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos,
competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado". De
acuerdo con el citado artículo 225 A TCE, "el Consejo, por unanimidad,
a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al
Tribunal de Justicia o a petición del Tribunal de Justicia y previa consulta
al
Parlamento
Europeo
y
a
la
Comisión,
podrá
crear
salas
jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de
determinadas
categorías
de
recursos
interpuestos
en
materias
específicas". Las Declaraciones adoptadas por la CIG o de las que ésta
tomó nota indican -en consonancia, por cierto, con las propuestas
22
avanzadas por el TJCE y el TPI- las materias que probable o
posiblemente sean atribuidas en un futuro próximo al conocimiento de
una sala jurisdiccional (contencioso de función púb lica y litigios en
materia de Derecho de la propiedad industrial y comercial). Según la
Declaración relativa al artículo 225 A TCE, "la Conferencia solicita al
Tribunal de Justicia y a la Comisión que preparen cuanto antes un
proyecto de Decisión por la que se cree una sala jurisdiccional
competente para resolver en primera instancia sobre los litigios entre la
Comunidad y sus agentes". Y en una Declaración unilateral de la que
tomó nota la CIG, el Gobierno de Luxemburgo, "sin perjuicio de la
Decisión de 8 de abril de 1965 y de las disposiciones y posibilidades que
ésta contiene sobre la sede de las instituciones, organismos y servicios
futuros, (...) se compromete a no reivindicar la sede de las salas de
recurso de la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas,
dibujos y modelos) que siguen instaladas en Alicante, incluso en el caso
de que dichas salas se convirtieran en salas jurisdiccionales con arreglo
al artículo 220 del TCE".
Serán las decisiones por las que se creen tales salas las que
fijarán la composición de las mismas y precisarán el alcance de las
competencias que se les atribuyan. Sus miembros, "elegidos entre
personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que
posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales", serán designados por el Consejo por unanimidad (art.
225 A TCE).
C)
EL TJCE como órgano jurisdiccional supremo de la UE
Como se dijo, la conversión (potencial) del TPI en órgano
jurisdiccional comunitario de Derecho común comporta la transformación
23
correlativa del TJCE en un verdadero órgano supremo de la jurisdicción
comunitaria. En la medida en que el TPI asuma el papel de juez de
Derecho común, en primera instancia, de los recursos directos, así como
competencias en materia prejudicial, el TJCE quedará configurado, en lo
esencial, como un genuino tribunal de casación (revisor de resoluciones
previas del TPI), situado en la cúspide jerárquica de la jurisdicción
comunitaria. Cuando llegue ese momento el TJCE sólo actuará como
órgano de primera (y única) instancia en aquellas ocasiones en que
conozca de recursos por incumplimiento, de cuestiones prejudiciales
cuyo conocimiento no competa al TPI o ejerza las competencias que el
TUE atribuye a la Institución jurisdiccional comunitaria en el ámbito del
tercer pilar de la UE (art. 35 TUE).
3. Reparto de competencias y régimen impugnatorio de las
resoluciones dictadas por el TPI y las salas jurisdiccionales
El diseño de una nueva arquitectura para la Institución
jurisdiccional comunitaria conlleva, como es natural, un nuevo reparto de
competencias y un nuevo sistema de relaciones entre los distintos
órganos jurisdiccionales comunitarios.
A)
Competencia general del TPI para conocer en primera instancia
de los recursos directos
En primer lugar, el Tratado de Niza atribuye al TPI una
competencia general para conocer en primera instancia de los recursos
directos (con independencia de quiénes los interpongan: particulares,
Instituciones o Gobiernos de los Estados miembros), con la excepción,
eso sí, del recurso por incumplimiento (cuyo conocimiento seguirá
correspondiendo con carácter exclusivo al TJCE), de los que (con objeto
24
de descargar al TPI) se atribuyan a una sala jurisdiccional y de los que
el Estatuto de la Institución reserve al TJCE (párrafo primero del apdo.
1.º del art. 225 TCE). Como viene sucediendo hasta ahora, frente a las
resoluciones dictadas por el TPI en los recursos directos será posible
interponer recurso de casación ante el TJCE limitado a las cuestiones de
Derecho y en las condiciones y dentro de los límites fijados en el
Estatuto (párrafo segundo del apdo. 1.º del art. 225 TCE).
B)
Competencia del TPI para conocer de las cuestiones prejudiciales
referidas a materias específicas determinadas en el Estatuto del
TJCE
En segundo lugar, el Tratado de Niza acaba con el monopolio
constitucional atribuido al TJCE para conocer de las cuestiones
prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales de los Estados
miembros. En este sentido, el Tratado atribuye al TPI la competencia
para conocer de las cuestiones prejudiciales planteadas, en virtud del
artículo 234 TCE, en materias específicas determinadas por el Estatuto
de la Institución (apdo. 3.º del art. 225 TCE). En estos casos el TPI
podrá sin embargo declinar su competencia y remitir el asunto al TJCE
cuando considere que éste "requiere una resolución de principio que
pueda afectar a la unidad o coherencia del Derecho comunitario"
(párrafo segundo del apdo. 3.º del art. 225 TCE).
C)
Carácter potencial de las nuevas competencias atribuidas al TPI
No obstante, tanto la competencia general que se atribuye al TPI
para conocer en primera instancia de los recursos directos como la que
se le atribuye para conocer de las cuestiones prejudiciales referidas a
materias específicas determinadas en el Estatuto del TJCE tienen, al
25
menos por el momento, un carácter meramente potencial (y no actual,
esto es, no son inmediatamente operativas desde la entrada en vigor del
Tratado de Niza). Ello es debido a que el alcance y la efectividad de
ambas competencias dependen, a pesar de lo establecido en el Tratado,
de lo que al respecto disponga el Estatuto del TJCE. Como se acaba de
indicar, éste puede reservar el conocimiento de recursos directos al
TJCE (art. 225.1 TCE) y es también el Estatuto el que debe determinar
los ámbitos materiales en los que el conocimiento de las cuestiones
prejudiciales que planteen los órganos jurisdiccionales de los Estados
miembros corresponderá al TPI (art. 225.3 TCE). Y resulta que el
Estatuto, aprobado conjuntamente con el Tratado de Niza, deja por el
momento en ambos casos las cosas como están: por un lado, el artículo
51 del Estatuto continúa reservando el conocimiento de los recursos
directos interpuestos por las Instituciones comunitarias, por el BCE y los
Estados miembros al TJCE; y, por otro lado, el Estatuto no determina
por ahora ningún ámbito material en que el conocimiento de las
cuestiones prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales de los
Estados miembros deba corresponder al TPI. Así pues, cabe afirmar
que, en realidad, el Tratado de Niza, por sí mismo, no incrementa las
competencias del TPI, sino que se limita a flexibilizar la forma de
atribuírselas (en la medida en que en lo sucesivo no será necesario para
ello modificar los Tratados, pues bastará con reformar el Estatuto
mediante el procedimiento flexible previsto en el artículo 245 TCE, que
sólo requiere la aprobación del Consejo por unanimidad). Se habla por
ello de una "modificación latente" del reparto de competencias entre el
TJCE y el TPI hasta ahora vigente.
Al menos por lo que se refiere a la competencia general para
conocer en primera instancia de los recursos directos, la situación
descrita (cambia la letra del Tratado, pero todo sigue igual o parecido)
26
se apunta, sin embargo, como transitoria y no deseada (siquiera a corto
plazo). Así lo pone de manifiesto una de las Declaraciones adoptadas
por la CIG, la relativa al artículo 225. En ésta, precisamente, la
Conferencia "invita al Tribunal de Justicia y a la Comisión a efectuar
cuanto antes un estudio global del reparto de competencias entre el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, en particular en
materia de recursos directos, y a presentar las propuestas apropiadas
con objeto de que los órganos competentes puedan exa minarlas en
cuanto entre en vigor el Tratado revisado".
D)
Régimen impugnatorio de las resoluciones dictadas por las
salas jurisdiccionales.
La tercera entre las nuevas competencias que el Tratado de Niza
atribuye al TPI resulta del régimen impugnatorio a que éste somete las
resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales que en el futuro se
puedan crear al amparo del artículo 225 A TCE. En efecto, el Tratado
prevé que el TPI será competente para conocer de los recursos que se
interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales creadas
en aplicación del citado precepto del Tratado (párrafo primero del apdo.
2.º del art. 225 TCE). En principio (esto es, en la medida en que la
decisión de creación de la correspondiente sala jurisdiccional no
establezca lo contrario), estos recursos serán de casación (por
consiguiente, limitados a las cuestiones de Derecho). No obstante, la
decisión por la que se crea la sala podrá configurarlos asimismo como
recursos de apelación (es decir, referentes también a las cuestiones de
hecho, art. 225 A, párrafo tercero). Esto significa que, a pesar de la
denominación que conserva, el TPI dejará de ser, con la entrada en
vigor del Tratado de Niza, un mero tribunal de primera instancia, pues
27
podrá asumir asimismo competencias propias de un órgano de segundo
grado, incluso de naturaleza casacional.
E)
Reexamen excepcional por el TJCE de las resoluciones dictadas
por el TPI en el ejercicio de su nueva competencia prejudicial y de
las que resuelvan los recursos interpuestos contra las decisiones
de las salas jurisdiccionales
A diferencia de lo que sucede con las resoluciones dictadas por el
TPI en los recursos directos (art. 225.1, párrafo segundo), las que éste
dicte en su día en el ejercicio de su nueva competencia prejudicial [vid.
supra B)] y en los recursos interpuestos contra las decisiones de las
salas jurisdiccionales [vid. supra D)] no serán, de acuerdo con el Tratado
de Niza, susceptibles de recurso de casación ante el TJCE. Por el
contrario, ambas clases de resoluciones del TPI sólo podrán ser
"reexaminadas" con carácter excepcional por el TJCE, en las
condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto de la Institución
jurisdiccional comunitaria, "en caso de riesgo grave de que se vulnere la
unidad o la coherencia del Derecho comunitario" (párrafos segundos de
los apdos. 2.º y 3.º del art. 225 TCE). La regulación que recibe en el
Estatuto (art. 62) esta especie de excepcional "casación en interés de la
ley" (término empleado, para hacer referencia a un procedimiento de
este tipo, en el Informe elaborado por el Grupo de reflexión sobre el
futuro del sistema jurisdiccional de las Comunidades Europeas) es muy
escueta. El citado precepto del Estatuto se limita a prever que
corresponderá al primer Abogado Ge neral proponer al TJCE el
reexamen de la resolución del TPI, debiendo aquél presentar su
propuesta en el plazo de un mes a partir del pronunciamiento de la
misma. Presentada la propuesta, el TJCE deberá decidir, en el plazo de
otro mes, si procede o no reexaminar la resolución. De esta forma, el
28
Estatuto que se aprueba conjuntamente con el Tratado de Niza hace
caso omiso de lo expresado en la Declaración adoptada por la propia
CIG en relación con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 225
TCE. En esta Declaración la Conferencia "estima que las disposiciones
esenciales del procedimiento de reexamen previsto en los apartados 2 y
3 del artículo 225 deberían figurar en el Estatuto del Tribunal de Justicia.
Dichas disposiciones -prosigue la Declaración- deberían precisar en
particular: el papel de las partes en el procedimiento ante el Tribunal de
Justicia para garantizar la salvaguardia de sus derechos; el efecto del
procedimiento de reexamen sobre el carácter ejecutorio de la resolución
del Tribunal de Primera Instancia; (y, en fin) el efecto de la resolución del
Tribunal de Justicia en el litigio entre las partes". Omitiendo el Estatuto
en su artículo 62 cualquier referencia a estas cuestiones, difícilmente
podrá el Consejo cumplir el encargo que se le formula en la segunda de
las Declaraciones de la CIG relativas a los apartados 2 y 3 del artículo
225 TCE. Según ésta, la Conferencia "estima que el Consejo, cuando
adopte las disposiciones del Estatuto necesarias para la aplicación de
los apartados 2 y 3 del artículo 225, debería establecer un procedimiento
que garantice que el funcionamiento concreto de dichas disposiciones
será objeto de una evaluación a más tardar tres años después de su
entrada en vigor".
4.
Modificaciones relativas a la composición, la organización y
el funcionamiento del TJCE
A)
Composición
La composición del TJCE constituía, como es sabido, una
cuestión muy discutida y delicada en la perspectiva de la ampliación,
dado el temor, expresado ya hace tiempo por el propio TJCE (en
29
particular, en su ya citado Informe sobre determinados aspectos de la
aplicación del Tratado de la Unión Europea, de 1995), a que, de
mantenerse el principio de un juez por cada Estado miembro, el TJCE
acabase transformado, una vez llevada a cabo la ampliación, en una
asamblea deliberante. En dicho informe el TJCE llamaba la atención
"sobre el problema que se presentaría como consecuencia de la relación
existente entre el número de jueces y el número de Estados miembros,
por más que la relación entre nacionalidad y pertenencia al Tribunal de
Justicia no esté consagrada en los Tratados". Según el TJCE, a este
respecto había que ponderar dos tipos de consideraciones:
"Por una parte, un aumento importante del número de
jueces podría tener como resultado que el Tribunal de Justicia, al
actuar en Pleno, atravesara la frontera invisible que separa a un
órgano jurisdiccional colegiado de una asamblea deliberante;
además, en la medida en que la inmensa mayoría de los asuntos
serían juzgados por las Salas, podría poner en peligro la
coherencia de la jurisprudencia.
Por otra parte, la presencia de todos los sistemas jurídicos
nacionales en el seno del Tribunal de Justicia reviste cierta
utilidad para el desarrollo armonioso de la jurisprudencia
comunitaria,
al
tenerse
en
cuenta
las
concepciones
fundamentales admitidas en los diferentes Estados miembros y al
facilitarse de este modo la aceptación de las soluciones
adoptadas. Además, puede pensarse que la presencia en el seno
del Tribunal de Justicia de un juez de cada Estado miembro
debiera contribuir a acentuar su legitimidad".
30
Pues bien, el Tratado de Niza ha optado por dar prevalencia a
esta segunda consideración, pues consolida el principio de que el TJCE
"estará compuesto por un juez por cada Estado miembro" (art. 221
TCE). Así pues, al dejar el Tratado de fijar el número preciso de jueces
del TJCE, en lo sucesivo ya no será necesario modificar el Tratado con
ocasión de cada nueva ampliación (como venía sucediendo hasta
ahora). Como consecuencia del principio que ahora viene a consagrar
expresamente el Tratado de Niza, queda asimismo excluida la
posibilidad contemplada en la actualidad de que el Consejo pueda, por
unanimidad y a petición del propio TJCE, aumentar el número de jueces.
B)
Organización y funcionamiento
El Tratado de Niza procura paliar los riesgos que comporta la
opción por mantener el principio de un juez por cada Estado miembro (a
saber: puesta en peligro de la coherencia de la jurisprudencia) mediante
modificaciones en las reglas de organización y funcionamiento del
TJCE. A tal fin, el Tratado invierte la regla general (que naturalmente
tiene excepciones, previstas en el Reglamento de Procedimiento) según
la cual el TJCE actuaba en Pleno (desde luego, cuando así lo solicitara
un Estado miembro o una Institución comunitaria que fuera parte en el
proceso). Con el Tratado de Niza, por el contrario, el TJCE actuará
ordinariamente formando salas (de tres o cinco jueces, exclusivamente),
en Gran Sala (integrada por once jueces, entre ellos el Presidente del
TJCE y los Presidentes de las salas de cinco jueces, art. 16 del
Estatuto) cuando así lo solicite un Estado miembro o una Institución
comunitaria que sea parte en el proceso, y en Pleno sólo
excepcionalmente en los casos establecidos en el Estatuto (a saber: por
un lado, cuando ejerza funciones de control y sanción de los titulares o
miembros de determinados órganos o instituciones comunitarias, por
31
ejemplo cuando deba decidir la destitución del Defensor del Pueblo o el
cese de miembros de la Comisión o del Tribunal de Cuentas; por otro
lado, el artículo 16 del Estatuto prevé que asimismo, cuando el propio
TJCE "considere que un asunto del que conoce reviste una importancia
excepcional, [éste] podrá decidir, oído el Abogado General, su atribución
al Pleno"). A juicio de algún autor, las nuevas reglas de organización y
funcionamiento del TJCE configuran así, de hecho, dos tipos de Pleno:
"el jurisdiccional ordinario, la Gran Sala, y el político o deliberativo, el
Pleno en sentido estricto pero rigurosamente excepcional".
C)
Novedades en lo referente a la función del Abogado General
Finalmente, el Tratado de Niza introduce asimismo otra
modificación en el funcionamiento del TJCE: en su nueva redacción, el
párrafo segundo del artículo 222 TCE remite al Estatuto la determinación
de los asuntos que requieran la intervención del Abogado General. De
este modo, se suprime la anterior exigencia constitucional (es decir,
prevista en el Tratado) de que el Abogado General interviniera en todos
los asuntos promovidos ante el TJCE. Sin embargo, el Estatuto
mantiene tal intervención como regla general, previéndose, como
excepción, que, si el TJCE considera que un asunto no plantea ninguna
cuestión de derecho nueva, el Tribunal pueda decidir, oído el Abogado
General, que aquél sea juzgado sin conclusiones de este último (art. 20,
in fine, del Estatuto).
5.
Modificaciones relativas a la composición del TPI
La constitucionalización del TPI que lleva a cabo el Tratado de
Niza [vid. supra 2.A)] comporta la regulación de su composición en el
propio Tratado (y no, como sucedía hasta ahora, en la Decisión del
32
Consejo que lo creó). Conforme al Tratado de Niza, el TPI "contará con
al menos un juez por cada Estado miembro", remitiéndose al Estatuto la
determinación del número concreto de jueces (art. 224 TCE). El artículo
48 del Estatuto lo ha fijado, a la entrada en vigor del Tratado de Niza, en
15, el mismo número de jueces con que cuenta el TPI en la actualidad.
Así pues, se mantiene, también en el caso del TPI, el principio de un
juez por cada Estado miembro, no haciéndose uso por ahora de la
posibilidad, contemplada en el Tratado, de establecer un número de
jueces del TPI superior al número de Estados miembros. Recuérdese
que esta hipótesis no suscita los inconvenientes que sí conlle va, como
se dijo, el aumento del número de jueces del TJCE, dado que, como ya
señaló el propio TJCE en su Informe para el Grupo de Reflexión
encargado de preparar los trabajos de la CIG de 1996, "el problema del
número de jueces se plantea de una manera totalmente diferente en el
Tribunal de Primera Instancia, Tribunal que resuelve normalmente en
Salas y cuyas resoluciones son susceptibles de un recurso de casación
ante el Tribunal de Justicia".
Por otro lado, el Tratado de Niza introduce también la posibilidad,
cuya concreción se remite al Estatuto, de que el TPI "esté asistido por
Abogados Generales" (primer párrafo, in fine, del art. 224 TCE). El
Estatuto, sin embargo, no la recoge y mantiene en su artículo 49 la
regulación anteriormente vigente al respecto, de acuerdo con la cual "los
miembros del Tribunal de Primera Instancia podrán ser llamados a
desempeñar las funciones de Abogado General" en los supuestos
establecidos en su Reglamento de Procedimiento.
33
6.
Nuevas competencias del TJCE
A diferencia de lo acontecido en el marco de la CIG de 1996, que
concluyó con la aprobación del Tratado de Amsterdam y una extensión
notable del alcance de las competencias atribuidas a la Institución
jurisdiccional
comunitaria
(señaladamente,
más
allá
del
campo
comunitario, al ámbito del tercer pilar de la UE), no era una prioridad de
la CIG 2000 atribuir al TJCE nuevas competencias. Sin embargo, el
Tratado de Niza sí atribuye alguna nueva competencia a dicho Tribunal.
A)
En el ámbito del TUE
En primer lugar, el Tratado introduce un nuevo apartado e) en el
artículo 46 TUE que extiende la competencia del TJCE a las
"disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el artículo
7 (TUE), debiendo pronunciarse el Tribunal de Justicia a solicitud del
Estado miembro afectado y en el plazo de un mes a partir de la fecha de
la constatación del Consejo prevista en dicho artículo". El nuevo artículo
7 TUE, introducido asimismo por la reforma de Niza, es el que regula -a
la vista de la práctica seguida en el pasado, sin cobertura normativa
alguna, en el caso austriaco (por la incorporación al Gobierno de dicho
país del ultraderechista y xenófobo FPÖ de Jörg Haider)- el
procedimiento de control del cumplimiento del principio democrático por
parte de los Estados miembros. Repárese, sin embargo, en que la
competencia del TJCE sólo se extiende a los aspectos estrictamente
procedimentales (y no asimismo a los materiales o sustantivos) del
mencionado procedimiento. De este modo, las decisiones materiales
que el Consejo puede adoptar, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 7 TUE, en el marco de este procedimiento (a saber:
constatación de la violación, imposición de la sanción prevista en el
34
Tratado y modificación o revocación de la misma) no son, en sí mismas,
susceptibles de recurso alguno ante el TJCE ni, por consiguiente, de
control jurisdiccional material alguno.
B)
Nueva competencia potencial en el ámbito del TCE
En segundo lugar, el Tratado de Niza introduce una previsión que
permite atribuir a la Institución jurisdiccional comunitaria nuevas
competencias en materia de propiedad industrial. En efecto, el nuevo
artículo 229 A TCE establece que, "sin perjuicio de las restantes
disposiciones del presente Tratado, el Consejo, por unanimidad, a
propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo,
podrá adoptar disposiciones destinadas a atribuir al Tribunal de Justicia,
en la medida que el Consejo determine, la competencia de pronunciarse
sobre litigios vinculados a la aplicación de los actos adoptados en virtud
del presente Tratado por los que se crean títulos comunitarios de
propiedad industrial". En tal caso, "el Consejo recomendará que los
Estados miembros adopten dichas disposiciones de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales".
7.
Reforzamiento de la legitimación del Parlamento Europeo en
el sistema jurisdiccional comunitario
Finalmente, el Tratado de Niza refuerza la legitimación del
Parlamento Europeo en el sistema jurisdiccional comunitario, al incluirlo
(junto con el Consejo, la Comisión y los Estados miembros) en el grupo
de los demandantes dotados de una legitimación privilegiada para
interponer el recurso de anulación (art. 230 TCE) y reconocerle la
facultad (de la que hasta ahora sólo disponen, asimismo, el Consejo, la
Comisión y los Estados miembros) de solicitar dictámenes al TJCE
35
sobre la compatibilidad con las disposiciones del Tratado de los
acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad (art. 300.6 TCE).
III. EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL
PROYECTO DE CONSTITUCIÓN PARA EUROPA
1.
Preliminar: El sistema jurisdiccional de la Unión Europea
en la sistemática del Proyecto de Tratado Constitucional
El Proyecto de Constitución para Europa se refiere al sistema
jurisdiccional de la Unión Europea (y, más precisamente, al Tribunal de
Justicia) en dos contextos sistemáticos. De un lado, y con carácter aún
general, en el Título IV de su Parte I, relativo a las Instituciones de la
Unión (art. 28, incluido en el Capítulo I de dicho Título, referente al
“Marco institucional”). Y, de otro lado y de manera ya detallada, en el
Título IV de su Parte III, relativo al funcionamiento de la Unión;
concretamente, en sus artículos III-258 a III-289, integrados como
Subsección 5 en la Sección 1 (“Instituciones”) del Capítulo I
(“Disposiciones Institucionales”) del citado Título. Las previsiones
contenidas en ambas partes del Proyecto de Constitución recogen,
actualizan y, como se dijo, apenas innovan la regulación hoy prevista en
los artículos 220 a 245 TCE, en la redacción resultante del Tratado de
Niza.
2.
La regulación general del sistema jurisdiccional de la
Unión Europea en el artículo 28 de la Parte I del Proyecto
de Tratado Constitucional
36
El artículo 28 de la Parte I del Proyecto de Constitución para Europa
se limita a regular los siguientes aspectos esenciales:
Por una parte, la arquitectura básica, la composición y el ámbito
general de las competencias de la Institución jurisdiccional de la Unión
(el Tribunal de Justicia, TJ).
De otra, el papel de las jurisdicciones nacionales como garantes del
Derecho de la Unión Europea y la obligación de los Estados miembros
de establecer las vías de recurso necesarias al efecto. Por cierto, cabe
resaltar ya en este mismo contexto que, dada la superación de la
estructuración de la Unión Europea en un pilar comunitario y dos pilares
intergubernamentales (y de la división también, por tanto, del Derecho
de
la
Unión
Europea
en
“Derecho
comunitario”
y
“Derecho
intergubernamental”), la expresión “Derecho de la Unión” viene a
sustituir ya definitivamente la anterior y habitual referencia al “Derecho
comunitario”.
Por lo que respecta a la arquitectura básica del TJ (art. 28.1), el
Proyecto
no
introduce
más
novedades
que
las
meramente
terminológicas. Con objeto de evitar la actual identidad nominal entre el
TJCE en sentido institucional y el TJCE en sentido funcional u orgánico,
este último pasa a denominarse Tribunal de Justicia Europeo (TJE); el
Tribunal de Primera Instancia adopta, coherentemente con el papel que
le ha atribuido el Tratado de Niza, el nombre de Tribunal de Gran
Instancia (TGI); y las salas jurisdiccionales, cuya creación ha previsto
dicho Tratado, cambian su denominación por la de tribunales
especializados (adjuntos al TGI, art. III-264).
37
Por el contrario, ninguna variación incorpora el artículo 28.2 con
respecto a la composición y al mandato de los Jueces y Abogados
Generales del TJE y de los Jueces (y, en su caso, Abogados Generales)
del TGI, así como en relación con el ámbito de competencias de la
Institución jurisdiccional de la Unión, que siguen siendo, en esencia, las
tres conocidas: resolver sobre los recursos directos interpuestos por un
Estado miembro, una institución o particulares; la competencia
prejudicial; y las demás previstas en el Tratado (art. 28.3).
Finalmente, la referencia explícita en el párrafo segundo del artículo
28.1 al papel de las jurisdicciones nacionales como garantes de la tutela
judicial efectiva en el ámbito del Derecho de la Unión Europea y a la
obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso
necesarias para tal fin, no supone, por novedosa que resulte ciertamente
su incorporación expresa al Tratado, ninguna innovación del ya vigente
Derecho Constitucional material de la Unión.
3.
La regulación detallada del Tribunal de Justicia en la Parte
III del Proyecto de Constitución para Europa. Novedades
respecto del Tratado de Niza
Como ya se ha dicho, las previsiones relativas al TJ contenidas en la
Parte III del Proyecto de Constitución apenas innovan la regulación hoy
prevista en los artículos 220 a 245 TCE, en la redacción resultante del
Tratado de Niza. De ahí que en los apartados que siguen no se
recapitulen en su integridad los aspectos esenciales -ya conocidos- de
dicha regulación y se destaquen tan sólo, de forma breve y
esquemática, las principales novedades –casi todas ellas de entidad
relativamente menor- que respecto del citado Tratado de Niza se
introducen en la Parte III del Proyecto de Constitución.
38
A) Procedimiento de designación de los Jueces y Abogados
Generales del TJE y de los Jueces del TGI (arts. III-256,
III-257 y III-262)
En primer lugar, el art. III-262 prevé la creación de un comité
consultivo que previamente a la designación por los Gobiernos de los
Estados miembros de los Jueces y Abogados Generales del TJE y del
TGI deberá dictaminar sobre la idoneidad de los candidatos a dichos
cargos. Según el precepto citado del Proyecto de Constitución, el comité
estará compuesto por siete personalidades elegidas entre antiguos
miembros del TJE y del TGI, miembros de los órganos jurisdiccionales
nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los
cuales será propuesto por el Parlamento Europeo. Será el Consejo de
Ministros quien deberá adoptar una decisión europea por la que
establecerá las normas de funcionamiento del comité, así como una
decisión europea por la que designará a sus miembros. El Consejo se
pronunciará por iniciativa del Presidente del TJE.
B) Supresión del requisito de mayoría cualificada para la
aprobación
por
el
Consejo
de
Ministros
de
los
Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI (arts. III260 y III-261)
A diferencia de lo que prevén en la actualidad los arts. 223 y 224
TCE, el Proyecto de Constitución da un paso más en la dirección de
permitir una mayor flexibilización del régimen de modificación de los
Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI al suprimir el requisito
de mayoría cualificada para la aprobación por el Consejo de Ministros de
los Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI (arts. III-260 y III-
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261). De este modo, el Proyecto sigue sin acoger, sin embargo, la
pretensión manifestada desde hace años por el TJ de que la
competencia para aprobar los Reglamentos de Procedimiento de los
distintos órganos que lo integran le corresponda al propio Tribunal y no
al Consejo.
C) Creación de tribunales especializados mediante ley
europea y no mediante decisión unánime del Consejo (art.
III-264)
El Proyecto de Constitución refuerza el papel del Parlamento
Europeo en la creación de tribunales especializadas adjuntos al TGI
(salas jurisdiccionales, en la terminología hoy en día vigente). A
diferencia del Tratado de Niza, que prevé que su creación tendrá lugar
mediante decisión unánime del Consejo, a propuesta de la Comisión y
previa consulta al Parlamento Europeo y al TJ, o a petición del TJ y
previa consulta a la Comisión y al Parlamento Europeo, el art. III-264 del
Proyecto de Constitución establece que la creación de dichos tribunales
se hará mediante leyes europeas, lo que comporta la codecisión y no la
mera consulta al Parlamento Europeo.
D) Simplificación
del
procedimiento
garantizador
de
la
ejecución de las sentencias que declaren el incumplimiento
por un Estado miembro del Derecho de la Unión (art. III267.2)
El art. III-267.2 del Proyecto de Constitución simplifica del
procedimiento garantizador de la ejecución de las sentencias que
declaren el incumplimiento por un Estado miembro del Derecho de la
Unión. A tal efecto suprime un requisito de admisibilidad de dicho
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procedimiento: el requisito de que la Comisión emita un dictamen
motivado con carácter previo al sometimiento del asunto al TJ.
E) Previsión de un procedimiento concentrado específico para
los recursos por incumplimiento de la obligación de los
Estados miembros de informar sobre las medidas de
incorporación de una ley marco europea al ordenamiento
nacional (art. III-267.3)
El art. III-267.3 del Proyecto de Constitución incorpora asimismo
un procedimiento concentrado específico para los recursos por
incumplimiento (art. III-265) de la obligación de los Estados miembros de
informar sobre las medidas de incorporación de una ley marco europea
al ordenamiento nacional. En estos supuestos se inserta dentro ya del
propio procedimiento principal el mecanismo garantizador de la
ejecución de la sentencia que declare el incumplimiento por un Estado
miembro de la obligación a que se ha hecho referencia. A tal efecto se le
permite a la Comisión pedir al TJ, ya en el propio recurso principal, que
imponga al Estado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa
coercitiva si estimare que, en efecto, ha existido el incumplimiento
denunciado.
F) Atribución de competencia al TJ en materia de propiedad
intelectual mediante ley europea y no mediante decisión
unánime del Consejo (art. III-269)
El art. III-269 del Proyecto de Constitución modifica el actual
contenido del art. 229 A TCE, relativo a la posibilidad de atribuir al TJ, en
la medida que se determine, la competencia para resolver litigios
referentes a la aplicación de los actos adoptados sobre la base del
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Tratado por los que se crean títulos europeos de propiedad intelectual.
Según el Proyecto de Constitución, dicha atribución se hará mediante
ley europea, esto es, requerirá la codecisión del Parlamento Europeo, y
no sólo la consulta previa al mismo, como prevé el actual art. 229 A
TCE, que establece que la atribución al TJ de la competencia que ahora
nos ocupa se hará mediante decisión unánime del Consejo.
G) Novedades en la regulación del recurso de anulación (art.
III-270). Actos recurribles, parámetros de control y
legitimación activa
En primer lugar, el Proyecto de Constitución introduce novedades
en la regulación de los actos susceptibles de recurso de anulación (art.
III-270.1). De un lado, adapta la dicción del precepto a la nueva
nomenclatura del sistema de fuentes que incorpora el Proyecto de
Constitución. Así, se incluyen en el elenco de actos recurribles a las
leyes europeas y a las leyes marco europeas, en sustitución de los
actuales reglamentos y directivas. Sorprende, sin embargo, que a la
hora de señalar el parámetro de control de los actos de la Unión
susceptibles de este recurso se refiera en todos los casos a la
“legalidad”. Ésta constituye, sin duda, el canon de validez de los actos
no legislativos, pero no el de los actos legislativos. En éstos no se
controla su legalidad, sino sólo –como es obvio- su constitucionalidad.
De otro lado, el art. III-270.1 incorpora al elenco de actos
recurribles los actos de la Administración Instrumental de la Unión, es
decir, los de los organismos o agencias de la Unión, siempre que estén
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Al respecto el
apartado 5 del precepto precisa que los actos por los que se crean los
organismos y agencias de la Unión podrán prever condiciones y
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procedimientos
específicos
para
los
recursos
presentados
por
particulares contra actos de dichos organismos o agencias destinados a
producir efectos jurídicos.
El Proyecto de Constitución también introduce novedades en
relación con la legitimación activa. Por una parte, incorpora al grupo de
instituciones u órganos de la Unión dotados de una legitimación activa
“no privilegiada” (limitada a la finalidad de salvaguardar las prerrogativas
propias) al Comité de las Regiones (art. III-270.3).
Por otra parte, se modifica el controvertido régimen de la
legitimación activa de los particulares para impugnar directamente actos
normativos (art. III-270.4). De un lado, se la limita aún más, ya que se
excluye en todo caso la impugnación directa por particulares de actos
legislativos (leyes europeas). De otro lado, se suaviza algo la
legitimación activa en los supuestos de impugnación directa de actos
reglamentarios, ya que sólo se exige una afectación directa (sin medidas
de ejecución) y no también la afectación individual, como sucede en la
actualidad (art. 230 TCE).
H) Alcance de los pronunciamientos anulatorios prospectivos
(art. III-271)
Actualmente, el párrafo segundo del art. 231 TCE sólo prevé
pronunciamientos anulatorios prospectivos en los supuestos de
impugnación de reglamentos (y no asimismo cuando las sentencias
anulatorias tengan por objeto actos no normativos). En este sentido, el
precepto citado establece que “con respecto a los reglamentos, el
Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del
reglamento declarado nulo que deban ser considerados definitivos”.
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Pues bien, el art. III-271 del Proyecto de Constitución prevé ahora
que el TJ también podrá considerar definitivos los efectos (o algunos de
los efectos) de cualquier acto declarado nulo, se trate de un acto
normativo o no normativo. Se acoge de este modo la interpretación
extensiva del art. 231 TCE ya recogida en la jurisprudencia del TJCE.
I) El Banco Central Europeo y la Administración Instrumental
de la Unión como nuevos legitimados pasivos del recurso
por omisión (art. III-272)
Paralelamente a la extensión de la legitimación pasiva en el
recurso de anulación a los organismos y agencias de la Unión (art. III270.1), el art. III-272 del Proyecto de Constitución viene a establecer que
el recurso por omisión también podrá tener por objeto la inactividad de
dichos organismos y agencias, en las mismas condiciones señaladas
para las demás instituciones u órganos hasta ahora previstos en el
actual art. 232 TCE. A estos últimos se añade también el Banco Central
Europeo.
J) Novedades en la regulación de la cuestión prejudicial.
Objeto de la cuestión y procedimiento de urgencia (art. III274)
La regulación de la cuestión prejudicial prevista en el Proyecto de
Constitución sólo presenta dos novedades.
De un lado, se suprime la actual letra c) del art. 234 TCE, según
la cual el TJ podrá pronunciarse con carácter prejudicial sobre la
interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto
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del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. Este supuesto
carece ya de sentido, pues queda absorbido por el recogido en la letra
b) (“El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con
carácter prejudicial, sobre la validez e interpretación de los actos
adoptados por las instituciones de la Unión”).
De otro lado, se introduce un nuevo párrafo al final del precepto
que ahora nos ocupa en el que se contempla un procedimiento de
urgencia para la tramitación de aquellas cuestiones prejudiciales
planteadas en el marco de procesos penales dirigidos contra
imputados/acusados preventivamente privados de libertad. En efecto,
según este nuevo párrafo, “cuando se plantee una cuestión de este tipo
en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en
relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia se
pronunciará con la máxima brevedad”.
K) Alcance del control jurisdiccional de la acción exterior de la
Unión (art. III-282)
Como es sabido, en la actualidad el art. 46 TUE excluye
íntegramente al segundo pilar (“intergubernamental”) de la Unión
Europea, relativo a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC),
de todo control jurisdiccional. El primer párrafo del art. III-282 del
Proyecto de Constitución confirma, en principio, tal punto de partida. Sin
embargo, en el párrafo segundo de dicho precepto se contempla ahora
la competencia del TJ para pronunciarse sobre recursos relativos al
control de la legalidad de medidas restrictivas frente a particulares
adoptadas en el marco de la acción exterior de la Unión. Dichos
recursos quedan sujetos al régimen (en especial, en materia de
legitimación activa) de los recursos de anulación interpuestos por
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particulares contra actos de las instituciones, organismos o agencias de
la Unión (art. III-270.4). De este modo, el Proyecto de Constitución viene
a romper –prudente pero también significativamente- con el tabú de la
no justiciabilidad de la PESC, que se ha mantenido incólume desde el
Tratado de Maastricht (art. L/art. 46 TUE).
L) Alcance de la incompetencia del TJ para pronunciarse
sobre la validez o proporcionalidad de operaciones
efectuadas por la policía u otros servicios con funciones
coercitivas de un Estado miembro o el ejercicio de las
responsabilidades que incumben a los Estados miembros
respecto al mantenimiento del orden público y la
salvaguardia de la seguridad interior (art. III-283)
El art. III-283 del Proyecto de Constitución confirma, en principio,
la incompetencia del TJ para pronunciarse sobre la validez o
proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros
servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro o el ejercicio
de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros
respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la
seguridad interior. Como es sabido, dicha incompetencia se halla
prevista en la actualidad en el art. 35.5 TUE, en la redacción dada al
mismo por el Tratado de Ámsterdam (y respetada por el Tratado de
Niza). Como se recordará, fue el Tratado de Ámsterdam el que extendió
las competencias del TJ al ámbito del tercer pilar de la Unión
(cooperación policial y judicial en materia penal).
Sin embargo, el Proyecto de Constitución matiza ahora
significativamente el alcance de la incompetencia a la que acabamos de
referirnos. En efecto, a diferencia de lo actualmente previsto en el art.
46
35.5 TUE, que no modula en modo alguno dicha incompetencia, el
Proyecto de Constitución establece que el TJ sólo es incompetente para
pronunciarse sobre la validez o proporcionalidad de operaciones
efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de
un Estado miembro o el ejercicio de las responsabilidades que incumben
a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y
la salvaguardia de la seguridad interior, “cuando dichos actos estén
regulados por el Derecho interno”. De ahí que a sensu contrario nada
impida al TJ, según el Proyecto de Constitución, controlar la validez o
proporcionalidad de tales medidas cuando éstas estén reguladas por el
Derecho de la Unión.
M) Modificación del Estatuto del TJ mediante ley europea y no
mediante decisión unánime del Consejo (art. III-289)
Como se dijo, el Tratado de Niza ha "desconstitucionalizado" la
regulación del sistema jurisdiccional de la UE, desplazando muchos de
sus contenidos, hasta ahora recogidos en los Tratados, hacia el
Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, que, si bien constituye también
desde el punto de vista formal Derecho originario o primario, ve
enormemente flexibilizado su régimen de reforma, ya que, a diferencia
de lo que anteriormente preveía el artículo 245 TCE (que sujetaba la
reforma de cualquiera de los Títulos del Estatuto -salvo la del Título III,
referido al "procedimiento"- a un trámite agravado o rígido de reforma,
idéntico al de modificación de los Tratados -art. 48 TUE-), este
procedimiento de reforma -que, además de la aprobación del Consejo
por unanimidad, exige la posterior ratificación por todos y cada uno de
los
Estados
miembros
conforme
a
sus
respectivos
Derechos
constitucionales- sólo se aplicará tras la entrada en vigor del Tratado de
Niza para reformar el Título I (relativo al "estatuto de los Jueces y de los
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Abogados Generales"), mientras que los demás podrán modificarse en
lo sucesivo mediante el procedimiento flexible previsto en el antes citado
artículo 245 TCE, que sólo requiere la aprobación del Consejo por
unanimidad.
Pues bien, el art. III-289 del Proyecto de Constitución prevé que el
procedimiento flexible recién aludido se actúe no mediante una decisión
unánime del Consejo, sino mediante una ley europea, lo que, como ya
se ha señalado en anteriores ocasiones, comporta la codecisión del
Parlamento Europeo y no sólo la consulta previa al mismo, actualmente
prevista.
Por otro lado, el Proyecto de Constitución introduce en este punto
una segunda novedad, pues reduce el ámbito de aplicación del
procedimiento flexible o simple de modificación del Estatuto. En efecto,
el art. III-289 prevé que al Título I se añada ahora también el art. 64 del
Estatuto (relativo al régimen lingüístico aplicable al TJ) como materia
cuya modificación sólo podrá efectuarse por el procedimiento agravado
de reforma del Tratado.
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Tales son, pues, las principales novedades que respecto del
Tratado de Niza se introducen en la Parte III del Proyecto de
Constitución para Europa en relación con el sistema jurisdiccional de la
Unión Europea. En su mayoría se trata de mejoras técnicas de carácter
puntual sugeridas por el propio Tribunal de Justicia en el marco de los
trabajos de la Convención. En particular, merece una valoración muy
positiva la previsión de un comité consultivo, integrado por juristas
europeos de reconocido prestigio, que deba juzgar la idoneidad de las
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candidaturas para Jueces del TJE y del TGI presentadas por los
Gobiernos de los Estados miembros. Si bien las designaciones
efectuadas por éstos en el pasado no han suscitado, por lo general,
reparos serios desde el punto de vista de su acierto, no cabe ninguna
duda de que el trámite consultivo que prevé el Proyecto de Tratado
Constitucional redundará en beneficio de la excelencia e independencia
de los futuros Jueces de ambos Tribunales. Sin perjuicio de lo anterior,
parecería, no obstante, igualmente aconsejable que las propuestas de
nombramiento que corresponda formular en lo sucesivo al Gobierno del
Reino de España fueran adoptadas por éste oído antes el Consejo
General del Poder Judicial, del mismo modo que se prevé en nuestro
ordenamiento con carácter previo al nombramiento del Fiscal General
del Estado (arts. 124.4 CE, 108.4 LOPJ). En este sentido, cabe auspiciar
una modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial que tenga por
objeto atribuir al Consejo General del Poder Judicial la competencia de
informar acerca de la idoneidad de las candidaturas que el Gobierno de
la Nación se proponga promover para el nombramiento de miembros
españoles de Altos Tribunales de Justicia (Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Corte Penal
Internacional, etc.).
Y para que conste, extiendo y firmo la presente en Madrid, a
tres de diciembre de dos mil tres.
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