Penetración del Software Libre en la Administración Pública

Cátedra Telefónica de la Universidad de Extremadura
INFORME
Penetración del Software Libre
en la Administración Pública Extremeña
Roberto Rodríguez Echeverría
Noviembre 2007
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Nota del Autor.- Roberto Rodríguez Echeverría es Ingeniero Informático por la
Universidad de Extremadura. Vinculado a la UEx desde el 2001. Miembro del Grupo Quercus
de Investigación en Ingeniería del Software. Actualmente, compagina su puesto de Profesor
Colaborador del Departamento de Ingeniería de Sistemas Informáticos y Telemáticos con el
de Subdirector Técnico del Campus Virtual de la Universidad de Extremadura. Ha ocupado
desde el 2004 al 2007 el cargo de director del Secretariado de Nuevas Tecnologías y Recursos
Virtuales de la Universidad de Extremadura. Durante este período ha dirigido proyectos
basados integramente en tecnologías libres, destacando el actual Portal Web de la UEx y el
proyecto de Campus Virtual de la UEx. Vinculado desde hace años a grupos y asociaciones de
promoción del Software Libre, como Hispalinux y el Grupo de Usuarios de Linux de
Extremadura (GULEX). Ha sido organizador de diferentes eventos de ámbito universitario
relacionados con el Software Libre: las III Jornadas sobre Software Libre de Extremadura en
el 2004, el curso de verano Software Libre: hacia una Sociedad Digital Integradora en el 2004
y el I Master en Software Libre por la Universidad de Extremadura que ha comenzado en el
2007 y termina a finales del 2008.
Este documento ha sido realizado integramente con OpenOffice v2.2.0.
Copyright © 2007 Roberto Rodríguez Echeverría
Copyright © 2007 Roberto Rodríguez Echeverría
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Índice de contenido
1 Introducción.....................................................................................................................
............6
2 Contexto.....................................................................................................................
..................7
2.1 Término FLOSS...........................................................................................
.........................7
2.2 FLOSS y Administración Pública............................................................................
.............8
2.3 Europa.........................................................................................................
.......................11
2.3.1 Comisión Europea.........................................................................
.............................11
2.3.2 Gobiernos de los Estados miembros..........................................................................14
2.3.3 Administraciones regionales y locales.......................................................................16
2.4 España............................................................................................................
....................17
2.4.1 Administración del Estado.........................................................................................17
2.4.2 Administraciones de Comunidades Autónomas........................................................23
2.4.3 Administraciones Locales.......................................................................................
....25
2.5 Extremadura...................................................................................................................
....29
3 Análisis Cuantitativo........................................................................................................
..........34
3.1 Metodología y Encuesta..............................................................................................
.......34
3.2 Junta de Extremadura...........................................................................................
.............36
3.3 Ayuntamientos y Diputaciones..........................................................................................61
4 Conclusiones............................................................................................................
..................87
Bibliografía..............................................................................................................................
......92
Anexo I - Encuesta.................................................................................................
.......................94
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3
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Índice de ilustraciones
Ilustración 1: Datos del informe "Open Source Policies" (CSIS)................................................11
Ilustración 2: Porcentaje de Entidades con política de incorporación de FLOSS (Fuente:
Informe IRIA 2004 y 2006)............................................................................................
...............26
Ilustración 3: Junta – Tipos recursos humanos............................................................................37
Ilustración 4: Junta – Formación básica personal........................................................................37
Ilustración 5: Junta – Nivel conocimientos generales de FLOSS................................................38
Ilustración 6: Junta – Factores de descubrimiento del FLOSS....................................................39
Ilustración 7: Junta – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo...................................40
Ilustración 8: Junta – Uso de herramientas libres en servidores................................................40
Ilustración 9: Junta – Nivel de satisfacción en el uso de soluciones Software ..........................41
Ilustración 10: Junta – Fuentes de información nuevos usos FLOSS..........................................42
Ilustración 11: Junta – Razones para no usar FLOSS..................................................................43
Ilustración 12: Junta – Plazo para empezar a usar FLOSS..........................................................44
Ilustración 13: Junta – Necesidades previas a la adopción de FLOSS........................................44
Ilustración 14: Junta – Previsiones de uso de FLOSS .................................................................45
Ilustración 15: Junta – Previsiones de uso en puesto de trabajo.................................................46
Ilustración 16: Junta – Previsiones de uso en servidores............................................................46
Ilustración 17: Junta – Nivel conocimientos personal administrativo.........................................48
Ilustración 18: Junta – ïndices de formación de personal administrativo...................................48
Ilustración 19: Junta – Índice demandas de formación del personal administativo...................49
Ilustración 20: Junta – Nivel conocimientos personal técnico....................................................49
Ilustración 21: Junta - Índices de formación de personal técnico...............................................50
Ilustración 22: Junta – Índice demandas de formación del personal técnico............................50
Ilustración 23: Junta – Fuentes de formación principales...........................................................51
Ilustración 24: Junta – Respeto Estándares Web.........................................................................52
Ilustración 25: Junta - OpenDocument..................................................................................
.......53
Ilustración 26: Junta - PDF/A................................................................................................
........53
Ilustración 27: Junta – Recursos en desarrollos propios.............................................................54
Ilustración 28: Junta – Factores nuevos recursos........................................................................55
Ilustración 29: Junta – Herramientas de desarrollo....................................................................55
Ilustración 30: Junta – Estrategias de desarrollo........................................................................56
Ilustración 31: Junta – Licencias en concursos públicos.............................................................56
Ilustración 32: Junta – Participación en eventos.........................................................................58
Ilustración 33: Junta – Colaboración iniciativas regionales........................................................58
Ilustración 34: Junta – Colaboración administraciones...............................................................59
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4
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Ilustración 35: Junta – Valoración iniacitivas Sw Libre regionales.............................................59
Ilustración 36: Municipios – Tipo recursos humanos..................................................................61
Ilustración 37: Municipios – Formación básica personal............................................................62
Ilustración 38: Municipios - Nivel conocimientos generales de FLOSS.....................................62
Ilustración 39: Municipios - Nivel conocimientos generales de FLOSS (con equipo técnico)...63
Ilustración 40: Municipios - Factores de descubrimiento del FLOSS.........................................64
Ilustración 41: Municipios – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo (usan SL).......65
Ilustración 42: Municipios – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo (todos)...........66
Ilustración 43: Municipios - Uso de herramientas libres en servidores.....................................66
Ilustración 44: Municipios - Nivel de satisfacción en el uso de soluciones Software................67
Ilustración 45: Municipios – Fuentes de información nuevos usos FLOSS................................68
Ilustración 46: Municipios – Razones para no usar FLOSS........................................................69
Ilustración 47: Municipios – Plazo para empezar a usar FLOSS................................................70
Ilustración 48: Municipios – Necesidades previas a la adopción de FLOSS..............................70
Ilustración 49: Municipios – Previsiones de uso de FLOSS........................................................71
Ilustración 50: Municipios – Previsiones de uso en puesto de trabajo.......................................72
Ilustración 51: Municipios – Previsiones de uso en servidores...................................................73
Ilustración 52: Municipios – Nivel conocimientos personal administativo.................................74
Ilustración 53: Municipios – ïndices de formación de personal administativo...........................74
Ilustración 54: Municipios – Índice demandas de formación del personal administativo..........75
Ilustración 55: Municipios – Nivel conocimientos personal técnico...........................................76
Ilustración 56: Municipios - Índices de formación de personal técnico.....................................76
Ilustración 57: Municipios – Índice demandas de formación del personal técnico....................77
Ilustración 58: Municipios – Fuentes de formación principales.................................................77
Ilustración 59: Municipios – Respeto Estándares Web................................................................79
Ilustración 60: Municipios – OpenDocument...............................................................................79
Ilustración 61: Municipios – PDF/A...................................................................................
...........80
Ilustración 62: Municipios – Recursos en desarrollos propios....................................................81
Ilustración 63: Municipios – Factores nuevos recursos...............................................................81
Ilustración 64: Municipios – Herramientas de desarrollo...........................................................82
Ilustración 65: Municipios – Licencias en concursos públicos....................................................82
Ilustración 66: Municipios – Participación en eventos................................................................84
Ilustración 67: Municipios – Colaboración iniciativas regionales ..............................................84
Ilustración 68: Municipios - Colaboración administraciones......................................................85
Ilustración 69: Municipios – Valoración iniacitivas Sw Libre regionales....................................86
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
1 Introducción
Este informe tiene como objetivo fundamental recoger los resultados del estudio de la
penetración del Software Libre en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma
de Extremadura. Su elaboración se ha realizado dentro de la Cátedra Telefónica de la
Universidad de Extremadura.
La metodología seguida para la elaboración de este informe está conformada por dos
fases diferentes. La primera fase consiste en la recopilación documental de la situación del
Software Libre en las administraciones públicas europeas, nacionales y extremeñas. Para
completar esta fase, se ha hecho un importante trabajo de documentación basado
principalmente en informes europeos y nacionales, recogiendo también las notas de prensa
relacionadas. El objetivo de esta recopilación es básicamente poner de manifiesto las distintas
iniciativas relacionadas con el Software Libre puestas en marcha por cada administración.
Esta recopilación de iniciativas marca el contexto sobre el que se realizará la segunda parte
del informe. Por su parte, la segunda fase consiste en un estudio cuantitativo de la
penetración
real
de
soluciones
Software
Libre
en
los
sistemas
de
las
distintas
administraciones públicas extremeñas a nivel regional y municipal. Para completar esta fase,
se ha elaborado, en primer lugar, una completa encuesta que ha sido remitida a las diferentes
administraciones
públicas
que
han
colaborado
en
el
estudio.
En
el
caso
de
las
administraciones regionales, han participado miembros del equipo técnico de todas las
consejerías de la Junta de Extremadura. Mientras que, en el caso de las administraciones
locales, se ha realizado una selección previa de municipios1 y se ha incluido también a las
Diputaciones de Cáceres y de Badajoz. En este informe se recogen los resultados del análisis
de los datos recogidas mediante esta encuesta a nivel regional, por un lado, y a nivel
municipal, por otro.
El informe está organizado en dos partes fundamentales que coinciden con las fases
seguidas en el estudio. La primera parte recoge los resultados de la fase de recopilación
documental, contextualizando la situación del Software Libre a nivel europeo y nacional. La
segunda parte contiene los análisis de los datos recogidos mediante encuesta sobre la
penetración real del Software Libre en las administraciones públicas de la región. Finalmente,
el informe tiene su colofón con la exposición de las conclusiones generales.
1
En el apartado 2.1 se explica con más detalle el proceso de selección realizado
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
2 Contexto
2.1 Término FLOSS
Antes de comenzar, parece necesario aclarar la postura que se seguirá en este informe
con respecto a la tipología de Software considerado en el mismo. Software Libre, Software de
Código Abierto y Libre Software son conceptos que aseguran el mismo conjunto de libertades,
pero que no son exactamente idénticos.
Software Libre. Como se recoge en la página de la Free Software Foundation (FSF)2 y
tal como fue concebido por Richard Stallman, un software determinado puede ser considerado
libre si mantiene las siguientes cuatro libertades:
–
Libertad de ejecutar el programa en cualquier sitio, para cualquier propósito y para
siempre.
–
Libertad de estudiar cómo funciona el programa y de adaptarlo a sus necesidades.
Exige el acceso al código fuente. Evita la dependencia de un sólo proveedor.
–
Libertad de distribuir copias para ayudar al prójimo.
–
Libertad para mejorar el programa y publicar las mejoras para que se pueda
beneficiar todo el mundo. Exige el acceso al código fuente.
Código Abierto o Fuente Abierta. Promovido por Eric Raymond y la Open Source
Innitiative3, se centra en la disponibilidad del código fuente como factor determinante de
ventajas técnicas en el desarrollo de software, dejando de lado las consideraciones filosóficas,
éticas y los efectos sociales. Desde la FSF, se considera como una campaña de marketing
para lograr una rápida comercialización y aceptación del Software Libre por parte de las
empresas.
Libre Software. Cuando la Comisión Europea abordó la forma de legislar el Software
Libre, buscaron la forma de evitar la ambigüedad entre las expresiones inglesas Free
Software y Open Source, lo que condujo a la adopción de un tercer término, que había estado
apareciendo ocasionalmente desde alrededor de 1992: “Libre Software”. El término ha
conservado su significado y se usa de forma idéntica a “Free Software”.
Dado que en la literatura actual, se entremezclan estos términos en las diferentes
iniciativas y actuaciones presentadas. Con el fin de tomar en consideración todas ellas, en
este informe se utilizará el término Free Libre Open Source Software (FLOSS) para referirse
a Software que se encuentre dentro de cualquiera de las definiciones comentadas
2
http://www.fsfeurope.org/documents/freesoftware.es.html
3
http://www.opensource.org/
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
anteriormente. Este término aparece en alguno de los últimos informes de la Comisión
Europea [GHO06].
2.2 FLOSS y Administración Pública
Como señala Miguel Ángel Amutio en [AMU04], para la Administración, ente generador
y receptor de software, el ejercicio de las libertades de ejecución, conocimiento, modificación
y redistribución tiene consecuencias de alcance que afectan a cuestiones tales como la
defensa del interés general, la transparencia, la eficacia, la independencia tecnológica, la
seguridad, el control sobre los propios programas y aplicaciones, el acceso y conservación de
la información en soporte electrónico.
El ejercicio de las cuatro libertades también afecta a cuatro requisitos operativos
perseguidos por la Administración a lo largo del tiempo y de sucesivas oleadas tecnológicas:
–
Libertad de elección.
–
Protección de la inversión.
–
Mejor relación precio/rendimiento.
–
Garantía de comunicación e interoperabilidad entre los sistemas.
De este modo, según señalan diferentes autores [AMU04][MAS03][ROM04], las razones
para promocionar el uso de FLOSS en la administración pública se pueden resumir
básicamente en las siguientes:
–
Coste. El ahorro en el pago de licencias ha sido un factor importante en la
consideración del uso de FLOSS en las administraciones públicas. No hay que olvidar el
hecho de que las administraciones públicas suelen ser grandes clientes de software. Sirva
como ejemplo el caso de Brasil, de los 3000 millones de dolares que se mueven en la
industria informática 1000 millones van a parar a Estados Unidos por el pago de licencias.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que el pago de licencias no es el único coste a
considerar. Siguiendo la literatura existente [WIN04][GAR03][Linux ROI], el coste hay que
dividirlo en cuatro categorías: 1) Software, 2) Soporte, 3) Formación, y 4) Plantilla.
Diferentes informes presentados en los últimos años se basan en el TCO para argumentar
que una migración a FLOSS sale más caro que mantenerse en la solución propietaria ya
implantada, en el caso de administraciones que partan de sistemas heredados. Sin
embargo, según las conclusiones del informe [GHO06] por parte del IDABC, los costes de
migración son importantes y deben ser considerados convenientemente, pero se trata de
costes temporales y la mayoría de ellos pueden ser presupuestados en un solo año.
Además, concluye, se observa un reseñable ahorro en el coste de propiedad de los
productos software a largo plazo.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
–
Independencia del proveedor. La independencia tecnológica interesa a la propia
administración y a los ciudadanos y se encuentra estrechamente ligada a la normalización
y a la interoperabilidad. La preocupación por la continuidad del producto, por la
continuidad del soporte técnico y del mantenimiento y por la posible cautividad se diluye
desde el momento en que el usuario está en posesión de los fuentes distribuidos en
condiciones de software libre. Como ejemplo de su importancia, se puede consultar el
caso de migración del Consejo Municipal de Munich, realizado después de que se
anunciase la interrupción del soporte de Windows NT 4.0 a finales del 2002.
–
Seguridad y Confianza. El software libre y de fuentes abiertas configura un
escenario de confianza por transparencia en el que el código puede estar sujeto a
escrutinio público. Es ampliamente reconocido que un entorno de software libre y de
fuentes abiertas correctamente configurado es tan seguro como un entorno propietario.
Además, los mecanismos de comunicación de vulnerabilidades se han mostrado más
eficientes incluso. Como ejemplo de su seguridad, en el 2002, la MITRE Corporation
elaboró un informe [MIT03] a petición del Departamento de Defensa de los Estados
Unidos (DoD). El informe tenía como objetivo analizar las consecuencias de una posible
prohibición del FLOSS dentro del DoD. Este informe concluye, por un lado, que el FLOSS
jugaba un papel mucho más crítico de lo reconocido habitualmente, centrándose su uso en
cuatro grandes áreas: Mantenimiento de Infraestructuras, Desarrollo de Software,
Seguridad e Investigación. Destaca, además, la capacidad de resolver las vulnerabilidades
por sí mismo sin tener que esperar a una solución por parte del proveedor. Finalmente,
acaba recomendando al DoD que promocione el uso de FLOSS para mejorar sus
capacidades.
–
Conservación de la información. Las administraciones públicas tienen la
necesidad de almacenar documentación a largo plazo y requieren poder acceder a esa
información en un futuro. El problema actual es que las aplicaciones propietarias
esconden el contenido dentro de formatos documentales binarios y cerrados. De esta
manera, la única forma de acceder a esos contenidos es utilizar la herramienta con la que
fueron creados, que por su parte puede presentar incompatibilidad con versiones
anteriores, complicando sobre manera el acceso a la información. Actualmente, la
Comisión Europea y los gobiernos de los Estados Miembros parecen haber comprendido la
necesidad de garantizar el acceso a la información a largo plazo, como así lo demuestran
las recomendaciones de promover el uso de estándares documentales abiertos, que den
solución a los problemas anteriormente planteados.
–
Interoperabilidad
y
normalización.
Con
la
llegada
de
la
administración
electrónica se plantea un nuevo reto relacionado con el acceso de los ciudadanos a la
información y a los servicios, que no es otro sino garantizar la no discriminación
tecnológica. De manera que cualquier ciudadano pueda tener acceso a la información y a
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
los servicios sin tener que adquirir una aplicación determinada con sus consiguientes
costes de licencia. Garantizar el acceso a la información y a los servicios es posible
mediante el uso de estándares abiertos que permitan que exista un ecosistema suficiente
de aplicaciones FLOSS que puedan manejarlos; por lo tanto, que estén también libres de
patentes. La interoperabilidad también se manifiesta como interrelación horizontal, en la
administración internamente y con otras administraciones, de forma que la cautividad en
protocolos, especificaciones y formatos propietarios arrastra en cadena a unos y a otros.
La utilización de especificaciones estándares y abiertas es un elemento clave para lograr
la siempre deseada interoperabilidad.
–
Innovación tecnológica. En este punto, hay que tener en cuenta dos hechos
fundamentales. Primero, el modelo de negocio del software propietario se basa en
mantener en secreto su tecnología como factor diferenciador. Segundo, la Unión Europea
carece de una verdadera industria de Software, su principal fuente de ingresos consiste en
vender servicios y licencias de software propietario. Mientras que el modelo de desarrollo
seguido por la comunidad FLOSS se acerca mucho al modelo de investigación y académico
típicos de las universidades, según el cuál la base de la innovación consiste en compartir
información y cooperar en el desarrollo de trabajos. Debido a este modelo, la innovación
no está restringida a determinadas empresas. Este acceso a la información y al
conocimiento permite, según algunos estudios, el desarrollo de un tejido industrial local
que se beneficie de este conocimiento y, a su vez, aporte nuevo. En el caso del FLOSS,
como señala [ROM04], la innovación es local y de abajo hacia arriba, en contraposición del
modelo topdown del software propietario, produciéndose en muchos casos desde el cliente
a la empresa como petición de alguna personalización.
–
Protección de modalidades lingüísticas. Las lenguas minoritarias no se han visto
adoptadas por la mayoría del software propietario dado que el número de usuarios no lo
hace rentable para las compañías. Además, debido a las licencias utilizadas, estas
traducciones sólo podían ser realizadas por la empresa propietaria, creando una situación
en muchos casos sin salida y en otros de un abuso evidente. Un ejemplo claro de abuso fue
el coste abusivo que supuso para los gobiernos regionales implicados la traducción del
sistema operativo y la suite ofimática de Microsoft al catalán y al Euskera [SCT02]. Por su
parte, la comunidad de traducción de FLOSS realiza un preciado trabajo voluntario y
continuo de adaptación de las últimas versiones de las aplicaciones FLOSS a cada lengua
sin importar el número de hablantes. Además, en la mayoría de los casos se han
desarrollado también importantes correctores ortográficos y las traducciones son
reutilizadas en diferentes sistemas.
En los últimos años, son muchos los gobiernos que se han planteado el desarrollo de una
política clara de promoción del FLOSS. En este sentido, Europa aparece como una de las
zonas mundiales en las que más iniciativas y estudios de FLOSS se están llevando a cabo. Así
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
lo recoge el informe “Government Open Source Policies” [LEW07] del Centre for Strategic
and International Studies (CSIS) que recoge las iniciativas de uso de FLOSS por parte de los
gobiernos de todo el mundo. En este sentido, la figura 1 muestra el número de iniciativas
FLOSS de todo el mundo en el 2007 y su distribución regional. Un dato muy representativo de
la postura de Norte América en cuanto a las políticas FLOSS es el hecho de que sólo
aparezcan 19 iniciativas este año frente a las 131 de Europa.
Ilustración 1: Datos del informe "Open Source Policies" (CSIS)
2.3 Europa
2.3.1 Comisión Europea
En la Unión Europea, como se recoge en [AMU04][ROC06], las administraciones vienen
desarrollando políticas y actuaciones concretas de promoción y uso del software libre y de
fuentes abiertas,
principalmente desde el año 2000.
Diversos actos y documentos
comunitarios como el Plan de Acción eEurope 2002 , el Plan de Acción eEurope 2005, la
Comunicación de la Comisión Europea sobre “El papel de la Administración electrónica para
el futuro de Europa”, los Programas IDA e IDABC y el VI Programa Marco de I+DT, reconocen
el papel del FLOSS en el desarrollo de la Administración Electrónica, contemplando la
promoción de su uso y ligándolo estrechamente a la extensión de los estándares abiertos y al
logro de la interoperabilidad.
Como resumen de las diferentes iniciativas pro FLOSS de la Comisión Europea, a
continuación se realiza una breve exposición de las más relevantes en orden cronológico.
–
En 1995 se crea el programa IDA, actualmente IDABC (Interoperable Delivery of
European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and Citizens). El
objetivo principal es facilitar el flujo de información entre las administraciones, aunque no
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
es hasta el año 2000 que recibe un impulso considerable por parte de la Comisión
Europea.
–
Marzo 2000 en Bruselas se publicó el informe encargado por el "Grupo de Trabajo
sobre Software Libre" (Working Group on Libre Software) bajo el título "Free
Software/Open
Source:
information
society
opportunities
for
Europe?".
Las
recomendaciones más destacadas se refieren a la promoción de estándares no
propietarios, al fomento del software de código fuente abierto en proyectos de
investigación financiados con fondos públicos y a la lucha contra las patentes de software,
en caso de ser instrumentalizadas para erradicar el software de código fuente abierto.
Otra de las recomendaciones del informe es la creación de un centro de soporte para las
administraciones que muestre el potencial del software de código fuente abierto, impulso
de los programas IDA/IDABC e IST (Tecnologías de la Sociedad de la Información).
–
Febrero 2001, Bruselas. Se lleva a cabo un seminario de promoción del uso de
software de código fuente abierto en las administraciones públicas. En este año se publica
el estudio “Study into the use of Open Source Software in the Public Sector", que analiza
experiencias con software de código fuente abierto en seis paises europeos. Como
conclusión principal, se expone que el uso de tecnologías abiertas sigue siendo residual,
marginal y minoritario. Por su parte, en el caso de España, el estudio presenta que el uso
de tecnologías FLOSS no es el resultado de políticas gubernamentales específicas de
apoyo, sino la expresión de necesidades concretas.
–
Mayo 2001, se publica una guía sobre el uso de tecnologías de código abierto
titulada "IDA explores way to Open Source Software". Este documento expone algunos
requesitos relativos a e-administración y, en particular, la necesidad de promocionar el uso
de software de código fuente abierto en las administraciones.
–
Junio 2002. Por encargo de la Comisión Europea, se presentó el informe “Free/Libre
and OpenSource Software: survey and study”, cuyo objetivo principal consistía en
remediar la falta de información sobre software de código fuente abierto. Este informe se
ha convertido en un estudio de referencia sobre el impacto y la penetración del software
de código fuente abierto en las administraciones públicas europeas. Como se recoge en
[ROC06], los principales criterios esgrimidos a favor del uso de software de código fuente
abierto a nivel empresarial (entorno servidor) se refieren a la estabilidad (83%), mejor
acceso y protección (75%) y licencias de bajo coste (71%). Dichos criterios no difieren
demasiado cuando se aplica al entorno escritorio. GNU/Linux se consolida como el
software de código fuente abierto más utilizado y entre los criterios de decisión a favor del
uso de software de código fuente abierto en los escritorios destaca, en primer lugar mejor
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
acceso y protección (41%), en segundo lugar la estabilidad (35%) y en tercer lugar el
ahorro del coste de las licencias (34%). Observamos pues que los factores son los mismos
independientemente de si se trata del entorno servidor o del entorno escritorio y que en
ningún caso las motivaciones de ahorro económico son un factor decisivo.
–
Junio 2002. Vinculado al programa IDABC, se presenta el estudio “Pooling Open
Source Software”, que analiza la posibilidad y la conveniencia de la creación de
herramientas que constituyan un núcleo de intercambio de programas y de aplicaciones de
software de código fuente abierto entre las administraciones europeas. Este informe se
puede considerar el origen de los proyectos OSO y OSOR que se comentan más adelante.
–
Noviembre de 2003. El programa IDABC publica otro documento significativo
relativo al uso y promoción del software de código fuente abierto en la Unión Europea,
cuyo título es "The IDA Open Source Migration Guidelines". Este
informe recoge de
manera exhaustiva los procedimientos de migración distinguiendo cuatro escenarios
posibles: Windows, Unix, Mainframe y Thin client. Está dirigido fundamentalmente a
profesionales y gestores de las tecnologías de la información. Como principal conclusión,
se advierte que los cambios totales son extremadamente complicados y se recomienda
dirigir los esfuerzos hacia un entorno heterogéneo .
–
Noviembre 2003. IDA lanza el Open Source Observatory (OSO) 4, un portal de
información cuyo objetivo es servir como punto de referencia en relación a todas las
actividades relacionadas con FLOSS a nivel nacional y de la Unión Europea. Este portal
recoge noticias, eventos, casos de estudio, recursos (estudios, informes, etc.) y un
Inventario FLOSS para administraciones.
–
Noviembre 2004. Se presentó la versión final del “European Interoperability
Framework for Pan-european E-Government Services”, un compendio de recomendaciones
dirigidas a los distintos agentes vinculados a las administraciones electrónicas paneuropeas. Este documento es un texto de referencia en el marco del proyecto IDA puesto
que marca unas pautas dirigidas a garantizar la accesibilidad, la interoperabilidad y la
interacción entre las distintas administraciones, empresas y ciudadanos europeos. Este
Marco Europeo de Interoperabilidad está integrado por los ocho apartados siguientes:
accesibilidad, multilingüismo, seguridad, protección de los datos de carácter personal,
subsidiariedad, uso de estándares abiertos, toma en consideración de los beneficios del
software de fuentes abiertas y uso de soluciones multilaterales.
–
4
Noviembre 2006. Comisión Europea publica el informe final del estudio “Study on
http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/452
Copyright © 2007 Roberto Rodríguez Echeverría
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
the Economic impact of open source software on innovation and the competitiveness of the
Information and Communication Technologies (ICT) sector in the EU”. Este estudio se ha
desarrollado en seis organizaciones de países diferentes que han llevado a cabo un
proceso de migración a FLOSS. Como conclusión principal señalan que, prácticamente en
todos los casos, la transición a código de fuente abierta reporta ahorro de costes a largo
plazo. Según este estudio, los costes de migración a soluciones abiertas son relevantes y
las organizaciones deben considerar la necesidad de realizar un esfuerzo extra para la
misma. Sin embargo, estos costes son temporales y normalmente son presupuestados en
menos de un año. Destaca, además, como principal factor de coste de la nueva solución el
relativo a la formación.
–
Enero 2007. IDABC comienza una nueva acción que complementará y extenderá los
servicios del Open Source Observatory. El
Open Source Observatory and Repository
(OSOR) responde a la petición de la actual Iniciativa i2010 5 que invoca a las
administraciones de los Estados Miembros a compartir sus soluciones y experiencias para
crear mejores servicios de eGobierno. Los servicios que ofrecerá son: una plataforma de
información FLOSS pan-Europea, una plataforma para compartir software producido por
administraciones públicas, y una forja para la colaboración transfronteriza con soporte
legal, organizacional y técnico.
–
Febrero 2007. El evento IDABC 2007 se realiza dentro de la Free Software World
Conference en Badajoz. El tema principal de presentación y discusión se centra en los
requisitos del Open Source Observatory and Repository (OSOR).
Como se desprende de estos datos y se señala en algunos informes [ROC06], parece
existir una aparente descoordinación entre las diferentes iniciativas pro FLOSS llevadas a
cabo en el seno de la Unión Europea. Estas iniciativas deben considerarse principalmente
como actividades de marcado carácter divulgativo y orientadas a la consolidación del FLOSS
como una alternativa real al software propietario. Si bien, esta situación de aparente
descoordinación puede resolverse si el proyecto OSOR logra cumplir sus objetivos.
2.3.2 Gobiernos de los Estados Miembros
Por su parte, los diferentes gobiernos de los Estados Miembros de la UE, también han
llevado a cabo sus propias iniciativas amparadas en los programas de la Comisión Europea o
al margen de los mismos. A continuación, se exponen como muestra algunas de las iniciativas
más significativas.
–
5
Febrero 2000. Alemania. El KBSt alemán publica el informe “Open Source Software
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm
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14
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in the Federal Administration”, que especifica dos razones para plantearse el uso del
FLOSS en la administración alemana: la independencia del proveedor y de su política de
actualizaciones, y la seguridad. Éste es uno de los escasos informes nacionales anteriores
al Plan eEurope2002 [GER03].
–
Abril 2001. Francia. El diputado Thierry Carcenac a instancias del primer ministro
francés publica el informe titulado “Por une administration electronique citoyenne:
methodes et moyens”, que supone un impulso fundamental al FLOSS por parte de la
administración francesa.
–
Octubre 2001. Reino Unido. Se publica el informe “Analysis of the Impact of Open
Source Software” [PEE01], que analiza los diferentes nieveles de incidencia del FLOSS en
diferentes sectores de la sociedad.
–
Marzo 2002. Alemania. El Bundestag aprueba la migración de todos sus servidores a
Linux [HEI02].
–
Julio 2002. Reino Unido. El Office of Government Commerce aprueba la directiva
“Open Source Software: use within the UK Government” [UK02]. Esta directiva consta de
cinco puntos que se refieren en los que se menciona el coste, el cumplimiento de
estándares abiertos y la no dependencia de un solo proveedor, condicionantes que encajan
perfectamente con el FLOSS.
–
Octubre 2002. Francia. Un grupo de trabajo formado por expertos del sector público
y empresarial realizaron un informe analizando la industria del Software francesa y
examinando cómo el Gobierno podía dar mejor soporte a las empresas. El informe
concluye recomendando a las administraciones públicas que promocionen el desarrollo de
plataformas FLOSS y estándares abiertos [US02].
–
Julio 2003. Alemania. El Ministerio del Interior crea una guía de migración que
incluye líneas maestras de migración a FLOSS [GER03B].
–
Junio 2004. Bélgica. En el Consejo de Ministros, se aprueban nuevas directivas y
recomendaciones para el uso de estándares abiertos y FLOSS por los Ministerios
Federales. Los nuevos sistemas TIC deben estar basados en estándares abiertos; el nuevo
software debe distribuirse junto con el código fuente y sin restricciones de licencia
[EUR04].
–
Enero 2006. Italia. El Código Italiano de Administración Electrónica requiere que
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15
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
todo el software desarrollado por una administración pública debe ser puesto, junto con el
código fuente y la documentación, sin coste a disposición de cualquier otra administración
para que pueda adaptarlo a sus necesidades [YUS06].
–
Mayo 2006. España. El Gobierno proporcionará 12 Millones de euros para proyectos
de investigación en FLOSS [IDA06].
–
Enero 2007. Holanda. A comienzo del 2003, el gobierno holandés comenzó un
programa llamado “Open Standards and Open Source Software (OSSOS) para estimular a
las agencias del gobierno holandés a usar estándares abiertos en su software y a informar
sobre Software de Fuente Abierta [VER07].
–
Septiembre 2007. Francia. La administración general francesa presenta su plan de
migración de 400000 puestos de trabajo a la suite ofimática FLOSS OpenOffice [LFR06].
Después del éxito de la migración de 80000 puestos de trabajo en la Gendarmería francesa
en el 2005 [LFR05].
Para más información, se recomienda consultar el informe “Global Policies on Open
Source Software” [LEW07] del Center for Strategic and International Stuides, que constituye
la cuarta actualización de su sondeo “CSIS Open Source Policy survey”. Este sondeo sigue el
rastro de las políticas gubernamentales en el uso de FLOSS a partir de su publicación en
prensa o en otros medios.
2.3.3 Administraciones Regionales y Locales
En otro orden, en paralelo a las iniciativas de la UE y de los gobiernos centrales de los
Estados Miembros, se han producido importantes iniciativas pro FLOSS por parte de algunas
administraciones regionales y locales, como por ejemplo el Proyecto GNU/Linex por parte de
la Junta de Extremadura [CHA02] o el caso de migración a FLOSS de Munich. Como señala
[REI04], es un dato muy significativo que los procesos de migración a FLOSS en las
administraciones locales tuvo lugar primero en ayuntamientos pequeños y medianos, como
Benicarló (1998) y Sant Bartomeu del Grau (2003) en España, Schwäbisch Hall (2002) en
Alemania o Turku (2003) en Finlandia.
Sin duda uno de los casos más famosos de migración de una administración local es el
del Consejo Municipal de Munich. La fama de este caso se debe, por un lado, a las presiones
que recibió por parte de la empresa Microsoft para evitar que tomase la decisión de migrar
sus sistemas de servidor y puesto de trabajo a FLOSS. Por otro lado, es un caso atípico debido
a que se toma la decisión de realizar la migración a pesar de conocer que el coste total iba a
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16
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
ser considerablemente mayor que llevar a cabo una actualización de sus sistemas con el
mismo proveedor. En este caso, prevaleció el criterio de las consecuencias estratégicas,
principalmente la independencia del proveedor, por encima del coste, a pesar de las
importantes ofertas que Microsoft le presentó. Hay que tener en cuenta que este factor fue el
origen de todo el proceso de migración; puesto que, se desencadenó como respuesta a que
Microsoft anunciase a finales del 2002 el fin del soporte de Windows NT 4.0.
Como se señala en [REI04], en el ámbito europeo, el número de iniciativas de migración
a FLOSS es considerablemente mayor en el caso de las administraciones regionales y locales
que en el caso de las nacionales, independientemente de que exista o no un programa
gubernamental en este sentido.
2.4 España
2.4.1 Administración del Estado
El Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) es sin alguna duda uno de los
ministerios pioneros en la implantación de soluciones FLOSS a nivel interno. Entre los años
1998-2002 el MAP realizó un proceso amplio de migración del entorno de servidores. En
concreto migró 200 servidores a Debian GNU/Linux, reemplazando los servidores Solaris por
no cumplir con los nuevos requisitos. Posteriormente, entre los años 2003-2005, renovó los
servidores migrados, reemplazando Debian GNU/Linux por Linux Red Hat 8.0 por cuestiones
de soporte de hardware y disponibilidad de aplicaciones.
En cuanto a planes de migración de puestos de trabajo, cabe señalar el "Proyecto
Rhodas"6, presentado en 2002, y que planteaba una migración de la totalidad de las
estaciones de trabajo Windows NT a sistema GNU/Linux en la Subsecretaría del Ministerio de
Administraciones Públicas. El informe del plan abarcaba un total de 197 sedes con
aproximadamente unos 8000 puestos de trabajo. Este informe esgrimía las ventajas
comentadas anteriormente relacionadas con la adopción de FLOSS en las AAPP, anteponiendo
fundamentalmente el ahorro de costes de licencias de software propietario. Sin embargo, el
MAP no llegó a poner en marcha este plan de migración alegando que el sistema GNU/Linux
no permitía la interoperabilidad entre diferentes administraciones. El MAP decidió adquirir
Microsoft Windos XP y el paquete Office 2003 para todos sus puestos de trabajo. Como
respuesta a esta decisión, el informe de “Fiscalización del Proyecto Rhodas”7 del Tribunal de
Cuentas recoge como principal crítica a esta suspensión del proyecto por parte del MAP lo
6
http://es.tldp.org/Articulos/0000otras/doc-proyecto-rhodas/doc-proyecto-rhodas/
7
http://www.hispalinux.es/informes/tribunal_cuentas_rhodas.pdf
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17
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
siguiente:
“En noviembre de 2002, mediante la reestructuración de la Subsecretaría del MAP, se
crea la Subdirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (SGTIC),
que asume las funciones y los medios de la Unidad de Coordinación Informática. En el mismo
mes, se adopta la decisión de suspender indefinidamente el Proyecto Rhodas (lo que significa
su definitivo abandono, a la luz de las explicaciones dadas al Tribunal de Cuentas). Esta
decisión se adoptó implícitamente, sin el cumplimiento de trámite de formalidad alguna y sin
descansar en ningún tipo de expediente, informe o estudio. Tampoco fue aprobada por las
autoridades competentes del Ministerio, ni comunicada públicamente. Estas deficiencias
materiales y formales en la adopción de una decisión de esta envergadura y transcendencia
son la crítica fundamental que se desprende de esta fiscalización.”
Posteriormente, el informe del Tribunal de Cuentas rebate con hechos las razones
aducidas por el MAP para la suspensión del proyecto, que son fundamentelmente
“insuficiencia de recursos humanos” y la “inexistencia de un formato de documentos que
permita la interoperabilidad”, y crítica duramente la decisión adoptada.
“No existen políticas, estrategias ni criterios respecto al sistema operativo, paquetes
ofimáticos y otro software a instalar en los ordenadores personales, así como sobre los
formatos a utilizar para el intercambio de ficheros e información.
...
Esta actitud tiene, entre otros efectos, el de generalizar la utilización de estándares
propietarios que dificultan, cuando no impiden, la utilización de otros sistemas por parte de
otros centros y organismos de la Administracion e inducen una cascada de gastos
suplementarios.
...
Por otra parte, el sistema de adopción de la decisión fiscalizada, que conlleva un gasto
millonario en licencias, incumple el principio básico de competencia para la aprobación y
compromiso del gasto, establecido en el artículo 74 de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre
General Presupuestaria.
...
esta actitud supone una grave ausencia de formalidades y garantías...
...
La citada decisión se adoptó implícitamente por un funcionario, sin aprobación de la
autoridad presupuestaria y contractual del Ministerio, y sin el más mínimo expediente ni
procedimiento.
...
No cabe desdeñar tampoco las implicaciones que esta actitud del MAP tiene para el
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18
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
incumplimiento del principio de eficiencia en la gestión del software.”
Como apunte final, simplemente destacar que este informe estima que de llevarse a
cabo el Proyecto Rhodas para el conjunto de Administraciones Públicas podría suponer un
ahorro de costes del orden de cientos de millones de euros en licencias.
En noviembre de 2004 el Ministerio de Administraciones Públicas elaboró un documento
en el que se recogían un conjunto de recomendaciones vinculadas al software de código
fuente abierto. Bajo el título "Propuesta de recomendaciones a la Administración General del
Estado sobre utilización del software libre y de fuentes abiertas"8. Este documento fue
revisado en 2005. La Propuesta de Recomendaciones fue adoptada por el Consejo Superior de
Informática y para el Impulso de la Administración Electrónica de 19 de mayo de 2005, el
Comité Sectorial de Administración Electrónica (AGE- CCAA) de 11 de mayo de 2005 y el
Pleno de CIABSI de 21 de abril de 2005. Este documento presenta siete bloques de
recomendaciones que se refieren principalmente a un uso racional de los recursos y a la
interoperabilidad. En lo referente a las recomendaciones de “Aprovisionamiento de software
por la Administración”, el documento especifica lo siguiente:
“Se debe tener en cuenta para aprovisionarse, bien de productos o bien de desarrollos
de software a medida, la oferta global de software disponible distribuido según diversos tipos
de licencias y aplicar los criterios de racionalidad técnica y económica, evaluando, por tanto,
todas las posibles alternativas en el marco de las obligaciones e intereses legítimos de la
Administración, con independencia de cuáles sean los procedimientos de adquisición
aplicables en cada caso y de la justificación que debe tener, en su caso, la adquisición de
licencias de software propietario, en particular, cuando existan productos de software libre y
de fuentes abiertas disponibles que, aportando un nivel de funcionalidad equivalente,
satisfagan las necesidades y requisitos de la Administración. ”
Por lo tanto, a igualdad de condiciones técnicas, recomienda el uso de soluciones FLOSS
por encima de soluciones propietarias en sus recomendaciones relacionadas con el uso
racional de los recursos. Mientras que en lo relativo a la interoperabilidad, se puede leer:
“Los servicios electrónicos puestos por la Administración a disposición del ciudadano
deben ser visualizables, accesibles y funcionalmente operables desde los navegadores
disponibles, contemplando las tres opciones más extendidas o, al menos, una opción de
software libre y fuentes abiertas, y teniendo en cuenta que el ciudadano no se vea obligado a
adquirir un determinado tipo de software para acceder a los mismos. En particular, se deben
adaptar las aplicaciones web a los estándares del World Wide Web Consortium
8
(W3C), evitar
http://www.csi.map.es/csi/pg5s44.htm
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19
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
la utilización de extensiones propietarias de navegadores y verificar el sitio web, al menos,
con http://validator.w3.org. ”
“Se deben poner los documentos a disposición del ciudadano en un formato tal que
pueda ser accedido desde diversos productos alternativos, al menos para que el ciudadano
pueda acceder a los mismos sin necesidad de verse obligado a adquirir un determinado
software para ello. A este fin son de referencia los formatos incluidos en los ‘Criterios de
conservación’ en el capítulo ‘Formato de la información en soporte electrónico’ [5]. En su
caso, incluir junto con los documentos la referencia a alternativas de productos de software
libre y de fuentes abiertas con los cuales se pueden también recuperar o editar. ”
La apuesta por los estándares abiertos para la comunicación con el ciudadano es
evidente, alertando de los riesgos asociados a formatos propietarios. Por otro lado, dentro del
apartado de “Desarrollos de la Administración” también destaca la recomendación de
licenciar como FLOSS los desarrollos realizados por las AAPP y de proporcionar su
mantenimiento. También, merece la pena detenerse en alguna de las recomendaciones con
respecto de la “Formación y Difusión”:
“Se recomienda incluir el software libre y de fuentes abiertas en los planes de formación
de la Administración en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones del
Instituto Nacional de Administración Pública; así como en los programas que rigen las
convocatorias de pruebas selectivas para la Administración. ”
“Se recomienda canalizar, a través del Instituto Nacional de Administración Pública y en
colaboración con la Universidad, programas de certificación técnica en productos de software
libre y de fuentes abiertas. ”
“Se recomienda el patrocinio o bien colaboración con eventos que puedan contribuir a
ampliar el conocimiento o contribuir a la implantación del software libre y de fuentes abiertas
en la Administración. ”
Otro documento relevante para las AAPP publicado por el MAP en el 2004 es “Criterios
de seguridad, normalización y conservación de las aplicaciones utilizadas para el ejercicio de
potestades”9. Este documento proporciona un conjunto de medidas organizativas y técnicas en
relación con los requisitos legales para la validez y eficacia de los procedimientos
administrativos de la AGE que utilicen medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Los
criterios apuntados contemplan la utilización de soluciones FLOSS para garantizar la
seguridad y la normalización, principalmente.
9
http://www.csi.map.es/csi/pg5c10.htm
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20
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Parte del mérito de estas iniciativas del MAP debe reconocerse a la campaña10 iniciada
por la Asociación Hispalinux para promover el uso del SL en las Administraciones Publicas y
que aún continua con actuaciones directas como esta carta11 enviada al Ministro de
Administraciones Públicas Jordi Sevilla o las propuestas de enmiendas12 a la Ley Acceso
Electrónico de los Ciudadanos a las Administraciones Públicas LAECAP (finalmente, aprobada
como Ley Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, LAECSP) enviada a
los grupos del Senado junto a otras asociaciones. La LAECSP es una norma que establece el
derecho de todos los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones
públicas, así como la obligación de éstas a garantizarlo. Dado el objeto y alcance de esta ley,
regular la interacción electrónica de los ciudadanos con las AAPP, desde su presentación ha
estado sometida a numerosas críticas por parte de organizaciones sociales o grupos de
ciudadanos relacionados con las nuevas tecnologías. Diferentes asociaciones han seguido su
proceso de aprobación proponiendo enmiendas que no perjudicasen al FLOSS, y por tanto a la
libertad del ciudadano, ni a la interoperabilidad. Según estos agentes sociales, el proyecto
original de esta Ley no recogía ni las recomendaciones de la ONU sobre software libre y
estándares abiertos, ni la política de interoperabilidad de la UE basada en los mismos.
Tampoco era acorde a los propios informes internos del MAP, ni estaba alineado con la
estrategia de sistemas abiertos generalizada en la década de los '90. Pero lo más grave era
que este proyecto de Ley, a pesar de anunciarlo, no tenía en cuenta los derechos que la
Constitución Española reconoce a los ciudadanos y no los garantizaba a la hora de éstos
ejercerlos por medios electrónicos. Finalmente, el 23 de junio de 2007 la Ley de Acceso
Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos13 es aprobada por el Congreso con
algunos de los cambios solicitados, pero todavía con deficiencias importantes según estos
grupos sociales14. Entre otras, destacan las siguientes:
–
La eficiencia y economía del gasto público no está garantizada al permitir el uso de
formatos, protocolos o interfaces que no son estándares abiertos.
–
El principio de transparencia y el derecho a conocer todo lo relativo a los procesos
públicos no están garantizados. La ciudadanía debería tener derecho a auditar el código
fuente de los sistemas informáticos que tramitan sus expedientes y procedimientos
administrativos. Deberían poder conocer la totalidad del proceso automatizado mediante
la informática. Sin embargo, la Ley concede esa facultad a un único "organismo"
encomendado a tal efecto.
10 http://www.hispalinux.es/node/395
11 http://www.hispalinux.es/files/carta-abierta-al-ministro-MAP.pdf
12 http://www.hispalinux.es/node/628
13 http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/l_011_2007.pdf
14 http://www.estandaresabiertos.com/index.php?option=com_content&task=view&id=69&Itemid=1
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21
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
–
El derecho al uso y aprovechamiento de los bienes públicos por parte de la
ciudadanía y empresas no está garantizado. La ley no pone a plena disposición de la
ciudadanía y empresas todo el software, la información y el conocimiento generado en la
implantación de la Administración Electrónica y que es sufragado con el erario público.
En otro ámbito, el Programa Nacional de Tecnologías de Servicios de la Sociedad de la
Información del
Plan Nacional
de Investigación
Científica,
Desarrollo
e
Innovación
Tecnológica 2004-2007 incluye la promoción del software libre entre sus objetivos y su uso,
difusión y evolución para reducir duplicidades y facilitar la interoperabilidad, con especial
mención a la Administración Pública.
En la campaña electoral del PSOE al Congreso de los Diputados de 2004 se hacía una
referencia explícita al uso de software de código fuente abierto por parte de la Administración
General del Estado en el apartado de educación. El 1 de julio de 2005, el Gobierno encarga al
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, en el transcurso de la reunión del Consejo de
Ministros, la creación del Centro Nacional de Referencia de Aplicación de las Tecnologías de
Información y Comunicación (CENATIC)15, que tiene su sede en Almendralejo (Badajoz). La
fundación CENATIC, promovida por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio,
constituyó su patronato el 20 de noviembre de 200616. Se trata, según se refleja en su propia
Web, del único proyecto estratégico de carácter nacional para impulsar el conocimiento y uso
del software de fuentes abiertas, estando abierto a la participación administraciones públicas,
empresas, universidades, grupos de I+D+i y usuarios y desarrolladores de este tipo de
tecnologías.
El Consejo Superior de Administración Electrónica ha venido convocando bienalmente
desde 1989 unas Jornadas sobre Tecnologías de la Información para la Modernización de las
Administraciones Públicas, conocidas como TECNIMAP17, cuyo objetivo final es contribuir a
utilizar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones
Públicas de una manera innovadora y eficaz para reducir costes y mejorar la prestación de
servicios. Merece la pena destacar por lo significativo del caso que en las dos últimas
ediciones se ha realizado un taller FLOSS dentro de la celebración de estas jornadas.
Iniciativas que encajan dentro de las propuestas de recomendación establecidas por el MAP
en su informe del 2004, en el que se hacía una mención explícita a la colaboración y
compartición de experiencias FLOSS entre administraciones.
15 www.cenatic.es
16 http://www.elpais.com/articulo/internet/Industria/Junta/Extremadura/crean/Cenatic/impulsar/sofware/libre/elpeput
ec/20061120elpepunet_4/Tes
17 http://www.csi.map.es/csi/tecnimap/
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22
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Además, el Consejo Superior de Administración Electrónica elabora anualmente un
informe sobre las Tecnologías de la Información en las Administraciones Públicas. Este
informe se conoce como informe IRIA18 en los años pares e informe REINA19 en los años
impares. El informe IRIA presenta un análisis de los indicadores más representativos de la
situación y uso de los sistemas y tecnologías de la Información y Comunicaciones en la
Administración. Este informe contiene datos de la Administración General del Estado y de la
Administración Local. Mientras que el Informe REINA se centra sólo en la Administración del
Estado recogiendo los agregados económicos e indicadores más significativos del mismo. Por
otra parte, en el ámbito de la Administración Autonómica se creó hace unos años el grupo de
trabajo “Observatorio de Administración Electrónica” que ha elaborado un conjunto de
indicadores sobre el tema y el Cuestionario de Administración Electrónica (CAE) 20 para la
recogida de datos.
Las cuotas de penetración de soluciones FLOSS en la Administración del Estado, según
los datos del informe IRIA del 2006, continúan siendo muy bajas. Solamente poseen una cuota
de penetración significativa el servidor Web Apache (13%), el lenguaje de programación Perl
(13%) y el navegador Mozilla (2%). Sin embargo, analizando los datos de unidades FLOSS
instaladas del 2004 al 2006, se puede observar una clara tendencia alcista, sobre todo, en el
caso de programas ofimáticos como OpenOffice que ha pasado de 409 unidades instaladas en
2003 y 506 en 2004 a 2301 en 2005, y también en el caso del navegador Mozilla de 450
unidades instaladas en 2003 ha pasado a 663 en 2006. Si bien, hay que tener en cuenta, que
en números totales, OpenOffice no llega al 5% de penetración dentro de las herramientas de
Ofimática y Mozilla tiene un 2% dentro de la categoría Otras Herramientas Web. Otro dato
muy significativo es el avance experimentado por el sistema operativo GNU/Linux en el sector
de servidores pequeños, que pasa de ocupar la cuarta posición con un 12% en el 2003 a la
primera posición con un 29% en 2005. Todo lo contrario sucede en el ámbito de los puestos de
trabajo
donde
ni
siquiera
aparece
reflejado
su
cuota
de
penetración
de
forma
independendiente, sino que forma parte del 8% etiquetado como Otros.
2.4.2 Administraciones de Comunidades Autónomas
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, el grupo de trabajo “Observatorio de
Administración Electrónica” del Consejo Superior de Administración Electrónica a través de
su Cuestionario de Administración Electrónica ha recogido datos desde el 2005. Este
cuestionario analiza qué CCAA disponen de alguna política de apoyo al uso de software libre,
contando como tal aquellas que disponen de alguna normativa específica para ello (Ley,
18 http://www.csi.map.es/csi/iria2006/capitulo1.htm
19 http://www.csi.map.es/csi/reina2005/capitulo1.htm
20 http://www.csi.map.es/csi/nuevo/pg4101_2.htm
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23
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Decreto,..) o aquellas en que está avalada por una decisión, programa o acuerdo de Gobierno.
De los datos recogidos en el 2006, se establece que un 41,2% de las comunidades disponen de
este tipo de políticas. En concreto, siete Comunidades, de las 17 que han contestado a la
encuesta, han respondido en esta ocasión afirmativamente: Andalucía, Asturias, Cataluña,
Comunidad Valenciana, Extremadura , País Vasco e Islas Baleares.
A pesar de carecer, en muchos casos, de políticas definidas de promoción y adopción de
FLOSS, las Comunidades Autónomas se han mostrado, en general, muy interesadas por
promover soluciones e iniciativas FLOSS en el ámbito de educación, sobre todo, tras el caso
de éxito protagonizado por la Junta de Extremadura con el Proyecto GNU/Linex en 2002
[CHA02]. El objetivo principal de estas iniciativas ha consistido en mitigar la brecha digital. Si
bien es verdad que, desde el punto de vista de economía de recursos, muchas de estas
iniciativas han sido redundantes, replicando los esfuerzos y problemas que ya habían
realizado otras anteriormente. Como dato revelador de esta situación, señalar que nueve de
las
diecisiete
autonomías
han
creado
su
propia
distribución
GNU/Linux
orientada
fundamentalmente al ámbito educativo. En concreto, serían: Andalucía con GuadaLinex,
Aragón con GLUZ, Cantabria con Linux Global, Castilla la Mancha con MoLinux, Cataluña con
LinKat, Extremadura con GNU/Linex, Madrid con MAX, Melilla con MeLinux y Valencia con
Lliurex.
Con el fin de evitar esta redundancia, algunas de estas CCAA han establecido
acuerdos de colaboración, como por ejemplo el llevado a cabo entre la Junta de Extremadura
y la Junta de Andalucía recogido en el “Protocolo General de Cooperación en materia de
Software Libre y de LinEx en particular” firmado el 11 de Marzo de 2003.
En el caso de las CCAA que manifiestan tener políticas claras de promoción y adopción
de FLOSS, algunas de ellas, incluso, han aprobado leyes y decretos de promoción del uso de
soluciones FLOSS en el ámbito de la Administración, como en el caso del acuerdo de Consejo
de Gobierno de la Junta de Extremadura de 25/07/200621 para migrar todos sus sistemas a
FLOSS o la decisión de la Junta de Andalucía de poner a disposición pública todos los
sistemas desarrollados en el ámbito de sus administraciones22. La Comunidad Valenciana
también mantiene una serie de iniciativas y proyectos FLOSS relevantes, como por ejemplo el
proyecto de migración FLOSS, denomiado gvPontis23, de la Generalitat puesto en marcha por
la Consejería de Infraestructuras y Transportes en el 2004. En cuanto a iniciativas de
normalización de los desarrollos a medida a través de la definición de marcos de desarrollos
basados en FLOSS, cabe destacar el caso del marco FW-PA puesto en marcha por el gobierno
asturiano24.
21 http://www.elpais.com/articulo/internet/Extremadura/usara/software/libre/10000/ordenadores/administracion/elpp
ortec/20060803elpepunet_5/Tes
22 BOJA 21/02/2005
23 http://www.gvpontis.gva.es/
24 http://www.elmundo.es/navegante/2004/11/25/softlibre/1101400678.html
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24
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Por otra parte, en lo referente a estudios de penetración de Software Libre en las
distintas Comunidades Autónomas, cabe destacar el informe O Software Libre nas Entidades
de Galiza [ARR06] realizado por el Centro de Supercomputación de Galicia (CESGA) en
septiembre de 2006 y el informe El Software Libre en Cataluña y España [ROC06] realizado
en el seno del Internet Interdisciplinary Institute (IN3) de la Universidad Abierta de Cataluña
(UOC). El informe gallego analiza la situación actual del FLOSS en las pymes, empresas
informáticas, administraciones locales y centros educativos de galicia, proporcionando un
estudio cuantitativo para medir la penetración efectiva del FLOSS. Mientras que el informe
del IN3 realiza una revisión histórica de todas las iniciativas y proyectos relacionados con el
FLOSS dentro de la Administración del Estado, los gobiernos de las diferentes CCAA y un
análisis más amplio, incluyendo sectores empresariales y sociales, de la situación en Cataluña.
Una de las iniciativas FLOSS de colaboración más relevantes promovidas por diferentes
administraciones públicas de diferentes ámbitos y nacionalidades es la Red Internacional de
Cooperación de las Administraciones por el Software Libre, que fue anunciada25 por parte de
representantes del Ayuntamiento de Barcelona, de Porto Alegre y de la Junta de Extremadura
en el V Foro Internacional de Software Libre celebrado en Porto Alegre (Brasil) en el 2004 y
cuyo origen es la Declaración de Barcelona
26
. El objetivo fundamental es el intercambio de
experiencias así como la creación de una plataforma de cooperación entre las diferentes
administraciones.
Todas estas iniciativas se alinean con las propuestas de aprovisionamiento de software,
promoción FLOSS y colaboración entre administraciones realizadas por el informe “Propuesta
de recomendaciones a la Administración General del Estado sobre utilización del software
libre y de fuentes abiertas" presentado por el MAP en 2004.
2.4.3 Administraciones Locales
En el ámbito de las Administraciones Locales, el informe IRIA en su apartado de
Software Libre sólo recoge el porcentaje de Entidades que manifiestan disponer de una
política de incorporación de FLOSS. Este único indicador, como sucede en el caso de las
CCAA, no recoge todas las iniciativas y proyectos relacionados con FLOSS realizados por
parte de las AALL. El informe divide los municipios por población según la siguiente
clasificación: más de 500000, de 100000 a 500000, de 30000 a 100000, de 10000 a 30000, de
1000 a 10000 y de 500 a 1000. La existencia de este tipo de políticas aparece en todos los
estratos y se muestra constante en los dos últimos años, excepto en el caso de los municipios
25 http://diariored.com/blog/ofb/archivo/000826.php
26 http://www.lafarga.cat/xarxa/es/declaracion
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25
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
mayores de 500000 habitantes y los de 30000 a 100000. Los municipios más grandes que
manifiestan disponer de este tipo de políticas ha pasado de un 17% en el 2004 al un 67% en el
2006 (4 de 6). Mientras que, en el caso de los municipios de 30000 a 100000 habitantes ha
pasado de un 11% en 2004 a un 22% en 2006. Por lo tanto, se está produciendo una tendencia
clara de adopción de soluciones FLOSS en las AALL, sobre todo, en las de mayor tamaño.
Ilustración 2: Porcentaje de Entidades con política de incorporación de FLOSS (Fuente: Informe
IRIA 2004 y 2006)
Otra fuente importante de información sobre la penetración de soluciones FLOSS en el
ámbito de las entidades locales es el Libro Blanco del Software Libre, que ya va por su tercera
edición. En el II Libro Blanco del Software Libre se recoge un listado de más de 100
ayuntamientos de los que existe constancia que usan FLOSS. Si bien, el “libro blanco” está
concebido como un marco que analiza el fenómeno de manera multidisciplinar ofreciendo
ensayos de personas acreditadas sobre diferentes aspectos vinculados al tema y casos de
éxito, jugando más un papel más de promotor de FLOSS que de observador de la penetración
real de FLOSS en los diferentes ámbitos de la sociedad. De hecho existe la percepción
generalizada de que la mayoría de administraciones usan FLOSS en mayor o menor medida,
aunque no lo hagan público.
A continuación se presentan dos procesos de migración completa de sistemas a FLOSS
en dos administraciones locales de dimensiones muy diferentes: Ayuntamiento de Benicarló y
Ayuntamiento de Zaragoza.
Ayuntamiento de Benicarló.- Benicarló es una población de alrededor de 20000
habitantes. El equipo técnico del ayuntamiento tiene el primer contacto con FLOSS en 1998.
En 1999 deciden montar un servidor GNU/Linux para el desarrollo e implantación de la Web
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
del ayuntamiento27, que es referencia dentro del ámbito de las Web municipales y recibió el
premio Tabarca por la Universidad de Alicante a la mejor Web institucional de la comunidad
valenciana en el 2002. El 4 de septiembre de 2003, por unanimidad de todos los partidos
políticos (Bloc Nacionalista Valencià, Partido Popular y PSOE), dictaminan favorablemente la
propuesta del Área de Informática de migración de los puestos de trabajo a la plataforma
FLOSS GNU/Linux, OpenOffice y Mozilla. Este proceso de migración todavía está en marcha,
habiéndose migrado más o menos un 70% del parque de puestos de trabajo. La propuesta
reflejaba la conveniencia de apostar por el software libre y los estándares abiertos
entendiéndolos como agentes dinamizadores de la eficiencia y la eficacia de la gestión
municipal,
salvaguarda de los intereses
municipales y de la
ciudadania,
elemento
normalizador del valenciano y fuente de ingresos en forma de ahorro.
Ayuntamiento de Zaragoza.- Zaragoza tiene una población de 64918128 habitantes. A
principios de este año 2007, el consistorio anunció el plan de migración 29 a FLOSS de sus
sistemas. En concreto, preven una implantación progresiva que durará hasta finales del 2008.
Primero, se abordará la migración de la suite ofimática a OpenOffice y, posteriormente, se
migrará el sistema operativo a Suse Linux. Para ello, el ayuntamiento invertirá cerca de
750.000 euros en un proyecto que será realizado por la compañía Novell. Zaragoza se
convierte así en la primera gran ciudad española en anunciar un plan completo de migración
de sus sistemas a FLOSS. Entre las razones que indican los responsables del consistorio
destacan: indepencia tecnológica, mejor servicio a los ciudadanos, mayor rentabilidad que los
sistemas propietarios, y alargamiento de la vida útil de los ordenadores entre dos y cuatro
años más.
Como se puede comprobar en los datos del informe IRIA, los ayuntamientos más
pequeños son los que presentan un porcentaje menor de adopción de soluciones FLOSS, de
hecho, ninguno de los consultados para el informe del 2006 contestó positivamente. Uno de
los factores que destacan diversos autores [TAU05] es la escasez de recursos de estos
municipios y la necesidad de que entidades superiores (diputaciones, comunidades
autónomas, estado) propongan soluciones, como proyectos en común o subvenciones, y
políticas de adopción de soluciones FLOSS para este tipo de municipios. Muchas de estas
iniciativas están relacionadas con los esfuerzos destinados a lograr la implantación general de
la administración electrónica, como señala [SAN06], que resume la situación de la siguiente
manera:
“El mayor problema que encuentran las EELL a la hora de afrontar proyectos de
27 http://www.ajuntamentdebenicarlo.org/
28 Cifras de población referidas al 01/01/2006. Real Decreto 1627/2006, de 29 de diciembre
29 http://www.elmundo.es/navegante/2007/02/22/tecnologia/1172152706.html
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27
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
administración electrónica es el aislamiento y la falta de comunicación con sus homólogas, lo
cual deriva en un sin fin de proyectos similares por todo el territorio y un mal
aprovechamiento de los recursos, recursos que no precisamente abundan, siendo el común
denominador en estas entidades la escasez de activos presupuestarios y humanos. ”
En este sentido se han llevado a cabo diferentes proyectos como los que se comentan a
continuación.
PISTA Administración Local30.- Es una herramienta desarrollada a iniciativa del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Ministerio de Administraciones Públicas cuyo
objetivo es permitir llevar la administración local a los pequeños y medianos municipios en
colaboración
con
las
Entidades
Supramunicipales.
Las
actuales
posibilidades
de
la
Administración Electrónica hacen muy necesario un proyecto horizontal que provea una
solución para los Ayuntamientos que no puedan impulsar autónomamente la implantación de
servicios avanzados basados en la Administración Electrónica. El proyecto se inicia a finales
del segundo trimestre de 2003 y se finaliza en el tercer trimestre de 2004, tras seis meses de
explotación en los centros. Sin embargo, este proyecto no logra una implantación masiva
debido fundamentalmente a que los municipios no pueden hacer frente a los costes derivados
del esfuerzo de mantener actualizada su información.
Proyecto e-ASLA31 (e-Administration for Small Local Authorities).- Desde este proyecto
se propone una solución al problema comentado anteriormente, con el desarrollo de un portal
orientado a procesos basado en estándares públicos y en software libre. El desarrollo de este
portal, en concreto, es parte del desarrollo del framework e-ASLA, para la integración de
software en administraciones locales. El proyecto e-ASLA, financiado por la iniciativa
comunitaria Interreg IIIB Sudoe, pretende dar una solución de administración electrónica
para municipios de menos de 20000 habitantes, dentro del espacio Sudoeste europeo
(España, sudoeste de Francia y Portugal).
Proyecto Open Cities32. Este proyecto está liderado inicialmente por un consorcio
formado por la Universidad Politécnica de Madrid la empresa Andago Ingeniería, y financiado
por el programa PROFIT Open Source del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. EL
objetivo principal de este proyecto es doble. Por un lado, el desarrollo de una plataforma
software Open Source que permita el desarrollo de servicios online tanto al ciudadano como
de la automatización de procesos internos de las administraciones. Por otro lado, la creación
de
una
comunidad
de
administraciones
y
empresas
que
compartan
experiencias,
30 http://www2.pistalocal.es/index.php/mod.pags/mem.detalle/idpag.3/idmenu.103/chk.ecd78bd9117fe08f05cf56397
9230b8a.html
31 http://www.e-asla.org/
32 http://www.open-cities.org
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
conocimientos, y software relativos al desarrollo de servicios de e-administración.
Proyecto Guará33 .- Tiene su origen en el año 2004 en el Instituto Municipal de
Informática, Accés, del Ayuntamiento de Lleida junto a un partner local, IWS34, especializado
en soluciones FLOSS. Este proyecto quiere ser una herramienta y un apoyo en la implantación
de Software Libre en los Ayuntamientos, dotando a estas administraciones de las
herramientas, sistemas operativos, soporte, aplicaciones y gestores del conocimiento que lo
permitan y lo faciliten. La implantación y continuidad del mismo se fundamenta en el trabajo
cooperativo en red de su comunidad de usuarios, formada por técnicos que trabajan en o para
la Administración Local. Está liderado por el Ayuntamiento de Lleida, con el apoyo del
"Consorci Administració Oberta Electrònica de Catalunya" (AOC). A finales de 2006 el
proyecto Guarà contenía una veintena de aplicaciones. Y en este año 2007 están llevando a
cabo la integración y estabilización de las diferentes aplicaciones bajo la distribución
OpenSuse.
2.5 Extremadura
La Junta de Extremadura se ha mostrado en la última decada como una administración
pionera en la adopción y promoción de políticas y el desarrollo de proyectos relacionados o
que tienen su base en el FLOSS.
En 1998, con el objetivo de llevar los beneficios de la sociedad de la información a todos
los ciudadanos extremeños sin exclusión pone en marcha los proyectos de la Red Tecnológica
Educativa, la Intranet Extremeña accesible desde todos los edificios públicos de la Junta de
Extremadura, la creación de un vivero de empresas en nuevas tecnologías (Vivernet35) y el
Plan de Alfabetización Tecnológica (PAT), posteriormente renombrado como Plan de
Alfabetización Tecnológica y Software Libre. Este plan, iniciativa de la Consejería de
Educación, Ciencia y Tecnología de la Junta de Extremadura y de la Asociación Regional de
Universidades Populares (AUPEX), junto con los distintos ayuntamientos y entidades
colaboradoras, tiene como objetivo acercar las nuevas tecnologías al conjunto de la población.
Fue, sin embargo, en el 2002 cuando la comunidad extremeña pone en marcha la
primera gran iniciativa de un gobierno autonómico vinculado al FLOSS: el Proyecto
GNU/Linex36. Técnicamente, este proyecto consiste en la creación de una distribución del
sistema operativo GNU/Linux adaptada a las necesidades educativas extremeñas. Este
33 http://www.proyectoguara.org/es/que_es_guara
34 http://www.iws.es/
35 http://www.vivernet.com
36 http://www.gnulinex.org
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
proyecto persigue un doble objetivo como señala [ROC06]. En primer lugar, contribuir al
desarrollo de la Red Tecnológica Educativa, que tiene como uno de sus objetivos
fundamentales establecer un ratio de un ordenador por cada dos alumnos. Y, en segundo
lugar, favorecer el uso de FLOSS en las PYMES y en la propia administración mediante el Plan
de Alfabetización Tecnológica y Software Libre (PATySL)37. La distribución GNU/Linex es
usada en los Nuevos Centros del Conocimiento (NCCs), centros presentes en más de una
treintena de localidades extremeñas y que forman parte del PATySL. En el año 2003, se
empezó a gestar el proyecto LinEx Empresa mediante la creación de la plataforma
gnulinex.net. El proyecto GNU/Linex ha alcanzado durante estos cinco años de vida una gran
relevancia y es referencia obligada para otras iniciativas posteriores llevadas a cabo tanto a
nivel nacional como internacional. De manera que ha sido objeto de colaboración con otras
administraciones como, por ejemplo, con la Junta de Andalucía. En el 2003, ambas
comunidades autónomas firman el "Protocolo General de Cooperación en Materia de Software
Libre", por el cual se comprometieron a compartir la base de software libre que LinEx
representa. Además, Extremadura ha firmado acuerdos de colaboración que tienen como eje
el Software Libre con diferentes instituciones de hispanoamérica, de Malasia, con la O.N.U. y,
por supuesto, también de Europa.
En cuanto al uso de FLOSS dentro de las administraciones autonómicas, no es hasta
2006 cuando se producen los acuerdos políticos necesarios, que marcan unos criterios claros
y definidos en cuanto al papel del FLOSS dentro de las administraciones autonómicas. En el
acuerdo de consejo de gobierno de 25/07/2006 de la Junta de Extremadura se aprueba que la
información electrónica generada y de intercambio en los distintos órganos que estructuran
administración regional utilizarán obligatoriamente formatos estándar:
–
Formato de Documento Abierto para Aplicaciones Ofimáticas (OASIS OpenDocument
Format, sobre la norma ISO/IEC DIS 26300), para información en elaboración y proceso
administrativo.
–
Formato de Documento de Intercambio PDF/A (Portable Document Format ISO
19005-1:2005), para información que debe garantizar su inalterabilidad de visualización.
Esta decisión se complementa con los siguientes puntos:
–
Se establecen como herramientas informáticas de productividad personal para todos
los empleados públicos de la Junta de Extremadura las implementaciones ofimáticas que
soporten obligatoriamente en modo nativo los estándares establecidos en el punto primero
37 http://www.nccextremadura.org/
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30
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
y que serán inventariadas en el marco de la COMTIC38, proponiéndose su implantación
inmediata sobre los puestos de trabajo de los empleados públicos de la Junta de
Extremadura.
–
Se establece como sistema operativo de uso obligatorio en los puestos de trabajo de
los empleados públicos de la Junta de Extremadura gnuLinEx en su distribución adaptada
al sector público, proponiéndose su implantación paulatina sobre los mencionados puestos
de trabajo de todos los órganos administrativos que estructuran la Junta de Extremadura.
–
El plazo máximo para materializar esta iniciativa se establece en un año a contar a
partir de la aprobación del presente acuerdo. Tras la finalización del mencionado período,
todos los puestos de trabajo informáticos de los empleados públicos de la Junta de
Extremadura deberán trabajar bajo sistema operativo gnuLinEx, y los programas
adicionales instalados deberán provenir de software de fuentes abiertas (open source) o
poseer algún tipo de licencia libre. No obstante, cuando exista una imposibilidad material
para el cumplimiento de este apartado en algún puesto de trabajo específico, deberá
plantearse ante la COMTIC las razones técnicas de la situación, así como la propuesta
planificada temporal correspondiente a la migración requerida.
Esta decisión se toma en sintonía con el Plan de Modernización, Simplificación y Calidad
para la Comunidad Autónoma de Extremadura (2004-2007)39 así como el proyecto ciudadanía
digital; ambos tienen como objetivos la apertura de nuevas vías de relación entre
administraciones o entre la administración autonómica y el ciudadano cuya eficacia depende
de la estandarización de formatos.
Esta decisión es acogida con gran satisfacción por diferentes asociaciones relacionadas
con las nuevas tecnologías, como la Asociación de Técnicos Informáticos (ATI):
“Mucho satisfaría a ATI que otras Administraciones Públicas, tanto autonómicas como
locales e incluso la estatal, adoptaran iniciativas análogas.
Felicitamos por tanto a la Junta de Extremadura, pionera en la adopción del software
libre en nuestro país, por su iniciativa”
o la asociación Hispalinux:
38 Comisión Interdepartamental de Asesoramiento y Gestión de las Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones de la Junta de Extremadura
39 D.O.E. 26, de 04-03-04
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
“Con este importante acuerdo, la Junta de Extremadura es la primera Administración
que adopta unos estándares, que todos los organismos internacionales relacionados con el
mundo de la TIC's coinciden en calificar, como el más importante paso dado para favorecer la
innovación tecnológica, reducir la dependencia de usuarios, empresas y Administraciones
Públicas
respecto
a
aplicaciones
propietarias
no
compatibles,
e
incrementar
la
interoperabilidad entre sistemas y aplicaciones a nivel global.”
Dentro de otras administraciones públicas dependientes del gobierno autonómico, como
es el Servicio Extremeño de Salud (SES), también se está produciendo una migración de
sistemas a tecnologías FLOSS. En este caso, con el desarrollo de su Programa de
Transformación de los Servicios de Información, conocido como Proyecto Jara40. Este proyecto
se enmarca en un ámbito geográfico de más de 100 centros de salud, más de 300
consultorios, para 12800 personas, previendo la participación de un equipo de consultores de
más de 60 personas. El Servicio Extremeño de Salud se alinea con la Junta de Extremadura en
este sentido, y se compromete, a través del proyecto, al uso de Open Source en clientes
(Linex), servidores (Linux) y ofimática (OpenOffice).
Como es reconocido de forma general, la Junta de Extremadura ha sido el principal
promotor de FLOSS en la región, jugando también un papel muy significativo a nivel nacional
e internacional. Aparte de las decisiones políticas comentadas, ha venido participando en la
organización de diferentes iniciativas de promoción dentro y fuera de la comunidad autónoma
extremeña. Desde su origen, ha colaborado activamente con la iniciativa Libro Blanco del
Software Libre. En conjunción con la Junta de Andalucía, ha patrocinado y organizado las
distintas ediciones de la Conferencia Internacional del Software Libre, que se vienen
celebrando desde el 2004 y cuya tercera edición se celebró en febrero de este año en
Badajoz41. El objetivo fundamental de esta tercera edición es el de establecer un marco de
referencia para el análisis del desarrollo y la evolución de las distintas estrategias que están
tomando las organizaciones respecto a la introducción e implantación del Software Libre y el
Conocimiento Libre en sus estructuras, acciones políticas, líneas de investigación y de
negocio. A finales del 2006, junto con la empresa IBM y la Universidad de Extremadura (UEx)
firmaron un convenio de colaboración para la creación del Centro Internacional de Referencia
Linux42. Este centro internacional se ha ubicado en la Escuela Politécnica de Cáceres y su
objetivo fundamental consiste en contribuir al desarrollo del sistema operativo GNU/Linux
(investigación académica) y la promoción de las tecnologías especializadas en este modelo de
software. Para terminar este repaso, en el año 2007, se convierte en promotor y principal
patrocinador del I Master en Software Libre por la Universidad de Extremadura43.
40 http://www.juntaex.es/consejerias/sanidad-consumo/consejero/servicio-extremeno-salud/jara-ides-idweb.html
41 http://www.freesoftwareworldconference.com
42 http://cirl.unex.es
43 http://www.unex.es/eweb/msl/
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32
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
A nivel de administraciones locales, no existe una política común en lo referente a la
valoración o adopción de tecnologías FLOSS. Cada municipio establece sus propios criterios
en cuanto a nuevas tecnologías. Tampoco, las Diputaciones establecen un marco de referencia
en este sentido, que prime la interoperabilidad y la eficiencia de recursos. Si bien, es verdad
que se están llevando a cabo algunas iniciativas coordinadas vinculadas a la implantación de
la administración electrónica en las administraciones locales.
Dentro del PATySL, existe un programa de e-Administración44 cuyo objetivo es incentivar
el uso de las TIC en las administraciones locales extremeñas. Según este programa, las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) deben utilizarse como una
herramienta para un gobierno eficaz. La utilización y despliegue de las TICs, deben orientarse
a la creación de beneficios en todos los ámbitos de nuestra vida cotidiana para conseguir que
mejore la calidad de vida de todos los ciudadanos a través de una Administración Local,
Integradora, Democrática, Eficiente y Transparente, gracias a la comunicación y a la gestión
del conocimiento. Actualmente, se está llevando a cabo una experiencia piloto en seis
municipios de la región: Almendralejo, Castuera, Llerena, Plasencia, Arroyo de la Luz y
Talarrubias.
La Diputación de Badajoz participó con estos ayuntamientos en el Piloto del Proyecto
PISTA Administración Local, mantenido por el equipo técnico de la FEMP45. En concreto, se
incluyeron cuatro municipios en la implantación del piloto: Campillo de Llerena, Fuenlabrada
de los Montes, Navalvillar de Pela y Burguillos del Cerro. Actualmente, no existe constancia
de que sigan utilizando esta herramienta.
El ayuntamiento de Don Benito comenzó en el 2006 la implantación de Matrix 46, un
Sistema Integrado de Gestión Municipal y el Portal del Ciudadano. MATRIX es el primer
proyecto del Laboratorio de Administración Electrónica Local, una iniciativa conjunta de
BBVA, Gobernalia y el Ayuntamiento de Sant Feliú de Llobregat, que, según sus promotores,
desde su presentación ha tenido una gran acogida en las administraciones, debido
fundamentalmente a la innovación que supone el disponer de un sistema donde toda la
información está centralizada en el núcleo. Éste funciona como un gran contenedor de
información permitiendo una rápida y fácil integración con aplicaciones de terceros así como
de otras administraciones.
44 http://administracion.nccextremadura.net/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=43
45 http://www.femp.es/
46 http://www.gobernalia.com/38/news/10/37/hash/02d8c57630/?tx_ttnews%5Bpointer%5D=5
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
3 Análisis Cuantitativo
3.1 Metodología y Encuesta
El estudio realizado se ha estructurado alrededor de siete aspectos directores: personal
TIC, uso real de soluciones FLOSS, previsiones de aumentar el uso, procesos formativos
actuales, consideraciones a la hora del desarrollo a medida, estándares utilizados en los
formatos documentales de uso común y nivel de conexión con otras iniciativas y experiencias
relacionadas con la incorporación de soluciones FLOSS en las administraciones públicas.
Estos aspectos directores se alinean perfectamente con las principales recomendaciones
realizadas por el informe “Propuesta de recomendaciones a la Administración General del
Estado sobre utilización del software libre y de fuentes abiertas” publicado por el MAP en el
2004,
que
presentaba
siete
bloques:
aprovisionamiento,
servicios
prestados
por
la
administración, desarrollos de la administración, aspectos prácticos, aspectos de carácter
jurídico, colaboración e intercambio de experiencias y, finalmente, indicadores . Además, para
la
elaboración
de
los
mismos
se
han
tenido
en
cuenta
los
trabajos
actuales
[WIN04][GAR03][Linux ROI] sobre costes totales de migración, que dividen los costes en
cuatro categorías base: 1) Software, 2) Soporte, 3) Formación y 4) Plantilla. A continuación,
se detallan someramente estos aspectos directores.
–
Personal TIC disponible. En este caso, se trata de analizar la disponibilidad o no
de personal técnico capacitado al servicio de cada entidad administrativa, así como sus
funciones básicas. Dado que el objetivo de este informe es medir la penetración del
FLOSS, se analiza también el nivel de conocimientos de tecnologías libres del personal
técnico.
–
Uso de FLOSS. En este punto, se valora la penetración a nivel general del software
libre en las distintas unidades administrativas del gobierno autonómico, junto con las
razones de la misma. Además, en el caso de usarse, establece un mapa de los aplicativos y
servicios más extendidos.
–
Previsiones del uso de FLOSS. Trata de establecer la tendencia existente de la
penetración del FLOSS en las distintas unidades administrativas del gobierno autonómico
a nivel general y por tipo de aplicativo y servicio.
–
Formación. Como ya se ha comentado previamente en este informe, para realizar
una migración de sistemas a FLOSS o la incorporación de nuevos servicios es
indispensable llevar a cabo un proceso formativo completo que abarque tanto a técnicos
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
como a usuarios. En este punto, se intenta reflejar el nivel de conocimientos actual tanto
de los administrativos como del personal técnico. Además, se intentan establecer las
fuentes de formación más comunes.
–
Desarrollo de Software a medida. Teniendo en cuenta que sólo los grandes
municipios suelen disponer del presupuesto necesario para realizar desarrollos a medida,
este punto intenta valorar cómo se tienen en cuenta las tecnologías libres a la hora de
contratar recursos, usar herramientas e incluso licenciar el producto desarrollado.
–
Formato de documentos. La interoperabilidad y el acceso a la información son dos
de las máximas preocupaciones de cualquier admistración pública moderna. Con el fin de
dar una visión general de este tema, se han estudiado los estándares seguidos tanto en la
publicación de información en la Web, páginas XHTML, como en el intercambio de
documentos entre administraciones y con el ciudadano a través de documentos.
–
Comunidad de FLOSS. En este último aspecto, se engloban, por un lado, la
predisposición a participar en eventos relacionados con el intercambio de experiencias en
FLOSS y, por otro, la valoración de los diferentes proyectos y medidas en torno al FLOSS
puestas en marcha a nivel regional y nacional.
La encuesta elaborada a partir de estos aspectos directores se puede consultar en el
Anexo I. Como se puede comprobar la encuesta está formada por 38 preguntas: 5 recogen
información del personal técnico de la entidad, 9 relacionadas con el uso de FLOSS, 3 con
respecto a las previsiones de uso, 7 referentes a los planes de formación del equipo técnico y
administrativo, 3 dedicadas a sondear los formatos estándar de documentos más usados, 5 en
relación al FLOSS en los procesos de desarrollo propios y, finalmente, 6 que recaban
información de los actividades comunitarias más reconocidas. La gran mayoría de las
preguntas son de respuesta única o de opción múltiple (varias respuestas o valoración de 1 a
4). Prácticamente, en la totalidad de las preguntas, ya se proporciona la respuesta. Por lo
tanto, el tiempo necesario para rellenar la encuesta se reduce considerablemente, no
ocupando más de 15-20 minutos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el encuestado
objetivo debe ser una persona con conocimientos técnicos suficientes. Algunas de las
preguntas están basadas en el informe O Software Libre nas Entidades do Galiza [ARR06],
para poder realizar una comparativa de los datos recogidos en el apartado de conclusiones.
Por otra parte, el proceso para realizar la encuesta ha seguido tres fases distintas. En la
primera fase, los encuestados han sido contactados por teléfono para informales del estudio y
obtener una dirección de correo electrónico de contacto con un responsable técnico. La
segunda fase ha consistido en el envío de un correo electrónico con las pautas a seguir para
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
rellenar la encuesta, con el código personal de acceso a la encuesta vía Web 47 y con la
encuesta en formato OpenDocument como documento anexo. Finalmente, en la tercera fase,
se han recogido y procesado los resultados tanto los introducidos a través de la Web como los
proporcionados como documentos rellenos vía correo electrónico.
3.2 Junta de Extremadura
Todas las administraciones públicas de la Junta de Extremadura se encuentran
actualmente inmersas en el proceso de migración a FLOSS de todos sus sistemas informáticos
aprobado en julio de 2006. Por lo tanto, este informe, realizado un año después de esta
decisión, tiene como objetivo servir de medida del estado actual de dicho proceso de
migración. Evidentemente, se trata de un proceso muy complejo y este informe puntual no
puede llegar a valorar la idoneidad del mismo. No es éste el objetivo del informe en ningún
caso.
La recogida de datos se produjo entre los meses de junio y julio de 2007. Para esta labor
se ha contado con la inestimable participación de las siguientes unidades administrativas de
la Junta de Extremadura:
●
Consejería de Agricultura y Medio Ambiente
●
Consejería de Cultura
●
Consejería de Educación
●
Consejería de Hacienda y Presupuesto y Consejería de Economía y Trabajo
●
Consejería de Infraestructuras y Desarrollo Tecnológico
●
Consejería de Presidencia
●
Consejería de Sanidad y Consumo
●
Presidencia
●
Bienestar Social
A continuación se presenta el análisis de los datos recogidos mediante la encuesta,
ordenados según los siete aspectos directores comentados en el apartado anterior: A)
Personal TIC disponible, B) Uso de FLOSS, C) No usa FLOSS, D) Previsiones de uso, E)
Formación, F) Desarrollos propios, G) Formato de documentos y H) Comunidad.
A) Personal técnico de la administración y conocimientos básicos
Todas las unidades administrativas cuentan con personal técnico propio. Todas
las unidades administrativas consultadas son de tamaño medio y grande; por lo tanto, es
47 http://quercusseg.unex.es/encuestatelef/
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36
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
normal que cuenten con un equipo técnico propio. También es destacable el hecho de que,
prácticamente, dos tercios de las unidades declaran usar personal externo a su propio equipo.
Más adelante podremos comparar estos datos con los de desarrollos a medida para valorar si
estos recursos externos se dedican, sobre todo, al desarrollo de nuevos sistemas.
100
100
75
66,67
Interno
Externo
Cada uno resuelve sus problemas
50
25
22,22
0
Ilustración 3: Junta – Tipos recursos humanos
No hay constancia de que ninguno de los miembros del personal técnico haya
recibido una formación específica en FLOSS. Por otro lado, todo el personal posee un
título universitario relacionado con la informática. Descartando los casos de autoformación
que suelen ser minoritarios, el hecho de que ninguno de los miembros del personal técnico
posea una formación específica en tecnologías FLOSS no favorece en absoluto a la
penetración del mismo en los diferentes ámbitos de las unidades administrativas del gobierno
autonómico. Podría incluso tener un impacto importante en el proceso de migración
actualmente en curso.
100
100
75
50
25
0
0
Titulo Informática
Formación Sot
Libre
Ilustración 4: Junta – Formación básica personal
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37
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
En general, existe un nivel bastante bajo de conocimientos generales de FLOSS
dentro de las unidades administrativas consultadas. Curiosamente, el factor que se
revela como el más conocido es el de la problemática relacionada a los procesos de adopción
de soluciones FLOSS. Posiblemente, este dato sea fiel reflejo de la actualidad de las unidades
administrativas de la Junta que se encuentran inmersas en un complejo proceso de migración
de sistemas a FLOSS.
Por otra parte, destaca que la mayoría de unidades tengan
conocimientos bajos o muy bajos sobre el factor coste de las soluciones FLOSS; ya que,
tradicionalmente, suele ser éste un factor bastante conocido. También, es significativo el
escaso conocimiento declarado de experiencias relacionadas.
100
75
55,56%
50
55,56%
44,44%
44,44%
44,44%
33,33%
25
33,33%
33,33%
22,22%
11,11%
22,22%
11,11%
0,00%
0
Productos
55,56%
22,22%
11,11%
0,00%
0,00%
Desarrolladores
Muy bajo
Costes
Bajo
Alto
0,00%
Problemática
Muy alto
0,00%
Otras experiencias
Ilustración 5: Junta – Nivel conocimientos generales de FLOSS
Conclusiones:
–
Todas las unidades administrativas poseen un equipo técnico propio.
–
Todos los miembros del equipo técnico poseen una formación técnica correcta. Todos
poseen un título universitario relacionado con la informática.
–
Ninguno de los miembros del equipo técnico recibió ningún tipo de formación
específica en FLOSS durante su etapa de formación. Es un dato muy importante a tener en
cuenta en el proceso de migración a FLOSS. El personal técnico debería ver
complementada su formación en este aspecto.
–
No parece haber un conocimiento base generalizado en lo que respecta a FLOSS.
–
Destaca que el aspecto que se revela más conocido sea el de la problemática
relacionada con la adopción de soluciones FLOSS.
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38
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
B) Uso de FLOSS
El proyecto GNU/Linex es el factor más relevante en el descubrimiento del
FLOSS por parte de los miembros de la Administración Pública Autonómica. Casi el
80% de los consultados señalan el proyecto GNU/Linex como factor que les llevó a conocer el
FLOSS. Un dato que entra dentro de la normalidad; ya que, el proyecto GNU/Linex ha sido
realizado desde el seno de la Junta de Extremadura y ha tenido una gran repercusión tanto a
nivel nacional como internacional. Por otra parte, también, resulta muy indicativo de la
situación actual que casi la mitad de los encuestados señalen que lo han conocido debido a
una imposición de un organismo superior.
22,2
11,1
11,1
22,2
22,2
22,2
44,4
77,8
0
Por el equipo
tecnico interno
Internet
25
publicidad de
empresas
Por conocidos
otro
50
75
consultoria SL
Imposicion de
organismo superior
100
medios de comunicación
Proyecto
GNU/Linex
Ilustración 6: Junta – Factores de descubrimiento del FLOSS
Las aplicaciones de comunicación e internet son las más usadas. Prácticamente,
dos tercios de los encuestados declaran usar este tipo de soluciones libres. Es, sin duda, un
porcentaje muy significativo. Las herramientas libres más utilizadas en los puestos de trabajo
son las relacionadas con las comunicaciones e internet, según se desprende de otros estudios:
navegadores Web y clientes de correo electrónico. Este hecho se puede basar en que estas
aplicaciones libres son de las más reconocidas globlamente y están presentes en diferentes
sistemas operativos. También, las soluciones ofimáticas libres presentan un 50% de uso, que
es un porcentaje muy alto para este tipo de soluciones dada la actual situación del mercado.
Si bien, en este caso, también se puede deber a las políticas desarrolladas por la Junta en
cuanto a formatos documentales, estableciendo el estándar OpenDocument ISO 26300 como
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39
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
formato oficial. Finalmente, en el otro extremo se encuentran las herramientas de gestión de
la relación con los ciudadanos, con otras entidades y entre el personal de una administración.
Posiblemente, estos datos se deban a que este tipo de soluciones verticales tienen un ámbito
de aplicación más reducido y, por lo tanto, muestra un número menor de soluciones libres y su
extensión es mucho menor.
50
25
12,5
62,5
37,5
25
62,5
0
12,5
25
37,5
50
62,5
75
87,5
100
Gestion,
facturas,contabilidad y
ofimática
Edicion de magen
CRM
Gestion relacion otras entidades
Gestion de contenidos y
portales web
Otras
Aplicacines de trabajo en
grupo
Herramientas copia de
seguridad
Aplicaciones de internet y
comunicaciones
Ilustración 7: Junta – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo
75
37,5
62,5
50
12,5
0
12,5
25
37,5
50
62,5
Archivos
Correo-e
Web
Dominios o servicios
de red
Servidor de terminal
ligero
Otros servidores
75
87,5
100
BD
Ilustración 8: Junta – Uso de herramientas libres en servidores
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40
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Todas las unidades administrativas encuestadas usan Servidores Web libres.
Además, también parecen bastante extendidas las herramientas libres para servidores de
archivos, de bases de datos, de servicios de red y de correo electrónico. En cuatro de los seis
tipos de herramientas consideradas aparecen porcentajes mayores al 50%, reflejo de una
penetración importante de este tipo de soluciones libres. También merece la pena señalar el
incipiente interés por el uso de servidores de terminales ligeros. Aunque es un dato todavía
muy bajo, consideramos que es muy importante que se empiece a extender el uso de esta
tecnología; ya que, sus posibilidades son enormes, permitiendo rentabilizar mucho más las
inversiones en sistemas.
En general, existe un alto nivel de satisfacción en el uso de soluciones FLOSS.
En concreto, destaca positivamente la seguridad como factor más valorado, seguido de cerca
por los costes económicos, la libertad de personalización de la solución adoptada y la
independencia del suministrador. Por el otro lado, destacan como principales factores de
insatisfacción la calidad de las soluciones y, sobre todo, el mantenimiento y la administración.
El mantenimiento y la administración de soluciones libres son dos tareas de una complejidad
elevada. Si relacionamos este dato con el de la falta de formación, parece normal que se
obtenga una valoración tan negativa.
100
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
75
62,50%
62,50%
50,00%
50
50,00%
50,00%
50,00%
37,50%
25
25,00%
25,00%
25,00%
0
0,00%
25,00%
12,50%
0,00%
General
37,50%
25,00%25,00%
12,50%
Costes
economicos
0,00%
Libertad
personalizacion
50,00%
0,00%
Independencia
suministrador
12,50%
0,00%
Calidad
25,00%
12,50%12,50%
12,50%
0,00%
Seguridad
Mantenimiento y
administracion
Ilustración 9: Junta – Nivel de satisfacción en el uso de soluciones Software
Las recomendaciones del equipo técnico y la autoformación a través de internet
aparecen como las dos principales fuentes de información de nuevos usos del FLOSS.
También alcanzan porcentajes muy importantes en este aspecto el consejo de los conocidos y,
una vez más reflejo de la actualidad, la imposición de un órgano superior. Además, destaca el
porcentaje que basa parte de su información de nuevos productos en empresas consultoras. Si
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41
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
bien, contrasta con el bajo impacto que tiene la publicidad de las empresas en este aspecto.
62,5
12,5
Recomendaciones tecnicos internos
Publicidad empresa
37,5
25
Consultoria de SL
Medios de comunicación
62,5
Internet
Conocidos
Imposicion organismo superior
50
Asociaciones
42,86
25
0
25
50
75
100
Ilustración 10: Junta – Fuentes de información nuevos usos FLOSS
Conclusiones:
–
El gran impacto del proyecto GNU/Linex en la difusión del concepto FLOSS dentro
de las unidades administativas de la Junta está fuera de toda duda. Prácticamente, un 78%
de los encuestados lo señalan como principal factor que les llevó a conocer el FLOSS.
–
La decisión de la Junta de Extremadura de migrar todos sus sistemas a FLOSS
también es señalado como uno de los factores más relevantes a la hora de señalar la forma
en que se conoció el FLOSS.
–
Las empresas tecnológicas no parecen haber desempeñado un papel reseñable en la
difusión del FLOSS.
–
La Junta de Extremadura principal difusor de FLOSS en la región sin duda alguna,
fundamentalmente a través del proyecto GNU/Linex.
–
En los puestos de trabajo, las aplicaciones libres más extendidas son las relacionadas
con la comunicación e internet. Aparece también un uso muy importante de soluciones
ofimáticas libres.
–
En los servidores, la penetración de soluciones libres es muy significativa. Los
servidores Web, de archivos y de bases de datos parecen ser los más extendidos.
–
La sensación general del uso de FLOSS es de satisfacción. Los encuestados se
muestran especialmente satisfechos en cuanto al aspecto de seguridad de las soluciones
utilizadas.
–
El mantenimiento y la administración son los aspectos menos valorados de las
soluciones FLOSS utilizadas.
–
Como fuentes de información para nuevos usos de soluciones FLOSS, destacan
principalmente las recomendaciones del equipo técnico y la información obtenida a través
de internet. También, recibe una alta valoración el consejo de los conocidos.
–
La imposición por parte de un órgano superior ocupa un lugar destacado como
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42
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
fuente de información para nuevos usos de FLOSS.
–
En este caso, como fuente de información de nuevos usos, las empresas tecnológicas
consultoras sí parecen jugar un papel con cierta relevancia.
C) NO uso o uso marginal de FLOSS
La poca idoneidad del momento y la falta de personal cualificado aparecen como
las principales razones para no usar FLOSS en las unidades administrativas
consultadas. Las unidades que mantienen un uso marginal de soluciones FLOSS consideran
que no se encuentran en el momento adecuado para empezar a usarlo y que no disponen de
personal cualificado para implantarlo y usarlo. Como ya se intuía previamente y señalan otros
estudios, un proceso formativo adecuado es un requisito previo a cualquier migración
tecnológica, se haga ésta a soluciones libres o no. Evidentemente, como consecuencia de la
falta de formación, el riesgo al cambio también alcanza un porcentaje muy importante. El
resto de razones consideradas, de un carácter más técnico, no alcanzan porcentajes
significativos. Por lo tanto, parece concluirse que las principales razones son de carácter
organizativo.
0
60
0
25
Falta de informacion
No les gusta
Otras
25
Falta de formacion
No es aplicable o util
para entidad
80
No es rentable
No es el momento
adecuado
20
80
No tiene calidad
20
Faltan desarrolladores o
soporte
60
Falta personal cualificado
Deseo de manterner
sistemas anteriores
20
0,00%
Riesgo del cambio
0
25
50
75
100
Ilustración 11: Junta – Razones para no usar FLOSS
Prácticamente, todas las unidades señalan un plazo de un año para empezar a
extender el uso de soluciones basadas en FLOSS. Éste era un dato esperado, dado que
inicialmente el acuerdo de migración a FLOSS establecía este mismo plazo. La tendencia es,
por lo tanto, claramente a favor de la introducción de soluciones FLOSS dentro del ámbito de
la administración autonómica.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
90
76,92%
80
70
antes de 1 año
de 1 a 2 años
mas de 2 años
60
50
nunca
hasta ahora no lo he considerado
40
30
23,08%
20
10
0,00%
0
0,00%
0,00%
Ilustración 12: Junta – Plazo para empezar a usar FLOSS
Mejores servicios de soporte y mantenimiento es la principal necesidad a cubrir
antes de adoptar FLOSS. Destaca la unanimidad de todos los consultados en este punto.
Coincide con los datos de satisfacción apuntados anteriormente. Quizás señale una sensación
errónea comúnmente extendida de que las soluciones FLOSS no tienen un soporte
empresarial detrás. Vuelve a destacar la necesidad de una formación adecuada.
También,
relacionado con la idea de falta de soporte, se señala la escasez de información de empresas
desarrolladoras o mantenedoras de soluciones libres.
85,71
66,67
Formacion
Informacion de productos y
desarrolladores
Consultoria externa
Servicios de soporte y
mantenimiento
100
Financiacion
Otras
33,3
33,3
0
0
25
50
75
100
Ilustración 13: Junta – Necesidades previas a la adopción de FLOSS
Conclusiones:
–
No parece haber ninguna razón técnica a la hora de no adoptar soluciones FLOSS.
Las principales causas apuntadas son de carácter organizativo y están relacionadas con la
falta de formación.
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44
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
–
La falta de personal cualificado y lo inadecuado del momento aparecen como los
impedimientos principales para adoptar soluciones FLOSS.
–
Es fundamental tomar las medidas necesarias para realizar un proceso informativo
previo a la adopción de tecnologías FLOSS, de lo contrario es uno de los factores que
genera más rechazo.
–
La formación y la existencia de servicios de soporte y mantenimiento profesionales
son las dos necesidades previas a la adopción de FLOSS más señaladas.
D) Previsiones de uso de FLOSS
Existen previsiones muy altas de adopción de soluciones FLOSS en todos los
ámbitos base de sistemas informáticos. Este dato coincide también con el proceso de
migración en el que se haya inmerso la Junta. Es el ámbito de puestos de trabajo la principal
asignatura pendiente, por ahora, y donde se prevé realizar un mayor esfuerzo. Mientras que
en soluciones de servidor y en servicios para ciudadano ya existe una experiencia muy
importante dados los proyectos relacionados con el FLOSS liderados por la Junta de
Extremadura.
100,00%
100
Disminuirá
Se mantendrá
Aumentará
77,78%
77,78%
75
50
25
0
22,22%
0,00%
0,00%
En puestos de trabajo
0,00%
En servidores
22,22%
0,00%
En nivel de servicios para
ciudadanos
Ilustración 14: Junta – Previsiones de uso de FLOSS
A nivel de puesto de trabajo se observa una clara tendencia a la adopción
masiva de soluciones de FLOSS. Como ya se reflejaba en el punto anterior, las previsiones
de adopción de herramientas libres para el puesto de trabajo son muy altas.
A nivel de servidores la previsión es claramente alcista. Todas las soluciones de servidor
basadas en FLOSS aumentarán. Podemos hacer dos divisiones en los datos recogidos. Por un
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45
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
lado, soluciones muy probadas y extendidas que ya han demostrado su validez y eficiencia,
como serían los servidores de correo-e, Web y de Bases de Datos. No en vano estas
herramientas son ya las más utilizadas actualmente como se mostraba en el apartado
anterior. Y, por otro lado, soluciones de servidor cuya adopción está sufriendo un aumento
espectacular en los últimos años y que permiten ofrecer nuevos servicios o mantener los
actuales a costes muy reducidos, como son los servidores de terminales ligeros.
Facturas, ofimática
Edicion de imagen
Gestión Ciudadana
Relaciones interadmón
Portales web
Trabajo en grupo
Copia de seguridad
Internet y comunicaciones
Otras
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90 100
Ilustración 15: Junta – Previsiones de uso en puesto de trabajo
Archivos
Correo-e
Web
BD
S.Dominio o Servicios de red
Servidor terminal
ligero
Otros
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Ilustración 16: Junta – Previsiones de uso en servidores
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Conclusiones:
–
Existen grandes previsiones de que el uso de soluciones FLOSS aumente de manera
considerable en sistemas servidores, en servicios para ciudadanos y, sobre todo, en los
puestos de trabajo de las unidades administrativas consultadas.
–
A nivel de puesto de trabajo, la previsión de una adopción masiva de software libre
coincide con el plan de migración en marcha.
–
A nivel de servidores, se observa una clara tendencia al aumento de la adopción de
soluciones libres, aunque ya se puede observar que algunas herramientas libres están muy
extendidas actualmente.
–
Aparece un interés muy importante por servicios no esenciales pero que pueden
conllevar un mejor uso de los recursos, como puede señalar la previsión de adopción de
soluciones de terminales ligeros. Este tipo de soluciones tiene actualmente un uso
marginal, pero el interés que están despertando es enorme como lo demuestran las
previsiones de adopción.
E) Formación
Personal Administrativo
Los
niveles
de
conocimientos
técnicos
(nivel
de
usuario)
del
personal
administrativo son bajos en general. Prácticamente dos tercios del personal de
administración tiene conocimientos bajos o muy bajos de ofimática, principalmente bajos. Por
un lado, para el caso de herramientas propietarias parece haber un nivel adecuado de
conocimientos, en muchos casos, posiblemente fruto del trabajo de años. Mientras que, por
otro lado, en cuanto a herramientas libres, los datos son bastante claros: existe un
desconocimiento muy extendido de este tipo de herramientas a nivel administrativo.
El índice de formación en herramientas libres está equilibrado con respecto al
de herramientas propietarias. Parece observarse una inversión de la tendencia en este
punto. En los planes de formación del personal de las administraciones en el último año,
prácticamente la mitad del personal ha recibido formación en herramientas propietarias y,
también, la mitad del personal se ha formado en herramientas libres. Desde luego, puede
considerarse un dato significativo que no es ni mucho menos común en la administración
pública española.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
75
66,67%
55,56%
55,56%
50
44,44%
33,33%
33,33%
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
25
11,11%
0,00%
0
0,00%
Ofimática
0,00%
Herramientas
NO Libres
0,00%
0,00%
Herramientas
Libres
Ilustración 17: Junta – Nivel conocimientos personal
administrativo
100
75
50
50,00%
50,00%
50,00%
50,00%
SI
NO
25
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 18: Junta – ïndices de formación de
personal administrativo
El
personal
administrativo
prácticamente
no
demanda
formación
en
herramientas libres. Si bien, en general, los niveles de demanda de formación son bajos por
parte del personal administrativo, aún lo son mucho más en cuanto a herramientas libres.
Este dato quizás pueda verse influido por estar en una etapa temprana en el proceso de
migración a FLOSS de la Junta y, por lo tanto, el cuerpo administrativo no haya percibido
todavía esa necesidad. O bien puede reflejar un correcto plan de formación al cuerpo
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48
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
administrativo que no presenta necesidades adicionales al mismo.
100
75
66,67%
55,56%
Muy bajo
Bajo
50
Alto
Muy alto
25
22,22%22,22%
22,22%
11,11%
0
0,00%
0,00%
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 19: Junta – Índice demandas de
formación del personal administativo
Personal Técnico
El nivel de conocimiento de herramientas libres del personal técnico de las
unidades administrativas consultadas es principalmente bajo. Prácticamente un 70%
del personal técnico presenta un bajo nivel de conocimientos de herramientas y tecnologías
libres. Mientras que los niveles de conocimientos de informática general y de herramientas
propietarias es bastante alto, propiciado por el tipo de formación y el desarrollo de su carrera
100
77,78%
75
66,67%
66,67%
Muy bajo
Bajo
50
Alto
33,33%
Muy alto
33,33%
25
0
22,22%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
Informática
Ilustración
0,00%
Herramientas
NO Libres
20:
Junta
–
Nivel
0,00%
Herramientas
Libres
conocimientos
personal técnico
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
laboral centrado principalmente en herramientas propietarias.
El índice de formación en herramientas propietarias es idéntico al de
herramientas libres. Como el caso del cuerpo administrativo, en los planes de formación del
personal técnico de las unidades administrativas consultadas en el último año, la gran
mayoría del personal (~90%) ha recibido formación en herramientas propietarias, justamente
el mismo número que ha sido formado en herramientas libres. Por lo tanto, también, podemos
observar una inversión de la tendencia en este aspecto.
100
87,50%
87,50%
75
50
SI
NO
25
12,50%
12,50%
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 21: Junta - Índices de formación de
personal técnico
100
Muy bajo
Bajo
Alto
75
Muy alto
50
33,33%33,33%
25
22,22%
33,33%33,33%
22,22%
11,11%
11,11%
0
Herramientas NO
Libres
Ilustración 22:
Herramientas Libres
Junta – Índice demandas de
formación del personal técnico
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50
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Las demandas de formación por parte del personal técnico se mantienen altas.
Los escenarios para herramientas propietarias y libres son semejantes, prácticamente dos
tercios del personal técnico presentan demandas de formación el último año.
La autoformación y la formación en empresas especializadas constituyen las
principales fuentes de formación del personal de la administración. La gran mayoría
del personal de las administraciones se forma en cursos realizados por empresas
especializadas. También, existe una clara cultura de formación autodidacta. Por otro lado, la
formación especializada y de postgrado universitaria no es muy utilizada como fuente de
formación por parte de las administraciones.
100
Empresas especializadas
Cursos, master y postgrado
de Uex
Cursos, master y postgrado
de otras Universidades
0
Autoformacion
0
88,89
0
25
50
75
100
Ilustración 23: Junta – Fuentes de formación principales
Conclusiones:
–
El personal administrativo presenta niveles muy bajos de conocimientos de
herramientas libres para su trabajo. Por su parte, el personal técnico presenta unos
conocimientos medios en herramientas libres, mientras que muestra un nivel alto en
herramientas no libres, posiblemente motivado por la orientación de los planes de
formación anteriores.
–
Tanto en el caso del personal administrativo como en el del técnico, el índice de
formación en herramientas libres y no libres está actualmente equilibrado. Si bien, el
personal técnico parece haber tenido un proceso de formación en el último año
significativamente mayor que el personal administrativo.
–
Las demandas de formación en herramientas software en general son muy bajas
desde el personal administrativo. Mientras que en el caso del personal técnico se
mantienen bastante altas, apareciendo unos niveles semejantes para herramientas libres y
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
no libres.
–
Es unánime la apuesta por empresas especializadas para desarrollar los procesos de
formación del personal por parte de las administraciones. También, aparece un índice muy
alto de autoformación. Por su parte, la formación de postgrado universitaria no se
considera como fuente de formación del personal.
F) Formatos documentales
Parece existir una sensibilidad ampliamente extendida en cuanto al respeto de
los estándares y la normativas de accesibilidad en la información publicada en la
Web por parte de las administraciones consultadas. El respeto de las recomendaciones
del W3C y de la normativa de accesibilidad vigente alcanza un 67%, según los datos
recogidos. No obstante, sólo la mitad se preocupa porque la información pública sea accesible
de manera universal con independencia del navegador utilizado.
100
75
66,7
50
66,67
50
Cumplen recomendaciones W3C
Aseguran acceso
universal
Cumplen normativa accesibilidad
25
0
Ilustración 24: Junta – Respeto Estándares Web
El uso del formato OpenDocument, estándar abierto ISO 26300, es mayoritario
en el intercambio documental interno. En este caso, el índice de adopción se sitúa en
niveles muy altos frente a la media nacional motivado por la normativa de la Junta de
Extremadura en este sentido. Sin embargo, se mantiene todavía en niveles bajos su uso en el
intercambio documental entre administraciones. Y no parece usarse en absoluto para
proporcionar formularios oficiales a los ciudadanos.
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52
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
85,71
75
Intercambio
interno
Intercambio entre
administraciones
Formularios oficiales ciudadano
50
25
14,3
0
0
Ilustración 25: Junta - OpenDocument
El formato PDF/A, estándar ISO, presenta una penetración prácticamente
masiva en todos los ámbitos estudiados. Todas las unidades administrativas lo usan para
el intercambio documental interno. Casi el 90% lo usa para el intercambio documental entre
administraciones. Y es el formato preferido por todas para facilitar formularios oficiales a los
ciudadanos.
100
100
100
87,5
75
Intercambio
interno
Intercambio
entre administraciones
50
Formularios oficiales ciudadano
25
0
Ilustración 26: Junta - PDF/A
Conclusiones:
–
Aparece como norma general el respeto a los estándares del W3C y a la normativa de
accesibilidad en la información publicada en la Web por parte de las unidades
administrativas consultadas.
–
El uso del estándar OpenDocument está muy extendido como formato para el
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
intercambio de documentos dentro de la Junta. Aunque su uso es muy bajo para el
intercambio documental con otras administraciones e inexistente para facilitar formularios
a los ciudadanos.
–
El uso del estándar PDF/A es masivo en todos los ámbitos estudiados.
G) Desarrollo de Software a medida
En el desarrollo de software a medida se ve implicado tanto personal propio
como personal de empresas en escenarios mixtos de trabajo. La gran mayoría opta por
realizar desarrollos con recursos del equipo interno y recursos externos. Este escenario es
muy común en las administraciones públicas en las que el principal esfuerzo de desarrollo se
realiza en escenarios mixtos, para que después el mantenimiento pueda ser soportado por el
personal interno. Hay que tener en cuenta que los sistemas desarrollados por estas unidades
administrativas suelen ser de tamaño y complejidad media-alta.
100
61,54%
75
Personal propio
Empresa
Ambos
50
23,08%
25
15,38%
0
Ilustración 27: Junta – Recursos en desarrollos propios
El único factor importante a la hora de contratar nuevos recursos técnicos es la
posesión de un título universitario informático. Dentro de los criterios de contratación de
nuevos recursos por parte de las administraciones, no se valora positivamente que se posean
conocimientos de FLOSS. En la misma línea, todavía se valora menos que se pertenezca a un
proyecto de FLOSS. Por otra parte, en general, se valora muy positivamente que se esté en
disposición de un título relacionado con la informática. También, hay que analizar este dato
teniendo en cuenta los sistemas de contratación de nuevo personal en este tipo de
administraciones, en los que suele ser requisito indispensable poseer un título universitario.
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54
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100,00%
100
75
75,00%
50
50,00%
50,00%
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
25
0
25,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
Titulacion Informática
conocimientos
Soft Libre
0,00%
0,00%
0,00%
Pertenecer
Proyecto Soft
Libre
Ilustración 28: Junta – Factores nuevos recursos
Las unidades administrativas consultadas presentan una imagen clara de estar
en un proceso de migración a FLOSS. Así se desprende de los datos obtenidos, en los que
principalmente se siguen usando herramientas de desarrollo que no son FLOSS; mientras
que, la gran mayoría presenta una voluntad clara de priorizar el uso de FLOSS. Por otra parte,
los datos de licenciamiento del Software desarrollado demuestran claramente que no es una
de las principales preocupaciones actualmente.
100
77,78
75
Usan sólo Soft
Libre
No usan Soft
Libre
50
Priorizan uso
Soft Libre
33,33
Licencian todo
como Soft Libre
25
25
12,5
No licencian
12,5
0
Ilustración 29: Junta – Herramientas de desarrollo
El uso de frameworks y patrones adecuados es la estrategia preferida en el
desarrollo de software a medida. Desde luego es una estrategia acertada. Sin embargo, no
parece tan positivo el dato de que la mitad de los desarrollos se comiencen desde cero, dado
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55
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
que las diferentes unidades administrativas tendrán un número importante de subsistemas
semejantes. De hecho, una de las principales virtudes del FLOSS es evitar la redundancia de
esfuerzos. En este sentido, parece interesante el dato de que la cuarta parte considere
interesante la estrategia de seleccionar una herramienta y adaptarla. Estrategia que se aplica
muy bien a determinados ámbitos, pero que sin duda hay que practicar extremando las
precauciones y valorando los riesgos ocultos convenientemente.
100
75
62,5
50
Empezar desde
0
Usar los framework y patrones adecuados
Seleccionar una
50
herramienta y
modificarla
25
25
0
Ilustración 30: Junta – Estrategias de desarrollo
100
75
50
Consideran requisito indispensable que el
sw
sea libre meConsideran
50
rito adicional
que el sw sea
libre
Ni valoran ni
37,5
contemplan la
posibilidad que
25
0
0
Ilustración 31: Junta – Licencias en concursos públicos
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56
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
En los concursos públicos para el desarrollo de software las administraciones
autonómicas valoran en gran medida la posibilidad de que el software tenga una
licencia libre. La mitad considera requisito indispensable que el software desarrollado sea
licenciado como FLOSS una vez terminado. Mientras que, más de un tercio lo considera un
mérito adicional. Por lo tanto, casi el 90% tiene en cuenta la posibilidad de la liberación del
software desarrollado. El resto no se ha pronunciado al respecto.
Conclusiones:
–
El desarrollo de sistemas a medida se produce principalmente en escenarios mixtos
de recursos humanos, en los que los equipos de trabajo están formados tanto por personal
propio como externo.
–
A la hora de contratar nuevos recursos, el factor más valorado es la posesión de un
título universitario relacionado con la informática. Mientras que no se consideran otros
factores como poseer conocimientos en FLOSS ni ser miembro de un proyecto de FLOSS.
–
Aunque aún parece estar más extendido el uso de herramientas no libres, la política
actual más extendida consiste en priorizar el uso de herramientas libres para el desarrollo
de soluciones a medida.
–
Aún no parece haber una postura definida sobre el modo de licenciar los sistemas
desarrollados. De hecho, no aparece como una preocupación demasiado extendida.
–
La mitad de los encuestados declaran empezar de cero a la hora de desarrollar
nuevos sistemas.
–
La mayoría de las administraciones consideran requisito indispensable en los
concursos públicos que los sistemas desarrollados puedan ser liberados con una licencia
adecuada.
H) Comunidad FLOSS
Gran parte del equipo técnico participa en encuentros relacionados con FLOSS.
Como se verá más adelante, principalmente se refiere a la Conferencia Internacional de
Software Libre que se viene realizando en la región desde hace un par de años. Debido a las
políticas seguidas por la Junta de Extremadura, principalmente en educación, es normal que
exista un porcentaje importante que participa en proyectos FLOSS. El resto de iniacitivas, de
carácter más social, tiene un apoyo bastante bajo.
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57
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
75
Técnicos participan en encuentros
66,7
50
33,33
Promueve y
organiza actividades para
trabajadores
Promueve y
organiza actividades para
ciudadanos
Mantiene puntos
publicos de acceso a internet
25
16,7 16,7
Da soporte a
grupos de
usuarios
Tecnicos participan en proyectos
16,7
0
0
Ilustración 32: Junta – Participación en eventos
La asistencia a la Conferencia Internacional de Software Libre es la principal
actividad colaborativa a nivel de iniciativas regionales. Este es el único evento o
actividad que logra un consenso elevado. Mientras que el resto de actividades y proyectos no
son considerados, a excepción de los que son del ámbito de cada consejería.
100
75
60,00%
50
25
16,67
20,00%
Colabora centros
tecnologicos regionales
Participa con
Nuevos Centros
de Conocimiento
de
Junta
UsalaVivernet
Consulta a Grupos de Investigacion Uex
Promueve
asistencia a
Conferencia
Internacional
Participa en el
desarrollo de
GNU/Linex
0
0
0
0
Ilustración 33: Junta – Colaboración iniciativas
regionales
La colaboración con otras administraciones públicas presenta niveles medios en
contextos regionales y nacionales. Mientras que la colaboración con administraciones
internacionales se mantiene a unos niveles bajos. Y no existe colaboración con las
administraciones públicas de ámbito local.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
75
A nivel provincial
A nivel regional
A nivel nacional
57,2
A nivel internacional
50
42,8
25
14,9
0
0
Ilustración 34: Junta – Colaboración administraciones
100,0
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
75,0
55,6
50,0
44,4
44,4
33,3
25,0
22,2
11,1
11,1
22,2
22,2
11,1
33,3
22,2
11,1
11,1
44,4
22,2
22,2
11,111,1
11,1
0,0
Proyecto
GNU/Linex
NCCs y
PATySL
Vivernet
Conferencia internacio-
Migración
Junta
Ilustración 35: Junta – Valoración iniacitivas Sw Libre regionales
El proyecto GNU/Linex es la iniciativa regional relacionada con el FLOSS más
valorada. Casi el 80% de las administraciones consultadas da una valoración alta o muy alta a
este proyecto. Le siguen como iniciativas regionales más valoradas la Conferencia
Internacional de FLOSS, la decisión de la Junta de realizar una migración completa a FLOSS y
los Nuevos Centros de Conocimiento, que obtienen una valoración también muy alta. Vivernet
aparece como la iniciativa menos valorada.
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59
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Conclusiones:
–
Aparece una alta participación en eventos relacionados con el FLOSS. También, hay
un porcentaje importante de personal que colabora en proyectos. Este último dato recoge
principalmente a los desarrolladores implicados en el proyecto gnuLinex.
–
La asistencia a la Conferencia Internacional de FLOSS se muestra como el evento o
proyecto relacionado con el FLOSS más extendido entre el personal de la administración
autonómica. También, presentan una extensión importante la participación con los Nuevos
Centros del Conocimiento y el Proyecto gnuLinex.
–
La colaboración con administraciones a nivel regional y nacional presenta índices
importantes. También, existe un nivel interesante de colaboración con administraciones a
nivel europeo.
–
El Proyecto gnuLinex sigue manteniéndose como la iniciativa regional más valorada.
También obtiene una alta valoración el proceso de migración FLOSS de la Junta.
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60
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
3.3 Ayuntamientos y diputaciones
Las administraciones locales tienen como reto muy importante a corto plazo lograr
proporcionar a los ciudadanos que administran los llamados servicios de la administración
electrónica. En la consecución de este reto puede jugar un papel muy importante el uso y
desarrollo de tecnologías libres.
Este apartado del informe trata de poner en cifras la situación actual del FLOSS en el
ámbito de los ayuntamientos y las diputaciones provinciales extremeñas. Para ello se ha
recabado información de 36 ayuntamientos de la región y de las dos diputaciones provinciales
a través de la encuesta presentada en el anexo I. La selección de los ayuntamientos se ha
realizado eligiendo todos los municipios con más de 5000 habitantes y una muestra de los que
no llegan a esa cifra, según el padrón del 01-01-2006 publicado por el Instituto Nacional de
Estadística. La recogida de datos se efectuó entre los meses de abril y junio de 2007.
A) Personal técnico de la administración y conocimientos básicos
La mayoría de municipios no cuenta con personal técnico propio. Si bien los datos
parecen indicar una situación equilibrada entre municipios con o sin personal técnico, es
necesario tener presente que el universo de estudio está formado principalmente por los
municipios más grandes: sólo una cuarta parte de los municipios consultados poseen una
población de más de 10000 habitantes y la mitad tienen menos de 6000 habitantes. Por lo
tanto, desde una perspectiva más general, parece claro que la mayoría de los municipios no
cuentan con recursos humanos propios para las funciones técnicas. En muchos casos, como
sucede a nivel nacional, los pequeños municipios se apoyan en las diputaciones para cubrir
parte de sus necesidades técnicas.
50
43,33%
43,33%
Interno
Externo
Cada uno resuelve
sus problemas
25
13,33%
0
Ilustración 36: Municipios – Tipo recursos humanos
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61
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Todos los miembros del personal técnico poseen una titulación informática. Este
dato entra dentro de la normalidad; ya que, se considera un requisito previo en los procesos
selectivos de contratación de nuevo personal técnico en las administraciones públicas. Sin
embargo, sí es un dato fuera de lo común que un tercio de los mismos declare que recibió
formación relacionada con el FLOSS. Desde luego, este dato está muy por encima de lo
normal.
100
100
75
50
29,4
25
0
Titulo Informática
Formación Software
Libre
Ilustración 37: Municipios – Formación básica personal
Conocimientos generales del FLOSS. En este caso se muestran dos gráficas iguales.
La primera recoge los datos de todos los municipios consultados y la segunda sólo los de
aquellos que poseen personal técnico propio. Como era de esperar, los municipios que
carecen de personal técnico propio poseen en general un conocimiento bajo o muy bajo del
FLOSS.
Por otra parte, entre los que poseen personal técnico, parece haberse alcanzado una
situación de empate entre los que poseen y no poseen conocimientos de FLOSS.
100
75
50
50,00%
46,67%
43,33%
40,00%
30,00%
25
30,00%
33,33%
30,00%
26,67%
26,67%
23,33%
16,67%
6,67%
16,67%
13,33%
10,00%
6,67%
23,33%
20,00%
6,67%
0
Productos
Desarrolladores
Muy bajo
Bajo
Costes
Alto
Muy alto
Problemática
Otras experiencias
Ilustración 38: Municipios - Nivel conocimientos generales de FLOSS
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62
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
75
50
47,06%
41,18%
41,18%
35,29%
35,29%
35,29%
29,41%
23,53%
23,53%
25
23,53%
17,65%
11,76%
11,76%
29,41%
23,53%
11,76%
17,65%
17,65%
11,76%
11,76%
0
Productos
Desarrolladores
Muy bajo
Bajo
Costes
Alto
Muy alto
Problemática
Otras experiencias
Ilustración 39: Municipios - Nivel conocimientos generales de FLOSS (con equipo técnico)
Destaca, principalmente, el hecho de que el factor más conocido es el relacionado con
los costes de implantación de soluciones basadas en FLOSS. Mientras que las empresas
desarrolladoras/implantadores de FLOSS aparece como el factor más desconocido (casi un
65%). También, cabe reseñar el alto desconocimiento que existe de experiencias de otras
entidades con FLOSS. Sin duda uno de los factores que más ha contribuido a la expansión del
uso de FLOSS ha sido la posibilidad de compartir este tipo de experiencias entre ámbitos de
aplicación parejos.
Conclusiones:
–
El personal técnico posee un título universitario relacionado con la informática. El
30% declara haber recibido algún tipo de formación relacionada con el FLOSS.
–
El grado de penetración del FLOSS está muy relacionado con el nivel de
conocimientos de los responsables técnicos de las administraciones. Aquellas que cuentan
con personal técnico propio presentan un índice de conocimientos mayor.
–
Actualmente, existe una situación de empate entre las entidades administrativas que
declaran tener suficientes conocimientos de tecnologías libres y las que no. Este dato hay
que valorarlo en su medida; ya que, posiblemente, hace 5 años (antes del proyecto
GNU/Linex) la situación de desconocimiento total fuese mucho más generalizada.
–
Con el fin de mitigar el desconocimiento de las posibilidades del FLOSS, se necesitan
crear más foros de encuentro entre responsables técnicos de las administraciones para
fomentar el intercambio de experiencias.
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63
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
B) Administraciones que usan FLOSS
El proyecto GNU/Linex como hito e internet como medio son los dos factores
más relevantes en el descubrimiento del FLOSS. La mitad de las administraciones
encuestadas señalan al proyecto GNU/Linex como factor principal en el descubrimiento del
FLOSS. Al mismo nivel, se señala internet. También, parece destacarse a los medios de
comunicación. Este factor está muy relacionado con los proyectos relacionados con el FLOSS
puestos en marcha por la Junta desde el 2002. Hay que tener en cuenta que las consecuencias
políticas y sociales del proyecto GNU/Linex han sido ampliamente recogidas por los medios de
comunicación regionales, nacionales e incluso internacionales. Por lo tanto, los medios de
comunicación también han jugado un papel muy importante en la expansión del FLOSS, al
recoger las distintas iniciativas de FLOSS de la región (proyectos, eventos, conferencias,
nccs...). Por otra parte, como punto negativo, también hay que señalar que las empresas
parecen haber influido muy poco en este proceso.
43,75
0
6,25
43,75
50
43,75
6,25
50
0
25
Por el equipo tecnico interno
Internet
50
75
publicidad de empresas
consultoria SL
medios de comunicación
Por conocidos
Imposicion de organismo
superior
Proyecto GNU/Linex
otro
Ilustración 40: Municipios - Factores de descubrimiento del FLOSS
Las aplicaciones de comunicación e internet son las más usadas. Dentro de las
administraciones usuarias de FLOSS, las herramientas libres más utilizadas en los puestos de
trabajo son las relacionadas con las comunicaciones e internet, posiblemente navegadores
Web y clientes de correo electrónico. Este hecho se puede basar en que estas aplicaciones
libres son de las más reconocidas globalmente y están presentes en diferentes sistemas
operativos. También, presentan un uso muy elevado las aplicaciones de edición de imágenes,
que también cuenta con herramientas multiplataforma muy reconocidas, las aplicaciones de
gestión de contenidos Web y, sólo un poco por detrás, las aplicaciones de control de las copias
de seguridad. Por otro lado, sin embargo, las soluciones ofimáticas libres presentan sólo un
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64
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
30% de uso. Este dato tiene su explicación en que muchas de las entidades que usan FLOSS
no están usando un sistema operativo libre en los puestos de trabajo, sino que hacen uso de
herramientas libres disponibles para sistemas operativos propietarios. Dentro de sistemas
operativos propietarios, la apuesta por una solución ofimática libre suele ser más baja; ya que,
existe una solución propietaria muy extendida. Finalmente, en el otro extremo se encuentran
las herramientas de gestión de la relación con los ciudadanos, con otras entidades y entre el
personal de una administración. Posiblemente, estos datos se deban a que el uso este tipo de
soluciones todavía no está muy extendido, independientemente de que las aplicaciones sean o
no libres.
31,25
43,75
6,25
43,75
14,3
37,5
68,75
0
12,5
25
37,5
50
62,5
75
87,5
100
Ofimática
Edicion de magen
CRM
Gestion relacion otras
entidades
Gestion de contenidos
Web
Trabajo en grupo
Copias de seguridad
Internet y comunicaciones
Otras
Ilustración 41: Municipios – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo (usan SL)
En la figura 42, se muestra la misma relación de datos pero incluyendo también las
administraciones que declaran no usar FLOSS. Estos datos guardan gran similitud con los
reflejados por el informe [ARR06], en el que se realiza el mismo análisis en las entidades
administrativas locales gallegas. Los niveles de uso generales de herramientas libres en el
puesto de trabajo de las administraciones son todavía bastante bajos, aunque en el caso de las
herramientas de comunicación e internet suponen ya una tercera parte del total.
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65
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
16,7
23,3
3,3
23,3
16,7
20
36,7
0
12,5
25
37,5
50
62,5
75
87,5
100
Ilustración 42: Municipios – Uso de herramientas libres en puestos de trabajo (todos)
Servidores Web y de Bases de Datos son las herramientas FLOSS más usadas a
nivel de Servidor. Sin lugar a dudas, dentro del elenco de herramientas libres las
directamente relacionadas con el mantenimiento de sitios Web son de las más reputadas.
También, se constata un uso bastante extendido para el mantenimiento de servicios de correo
electrónico. En ambos casos, el ahorro en costes y la gran cantidad de información disponible
juega a favor de la adopción de estas soluciones. Algunas de estas herramientas son fruto de
proyectos libres muy importantes y con un recorrido muy largo, habiendo demostrado con
creces su calidad. También merece la pena señalar el incipiente interés por el uso de
servidores de terminales ligeros. Aunque es un dato todavía muy bajo, consideramos que es
muy importante que se empiece a extender el conocimiento de esta tecnología; ya que, sus
posibilidades son enormes, permitiendo, por ejemplo, rentabilizar aún más las inversiones en
sistemas.
25
37,5
56,25
50
18,75
6,25
0
12,5
25
Archivos
Dominios o servicios de red
37,5
50
Correo-e
Servidor de terminal ligero
62,5
Web
Otros servidores
75
87,5
100
Bases Datos
Ilustración 43: Municipios - Uso de herramientas libres en servidores
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66
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
En general, existe un alto nivel de satisfacción en el uso de soluciones FLOSS.
En concreto, se destacan la independencia del suministrador y la calidad de la solución como
puntos más valorados, seguidos muy de cerca por el mantenimiento de la solución y las
grandes posibilidades de personalización de la misma. Por otra parte, en lo referente al coste
económico parecen coexistir dos opiniones contrapuestas muy generalizadas. Por un lado, es
el punto que obtiene un porcentaje más elevado en el valor máximo de satisfacción; mientras
que, por otro, casi el 40% está poco o muy poco satisfecho de los costes. Se observa una
situación similar al analizar el aspecto de mantenimiento de los sistemas.
100
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
75
56,25%
56,25%
56,25%
50,00%
50
43,75%
37,50%
31,25%
25
25,00%
25,00%
25,00%25,00%
25,00%
25,00%
25,00%
18,75%18,75%18,75%
18,75%
18,75%
12,50%
6,25%
6,25%
6,25%
25,00%
18,75%
12,50%
6,25%
6,25%
0
General
Costes
economicos
Prsonalización
Independencia
Calidad
Seguridad
Ilustración 44: Municipios - Nivel de satisfacción en el uso de soluciones Software
Mantenimiento
La autoformación a través de internet y el consejo de conocidos son las
principales fuentes de información a la hora de considerar nuevos usos del FLOSS.
Los consejos de los conocidos, la información que se encuentra en internet y las
recomendaciones del personal técnico constituyen las tres principales fuentes de información
de nuevos usos del FLOSS. Por otra parte, vuelve a destacar negativamente el poco impacto
que tienen las empresas como fuentes de información de nuevos usos y posibilidades de
servicio. También, es interesante comentar que una cuarta parte de los entrevistados señalen,
como fuente de información, la imposición por parte de un organismo superior. Ésta es,
quizás, una de las sensaciones que se desprendan de las últimas políticas seguidas por el
gobierno autonómico en cuestión de Tecnologías de la Información y la Comunicación.
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67
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
56,25
6,25
Recomendaciones tecnicos
internos
12,5
Publicidad empresa
Consultoria de SL
Medios de comunicación
Internet
Conocidos
Imposicion organismo superior
Asociaciones
31,25
62,5
68,75
25
37,5
0
25
50
75
100
Ilustración 45: Municipios – Fuentes de información nuevos usos FLOSS
Conclusiones:
–
El proyecto GNU/Linex liderado por la Junta de Extremadura marcó un antes y un
después en el nivel de conocimiento general sobre FLOSS en la región. Sin duda, los
medios de comunicación regionales jugaron también un papel muy importante para que
así fuese.
–
Las empresas TIC que operan en la región ni han jugado ni juegan un papel muy
relevante a la hora de dar a conocer soluciones FLOSS para las necesidades de las
administraciones.
–
Internet es el medio más utilizado para obtener información y formación de
soluciones en FLOSS.
–
A nivel de puesto de trabajo, las aplicaciones de comunicación e internet son las más
usadas, alcanzando ya una tercera parte del uso total.
–
A nivel de puesto de trabajo, los índices de penetración de soluciones ofimáticas
libres son todavía bajos.
–
A nivel de servidor, las soluciones de servidor Web y de Bases de Datos son las
herramientas FLOSS más usadas.
–
Aproximadamente un 75% de las administraciones usuarias de FLOSS están muy
satisfechas de su uso.
–
Independencia del suministrador, calidad de la solución y posibilidades de
personalización de la misma son los puntos más valorados por
las administraciones
usuarias de FLOSS.
–
En cuanto a las fuentes de información, internet vuelve a mostrarse como el medio
más utilizado para informarse y autoformarse de nuevas soluciones de FLOSS.
–
El consejo de las personas conocidas y del personal técnico constituyen uno de los
principales canales de información de nuevas soluciones FLOSS.
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68
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
–
Las empresas TIC no se consideran una fuente de información relevante por parte de
las administraciones.
C) Administraciones que NO usan FLOSS
En este apartado se analizan los datos obtenidos de aquellas organizaciones que no usan
FLOSS en las soluciones TIC que requieren.
La carencia de información es la principal razón para no usar FLOSS en las
administraciones públicas. Las administraciones que no utilizan soluciones FLOSS aducen
como principal razón la falta de información sobre dichas soluciones. Esta falta de
información está, por supuesto, muy relacionada con la falta de formación en soluciones
FLOSS. Estas carencias de información y formación acentúan aún más el factor de riesgo al
cambio, señalado también como una de las razones principales para no hacer uso de FLOSS.
Otro factor relevante es la falta de desarrolladores y soporte conocidos, parece que se echa en
falta empresas TIC que den ese servicio. También aparece como factor la falta de personal
cualificado, la formación una vez más. En otro extremo, es preciso resaltar que ninguno de los
encuestados considera la falta de rentabilidad de las soluciones FLOSS como una de las
razones para no adoptarlas.
50,0
42,9
21,4
Falta de informacion
Falta de formacion
No es aplicable o util para
entidad
0,0
7,1
14,3
No es rentable
No es el momento adecuado
28,6
21,4
No tiene calidad
Faltan desarrolladores o
soporte
14,3
35,7
Falta personal cualificado
Deseo de manterner sistemas anteriores
Riesgo del cambio
No les gusta
7,1
0,0
25,0
Otras
50,0
75,0
100,0
Ilustración 46: Municipios – Razones para no usar FLOSS
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69
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
La mayoría de administraciones nunca se había planteado hasta ahora empezar
a usar soluciones basadas en FLOSS. Un dato muy revelador de la posición de estas
administraciones ante el FLOSS es que más del 70% de las mismas no había considerado la
posibilidad de usarlo hasta que no realizó la encuesta para este informe. Por otro lado,
aquéllas que sí plantean empezar a usarlo se marcan un plazo de entre 1 y 2 años para
empezar a hacerlo. Casi un 30% de las administraciones que actualmente no lo usan, tienen
planteado hacerlo a corto y medio plazo; por lo tanto, parece que las soluciones FLOSS
continuarán penetrando en las administraciones locales extremeñas.
100,0
90,0
80,0
71,43%
70,0
antes de 1 año
60,0
de 1 a 2 años
mas de 2 años
50,0
nunca
hasta ahora no lo he
considerado
40,0
30,0
21,43%
20,0
10,0
7,14%
0,00%
0,0
0,00%
Ilustración 47: Municipios – Plazo para empezar a usar FLOSS
85,7
57,1
Formacion
Informacion de productos y desarrolladoConsultoria externa
35,7
Servicios de soporte y
mantenimiento
78,6
Financiacion
Otras
21,4
0,0
25,0
50,0
75,0
100,0
Ilustración 48: Municipios – Necesidades previas a la adopción de FLOSS
Copyright © 2007 Roberto Rodríguez Echeverría
70
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Una mayor formación en FLOSS y una mayor oferta profesional de servicios de
soporte y mantenimiento son las principales necesidades detectadas para adoptar
FLOSS. Lógicamente, la formación vuelve a aparecer como principal necesidad a cubrir antes
de plantearse la adopción de soluciones FLOSS. También se destacan como necesidades
principales la existencia de servicios profesionales de consultoría, desarrollo, soporte y
mantenimiento. Por lo tanto, parece volver a ponerse de manifiesto la necesidad de que la
empresa TIC de la región avance en cuanto a su oferta de soluciones en FLOSS.
Conclusiones:
–
La formación en soluciones basadas en FLOSS es una de las principales necesidades
a satisfacer antes de adoptar este tipo de soluciones.
–
La información de soluciones y servicios profesionales en FLOSS aparece como una
de las tareas pendientes de la empresa TIC que opera en la región.
–
La rentabilidad de las soluciones basadas en FLOSS no parece cuestionarse.
–
La mayoría de administraciones que no son usuarias de FLOSS nunca se habían
planteado hasta ahora empezar a usar soluciones basadas en FLOSS.
–
Las empresas TIC de la región tienen que aumentar y mejorar su oferta de
soluciones basadas en FLOSS; ya que, la carencia de servicios profesionales es una de las
necesidades más señaladas.
C) Previsiones de uso de FLOSS
Los puestos de trabajo y los servicios para el ciudadano pasarán a ser los
ámbitos principales de adopción de soluciones en FLOSS. Hasta ahora los servidores
han sido el principal ámbito de introducción de soluciones FLOSS, debido a la calidad de
100
Disminuirá
Se mantendrá
Aumentará
75
60,00%
50,00%
50
43,33%
30,00%
25
26,67%
30,00%
20,00%
23,33%
16,67%
0
En puestos de trabajo
En servidores
En nivel de servicios para
ciudadanos
Ilustración 49: Municipios – Previsiones de uso de FLOSS
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71
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
soluciones servidor existentes y a la menor complejidad en su adopción. A partir de ahora, se
observa un crecimiento menor en el ámbito de servidores; sin embargo, ámbitos más
complejos, como el de los puestos de trabajo, pasan a ser objetivo principal en la adopción de
soluciones libres. Por otro lado, también es reseñable el hecho de que alrededor de un 20%
prevé una disminución del uso de FLOSS en todos los ámbitos de aplicación considerados.
A nivel de puesto de trabajo no se observa una tendencia definida en cuanto a
las previsiones de uso. Las previsiones son muy heterogéneas. Estos resultados parecen
reflejar las distintas posiciones contrapuestas que existen en cuanto a la adopción de
soluciones de FLOSS en el puesto de trabajo. Como principal indicador, las herramientas de
internet y comunicaciones parecen mostrarse bastante asimiladas y su uso se mantendrá.
También se desprende de los datos que las soluciones de copia de seguridad libres empiezan a
ser más conocidas y valoradas.
Facturas, ofimática
Edicion de imagen
Gestión Ciudadana
Relaciones interadmón
Portales web
Trabajo en grupo
Copia de seguridad
Internet y comunicaciones
Otras
0
10
20
30
40
50
Ilustración 50: Municipios – Previsiones de uso en puesto de trabajo
A nivel de servidores la previsión sigue manteniéndose alcista. Todas las
soluciones de servidor basadas en FLOSS se mantendrán y, en algunos casos, aumentarán. La
tendencia se muestra claramente en soluciones muy probadas y extendidas que ya han
demostrado su validez y eficiencia, como serían los servidores de archivos, correo-e, Web y de
Bases de Datos.
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72
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Archivos
Correo-e
Web
BD
S.Dominio o Servicios de red
Servidor terminal
ligero
Otros
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Ilustración 51: Municipios – Previsiones de uso en servidores
Conclusiones:
–
Los sistemas servidores seguirán siendo el campo principal de adopción de
soluciones FLOSS. Mientras que en los sistemas de puestos de trabajo prevalece una
actitud continuista que no augura una adopción generalizada de soluciones libres.
–
A nivel de puesto de trabajo las tendencias de uso son muy dispares. Esta disparidad
se observa en todos los ámbitos de adopción de soluciones de escritorio en FLOSS y es,
actualmente, un tema de debate importante en todos los departamentos de TIC.
–
A nivel de servidor, sin embargo, las previsiones de aumentar el uso de soluciones
FLOSS son claras. Las posibilidades de crear nuevos servicios a costes muy reducidos son
posiblemente los principales desencadenantes de esta tendencia.
–
Parece que existen soluciones FLOSS de servidor ya consolidadas, como los
servidores Web o de correo electrónico. Soluciones con una gran penetración actualmente
en las administraciones y que experimentarán un aumento importante todavía.
D) Formación
En este apartado se analizan el nivel de conocimientos técnicos del personal de las
administraciones, así como los planes de formación que siguen. Se ha analizado, por una
parte, el personal administrativo y por otra el personal técnico.
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73
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Los
niveles
de
conocimientos
técnicos
(nivel
de
usuario)
del
personal
administrativo son bastante bajos en general. Prácticamente dos tercios del personal de
administración tiene conocimientos bajos o muy bajos de ofimática, principalmente bajos. En
concreto, para el caso de herramientas propietarias los datos están bastante equilibrados,
prácticamente la mitad declara conocer este tipo de herramientas. Por otro lado, en cuanto a
herramientas libres, los datos son bastante claros: existe un desconocimiento muy extendido
de este tipo de herramientas a nivel administrativo.
100
73,33%
75
50
50,00%
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
36,67%
36,67%
33,33%
25
20,00%
16,67%
20,00%
6,67%
0
6,67%
0,00%
Ofimática
0,00%
Herramientas
NO Libres
Herramientas
Libres
Ilustración 52: Municipios – Nivel conocimientos
personal administativo
100
76,67%
75
53,33%
50
46,67%
SI
NO
25
23,33%
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 53: Municipios – ïndices de formación
de personal administativo
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74
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
El índice de formación en herramientas propietarias duplica al de herramientas
libres. En los planes de formación del personal de las administraciones en el último año,
prácticamente la mitad del personal ha recibido formación en herramientas propietarias
frente a la cuarta parte del personal que ha sido formado en herramientas libres. Por lo tanto,
la gran diferencia en los niveles de conocimiento de herramientas propietarias y libres
continuará motivado principalmente porque la formación del personal se centra en
herramientas no libres.
El
personal
administrativo
prácticamente
no
demanda
formación
en
herramientas libres. Si bien, en general, los niveles de demanda de formación son bajos por
parte del personal administrativo, aún lo son mucho más en cuanto a herramientas libres.
Este bajo interés posiblemente esté motivado por la generalizada falta de adopción de
herramientas
libres para el puesto de trabajo. De hecho, el porcentaje de personal
administrativo que presenta una demanda muy alta de formación en herramientas libres
coincide con el porcentaje actual de uso de estas herramientas.
100
76,67%
75
Muy bajo
Bajo
50
Alto
Muy alto
33,33%
25
23,33%23,33%
20,00%
16,67%
3,33% 3,33%
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 54: Municipios – Índice demandas de
formación del personal administativo
El nivel de conocimiento de herramientas libres del personal técnico de las
administraciones es muy bajo. Prácticamente un 70% del personal técnico presenta un
gran desconocimiento de herramientas libres. Mientras que los niveles de conocimientos de
informática general y de herramientas propietarias es bastante alto.
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75
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
75
60,00%
50,00%
50
Muy bajo
Bajo
46,67%
Alto
Muy alto
25
20,00%
20,00%
23,33%
10,00%
20,00%
16,67%
13,33%
10,00%
10,00%
0
Informática
Herramientas
NO Libres
Herramientas
Libres
Ilustración 55: Municipios – Nivel conocimientos
personal técnico
El índice de formación en herramientas propietarias duplica al de herramientas
libres. En los planes de formación del personal de las administraciones en el último año,
prácticamente la mitad del personal ha recibido formación en herramientas propietarias
frente a la cuarta parte del personal que ha sido formado en herramientas libres. Por lo tanto,
la gran diferencia en los niveles de conocimiento de herramientas propietarias y libres está
motivado, una vez más, principalmente a que la formación del personal se centra en
herramientas no libres.
100
73,33%
75
53,33%
50
46,67%
SI
NO
26,67%
25
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 56: Municipios - Índices de formación
de personal técnico
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Las demandas de formación por parte del personal técnico son muy bajas.
Prácticamente, los escenarios para herramientas propietarias y libres son semejantes. Si bien,
se observa una demanda mayor en el caso de herramientas libres.
100
75
50,00%
50
40,00%
25
Muy bajo
Bajo
Alto
Muy alto
23,33%
23,33%
16,67%16,67%16,67%
13,33%
0
Herramientas NO
Libres
Herramientas Libres
Ilustración 57: Municipios – Índice demandas de
formación del personal técnico
La autoformación y la formación en empresas especializadas constituyen las
principales fuentes de formación del personal de la administración. La gran mayoría
del personal de las administraciones se forma tanto en cursos realizados por empresas
especializadas como de manera autodidacta.
63,3
Empresas especializadas
Cursos, master y
postgrado de Uex
Cursos, master y postgrado de otras Universidades
Autoformacion
6,7
6,7
66,7
0
25
50
75
100
Ilustración 58: Municipios – Fuentes de formación principales
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77
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Teniendo en cuenta que las principales demandas de formación corresponden a herramientas
propietarias, se puede relacionar este dato con el hecho de que pocas empresas estén
actualmente ofertando servicios profesionales y de formación en herramientas libres. Por otro
lado, es destacable que la formación especializada y de postgrado universitaria no es muy
utilizada como fuente de formación por parte de las administraciones locales.
Conclusiones:
–
Tanto el personal administrativo como el técnico presenta un nivel de conocimientos
muy bajo de herramientas libres.
–
La gran mayoría del personal ha sido formado en herramientas propietarias.
–
Los planes de formación han sido principalmente orientados a herramientas
propietarias.
–
Esta orientación propietaria de los planes de formación pueden deberse a la oferta
actual de las empresas especializadas que trabajan para las administraciones.
–
En cualquier caso, la orientación eminentemente propietaria de la formación parece
responder a la demanda actual por parte del personal.
–
Los niveles de conocimientos y demanda de formación se corresponden con los datos
de uso de herramientas libres, sobre todo, a nivel administrativo.
E) Formatos documentales
En la información publicada en la Web por parte de las administraciones sólo
una cuarta parte observa los estándares existentes. El respeto de las recomendaciones
del W3C no parece estar demasiado extendido entre la información que cada administración
publica a través de la Web. En una situación similar se encuentra la preocupación porque la
información pública sea accesible de manera universal con independencia del navegador
utilizado. Prácticamente, el mismo porcentaje se observa en el cumplimiento de las normas de
accesibilidad a la información Web.
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78
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
50
37,5
Cumplen recomendaciones W3C
26,7
25
23,3
Aseguran acceso
universal
23,3
Cumplen normativa accesibilidad
12,5
0
Ilustración 59: Municipios – Respeto Estándares Web
El uso del formato abierto OpenDocument, estándar ISO, es minoritario. El uso
del formato OpenDocument es prácticamente marginal tanto para el intercambio interno de
documentos, como para el intercambio entre diferentes administraciones y como para
formularios y documentos proporcionados a los ciudadanos. Estos datos coinciden también,
como se esperaba, con los datos de penetración de las herramientas ofimáticas libres.
50
37,5
Intercambio interno
Intercambio entre
administraciones
25
Formularios oficiales ciudadano
16,7
12,5
13,3
10
0
Ilustración 60: Municipios – OpenDocument
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79
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
El formato PDF/A presenta una mayor penetración, especialmente en los
documentos puestos a disposición de los ciudadanos. Este formato presenta una mayor
aceptación en todos los casos de uso contemplados. Si bien, sólo una tercera parte de las
administraciones declara usarlo.
50
37,5
36,7
30
25
Intercambio
interno
Intercambio
entre administraciones
23,3
Formularios oficiales ciudadano
12,5
0
Ilustración 61: Municipios – PDF/A
Conclusiones:
–
Es un dato preocupante el bajo índice de observación de las recomendaciones del
W3C en la información que las administraciones publican en la Web.
–
La misma situación se observa en el uso de medidas para asegurar el acceso
universal y las normativas de accesibilidad definidas.
–
La mayoría de administraciones no utiliza los principales formatos estándar de
documentos.
–
El uso actual del formato OpenDocument es prácticamente marginal. Como se puede
observar, está relacionado con el índice de penetración de herramientas ofimáticas libres.
–
El uso del formato PDF/A sí presenta una mayor aceptación, aunque no parece ser el
formato más utilizado para ninguno de los casos de uso estudiados.
F) Desarrollo de Software a medida
El tipo de recursos humanos usados en el desarrollo de software a medida es
muy variado. Prácticamente, para cada tipo considerado se da el mismo porcentaje de
administraciones que lo usan. Por muy poco margen, se impone el modelo mixto en el que se
usan tanto recursos propios como externos (de una empresa). Sin embargo, los tres modelos
(personal
propio,
personal
externo
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y
mixto)
presentan
porcentajes
muy
similares.
80
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Evidentemente,
estos
datos
están
directamente
relacionados
con
el
porcentaje
de
administraciones que disponen de personal técnico propio.
50
38,24%
37,5
32,35%
29,41%
Personal propio
Empresa
Ambos
25
12,5
0
Ilustración 62: Municipios – Recursos en desarrollos
propios
Poseer buenos conocimientos en FLOSS no es uno de los factores más valorados
a la hora de contratar nuevos recursos técnicos. Dentro de los criterios de contratación
de nuevos recursos por parte de las administraciones, no se valora positivamente que se
posean conocimientos de FLOSS. En la misma línea, todavía se valora menos que se
pertenezca a un proyecto de FLOSS. Por otra parte, en general, se valora muy positivamente
que se esté en disposición de un título universitario relacionado con la informática.
100
75
66,67%
50
46,67%
Muy bajo
Bajo
36,67%
Alto
Muy alto
30,00%
25
20,00%
13,33%
23,33%
16,67%
13,33%
16,67%
10,00%
6,67%
0
Titulacion Informática
conocimientos
Soft Libre
Pertenecer
Proyecto Soft
Libre
Ilustración 63: Municipios – Factores nuevos
recursos
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Las administraciones presentan principalmente escenarios mixtos de soluciones
propietarias y libres. El porcentaje de administraciones que sólo usan FLOSS en el
desarrollo de nuevos sistemas es minoritario. Se imponen los escenarios mixtos, siendo
también muy alto el porcentaje de administraciones que sólo usan software propietario. Por
otra parte, también son minoría las administraciones que dan una licencia libre a su software.
La gran mayoría opta por mantener cerradas los sistemas que desarrollan o por no darles una
licencia.
50
37,5
33,3
Usan sólo Soft
Libre
25
23,3
23,3
No usan Soft
Libre
Priorizan uso
Soft Libre
Licencian todo
como Soft Libre
13,3
12,5
No licencian
10
0
Ilustración 64: Municipios – Herramientas de desarrollo
50
43,33
37,5
36,67
Consideran requisito indispensable que el
sw
sea libre meConsideran
25
20
rito adicional
que el sw sea
libre
Ni valoran ni
contemplan la
posibilidad que
12,5
0
Ilustración 65: Municipios – Licencias en concursos
públicos
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82
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
En los concursos públicos para el desarrollo de software las administraciones
generalmente no valoran ni contemplan la posibilidad de que el software tenga una
licencia libre. Un gran porcentaje de administraciones no tienen en cuenta la posibilidad de
que el software desarrollado sea finalmente liberado bajo una licencia libre. Aunque, como
dato muy relevante, se observa un porcentaje bastante alto de administraciones que empiezan
a
considerar
un
requisito
indispensable
la
liberación
del
software
desarrollado.
Adicionalmente, también existe un porcentaje importante de administraciones que consideran
un mérito adicional para el concurso que el software desarrollado se libere finalmente.
Conclusiones:
–
El tipo de recursos humanos usados para el desarrollo de Software a medida se
reparte prácticamente a partes iguales entre los que sólo usan personal propio, los que
sólo usan personal externo y los que usan tanto unos como otros.
–
Poseer un título relacionado con la informática se valora muy positivamente en la
contratación de nuevos recursos.
–
El conocimiento en software libre o pertenecer a un proyecto de software libre no
son criterios muy valorados a la hora de contratar nuevos recursos.
–
En el desarrollo de soluciones a medida se usa generalmente las herramientas
consideradas más adecuadas independientemente de su licencia.
–
La liberación del software desarrollado con dinero público sigue siendo una opción
minoritaria, aunque ya alcanza un porcentaje importante.
G) Comunidad FLOSS
La iniciativa de promoción con mayor éxito en las administraciones locales es la
asistencia a encuentros relacionados con FLOSS por parte del equipo técnico. En
cuanto a iniciativas destinadas al ciudadano, parece que la que más éxito tiene es mantener
puntos públicos de acceso a internet, un tercio de los municipios encuestados manifiestan
disponer de este servicio. En muchos casos, posiblemente este dato corresponda a la
existencia dentro del municipio de un centro del proyecto Nuevos Centros del Conocimiento.
También, ocupa un lugar importante la inciativa de dar soporte de alguna manera (económico,
sede social, etc.) a grupos de usuarios, posiblemente relacionado con el caso anterior.
Mientras que una quinta parte de los encuestados manifiesta promover y organizar
actividades para la promoción del FLOSS entre los ciudadanos y sus técnicos. Finalmente,
también parece un dato positivo que una quinta parte de los encuestados manifieste que sus
técnicos participan en el desarrollo de proyectos FLOSS; aunque, posiblemente, se refieran en
algunos casos a proyectos internos a la propia administración.
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83
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
50
43,33
37,5
36,67
Técnicos participan en encuentros
30
25
20
20
20
Promueve y
organiza actividades para
Promueve y
organiza actividades para
ciudadanos
Mantiene puntos
publicos de acceso a internet
Da soporte a
grupos de
usuarios
12,5
Tecnicos participan en proyectos
0
Ilustración 66: Municipios – Participación en eventos
La participación con los NCCs es la principal colaboración a nivel de iniciativas
regionales. Prácticamente, una tercera parte de las administraciones participan en
actividades desarrolladas por los Nuevos Centros del Conocimiento de la Junta. La
colaboración con centros tecnológicos regionales y la asistencia del personal técnico a la
Conferencia Internacional del FLOSS son otras de las iniciativas regionales en las que
participan las administraciones municipales y provinciales. Por otra parte, también es
destacable la prácticamente nula colaboración con Vivernet.
50
37,5
36,7
Colabora centros
tecnologicos regionales
25
Participa con
Nuevos Centros
de Conocimiento
de laVivernet
Junta
Usa
23,3
16,17%
13,3
12,5
9,68%
3,3
Consulta a
Grupos de Investigacion
Uex
Promueve
asistencia a
Conferencia InParticipa en el
desarrollo de
GNU/Linex
0
Ilustración 67: Municipios – Colaboración iniciativas
regionales
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84
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
La colaboración con otras administraciones públicas presenta niveles medios en
contextos provinciales y regionales. Prácticamente, la mitad de las administraciones
públicas declaran colaborar con otras administraciones de su provincia y de la región. Sin
embargo, la colaboración a nivel nacional e internacional presenta índices muy bajos.
50
46,7
43,3
37,5
A nivel provincial
A nivel regional
A nivel nacional
A nivel internacional
25
13,3
12,5
6,7
0
Ilustración 68: Municipios - Colaboración administraciones
El proyecto GNU/Linex es la iniciativa regional relacionada con el FLOSS más
valorada. El 80% de las administraciones consultadas da una valoración alta o muy alta a
este proyecto. Le siguen como iniciativas regionales más valoradas la decisión de la Junta de
realizar una migración completa a FLOSS y los Nuevos Centros de Conocimiento, que
obtienen una valoración también muy alta. La valoración obtenida por los NCCs no sorprende;
ya que, es una iniciativa muy consolidada y con gran aceptación por parte de los municipios.
Sin embargo, la alta valoración que alcanza la decisión de la Junta de migrar a FLOSS sí es un
dato muy interesante; ya que, es una decisión bastante reciente (julio 2006) y que aún no se
ha llegado a implementar. Por lo tanto, la valoración se está fundamentalmente realizando
sobre la propia decisión y sobre las consecuencias esperadas. En cuanto a la Conferencia
Internacional de FLOSS, también recibe una valoración bastante positiva. Por otro lado, como
era de esperar visto los datos anteriores, Vivernet es la iniciativa menos valorada. Ante este
dato hay que tener en cuenta que el ámbito de actuación de Vivernet es principalmente el
sector empresarial y no la administración pública.
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85
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
100
Muy bajo
Bajo
87,5
Alto
Muy alto
75
62,5
62,5
56,25
50
50
37,5
31,25
25
25
12,5
18,75
18,75
12,5
12,5
6,25
25
18,75
12,5
12,5
6,25
6,25
0
0
Proyecto
GNU/linex
Nuevos
Centros
del Cono-
25
6,25
0
Vivernet
Conferencia internacio-
Migración
a Software
Libre y
Ilustración 69: Municipios – Valoración iniacitivas Sw Libre regionales
Conclusiones:
–
La asistencia a encuentros de promoción FLOSS por parte del equipo técnico de los
municipios es la iniciativa de promoción que cuenta con mayor éxito entre las
administraciones locales.
–
Un tercio de las administraciones locales manifiestan disponer de puntos públicos de
acceso a internet para los ciudadanos.
–
La colaboración entre administraciones a nivel provincial y regional es buena,
aunque no alcanza el 50%.
–
La colaboración entre administraciones a nivel nacional e internacional es
prácticamente inexistente.
–
Las administraciones municipales destacan su participación con las actividades
desarrolladas por los NCCs como principal colaboración con las iniciativas regionales,
valorando muy positivamente este proyecto regional.
–
Las administraciones municipales prácticamente no colaboran con Vivernet, que es
el proyecto regional menos valorado. Posiblemente, porque su ámbito de actuación es otro.
–
Las administraciones municipales consideran que el proyecto GNU/Linex constituye
una gran iniciativa de promoción del FLOSS a nivel regional, valorándolo muy
positivamente.
–
Las administraciones municipales valoran muy positivamente la decisión de la Junta
de migrar completamente a FLOSS.
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86
Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
4 Conclusiones
Tal como se destacaba en el estudio de contextualización a nivel regional, la presencia
de unos criterios claros en cuanto a TIC y las políticas de apoyo de FLOSS adoptadas por la
Junta de Extremadura son cuestiones clave para lograr un escenario generalizado de adopción
de tecnologías FLOSS. La Junta de Extremadura, como ha quedado de manifiesto en este
informe, se ha erigido como el principal promotor y difusor del FLOSS en la región,
intentando involucrar a todos los sectores de la sociedad extremeña. Además, ha sido una
administración pionera a la hora de llevar a cabo ambiciosos proyectos basados en
tecnologías FLOSS, como es el caso del Proyecto GNU/Linex, que le han llevado a jugar un
papel destacado dentro de la promoción del FLOSS también a nivel nacional e internacional.
Teniendo en cuenta el ámbito de estudio de este informe, como es la penetración de
tecnologías FLOSS dentro de la administración pública, la iniciativa FLOSS más relevante es
la decisión de la Junta de adoptar Formatos de Documento Estándar Abiertos y de migrar
todos sus sistemas a tecnologías FLOSS. Es, por tanto, el análisis de situación de este proceso
de migración FLOSS el punto central del análisis cuantitativo de este informe, en cuanto a
administraciones regionales se refiere.
A continuación, se resumen las conclusiones más directas extraídas del análisis de los
datos recogidos por la encuesta. Este resumen está estructurado según los puntos que
conforman la encuesta.
Todos los miembros del equipo técnico de las administraciones regionales poseen un
título universitario relacionado con la informática. Aunque no existe constancia de que
ninguno posea una formación específica en FLOSS, el conocimiento general de FLOSS es
medio. Existe, por parte del equipo técnico, un conocimiento bajo generalizado en cuanto a
empresas desarrolladoras y de soporte y, todavía más relevante, en cuanto a experiencias de
otras administraciones con FLOSS. También es muy significativo que el aspecto más conocido
sea la problemática relacionada con la adopción de tecnología FLOSS, muestra quizás de la
complejidad del proceso de migración.
Las políticas de promoción de FLOSS dentro de la administración llevadas a cabo por la
Junta de Extremadura le confieren el reconocimiento de ser el principal difusor del uso de
FLOSS en la región. Dentro de las entidades de la Junta se señalan el Proyecto GNU/Linex y la
decisión de migración a tecnologías FLOSS como los dos factores más relevantes a la hora de
dar a conocer el FLOSS. La Junta se ha mostrado en todo momento en una posición
aventajada con respecto al papel que han jugado las empresas tecnológicas que operan en la
región, que han jugado un papel irrelevante en la promoción del FLOSS en la región.
En lo referente a datos reales de penetración, a nivel de servidores, el uso de soluciones
FLOSS está muy extendido, destacando su uso en servidores Web (100%), servidores de
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
archivos (75%) y servidores de Bases de Datos (60%). Por otra parte, a nivel de puestos de
trabajo, también se da una alta penetración de soluciones FLOSS, principalmente en
herramientas de comunicación e internet (60%) y en herramientas ofimáticas (50%).
En
general, la satisfacción del uso de tecnologías FLOSS es alta, destacando en los aspectos de
independencia del suministrador y seguridad. Mientras que el aspecto menos valorado es el
mantenimiento y la administración. Como principales fuentes de información para nuevos
usos destacan internet y las recomendaciones de los equipos técnicos; aunque ocupa también
un lugar muy destacado la imposición por un órgano superior, como no podía ser de otra
manera.
Las principales razones para la no adopción de soluciones FLOSS señaladas no son
técnicas, sino de carácter organizativo y relacionadas fundamentalmente con la falta de
formación. En el contexto de migración actual, las reticencias a la migración a FLOSS no son
por las características de las tecnologías FLOSS, sino por los riesgos que acompañan a
cualquier cambio de la dimensión de una migración de sistemas de esta índole, en la que los
procesos de información y formación deben estar cuidadosamente preparados para reducir la
percepción de estos riesgos y el rechazo al cambio que generan. La incertidumbre propiciada
por la percepción de carecer de personal cualificado, de ser un mal momento y de no haber
sido convenientemente informados incrementan la sensación del riesgo al cambio, que ocupa
un lugar relevante dentro de los datos recogidos. Algunas administraciones regionales
parecen considerar que no es el momento adecuado para llevar a cabo este proceso de
mgiración, principalmente por la falta de personal cualificado.
En lo referente a previsiones de uso de tecnologías FLOSS, como no podía ser de otra
manera, al estar inmersas en un proceso de migración integral a FLOSS, las previsiones
señalan que la penetración de soluciones FLOSS continuará aumentando tanto a nivel de
servidores como a nivel de puestos de trabajo en los próximos años.
Como se señalaba anteriormente, parece que la formación en tecnologías FLOSS tanto
del personal administrativo como del personal técnico es todavía una asignatura pendiente. Si
bien, se desprende de los datos que gran parte del personal ha recibido formación en
herramientas FLOSS en el último año. También, es necesario ser conscientes del handicap
que supone que la mayoría del personal tiene gran experiencia en herramientas propietarias;
ya que, han sido las que han formado parte de su trabajo diario hasta ahora. Por lo tanto, el
punto de partida, principalmente en el caso del personal administrativo, complica y ralentiza
el proceso formativo necesario. Como fuentes principales de formación, se señalan las
empresas especializadas y la autoformación, mientras que no se considera la formación de
posgrado universitaria.
Las administraciones regionales manifiestan un elevado cumplimiento de los estándares
de publicación Web y un uso muy extendido de los formatos estándar abiertos de documentos
más
conocidos,
OpenDocument,
fundamentalmente
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para
el
intercambio
interno
de
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
documentos (85%) y PDF/A (90%). Posiblemente, fruto de las decisiones políticas para definir
los criterios de los formatos documentales a usar por parte de la administración regional.
Actualmente, parece existir una clara tendencia a la priorización del uso de
herramientas y tecnologías FLOSS en los desarrollos internos de sistemas software. Sin
embargo, todavía están más extendidas las herramientas y tecnologías propietarias,
consecuencia de los criterios y políticas predominantes hasta ahora. No parece, curiosamente,
existir una sensación generalizada de la necesidad de licenciar los aplicativos desarrollados.
Aunque sí parece ser una preocupación altamente compartida considerar como requisito
indispensable para los concursos públicos que los sistemas puedan ser liberados con una
licencia adecuada.
Las administraciones regionales parecen tener claro los beneficios y sinergias que se
desprenden
de
la
asistencia
y
promoción
de
eventos
relacionados
con
FLOSS,
fundamentalmente los que relacionan FLOSS y administración pública, como la Conferencia
Internacional de Software Libre que es el evento que más aceptación genera.
Finalmente, en cuanto a la valoración de los principales proyectos FLOSS regionales, el
proyecto GNU/Linex se presenta como el mejor valorado, seguido muy de cerca por la
migración FLOSS de la Junta y el Plan de Alfabetización.
La situación observada en el caso de las administraciones locales indica un nivel de
penetración menor que en el caso de las administraciones regionales. Las políticas y los
proyectos FLOSS realizados por la Junta de Extremadura han tenido impacto, sin duda, sobre
las administraciones locales. Fundamentalmente, han servido para difundir y dar a conocer,
en muchos casos, las posibilidades y los beneficios del uso de tecnologías FLOSS dentro de las
administraciones públicas. Especialmente, significativo en este sentido es el Proyecto
GNU/Linex. Si bien, no parecen haber tenido un impacto mayor por ahora. Es posible que en
un futuro cercano, cuando la Junta avance en su proceso de migración FLOSS, este impacto
sea mayor motivado por la necesidad de interoperar con las administraciones regionales.
También, es necesario tener en cuenta que, a diferencia de las administraciones regionales,
las locales carecen de una política común en materia de tecnologías y, por supuesto, de
FLOSS. Esta falta de criterios comunes no beneficia en nada a la introducción de tecnologías
FLOSS en escenarios tradicionalmente copados por software propietario. Se echa en falta, por
tanto, que administraciones supramunicipales, como por ejemplo las diputaciones, definan
una política y unos criterios relacionados con la tecnologías FLOSS que dé lugar a un
escenario de colaboración que lleve a una mayor penetración de soluciones FLOSS,
manteniendo el criterio de máxima eficacia de recursos. Las iniciativas FLOSS municipales
parecen darse de forma aislada, adoptando cada municipio las tecnologías y herramientas
FLOSS que requiere. Es necesario tener en cuenta que la adopción tradicional de soluciones
FLOSS conlleva un proceso de migración, que puede ser demasiado costoso para municipios
pequeños, y se suele dar como reacción a un caso de abuso o como una necesidad. Por lo
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
tanto, los escenarios más propicios para lograr una mayor penetración FLOSS suelen ser las
entidades de mayor escala (grandes municipios, diputaciones), en las que las justificaciones se
pueden llevar al ámbito económico, sus costes en licencias software son muy elevados, o se
pueden concretar en nuevas necesidades que, en muchos casos, las soluciones propietarias no
satisfacen por cuestiones de rentabilidad. Mientras que, en los municipios pequeños no se
percibe como un problema el coste de las licencias propietarias, dado el número de licencias
usadas, y suelen carecer de los recursos necearios para poder plantearse un proceso de
migración en solitario, heredando además una dilatada experiencia de su plantilla en
herramientas propietarias.
A continuación, se resumen las conclusiones más directas extraídas del análisis de los
datos recogidos por la encuesta y su comparación con datos de informes equivalentes. Este
resumen está estructurado según los puntos que conforman la encuesta.
Evidentemente, las administraciones locales que cuentan con un equipo técnico son las
que más posibilidades muestran de adoptar soluciones FLOSS para sus sistemas. Contar con
las capacidades y la información necesarias son requisitos indispensables a la hora de la toma
de decisiones sobre los criterios que deben regir la adopción de uno u otro tipo de
tecnologías. Teniendo en cuenta las grandes diferencias de recursos que exiten entre unas
administraciones y otras, de los datos recogidos se desprende que existe un conocimiento
general bastante importante (cercano al 30%) de los aspectos básicos del FLOSS a la hora de
plantearse su uso. Si bien, considerando únicamente a las administraciones con personal
técnico, el 50% manifiesta tener buenos conocimientos de cuestiones generales de FLOSS.
Por otra parte, destaca el hecho de que las experiencias de administraciones similares sean el
aspecto más desconocido.
Al igual que en el caso de las administraciones regionales, las administraciones locales
señalan al proyecto GNU/Linex como principal factor que influyó en su descubrimiento y
acercamiento al FLOSS. También coinciden en indicar el papel irrelevante jugado por las
empresas tecnológicas en este sentido.
En cuanto a qué tipo de tecnologías FLOSS son las que presentan una mayor
penetración, destacan fundamentalmente los aplicativos de servidores Web, bases de datos y
correo electrónico, a nivel de servidores, alcanzando algunos cuotas del 50%. Mientras que a
nivel de puestos de trabajo, la penetración de soluciones FLOSS está en niveles
considerablemente más bajos, imponiéndose las herramientas de comunicación e internet
(30%), mientras que el uso de herramientas ofimáticas libres es considerablemente menor
(15%). Comparando, sin embargo, estos datos con los presentados por el informe gallego
[ARR06], parece reseñable el dato de que la penetración de herramientas de comunicación e
internet muestran una penetración mucho más importante en los municipios extremeños,
prácticamente el doble, mientras que en el caso de herramientas ofimáticas los escenarios de
penetración son similares.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
Los índices de satisfacción entre los administraciones usuarias de tecnologías FLOSS se
muestran en general altos. La calidad de las soluciones, las posibilidades de adaptación y la
independencia del proveedor son los aspectos mejor valorados. También el aspecto económico
obtiene una valoración importante. Como principales fuentes de información de nuevos usos
de tecnologías FLOSS, destaca internet, como medio, y las recomendaciones del equipo
técnico. Por su parte, las empresas no son consideradas como una fuente de información
principal por la gran mayoría.
Entre el grupo de administraciones que se declaran no usuarias de tecnologías libres,
destaca sin duda el dato de que más de dos tercios de las mismas no se hubiesen planteado su
uso hasta el momento de realizar la encuesta. De hecho señalan la información y la formación
como necesidades previas a comenzar a usarlas, destacando el desconocimiento generalizado
de la existencia de servicios profesionales de soporte y mantenimiento. Estos datos se
muestran muy cercanos a los recogidos por el informe gallego [ARR06].
Las previsiones de penetración FLOSS son muy interesantes; ya que, la mitad de las
entidades consultadas prevén que aumente en puestos de trabajo y un tercio, en servidores.
Si bien, como ya se señalaba anteriormente, el uso de soluciones FLOSS en servidores parece
bastante extendido y la tendencia es algo más continuista, manteniendo principalmente lo que
ya existe. No obstante, cuando se analizan los datos de previsión de uso en puestos de trabajo
por tipo de aplicativo, las conclusiones no parecen tan positivas, existiendo una mayor
diferencia de opiniones respecto a las previsiones.
Al igual que sucede en el resto de administraciones, el personal tanto administrativo
como técnico ha desarrollado su carrera profesional con tecnologías propietarias; por lo tanto,
entra dentro de la normalidad que exista un conocimiento bajo de tecnologías FLOSS bastante
generalizado. Además, la mayor parte de los planes de formación se continúan realizando
sobre tecnologías propietarias, que encaja con las solicitudes de formación del personal. En
cuanto a las principales fuentes de formación utilizadas, las empresas especializadas y la
autoformación ocupan un lugar predominante. Como conclusión principal, parece exitir una
importante inercia de la experiencia adquirida en herramientas propietarias por parte del
personal de las administraciones.
La gran mayoría de las administraciones consultadas manifiestan no cumplir con los
estándares más comunes de publicación de información en la Web. Al contrario de la situación
de las administraciones regionales, en este caso, en el que no existe una política ni unos
criterios definidos en cuanto al uso de formatos documentales, el formato estándar abierto
OpenDocument tiene unos índices de uso del 15%. Por su parte, el formato PDF/A está
bastante más extendido, alcanzando un uso general del 30%, siendo su uso principal para
facilitar documentos y formularios a los ciudadanos.
En el desarrollo de sistemas propios, la mayoría utiliza en mayor o menor grado
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tecnologías libres, si bien, parece claro que las tecnologías propietarias todavían son
predominantes. Las administraciones locales tampoco tienen un criterio definido en cuanto a
licenciar los sistemas desarrollados, sólo el 10% declara usar licencias libres. En cuanto a los
concursos públicos relacionados con el desarrollo de sistemas, parece haber una mayor
concienciación en cuanto al beneficio de establecer como requisito la posibilidad de licenciar
los resultados como libres, pero todavía hay un gran porcentaje de administraciones que no
tienen en cuenta ni valoran esa posibilidad como requisito.
Las administraciones municipales muestran una actitud muy positiva a que sus equipos
técnicos participen en eventos de promoción FLOSS y colaboración entre administraciones,
fundamentalmente, a nivel provincial y regional. También se muestran muy partidarios de
colaborar con los Nuevos Centros del Conocimiento, que obtiene una valoración muy alta
como iniciativa regional. Una vez más, el proyecto GNU/Linex se destaca como la iniciativa
regional más valorada. Sin duda dos de los proyectos con más marcado carácter social y de
mayor presencia en los municipios. También, recibe una valoración bastante alta la decisión
de la Junta de migrar sus sistemas a FLOSS.
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Penetración del FLOSS en las Administraciones Públicas de Extremadura – Cátedra Telefónica, UEx
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Anexo 1 – Encuesta
Datos de entidad
Datos del entrevistado
Entidad:
Nombre:
Teléfono:
Correo-e:
¿Poseen sistemas informáticos para el trabajo y la gestión de la entidad?
Puestos de trabajo:
Servidores:
Otros:
Soporte técnico
(Marcar con una X una sola opción)
¿Poseen personal dedicado en exclusiva?
¿Usan Personal externo (consultorías, empresas de soporte...)?
Cada uno se resuelve sus problemas
Tipología del personal encargado de la gestión informática
(Rellenar sólo si se dispone de
personal propio) (SI/NO)
¿Posee una titulación relacionada con la informática?
¿Recibieron formación en Software Libre en su titulación?
Estado del conocimiento general del Software Libre
(1: desconocimiento – 4: mucho
conocimiento)
Productos de Software Libre presentes en el mercado
Desarrolladores de productos de Software Libre
Costes relacionados con la incorporación de Software Libre
Problemática con el uso de Software Libre
Experiencias de otras entidades con Software Libre
Usa Software Libre
¿Cómo lo conoció?
(Marcar con una X una o varias opciones)
Recomendaciones Equipo Técnico Interno
Publicidad de Empresa
Empresa consultora de SL
Medios de comunicación
Internet
Recomendación de conocidos o Grupos de Usuarios
Imposición/recomendación por organismo superior
A partir del proyecto GNU/Linex y de actividades e iniciativas relacionadas
Otro
Usos del mismo
(Marcar con una X una o varias opciones)
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A nivel de Puesto de Trabajo
A nivel de Servidores
A nivel de servicios para los ciudadanos
Herramientas de Puesto de Trabajo Software Libre Usadas
(Marcar con una X una o varias
opciones)
Herramientas de gestión, facturas, contabilidad y ofimática
Herramientas de manejo de fotografías, diseño 2D o diseño 3D
Gestión de relación con los administrados CRM
Gestión de relaciones con otras entidades públicas
Herramientas de Gestión de Contenidos y Portales Web
Aplicaciones de trabajo en grupo
Herramientas de copia de seguridad
Aplicaciones de internet y comunicaciones
Otras
Servidores Software Libre Usados
(Marcar con una X una o varias opciones)
Servidores de archivos
Servidores de correo-e
Servidores Web
Servidores de Bases de Datos
Servidores de Dominio o de Servicios de Red
Servidores de Terminales Ligeros
Otros servidores
Satisfacción en general del uso de SL
(1: menor satisfacción – 4: mayor satisfacción)
Valoración General
A nivel de Costes
Por posibilidades de Personalización
Por Independencia del suministrador
Por Calidad y prestaciones técnicas
Por Seguridad y virus
Por Mantenimiento y Administración
Otros
Fuentes de Información para nuevos usos o necesidades
(Marcar con una X una o varias
opciones)
Recomendaciones Equipo Técnico Interno
Publicidad de Empresa
Empresa consultora de SL
Medios de comunicación
Internet
Recomendación de conocidos
Imposición/recomendación por organismo superior
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Asociaciones, grupos de usuarios o iniciativas
Otro
No usa Software Libre (o uso marginal)
Razones para no usarlo
(Marcar con una X una o varias opciones)
Desconocimiento o falta de información
Falta de formación
No es aplicable o útil para la entidad
No es rentable o por coste
No es el momento adecuado o hay otra prioridades
No tiene calidad o prestaciones técnicas
Faltan desarrolladores o soporte
Falta de personal o de cualificación
Desean mantener sistemas homogéneos
Riesgo del cambio
No les gusta esa opción
Otras
Plazo previsto para empezar a usarlo
(Marcar con una X una sola opción)
antes de 1 año
de 1 a 2 años
más de 2 años
nunca
Hasta ahora no lo habían considerado
Necesidades observadas para empezar a usarlo
(Marcar con una X una o varias opciones)
Formación
Información de productos y desarrolladores
Consultoría externa
Servicios de soporte y mantenimiento
Económicas o de financiación
Otras
Previsiones de Uso del Software Libre
Por niveles:
(D: disminuirá – M: se mantendrá – A: aumentará)
A nivel de Puesto de Trabajo
A nivel de Servidores
A nivel de servicios para los ciudadanos
Por Herramientas de Puesto de Trabajo Software Libre
(D: disminuirá – M: se mantendrá – A:
aumentará)
Herramientas de gestión, facturas, contabilidad y ofimática
Herramientas de manejo de fotografías, diseño 2D o diseño 3D
Gestión de relación con los administrados CRM
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Gestión de relaciones con otras entidades públicas
Herramientas de Gestión de Contenidos y Portales Web
Aplicaciones de trabajo en grupo
Herramientas de copia de seguridad
Aplicaciones de internet y comunicaciones
Otras
Por Servidores Software Libre Usados
(D: disminuirá – M: se mantendrá – A: aumentará)
Servidores de archivos
Servidores de correo-e
Servidores Web
Servidores de Bases de Datos
Servidores de Dominio o de Servicios de Red
Servidores de Terminales Ligeros
Otros servidores
Formación
Personal administrativo (usuarios). Conocimientos
(1: muy bajo – 4: muy alto)
Nivel de Conocimientos Ofimáticos Generales
Nivel de Conocimientos en Herramientas de Software Propietario usadas
Nivel de Conocimientos en Herramientas de Software Libre usadas
Personal administrativo (usuarios). Formación reciente
(SI/NO)
¿Han recibido formación en el último año sobre Herramientas Software?
¿Han recibido formación en el último año sobre Herramientas Software Libre?
Personal administrativo (usuarios). Demandas
(1: nunca – 4: mucho)
¿Demandan regularmente cursos de formación en Herramientas Software?
¿Demandan regularmente cursos de formación en Herramientas Software
Libre?
Personal técnico. Conocimientos
(1: muy bajo – 4: muy alto)
Nivel de Conocimientos Informáticos Generales
Nivel de Conocimientos en Herramientas de Software Propietario usadas
Nivel de Conocimientos en Herramientas de Software Libre usadas
Personal técnico. Formación reciente
(SI/NO)
¿Recibieron formación interna en el último año en informática?
¿Recibieron formación interna en el último año en Software Libre?
Personal técnico.
Demandas (1: nunca – 4: mucho)
¿Demandan regularmente cursos de formación en Herramientas Software?
¿Demandan regularmente cursos de formación en Herramientas Software
Libre?
Fuentes de formación
(Marcar con una X una o varias opciones)
Empresas especializadas
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Cursos master y postgrado de la Universidad de Extremadura
Cursos master y postgrado de otras universidades
Autoformación
Formatos de documentos
En la publicación de contenidos en Web
(Marcar con una X una o varias opciones)
Cumplen estrictamente recomendaciones W3C (XHTML, CSS, etc.)
Aseguran el acceso universal, no usan tecnologías propietarias (ActiveX, Flash,
etc.)
Cumplen con la normativa de accesibilidad vigente (normas WAI)
Formato OASIS Open Document, estándar ISO/IES DIS 26300
(Marcar con una X una
o
varias opciones)
Usado para el intercambio de documentos interno
Usado para el intercambio de documentos externo (entre administraciones)
Usado para facilitar formularios oficiales al ciudadano
Formato PDF/A, estándar ISO 19005-1:2005
(Marcar con una X una o varias opciones)
Usado para el intercambio de documentos interno
Usado para el intercambio de documentos externo (entre administraciones)
Usado para facilitar formularios oficiales al ciudadano
Desarrollo Software a medida
Recursos
(Marcar con una X una sola opción)
Desarrollan Software con personal propio
Encargan el desarrollo a una empresa
Desarrollo mixto: recursos propios y de empresas
Contratación de nuevos recursos
(1: poco – 4: mucho)
Se valora positivamente que posea una titulación relacionada con informática
Se valora positivamente que posea conocimientos de Software Libre
Se valora que forme parte del desarrollo de algún proyecto de Software Libre
Licencias del Software
(Marcar con una X una o varias opciones)
Usan sólo herramientas de Software Libre (Compiladores, entornos, librerías,
frameworks, etc.)
Usan sólo herramientas de Software Propietario (Compiladores, entornos, librerías,
frameworks etc.)
Priorizan el uso de herramientas de Software Libre
Licencian el software desarrollado con una licencia libre
No se preocupan de licenciar el software
Estrategias utilizadas de desarrollo basadas en Software Libre
(Marcar con una X una o
varias opciones)
Desarrollan el proyecto desde cero
Usan los frameworks y patrones de desarrollos adecuados al proyecto
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Seleccionan una herramienta que cumple necesidades básicas y la adaptan
Concursos públicos para desarrollo sistemas software
(Marcar con una X una sola opción)
Consideran requisito indispensable que el software sea libre
Consideran mérito adicional que el software sea libre
No valoran ni contemplan la posibilidad de que el software sea libre
Comunidad de Software Libre
Iniciativas de promoción
(Marcar con una X una o varias opciones)
Participa el personal técnico en encuentros o jornadas relacionadas con el Software
Libre
Promueve y organiza actividades de promoción del Software Libre para sus
trabajadores
Promueve y organiza actividades de promoción del Software Libre para los ciudadanos
Mantiene puntos públicos de acceso a internet con Software Libre
Da soporte a grupos de usuarios de Software Libre (patrocinio, cesión de un local, etc.)
Personal técnico participa en el desarrollo de proyectos de Software Libre
Colabora con otras administraciones públicas
(Marcar con una X una o varias opciones)
A nivel provincial
A nivel regional
A nivel nacional
A nivel internacional
Iniciativas de promoción con entidades regionales
(Marcar con una X una o varias opciones)
Colabora con centros tecnológicos regionales
Participa en actividades de los Nuevos Centros de Conocimiento de la Junta
Usa la información de Vivernet para contactar con empresas TIC
Colabora o consulta a Grupos de Investigación o Departamentos de la UEx
Promueve entre su personal la asistencia a la Conferencia Internacional del Software
Libre
Participa en el desarrollo de GNU/Linex
Valore inciativas regionales
Proyecto GNU/Linex
(0:desconocido, 1:poca relevancia – 4:mucha relevancia)
http://www.linex.org/
Nuevos Centros del Conocimiento y PATySL
Vivernet
http://www.nccextremadura.org/
http://www.vivernet.com/
Conferencia Internacional del Software Libre
http://www.freesoftwareworldconference.com/
Migración a Software Libre y Formatos estándar de la Junta de Extremadura
Valore Estudios y Proyectos Nacionales
Libro blanco del Software Libre
(0:desconocido, 1:poca relevancia – 4:mucha relevancia)
http://libroblanco.com/joomla
Estudio del Software Libre en las Entidades Gallegas. CESGA. 2006.
http://www.mancomun.org/index.php/component/option,com_remository/Itemid,111/func,fileinfo/id,39/
El Software Libre en Cataluña y España. UOC. 2006
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http://www.uoc.edu/in3/softwarelibre/
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Caso de éxito del Ayuntamiento de Benicarló
Proyecto Guadalinex y caso de la Junta de Andalucía
Valore Estudios y Proyectos Europeos
(0:desconocido, 1:poca relevancia – 4:mucha relevancia)
Proyecto Open Source Observatory (OSO). 2003. Programa IDA
http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/452
Proyecto Open Source Competence Centres para el sector público. 2004. Programa IDA
http://ec.europa.eu/idabc/en/document/1631/471
Estudio OSS Migration Guidelines. 2003. Programa IDA
(http://ec.europa.eu/idabc/en/document/2623/5585#migration)
Proyecto Open Source Observatory and Repository (OSOR). 2006. Programa IDABC
http://ec.europa.eu/idabc/en/document/6425
Estudio del Impacto Económico del Software de Fuente Abierta en la Innovación y
Competitividad de las Tecnologías de Información y Comunicación. 2006. Programa IDABC
http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/doc/2006-11-20-flossimpact.pdf
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