“El milagro irlandés: Crecimiento basado en la libertad y apertura

Pontificia Universidad Católica Argentina
“Santa María de los Buenos Aires”
Facultad de Ciencias Sociales y Económicas
TRABAJO FINAL DE LICENCIATURA
“El milagro irlandés: Crecimiento basado en la
libertad y apertura económica”
Ignacio Martín Insua
No. de Registro: 03-020199-0
Febrero 2008
1
ÍNDICE
1.
Introducción …………………………………………………………………….....3
2.
Teoría: Políticas Sanas y Baja Regulación ……………………………………....5
a.
El libre mercado y las instituciones ……………………………………....5
b.
La política económica, la regulación y sus efectos ……………………....8
3.
La Economía Irlandesa: 1950 – 1973 …………………………………………...11
4.
La Economía Irlandesa: 1973 – 1987 …………………………………………...15
5.
La Economía Irlandesa: 1987 – 2000 …………………………………………...18
6.
Análisis Comparativo Entre Períodos …………………………………………..22
7.
Las Causas Detrás del Éxito ……………………………………………………..28
8.
Conclusión ………………………………………………………………………...33
9.
Apéndice I: Política Industrial y Empresarial ..………………………………...34
10.
Apéndice II: El Motor Exportador ……….……………………………………..36
11.
Bibliografía .………………………………………………………………………41
2
INTRODUCCIÓN
No son pocos los países que a causa de malos manejos de las cuentas públicas,
excesivas intromisiones estatales en la actividad privada1, y grandes equivocaciones en el
uso de la política fiscal; han terminado por ocasionar terribles crisis económicas, o no han
dejado que la economía se desarrolle a largo plazo a una tasa potencialmente superior.
En este trabajo se abordará el caso de la economía irlandesa, que a principios del
siglo XX se caracterizó por tener altos niveles de regulación estatal. Hasta la década de
1960, no hubo cambios significativos en el rumbo de este país, pero hacia fines del siglo, de
la mano de importantes reformas que llevaron a la disminución de la presencia del Estado
en la economía, Irlanda se convirtió en el llamado “Tigre Celta” debido al enorme
crecimiento y desarrollo experimentado. Así, el objeto del presente paper es brindar
argumentos válidos en contra de la excesiva intervención estatal en la economía irlandesa,
demostrando que con un Estado pequeño2 pudieron lograrse grandes resultados, en
contraste con el nocivo incremento en las erogaciones fiscales y la presencia estatal en
diversas actividades.
En la primera sección del trabajo, se introducirá la teoría que respaldará el
contenido de los siguientes capítulos. Luego se hará un análisis del crecimiento irlandés y
las políticas económicas adoptadas en un primer período que se extenderá desde 1950 hasta
1973. La siguiente sección examinará los resultados obtenidos en una segunda etapa
económica que abarca el período 1973 – 1987, caracterizado por un giro hacia políticas
intervencionistas. Una cuarta parte del trabajo analizará el comportamiento económico en el
último período de análisis: 1987 – 2000, durante el cual se tomaron medidas para corregir
los desbalances ocasionados en el período anterior, y se sentaron las bases para el gran
“despegue” en el crecimiento. En una quinta sección se hará una comparación entre las
políticas adoptadas en cada período de análisis, y sus consiguientes resultados. Le seguirá
otro capítulo en el que se enfatizarán las causas detrás del éxito irlandés y, finalmente, en la
sección séptima, se arribará a la conclusión del trabajo.
1
Nos referimos con intromisiones estatales a aquellas actividades adoptadas por el Estado que concluyen en
un crowding out de la actividad privada en el sector.
2
Nos referimos con Estado pequeño a un bajo nivel de intervención estatal en la economía.
3
4
I. TEORÍA: POLITICAS SANAS Y BAJA REGULACIÓN
El libre mercado y las instituciones
Al hablar de la baja o nula regulación, es casi inevitable citar los argumentos de la
teoría neoclásica, que favorece políticas macroeconómicas orientadas al lado de la oferta,
la utilización de expectativas racionales y la privatización de empresas estatales. La teoría
llama al libre mercado y al desmantelamiento del planeamiento estatal y a la regulación del
gobierno en las actividades económicas.
El argumento central de los neoclásicos es que el subdesarrollo surge de una pobre
asignación de recursos debida a malas políticas de precios y demasiada intervención estatal
en la economía. Ellos afirman que “(…) dejando florecer la libre competencia en los
mercados, privatizando las empresas estatales, promoviendo el libre comercio y la
expansión de las exportaciones, abriendo las puertas a inversores extranjeros de países
desarrollados, y eliminando la carga de regulaciones y distorsiones de precios en los
factores, productos y mercados financieros, tanto la eficiencia económica como el
crecimiento económico van a verse estimulados.”3 Más bien son la pesada mano del
Estado, la corrupción, la ineficiencia y la falta de incentivos económicos los que mantienen
a las naciones en el subdesarrollo.
“La habilidad de los mecanismos de mercado para contribuir al alto crecimiento
económico y al progreso económico en general ha sido ampliamente – y correctamente –
reconocida en la literatura de desarrollo contemporánea (…) estar genéricamente en contra
de los mercados sería casi tan raro como estar genéricamente en contra de las
conversaciones entre las personas.”4
Bajo esta teoría, cualquier tipo de intervención gubernamental en la economía es
distorsiva y contraproducente ya que los mercados son los mejores indicadores de los
precios relativos en la economía: “Los precios desempeñan tres funciones en la
organización de la actividad económica: primero, transmiten información. Segundo,
aportan el estímulo para adoptar los métodos de producción menos costosos, y por esta
razón inducen a emplear los recursos disponibles para los empleos más remunerados;
3
4
Todaro, Michael P. (1997), “Economic Development”, Longman, Chapter 3, pp 86-87.
Sen, Amartya (2000), “Development As Freedom”, Anchor Books, New York, pp.6.
5
tercero, determinan quién obtiene las distintas cantidades del producto – la llamada
distribución de la renta -.”5
Si bien estos argumentos son válidos para justificar una baja intervención estatal
(más aún cuando se basan en casos reales como las experiencias en países de América
Latina y África), hay que agregar también un complemento necesario para asegurar el
crecimiento y el desarrollo de un país. Este viene del lado del fortalecimiento de las
instituciones.
A veces en los mercados existen fallas que no permiten el desarrollo de la eficiencia
en la asignación de recursos, por lo que se requieren reglas que los encaminen hacia el
óptimo. Ciertamente, como sostienen los economistas neoclásicos, el estado puede bloquear
el desarrollo de un país debido a su insistencia en intervenir en los asuntos económicos de
manera arbitraria, pero, por otro lado, sólo el estado puede garantizar que el mercado exista
y funcione de forma eficiente. Esto no se contradice con la teoría neoclásica sino que la
complementa ya que ésta sostiene que la libertad de mercado y la apertura económica son
fundamentales para el crecimiento, sin embargo, estos principios no se oponen a la
existencia del estado en cuanto al dictamen de “reglas claras” para permitir que los agentes
económicos tengan una garantía sobre el correcto funcionamiento del mercado.
Uno de los más importantes exponentes que estudió a las instituciones es Douglass
North6, quién considera que los factores de producción (recursos naturales, capital, trabajo
y tecnología) son esenciales, pero para que “cuajen”, por decirlo de alguna manera,
requieren de la presencia de un quinto factor: las instituciones. Éstas se entienden en un
sentido amplio e incluyen no sólo al estado, sino también a las normas (el derecho) y a los
valores y principios.
North entiende que el mercado sólo puede funcionar si se dan dos condiciones que
sólo las instituciones pueden garantizar:
(1) Los costes de transacción entre los agentes económicos son bajos. Esta
condición significa que dichos agentes económicos tienen información suficiente sobre lo
que pasa a su alrededor y que tienen expectativas positivas respecto a la conducta de los
5
Friedman, Milton (1980), “La Libertad de Elegir”, Grijalbo, Barcelona, pp.32.
Douglass North Obtuvo el Premio Nobel de Economía en 1993, por haber renovado la investigación de la
historia económica aplicando la teoría económica y métodos cuantitativos para explicar el cambio económico
e institucional.
6
6
demás. Pueden confiar en que no serán engañados y en que pueden entrar en el mercado
con un mínimo de seguridad. En definitiva, conocen las reglas del juego del mercado y
saben que estas reglas se cumplen. Sin estas reglas del juego (por ejemplo, el cumplimiento
de los contratos) el mercado no podría existir en su plenitud. Ahora bien, las reglas de juego
no pueden ser establecidas y mucho menos garantizadas por el mercado, puesto que, por su
propia naturaleza, el mercado está atomizado en multitud de distintas organizaciones,
empresas y agentes económicos. Se requiere una autoridad política que, en colaboración
con los agentes económicos, diseñe unas reglas del juego y garantice su cumplimiento.
(2) La base de las reglas del juego anteriormente mencionadas es la existencia de
derechos de propiedad bien definidos. Efectivamente, para que los agentes económicos
pueden relacionarse entre sí, ya sea intercambiando productos, invirtiendo capitales o
firmando contratos de trabajo, es necesario que todos tengan claro qué pueden comprar y
qué pueden vender. En síntesis, los agentes económicos necesitan saber sobre qué recursos
tienen el control, de cara a venderlos o alquilarlos y sobre qué recursos tienen el control los
demás, de cara a comprarlos o a pagar un alquiler por ellos. La base del intercambio es
saber qué derechos de propiedad tiene uno y qué derechos de propiedad tienen los demás.
En caso contrario, todo el mundo se otorgará el derecho de disponer de cualquier recurso
por la fuerza. Los derechos de propiedad se contraponen, en este sentido, al derecho “del
más fuerte” y la negociación, el intercambio y el contrato se contraponen al robo, a la
rapiña y a la confiscación. Una vez más, sólo las instituciones (por ejemplo, el derecho
laboral o el derecho mercantil) pueden garantizar que dichos derechos de propiedad serán
respetados, en primer lugar por el propio estado y en segundo lugar por el conjunto de los
ciudadanos.
La trascendencia de este aporte se da porque reconoce la importancia de los
fundamentos económicos pero no los segrega de las decisiones políticas y las normas, sino
que no concibe uno sin la presencia del otro: “(…) la teoría macroeconómica moderna
nunca resolverá los problemas que confronta a menos que quienes la practican reconozcan
que las decisiones tomadas por medio del proceso político afectan críticamente el
funcionamiento de las economías”7
7
North, Douglass, (1995), “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, FCE, México, pp.
145.
7
La política económica, la regulación y sus efectos
Hasta aquí tenemos una base teórica que sirve para sustentar una baja intervención
estatal en la economía, acompañada de una fortaleza institucional que favorezca y
complemente la implementación de las políticas económicas que este modelo acarrea.
Continuando con la teoría, ahora nos concentraremos brevemente en explicar la
importancia de una política macroeconómica sana y bajos niveles de regulación.
Es de vital importancia para el crecimiento y desarrollo sostenido de todo país
contar con la implementación de políticas macroeconómicas que permitan una estabilidad
en el largo plazo.
“La evidencia empírica de los países de la OECD sugiere que un ambiente
macroeconómico sano, incluyendo unas finanzas públicas bien manejadas, un sector
público no muy grande y la estabilidad de precios, pueden contribuir a incrementos en la
productividad en el mediano plazo, a través de un impacto positivo en la confianza y
mediante la asignación eficiente de recursos.”8
Cuando se menciona la estabilidad de precios, es claro que siempre es una
preocupación mantener los niveles de inflación razonablemente bajos9 ya que ésta (cuando
excede estos niveles) tiene una influencia negativa en el producto de una economía. Ello se
debe a que la incertidumbre sobre el nivel de precios genera ineficiencias, y más aún
cuando además de ser alta, la inflación es muy volátil de un período a otro. Además,
cuando ésta es elevada, su efecto negativo es mucho mayor ya que lleva a recortar los
horizontes temporales en todas las actividades que comprenden a la economía,
desincentivando directamente a la inversión y al crédito a largo plazo, que son
determinantes esenciales para el desarrollo sostenido de una nación. Otra desventaja que
genera es que incrementa la fricción entre los agentes económicos ya que los asalariados
exigirán aumentos de sueldos al ver una pérdida en su poder adquisitivo real, y si las
empresas efectivamente otorgan los aumentos, disminuirán sus márgenes de ganancia
8
Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services
Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp.85
9
Los niveles razonables pueden variar de acuerdo a la economía de la que se esté tratando. Así, actualmente
pueden ser niveles tolerables de inflación aquellos menores a un 2% anual para economías desarrolladas
mientras que para aquellas en vías de desarrollo pueden ser buenos niveles aquellos que no superen el 6%
anual.
8
haciendo que disminuyan sus expectativas de inversión a futuro, a menos que trasladen el
aumento directamente a los precios, alimentando así una espiral inflacionaria viciosa.
Por el contrario, si se mantiene un nivel de inflación bajo, los niveles de previsión
serán altos y florecerá un ambiente propicio para inversiones a largo plazo y estabilidad de
salarios. De aquí la importancia de mantener sanas políticas fiscales y monetarias que
ayuden a cumplir con este objetivo.10
El tamaño del gobierno también tiene un impacto directo en el crecimiento
económico. Por ejemplo, si nos enfocamos en el nivel de carga impositiva, está probado
que pasado cierto límite, el producto comienza a decrecer. Por ello es importante que los
niveles de impuestos no sean excesivos y permitan asegurar buenos rendimientos a las
inversiones de las empresas, que son quienes emplearán más trabajadores si se les permite
expandirse.
La inversión estatal en la producción de bienes y servicios también puede resultar
dañina para una economía ya que podría estar teniendo un efecto de “crowding out”,
haciendo que empresas privadas que podrían producir ese bien o servicio de forma más
eficiente, queden fuera de ese sector.
El gasto público constituye una de las principales preocupaciones a la hora del
análisis económico ya que debe analizarse cuándo éste es bueno y cuando es malo. Tiene
un efecto positivo en la economía si se deriva por ejemplo en infraestructura, educación e
inversión y desarrollo. En cambio, si éste se destina a subsidios y transferencias que
mantienen sistemas ineficientes de producción, su efecto será negativo.
En cuanto a regulación estatal, podemos afirmar que si es excesiva, puede
perjudicar el desarrollo de empresas y negocios. Mejoras en el ambiente regulatorio tienen
el poder de impactar positivamente en la productividad: “(…) mayor competencia que lleve
a mercados más eficientes y flexibles, puede permitir que las firmas consigan un mayor
crecimiento en su productividad mediante cambios en su organización y una menor
ineficiencia en el uso de insumos.”11. Por otro lado, un ambiente poco competitivo, deriva
en precios más altos y una producción y un empleo más bajos de lo que sería socialmente
10
Políticas fiscales y monetarias muy laxas pueden llevar a altos niveles de inflación si una economía está
experimentando un período de expansión y pueden ayudar a reactivarla si ésta se encuentra en recesión –
aunque podría alimentar un brote inflacionario más agudo si esa economía está en recesión y con inflación.
11
Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services
Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp.86
9
óptimo. Además las ganancias de productividad también podrían mejorar en un ambiente
competitivo mediante la continua necesidad de las firmas por innovar y desarrollar nuevos
productos. “Se estimó, por ejemplo, que las reformas estructurales implementadas en países
de la OECD entre 1985 y 1995, incluyendo una baja en límites regulatorios y un
incremento en los estándares de competencia, incrementaron el factor de productividad
total de 0.2 a 0.3 puntos porcentuales en promedio.”12
Continuando con temas de regulación, podemos agregar que los mercados laborales
flexibles también pueden contribuir a un incremento en la productividad si permiten una
asignación más eficiente de los recursos laborales existentes13. Estudios de la OECD
encuentran que una legislación laboral proteccionista puede llevar a menor productividad y
a desincentivar la entrada y la expansión de las empresas. También hay evidencia de que
esta puede tener efectos negativos en la actividad de investigación y desarrollo.
Habiendo expuesto la teoría que sustenta nuestro argumento principal en este
trabajo, continuaremos con las siguientes secciones, en las que podremos analizar las
decisiones tomadas por Irlanda a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.
12
Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services
Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp. 86-87.
13
Por ejemplo, mercados laborales flexibles pueden ayudar a asegurar que una empresa que se encuentre en
expansión dentro de un sector innovador, pueda nutrirse de trabajadores calificados.
10
II. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1950 - 1973
Antes de comenzar a desarrollar en profundidad el período 1950-1973 de la
economía irlandesa, es conveniente hacer un breve repaso por la evolución económica
previa del país.
Desde 1800 a 1922, Irlanda fue parte del Reino Unido. Mandaba legisladores a la
Casa de los Comunes (House of Commons) en el parlamento británico, utilizaba la Libra
Esterlina como moneda corriente y estaba sujeta a las mimas leyes que Inglaterra.
Durante la 1ra Guerra Mundial, la economía de Irlanda era abierta y contaba con un
PIB per cápita similar al promedio de los países de Europa Occidental. “Cuando la
República de Irlanda se independizó en 1922, contaba con un extenso sistema de
comunicaciones, un sistema bancario desarrollado, una cadena de vigorosa de ventas
mayoristas y minoristas, una eficiente y honesta administración, alfabetismo universal, un
alto stock de casas, escuelas y hospitales, y muchos activos externos. No había destrucción
causada por la guerra.”14
A partir de la década de 1930, comenzaron a adoptarse medidas altamente
proteccionistas que incluían elevados aranceles a la importación, prohibiciones a la
propiedad mayoritaria en la industria por parte de extranjeros o firmas extranjeras, y el
establecimiento de empresas estatales en los sectores de generación eléctrica, puertos,
bancos y seguros. Estas políticas continuaron hasta parte de la década de 1950, con
resultados poco alentadores: una economía varada, una masa emigratoria de grandes
proporciones (más de 400.000 personas abandonaron el país entre 1951 y 1961, siendo la
población del mismo menor a 3 millones de habitantes) y un comercio exterior atado
mayoritariamente al Reino Unido.
Si bien, hasta la adopción de estas medidas, la industria local que se buscaba
proteger había experimentado un crecimiento en las etapas tempranas del modelo, fue luego
víctima del estancamiento ya que no se pudo beneficiar de mejoras en los insumos para la
producción (desincentivados por altos aranceles) ni del desarrollo de economías de escala
14
Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk
University, pp. 1-2.
11
en un mercado tan pequeño y con un alto porcentaje de producción y población rural. Sólo
se había crecido hasta lograr la sustitución de importaciones básicas.
Al ver estos resultados el gobierno decidió comenzar a destrabar obstáculos y a
generar incentivos para la entrada de capitales extranjeros que permitirían crear empleos y
divisas mediante sus saldos de exportación. A mediados de los ’50, se dieron los primeros
pasos hacia una menor intervención estatal:
La inversión extranjera, especialmente en industrias exportadoras, fue
bienvenida.
En 1956, las ganancias provenientes de exportaciones para aquellos nuevos
inversores fueron proclamadas libres de impuestos por 15 años.
Las restricciones a la propiedad industrial por parte de extranjeros o firmas
extranjeras fueron liberalizadas hasta su desaparición final en 1964.
Las barreras arancelarias a las importaciones comenzaron a disminuirse
dado que comenzó a reconocerse la importancia de insumos más baratos
para la industria exportadora.
Aunque Irlanda aún estuviese fuera del Mercado Común Europeo, firmó un
tratado de libre comercio con el Reino Unido en 1965.
Se estableció en 1949 la Autoridad de Desarrollo Industrial (Industrial
Development Authotity - IDA). Comenzó a tomar fuerza a fines de los ’50
al fomentar la inversión extranjera y otorgar subsidios a muchas empresas,
proporcionándoles entrenamiento y facilidades para la investigación y
desarrollo (R&D, según sus siglas en Inglés).
Se creó en Shannon una zona industrial y de libre comercio, con exenciones
impositivas a las ganancias.
“La liberalización del comercio durante los sesenta fue el motor del crecimiento
económico de Irlanda. La producción se expandió a un promedio anual de 4.2 por ciento,
12
casi el doble de lo logrado en los años cincuenta. Sin embargo, todavía existía un alto grado
de intervención estatal en la economía en esta época (…)”15
Tal como lo menciona Benjamin Powell, Irlanda se vio beneficiada por las medidas
descriptas anteriormente y logró elevar su tasa de crecimiento anual para el período. Para
fines de la década de 1960, 350 compañías extranjeras se habían establecido en el país y se
habían convertido en las líderes del sector exportador. Pero a pesar de haber reducido su
intervención en el ámbito comercial, el Estado irlandés seguía siendo el propietario de
sectores clave como la energía y las telecomunicaciones, y aún estaba lejos de adoptar
medidas más cercanas a la libre interacción de los mercados.
Lo cierto es que durante los ’60 el resto de Europa Occidental también había
experimentado un crecimiento de su PIB del 4% anual y las políticas adoptadas por Irlanda
simplemente permitieron aprovechar estas buenas tasas de crecimiento económico general
que disfrutaba la región.
Ya en la década de 1970, Irlanda continuó implementando las medidas adoptadas en
los anteriores años y, finalmente, en 1973, ingresó junto con el Reino Unido y Dinamarca a
la Comunidad Económica Europea. Este suceso “(…) promovió importantes cambios
psicológicos y estructurales para el país en todos los niveles”16. La economía irlandesa
logró tener acceso a una importante cantidad de mercados con los que antes casi no
comerciaba, siendo siempre su principal comprador de productos el Reino Unido y los
Estados Unidos. El impacto inmediato de la entrada a este nuevo mercado fue un boom en
las exportaciones agropecuarias que encontraron una enorme posibilidad de expansión a
precios atractivos, y la inversión extranjera continuó creciendo.
Concluimos para este período que Irlanda comenzó a dar los primeros pasos hacia
su transformación a fines de los ’50, cuando se adoptaron medidas de desregulación en la
economía, haciendo que el nivel de intervención estatal disminuya de manera importante y
permitiendo la entrada de capitales extranjeros. Los impuestos eran ahora relativamente
bajos (menos del 30% del PBN) en comparación con los de los países de la OECD
(Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico). Además la economía se veía
15
Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato
Journal, Vol. 22 No. 3. pp.3.
16
Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center for the Study of American
Business, Washington University. Pp. 539
13
beneficiada por una administración macroeconómica ordenada, caracterizada por un déficit
de Balanza de Pagos modesto, y una política fiscal conservadora en la que solo se tomaba
prestado para financiar la inversión en capital público.17
Parecería que los años por venir serían más auspiciosos aún que los de la última
década, sin embargo, debido a malos manejos en las políticas fiscal y monetaria, se
desataron presiones inflacionarias acompañadas de altas tasas de desempleo. Abordaremos
el desarrollo de la siguiente etapa en el siguiente capítulo.
17
Este párrafo se basa en el desarrollo del paper “Catching up with the Leaders: The Irish Hare” de
Patrick Honohan y Brendan Walsh, Vol. 2002, No.1. (2002) pp 3.
14
III. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1973 - 1987
Como vimos en el capítulo anterior, el gobierno irlandés tomo medidas acertadas
respecto a la liberalización de su economía, fundamentalmente a través de la apertura
económica y su inserción en la Comunidad Económica Europea. Esto le permitió alcanzar
buenos niveles de crecimiento, semejantes a los del resto de Europa Occidental. Sin
embargo, a partir de 1973, el país se vio muy afectado por las dos crisis del petróleo (la 2da
en 1979), la consecuente recesión económica mundial y malas políticas económicas
adoptadas para enfrentar los contratiempos externos y locales.
A principios de los ’70, Irlanda importaba más del 70% de sus requerimientos
energéticos, y siempre se caracterizó por ser una economía altamente dependiente del
petróleo. Fue por este motivo que la enorme escalada de precios del commodity entre 1972
y 1980 afectó duramente a la economía18:
El costo de las importaciones de energía pasó a ser del 2.6% del PIB en
1972 a casi el 9% en 1980.
La tasa promedio de inflación durante el período 1973-1982 fue de 15.7%,
alcanzando un máximo de 20.9% en 1975. Estos niveles son
significativamente más altos que los de la década de 1960, cuando se
experimentó una tasa promedio de inflación del 4.8%.
El promedio de crecimiento en el PIB también fue significativamente menor
entre 1973 y 1983, si se lo compara con la década anterior: casi 2 puntos
porcentuales menos.
El gasto público se disparó en un intento de generar un aumento de la
demanda agregada, pero esta política fiscal expansiva no era sostenible.
Los problemas de endeudamiento en el país también se agravaron en forma
vertiginosa. La Deuda Nacional, que en 1973 equivalía a un 32% del PNB,
alcanzó una cifra del 105% diez años más tarde, y continuó creciendo hasta
el 125% para el año 1987. En 1983, más del 50% de la Deuda Nacional
18
La información que se expone a continuación se obtuvo de una publicación hecha por Forfás, que es el
Departamento de Política industrial y Ciencia y Tecnología para Irlanda, en el año 2000.
15
estaba denominada en moneda extranjera mientras que en 1973 solamente
un 5.5% lo estaba.
El déficit presupuestario corriente del gobierno, que siempre había sido
superavitario entre 1922 y 1972, pasó a ser negativo en este último año
(0.4% del PNB) y para mediados de la década de 1980, el déficit llegó a ser
equivalente al 7% del PNB.
Estas dificultades económicas se desarrollaron al mismo tiempo que comenzó un
cambio importante en la población y la fuerza laboral durante la década de 1970.
Continuando con el primer aumento sostenido en la población desde la independencia,
ocurrido entre 1961 y 1971 (160.000 personas), esta siguió creciendo aún más entre 1971 y
1981 (465.000 personas). Este fuerte crecimiento demográfico fue importante ya que
cambió el patrón de emigración neta que se venía registrando desde hacía 150 años.
El flujo positivo neto de personas a Irlanda durante los ’70 fue consecuencia tanto
de las altas expectativas de crecimiento económico luego de la incorporación del país a la
Comunidad Económica Europea, como de la mala performance de la economía del Reino
Unido, principal fuente de trabajo para quienes emigraban del país. Así el aumento de
162.000 trabajadores en la fuerza laboral durante la década de 1970, fue casi cinco veces
superior al de la década anterior.
Irlanda había finalmente revertido el flujo neto emigratorio que tenía desde hacía
más de un siglo, pero el incremento en la población y en la masa laboral llevaron al Estado
a sobrecontratar mano de obra para mantener estables los niveles de empleo y mantener un
estímulo en la demanda agregada. Alrededor de un 50% del incremento en el empleo
durante los ’70 fue absorbido por el sector público. Las altas tasas de inflación generaron
pronto presiones salariales y la situación fiscal fue debilitándose vertiginosamente,
viéndose obligado el gobierno a aumentar impuestos para poder mantener sus elevados
niveles de gasto, generando así un círculo vicioso en la economía.
16
La presión impositiva como proporción del PNB creció del 31% en 1973 al 42% en
198519, pero ni siquiera este importante aumento fue suficiente para lograr equilibrar las
finanzas públicas.
En 1977, debido a los altos niveles de desempleo, la política fiscal expansiva fue
aún mucho más agresiva ya que había “(…) escepticismo sobre la posibilidad de que las
empresas privadas pudieran generar suficiente empleo”20. Así, como las tasas de interés
reales habían permanecido bajas por algunos años, el gobierno decidió llevar a cabo una
política de endeudamiento para financiar la expansión fiscal. Esta no resultó ser una buena
medida ya que las bajas tasas de interés no durarían y los pagos de la deuda se
incrementarían en grandes proporciones. Para mediados de los ’80 los pagos de intereses de
la componente externa de la deuda alcanzaban el 5% del PBN.
Para 1987 la economía estaba en una crisis. Mientras que hubo un incremento en el
PIB, el PNB disminuyó en términos reales entre 1982 y 1986. La cantidad de puestos de
trabajo se redujo en 70.000 entre 1980 y 1985, y para 1988 la tasa de desempleo había
superado el 16%.
El patrón tradicional de emigración había regresado al país y la entrada neta de
103.000 personas que se había dado entre 1971 y 1981 fue seguida por una salida neta de
208.000 entre 1981 y 1991.
La situación económica de Irlanda quedó en una posición tan delicada que el
próximo gobierno se vio obligado a estabilizar el gasto público y a desarrollar una
estrategia de crecimiento nacional que fundó las bases para el período posterior de tasas de
crecimiento excepcionales.
19
Dentro de los aumentos en impuestos, debe considerarse que La Comunidad Económica Europea presionó a
Irlanda para que eliminara la exención impositiva a las ganancias derivadas de la exportación, ya que
entendían que constituían una medida discriminatoria. En 1978 el gobierno negoció un compromiso que le
permitió llegar a un acuerdo del 10% de impuesto sobre todas las manufacturas, pero honrando la anterior
promesa con los primeros inversores de mantener una tasa inexistente hasta que se cumpliera el plazo de 25
años desde su establecimiento. (Burnham 2003, 540)
20
Honohan, P., and Walsh B. (2002) “Catching Up With The Leaders: The Irish Hare” Brookings Papers on
Economic Activity, Vol. 2002, No. 1, pp. 9.
17
IV. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1987 - 2000
Con los resultados que mostraba la economía a mediados de los ’80, era claro que
Irlanda debía realizar un cambio de políticas internas. La tasa de desempleo era alta, la
inflación también, y los mecanismos de financiamiento del Estado estaban agotados (deuda
excesiva y alto nivel impositivo) por lo que la expansión fiscal era insostenible y debía ser
corregida para evitar el creciente déficit.
Ante este escenario, en 1987 se tomaron medidas ortodoxas, comenzando por un
congelamiento en la contratación de empleados públicos que permitió terminar con la
tendencia del Estado a actuar como empleador de última instancia, como sucedía en la
anterior década. También recortaron gastos en salud (6%), educación (7%), agricultura
(18%), transporte y vivienda (11%) y el presupuesto militar se recortó un 7% para lograr
reducir el déficit lo máximo posible. Adicionalmente se eliminó la Oficina Ambientalista,
el Consejo Nacional de Servicios Sociales y otros organismos21.
Otra inteligente medida que se tomó para disminuir el empleo público existente fue
la aplicación de de jubilación temprana y otros incentivos, que permitieron una reducción
de casi 10.000 puestos de trabajo.
Uno de los pasos más importantes que permitieron que Irlanda pavimentara su
camino hacia la recuperación y las posteriores altas tasas de crecimiento fue la
implementación del Programa para la Recuperación Nacional22. Este contemplaba un
acuerdo por 3 años entre el Gobierno, las empresas y las agrupaciones gremiales, en el cual
las partes se comprometían a restringir los aumentos salariales a una tasa de 2.5% por año.
También se acordó tomar medidas para restaurar el orden en las finanzas públicas y una
reducción en los impuestos personales para compensar los bajos aumentos salariales. Hubo
además un acuerdo de políticas gubernamentales para apoyar el desarrollo de los sectores
industrial, de servicios y de agricultura.23
21
Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal,
Vol. 22 No. 3.
22
En inglés, Programme for National Recovery, implementado en 1987.
23
Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the
High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
18
Lo más sobresaliente de este Programa fue que abarcó a todos los sectores que
interactúan en la economía (gobierno, empresas y trabajadores), lo que permitió darle un
fuerte giro a la misma. Gracias a esta iniciativa, el gobierno pudo lidiar con los desbalances
en las finanzas públicas, mediante los recortes ya mencionados, sin generar tensiones
sociales ni preocupaciones en el sector industrial. Incluso se logró negar subsidios a muchas
industrias tradicionales que no podían competir en el ámbito de un mercado común
europeo.
El Programa y la forma en el que fue implementado por los 3 principales actores
sociales, permitió renovar la confianza del inversor en la economía. Los resultados fueron:
Ayudó a limitar las expectativas inflacionarias gracias a los acuerdos
salariales.
La tasa anual promedio de crecimiento en el PNB y PIB se recuperó a más
de 4% y 5% respectivamente (1987-1990).
La Deuda Nacional se redujo de un tamaño de 125% del PNB en 1987 a un
98% en 1990.
Luego de la caída de alrededor de 75.000 empleos en el período 1980-1986,
se crearon más de 50.000 puestos de trabajo en los siguientes 5 años, lo que
significó que el número de desempleados que llegó a 232.000 en 1987, cayó
a 172.000 en 1990.
El éxito alcanzado por el Programa entre 1987 y 1990 llevó a mayores
negociaciones para extender nuevos programas colectivos de tres años. A medida que pasó
el tiempo, se fueron incorporando voluntariamente otros sectores de la comunidad y
empleados, incluso se extendió el proceso de incorporación voluntaria desde el nivel
nacional al nivel municipal y a empresas individuales. Es por ello que la cooperación social
fue bien adaptada en el área de políticas públicas, en la cual todas las nuevas decisiones
importantes se discutían con las partes del Programa antes de ser implementadas.
La aplicación de estos programas sociales fue clave para el desarrollo y el
crecimiento de la economía irlandesa ya que fueron una fuente de estabilización. Ahora,
“con el tamaño del gobierno en la economía reducido, el clima macroeconómico
19
estabilizado, y las políticas de libre comercio que habían existido por décadas, la economía
de Irlanda empezó a crecer a una tasa del 4 por ciento para 1989. Ese nivel de crecimiento
era impresionante comparado con el 1.9 por ciento de crecimiento entre 1973 y 1986
cuando el gobierno había implementado políticas fiscales activistas. Sin embargo, esta tasa
de crecimiento del 4 por ciento no se compara al crecimiento logrado a finales de los años
noventa. El gobierno hizo cambios de políticas adicionales durante el período 1990-95 que
condujo al país a tasas de crecimiento más altas.”24
Un punto importante para asegurar el camino hacia el crecimiento fue que, una vez
estabilizada la situación económica, el gobierno no adoptó nuevamente políticas fiscales
expansionistas. Aquí hay que resaltar la importancia que tuvo la firma del Tratado de
Maastricht (1992) que ayudó a dar credibilidad al compromiso de Irlanda de continuar con
políticas fiscales sanas25.
Otra de las limitaciones que encontró Irlanda para financiar un aumento del gasto
público fue su membresía del Sistema Monetario Europeo. Existe una tasa de cambio fijo
entre la moneda irlandesa y el resto de las monedas del SME, por lo que queda limitada la
posibilidad de seguir con una política monetaria expansionista e inflacionista26.
Con estos compromisos que el país tenía para limitar la expansión del gasto, solo
podría aumentarlo vía impuestos, pero claramente no lo hizo. “Durante los noventa, las
tasas impositivas personales y corporativas disminuyeron dramáticamente, y las tasas
arancelarias continuaron decayendo. En 1989 el impuesto a la renta estándar bajó de un 35
por ciento a un 32 por ciento (…) Aunque Irlanda había tenido relativamente libre comercio
por un largo tiempo, el arancel promedio continuó disminuyendo de un 7.5 por ciento en
1985 hasta un 6.9 por ciento en 1999.”27
24
Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal,
Vol. 22 No. 3.
25
El Tratado de Maastricht exigía a sus miembros mantener déficit fiscales menores al 3% de su PIB y fijar
una meta del 60% en su relación deuda/PIB.
26
Muchos analistas difieren en sus opiniones respecto del efecto de la política monetaria irlandesa en el
crecimiento económico a largo plazo después de la entrada al SME. James Burnham llega a la conclusión de
que no jugó un rol demasiado importante ni para bien ni para mal, sin embargo sostiene que incorporarse al
Euro, aunque perdiendo el control sobre su política monetaria, el país pudo disfrutar de tasas de interés más
bajas.
27
Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal,
Vol. 22 No. 3.
20
La tasa de impuesto para las corporaciones también se redujo drásticamente,
pasando de un 40% en 1996 a un 24% en el año 2000. A fines del siglo XX, Irlanda tenía la
tasa impositiva general más baja en toda Europa, con la excepción de Luxemburgo: El total
de los ingresos por concepto de impuestos que tenía el país en 1999 llegaba al 31% del PIB
mientras que el promedio de la Unión Europea alcanzaba el 46%.
El proceso de ajuste iniciado a partir de mediados de los ’80, junto con las políticas
y medidas de apertura implementadas a partir de la década de 1960, llevaron a un período
de crecimiento económico excepcional en los ’90 que se tradujo de la siguiente manera28:
La tasa anual de crecimiento en el PIB fue del 9% en el período de 7 años
comprendido entre 1993 y 1999 inclusive.
La tasa promedio de inflación anual fue de 1.9% entre 1993 y 1999.
El ratio de Deuda/PNB cayó al 53% en 1999 después de estar en valores
superiores al 93% en 1993.
La tendencia de emigración logró revertirse nuevamente a partir de 1990,
con un incremento neto de la población de 240.000 personas.
La cantidad de personas empleadas creció más del 60% entre 1993 y 1999.
Esto significa que se crearon más de medio millón de puestos de trabajo,
llevando la tasa de desempleo al 4.5% en este mismo período.
“Durante el período comprendido entre 1987 y el 2000, Irlanda alcanzó y sobrepasó
los niveles de vida del resto de Europa. Hubo un fuerte crecimiento a principios de los
noventa y un marcado crecimiento de tigre a finales de esa década cuando el crecimiento
del PIB promedió más del 9 por ciento desde 1996 hasta el 2000. Las políticas que se
tomaron durante ese período no fueron la única causa del crecimiento que tuvo lugar. Más
bien, se les puede ver como la última pieza que faltaba y que, cuando finalmente se le puso
en su lugar, permitió que se fortaleciera la causa más amplia del crecimiento económico.” 29
28
Información obtenida de Forfás.
Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal,
Vol. 22 No. 3.
29
21
V. ANALISIS COMPARATIVO ENTRE PERIODOS
Luego de haber expuesto las políticas y comportamientos económicos que
caracterizaron a cada período, haremos a continuación una comparación entre ellos.
El primer aspecto que podemos analizar es la evolución del PIB30:
Figura 1
Fuente: CSO, Catalogue for Economic Reports of the President, 1999, Department of Finance, UK, 2000, EU Commission,
2002.
Como mencionamos en cada apartado, la economía de Irlanda mantuvo un
crecimiento positivo a lo largo de cada período de análisis. Vemos que en una primera
etapa, el la variación interanual de la economía fue mayor que en la segunda (4.34% vs.
3.4%). La principal causa de esta diferencia podría radicar en que las cuentas públicas eran
aún ordenadas dentro del primer período de análisis mientras que en el segundo pudimos
ver que se desajustaron en gran medida. En ambos períodos las políticas comenzadas en los
’50 en cuanto a la liberalización económica y, especialmente en cuanto a la exportación, se
mantuvieron. Bajo esta óptica, parecería lógico que la economía haya crecido más en la
30
Los datos disponibles para elaborar una serie de evolución de PIB son escasos y los más fiables parten de
los primeros años de la década de 1960.
22
primera etapa ya que las bases del cambio se mantuvieron y solo varió la política
económica. Ahora bien, debemos reconocer que el paso de un período a otro no fue tan
negativo en cuanto a crecimiento de PIB porque Irlanda se vio beneficiada en la segunda
etapa por la entrada a la Comunidad Económica Europea, que ayudó a expandir las
exportaciones y a recibir mayor inversión extranjera31. A pesar de ello, su PIB no creció
todo lo que pudo haber crecido ya que las decisiones económicas y políticas restaron
atractivo a un mayor grado de inversiones.
Figura 2
Fuente: Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center for the Study of American Business, Washington
University.
Si la economía pudo mantener esas tasas de crecimiento en ese período fue por la
fuerte y agresiva expansión fiscal lograda a través de la completa erosión del superávit en
las cuentas públicas y el financiamiento externo desmesurado (Ver Figuras 3-5). No
debemos dejarnos engañar por lo que el PIB nos muestra sino que hay que mirar otros
indicadores para ver la salud de una economía:
31
Como se puede ver en la Figura 2, los flujos que recibió Irlanda de la CEE fueron muy importantes durante
el segundo período de análisis, y fueron disminuyendo hacia el último período, que paradójicamente fue el de
mayor crecimiento en la economía. Esto último ayuda a reforzar nuestra idea de que el mayor grado de
apertura y políticas que invitaron a las empresas tuvieron éxito independientemente de estar la economía
insertada dentro de la Unión Europea, cuyo mayor impacto por transferencias se vio en el período anterior (al
haber sido el período de entrada de Irlanda en la CEE).
23
Figura 3
Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic
Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC.
Figura 4
Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic
Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC.
24
Figura 5
Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic
Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC.
A pesar de que el gobierno intentó en este período incrementar la demanda agregada
a través de niveles elevados de gasto público, no logró contener la tasa de desempleo que
llegó a niveles socialmente intolerables, junto con los continuos incrementos y presiones
salariales retroalimentados por una tasa de inflación creciente (Ver figuras 6-8).
La situación nos demostró claramente que bajo la inexistencia de un escenario
político-económico estable, por más que se logró un incremento en la producción total de la
economía (que no pudo haber sido sostenible en el largo plazo), las políticas fiscales
excesivamente expansionistas terminaron causando problemas que afectaron al conjunto de
la economía.
25
Figura 6
Fuente: Honohan, P. 2006, “Small Countries Doping with EMU: The Case of Ireland”, Bank of Slovenia Conference,
Ljubljana.
Figura 7
Fuente: Fortin, Pierre (2002) “The Irish Economic Boom: Facts, Causes and Lessons”Université du Québec à Montréal and
Canadian Institute for Advanced Research.
26
Figura 8
IPC - % Promedio anual
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
13,60%
10,80%
4,80%
1961-1970
1971-1980
1981-1986
2,90%
2,50%
1987-1993
1994-2000
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center
for the Study of American Business, Washington University.
Para salir de esta crisis, tanto la comunidad política como económica de Irlanda
tuvieron que actuar en conjunto, tomando las medidas mencionadas en el cuarto capítulo de
este trabajo, cuyos resultados fueron satisfactorios y se muestran en cada uno de los
gráficos presentados: Se lograron acuerdos sociales para reducir las presiones salariales y
de precios, se aplicó una política fiscal ortodoxa, logrando así recuperar el superávit fiscal y
reducir consistentemente el nivel de deuda externa e interna, se continuó con una política
orientada hacia el beneficio de las empresas y de la exportación (ver capítulo VI y
Apéndices), y todo esto llevó a niveles óptimos de empleo y a tasas de crecimiento del
producto tan elevadas que para el período 1995-2000, creció a un ritmo del 9.67% anual.
27
VI. LAS CAUSAS DETRÁS DEL EXITO
Ya hemos visto los resultados y procesos que experimentó la economía irlandesa
desde la década de 1950. Analizamos distintos aspectos que contribuyeron a su crecimiento
y desarrollo, y ahora podremos exponer los más significativos.
Claramente, no hay una sola causa detrás del éxito alcanzado sino que son varios
factores que se combinaron para generar el bienestar, muchos de los cuales fueron
sembrados en la década de 1960 y darían frutos más adelante:
Administración Pública: El sistema de administración pública tuvo un importante
rol en la transformación irlandesa ya que ayudó a fomentar el desarrollo del sector
empresarial significativamente. Hasta décadas recientes, el sector comercial de bienes y
servicios era débil, por lo que el sector público jugó un rol promocional, encabezado por la
Autoridad de Desarrollo Industrial (IDA) que incentivó la inversión extranjera directa en el
país por muchos años32.
Como ya lo mencionamos, la eficiencia y la efectividad con las que un rango de
políticas públicas son administradas (impuestos, infraestructura, educación, competencia,
etc.) son determinantes para el camino hacia el crecimiento económico. El proceso de
competencia global fue un impulso importante para obtener mayor eficiencia, mejor
management y cambios operativos en respuesta a las necesidades de mercado en los
sectores comerciales de Irlanda. El desafío para el sector público fue lograr una tasa similar
de cambio en una reforma operativa sin afectar las fuerzas que el mercado proveía.
El proceso de reforma pública comenzó bajo la Iniciativa de Administración
Estratégica, motivado por ciertas preocupaciones:
El nivel de la deuda pública era tan alto que las erogaciones y los impuestos
estaban atentando contra un sector empresarial más productivo y orientado
al mercado.
32
Ver Apéndice sobre política industrial.
28
Los objetivos de las políticas públicas eran poco claros y daban pocos
incentivos al sector privado que se enfrentaba a una creciente competencia
global.
El sistema público de administración operaba bajo una visión cerrada y
orientada hacia adentro, siendo inadecuada para satisfacer las necesidades de
los agentes económicos.
Los primeros pasos hacia la reforma pública ya fueron tomados, logrando una
mayor eficiencia y efectividad, y promoviendo de este modo la competitividad nacional.
Algunos de los siguientes puntos tienen que ver directamente con este.
Reforma Impositiva: Hubo una transformación significativa en el régimen
impositivo irlandés a lo largo de las últimas décadas, pero especialmente entre 1990 y 2000.
Una amplia base de impuestos fue reducida en gran medida, entre ellos, los impuestos a los
ingresos personales, que disminuyeron más del 30% desde la década de 1980 hasta el año
2000. Los impuestos corporativos también fueron reduciéndose paulatinamente:
Figura 9
Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University.
29
Figura 10.
Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University.
Todas estas reducciones llevaron a fomentar la inversión en el país y también a
preservar aquella que ya existía. El desarrollo empresarial irlandés tuvo una gran
motivación gracias a este laxo régimen impositivo, que les brindó a las corporaciones un
mayor grado de competitividad33.
Acuerdos Sociales: La mencionada serie de acuerdos nacionales entre los agentes
económicos (empresas, gremios y gobierno) que se dieron desde 1987, fueron vitales para
la performance económica de Irlanda. Fueron adoptados bajo un fuerte sentido de
preocupación por la crisis gestada en los 70’s y 80’s, y permitieron dar certidumbre y
estabilidad sobre precios, salarios y relaciones industriales. Se logró entre otras cosas llegar
a los siguientes resultados:
Aumentos salariales modestos que permitieron mantener la competitividad
del sector comercial.
33
Ver Apéndice II para advertir el rol de las corporaciones en las exportaciones y el crecimiento económico.
30
Grandes reducciones en las tasas impositivas a los ingresos de los
empleados.
Un mejor clima de trabajo entre empresas y empleados, con menos disputas
y huelgas, menor cantidad de días de trabajo perdidos.
Flexibilidad y apoyo del gobierno para lograr mayor control de las finanzas
públicas, para iniciar el programa de reforma del sector público y establecer
un cuadro macroeconómico consistente para que Irlanda pudiera participar
en la Unión Monetaria Europea.
Niveles récord de empleo.
Incremento en los estándares de vida para aquellos que están empleados.
Un positivo rol de las uniones comerciales, cuerpos de trabajadores y
agrupaciones sociales para direccionar las decisiones del gobierno hacia un
mejorado ambiente de negociaciones en cuanto a las relaciones industriales.
Entrada a la Unión Europea: La incorporación de Irlanda a esta unión tuvo
diversos impactos que afectaron a su desarrollo por distintas vías.
Estabilidad Macroeconómica: Irlanda se tuvo que someter al Tratado de
Maastricht, lo que ayudó a imponer limitaciones a su política fiscal y
permitió una disciplina financiera sostenida en el tiempo. Las mejoras en
este campo ya son actualmente descontadas y parte del éxito de Irlanda se
debe sus finanzas públicas ordenadas.
Transferencias: Las transferencias que Irlanda recibió de la Unión Europea
fueron considerables, a tal punto que en 1991 llegaban a ser el 6.6% de su
PIB. Luego fueron cayendo como porcentaje del PIB pero los aportes fueron
significativos en cuanto a su destino para mejorar el capital humano,
infraestructura y promover nuevos proyectos de industria nacional y de
investigación y desarrollo.
Reforma en el sistema de Finanzas Públicas: Las transferencias recibidas
bajo el cuadro de apoyo de la CEE hicieron que Irlanda deba modificar su
sistema de finanzas públicas hacia uno más moderno, que incluya
31
planeamiento a largo plazo, presupuestos multi-anuales, introducción de
evaluaciones de efectividad y auditorias sistemáticas.
Entrada al Mercado Común: La remoción de barreras comerciales y de
movimiento de personas en la UE hicieron que la economía irlandesa se
abriera a las fuerzas de la competencia externa, lo cual incentivó a las
empresas allí asentadas a lograr mayores índices de competitividad. Esto es
esencial para una economía basada en el crecimiento de las exportaciones
(Ver Apéndice II). Esto promovió la desregulación e introducción de
competencia en áreas como energía y telecomunicaciones, que no se
hubiesen logrado anteriormente. La entrada de Irlanda a un mercado
unificado de más de 360 millones de personas fue uno de los factores que
ayudó al éxito para atraer inversión extranjera directa y aumentar la
competitividad de las empresas locales.
Estos factores fueron clave para lograr la transformación que vimos en la economía
irlandesa, sentando las bases para el crecimiento guiado por las exportaciones y la inversión
extranjera directa.
32
VII. CONCLUSIÓN
A lo largo de este trabajo pudimos analizar el giro que tomó Irlanda en el rumbo de
sus políticas económicas, pasando de ser una economía con restricciones comerciales,
impuestos altos y tensiones en el mercado de trabajo, a ser uno de los países con mayor
apertura económica y con mayores beneficios para las empresas tanto locales como
extranjeras.
La economía de este país tuvo un traspié cuando la presencia del Estado tomó
dimensiones exageradas (1973-1987), pero pudimos observar que cuando las políticas
públicas entraron en caminos que limitaban su expansión mediante el desarrollo e
incorporación de nuevas normas institucionales (Tratado de Maastricht, Unión Monetaria y
acuerdos sociales), la incertidumbre fue eliminada y, junto con acciones que dieron lugar a
pocas distorsiones en las fuerzas de mercado (bajos impuestos, eliminación de barreras
comerciales y de leyes contra la propiedad empresarial extranjera) se logró un incremento
sobresaliente en los principales indicadores económicos.
Si bien el tamaño del Estado disminuyó, hay que tomar en cuenta que éste si tuvo un
rol importante en este proceso, ya que parte de la política pública adoptada consistió en la
implementación regimenes de promoción industrial y de la exportación vía diversas
organizaciones públicas. Este factor fue tan constructivo como haber disminuido su acción
directa en la actividad económica.
Concluimos así que Irlanda se vio netamente beneficiada por un mayor nivel de
libertad económica y desregulación estatal, limitando el poder público al fortalecimiento de
las instituciones. Gracias a ello, los habitantes del país gozan de uno de los mejores
estándares de vida en el mundo.
33
APÉNDICE I: POLITICA INDUSTRIAL Y EMPRESARIAL
Al hablar de política empresarial e industrial en el caso de Irlanda, parece obvio
tener que mencionar el rol que tuvo la Autoridad de Desarrollo Industrial (ADI), otorgando
permisos y asesoramiento a las empresas para crear producción y empleo en el país. Pero
no era una cuestión tan simple como ésta. Siempre hubo un amplio rango de políticas
públicas y otras actividades detrás de los organismos como la ADI, que establecieron los
parámetros fundamentales para apoyar el trabajo promocional de las agencias, haciendo que
alcanzaran un relativo éxito.
La política empresarial fue definida en una forma abarcativa de todos los elementos
de política pública que impactan de una manera significativa en el desarrollo del sector
industrial. Así se ponen en marcha una serie de recomendaciones sobre como las políticas
públicas a lo largo de un amplio rango de áreas deberían ser modificadas para dar mejor
apoyo al desarrollo de un sector empresarial orientado a la exportación.
“La política de desarrollo industrial es aceptada como la inclusión de elementos
tradicionales de las distintas áreas como la impositiva, transporte, telecomunicaciones,
energía, competencia, administración pública, educación; así como también las actividades
promocionales de las distintas agencias de desarrollo”34
Podemos ahora decir que el camino de la política empresarial por este amplio
espectro ha sido razonablemente exitoso. Mencionaremos algunos ejemplos.
En las décadas de 1960 y 1970:
El esquema de liberación de ganancias sobre las exportaciones que permitió
que el sector manufacturero pudiera operar con una tasa cero de impuesto
corporativo para su actividad exportadora.
34 Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for
the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
34
La decisión de establecer cuerpos como la ADI para que funcionaran como
agencias separadas del sistema de servicio social, lo cual permitió mayor
flexibilidad operativa.
La remoción del requerimiento de que todas las empresas manufactureras en
Irlanda tuvieran mayoría accionaria en manos de irlandeses nativos.
Más recientes:
El establecimiento del Centro de Servicios Financieros de Irlanda, con la
ayuda de incentivos impositivos y arreglos regulatorios favorables.
La decisión de unificar la tasa de impuestos corporativos en tan sólo
12,5% para el ingreso comercial en todos los sectores de la economía.
La liberalización de la industria de telecomunicaciones para cumplir con
los requerimientos de la UE.
La continua y significativa inversión en el sistema educativo e
infraestructura para ayudar a moldear una base de recursos humanos en
el futuro, que incrementaría el avance económico y social en Irlanda.
Todos estos cambios ayudaron a lograr una importante mejora en la contribución de
estos sectores al crecimiento del empleo, producto y exportaciones, especialmente a partir
de la década de 1990.
35
APÉNDICE II: EL MOTOR EXPORTADOR
La economía irlandesa ha evolucionado desde una economía basada en la
explotación de recursos naturales, básicamente agrícola, cerrada y con poca proyección
exportadora; hacia una economía sostenida en la exportación de productos con un alto nivel
tecnológico y de conocimiento incorporado. Se ha convertido en una de las economías más
abiertas del mundo tal que su sector importador y exportador juntos sumaban más de un
130% del PIB para el año 2000:
Figura 11.
Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University.
Para apreciar los resultados de esta transformación es necesario comprender que las
consecuencias de las políticas industriales y de incentivos (Ver Capítulo VI y Apéndice I)
han sido notables. Veamos las siguientes tablas:
36
Figura 12: Proporción estimada por sector sobre el PIB 1960-1999 (%).
Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High
Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
Figura 13: Proporción estimada por sector sobre el total de las Exportaciones
1960-1999 (%).
Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High
Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
El sector industrial y de servicios fue tomando importancia a medida que el país se
fue desarrollando, haciendo que el sector agrícola fuera reduciendo su participación en el
total de la economía35 y permitiendo la entrada de productos irlandeses más variados a una
mayor cantidad de mercados.
La apertura económica que se introdujo en el país fue causante de una
diversificación de las naciones receptoras de bienes y servicios locales. En 1960, el
principal socio comercial de Irlanda era el Reino Unido y, si algo malo sucedía en esa
economía, Irlanda se vería altamente perjudicada. Décadas más tarde, la situación cambió,
haciendo al país menos vulnerable a shocks en un solo lugar.
35 Es importante reconocer este aspecto de la economía irlandesa ya que vemos que la evolución que sufrió va de acuerdo con la teoría de crecimiento y desarrollo, que
encuentra que los países menos desarrollados son dependientes de su producción primaria, mientras que los más avanzados en su crecimiento basan su actividad
económica mayormente en los sectores industriales y de servicios. Ver Todaro, Michael P. (1997) “Economic Development” Chapter 2, Longman, New York.
37
Gracias a la entrada en la UE, ahora el resto de los países de Europa constituyen una
importante fuente de exportaciones, al igual que Estados Unidos, que para 1999 alcanzó
una participación del 15% sobre el total de las exportaciones irlandesas:
Figura 14: Destino de las exportaciones (%) por región 1960-1999.
Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High
Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
En los últimos tiempos, el sector industrial que más importancia tuvo en el
crecimiento de la economía irlandesa fue el de alta tecnología. Los productos
farmacéuticos, la electrónica, los equipos eléctricos y de telecomunicaciones, los
desarrollos de ingeniería y de software; han logrado un incremento acelerado en las
exportaciones y en el empleo.
Detrás de tal desarrollo se encuentra la presencia de una gran variedad de empresas
multinacionales que decidieron operar en Irlanda gracias a las políticas de fomento a la
industria y a su estable marco macroeconómico.
Desde 1980 alrededor del 40% de toda nueva inversión en electrónica desde
EE.UU. a Europa fue captada por Irlanda (Ver Figura 15). Más de dos tercios de las
computadoras vendidas en Europa eran producidas en Irlanda para 1999 y, ese mismo año
el país se convirtió en el mayor exportador mundial de productos de software, tanto en
términos de valor como de volúmenes36.
36
Información obtenida del trabajo realizado por John Travers para Forfás.
38
Figura 15: Proporción de Inversión Directa proveniente de EE.UU, 1998
Fuente: Survey of Current Business, U.S. Department of Commerce.
El Departamento de Comercio de EE.UU. también muestra que por varios años, las
compañías manufactureras originarias de ese país han obtenido los mayores rendimientos
para sus inversiones, luego de impuestos, en Irlanda (24% anual):
Figura 16: Tasa de Retorno sobre Inversión en Manufacturas en Europa para
empresas estadounidenses, 1991-1996
Fuente: Survey of Current Business, U.S. Department of Commerce.
39
A continuación podremos ver la contribución que tuvo el sector de alta tecnología
en el crecimiento de las exportaciones entre 1993 y 1999:
Figura 17: Cambio en exportaciones de alta tecnología 1993-1999. Expresado
en millones de libras irlandesas corrientes. Cambio interanual %.
Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High
Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland.
Esta tabla nos muestra que las exportaciones de alta tecnología pasaron a formar
parte de casi dos tercios del total exportado por todos los sectores, cuando 6 años antes
representaban un 47%. La importancia de este sector fue creciente y para 1999 representaba
el 25% del PIB
Una razón fundamental para el desarrollo de un sector industrial tan fuerte y de alta
tecnología fue el hecho de que Irlanda logró convertirse en el lugar más atractivo para las
inversiones extranjeras debido los bajos costos operativos que impone a las corporaciones y
a los grandes incentivos a la inversión. Todo este crecimiento basado en la actividad
exportadora fue producto de las medidas de política económica tomadas desde la década de
1950 en la que comenzó a abrirse y a desregularse la economía, al mismo tiempo que se
desarrollaron y crearon fuertes instituciones que brindaron estabilidad macroeconómica y
política.
40
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