Imperatividad y eficacia de pactos contrarios al CTE

Imperatividad y eficacia de pactos contrarios al CTE
Encarna Cordero
1. La imperatividad del CTE
El CTE (aprobado por medio del RD 314/2006) tiene como
finalidad concretar, cuantificar y especificar las exigencias básicas de
la edificación para que se entiendan cumplidos los requisitos básicos
de seguridad y habitabilidad contenidos en el art. 3 LOE 1 . El objeto de
este seminario es reflexionar sobre la significación y el alcance del
CTE como norma imperativa y, muy en particular, sobre las
consecuencias que deban derivarse del pacto mediante el cual se
estipulen unas condiciones técnicas de la edificación que rebajen los
estándares de calidad del CTE y que, por tanto, impidan el
cumplimiento de los requisitos básicos exigidos a los edificios
conforme a lo establecido en el art. 3 LOE.
En este seminario no vamos a detenernos en las
singularidades del CTE como norma jurídica. A los efectos que ahora
interesan, baste con señalar que, pese a la multitud de cálculos,
procedimientos y reglas de carácter técnico, el CTE no es una norma
técnica sino jurídica, pues su designio no es ilustrarnos sobre cómo se
hacen las edificaciones (el ser), sino establecer cómo han de hacerse
las edificaciones para que se entiendan cumplidos los requisitos
básicos contenidos en el art. 3 LOE (el deber ser), con los efectos que
ello pueda tener a efectos de responsabilidad por defectos en la
construcción. Ahora bien, este carácter normativo no es predicable de
todas las reglas contenidas en el CTE. Hay que excluir los llamados
Documentos Reconocidos (en adelante, DR)2 , que incumplen el
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Así resulta del art. 1 de la parte I del CTE, conforme al cual el CTE “es el marco
normativo por el que se regulan las exigencias básicas de calidad que deben
cumplir los edificios, incluidas sus instalaciones, para satisfacer los requisitos
básicos de seguridad y habitabilidad…”. Los requisitos básicos del art. 3 LOE se
establecen con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la
sociedad y la protección del medio ambiente. Son requisitos relativos a la
funcionalidad, a la seguridad y a la habitabilidad de la edificación.
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Se trata documentos técnicos, sin carácter reglamentario, que cuenten con el
reconocimiento del Ministerio de Vivienda a través de la correspondiente inscripción
en el Registro General del CTE, y cuyo contenido es diverso: especificaciones o
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requisito de publicidad exigido a las normas jurídicas (no se publican
en el BOE, sino que sólo son objeto de inscripción en el registro del
CTE) y que, por expresa disposición legal, no tienen carácter
reglamentario.
Excluidos los DR, el resto de normas del CTE tienen carácter
imperativo. Ello es evidente en las normas que imponen la obligación
de cumplir las exigencias básicas o de observar la normativa técnica a
la que la norma remita, pues todas las normas relativas al
cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación se formulan
en términos imperativos. Y ello tanto en el CTE como en la LOE, de
acuerdo con cuyo art. 3, “los edificios deberán proyectarse,
construirse, mantenerse y conservarse de tal forma que satisfagan los
requisitos básicos…”. Lo mismo sucede con el CTE, cuya parte I se
pronuncia en términos igualmente imperativos en diversos preceptos
(por ejemplo, art. 10.2 3 , art. 10.4.10.1 4 , art. 10.4.10.2 5 , art. 11.2 6 ,
etc 7 .). Lo mismo sucede con muchas normas de los llamados
Documentos Básicos (en adelante, DB) 8 , en concreto, con las que
están destinadas a caracterizar y cuantificar las exigencias básicas.
Y es que en el universo de normas jurídicas del CTE, son
singulares también las disposiciones de los DB que regulan
procedimientos cuya utilización acredita el cumplimiento de las
exigencias básicas de la edificación, procedimientos que no son
excluyentes (art. 9.2 de la parte I del CTE) y cuya utilización durante el
proceso edificatorio es opcional (art. 5.3 de la parte I del CTE).
códigos de buena práctica, métodos de evaluación y soluciones constructivas, etc.
(art. 4 de la parte l del CTE).
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De acuerdo en el cual “… los edificios se proyectarán, fabricarán, construirán y
mantendrán en forma que cumplan con una fiabilidad adecuada las exigencias
de calidad…”.
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“… la resistencia y la estabilidad serán las adecuadas para que no se generen
riesgos indebidos…”.
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“… la aptitud de servicio será conforme con el uso previsto del edificio…”
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“… los edificios se proyectarán, fabricarán, construirán, mantendrán y utilizarán
de forma que, en caso de incendio, se cumplan las exigencias básicas…”.
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La enumeración es agotadora: arts. 12.2, 13.2, 14.2, 15.2, todos de la parte I
del CTE.
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A través de los DB se caracterizan y cuantifican las exigencias básicas de la
edificación así como se establecen unos procedimientos cuya utilización acredita el
cumplimiento de las exigencias básicas establecidas en el CTE (art. 3.2 de la parte I
del CTE).
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También estas normas son imperativas, pues no dejan de serlo porque
su utilización sea opcional, ya que lo cierto es que son el único medio
que prevé el CTE para acreditar el cumplimiento de las exigencias
básicas de la edificación. Una cosa es que la utilización de tales
procedimientos sea opcional y otra muy distinta que los agentes de la
edificación estén facultados para desplazar la aplicación de tales
reglas sobre verificación pactando que sean otras las reglas
(convencionales) de aplicación o, simplemente, aplicando otros
métodos de verificación diferentes que también tengan la eficacia
prevista en el CTE (esto es, acreditar el cumplimiento de las
exigencias básicas). En definitiva: los agentes no están obligados a
aplicar tales procedimientos de verificación, pero lo cierto es que si
quieren beneficiarse de la presunción legal establecida en el CTE,
deben, imperativamente, aplicar estos métodos de verificación. Estas
normas sólo serían dispositivas si los agentes pudieran pactar que las
exigencias básicas se entendiesen cumplidas de otro modo, lo que no
es posible.
2. Breve descripción de los efectos de la contravención del CTE
Una norma cuyo designio es imponer determinados
parámetros de calidad de las edificaciones ha de tener eficacia en
todos aquellos ámbitos jurídicos en los que sean relevantes las
condiciones técnicas de calidad de los edificios:
Ello sucede, significativamente, en los procedimientos
colegiales y urbanísticos, pues la edificación proyectada y terminada
ha de ajustarse al CTE para que pueda ser concedida la licencia de
obra y también las correspondientes licencias y autorizaciones
requeridas para su utilización (licencia de primera ocupación, licencias
de apertura y de actividades clasificadas, cédula de habitabilidad, etc.).
Si el proyecto no se ajusta al CTE, el Colegio Profesional
correspondiente no debería visarlo –aunque, ciertamente, los Colegios
sólo tienen encomendado un control documental-formal del contenido
del proyecto.
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De todos modos, incluso habiendo sido visado un proyecto
contrario al CTE, la licencia de obra no debe ser concedida. Y si la
obra se ejecuta incumpliendo las condiciones técnicas del proyecto
autorizado por la licencia de obra, o bien –si la edificación se realiza
sin licencia- incumpliendo los requisitos técnicos del CTE, entonces
habrá lugar a incoar los correspondientes expedientes de disciplina
urbanística, donde, además de las sanciones económicas
correspondientes, se impondrán las medidas de restauración del
ordenamiento jurídico conculcado que procedan: es decir, se exigirá la
adopción de medidas correctoras para que la edificación cumpla los
requisitos básicos establecidos en el art. 3 LOE (tal como han sido
cuantificados por el CTE) o bien, si ello no es posible, se ordenará su
demolición.
Además, una norma que tiene por objeto la imposición de
estándares de calidad en los edificios ha de ser relevante en los
procedimientos administrativos de consumo en la medida en que los
defectos de calidad puedan ser constitutivos de una infracción por
incumplimiento de las condiciones que corresponden a la naturaleza o
garantía de los bienes [art. 49.1 d) de la LCU] o, como se establece en
la reglamentación estatal sobre consumo, porque tengan como
resultado una calidad contraria e inferior a la establecida en las
disposiciones vigentes (art. 3.1.2 del RD 1945/1983, sobre infracciones
y sanciones en materia de consumo). Así lo han estimado en múltiples
ocasiones los Tribunales de los Contencioso-Administrativo en relación
con defectos de calidad de las edificaciones.
Por otra parte, al tratarse de una norma que impone
estándares de calidad en los edificios, el CTE ha de desplegar efectos
en todas aquellas relaciones jurídico-privadas en las que la calidad de
la edificación, como bien jurídico protegido por el CTE, pueda ser
interiorizado por los particulares que defiendan un interés propio como
propietarios
o
arrendatarios
de las
edificaciones,
como
significativamente sucede en el contrato de compraventa de
edificaciones, en los contratos de obra inmobiliaria y también en el
arrendamiento de inmuebles, así como en las hipótesis de
responsabilidad por defectos en la construcción reguladas en el art. 17
LOE.
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Además, dado que en el estándar de calidad que ha
diseñado el CTE también tienen cabida requisitos básicos
encaminados a la protección de los terceros (por ejemplo, exigencias
básicas sobre seguridad en caso de incendio, art. 11 de la parte I del
CTE y el DB correspondiente, o la exigencia sobre seguridad de
utilización [art. 12 de la parte I del CTE y el correspondiente DB), el
CTE puede ser relevante extracontractualmente.
Por último, es claro que el incumplimiento de los estándares
de calidad establecidos en el CTE que deban integrar la prestación
debida (porque afecten al interés del acreedor), sea porque se pactó
expresamente así o porque nada se pactó sobre ello, es determinante
de un incumplimiento contractual del vendedor, en el caso de la
compraventa y del contratista y técnicos, en el caso del contrato de
obra. La pregunta es si las partes de estos contratos pueden acordar
un nivel de calidad inferior al establecido en el CTE y las
consecuencias que se derivarían de ello.
3. En particular, las consecuencias del pacto contrario al CTE
A) Las opciones
Nos planteamos, pues, si es posible pactar un nivel de
calidad inferior al establecido en el CTE o si, por el contrario, hay que
estimar que el carácter imperativo del CTE determina la nulidad del
pacto en contrario. Por ejemplo, el caso en que el comitente no desee
instalar paneles solares, aunque ello suponga el incumplimiento de la
exigencia básica relativa al ahorro de energía (conforme al art. 15 de la
parte I del CTE, en relación con el correspondiente DB).
Varias son las posibles opciones interpretativas:
-
La primera consiste en mantener que el pacto por
el cual se conviene una construcción contraria a los
mandatos del CTE es nulo por contravención de norma
imperativa conforme al art. 6.3 CC.
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-
Conforme a la segunda opción, la contravención
del CTE no determinaría la nulidad del pacto por aplicación
del propio art. 6.3 CC, en la medida en que el Ordenamiento
prevé un efecto distinto para el caso de contravención: por
ejemplo, una sanción administrativa por defectos de calidad
en la edificación conforme a lo establecido en la normativa
de consumo [art. 49.1 d) de la LCU y art. 3.1.2 del RD
1945/1983), preceptos éstos en los que, como indicamos, se
tipifica como infracción administrativa de consumo el
incumplimiento de las condiciones que correspondan a la
naturaleza o garantía de los bienes, y la composición o
calidad contraria a disposiciones vigentes. Así también, la
edificación que resulte contraria a las especificaciones
técnicas del CTE dará lugar, como antes expusimos, a la
incoación de expedientes de disciplina urbanística con
resultado sancionador y de adopción de medidas de
restauración de la legalidad. De este modo, conforme a esta
segunda tesis, estos efectos previstos para el caso de
contravención del CTE excluirían la sanción de nulidad del
pacto contrario al CTE.
-
También se podría argumentar que el contrato es
nulo por ilicitud de su causa, de conformidad con lo
establecido en el art. 1275 CC, en relación con el art. 1255
CC.
B) Un problema de interpretación de la norma imperativa
Como es doctrinalmente admitido, la sola contravención de
norma imperativa no determina la nulidad del pacto, pues esta
consecuencia no es automática, sino que, en su caso, la nulidad del
pacto será el resultado de la interpretación de la norma imperativa
realizada conforme a los criterios de interpretación de las normas, a
los que podrían sumarse otros en este ámbito específico: por ejemplo,
como ha propuesto Carrasco, la justicia contractual y el principio de
efectividad. Nos corresponde racionalizar el problema con el fin de
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ofrecer una solución que satisfaga el máximo número de intereses
jurídicos en presencia.
En primer lugar, interpretaremos la norma conforme a su
finalidad. Se trata de determinar si la finalidad del CTE –es decir, que
las edificaciones cumplan una serie de exigencias básicas con el fin de
satisfacer los requisitos básicos de la edificación del art. 3 LOE- resulta
satisfecha con la sanción específica prevista en el Ordenamiento para
el caso de contravención; sanción que, como antes expusimos,
consiste en la imposición de multas pecuniarias y de obligaciones de
reposición de la legalidad conculcada. En mi opinión, estas sanciones
específicas sí permiten que resulte satisfecha la finalidad del CTE.
No sucede lo mismo, por ejemplo, con la sanción de multa al
promotor que vende una VPO con sobreprecio, porque la misma no
sirve para que el comprador pueda defenderse ante una reclamación
excesiva, de modo que la finalidad del régimen de VPO resultará
frustrada (Carrasco).
Por otra parte, desde el punto de vista de la justicia
contractual, me parece evidente que, en el caso que estamos
contemplando, la sanción de nulidad por causa torpe común a ambos
(porque ambos han querido estipular un pacto contrario al CTE) no
supera el test de justicia contractual, pues legitima el enriquecimiento
del comitente, que podrá conservar la edificación sin pagar el precio
pactado (cfr. art. 1306.1º CC).
Por último, si utilizamos el principio de efectividad y de
análisis de costes de la nulidad que propuso Carrasco, tampoco la
sanción de nulidad del pacto sería adecuada, pues una vez hecho el
edificio, la sanción de nulidad del pacto no impide la existencia de un
edificio que contraviene el CTE. Por otra parte, las consecuencias
patrimoniales derivadas del ejercicio de la acción de nulidad tampoco
alterarán sustancialmente la previsión contractual de las partes, pues,
dada la imposibilidad de restitución del facere, la restitución de
prestaciones que ordena el art. 1303 CC determinaría la obligación de
pagar el equivalente.
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En definitiva, considero la sanción de nulidad del pacto de
calidad contrario al CTE no permite un mejor cumplimiento de la
finalidad de la norma, pues los intereses jurídicos salvaguardados por
la misma no consisten en que se reputen nulos los pactos contrarios al
CTE, sino en que el CTE se cumpla. Es decir, la nulidad del pacto no
es una forma de salvar la eficacia de la norma, por lo que no existe
contradicción entre el acto y la prescripción legal que permitiera aplicar
el art. 1275 CC. Tampoco es una sanción eficaz, pues en cualquier
caso la nulidad del pacto no impediría la existencia de un edificio falto
de la calidad legalmente exigida. Aparte de que, supuesta la necesidad
de restituir las prestaciones conforme al art. 1303 CC –opción que, en
el caso que estamos considerando, sería preferible al enriquecimiento
que propicia el art. 1306.1º CC-, las consecuencias patrimoniales no
diferirían sustancialmente de las que hubieran sido establecidas en el
contrato.
Entiendo que en el caso considerado la única sanción eficaz
para que resulte salvaguardado el interés público es, más que la
sanción administrativa de multa, la adopción, en sede administrativa,
de medidas tendentes a restaurar el orden jurídico conculcado (por
ejemplo, la resolución administrativa que ordene instalar paneles
solares, imponiendo incluso multas coercitivas hasta su efectivo
cumplimiento). Como argumento a fortiori piénsese, además, en que el
TS ha admitido la validez de las cláusulas contractuales de
exoneración de responsabilidad por defectos constructivos, pacto que,
finalmente, viene a suponer la válida exclusión de la norma que,
imperativamente, obliga a construir correctamente, lo que también
tiene importantes repercusiones para el orden público. Por las mismas
razones, el TS tampoco considera nulo el contrato que tiene por objeto
la elaboración de un proyecto que conculca la legalidad urbanística e
igualmente hay que estimar que es válido el contrato de obra aunque
las normas urbanísticas impidan edificar en la forma convenida, pues
este hecho –que puede imposibilitar la realización de la obra- no
impide la validez inicial del contrato, sino que supondrá incumplimiento
del comitente (si conocía o debía conocer la inviabilidad urbanística de
la edificación) o extinción del contrato por imposibilidad sobrevenida no
imputable al comitente.
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C) El ámbito específico
consumidores
de
las
relaciones
contractuales
con
Las consideraciones expuestas hasta ahora deben
reconsiderarse en las situaciones en que el pacto contrario al CTE es
acordado con un consumidor. En tales situaciones el pacto ha de
reputarse nulo, aunque no por contravención de norma imperativa,
sino por la normativa específica de protección de los consumidores y
usuarios. En efecto, el promotor no puede pretender con éxito que en
los contratos de compraventa los consumidores renuncien en
condiciones generales de la contratación a los niveles de calidad
establecidos en el CTE, ya que esta renuncia habría de reputarse nula
por aplicación del régimen protector de los consumidores [cfr. los arts.
82.4 b) y 86 de la LCU; también art. 8 de la LCGC]. Distinta es la
solución si los consumidores han tenido la oportunidad real de
negociar individualmente sobre este extremo y el sinalagma
contractual “compensa” al consumidor la pérdida de calidad asociada a
la renuncia (por ejemplo, si compra una vivienda sin paneles solares
tendrá una rebaja en el precio que reflejará el ahorro de aquel coste
para el promotor).
D) El pacto contrario al CTE no es causa de exoneración de
responsabilidad frente a terceros
Por lo demás, las normas del CTE relativas a los niveles de
calidad de las edificaciones serán de aplicación cuando no haya
habido oportunidad de negociar sobre su exclusión, es decir, en la
relación con terceros contratantes: por ejemplo, el pacto que excluya la
aplicación del CTE no es causa de exoneración de la responsabilidad
propia del vendedor frente a los adquirentes no comitentes, de modo
que el comprador –sea o no consumidor- siempre tiene derecho a la
calidad determinada por el CTE, que integra la prestación debida por
imperativo del art. 1258 CC, salvo que haya renunciado a ella, lo que
sólo puede hacer válidamente un adquirente de quien no se pueda
predicar la condición de consumidor. En cualquier caso, conviene
señalar que no toda infracción del CTE constituye incumplimiento de
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niveles de calidad de las edificaciones que fueran interiorizables por
los compradores, pues lo cierto es que existen muchas normas del
CTE que establecen obligaciones documentales e instrumentales del
fin último del CTE –el cumplimiento de los requisitos básicos de
calidad- cuyo incumplimiento no constituye per se incumplimiento
contractual. Por ejemplo, es evidente que una edificación puede
cumplir la calidad exigida en el CTE aunque se hayan omitido todas
las obligaciones documentales relativas al proyecto o a los materiales
puestos en la obra (normas que podríamos calificar de tutela mediata
de la calidad de las edificaciones). Además, también es evidente que
incluso el incumplimiento de las normas de tutela inmediata de las
edificaciones tampoco es de por sí determinante de responsabilidad
contractual si de ello no se ha derivado un daño para el comprador.
Obsérvese, pues, que el problema de la eficacia refleja frente
a terceros del pacto de calidad inferior al establecido en el CTE se
resuelve de forma análoga a lo que se ha resuelto sobre el pacto de
exoneración de responsabilidad por defectos constructivos, que
tampoco excluye la responsabilidad del promotor frente a los
adquirentes no comitentes, cuya pretensión deriva directamente del
art. 17 LOE.
Por lo demás, el pacto de calidad contrario al CTE tampoco
eximiría de responsabilidad al agente frente a los restantes agentes de
la edificación en la medida en que éstos pudieran derivar del CTE
pretensiones frente a aquél o tengan interés en que los demás agentes
cumplan adecuadamente el CTE con el fin de evitar que este
incumplimiento repercuta negativamente en su esfera de
responsabilidad, como significativamente sucede con el director de la
obra.
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