Tema 1 - Adams
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Tema 1 Estado social y democrático. Modelos, políticas y problemas actuales del Estado del bienestar. REFERENCIAS LEGISLATIVAS • Constitución española de 1978. Subescala de secretaría-intervención Guión-resumen 1. Estado social y democrático 1.1. Introducción 1.2. Estado de Derecho 1.3. Estado Social 2.1. Concepto 2.2. Modelos 2.3. Políticas y problemas actuales del Estado del Bienestar BO NI A LA OM R 1.4. Estado democrático 2. Modelos, políticas y problemas actuales del Estado de Bienestar VINCIT ADAMS 1-2 Estado social y democrático 1. 1.1. Estado social y democrático Introducción La formulación de Estado democrático y social, y su consiguiente plasmación constitucional de manera conjunta, no se producirá en España hasta la aprobación de la Constitución de 1978; el único antecedente similar en nuestra historia constitucional era una declaración que sólo hacía referencia al Estado democrático y que estaba recogida en el artículo 1 de la Constitución de 1931, cuyo texto afirmaba que: “España es una república democrática (…) que se organiza en régimen de Libertad y Justicia”. Actualmente el artículo 1.1 de la Constitución española de 1978, el que establece que: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. La ubicación de estas afirmaciones dentro del Título Preliminar (Título que mantiene un alto nivel de protección ya que su reforma deberá seguir el procedimiento extraordinario del artículo 168), junto con otros contenidos fundamentales, su propio significado y alcance, los convierte en declaraciones de contenido sobre el carácter y la finalidad del Estado establecido por la Constitución, sus principios estructurales y funcionales (MAUNZ). Como afirma GARCÍA-PELAYO, estos tres preceptos fundamentadores configuran la esencia o sustancia de la Constitución española a la que dan existencia normativa el resto de los preceptos constitucionales, por eso tales normas tienen un carácter acunador, generador, germinal o troncal de otras normas de la Constitución. Así, en los apartados 2 y 3 de este artículo 1 se hace el reconocimiento expreso de la soberanía nacional y el establecimiento de la Monarquía Parlamentaria como forma política conciliadora de la Jefatura de Estado hereditaria con el sentido democrático del Estado. Si a ello sumamos, que el siguiente artículo, el 2, contiene tres supraprincipios o principios de principios, a saber, unidad nacional, autonomía de nacionalidades y regiones y solidaridad entre todas ellas, podremos concluir que los artículos 1 y 2 de la Constitución diseñan y constituyen el pilar fundamental en el que se asienta toda la construcción no ya sólo del edificio constitucional sino de todo el ordenamiento jurídico formando, en palabras de SANTAMARÍA PASTOR, el basamento último, nuclear e irreductible de todo el ordenamiento jurídico. R BO NI A LA OM Esta fórmula no es original de la Constitución española; todas las Constituciones incorporan en sus articulados principios básicos que suponen una definición de Estado, un punto de partida desde el que el Estado se autodefine y que informa el resto del ordenamiento jurídico. Así, en derecho comparado, la plasmación del principio democrático aparece de la Constitución italiana de diciembre de 1947, que en parecidos términos a como lo hizo el artículo 1 ya visto de la Constitución española de 1931, estableció que “Italia es una República democrática fundada en el trabajo” para continuar con el reconocimiento de la soberanía popular. ADAMS VINCIT 1-3 Subescala de secretaría-intervención Será posteriormente la Ley Fundamental de Bonn de mayo de 1949 la que establecerá en su art. 20, al tratar sobre los fundamentos del orden estatal, la formula constitucional positiva de Estado democrático y social, además del principio de soberanía popular, el sometimiento del poder legislativo al orden constitucional y de los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al Derecho. Junto a ello, proclamó en el artículo 28, que el orden constitucional de los Länder debería responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social. Fórmula similar pero parcial la encontramos en la Constitución francesa de 1958, que en su artículo 1 establece que Francia es una República indivisible, laica, democrática y social, o en la Constitución portuguesa de 1976 que, en un grado mucho menor, sólo establece el carácter democrático del Estado en su artículo 2. En nuestro estudio nos centraremos en analizar los conceptos y consecuencias de considerar el principio de Estado Social (objetivo social del Estado) y el de Estado Democrático (concepción democrática del poder), pero en un primer momento analizaremos, siquiera someramente, el significado y alcance del postulado de Estado de Derecho. Ello es así porque no podemos obviar que los tres principios que se recogen en el artículo 1.1 de la Constitución, están interrelacionados entre sí, son una totalidad y configuran la fórmula política de la Constitución y porque son, junto con los contenidos del resto de apartados del artículo 1 y los supraprincipios ya vistos del artículo 2, los factores constitutivos del Estado, de modo que los postulados de Estado Social y de Estado Democrático están inevitablemente sometidos a la aplicación del Estado de Derecho de modo que para comprender la amplitud de su significado debemos partir de una aproximación al estudio del postulado de Estado de Derecho. 1.2. Estado de Derecho 1.2.1. Concepto En contraposición al Estado absoluto en el que el poder se justificaba por el hecho de su establecimiento y ejercicio, el Estado de Derecho nace como una serie de técnicas y principios tendentes a limitar el poder de los gobernantes, por la necesidad de la burguesía de buscar una alternativa al Antiguo Régimen para consolidar su poder político. Su formulación se realizó enmarcada en dos principios fundamentales: El significado del principio inglés del “rule of law” que supone el imperio del derecho, la primacía del principio de legalidad como una consecuencia directa de la soberanía parlamentaria que es la expresión de la soberanía popular. — Los planteamientos del iusnaturalismo racionalista, especialmente de origen protestante, que suponen un alejamiento del Derecho del orden ético, estableciéndose al mismo tiempo una vinculación entre el Estado y el Derecho. BO NI A LA OM Dentro de esta última corriente, será la doctrina alemana de derecho público la que impulse la concepción de Estado de Derecho, propiciando la R — VINCIT ADAMS 1-4 Estado social y democrático idea de la soberanía del Derecho, a través de autores como Grocio, Kant o Tomasio. Esta concepción de Estado de Derecho contó con dos corrientes básicas. Una de ellas lo entendía como una concepción formal (STHALI), y otra como una concepción material (VON MOHL). Fue precisamente este último el que acuñó el término “Rechtstaat” (Recht- Derecho, Ley, normatividad, y Staat- Estado). Pero no todo Estado sometido a las leyes es un Estado de Derecho. LUCAS VERDÚ, indica que nos encontramos ante un Estado de Derecho cuando existe una configuración jurídica de la organización y el ejercicio del poder político, de manera que los individuos y sus grupos estén protegidos por la existencia previa de normas o instituciones jurídicas, garantizadoras de sus derechos y libertades; cuando la actividad estatal se somete a normas e instituciones jurídicas, sin más excepciones que las exigidas por el interés general. Por tanto, en un Estado de Derecho no será posible eliminar de raíz la arbitrariedad, puesto que es un elemento potencialmente presente en cualquier relación, pero sí podrán ser subsanadas sus consecuencias mediante procedimientos jurídicos preestablecidos, anulando los actos jurídicos contrarios a la legalidad y resguardando los derechos y libertades afectados. Así pues, el Estado de Derecho se concreta en ciertos preceptos o conjuntos de preceptos que establecen la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y que garantizan los principios configuradores del Estado de Derecho (GARCÍA-PELAYO). 1.2.2. Características Con respecto a los elementos formales del Estado de Derecho, los postulados sobre los que se asienta son los siguientes: — Primacía de la Ley que regula toda la actividad estatal. La ley se entiende en sentido formal, elaborada por órganos legislativos y ante la que todos los ciudadanos son iguales. Jerarquía normativa y seguridad jurídica. — Legalidad de la Administración y sistema de recursos ante su actuación. Responsabilidad de los poderes públicos por actos ilícitos. — Separación de poderes y sumisión de los órganos constitucionales y en general de los poderes públicos a una jurisdicción constitucional. — Reconocimiento y garantía de derechos y libertades fundamentales incorporadas al ordenamiento constitucional y limitando el ámbito de actuación del Estado. 1.2.3. El Estado de Derecho en la Constitución española A BO LA NI El imperio de la ley se concreta en el Preámbulo, cuando se afirma la intención de consolidar un Estado de Derecho que asegure el OM 1º. R Todos estos postulados se encuentran recogidos en la Constitución de 1978. Así, por ejemplo, al margen del último postulado que se desarrolla a lo largo del Título I de la Constitución, la formulación básica realizada es la siguiente: VINCIT ADAMS 1-5 Subescala de secretaría-intervención imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular; es cierto que esta afirmación debe entenderse realizada dentro de la evolución del concepto porque ya no es sólo el Parlamento el encargado de dictar normas con rango de ley, también el Gobierno por medio de la delegación legislativa o la aprobación de decretos leyes puede intervenir dentro de ese nivel normativo. Tampoco la Ley tiene en la actualidad ese nivel absoluto, ya que también está sometida a controles y se ha producido una descentralización territorial que implica la multiplicación de los centros de producción legislativa, pero a pesar de estas matizaciones, es innegable e incuestionable el contenido del artículo 9, apartados 1 y 3, de la Constitución que afirma rotundamente: “1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.” 2º. La división de poderes se concreta en la existencia de un poder legislativo (Título III), otro ejecutivo (Título IV) y otro judicial (Título VI) La articulación de esta división debe entenderse completada con la existencia de una Jefatura del Estado hereditaria (Título II) y el la soberanía popular (art. 1). 3º. Sometimiento de la Administración a la legalidad y responsabilidad de los poderes públicos. Estos dos postulados se recogen expresamente en los artículos 103.1 y 106 de la Constitución que indican respectivamente: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.” R BO NI A LA OM A estos principios hay que añadir el criterio material, formulado por STERN, que orienta toda la actuación de los poderes públicos hacia la consecución de valores, entre los que el más importante es la garantía y protección de la libertad personal y política. Este criterio material está presente en varios artículos de la Constitución de 1978, de los que destacamos los valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1.1), los fundamentos del orden político y de la paz social (art. 10.1), las garantías que protegen a los derechos del Capítulo II del Título I (art. 53.1) o los principios de funcionamiento de la Administración (art. 1031). ADAMS VINCIT 1-6 Estado social y democrático 1.3. Estado Social 1.3.1. Concepto El concepto de Estado Social es relativamente reciente. Aunque existen notas que lo preceden teóricamente en la obra de VON STEIN (1842) “Socialismo y comunismo en la Francia actual” o en la de LASSALLE en 1869, afirmando que la democracia tiene dos momentos, uno político y uno social, o a pesar de la existencia de antecedentes de acción social en medidas como las adoptadas en Alemania por la Ley del seguro de Enfermedad (1883) o las Leyes de los Seguros de Invalidez y Vejez (1889), será HERMANN HELLER en su obra (1929) “¿Estado de Derecho o dictadura?” quien lo utilice por primera vez, planteando una transición del Estado liberal de Derecho al Estado social de Derecho, es decir, la idea de un Estado social vinculado a la idea de Derecho. Consideramos a HELLER como punto de partida porque las otras construcciones teóricas no consiguieron una positivación real, ni las acciones sociales anteriores se enmarcaron dentro de una verdadera política social. A pesar de esos antecedentes, la formulación real, como indica GARCÍA-PELAYO, sólo aparece recogida con plena conciencia y postulando su acogida por el Derecho político en la época de la Constitución de Weimar (1919) ante todo, aunque no sólo, por Heller. Pero en todo caso, sólo adquiere un amplio desarrollo teórico en nuestro tiempo, como consecuencia de su inclusión en la Ley Fundamental de Bonn (1949). En términos generales, el Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado tradicional liberal-burgués a las condiciones de la civilización industrial y post-industrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos. Ello refleja un cambio cualitativo de las tendencias surgidas en el siglo XIX y continuadas en el siglo XX. Este principio parece ajustarse a la realidad propia del mundo occidental de nuestra época, viniendo a significar un importante cambio en las relaciones entre sociedad y Estado, con unas consecuencias que transcienden a todo el orden jurídico. El Estado social parte de la experiencia de que la sociedad, dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores, conduce a la pura irracionalidad y que sólo el Estado puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social descontrolado. R BO NI A LA OM Así, en una magnifica exposición de GARCÍA-PELAYO este autor sostiene que el Estado social significa un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado, correlativo a un proceso constante de estructuración del Estado por la sociedad. Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El Estado social democrático y libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. VINCIT ADAMS 1-7 Subescala de secretaría-intervención No hay así posibilidad, continúa GARCÍA-PELAYO, de actualizar la libertad si su establecimiento y garantías formales no van acompañadas de unas condiciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconómicos) es una condición para el ejercicio de la libertad. De este modo se establecen límites no reactivos a determinados derechos: la propiedad individual tiene como límite tanto los intereses generales como los sectoriales de quienes participan en hacerla productiva. La seguridad formal debe ir acompañada de seguridad material frente a la necesidad económica permanente o temporal por medio de instrumentos como salario mínimo, atención médica o seguridad social. La seguridad jurídica y la igualdad se complementan con la corrección de las desigualdades económicas y el establecimiento de condiciones vitales mínimas para todos los ciudadanos. Las diferencias entre el Estado tradicional y del Estado social, por tanto se encuentran muy nítidamente marcadas. Si el Estado tradicional, aplica la justicia conmutativa, asignaba derechos sin mención de contenido, era principalmente un Estado legislador que se limitaba a asegurar la justicia legal formal y al que se establecían límites, como la división de poderes para proteger a la sociedad del Estado o en fin, un Estado cuya idea se realiza por inhibición, el Estado Social trata de desarrollar el concepto de justicia distributiva, distribuye bienes jurídicos de contenido material, es un Estado gestor a cuyas condiciones han de someterse las modalidades de la legislación misma, se extiende a la justicia legal material, trata de proteger a la sociedad por el desarrollo de su acción y es un Estado que se realiza por su acción en forma de prestaciones sociales, dirección económica y distribución del producto nacional. Según GARCÍA-PELAYO, el Estado social significa históricamente el intento de adaptación liberal-burgués a las condiciones de la civilización industrial y postindustrial. La doctrina científica alemana, con FORSTHOFF a la cabeza, ha calificado al Estado Social como el “Estado que se responsabiliza por la procura existencial”. Parten de la idea de que el hombre desarrolla su existencia en un espacio (denominado espacio vital) que está formado por una serie de situaciones, bienes y servicios tanto inmateriales como materiales. Este espacio se estructura en dos partes. Una es el espacio vital dominado y otro el espacio vital efectivo. El espacio vital dominado es el que el individuo puede controlar y estructurar sin riesgos y el espacio vital efectivo está formado por el ámbito en el que desarrolla fácticamente su existencia pero sobre el que no ejerce un control, porque no tiene sobre ellos un poder de ordenación y disposición directa. Este último espacio es el que produce la denominada “menesterosidad social”, esto es, la inestabilidad de su existencia. R BO NI A LA OM El Estado aparece así como obligado a la procura existencial de sus ciudadanos, debe realizar medidas que aseguren al individuo, y a la sociedad en su conjunto, las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo. Según FORSTHOFF, esta idea supera con creces las nociones clásicas de servicio público como la de política social en sentido estricto. VINCIT ADAMS 1-8 Estado social y democrático 1.3.2. Características Así, GARCÍA-PELAYO, establece las siguientes notas características del Estado social: — Supera las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo. — Prosecución de la procura existencial, es decir, por la acción estatal destinada a crear las condiciones para la satisfacción de aquellas necesidades vitales que, en las complejas condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, no pueden ser satisfechas ni por los individuos ni por los grupos. — Concepción del status de ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos, sino también en los bienes económicos y culturales. — Estado de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad añade otros que le fijan objetivos. — Política orientada hacia la configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. A estas características podemos añadir las siguientes: — Consecución de la igualdad no solo formal sino material, mediante la corrección de las desigualdades económicas y sociales. — Seguridad en los distintos aspectos vitales de la sociedad. — Atención constante a los niveles socioeconómicos de la población, en todas sus clases. — Realización efectiva de prestaciones sociales. — Reconocimiento y protección de derechos económicos y sociales. — Configuración del Estado como empresario y planificador. El Estado aparece como regulador del proceso económico e interviene además como participante productivo en contra del principio liberal de no intervención en la economía. — Redistribución social de la riqueza del país. 1.3.3. El Estado Social en la Constitución española R BO NI A LA OM El principio de Estado Social es como ya vimos, un principio que se refiere a la misma estructura del Estado (SANCHEZ-AGESTA). Dentro del Título Preliminar aparecen reconocidos las asociaciones de empresarios y los sindicatos de trabajadores como defensores y promotores de los intereses económicos y sociales que les son propios, afirmando su libertad de creación y del ejercicio de su actividad dentro del respeto a la Constitución y a la ley (art.7). VINCIT ADAMS 1-9 Subescala de secretaría-intervención Pero el verdadero realce estructural del principio se contiene en el art. 9.2 de la Constitución que indica: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. En este precepto se contienen las bases del posterior desarrollo del Estado social en la Constitución que prácticamente se diseña a lo largo de todo su articulado, especialmente en los Títulos I y VII y en los artículos 33.2 (función social de la propiedad); 39.1 (protección social, económica y jurídica de la familia); 39.4 (protección de los niños); 40 (promoción del progreso social y económico y distribución de la renta regional y personal más equitativa); 42 (protección de los emigrantes); 43 (protección y tutela de la salud); 44 (protección y tutela de la cultura y de la investigación científica y técnica); 45 (medio ambiente); 46 (patrimonio histórico y artístico); 47 (urbanismo); 49 (protección de los discapacitados); 128.1 (subordinación de la riqueza del país); 129 (promoción de la participación en las empresas y del cooperativismo). 1.4. Estado democrático Con respecto a su origen, y aún considerando como punto de partida de la constitucionalización de este postulado al preámbulo de la Constitución francesa de 1848, debemos matizar el origen disperso de este postulado, puesto que no se produjo en un momento concreto en todos los países de nuestro entorno ni aún en el nuestro. El alcance del postulado democrático fue la extensión del poder a otros agentes distintos de los que lo esgrimían en el Estado liberal y como consecuencia de esa extensión, se produjo el nacimiento de un conjunto de normas constitucionales a lo largo del siglo XX, entre las que podemos considerar, como más relevantes las siguientes: El principio de la soberanía nacional, consecuencia de la concepción de la radicación social del poder. — El pluralismo social y político, como consecuencia de una concepción plural de la sociedad. — El derecho de igualdad ante la ley de todos los ciudadanos concretado además en el derecho de igualdad en el acceso a la representatividad y a los cargos públicos. — Reconocimiento de los derechos políticos a todos los ciudadanos. — La constitucionalización de los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales. A BO LA NI 1-10 OM La Constitución española de 1978 arranca con el reconocimiento del pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico en el art. 1.1 para, en el art. 14, consagrar el derecho a la igualdad ante la ley, recha- R — VINCIT ADAMS Estado social y democrático zando cualquier discriminación que pueda producirse por cualquier condición o circunstancia personal o social (art. 14 CE). Pero no sólo esto, ya que la Constitución consagra la participación ciudadana mediante partidos políticos (art. 6), asociaciones empresariales y sindicatos (art. 7), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52), todos ellos con estructura democrática; asociaciones (art. 22); fundaciones (art. 34); organizaciones de consumidores y usuarios (art. 51) o derecho de participación (art. 23). Las consecuencias político-constitucionales de las transformaciones que hemos visto que sufre la sociedad como consecuencia del establecimiento del Estado de Derecho, inciden en el Estado democrático clásico que analizaremos en el siguiente apartado, manifestándose los siguientes caracteres: — Estricta exigencia del principio de legalidad en su dimensión más amplia y que se corresponde no sólo con la enumeración de derechos y libertades, sino con mecanismos de efectiva preservación de los mismos. — Mientras que en el Estado democrático burgués los ciudadanos participan a través del proceso electoral en la formación de la voluntad del Estado, centrada en el Parlamento y capitalmente expresada en las leyes, en el Estado social y democrático de Derecho a tal actividad ciudadana se une el derecho a la institucionalización de los medios de participación en las prestaciones del nuevo Estado. Ello implica nuevas formas de democracia económica y social. — El centro de la toma de decisiones se traslada a las instancias gubernamentales y administrativas, aunque asegurando al Parlamento medios de control suficientes sobre tales actividades de la Administración Pública. — Junto a los partidos políticos surgen nuevas organizaciones para la defensa de los intereses de los individuos en el proceso de distribución de los bienes sociales, dando lugar a lo que la doctrina alemana ha venido en llamar “Verbandestaat” o Estado de asociaciones, es decir, un Estado en cuyas decisiones toman parte en una medida decisiva no sólo los partidos políticos, sino también las grandes organizaciones o asociaciones que, a su vez, pueden influir en los partidos o ser influidas por éstos. BO NI A LA OM R Del mismo modo que el postulado del Estado Social influye en el Estado Democrático, a la inversa ocurre lo mismo. El Estado democrático completa los logros del Estado social con cuestiones tan importantes como el reconocimiento de la soberanía popular, del pluralismo político y con el no menos importante derecho de participación ciudadana. Con este último derecho se consigue que las prestaciones sociales del Estado no sean actos de generosidad ni sean arbitrados por el Estado, sino consecuencia de demandas reales planteadas por los ciudadanos (GARCÍA-PELAYO). Podemos concluir pues como empezamos este epígrafe, afirmando la interrelación entre esos tres postulados contemplados en el art. 1.1 de la Constitución española de 1978 puesto que todos ellos se benefician, se complementan y todos ellos se asientan con el crecimiento ponderado de los demás. VINCIT ADAMS 1-11 Subescala de secretaría-intervención 2. Modelos, políticas y problemas actuales del Estado de Bienestar 2.1. Concepto El Estado de Bienestar tiene como finalidad procurar un equilibrio en las esferas de la economía, la política y la sociedad. Se desarrolla a través de un contrato social que garantiza la seguridad social, que promueve la justicia social y que articula fórmulas de solidaridad entre la sociedad y el individuo, con un contenido económico, pero también político y ético. Es, por tanto, la forma de Estado que reconoce a sus ciudadanos un estatuto de ciudadanía social, plasmando en la práctica el Estado Social de Derecho y encontrando su legitimidad en la protección de todos sus miembros. Una parte de la doctrina niega que el Estado Social y el Estado del Bienestar sean una misma cosa. Así, GARCÍA-PELAYO sostiene que el Estado del Bienestar se refiere a la dimensión de la política estatal en cuanto a sus finalidades de bienestar social y el Estado Social no sólo incluye los aspectos del bienestar sino también los problemas generales del sistema estatal y que, como vimos, es un intento de adaptación del Estado liberal burgués, a las condiciones de la civilización industrial y postindustrial. Así, el Estado de Bienestar se define desde la política económica y social, mientras que el Estado Social de Derecho, por el contrario, es un concepto más amplio que engloba aspectos políticos, ideológicos y jurídicos, extendiéndose a aspectos generales que hacen de él una forma política concreta sucesora del Estado Liberal de Derecho, aunque no en contradicción irresoluble con él. Otros autores abordan el problema desde otra perspectiva; así, WILENSKY pone el acento en la esencia del Estado del Bienestar y afirma que no es otra que la protección gubernamental de los estándares mínimos de renta, alimentación, salud y seguridad física, instrucción y vivienda, garantizada a cualquier ciudadano como derecho político. Por su parte, FLORA y HEIDENHEIMER, considerando que el Estado del Bienestar es la respuesta a los problemas de las sociedades industriales del siglo XIX, indican que el Estado del Bienestar sólo se puede considerar desde la perspectiva de su evolución que es cambiante tanto en el tiempo como en los países. Diferencian por tanto el núcleo histórico (identificado con el Estado del Bienestar Keynesiano) y límites cambiantes del Estado del Bienestar (límites proporcionados por el contexto histórico, económico, social, institucional y político). MISHRA, lo define como el sistema social desarrollado en algunas economías capitalistas avanzadas, basado en la creencia de que el Estado debe asumir la responsabilidad del bienestar económico y social de todos sus ciudadanos. Este autor atribuye tres características al Estado del Bienestar: — Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida, que pasa a considerarse un derecho social. A LA NI BO R Provisión pública de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciudadanos en educación, asistencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda. OM — VINCIT ADAMS 1-12 Estado social y democrático — 2.2. Intervención estatal en la economía para mantener el pleno empleo o garantizar un alto nivel de ocupación siguiendo la doctrina keynesiana. Modelos Los modelos de Estado de Bienestar formulados han girado en torno a cuatro tipologías formuladas por TITMUSS, JONES, THERBRON y de ESPING ANDERSEN. TITMUS indica que existen tres tipos distintos de Estado del Bienestar. Los clasifica en residual, el de rendimiento industrial y el institucional-retributivo. — Residual: Estado del Bienestar que entra en funcionamiento mediante instituciones propias del bienestar social cuando no funcionan los mecanismos de familia y mercado. — Rendimiento industrial: Estado del Bienestar que sostiene que las necesidades sociales deben ser atendidas sobre las bases del mérito, la realización del trabajo y la productividad. — Institucional-retributivo: Estado del Bienestar que asume los servicios de bienestar social como funciones ordinarias del Estado en una sociedad industrial moderna y que proporciona prestaciones universales independientes del mercado aplicando el principio de necesidad. JONES, distingue solamente dos tipos de capitalismos de bienestar: modelo de logro personal y modelo institucional-retributivo. El que implica un modelo de logro personal que prioriza a la sociedad (la sociedad es lo primero) con dos objetivos básicos: la igualdad de oportunidades y el estímulo de la competencia individual. El segundo, da prioridad a la política social de los individuos y que tiene como objetivo crear una sociedad más justa e igualitaria. THERBRON, realiza la clasificación tomando en consideración la representación social y su orientación sobre el mercado de trabajo y el pleno empleo. Establece cuatro tipos distintos que son: Estado del Bienestar Intervencionista fuerte (Suecia, Noruega, Finlandia o Austria). — Estado del Bienestar compensatorio blando (Italia, Alemania, Irlanda, Holanda, Dinamarca o Francia). — Estado del Bienestar orientado al pleno empleo (Suiza y Japón). — Estado del Bienestar orientado al mercado con escasa política de bienestar (Estados Unidos, Australia o Canadá). BO NI A LA OM Por último, ESPING ANDERSEN, basa su clasificación en tres tipos distintos de Estado de bienestar. Para ello parte del análisis de las diferencias internacionales en calidad y condiciones de los derechos sociales, en la estratificación social del bienestar y en la relación existente entre el Estado, el mer- R — VINCIT ADAMS 1-13 Subescala de secretaría-intervención cado y la familia. La clasificación que realiza de menor a mayor intervención, similar a la de THERBRON, es la de Estado del Bienestar liberal (Estados Unidos, Australia o Canadá), Estado del Bienestar conservador y fuertemente corporativista (Alemania, Austria, Francia o Italia) y Estado del Bienestar socialdemócrata (Suecia, Noruega, Finlandia). 2.3. Políticas y problemas actuales del Estado del Bienestar Como indicamos en nuestro estudio del Estado Social, durante el siglo XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial las transformaciones, sobre todo industriales, hacen que el Estado liberal deba recorrer el camino, desde su posición de no intervención, hasta el sistema de mercado autorregulado. Dos son las razones fundamentales que se han dado para justificar esta transformación. De un lado, la radicalización, que se expresó por medio del movimiento democrático e igualitario que arrancó en la Revolución Francesa y que siguió una evolución que hizo pasar desde el reconocimiento de derechos civiles a derechos políticos y de éstos a derechos sociales y, de otro, la corrección que operó como un mecanismo de salvaguarda del propio Estado, porque la industrialización provocó enormes bolsas de pobreza en la clase obrera, bolsas de pobreza y marginalidad que alentaban, de no ser corregidas, nuevas revoluciones e inestabilidad política, social y económica. De este modo, el Estado social trataba de equilibrar la desigualdad no como un acto de generosidad, sino de supervivencia. Fue fundamental para este proceso la reformulación de las teorías intervencionistas de KEYNES, que propugnaban la participación del Estado en el mercado productivo. Según la doctrina keynesiana, en el Estado social se propone la combinación y conjunción de un crecimiento económico ilimitado y una mejor redistribución de la riqueza, una mayor justicia social, lo que queda resumido en la fórmula “Desarrollo económico más bienestar social”. A BO LA NI 1-14 OM Siguiendo a HECLO, la evolución histórica del Estado del Bienestar se produce en tres fases a la que añadiremos posteriormente la actual de reformula- R Con respecto al origen histórico, fue Alemania, como ya vimos, el país que primero adopta medidas legislativas aún antes de entrado el siglo XX pero, como dijimos, estas medidas no constituyen un verdadero sistema social sino sólo medidas puntuales de corrección que formaron el primer eslabón del Estado Social y, por tanto, del Estado del Bienestar (alguna parte de la doctrina, considera sin embargo que ese embrión es la fase de “experimentación” del Estado del Bienestar que abarcaría según autores como HECLO, desde 1870 hasta 1929). Posteriormente, el Reino Unido en 1908 crea un sistema de pensiones limitado, que continuará con un seguro de enfermedad y de paro obligatorio también limitado, también nacerá en este país el concepto actual de Seguridad Social durante la Segunda Guerra Mundial con los “Informes Beveridge” (1942). Tras la crisis del año 1929, será Estados Unidos el que opte por introducir medidas de asistencia social a desempleados y por la intervención económica del Estado como medio de estímulo de la demanda. En Suecia, el modelo comenzará en la década de los años 30, para definir las prestaciones de la seguridad social como obligatorias y universales en la década de los 50. En España, se introducen las primeras leyes sociales en 1890, creando el Instituto Nacional de Previsión en 1908 y se establecerá el primer seguro obligatorio en 1919. Sin embargo, en España no cabe hablar de un verdadero Estado del Bienestar hasta la década de los 80. VINCIT ADAMS Estado social y democrático ción. Estas fases comienzan por la denominada “de experimentación” (1870 a 1929), prosiguen con la fase “de consolidación” (1930-hasta finales de la Segunda Guerra Mundial) y “de expansión” que dura hasta 1973 y en la que el Estado del Bienestar se institucionaliza. En la etapa de “reformulación” cabe distinguir varios momentos. El primero abarcaría desde 1973 hasta 1980. En esta fase se produce la ruptura del consenso como consecuencia de la crisis del petróleo de 1973, lo que pone al descubierto por primera vez las carencias del sistema y la necesidad de crear nuevos modelos para hacer frente a una situación en la que no era la demanda la que fallaba sino la productividad y los costes. Aparecen situaciones de estancamiento económico con una alta inflación, se produce el fin del pleno empleo, aparece el desempleo a gran escala, se produce la crisis fiscal del Estado disminuyendo así los recursos que puede destinar a prestaciones sociales y en fin, se produce la pérdida de confianza en el Estado del Bienestar. A estas causas otros autores suman la ineficiencia del Estado del Bienestar para proveer servicios de bienestar, los cambios en la estructura demográfica, el envejecimiento de la población, las mutaciones sociales y culturales que se producen en las sociedades occidentales, etc. Ante esta situación, las críticas al Estado del Bienestar arrecian por todos lados, y mientras unos ponen de manifiesto que aquel no es más que un estado capitalista encubierto y que el capitalismo no era reformable, otros con tesis conservadoras ponen en cuestión la capacidad del Estado del Bienestar para controlar el crecimiento económico, reducir la inflación y realizar una adecuada política presupuestaria, además de insistir, al contrario que los primeros, en la idea de que el capitalismo no debía ser reformado. Desde posiciones de política económica, las críticas no eran menos agrias. La Escuela de la economía de la oferta (LAFFER, WANNINSKI) afirma que hay una relación inversa ente impuestos y actividades económicas y argumentan que había que mejorar las condiciones de la oferta, reducir los costes fiscales y sociales y finalmente desmantelar el Estado del Bienestar. Otra corriente encabezada por FRIEDMAN afirma que cualquier política que afecte a la oferta monetaria tendrá como meta una elevación constante de los precios. Según estas corrientes, se llegó a esta situación por el crecimiento desmesurado de la administración del Estado, los fallos del sector público y la sobrecarga del sector público. Las consecuencias de esta situación se vieron de manera casi inmediata con las victorias conservadoras de R. REAGAN en Estados Unidos o de M. THATCHER en Gran Bretaña. BO NI A LA OM Llegamos con esto al segundo momento de la etapa de reformulación, que vendrá acompañado de otra crisis económica, la de 1992. De nuevo resurgirán las críticas al modelo desde muy diversas y distintas posiciones, R A partir de 1980, el Estado del Bienestar se desarrolla de manera distinta, mientras en países como España o Portugal acaba de comenzar, en Estados Unidos o Gran Bretaña, sufre recortes acelerados por parte de los gobiernos conservadores. En países como Noruega, Suecia y Austria se opta por el Corporativismo Socialdemócrata (MISHRA) introduciendo la necesidad de la participación de empresarios y trabajadores por un lado y el análisis pormenorizado de todas las medidas de política social o económica. Es decir, mientras que en los primeros se optó por disminuir en lo posible su influencia, en los segundos se opta por el mantenimiento al menos básico del Estado del Bienestar. VINCIT ADAMS 1-15 Subescala de secretaría-intervención desde quienes niegan la necesidad de la intervención del Estado, a quienes culpan a esta intervención de los males contemporáneos, pasando por quienes postulan que el sector público no debe intervenir porque sencillamente no es eficaz. Así, en esta ocasión las críticas giran en torno a la sostenibilidad financiera del sistema. GARDE y PASCUAL han indicado que esta sostenibilidad del Estado de Bienestar se cuestiona desde dos perspectivas distintas. Una de ellas afirma que el Estado de Bienestar no es compatible con el crecimiento económico en el nuevo modelo económico de la globalización, competencia internacional y cambios apoyados por las nuevas tecnologías (todos ellos problemas nuevos). La segunda incide en el análisis de las dificultades que tendrán los sistemas públicos de pensiones para poder hacer frente a las mismas prestaciones. Desde distintas posiciones, se argumentan varias soluciones que pasan por desmantelar el Estado del Bienestar (privatizaciones, desregulación de sectores productivos, gestión privada frente a gestión pública, etc.) o por profundizar y reformar, sin desmantelar, el sistema. MISHRA propone analizar la situación actual diferenciando tres períodos distintos. Estos períodos son: precrisis (antes de 1973), crisis (mitad de los años 70) y postcrisis (a partir de los años 80). Afirma este autor que durante el primer período el Estado del Bienestar mantuvo su estabilidad, pero la crisis de la que ya hemos hablado trajo consigo la pérdida de credibilidad del sistema y la aparición del neoconservadurismo que se mantiene en la época actual con el desmantelamiento del Estado del Bienestar en países como Estados Unidos o el Reino Unido. Para MISHRA, el neoconservadurismo ha afectado a tres elementos del Estado del Bienestar pero no lo ha desmantelado. Los elementos que se han visto más afectados han sido el pleno empleo, los servicios sociales de carácter universal y el mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de vida que ha afectado en especial a los grupos con rentas más bajas y a las minorías vulnerables. Frente a estas posiciones neoconservadoras se posiciona el Corporativismo Socialdemócrata que, como vimos, trata de introducir elementos nuevos, como la participación o el análisis previo, en el edificio del Estado del Bienestar, para mantener el sistema. Según este autor, estos dos tipos de régimen representan los límites ideológicos dentro de los que se está desarrollando el drama contemporáneo del bienestar social. Pero las posiciones no se agotan entre las teorías neoconservadoras o las del Corporativismo Socialdemócrata, así otras corrientes proponen (neoliberales) un Estado mínimo y la desaparición de las instituciones del Estado del Bienestar; dotar de mayor protagonismo al Estado del Bienestar con una orientación centrada en el control social (conservadurismo autoritario); crear estructuras descentralizadas participativas de carácter voluntario (defensores del pluralismo); aproximación corporativa al bienestar (corporativistas) o la planificación social (corrientes de base marxista). R BO NI A LA OM Estamos por tanto ante un momento de la historia en el que hay que responder a varias preguntas antes de articular soluciones. Las dos primeras preguntas a las que debemos responder antes de plantear respuestas a la actual situación son dos exclusivamente: ¿es posible el Estado del Bienestar? o ¿qué hay que hacer para que el Estado de Bienestar sea posible? VINCIT ADAMS 1-16
