CAPITULO II
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PROCEDIMIENTO ADUANERO1 por Julio Carlos Lascano 2 1. INTRODUCCION Los autores del Código Aduanero de 1981 diseñaron un nuevo régimen procesal a partir de un mosaico de leyes y reglamentos aduaneros preexistentes, inorgánicos y dispersos, que combinaron con algunas creaciones originales, y de este modo vertebraron un nuevo escenario para la resolución de los conflictos existentes entre la Administración y los particulares. El crudo diagnostico de la situación existente hasta la sanción del Código aparece reflejado en un párrafo de la Exposición de Motivos, donde se señala que el régimen se caracterizaba por una gran dispersión legislativa, una regulación inadecuada para la solución de gran parte de las controversias a que daba lugar la apelación de las normas que rigen el trafico internacional de mercadería y la multiplicidad de instancias que debían recorrerse para llegar a la decisión final en los procedimientos relativos a la aplicación de los tributos y al juzgamiento de las infracciones aduaneras. La multiplicidad de leyes aplicables contribuía a la confusión reinante en la materia. Las infracciones aduaneras se juzgaban, en sede administrativa, de acuerdo con las disposiciones de las Ordenanzas de Aduana de 1876 y de la ley de aduanas de 1962 y sus numerosas modificaciones; las determinaciones suplementarias de tributos por la ley 20.626; la repetición de tributos y los recursos contra las resoluciones que determinaban tributos o aplicaban sanciones por la ley 11.683 y las causas por contrabando se sustanciaban con arreglo a las disposiciones del Código de Procedimientos en lo Criminal, el decreto ley 6.660/63 y la ley 19.044. Esta dispersión legislativa causaba, como es de prever, innumerables dificultades, principalmente a quienes se aproximaban a estas cuestiones sin una profunda especialización. Únicamente existían procedimientos regulados de algún modo para la discusión de las determinaciones suplementarias de tributos, aunque no para las liquidaciones originarias; para las infracciones y para la ejecución fiscal de los créditos por tributos y multas aduaneras. En materia de recursos, se aplicaban las disposicio1 El presente trabajo ha sido extraído del Capítulo II del libro “Procedimientos Aduaneros” del autor, publicado por Editorial Osmar D. Buyatti, Buenos Aires, 2011. 2 Abogado. Especialista en Derecho Aduanero. Ex Presidente del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros y miembro fundador de la Academia Internacional de Derecho Aduanero. Autor de los libros “El valor en aduana de las mercaderías importadas” y “Los derechos de Aduana”, publicados por Editorial Osmar D. Buyatti, Buenos Aires, 2007. 1 nes de la ley 11.683, no hallándose prevista la posibilidad de recurrir los actos de aplicación de prohibiciones a la importación y exportación de mercaderías, ni los que denegaban el pago de estímulos a la exportación. A la regulación inadecuada e insuficiente de los procedimientos aduaneros se sumaba la multiplicidad de instancias que debían transitar los particulares para alcanzar una resolución definitiva, prolongando innecesariamente la solución de los litigios. Los redactores del Código pretendieron reducir esas instancias a dos, una instancia aduanera y una instancia de revisión judicial ante la Cámara Federal, pero no encontraron mayor apoyo a la idea, y debieron contentarse con eliminar una y mantener las tres restantes. Así es como se suprimió la intervención del Administrador Nacional por vía del recurso de reconsideración contra las resoluciones del administrador, y se mantuvieron las otras tres instancias: aduana, Tribunal Fiscal o justicia federal de primera instancia, y Cámara Federal. El avance experimentado por el derecho aduanero en materia de procedimientos con la sanción del Código es indiscutible. Una sola ley para regular de manera orgánica todas las cuestiones procesales, y dentro de ella, todos los procedimientos necesarios para resolver la considerable variedad de asuntos que pueden ser objeto de litigio entre la Administración y los particulares. 2. LA SECCION XIV DEL CODIGO ADUANERO El Código dedica toda la Sección XIV, titulada “Procedimientos”, al desarrollo del régimen procesal aduanero. No todas las normas de procedimiento están contenidas en esta Sección, pues como se verá en el Capítulo X, existen numerosas disposiciones que no se encuentran en dicha Sección, relacionadas con el procedimiento disciplinario que las aduanas deben sustanciar para juzgar las faltas cometidas por los despachantes de aduana y agentes de transporte aduanero, así como por sus apoderados generales y dependientes, y por los importadores y exportadores. Las reglas del procedimiento disciplinario se encuentran en la Sección I del Código, motivo por el cual incluimos su estudio en esta obra. A pesar de ello, puede decirse que en la Sección XIV se encuentran las principales disposiciones procesales. Dividida en tres títulos, la Sección XIV regula las disposiciones generales aplicables a los procedimientos aduaneros, los procedimientos especiales y los recursos disponibles para la revisión, en instancias posteriores, de las resoluciones dictadas en la instancia aduanera. Cuadro 1 Sección XIV - Procedimientos Títulos Artículos Materias Título I 1001 a 1052 Disposiciones generales Título II 1053 a 1128 Procedimientos especiales Título III 1129 a 1183 Recursos 2 Dentro del Título I, los autores del Código optaron por separar, en distintos capítulos, el tratamiento de un cierto número de disposiciones, que denominaron comunes porque se aplican a todos los procedimientos aduaneros, de otras que se aplican únicamente a tres de de los cinco procedimientos especiales, y que son los de impugnación, repetición y para las infracciones. Entre ambas categorías, que ocupan los Capítulos Primero y Tercero, ubicaron un capítulo intermedio dedicado a delimitar las cuestiones relativas a la jurisdicción y competencia de los órganos administrativos y judiciales encargados de sustanciar los procedimientos y resolver los recursos. En el Título II se desarrollan separadamente cinco procedimientos aduaneros especiales, y en el Título III están tratados los recursos disponibles, a pesar de lo cual el contenido de este último título comprende ciertos medios de impugnación de los actos aduaneros que no pueden ser catalogados propiamente como recursos. 3. DISPOSICIONES GENERALES En el Capítulo Primero del Título I se presentan las disposiciones comunes a todos los procedimientos aduaneros y en el Capítulo Tercero las disposiciones especiales aplicables a los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones. Entre ambos se intercala el Capítulo Segundo, dedicado al tratamiento de las cuestiones de jurisdicción y competencia. Las disposiciones comunes se aplican tanto a los procedimientos de naturaleza operativa como a los contenciosos. Esta metodología fue criticada por Abarca, quien no comparte la idea de dejar el Capítulo Segundo, dedicado a las cuestiones de jurisdicción y competencia, embretado entre las disposiciones comunes y las especiales, porque a su juicio era preferible comenzar el Título I, y por ende la Sección XIV, con la normativa referida a las cuestiones de jurisdicción y competencia, y luego pasar al tratamiento de las disposiciones comunes y especiales de los Capítulos Primero y Tercero. Incluso señala que todas estas disposiciones comunes y especiales podrían haberse desarrollado en un solo Capítulo. También cuestiona este autor el confinamiento en el Capítulo Tercero de ciertas normas que en realidad son aplicables a todos los procedimientos aduaneros, y que se hayan incluido en este último Capítulo el recurso de aclaratoria, los incidentes y las nulidades de procedimiento, que en rigor también se aplican a todos los procedimientos aduaneros 3. 3 ABARCA, Alfredo, Procedimientos aduaneros, p. 24,Edit. Universidad, Buenos Aires, 1999. 3 Cuadro 2 Título I - Disposiciones generales Capítulo Primero Disposiciones comunes a todos los procedimientos aduaneros Segundo Jurisdicción y competencia Tercero Disposiciones especiales para los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones Artículos 1001 a 1017 Materias Domicilio Plazos Notificaciones Informes periciales Leyes supletorias. 1018 a 1029 Jurisdicción Competencia originaria Avocación Administrador Competencia del TFN Competencia de los jueces y cámaras de apelación 1030 a 1052 Representación Patrocinio letrado Plazos Medios de notificación Obligación de comparecer Dictamen jurídico Resolución definitiva Tasa de almacenaje Incidentes Nulidades Ciertamente este primer Capítulo de la Sección XIV no exhibe la precisión y rigor metodológico que caracterizan el desarrollo de otras Secciones y Títulos del Código Aduanero, y su lectura puede inducir a error al lector desprevenido. Así por ejemplo, las disposiciones comunes a todos los procedimientos aduaneros comienzan refiriéndose al domicilio de los interesados, pero la acreditación de la personaría de quienes intervienen por un derecho que no es propio aparece tratada recién entre las disposiciones dedicadas a los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones, cuando en rigor también es una regla común a todos los procedimientos. Esta ubicación inapropiada de una disposición común podría llevar a pensar que no es necesario acreditar la personería de quien actúa en nombre de un tercero fuera de esos tres procedimientos especiales, cuando lo cierto es que toda persona que actúa invocando un interés ajeno debe acreditar en su primera presentación la representación invocada y el domicilio, cualquiera sea la clase de actuación administrativa en la que interviene. Nosotros trataremos las disposiciones comunes y especiales en forma unificada en el Capítulo IV, cuidando de mencionar, cuando así corresponda, si alguna de ellas es de aplicación limitada a los tres procedimientos especiales mencionados. 4 Conviene tener presente, a esta altura, que una de las disposiciones más importantes del Capítulo Primero es la relativa a las leyes de aplicación supletoria en los procedimientos aduaneros. Con excepción de los procedimientos para las infracciones y los delitos, en todos los demás procedimientos son de aplicación, en cuanto fueren pertinentes, las disposiciones de la ley nacional de procedimientos administrativos y su reglamentación (art. 1017, apart. 1). En cambio, en los procedimientos para las infracciones y delitos se aplican supletoriamente las normas del Código de Procedimientos Penales, las que prevalecen sobre aquellas (art. 1017, apart. 2). Sin embargo, debe tenerse en cuenta en este caso que cuando la cuestión no encuentra solución en las disposiciones del Código Aduanero ni en las del Código de Procedimientos Penales podrá recurrirse, en forma supletoria, a las normas de la ley de procedimientos administrativos y su reglamentación. No encontramos obstáculo legal para ello, ya que el art. 1017, apart. 2, establece que el Código de Procedimientos Penales prevalecerá sobre la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos a la hora de suplir las lagunas del Código Aduanero. Con ello se significa que habrá que recurrir primero al código ritual en materia penal, y en caso de no hallarse allí la solución del caso, posteriormente podrá buscarse la solución en aquella ley. En definitiva, la LNPA también puede llegar a aplicarse a los procedimientos infraccionales y a los sumarios aduaneros por los delitos de contrabando cuando la cuestión procesal no se encuentre tratada en el Código Aduanero ni en el Código de Procedimientos Penales, ya que las disposiciones de este último prevalecen sobre la LNPA, pero no impiden su aplicación en caso de silencio. Debe tenerse en cuenta también que el art. 1017 del Código, como lo ha dicho la Cámara Nacional de Apelaciones, no consagra una remisión automática al bloque normativo conformado por la LNPA y su reglamento, sino que simplemente indica que las disposiciones de la ley se aplicarán supletoriamente sólo cuando en el ordenamiento primariamente aplicable no se encuentre articulada una solución específica para una determinada hipótesis. Por consiguiente, el art. 1017, apart. 1 no conduce a que en los procedimientos aduaneros se apliquen directamente todas las disposiciones de la LNPA y su reglamentación, sino sólo aquellas que, por defecto de regulación específica, resulten pertinentes en los casos no previstos 4. 4 CNACAF, Sala V, YPF S.A., 27/12/96; ibídem, Josema S.A.C.I., 18/2/10. En este último caso, la Cámara consideró que correspondía modificar el pronunciamiento del Tribunal Fiscal de la Nación que, al declararse incompetente en razón del monto, ordenó darle trámite de recurso jerárquico menor, previsto en los arts. 89, 90 y 93 del decreto reglamentario de la LNPA, a la apelación deducida contra una resolución definitiva dictada por el administrador de una aduana que había condenado al apelante por infracción al art. 954 inc. c, en tanto la vía administrativa quedó agotada con el dictado de la referida resolución. Para la Cámara el régimen recursivo de la LNPA no era aplicable a las resoluciones dictadas por el administrador considerando que el Código Aduanero, que es una ley especial, sólo prevé contra ellas la demanda contenciosa o el recurso de apelación al Tribunal Fiscal. Puesto que el caso en consideración, por su monto, no habilitaba la competencia del Tribunal Fiscal (art. 1025 inc. b, y tampoco la del juez contencioso (art. 1024), y como el recurrente no había 5 También hay que tener en claro que aun cuando el art. 1017 remite a las disposiciones de la LNPA como ley supletoria, dicha remisión no debe entenderse en el sentido de que excluye la aplicación del reglamento de esta ley, es decir, el decreto 1.759/72 (t.o. 1991), conocido como Reglamento de Procedimientos Administrativos. En varias oportunidades el servicio aduanero objetó la aplicación supletoria del Reglamento, bajo el argumento de que el art. 1017 únicamente hace remisión a la ley. No compartimos esta objeción, ya que el art. 1 del decreto 9.101/72 establece que la LNPA y su decreto reglamentario se aplican a todos los procedimientos especiales, citando entre ellos a los regidos por la legislación aduanera 5. Debe tenerse en cuenta, a propósito de esta cuestión, que existen numerosos pronunciamientos del Tribunal Fiscal y de la justicia favorables a la aplicación supletoria del reglamento en esta materia, por lo que la cuestión parece estar ya definitivamente resuelta 6. 4. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES El Código organiza en el Título II de la Sección en estudio cinco procedimientos, denominados especiales, que son los de impugnación, de repetición, para las infracciones, para los delitos y el de ejecución. En todos ellos existe un conflicto de intereses, una contienda, entre la Administración y el administrado, que debe culminar con una resolución del administrador en los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones, o con una sentencia del juez en los procedimientos para los delitos y de ejecución fiscal. Cuadro 3 Título II - Procedimientos especiales Capítulo Primero Segundo Tercero Artículos Materia Procedimiento de impugnación 1053 a 1067 Procedimiento de repetición 1068 a 1079 Procedimiento para las infracciones 1080 a 1117 Cuarto 1118 a 1121 Quinto 1121 a 1128 Procedimiento para los delitos Procedimiento de ejecución cuestionado la constitucionalidad de esas limitaciones legales, no cabía más que revocar la resolución del Tribunal. 5 Art. 1 – Sin perjuicio de la aplicación supletoria de las normas de la ley 19.549 y de las aprobadas por decreto 1.759/92, continuarán en vigencia los procedimientos siguientes: […] 6) los correspondientes a la Administración Nacional de Aduanas…”. 6 CNACAF, Pindapoy S.A., 13/2/94; ibídem, Acuerdo Plenario YPF S.A., 5/11/98; ibídem, Sala V, Furbia S.A.C.I.F.y M., 29/10/01. 6 El Código regula minuciosamente los tres primeros, presenta unas pocas reglas sobre las primeras diligencias que deben practicar las autoridades preventoras en el procedimiento para los delitos, y con respecto al último se remite a las disposiciones de la ley 11.693 sobre ejecuciones fiscales. Sobre esta última cuestión, conviene recordar que distintas leyes han morigerado la aplicación supletoria del CPCC en el procedimiento de ejecución según estaba previsto originalmente en el Código, con el propósito de introducir en su lugar, como reglas principales de procedimiento, las disposiciones de la ley 11.683. Así, la ley 25.986 modificó el art. 1126 del Código disponiendo que el procedimiento de ejecución debe tramitar por el procedimiento y demás modalidades establecidas en la ley 11.683, a lo que añade que las disposiciones del CPCC son de aplicación supletoria exclusivamente en los aspectos no reglados o contemplados en esa ley o en el Código. Es así como se introdujeron en el régimen procesal aduanero las reglas establecidas para el procedimiento de ejecución previsto en el Título I, Capítulo XI “Juicio de Ejecución Fiscal” (arts. 92 a 95) de la ley 11.683. Este título presenta algunas innovaciones que despertaron fuertes objeciones de la doctrina y la justicia que culminaron, recientemente, con la declaración de inconstitucionalidad del art. 92 de la ley 11.683 por la Corte Suprema, cuestión a la que ya nos referimos brevemente en el Capítulo I y que tratamos con mayor amplitud en el Capítulo IX. Los procedimientos especiales mencionados en el Cuadro 3 son analizados en los Capítulos V a IX, a los que hemos adicionado el estudio de un sexto procedimiento, el disciplinario, que aunque está tratado en la Sección I del Código nos parece importante computarlo entre los procedimientos aduaneros especiales, desde que no hay motivo para que pueda ser excluido del estudio del régimen procesal aduanero. A este último procedimiento nos referimos en el Capítulo X. 5. RECURSOS El contenido del Título III excede largamente el objeto que propone su nombre, ya que incluye a la demanda contenciosa, que obviamente no es un recurso. Por otro lado, no incluye todos los recursos, pues existen otros que aparecen tratados en otras Secciones, Capítulos o Títulos del Código. Se suele identificar como recurso a toda impugnación en término de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado 7. Se trata de un acto procesal por el cual se manifiesta el ejercicio del poder de acción impugnativo contra una resolución que perjudica al litigante o a quien está legitimado para actuar, sin que importe, a los 7 CASSAGNE, Derecho Administrativo, t. II, p. 739, Edit. LexisNexis, Buenos Aires, 2006. 7 efectos del concepto, que se lo interponga ante el mismo juzgador que lo dictó o ante un tribunal superior 8. La nota esencial del recurso es la impugnación de un acto administrativo, y constituye el primer paso que debe dar el administrado para transitar un camino, que llamamos procedimiento, que conduce al dictado de un nuevo acto administrativo. Cuadro 4 Título III - Recursos Capítulo Artículos Primero 1129 a 1131 Segundo Materia Recurso de revocatoria Recurso de apelación y demanda contenciosa 1132 a 1139 1140 a 1174 Procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación Cuarto 1175 a 1179 Procedimiento relativo a la demanda contenciosa Quinto 1180 a 1182 Procedimiento ante la Cámara Federal Sexto 1183 Tercero Efectos de los pronunciamientos definitivos Como puede observarse en el Cuadro 4, en el Título III dedicado a los recursos se encuentra también la demanda contenciosa contra las resoluciones definitivas del administrador dictadas en los procedimientos de repetición y para las infracciones, y para los supuestos de retardo en el dictado de la resolución correspondiente a ambos procedimientos. La demanda contenciosa tiene, de este modo, una ubicación inapropiada entre los recursos, porque no es uno de ellos. Por otro lado, existen varios medios de impugnación en el Código que califican sobradamente como recursos y que a pesar de ello no están comprendidos en este Título, pudiendo estarlo. Así ocurre con el recurso de aclaratoria, que se encuentra incluido entre las disposiciones comunes a los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones. Como se verá más adelante, podría pensarse que su exclusión se relaciona con la discusión doctrinaria de si se trata de un 8 GARCÍA VIZCAÍNO, Catalina, Derecho Tributario, t. II, p. 340, Edit. LexisNexis, Buenos Aires, 2006. 8 recurso en sí mismo, o de una hipótesis de otros recursos, o si es meramente un incidente procesal. Sin embargo, en la Exposición de Motivos del Código se alude a este medio de impugnación como “recurso”, por lo que no están claras las razones que movieron a los redactores a excluir su tratamiento del Titulo III. También se encuentran excluidos los recursos correspondientes al procedimiento disciplinario, como son los de apelación y revocatoria, y el recurso judicial directo de apelación a la Cámara Federal. Tampoco pueden olvidarse los recursos de retardo por demora en el dictado de la resolución definitiva en los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones (art. 1159), ni el más genérico de amparo previsto contra la demora excesiva de la aduana en la realización de trámites o diligencias que están a su cargo (art. 1160). Estos dos últimos recursos aparecen mencionados entre las disposiciones relativas al procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación. Hemos creído conveniente considerar en los Capítulos XI a XVII todos los medios de impugnación que están a disposición de los particulares, categoría conceptual más amplia que abarca, como subespecies, a los recursos, la denuncia de ilegitimidad y la demanda contenciosa. Hablamos de medios de impugnación, y no de recursos, porque en términos jurídicos impugnar es combatir, refutar, objetar o contradecir. Implica no reconocer voluntariamente la eficacia jurídica de un acto o la actitud de otro, o bien, declarar que en el fondo o en la forma, algo no se ajusta a derecho, por lo que se solicita la revocación de una resolución o medida 9. En el proceso civil la impugnación se refiere tanto a los actos y escritos de la parte contraria, cuando pueden ser objeto de discusión ante los tribunales, como a las resoluciones judiciales que no son firmes, y contra las cuales cabe algún recurso 10. En el derecho administrativo nacional, la impugnación tiene por objeto invariable un acto jurídico unilateral del órgano respectivo. La impugnación se concreta con la interposición de los recursos específicos que se establecen a favor del administrado en los arts. 73 a 102 RPA, o mediante demanda judicial. El art. 73 puntualiza que los actos administrativos de alcance individual, así como también los de alcance general, a los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicación, podrán ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se prevé en el presente título. Por su parte, el art. 23 LNPA precisa que podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular en los supuestos que enumera, y el art. 24 añade que el acto de alcance general será impugnable por vía judicial en los casos que se establecen. Como puede advertirse, los actos jurídicos de la Administración, cualesquiera fueren sus alcances, pueden ser impugnados mediante recursos o demandas judiciales. Como ya señalamos, existen en el Código Aduanero más recursos que 9 CABANELLAS, G. y ALCALA-ZAMORA, L., Diccionario enciclopédico de derecho usual, t. III, p. 6, Edit. Heliasta, Buenos Aires, 1979. 10 Ibídem. 9 los que se mencionan en el Título III, ya que allí sólo se encuentran el de revocatoria (arts. 1129 a 1131) y el de apelación al Tribunal Fiscal de la Nación (art. 1132 a 1139). Por último, en los Capítulos Tercero, Cuarto y Quinto del Título III se despliegan las normas relativas a los procedimientos ante otras instancias, como el Tribunal Fiscal de la Nación y la justicia federal, que serán tratadas en los Capítulos XVII a XX. 10
