Diagnóstico de Transparencia Legislativa
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Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa Resultados de la Encuesta sobre Transparencia Legislativa en 5 Países de América Latina 10/12/2010 Contenido I. Introducción............................................................................................................................4 Transparencia Legislativa...................................................................................................................4 La Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa ......................................................................5 Marco metodológico ..........................................................................................................................6 Sistemas de los poderes legislativos...................................................................................................7 Argentina........................................................................................................................................7 Chile................................................................................................................................................8 Colombia ........................................................................................................................................8 México ............................................................................................................................................8 Perú ................................................................................................................................................8 II. Resultados ..............................................................................................................................9 1. Gestión administrativa ...............................................................................................................9 a. Estructura y reglamento .........................................................................................................9 b. Presupuesto............................................................................................................................3 c. Dotación de personal .............................................................................................................4 d. Funciones de personal............................................................................................................5 e. Remuneración de personal ....................................................................................................6 f. Adquisiciones de bienes y servicios........................................................................................7 g. Canal del Congreso, páginas Web y acceso físico...................................................................9 h. Intereses y patrimonio .........................................................................................................11 2. Desempeño parlamentario ......................................................................................................12 a. Resultado de votaciones ......................................................................................................12 b. Asistencias ............................................................................................................................13 c. Información sobre y acceso a reuniones ..............................................................................14 3. Trabajo legislativo ....................................................................................................................16 a. Publicación de textos de proyectos......................................................................................16 b. Origen, estado de tramitación y fecha de ingreso de proyectos..........................................16 c. Información sobre sesiones en sala......................................................................................17 d. Información de contacto: legisladores y comisiones............................................................19 e. Información sobre comisiones .............................................................................................19 f. Oficinas de Información ciudadana ......................................................................................24 g. Regulación de la gestión de intereses ..................................................................................25 2 4. Trabajo Distrital ........................................................................................................................25 a. Información de contacto distrital y agenda..........................................................................25 b. Información sobre viajes y obsequios ..................................................................................27 5. III. Acceso a la información............................................................................................................28 a. Normatividad a nivel nacional y para el legislativo ..............................................................28 b. Facilidad de uso ....................................................................................................................31 c. Mecanismos de acceso información ....................................................................................31 Conclusiones .....................................................................................................................33 3 I. Introducción Transparencia Legislativa La transparencia entendida como la cualidad que permite el pleno acceso de la ciudadanía a las decisiones que provienen de los órganos del Estado, y a los procesos que generan esas decisiones, es una condición necesaria para la consolidación del Estado de Derecho y las instituciones democráticas que lo forman. La transparencia contribuye a la legitimidad de las instituciones y procura su buen funcionamiento a través de la evaluación constante de las decisiones que toman. Adicionalmente, la transparencia y el acceso a la información son elementales para el ejercicio efectivo de la participación activa de la ciudadanía, tanto en los temas de la vida cotidiana, como en los procesos de contraloría social. Respecto al fortalecimiento del poder legislativo, la transparencia y el acceso a la información contribuyen a la detección y a la corrección de irregularidades en el cumplimiento de las funciones de legislación, representación y control del poder ejecutivo. El acceso a la información y la transparencia legislativa son fundamentales para hacer a los representantes y partidos responsables ante su electorado; permiten que la generación de leyes corresponda con la exigencia y necesidades de la ciudadanía, y son fundamentales para llevar a cabo la rendición de cuentas y el monitoreo social sobre el funcionamiento del congreso. También proveen a la sociedad civil de herramientas y recursos adicionales para el trabajo conjunto con las instituciones del gobierno. En este sentido, el ejercicio de la participación ciudadana y la contraloría social debe comenzar corrigiendo las asimetrías de información que mantienen a los ciudadanos alejados de las instituciones y de los procesos del gobierno. Para ello es necesaria información exhaustiva, útil, confiable y oportuna. En la región latinoamericana existe un consenso mediante el cual la democracia representativa se reconoce como el sistema más adecuado para organizar los intereses de la sociedad y garantizar los derechos de las personas. Ello implica que el poder legislativo se erija y funcione como pieza fundamental de este sistema. Si bien hemos ido atestiguando avances hacia sistemas democráticos desde el final de la década de los 80, este proceso de transición aún está inconcluso. De hecho, en el último decenio ha habido retrocesos en el fortalecimiento de las instituciones democráticas, como el poder legislativo, a raíz del establecimiento de gobiernos con características autoritarias. Estos retrocesos en el proceso de consolidación democrática se pueden atribuir en parte a la poca credibilidad y confianza que existe en estos países sobre las instituciones democráticas, incluyendo 1 al poder legislativo. En diversas encuestas de percepción como el Latinobarómetro , el poder legislativo/Congreso se encuentra como una de las instituciones a las que menor confianza se les tiene, solo por encima del poder judicial y los partidos políticos. Paralelamente a la progresión de las democracias en los países de la región, en los últimos diez años varios países latinoamericanos han hecho avances significativos en la agenda de transparencia y de acceso a la información. En muchos de estos países se cuenta ya con legislación al respecto. Sin embargo, la mayor parte de estos esfuerzos se han centrado en el poder ejecutivo, mientras que la transparencia legislativa y judicial y el acceso a esta información han recibido menos atención. 1 Resultados del último Latinobarómetro 2010 disponibles en http://www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jsp 4 Para lograr una verdadera rendición de cuentas sobre el trabajo de un congreso, se debe publicar información oportuna y exhaustiva sobre el desempeño legislativo: los resultados de las votaciones, las asistencias a sesiones y los integrantes que tratan temas en los distintos espacios de debate y deliberación (comisiones, plenario, etc.). Además, es necesario presentar información sobre la estructura y los reglamentos bajo los cuales las y los legisladores realizan su trabajo. Esta información posibilita a la ciudadanía para realizar una evaluación realista sobre el desempeño de los parlamentarios y, por consiguiente, brinda elementos para premiar o castigar a las y los legisladores con la re-­‐elección o la destitución. Además de conocer cómo se realiza el trabajo legislativo y cómo se utilizan los recursos para llevarlo a cabo, la ciudadanía debe conocer en qué se está trabajando. Cuáles son los temas y las problemáticas que aborda el trabajo de los legisladores y las soluciones que éstos proponen. Información sobre los textos de los proyectos de ley, así como las agendas, planes y proyectos de las comisiones, permiten a la ciudadanía evaluar la representatividad de sus congresistas. La información sustantiva del trabajo legislativo esboza las prioridades de las y los representantes y sus opiniones. En un sistema democrático, las prioridades y opiniones de las y los legisladores deben estar fuertemente correlacionadas con las de la ciudadanía a la que representan; sin embargo, no siempre es el caso. Además de la información sobre el desempeño legislativo, la información del trabajo sustantivo permite a la ciudadanía evaluar si sus representantes están atendiendo sus necesidades y reflejando sus preferencias. Esta evaluación es parte de un proceso continuo de retroalimentación ya que las necesidades y opiniones de la ciudadanía son dinámicas, influenciadas por el entorno económico, político y social. Por esto, debe existir información puntual y exhaustiva al igual que mecanismos de información y participación que garanticen la representatividad en su máxima expresión. La información que debe publicar un congreso no se limita al trabajo legislativo y de contrapeso del ejecutivo. Además de sus resultados, un congreso también debe presentar información puntual de los recursos disponibles para hacer su trabajo. Cómo un órgano público, financiado por el erario nacional, está obligado a rendir cuentas sobre su gestión. La información presupuestaria y los recursos humanos con los que cuenta el congreso son dos ejemplos de información que permiten conocer si tiene los recursos necesarios para desempeñar sus funciones. También permite conocer si se está haciendo el mejor uso posible de los recursos financieros y no financieros, empleándolos hasta el máximo disponible. En suma, los congresos están obligados a presentar información sobre su trabajo, procedimientos y recursos disponibles de manera sustancial. Esta información debe ser accesible a los medios de comunicación y a la ciudadanía en general para que -­‐a través de mecanismos formales e informales de participación-­‐ procure la mayor representatividad de sus legisladores, evalúe la capacidad legislativa del congreso, y que se cumpla la obligación de rendir cuentas. La Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa Desde hace más de un decenio, organizaciones de la sociedad civil en la región se han enfocado al monitoreo de sus congresos (a través de observatorios legislativos, elaboración y diseminación de la información legislativa, entre otros) con el objetivo de evaluar y proponer mejoras; sin embargo, estos esfuerzos se ven mermados por una problemática común a todos los países: la falta de información exhaustiva, útil y oportuna. 5 La creación de la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa busca el desarrollo de una red de 2 organizaciones que permita el trabajo conjunto hacia la promoción de mayor transparencia, mejor acceso a la información pública y la rendición de cuentas en los congresos latinoamericanos. La Red busca utilizar el conocimiento colectivo para generar sinergias a través de una agenda y un plan de acción regional promovidos de manera colectiva para poder avanzar de manera efectiva y eficiente hacia transparentar los congresos de la región. Específicamente, la Red apoyará iniciativas locales ya existentes y establecerá buenas prácticas de transparencia legislativa. Este documento presenta el primer paso hacia la definición de una agenda común a través de una aproximación a las prácticas de transparencia y acceso a la información de los congresos de 5 países en América Latina: Argentina, Chile, Colombia, México y Perú. Marco metodológico El objetivo de este ejercicio es evaluar los conceptos y definiciones sobre transparencia legislativa implícitas en las prácticas legislativas y de las organizaciones de la sociedad civil que componen la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa. En el marco de la reciente creación de esta Red y de la limitada disponibilidad de información conceptual y práctica en materia de transparencia legislativa, se reconoció la necesidad de evaluar cuales son las reglas y las prácticas de transparencia en el poder legislativo para determinar si existen definiciones implícitas compartidas por las legislaturas en este tema. Adicionalmente, el ejercicio permitirá conocer cuál es el conocimiento de los miembros de la Red sobre la materia a través de sus expectativas de sobre la información que debiera ser de carácter público. Actualmente, existen pocos estudios que presentan un diagnostico de la información disponible sobre la gestión y el trabajo legislativo, y los mecanismos que transparentan los congresos de la región. De igual manera no existe un marco conceptual exhaustivo que sustente la exigibilidad de mayor transparencia del poder legislativo; sin embargo, si existe una noción ampliamente compartida sobre la importancia de que los congresos presenten información oportuna y exhaustiva sobre su labor y funcionamiento. Para complementar y ampliar el conocimiento ya existente y dar sustento a las nociones compartidas sobre transparencia legislativa, se optó por aplicar un cuestionario que permita sistematizar las prácticas sobre transparencia legislativa, el nivel de información que está disponible al público y los mecanismos y la normatividad que procuran la transparencia. Esta sistematización de información fungirá como punto de partida para el trabajo de la Red. La elaboración del instrumento de recolección de datos se basó en el Índice Regional de 3 Transparencia Parlamentaria realizado en 2008. El cuestionario abarca cinco temas, los cuales 2 La Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa está compuesta por 15 organizaciones de cinco países. Argentina: Asociación por los Derechos Civiles ADC, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento CIPPEC, Fundación Directorio Legislativo y Poder Ciudadano. Chile: Ciudadano Inteligente, Chile Transparente, Pro Acceso. Colombia: Congreso Visible, Fundación Instituto de Ciencia Política, Transparencia por Colombia. México: Fundar Centro de Análisis e Investigación, Impacto Legislativo. Perú: Ciudadanos al Día, Reflexión Democrática, Transparencia por Perú. 3 El Índice de Transparencia Parlamentaria es un estudio realizado en 2008 por tres organizaciones de la sociedad civil, Corporación Participa, Capítulo Guatemalteco de Transparencia Internacional y 6 cubren los aspectos básicos del poder legislativo. Las preguntas del cuestionario se definieron a partir de la revisión y ratificación del instrumento utilizado en este estudio y se adicionaron preguntas con base en el conocimiento práctico de las organizaciones que componen la Red. El cuestionario se elaboró para que se contestara de forma amplia y descriptiva para obtener información que permita la sistematización mencionada anteriormente. La estructura del cuestionario está compuesta por los siguientes temas: Gestión administrativa Desempeño parlamentario 3. Trabajo legislativo 4. Trabajo Distrital 5. Acceso a información Las primeras cuatro secciones del documento de análisis de los resultados indagan sobre distintos aspectos de la gestión y el trabajo legislativo. La última sección recaba información sobre la normatividad y los mecanismos existentes que permiten tener acceso a la información parlamentaria. El cuestionario se compone de un total de 90 preguntas que fueron contestados por la organización de la sociedad civil perteneciente a la Red durante el segundo semestre de 2010. 1. 2. Sistemas de los poderes legislativos La obligación de rendir cuentas y los mecanismos que permiten una mejor representación de la ciudadanía y un funcionamiento eficiente, que utilice información oportuna y exhaustiva, es independiente del sistema parlamentario de cada país, ya que todos los países comparten las mismas características generales y se benefician de un congreso transparente y abierto. Sin embargo, es importante conocer las distintas formas en las que se puede realizar el trabajo de un congreso. Tomar en consideración estas diferencias permite un mejor diagnóstico sobre la situación de la transparencia legislativa en cada país. Es por esto que a continuación se presenta un breve resumen descriptivo de los congresos en los cinco países evaluados en este estudio. Argentina En Argentina, el órgano legislativo es bicameral: se compone de una Cámara de Diputados y otra de Senadores. La Cámara de Diputados se encuentra compuesta por representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su número es proporcional a la cantidad de habitantes en cada una de ellas. Actualmente, la Cámara de Diputados cuenta con 258 diputados. Los diputados duran en su cargo cuatro (4) años y pueden ser reelectos indefinidamente. El Senado se encuentra compuesto por representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los cuales son elegidos de forma directa y conjunta por el pueblo. La Cámara de Senadores está conformada por tres senadores para cada una de las provincias. El Senado cuenta con 72 escaños, tiene un mandato de seis (6) años, y las y los senadores pueden ser reelectos de forma indefinida. Poder Ciudadano, donde se mide el nivel de transparencia legislativa en Argentina, Chile y Guatemala. 7 Ambas cámaras son reguladas por la Constitución Política y sus propios reglamentos internos. Chile En Chile, el órgano legislativo es bicameral y se compone de una Cámara de Diputados y otra de Senadores. La Cámara de Diputados se encuentra integrada por 120 miembros, electos por votación directa y representan a la ciudadanía según el distrito que representan. Los diputados duran en su cargo cuatro (4) años y pueden ser reelectos indefinidamente. El Senado se encuentra integrado por 38 miembros electos por votación directa, los cuales representan a la ciudadanía de acuerdo a su circunscripción. Los senadores poseen un mandato de ocho (8) años, y pueden ser reelectos de forma indefinida. Ambas cámaras son reguladas por la Constitución Política y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso. Adicionalmente, la Cámara de Diputados se rige por el Reglamento de la Cámara y el Código de Conductas Parlamentarias. El Senado únicamente cuenta con el Reglamento del Senado. Colombia En Colombia el órgano legislativo es bicameral y se compone de una Cámara de Representantes y otra de Senadores. La Cámara de Representantes cuenta con 166 miembros, los cuales son elegidos por elección directa proporcional a una circunscripción regional que corresponde a la división administrativa del territorio nacional (departamentos). Los representantes duran en su cargo cuatro (4) años y pueden ser reelectos indefinidamente. El Senado se encuentra integrado por 102 miembros, los cuales representan a la ciudadanía según la circunscripción nacional. Los senadores poseen un mandato de cuatro (4) años, y pueden ser reelectos de forma indefinida. Ambas cámaras son reguladas por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992. México En México el órgano legislativo es bicameral y se compone de una Cámara de Diputados y otra de Senadores. La Cámara de Diputados se encuentra integrada por 500 miembros. Trescientos de ellos son elegidos por el principio de mayoría y doscientos mediante una fórmula de representación. Las y los diputados duran en su cargo tres (3) años y no pueden ser reelectos por dos periodos consecutivos. El Senado se encuentra integrado por 128 senadores, 64 de ellos electos por entidad federativa según el principio de mayoría relativa: un senador surge de la primera minoría en cada una de estas entidades y 32 legisladores se eligen por medio del principio de representación proporcional. Esta Cámara se renueva cada seis (6) años y las y los senadores no pueden ser reelectos por dos periodos consecutivos. Ambas cámaras son reguladas por la Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso. Perú En el Perú el Congreso, denominado «Congreso de la República», es unicameral, aunque hasta 1992 fue bicameral. 8 En la actualidad está integrado por 120 congresistas, y a partir de 2011 lo integrarán 130 representantes, según una reciente reforma constitucional, elegidos por distrito múltiple para un período de cinco años que coincide con el período presidencial nacional. La organización, el funcionamiento y los procedimientos del Congreso de la República son regulados principalmente por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, además de algunas leyes que norman aspectos específicos (técnica legislativa, transparencia, procesos electorales, delitos de función, ética pública, etc.). II. Resultados 1. Gestión administrativa La información que debe publicar un congreso no se limita al trabajo legislativo o a las labores de contrapeso del ejecutivo. Además de sus resultados, un congreso también debe presentar información puntual sobre los recursos disponibles para hacer su trabajo. Como un órgano público, financiado por el erario nacional, está obligado a rendir cuentas sobre su gestión. La información presupuestaria del congreso y los recursos humanos con los que cuenta son dos ejemplos de información que permite conocer si tiene los recursos necesarios para desempeñar sus funciones. También permite conocer si el uso de estos es empleado de la mejor forma posible y si se maximiza el uso de los recursos financieros y no financieros. La siguiente sección trata sobre temas de la gestión administrativa del Poder Legislativo. a. Estructura y reglamento (Preguntas 1-­‐3) Para poder evaluar la gestión de un congreso es necesario conocer su estructura y el reglamento que rige su funcionamiento. Las preguntas 1 – 3 de esta sección indagan sobre si ésta información es o no pública. Estas son: ¿Se publica el organigrama del Congreso? ● ¿Se publica el Reglamento del Senado? ● ¿Se publica el Reglamento de la Cámara? Un organigrama es una representación gráfica de la estructura de un congreso. Ésta es útil para que la ciudadanía comprenda los diferentes niveles de jerarquía y la relación entre ellos. En el organigrama de un congreso también se puede identificar donde se llevan a cabo los distintos procesos legislativos y administrativos; esto es importante ya que dicha información permite conocer la estructura y organización de la institución, datos fundamentales en la identificación de responsabilidades y de espacios de incidencia. ● Para todos los casos se encuentra que sí se publican los organigramas para ambas cámaras y el Congreso en Perú; sin embargo, pese a que en Argentina es posible localizar los organigramas, en el caso de la Cámara de Diputados se encuentra fraccionado en distintos apartados y no permite identificar con claridad la estructura de gobierno y de administración. Los reglamentos pueden ser normas jurídicas (como en el caso de Colombia) o una colección de reglas que rigen el trabajo legislativo. Para el caso de un congreso, el reglamento estipula, esencialmente, las reglas bajo las cuales se realiza el trabajo legislativo. El alcance de los 9 reglamentos varía entre países y congresos; sin embargo, generalmente incluyen reglas sobre los procesos para la conformación de comisiones y áreas o departamentos y los procesos para presentar y aprobar iniciativas. Estas reglas son necesarias para el funcionamiento ordenado del trabajo sustantivo de un congreso. Además, los reglamentos son de suma importancia ya que establecen las normas para que los procesos se realicen salvaguardando los principios democráticos. Es necesario que estas reglas sean públicas y de fácil acceso para comprender los procesos y poder identificar los espacios para la incidencia. Los resultados del cuestionario encuentran que se publican los reglamentos en los cinco países estudiados para ambas cámaras y para el Congreso en el caso de Perú. La Tabla 1 presenta las ligas para el organigrama y los reglamentos. Tabla 1. Organigramas y Reglamentos País Organigrama Argentina No hay un vínculo específico Reglamento -­‐ Senado Reglamento -­‐ Diputados http://www3.hcdn.gov.ar/f http://www.senado.gov.ar/ olio-­‐cgi-­‐ web/reghsn/reghsn.htm bin/om_isapi.dll?infobase=R egladip.nfo&softpage=brow se_frame_pg42 Chile Diputados: http://www.camara.cl/cam ara/media/transparencia/o http://www.senado.cl/pron http://www.camara.cl/cam rganigrama%202009.pdf tus_senado/site/artic/2008 ara/media/docs/reglamento Senado: 0903/pags/2008090318162 _camara_diputados_08.pdf http://www.senado.cl/apps 2.html enado/templates/organigra ma/organigrama.php Colombia Diputados: http://camara.gov.co/cama ra/site/artic/20060510/pag http://www.senado.gov.co/ http://www.senado.gov.co/ s/20060510092922.html portalsenado/images/storie portalsenado/images/storie Senado: s/pdfs/Ley_5_1992.pdf s/pdfs/Ley_5_1992.pdf http://senado.gov.co/portal senado/index.php?option=c om_content&view=article& id=238&Itemid=114 México Diputados: http://www3.diputados.go b.mx/camara/004_transpar encia/01_ley_de_transpare http://www.senado.gob.mx http://www.diputados.gob. ncia/01_estructura /servicios_parlamentarios.p mx/LeyesBiblio/doc/219.do Senado: hp?ver=Regla c http://www.senado.gob.mx /admon/content/organizaci on/organizacion/index.htm Perú http://www.congreso.gob.p http://www2.congreso.gob. N/A 2 e/acerca/organigramas/org pe/sicr/RelatAgenda/regla anigrama-­‐01112009.pdf mento.nsf/regla b. Presupuesto (Preguntas 4-­‐6, 12) El presupuesto de cualquier institución es uno de sus documentos más importantes, ya que contiene la asignación de recursos destinados para cada actividad y establece los límites y alcances prácticos – en pesos y centavos-­‐ del plan de trabajo. Conocer el presupuesto y su ejercicio es fundamental, ya que se pueden valorar las prioridades del congreso (a través de las asignaciones) y permite evaluar la eficiencia del uso de estos recursos. Adicionalmente, los recursos destinados al funcionamiento del Poder Legislativo provienen del erario público, lo que le da el derecho a todo ciudadano de conocer con cabalidad el destino y uso de esos recursos. La publicación de información presupuestaria puede mejorar la eficiencia en su uso y disminuye los espacios para la corrupción. En este sentido, el órgano legislativo no es distinto al Poder Ejecutivo en que también debe presentar información oportuna y exhaustiva sobre su presupuesto. Por esto se incluyeron cuatro preguntas que indagan sobre el acceso a información y la transparencia presupuestaria en los congresos. Estas son: ● ● ● ● ¿Se publica la ejecución del gasto del Senado? ¿Se publica la ejecución del gasto de la Cámara? ¿Se publica la ejecución del gasto de las oficinas de los y las legisladoras? ¿Se publican las dietas de los y las legisladoras? Los resultados encuentran que tanto el Senado y la Cámara de Diputados en Chile y México, como el Congreso peruano, publican un informe sobre el ejercicio del gasto. Estos documentos son actualizados mensualmente e incluyen información sobre el capítulo del gasto (servicios personales, bienes e inmuebles, etc.). Para el caso de Colombia, solamente se presenta información sobre las contrataciones. No se presenta información general ni específica sobre otros rubros de gasto como bienes y servicios, aunque es posible tener información sobre quiénes son los responsables de las áreas presupuestales, administrativas y de bienes y servicios. En Argentina sólo se presenta información sobre la ejecución del presupuesto para el Senado. Esta información se presenta a nivel de concepto de gasto, es decir, se puede identificar para qué se destinó el gasto, (como contribuciones patronales y alimentos). En cuanto a la ejecución de recursos destinados a gastos de oficinas, solamente Chile y Perú presentan alguna información. En el caso de Chile se encuentra información de esta índole en las páginas oficiales de los legisladores. Los diputados tienen menor información sobre los gastos de oficina que incluyen solamente el monto que se le asignó al diputado para materiales y arriendo; sin embargo, no se conoce con exactitud el gasto en estos rubros. Por el contrario, las páginas personales de los Senadores contienen información más puntual sobre el gasto en oficinas: se pueden conocer, de manera desagregada, los gastos mensuales de su labor legislativa, incluyendo el monto del arriendo, servicios de personal de apoyo y telefonía. 3 Para el Congreso peruano, solamente en las páginas personales de algunos legisladores se encuentra información sobre gastos de oficina. Esta información se presenta de modo general con algunas excepciones donde se presenta información detallada. Por último, en Chile, Perú y México se presenta información sobre las dietas que se les otorgan a las y los legisladores. Tabla 2. Información Presupuestaria Argentina Chile Colombia México Perú Ejecución del Gasto Cámara Sí Sí No Sí Sí Ejecución del Gasto Senado No Sí No Sí N/A Gasto Oficinas No Sí No No No Dietas No Sí No Sí Sí c. Dotación de personal (Preguntas 13-­‐16, 27) La información sobre la dotación de personal de las y los legisladores es igual de importante que el presupuesto con el que cada parlamentario/a cuenta; permite conocer el número de personas con las que cuenta un legislador para realizar su trabajo y, consecuentemente, permite evaluar la eficiencia con la que realiza su trabajo. De la misma manera que la información presupuestaria, la información sobre el personal puede ayudar a identificar prácticas ineficientes como el clientelismo. Para poder hacer una evaluación de las dotaciones de personal es necesario conocer el número de personal transitorio, de planta y por honorarios ya que esta información puede dar indicios sobre el tipo de trabajo que realizan. Adicionalmente, es importante que los concursos para cargos administrativos sean públicos ya que esta práctica minimiza los espacios de corrupción y fomenta la eficiencia. Las preguntas que indagan sobre este tema son: ¿Existe alguna publicación de los llamados a concursos para cargos administrativos? ● ¿Existe alguna publicación de la dotación (número o cantidad) de personal transitorio? ● ¿Existe alguna publicación de la dotación (número o cantidad) de personal de planta? ● ¿Existe alguna publicación de la dotación (número o cantidad) de personal a honorarios? ● ¿Existe alguna publicación de información de organismos/profesionales que prestan asesorías técnicas en el Congreso? En Argentina y Colombia no se publican los llamados a concursos para los cargos administrativos de ambas cámaras; en México, Chile y Perú sí. ● Solamente dos países, Colombia y México, no publican información sobre la dotación de personal transitorio en ambas cámaras. Tampoco publican información sobre el personal de planta en ambas cámaras en Colombia y en la Cámara de Diputados de México. Cabe señalar que en la Cámara de Diputados de México se presenta el número de plazas autorizadas, aunque no las plazas ocupadas. El Senado Mexicano sí presenta información sobre el número de personal de planta mientras que el resto de los países (Argentina, Chile y Perú) presenta información sobre el número de plazas de personal transitorio y de planta para ambas cámaras. Para el caso de Perú se publica el total y los nombres del personal transitorio y están incluidos en un régimen laboral especial para todo el 4 Estado que se denomina «contratos administrativos de servicios» (CAS). También se publica el total y los nombres del personal de planta. Estos pertenecen al régimen de la actividad privada y hay algunos que pertenecen al régimen de la actividad pública. De igual manera en Argentina se presenta un listado de personal de planta permanente y planta transitoria. Incluye nombre, apellido, número de legajo, número de categoría y dependencia en la cual trabaja dentro del Senado. De igual manera, en la Cámara de Diputados se publica el nombre, apellido, número de legajo y de categoría para la planta permanente y transitoria. La planta de personal por honorarios solamente la presentan ambas cámaras en Chile y la Cámara de Diputados Argentina. Cabe destacar que en Perú no se publica esta información porque se les considera dentro del personal transitorio y no están sujetos a régimen laboral alguno. Tabla 3. Dotación de Personal Argentina Chile Colombia México Perú Senado No Sí No Sí Sí C. Diputados No Sí No Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No No Sí Sí No Sí Sí Sí No No Sí Sí No No No No Sí No Sí Sí Sí No No No Sí Sí No No Llamados a concursos para cargos Dotación personal Senado transitorio C. Diputados Dotación personal Senado de planta C. Diputados Dotación personal Senado a honorarios C. Diputados Asesorías técnicas Senado C. Diputados Sí La última pregunta de esta sección indaga sobre si se publica información sobre organismos o personas que prestan servicios de asesorías técnicas al congreso. De nueva cuenta, esta información es importante ya que se debe rendir cuentas sobre quiénes prestan servicios de consultoría, cerrando así espacios para el clientelismo y la corrupción. Para esta pregunta, solamente Argentina y Chile presentaron respuestas positivas. En Argentina se puede solicitar esta información a la Dirección de Información Parlamentaria la cual presta acceso a un listado, mientras que en Chile se presenta información en la página Web de ambas cámaras sobre las entidades asesoras. d. Funciones de personal (Preguntas 17-­‐19) Además de la dotación del personal con el que cuenta cada legislador para realizar su trabajo, es necesario conocer las funciones del personal en sus distintas categorías. Idealmente, se debe presentar públicamente y de fácil acceso, información puntual sobre las funciones que cada persona desempeña en un congreso. Esta información da claridad sobre las responsabilidades de los distintos 5 puestos de trabajo y es conducente a un trabajo más eficiente y coordinado del personal. Las preguntas que indagan sobre este tema son tres: ● ● ● ¿Existe alguna publicación de la funciones del personal transitorio? ¿Existe alguna publicación de las funciones del personal de planta? ¿Existe alguna publicación de las funciones del personal a honorarios? De los cinco países evaluados, ninguno presenta información puntual sobre las funciones del personal en sus tres modalidades: transitorio, planta y honorarios. Argentina, Colombia y México no presentan ninguna información al respecto ni para el Senado como tampoco para la Cámara de Diputados. Chile presenta información sobre el nombre y el cargo del personal en sus distintos puestos; sin embargo, no se presenta información sobre sus funciones. En Perú se publica el Reglamento Interno de Trabajo por exigencia de la ley que rige el régimen laboral en el Congreso de la República. Aunque no se presenta información sobre el personal en sus tres modalidades, el Reglamento Interno de Trabajo presenta información general sobre el tema. Tabla 4. Funciones de personal Publicación de la funciones del Senado personal transitorio C. Diputados Publicación de las Senado funciones del personal de planta C. Diputados Publicación de las funciones del Senado personal a honorarios C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú No Sí No No No No Sí No No No Sí No No No No Sí No No No Sí No No No No Sí No No e. Remuneración de personal (Preguntas 20-­‐22) Las últimas preguntas, relativas a la publicación de información sobre personal, indagan sobre la remuneración que se les otorga a las personas que realizan su labor en el congreso, ya sea de carácter transitorio, de planta o por honorarios. Esta información es importante porque está directamente relacionada con el gasto presupuestario de los congresos y representa una parte sustancial. El cuestionario contiene tres preguntas sobre el tema, estas son: ● ● ● ¿Existe alguna publicación de la remuneración del personal transitorio? ¿Existe alguna publicación de la remuneración del personal de planta? ¿Existe alguna publicación de la remuneración del personal a honorarios? 6 Para el caso de Argentina y Colombia no se presenta información sobre remuneraciones para ninguna modalidad de trabajo (transitorio, planta u honorarios). En el caso del Congreso peruano tampoco se presenta información puntual sobre remuneraciones; sin embargo, sí se presenta una escala salarial que aplica para el personal transitorio y de planta. En Chile se presenta la información sobre escalafones con los montos de remuneración por categoría. Esta información se puede cruzar fácilmente con los datos de personal ya que incluye la categoría del personal de planta y transitorio. En el caso del personal por honorarios si se presenta esta información en la página Web de ambas cámaras. Se puede encontrar información mensual con el nombre como el cargo y la remuneración para la Cámara de Diputados y el nombre con el monto de honorario recibido para el Senado. En México no se presenta información sobre la remuneración del personal transitorio ni a honorarios en ninguna de las dos cámaras. Sin embargo, se presenta un escalafón de remuneración por nivel en ambas cámaras. Tabla 5. Remuneración de Personal Publicación de la remuneración del Senado personal transitorio C. Diputados Publicación de la remuneración del Senado personal de planta C. Diputados Publicación de la remuneración del Senado personal a honorarios C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú No Sí No No No No Sí No No No Sí No No No No Sí No No No Sí No No No No Sí No No f. Adquisiciones de bienes y servicios (Preguntas 23-­‐26) La información sobre adquisiciones de bienes y servicios es indispensable para estudiar la eficiencia en la gestión de un congreso. La publicación de esta información promueve la buena administración y ayuda a garantizar que las adquisiciones se realicen de manera competitiva y abierta. Para una gestión transparente en las adquisiciones de bienes y servicios es necesario presentar información sobre las licitaciones y listados sobre los oferentes y las adjudicaciones. Además se debe presentar información sobre proveedores de bienes y servicios que no son licitados. Cuatro preguntas indagan sobre este tema: ● ● ¿Existe alguna publicación de los llamados a concursos para adquisición de bienes y servicios? ¿Existe alguna publicación del listado de oferentes del proceso de selección de bienes y servicios? 7 ● ● ¿Existe alguna publicación del listado de adjudicados de licitación de bienes y servicios? ¿Existe publicación del listado de proveedores de bienes y servicios no licitados? En Argentina, la Cámara de Diputados presenta los llamados a licitación, documentación a presentar con la oferta, cláusulas generales, reglamento para la contratación de bienes, obras y servicios, además de un archivo histórico para los años 2008 y 2009. El Senado también publica los llamados a concursos y, adicionalmente, cuenta con el reglamento de procedimiento para la contratación de bienes; obras y servicios; pliegos de bases y condiciones para la contratación de suministros y servicios; y pliego de bases y condiciones para la contratación de obras. En Chile se encontró información en línea para la Cámara de Diputados sobre concursos públicos, adquisiciones y contrataciones; sin embargo, no se encontró esta información para el Senado. En el caso de Colombia solo la Cámara de Diputados presenta los llamados a concurso. Sin embargo, tanto en la página web del Senado como en la de la Cámara de Diputados, para obtener información de esta índole y todo lo referente a contrataciones, hay vínculos que re-­‐direccionan al Portal Único de Contratación. Ahí se pueden consultar los procesos de contratación que hacen, tanto la Cámara como el Senado, en sus distintas modalidades (licitación pública, contratación directa) así como el estado de las mismas. El portal único centraliza la información sobre la contratación pública. Toda información que se encuentre en este portal es publicada por cada entidad. En ese sentido, la información sí la provee el congreso, solo a través de un canal diferente al de su página oficial. En México también se encuentra los llamados a licitación. Cabe destacar que en el Congreso mexicano la Cámara de Diputados cuenta con un portal dedicado a las adquisiciones llamado ContrataNET, a través del cual es posible seguir los concursos para la adquisición de bienes y servicios. El Senado, por su parte, publica los concursos vigentes. En dos países, Argentina y Chile, no se presenta el listado de oferentes del proceso de selección de bienes y servicios en ninguna de las dos cámaras. El Congreso mexicano, la Cámara de Diputados de Colombia y el Congreso peruano publican el listado de oferentes. Tanto en Colombia como en Perú se presenta esta información en portales distintos a los de las legislaturas, como el portal de contrataciones colombiano y el registro completo y en permanente actualización de los oferentes en los diversos procesos y las distintas entidades públicas que mantiene el Estado peruano. Una vez terminado el proceso de licitación se debe presentar información sobre las adjudicaciones de los contratos. Argentina, Chile, Colombia y México presentan este tipo de información; sin embargo, en Perú el resultado de los procesos se anuncia en acto público con presencia de notario independiente y de un representante de la Contraloría General de la República, pero no se publica un listado. Por último, México es el único país donde ambas cámaras publican un listado de proveedores de bienes y servicios no licitados. Para el caso de Perú, el Congreso no presenta esta información, sin embargo, el órgano del estado que regula esos procesos, que depende del Ministerio de Economía y Finanzas, cuenta con un registro de proveedores. Tabla 6. Adquisiciones de bienes y servicios Llamados a concursos para Senado Argentina Chile Colombia México Perú Sí No No Sí Sí 8 adquisición de bienes y servicios C. Diputados Listado de oferentes del proceso de Senado selección de bienes y servicios C. Diputados Listado de adjudicados de Senado licitación de bienes y servicios C. Diputados Listado de proveedores de Senado bienes y servicios no licitados C. Diputados Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No No No Sí No No No No Sí g. Canal del Congreso, páginas Web y acceso físico (Preguntas 7-­‐9, 28) El tipo y la cantidad de información que presenta un congreso es importante tanto para informar a la ciudadanía del trabajo legislativo como para abrir espacios para la incidencia. Sin embargo, los mecanismos de difusión y el acceso a las legisladoras y los legisladores es de igual importancia. Actualmente todos los congresos de la región cuentan con un portal en Internet; sin embargo, un alto porcentaje de la población latinoamericana no cuenta con acceso a Internet y requiere de otros mecanismos para acceder a la información sobre su congreso. Por esto, la existencia de un canal de televisión o una estación de radio del Congreso y una política de puertas abiertas a la ciudadanía es necesaria como complemento al Internet. Cuatro preguntas inquieren sobre este tema: ● ● ● ● ¿Existe un canal de TV del Congreso? ¿Se publica la programación de Canal de TV? ¿Existe publicación de las decisiones administrativas del Senado y la Cámara en sus respectivas páginas Web? ¿Es posible tener libre acceso al edificio del Congreso? En los cinco países estudiados existe un canal del congreso que se transmite por televisión y/o Internet. En Argentina existe un canal del Senado que se puede ver por el sitio Web y por televisión por cable (TV de paga). La Cámara de Diputados no cuenta con un canal de televisión; sin embargo, se puede ver las sesiones en vivo a través del sitio Web. Chile cuenta con un canal de televisión para ambas cámaras. En Colombia se llama Canal del Congreso y se transmite en televisión pública a través del Canal Institucional en franjas determinadas, mientras que en televisión privada transmite todo el día a través de operadores determinados. Tienen, además, un programa semanal de transmisión obligatoria en todos los canales: los noticieros del Senado y la Cámara de 9 Representantes. Adicionalmente, el Canal Institucional cuenta con una página Web donde se transmite la programación del canal, que incluye la que corresponde al Canal del Congreso. En Perú existe un canal de TV que se puede ver en la página Web del Congreso de la República y en el Canal 56 de cable y, en México, se puede sintonizar el Canal del Congreso a través del Internet y en televisión privada (próximamente estará en TV abierta). Solamente Argentina no publica la programación del canal de televisión del congreso. Aún con el auge de páginas en Internet sobre los congresos, la información contenida en ellas no siempre refleja la gestión administrativa del órgano legislador. Para el caso de Argentina, el Senado sí publica las decisiones administrativas en las Disposiciones de la Dirección General de Administración (DGA); sin embargo, carece de alguna información sobre temas más delicados como las dietas. La Cámara de Diputados Argentina no publica sus decisiones administrativas en su página Web. En Chile y Perú sí se publica esta información mientras que en Colombia solamente la Cámara de Representantes presenta las decisiones administrativas a través del área de Dirección Administrativa. En el caso de México, la página principal del Senado tiene algunos lineamientos e información parcial, como por ejemplo información sobre licitaciones; sin embargo, carece de información sobre cómo se desarrollan estos procesos. Se presenta información sobre adquisiciones, bienes, uso de recursos, recursos financieros, recursos humanos, recursos materiales y fideicomisos. En el caso de la Cámara de Diputados existen varios lineamientos normativos para el proceso administrativo, pero tampoco se presenta información sobre el desarrollo de estos procesos ni las decisiones administrativas que generan. Por último, el mecanismo más antiguo de acceder a información sobre un congreso y hasta a los mismos parlamentarios es a través de visitas físicas. En Argentina y en Colombia el ciudadano común no tiene libre acceso a los edificios del congreso. La única manera para acceder al Congreso argentino es con una autorización de un despacho, comisión u oficina de las cámaras. En el caso de Colombia se puede acceder con una orden de ingreso otorgada por la Unidad de Trabajo Legislativo de un congresista o una oficina administrativa del Congreso. En Perú y Chile sí se puede acceder al Congreso, siempre y cuando se cumplan ciertas formalidades y las medidas de seguridad (presentar identificación y comunicar el motivo y destino de la visita). Adicionalmente, en Chile sólo se puede acceder a las sesiones de sala, ya que para ingresar a las de comisiones se debe solicitar autorización especial. Vale la pena mencionar que en Perú existe un programa de visitas denominado «El Congreso abre sus puertas» donde diversas instituciones (incluyendo las educativas) suelen visitar el edificio principal del Congreso durante el desarrollo de las sesiones. En México es posible acceder con facilidad a la mayoría de las sedes del Senado. Sin embargo, es común necesitar de la autorización de un legislador para acceder a los recintos en días de sesiones. En el Caso de la Cámara de Diputados, en principio es posible tener libre acceso; sin embargo, se requiere contar con una cita y señalar el lugar específico al cual se va. Tabla 7. Canal del congreso, páginas Web y acceso físico Existe un canal de Senado TV del Congreso Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí Sí 10 C. Diputados No Sí Sí Sí Se publica la programación de Canal de TV Senado No Sí Sí Sí No C. Diputados No Sí Sí Sí Sí Sí No No No Publicación de las decisiones administrativas del Senado Senado y la Cámara en sus respectivas páginas Web C. Diputados No Sí Sí No Libre acceso al edificio del Congreso Senado No Sí No Sí C. Diputados No Sí No Sí No h. Intereses y patrimonio (Preguntas 10 -­‐ 11) Las últimas preguntas de la sección sobre gestión administrativa indagan sobre la publicación de información referente a los intereses y el patrimonio de las y los legisladores. Esta información es importante ya que el trabajo de legislador es susceptible a conflictos de interés y corrupción. Las preguntas en el cuestionario sobre este tema son: ¿Existe publicación de las declaraciones juradas patrimoniales de los y las legisladoras? ● ¿Existe publicación de la declaración de intereses de los y las legisladoras? En Argentina, la Cámara de diputados cuenta con una nómina que informa sobre aquellos legisladores que presentaron la Declaración Jurada Patrimonial y Financiera, pero no se encuentra la declaración propiamente dicha. En el Senado no se publica en la página Web; sin embargo, si un ciudadano hace el pedido formal a la Secretaría Administrativa, las declaraciones juradas son entregadas. En la Cámara de Diputados depende de la voluntad de la Presidencia de la Cámara. En Chile, ambas cámaras presentan las declaraciones patrimoniales y la declaración de intereses. ● El Congreso peruano presenta y publica las declaraciones patrimoniales de todos los congresistas en forma periódica y obligatoria que se pueden encontrar en forma resumida en la página Web del Congreso de la República, en la página de la Contraloría General de la República y en el diario oficial «El Peruano». El resumen que se publica es suficiente, en principio, para controlar posibles casos de enriquecimiento ilícito. En Colombia se publican las declaraciones patrimoniales al inicio del cuatrienio en la Gaceta del Congreso. Adicionalmente, en Colombia se presenta la declaración de intereses mientras que en Perú no. En México no se presenta ningún tipo de declaraciones de patrimonio o de interés en ninguna de las cámaras. Tabla 8. Intereses y patrimonio Argentina Chile Colombia México Perú 11 Publicación de las declaraciones Senado juradas patrimoniales No Sí Sí No Sí C. Diputados No Sí Sí No Publicación de la declaración de intereses Senado No Sí Sí No No C. Diputados No Sí Sí Sí 2. Desempeño parlamentario La segunda sección del cuestionario indaga si se publica información con la cual se puede evaluar el desempeño parlamentario. Esta información es importante ya que, así como el poder ejecutivo le rinde cuentas al poder legislativo, el poder legislativo le debe rinde cuentas a la ciudadanía. Para la región Latinoamericana, cuya historia democrática reciente es, en casi todos los casos, breve, la evaluación del desempeño de los parlamentarios es de particular importancia. La Información puntual y oportuna sobre el desempeño parlamentario es una herramienta que permite a la ciudadanía evaluar el trabajo de las y los legisladores. A través de esta información la ciudadanía puede premiar o castigar a las y los legisladores según su desempeño. De la misma manera, la existencia de esta información es la única manera en la que se puede restaurar la confianza de la ciudadanía hacia las y los legisladores. El grupo de preguntas que compone esta sección indaga sobre la disponibilidad de información relativa al resultado de votaciones y asistencia de los parlamentarios, información sobre las reuniones y sobre los integrantes y el acceso a las comisiones. a. Resultado de votaciones (Preguntas 1-­‐3) Las votaciones de las y los legisladores son de suma importancia ya que son las acciones que realmente cuentan a la hora de expresar una postura política. A diferencia de los discursos, las votaciones son las que tienen el impacto en la vida de la ciudadanía; son una forma de identificar si los representantes en verdad están representando los intereses del representado. Es por esto que la ciudadanía debe conocer puntualmente las decisiones de los parlamentarios. Esta sección se compone de tres preguntas. A saber: ● ● ● ¿Hay publicación del resultado de las votaciones de las sesiones en sala y por qué medio? ¿Hay publicación del resultado de votaciones nominales sesiones en sala y por qué medio? ¿Hay publicación del resultado de votaciones de sesiones de comisión y por qué medio? En todos los países evaluados se puede acceder a la información sobre las votaciones en las sesiones en sala incluyendo las votaciones nominales y las votaciones en las sesiones de comisiones para ambas cámaras. Sin embargo, los mecanismos para informar difieren en los países evaluados. En Colombia y en México se publica las votaciones de las sesiones en la gaceta oficial a través de las actas o el diario de debates, en Argentina y en Chile las votaciones están disponibles en las páginas de Internet de las distintas cámaras y en las actas o diarios de las sesiones en Perú. 12 Las votaciones nominales en la Cámara de Diputados en Argentina, Chile, Colombia y México se publican en la página de Internet. La Cámara Alta en Argentina no publica en la página Web; sin embargo, se pueden solicitar y se envían inmediatamente. En Colombia, se pueden acceder al recuento de los votos a través de la Gaceta del Congreso; en México se dan a conocer las votaciones nominales a través de la Gaceta Oficial de la Cámara de Diputados y en el Diario de Debates en el Senado, pero es necesario especificar el día para esta última cámara. Por último, el congreso peruano pone a disposición información sobre votaciones en las actas del Pleno y de la Comisión Permanente, sin embargo, no se publican los resultados de estas votaciones. Las votaciones en comisiones no son tan transparentes como las de las sesiones en sala. Por ejemplo, en Argentina se puede conocer las votaciones a través de los dictámenes y realizando un ejercicio de contabilización de firmas. En Colombia y en Chile esta información está disponible en las actas o los informes de las comisiones; sin embargo, vale la pena mencionar que en Colombia se prevé esta información solamente para las comisiones constitucionales y la comisión II de la Cámara de Diputados. Para el caso de México no se publica esta información en ninguna de las dos cámaras. Tabla 9. Resultado de Votaciones Publicación del resultado de las Senado votaciones sesiones en sala C. Diputados Publicación del resultado de votaciones Senado nominales sesiones en sala C. Diputados Publicación del resultado de Senado votaciones de sesiones de comisión C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No Sí Sí Sí No b. Asistencias (Preguntas 4-­‐6) Una posible unidad de medición del desempeño parlamentario es el número de asistencias de las y los legisladores a las distintas sesiones, ya que difícilmente pueden exponer su punto de vista o ejercer su voto sin estar presentes. Para poder realizar un seguimiento de la asistencia de las y los legisladores a las distintas comisiones es importante contar con dos piezas de información. En primer lugar debe existir un listado con los integrantes de cada comisión y, en segundo lugar, debe publicarse una lista de asistencia a cada una de las reuniones. En vista que todos los parlamentarios deben de asistir a las sesiones plenarias solo se requiere la publicación de la lista de asistencia. Estas son las preguntas que indagan sobre asistencia parlamentaria: 13 ● ● ● ¿Se publica el nombre y las funciones de integrantes de las comisiones? ¿Se publica la asistencia de las y los legisladores a las sesiones en sala? ¿Se publica la asistencia de los y las legisladoras a las sesiones de comisión? Todos los países que forman parte del estudio publican la asistencia de las y los parlamentarios para las sesiones en sala. Desafortunadamente, este no es el caso para la información sobre la asistencia para las distintas comisiones. Argentina y México sí publican los integrantes de las distintas comisiones para ambas cámaras; sin embargo, no publican la asistencia de los integrantes a las sesiones. Para el caso Mexicano se puede llegar a conocer está información a través de una solicitud de información de las minutas o las actas. En Colombia y Chile se publica los integrantes de las comisiones en ambas cámaras y la asistencia se reporta en las actas o informes de las sesiones (para el caso del Senado Chileno se puede acceder a tablas de asistencia directamente por comisión o Senador en línea). En el congreso Peruano cada Comisión tiene su pequeña página Web que contiene la nómina de sus integrantes, sus agendas, actas, proyectos, etc., además se puede conocer la asistencia a las comisiones a través de las actas de las sesiones. Tabla 10. Asistencia Publicación del nombre y funciones Senado de integrantes de las comisiones Argentina Chile Colombia México Perú Si Si Si Si Si C. Diputados Si Si Si Si Publicación de la asistencia de los legisladores y las legisladoras a las sesiones en sala Senado Si Si Si Si Si C. Diputados Si Si Si Si No Si Si No Si No Si Si No Publicación de la asistencia de los y las legisladoras a Senado las sesiones de comisión C. Diputados c. Información sobre y acceso a reuniones (Preguntas 7-­‐10) Esta sección indaga sobre la disponibilidad de información de reuniones que se llevan a cabo en el congreso. Al juntar esta información con las oportunidades de acceso a reuniones se puede tener una idea de cuán accesibles son las reuniones para la ciudadanía. Aun cuando la ciudadanía en general no asiste a las reuniones en el congreso, organizaciones de la sociedad civil y grupos de interés si encuentran un valor agregado en acudir. Las preguntas que componen son cuatro: 14 ¿Se publica el día, hora y lugar de reuniones en el congreso? ● ¿Se publica el día, hora y lugar de reuniones fuera del congreso? ● ¿Se publica el día, hora y lugar de reuniones de las comisiones? ● ¿Existe libre acceso a las reuniones de comisión? Amabas Cámaras en Argentina y Chile publican información sobre reuniones en el congreso y en comisiones; sin embargo, solamente se presenta alguna información sobre el día, hora y fecha de las reuniones fuera del congreso. Por ejemplo, el Congreso chileno solamente publica información sobre las reuniones fuera de congreso si son sesiones que se llevan a cabo en Santiago. ● En Colombia se publica información sobre el lugar, el día y la hora de las reuniones en el congreso, fuera del congreso y de las comisiones. La práctica en México para ambas cámaras es publicar información sobre Las sesiones en el congreso en la Gaceta Oficial; sin embargo, la información sobre reuniones para el Senado no se publica constantemente. Solamente se publica información sobre las reuniones fuera del congreso para la Cámara de Diputados. En Perú y México es posible acceder a las reuniones de comisiones con algunas excepciones que responden a restricciones como por ejemplo falta de espacio como en Perú o la sensibilidad del tema como es el caso en México. En cambio, en Argentina, Chile y Colombia no es posible acceder en la práctica a estas reuniones sin invitación expresa. Vale la pena destacar que en Argentina los impedimentos para acceder a las reuniones son de carácter informal ya que en principio si hay libre acceso a las reuniones en comisiones. Tabla 11. Información y acceso a reuniones Publicación del día, hora y lugar de Senado reuniones en el Congreso C. Diputados Publicación del día, hora y lugar de Senado reuniones fuera del Congreso C. Diputados Publicación del día, hora y lugar de Senado reuniones de las comisiones Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí C. Diputados Sí Sí Sí Sí Acceso a las reuniones de comisión Senado No No No Sí Sí C. Diputados No No No Sí 15 3. Trabajo legislativo El tercer tema que trata la encuesta indaga sobre el acceso a información del trabajo legislativo y, por ende, de los asuntos de política pública y legislación en los que se enfoca el congreso. Durante el trabajo cotidiano de un congreso se genera constantemente información de índole técnica, como la información sobre los mismos proyectos de ley, e información práctica que permite conocer, por ejemplo, el estado de tramitación de los proyectos. Esta información permite a la ciudadanía conocer puntualmente el trabajo sustantivo de los y las legisladoras al igual que el proceso de toma de decisiones. a. Publicación de textos de proyectos (Preguntas 1-­‐2) Las primeras preguntas sobre este tema indagan si se publican los textos de los proyectos de ley o acuerdos. Esta información es importante que sea publicada en tiempo y forma ya que permite el escrutinio, el debate y la evaluación necesaria para que los proyectos aprobados sean producto de un consenso que refleje las necesidades de la población. Las siguientes preguntas indagan sobre este tema: • • ¿Existe la publicación de los textos de los proyectos de ley? ¿Existe la publicación de los textos de los proyectos de acuerdo? En todos los países se publican los textos de proyectos de ley y de acuerdo para ambas cámaras. En el caso de Argentina, Chile y Perú se publica esta información en la página Web de sus respectivas cámaras así como la Cámara de Diputados de Colombia. El Senado en Colombia y el Congreso en México publican la información en la Gaceta Oficial, la cual también es accesible por Internet. Vale la pena destacar que en Argentina los proyectos de acuerdo solamente aplican para el Senado mientras que en Colombia no existen proyectos de acuerdo. Tabla 12. Publicación de textos de proyectos Publicación de los Senado textos de los proyectos de ley C. Diputados Publicación de los textos de los Senado proyectos de acuerdo C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí N/A Sí Sí N/A Sí N/A Sí b. Origen, estado de tramitación y fecha de ingreso de proyectos (Preguntas 3-­‐4) Todos los proyectos de ley y de acuerdo pasan por un proceso desde su origen hasta que se aprueban. Conocer este proceso permite evaluar la eficiencia de éste y por consiguiente sus resultados. Las preguntas 3 y 4 de esta sección indagan sobre la disponibilidad de información complementaria de los proyectos de ley y de acuerdo. Estas son: 16 ● ● ¿Es posible conocer el origen, estado de tramitación y fecha de ingreso de proyectos de ley? ¿Es posible conocer el origen, estado de tramitación y fecha de ingreso de proyectos de acuerdo? En los cinco países estudiados sí está disponible la información relativa al origen, tramitación y fecha de ingreso de proyectos de ley y proyectos de acuerdo. En Argentina y en Chile se publica esta información en las páginas Web de ambas cámaras. Para el caso Chileno, conociendo el boletín o el nombre del proyecto se puede acceder a esta información. En Colombia los proyectos que se originan en el Senado se pueden encontrar publicados dentro de la sección Antecedentes Proyectos en la página Web de la Secretaria del Senado. Para los proyectos que se originan en la Cámara de Representantes se puede obtener esta información ingresando a cada una de las Comisiones Constitucionales o consultando la sección ‘informes legislativos’ de la página Web de esta cámara. En México, la información sobre el proceso se puede encontrar en las Gacetas de ambas cámaras. Tabla 13. Origen, estado de tramitación y fecha de ingreso de proyectos Publicación del origen, estado de tramitación y fecha Senado de ingreso de proyectos de ley C. Diputados Publicación del origen, estado de tramitación y fecha Senado de ingreso de proyectos de acuerdo C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí N/A Sí Sí N/A Sí N/A Sí c. Información sobre sesiones en sala (Preguntas 5-­‐9) Muchas de las decisiones y discusiones más importantes en un congreso se llevan a cabo en el pleno. Es por esto que se debe presentar información oportuna que permita conocer el contenido de las sesiones con anticipación. Esto permite que ciudadanos, sociedad civil y grupos de interés asistan o sintonicen por medios electrónicos las sesiones. También se debe publicar información ex-­‐post que permita revisar o estudiar lo acontecido en las sesiones en sala. ● ● ● ● ● ¿Existe publicación del diario de sesiones en sala? ¿Existe publicación de la tabla (o agenda) de sesiones en sala? ¿Existe publicación de las versiones de audio de las sesiones en sala? ¿Existe publicación de las versiones taquigráficas (o versiones estenográficas) de las sesiones en sala? ¿Existe publicación de las versiones registro audiovisual de las sesiones en sala? 17 Ambas cámaras en Argentina publican el diario de las sesiones al igual que las agendas de las mismas. Durante varios años se dejó de publicar el diario de sesiones en sala por problemas presupuestarios; sin embargo, recientemente se ha comenzado a imprimir nuevamente. Adicionalmente, unas horas antes de cada sesión se publica el Plan de Labor con la agenda de los temas a tratar en la sesión de sala de la Cámara de Diputados. En Chile, Colombia, México y Perú esta información está disponible en línea. Vale la pena destacar que para la Cámara de Diputados colombiana se publica semanalmente el diario y la agenda para las sesiones; mientras que en Chile destaca que el diario de ambas Cámaras se publica con un desfase de tiempo. Actualmente existen varios mecanismos para archivar las sesiones en pleno. Estos mecanismos permiten la evaluación ex-­‐post de lo que ocurre en estas sesiones. Las sesiones se pueden archivar en formato de audio y audiovisual o en versiones estenográficas. Argentina es el único país en el cual se puede acceder a los registros de las sesiones en las salas de ambas cámaras en las tres versiones mencionadas. En Colombia se puede acceder a las versiones de audio solamente por solicitud; sin embargo, algunas de las versiones audiovisuales sí son accesibles en la página Web de ambas cámaras. Cabe destacar que no se publican versiones estenográficas de las sesiones. Para ambas cámaras en Chile se puede acceder a las versiones taquigráficas y audiovisuales; sin embargo, en el momento en el que se contestó el cuestionario no se pudo acceder a versiones de audio para sesiones pasadas solamente para aquellas en vivo. Para el caso mexicano solamente el Senado pone a disposición versiones de audio que resumen algunas de las sesiones más relevantes del día. Las versiones audiovisuales se pueden solicitar al Canal del Congreso para ambas cámaras, mientras que se puede encontrar solamente parte de las sesiones en las páginas de Internet de comunicación social de ambas cámaras. Por último, ambas cámaras publican las versiones estenográficas en sus páginas de Internet. En Perú solamente se puede acceder a las versiones taquigráficas de las sesiones por Internet ya que no existen versiones de audio digitalizadas y las versiones audiovisuales archivadas no son disponibles por este medio. Tabla 14. Información sobre sesiones en sala Publicación del diario de sesiones Senado en sala C. Diputados Publicación de la tabla (o agenda) de Senado sesiones en sala C. Diputados Publicación de las versiones de audio Senado de las sesiones en Argentina Chile Colombia México Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No 18 sala C. Diputados Publicación de las versiones taquigráficas (o Senado versiones estenográficas) de las sesiones en sala C. Diputados Publicación de las versiones registro Senado audiovisual de las sesiones en sala C. Diputados Sí No No No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí d. Información de contacto: legisladores y comisiones (Preguntas 11-­‐12) Las y los legisladores deben publicar información de contacto de ellos mismos como de las comisiones a las que pertenecen para procurar mecanismos de comunicación y acortar las distancias entre los representados y los representantes. Las preguntas en esta sección son dos: ¿Se publica la información de contacto de los y las legisladoras? ● ¿Se publica la información de contacto de las comisiones? En todos los países estudiados, con excepción de Perú, se publican en las páginas de Internet información de contacto de los parlamentarios y de las comisiones. En Perú se publica la información de contacto para las y los legisladores; sin embargo, no se publica información de contacto para las comisiones. Aún así, es posible llamar a la central del Congreso y solicitar que se le comunique con el personal de una comisión. Además, el Congreso tiene un sistema denominado «Aló Congreso», donde se provee orientación a la ciudadanía. ● Tabla 15. Información de contacto: legisladores y comisiones Argentina Chile Colombia México Senado Si Si Si Si Si C. Diputados Si Si Si Si Información de contacto de las comisiones Senado Si Si Si Si No C. Diputados Si Si Si Si Información de contacto de los y las legisladoras Perú e. Información sobre comisiones 19 La mayor parte del trabajo sustancial del poder legislativo ocurre en las distintas comisiones. Es aquí donde se discute en profundidad los distintos temas de política pública y donde nacen y se les dan cause a los distintos proyectos. Las comisiones producen gran volumen de información que debe ser pública si se quiere procurar la rendición de cuentas. En el cuestionario se dedicaron nueve preguntas a este tema las cuales se agruparon por tipo de información: planes, proyectos y programas; agendas y reuniones; y registros e informes. i. Planes, proyectos y programas de comisiones (Preguntas 13, 19) Esta sección contiene dos preguntas: ¿Es posible conocer los planes o programas de trabajo de las comisiones? ● ¿Existe publicación del listado de proyectos de ley pendientes de discusión en comisión? Todos los países, excepto Colombia, presentan información sobre los planes o programas de trabajo y de los proyectos de ley pendientes. Ambas cámaras en Argentina y Chile presentan información sobre la agenda o las citaciones que van a tratar cada comisión en el día o en la semana; sin embargo, no se publica un plan de trabajo con anticipación. En el caso de Chile el trabajo de comisiones responde de las necesidades coyunturales más que a un plan predeterminado, lo que explica la falta de un plan anual de trabajo. Adicionalmente, las dos cámaras en Argentina y Chile publican un listado de proyectos de ley pendientes de discusión en las comisiones. La información sobre los planes y programas diarios y los proyectos pendientes son accesibles por Internet. ● Colombia es el único país que no presenta información en ninguna de las cámaras sobre los planes o programas de trabajo de las comisiones. Sin embargo, si es posible acceder al listado de los proyectos pendientes y en discusión ya que se encuentran publicados en Gaceta Oficial disponible en la página de la Secretaria del Senado. En México se publican los proyectos y los planes de cada Comisión del Senado y la Cámara de Diputados. Vale la pena destacar que en el caso de la cámara baja es obligación publicar esta información y se publica en la Gaceta Oficial. En cuanto a los proyectos de ley pendientes también se publica una lista en las páginas de cada comisión; sin embargo, no siempre están actualizadas. Para el caso peruano también es posible acceder a los planes de las comisiones ya que esta información forma parte de su formato básico. De igual manera es posible conocer la lista de los proyectos de ley pendientes a través del registro de proyectos de ley. Tabla 16. Planes, proyectos y programas de comisiones Información de los planes o programas Senado de trabajo de las comisiones Argentina Chile Colombia México Perú Si Si No Si Si C. Diputados Si Si No Si Listado de proyectos de ley pendientes de Senado Si Si Si Si Si 20 discusión en comisión C. Diputados Si Si Si Si ii. Agenda de reuniones (Preguntas 14, 17-­‐18) Las agendas de las reuniones de las distintas comisiones presentan información importante a la ciudadanía ya que permiten darle un seguimiento puntual al trabajo de comisiones, al trabajo legislativo y, en caso de caber la posibilidad, abren espacios de incidencia. Las preguntas 14, 17 y 18 del cuestionario indagan sobre este tema. Estas son: ¿Existe publicación de la agenda de reuniones de comisiones? ● ¿Existe publicación de la agenda de reuniones de comisiones investigadoras? ● ¿Existe publicación de la agenda de reuniones de las comisiones fiscalizadoras? En todos los países estudiados, con excepción de México, se publica la agenda de las reuniones de las comisiones. En Argentina se publica un día antes de las reuniones de comisiones en ambas cámaras; en Colombia se puede encontrar la agenda en el orden del día de cada comisión y en Chile se presenta esta información en las citaciones y las agendas de las comisiones. Para el caso Mexicano en ocasiones los programas tienen esta agenda pero no se respeta en la mayoría de los casos. En Colombia, Chile y México solamente existen comisiones investigadoras en la cámara de diputados; sin embargo, solamente en Colombia y Chile, se publica la agenda para éstas. En México y en Perú no se publica esta información. Únicamente en Argentina existen estas comisiones en ambas cámaras y no publican las agendas. Solamente en Colombia se publica la agenda para la Comisión Legal de Cuentas (la única comisión investigadora). Argentina y México también cuentan con comisiones fiscalizadoras pero no publican las agendas. Tabla 17. Agendas de reuniones ● Argentina Chile Colombia México Perú Senado Si Si Si No Si C. Diputados Si Si Si No Publicación de la agenda de reuniones de comisiones investigadoras Senado No N/A N/A N/A No C. Diputados No Si Si No Publicación de la Senado No N/A N/A No N/A Publicación de la agenda de reuniones de comisiones 21 agenda de reuniones de las comisiones fiscalizadoras C. Diputados No N/A Si No iii. Registros e informes de sesiones en comisión (Pp. 10, 15-­‐16, 20-­‐22) Como se mencionó anteriormente, la mayor parte del trabajo sustantivo de los congresos ocurre en las distintas comisiones. En ellas se genera información necesaria para darle seguimiento a los distintos temas que tratan las y los legisladores y que aquejan a la ciudadanía. La publicación de información ex-­‐post es indispensable ya que permite revisar o estudiar lo acontecido en las sesiones en comisiones. Cinco preguntas indagan sobre la información que se publica posterior a las sesiones de comisión: ¿Existe publicación de los dictámenes de acusaciones constitucionales? ● ¿Existe publicación del registro taquigráfico de las sesiones en comisión? ● ¿Existe publicación de los informes (o actas) de sesiones de comisión? ● ¿Existe publicación de los informes, dictámenes o despachos de las comisiones permanentes, especiales y mixtas? ● ¿Existe publicación de los informes de las comisiones investigadoras? ● ¿Existe publicación del balance programático anual? Los informes taquigráficos son importantes ya que permiten es estudio ex-­‐post de los acontecimientos en las comisiones. Amén de la importancia práctica de contar con esta información, en pocos países estudiados publican versiones estenográficas actualizadas de las sesiones. En Colombia, Chile y Perú no se publica esta información aunque el congreso Peruano si guarda registro de las versiones estenográficas. El Senado mexicano tampoco publica esta información mientras que en la cámara baja se puede solicitar esta información aunque no siempre existe. ● En Argentina se presenta esta información de manera irregular y poco oportuna para las comisiones. Esto se debe a que la presidencia de una comisión puede hacer un pedido de taquígrafos; sin embargo, no es una práctica que exija el reglamento. Por ejemplo, en la Cámara de Diputados de un total de 67 comisiones, 15 tienen versiones taquigráficas publicadas en el sitio Web. De esas 15, 6 están desactualizadas ya que el año más reciente corresponde a 2008. Lo mismo ocurren en la Cámara de Senadores; por ejemplo de un total de 35 comisiones, 8 tienen versiones taquigráficas publicadas. De esas 8, 3 corresponden a años anteriores (2009, 2008, 2007). Las actas de las comisiones también representan un área de opacidad en el congreso argentino ya que éstas no se publican. En contraste, sí se publican los informes, dictámenes o despachos de las comisiones permanentes, especiales y mixtas. En Colombia es posible conocer las actas de comisiones y los informes las comisiones investigadoras en las Gacetas de cada cámara. Éstas están disponibles en sus páginas de Internet; sin embargo, es necesario contar con el número de la Gaceta en que se publicó el acta de interés para acceder a ellas. En el caso de las comisiones permanentes, especiales y mixtas, solamente para las comisiones permanentes y legales se presentan los informes, dictámenes o despachos. 22 Al igual que en Colombia, Chile publica las actas de las comisiones y los informes de las comisiones investigadoras. Para los informes, dictámenes o despachos de las comisiones permanentes, especiales y mixtas de la Cámara de Diputados hay que esperar que estos estén disponibles en el Sistema de Tramitación de Proyectos del Congreso Nacional (SIL) ya que no lo publican las mismas comisiones. En contraste, cada comisión en el Senado publica esta información en la Web. En el caso del Senado mexicano no se publican las actas de las sesiones de comisiones mientras que en la Cámara de Diputados se pueden encontrar en la Gaceta; sin embargo, suelen no estar actualizadas. Los informes, dictámenes o despachos de las comisiones permanentes, especiales y mixtas se publican en la Gaceta solamente en el caso de que ya vayan a ser presentados al Pleno y en el día de la sesión. Por último, en México no hay comisiones investigadoras en el Senado y estas comisiones de la Cámara de Diputados no publican sus informes. Las acusaciones constitucionales son importantes ya que fungen como mecanismo de contrapeso indispensable para mantener el Estado de Derecho. En la medida que la ciudadanía tenga acceso a información de esta índole podrá asegurarse que su congreso está cumpliendo con responsabilidades. En Argentina, Colombia y Perú sí se publican las acusaciones constitucionales. En el caso particular de Colombia el registro se encuentra disponible en la sección de constitucionalidad de la Secretaria General de la Corte Constitucional. En Chile y México no se pudo constatar que se publique tal información debido a que no han habido acusaciones constitucionales recientemente (juicio político en México). Por último, un registro del balance programático anual permite evaluar el desempeño del congreso según las metas que se programaron. Solamente en Argentina no se presenta un documento de esta índole. En Chile la Cámara publicó recientemente una cuenta anual del período 2006-­‐2010. Adicionalmente, en este país se publican estadísticas anuales y mensuales en la Cámara de Diputados mientras que en el Senado se publican estadísticas legislativas anuales. En México estos informes se conocen como informes de trabajo. En el caso del Senado se publica en las páginas de las comisiones, mientras que en la Cámara de Diputados se publican cada seis meses. Destaca que en esta última cámara los informes de trabajo suelen no estar actualizados. Tabla 18. Registros e informes Publicación de los dictámenes de Senado acusaciones constitucionales C. Diputados Publicación del registro taquigráfico de las Senado sesiones en comisión C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú Si N/A Si N/A Si Si N/A Si N/A Si Si No No No Si Si No No 23 Publicación de los informes (o actas) Senado de sesiones de comisión C. Diputados Publicación de los informes, dictámenes o despachos de las Senado comisiones permanentes, especiales y mixtas C. Diputados Publicación de los informes de las Senado comisiones investigadoras C. Diputados Publicación del balance Senado programático anual C. Diputados No Si Si No Si No No Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si N/A Si Si Si Si No No Si Si Si Si No Si Si Si f. Oficinas de Información ciudadana (Preguntas 23-­‐24) El vínculo estrecho entre el poder legislativo y la ciudadanía es indispensable para el desarrollo de una democracia sustantiva. Una de las maneras para crear y mantener este vínculo es a través de una oficina de información ciudadana. Las preguntas 23 y 24 de esta sección indagan sobre la existencia de oficinas de información ciudadana en ambas cámaras. ¿Existe una oficina de información ciudadana en el Senado? ● ¿Existe una oficina de información ciudadana en la Cámara? Todos los países estudiados tienen una oficina que funge como puente entre la ciudadanía y los parlamentarios. En Argentina el Senado cuenta con una oficina llamada Oficina de Atención Ciudadana. En la Cámara de Diputados existe una Dirección de Información Parlamentaria y Dirección de Referencia Legislativa que depende de la Biblioteca del Congreso. Ambas cámaras de Colombia cuentan con una unidad de Atención ciudadana (accesible en línea) para atender a las preguntas realizadas por la ciudadanía. En Chile ambas cámaras cuentan con un espacio en la página Web donde la ciudadanía puede realizar preguntas. ● Para el caso mexicano, ambas cámaras cuentan con oficinas de Unidades de Enlace que canalizan información de la ciudadanía a los legisladores y viceversa. Por último el Congreso peruano cuenta con una oficina especializada para la atención a la ciudadanía que dispone de amplios recursos al servicio del ciudadano. 24 Tabla 19. Oficinas de Información Ciudadana Oficina de información Senado ciudadana en el Senado C. Diputados Oficina de información Senado ciudadana en la Cámara C. Diputados Argentina Chile Colombia México Perú Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si g. Regulación de la gestión de intereses (Pregunta 25) La última pregunta de esta sección indaga sobre la existencia de regulación de la gestión de intereses. Los legisladores gozan de cierto poder que los hace susceptibles a captación por grupos de interés. En algunos casos, estos grupos de interés no son representativos de la gran mayoría de la población. Es por esto que es necesario que exista una regulación para minimizar los riesgos de la captura de legisladores por grupos de interés nocivos al interés general del país. Desafortunadamente, en los cinco países que participaron en este estudio, solamente México y Perú cuenta con un reglamento que norma la gestión de intereses. México cuenta con el Reglamento del Senado que incorpora ciertos lineamientos para esta actividad mientras que en Perú existe la Ley No. 28024 que regula la gestión de intereses en la Administración Pública. Actualmente, en Chile existe un proyecto de ley que busca regular esta actividad, sin embargo, no cuenta con mucho apoyo. 4. Trabajo Distrital Parte importante del trabajo de un legislador consiste en la realización de trabajo distrital. Este trabajo permite a la legisladora o legislador acercarse a su circunscripción y conocer sus necesidades. Estas actividades son necesarias para que el trabajo del legislativo sea aterrizado y refleje las necesidades de la ciudadanía. En esta sección se realizaron siete preguntas que indagan sobre la disponibilidad de información que permita a la ciudadanía acercarse a su legislador y permita la evaluación del trabajo distrital. a. Información de contacto distrital y agenda (Preguntas 1 -­‐ 3,8) Para que el trabajo distrital de un legislador cumpla con su objetivo de acercar al representante con su circunscripción es necesario que exista información que permita al ciudadano ponerse en contacto con el legislador o su grupo de trabajo. De igual importancia es la información sobre la agenda de trabajo de los y las legisladoras ya que permite conocer el trabajo que realiza el representante lo que le permite al ciudadano para tomar decisiones con mayor información a la hora de asistir a las urnas. Las preguntas sobre este tema son las siguientes: 25 ● ● ● ● ¿Se publica la información de contacto de los y las legisladoras en sus circunscripciones y distritos? ¿Se publica la información de contacto del equipo de trabajo de los y las legisladoras? ¿Es posible conocer la ubicación y datos de contacto de las sedes distritales? ¿Se publica la agenda de trabajo de los y las legisladoras en circunscripciones y distritos? Los resultados del cuestionario demuestran que la información oficial de contacto y sobre la agenda de los parlamentarios es casi nula en los cinco países estudiados. Los diputados y senadores argentinos no publican información de contacto en sus circunscripciones ni la ubicación de los datos de contacto de las sedes distritales. Tampoco dan a conocer las agendas de trabajo distrital. En cuanto a la información de contacto del equipo de trabajo solamente se presenta información del responsable de prensa en algunos casos. En Colombia tampoco se publica información de contacto ni la agenda de trabajo a nivel distrital. En cuanto a la información de la sede de los y las legisladoras, solamente se da a conocer la información de la sede en Bogotá, capital política del país. Por último, la información de contacto del equipo de los legisladores es limitada ya que solamente se da a conocer la información sobre el asesor de contacto. Vale la pena destacar que esta información frecuentemente está desactualizada. Para el caso chileno, mexicano y peruano las respuestas a estas preguntas fueron en su mayoría negativas ya que no se publica esta información oficialmente. Sin embargo, en México se puede obtener esta información a través de las páginas personales de los diputados. Lo mismo ocurre en Perú donde solamente algunos legisladores publican esta información. Tabla 20. Información de contacto distrital y agenda Publicación de información de contacto de los y las Senado legisladoras en sus circunscripciones y distritos C. Diputados Publicación de la agenda de trabajo de los y las legisladoras Senado en circunscripciones y distritos C. Diputados Publicación de información de contacto del equipo Senado de trabajo de los y las legisladoras Argentina Chile Colombia México Perú No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No 26 C. Diputados Publicación de la ubicación y datos de Senado contacto de las sedes distritales C. Diputados No No No No No No Si No No No No Si No b. Información sobre viajes y obsequios (Preguntas 4-­‐7) Se ha mencionado reiteradamente a lo largo de este documento que la ciudadanía es el contrapeso del poder legislativo. Para realizar esta tarea efectivamente la ciudadanía necesita información puntual sobre las distintas actividades de los y las legisladoras. Por la naturaleza del trabajo de un parlamentario es común que realicen viajes con frecuencia o que reciban obsequios; sin embargo, es la obligación de todo representante rendir cuentas por estas actividades y por los obsequios recibidos. Cuatro preguntas en el cuestionario indagan sobre este tema. A saber: ● ● ● ● ¿Se publica la información y/o reportes de viajes dentro del país de los y las legisladoras? ¿Se publica la información y/o reportes de viajes fuera del país de los y las legisladoras? ¿Existe publicación de rendición de cuentas de gastos de viajes de los y las legisladoras? ¿Existe registro de obsequios recibidos por los y las legisladoras? En Argentina ninguna de las dos cámaras publica información sobre viajes dentro y fuera del país. En algunos casos lo hacen algunas comisiones de la cámara alta cuando algunos Senadores realizan viajes oficiales. De manera similar en Colombia por lo general no se realizan informes de los viajes de manera oficial; sin embargo, en algunos casos se publica esta información para viajes oficiales en la Gaceta oficial. Vale la pena destacar que esta información es difícil de encontrar. Chile, México y Perú son los únicos países que presentan algún tipo de información sobre viajes. La Cámara de Diputados chilena solamente publica información sobre la asignación de pasajes aéreos señalando la fecha, tramo, línea aérea y el tipo de pasaje. El Senado presenta información sobre los viajes nacionales y al extranjero; sin embargo, no constan reportes sobre los viajes. Para el caso mexicano solamente el Senado publica información sobre los viajes dentro del país aunque esta es incompleta. Para viajes internacionales el Senado presenta un informe sobre la cantidad de viajes, los destinos y motivos pero no es posible identificar quienes viajaron, mientras que en la Cámara de Diputados el mismo informe se publica incluyendo el nombre de los diputados que realizaron el viaje. En ninguno de los dos países los legisladores presentan información sobre gastos de los viajes. En Perú solo recientemente se publica información de viajes realizados para la «semana de representación». En ninguno de los países estudiados se publica información sobre obsequios recibidos por los y las legisladoras. Tabla 21. Información sobre viajes y obsequios Argentina Chile Colombia México Perú 27 Publicación de información y/o reportes de viajes Senado dentro del país de los y las legisladoras C. Diputados Publicación de información y/o reportes de viajes Senado fuera del país de los y las legisladoras C. Diputados Publicación de rendición de cuentas de gastos de viajes Senado de los y las legisladoras C. Diputados Publicación registro de obsequios Senado recibidos por los y las legisladoras C. Diputados No Si No Si Si No Si No No Si Si No Si Si No Si No Si No No No No No No No No No No No No No No No No No No 5. Acceso a la información En las secciones anteriores se evaluó la disponibilidad de información que proveen los congresos; sin embargo, un factor determinante para medir la transparencia parlamentaria son los mecanismos de acceso de información que existen en cada uno de los países. La última sección del estudio evalúa estos mecanismos tanto a nivel nacional como para el poder legislativo. a. Normatividad a nivel nacional y para el legislativo (Preguntas 1 -­‐ 2) El primer aspecto para evaluar el acceso a información legislativa de un país es ver si existe una normatividad a nivel nacional sobre la materia y su alcance. Un marco normativo es importante ya que establece las reglas, los derechos y las obligaciones de los distintos actores de la sociedad en materia de transparencia. En Argentina no se cuenta con una ley específica que garantice el acceso a la información; solamente existe con un decreto que regula únicamente al poder Ejecutivo. En el resto de países el derecho al acceso a información pública está garantizado por la constitución y los tres países cuentan con una ley que reglamenta este derecho. El segundo aspecto necesario para evaluar la transparencia del poder legislativo consiste en conocer si se prevé alguna normatividad que regule el acceso a información parlamentaria específicamente. El estudio encuentra que ninguna de las cámaras en Argentina o en Colombia cuenta con tal normatividad. En Colombia la Ley Quinta de 1992 o Reglamento del Congreso estipula que “Se deben publicar y distribuir por medios electrónicos, incluso Página Web de cada cámara todos los 28 documentos que se produzcan…”. En la Cámara de Diputados chilena no existe ninguna normatividad específica al respecto mientras que el Senado cuenta con una resolución que fija el procedimiento de tramitación de solicitudes de información. Tanto en Perú como en México el congreso está sometido a la ley de acceso a la información. En México existe en el Senado un Acuerdo parlamentario para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública en esta cámara. Además, en el nuevo Reglamento se hace referencia al tema de transparencia en el título noveno y el capítulo cuarto. En la Cámara de Diputados existe un Reglamento de Transparencia y un Acuerdo por el cual se establecen los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial. Tabla 22. Normatividad a nivel nacional y para el legislativo País Argentina Normatividad Nacional Decreto 1172/03. http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInter net/anexos/90000-­‐ 94999/90763/norma.htm Chile Normatividad para el legislativo No Constitución (art. 8) Cámara de Senadores – Resolución No. SG04/2.009 http://www.camara.cl/camara/media/d http://www.senado.cl/prontus_senado/ site/artic/20090605/asocfile/200906051 ocs/constitucion_politica_2009.pdf 60013/resolucion_n_sg_04_2009.pdf Ley 20.285 sobre transparencia y acceso a la información pública http://www.leychile.cl/Navegar?idNorm a=276363 Colombia Constitución (art. 74) La Ley Quinta de 1992 (Reglamento del Congreso) http://web.presidencia.gov.co/constituc ion/index.pdf http://www.senado.gov.co/portalsenad LEY 57 DE 1985 publicidad de los actos y o/images/stories/pdfs/Ley_5_1992.pdf) documentos oficiales http://www.flip.org.co/resources/docu ments/df45145949ac14b7cb8a00d098b c7950.pdf México Ley Federal de Transparencia y Acceso a Cámara de Senadores -­‐ Acuerdo 29 la Información Pública Gubernamental parlamentario para la aplicación de la Ley federal de transparencia y acceso a la información http://www.ifai.org.mx/transparencia/L pública gubernamental FTAIPG.pdf http://transparencia.senado.gob.mx/ind ex.php?option=com_content&view=arti cle&id=2&Itemid=6 Reglamento http://www.senado.gob.mx/servicios_p arlamentarios.php?ver=Regla Cámara de Diputados -­‐ Reglamento de Transparencia http://www3.diputados.gob.mx/camara /content/download/5747/30847/file/Re glamento_para_la_Transparencia.pdf Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se establecen los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial http://www3.diputados.gob.mx/camara /content/download/5749/30857/file/Ac uerdo_de_Transparencia.pdf Perú Constitución http://www2.congreso.gob.pe/sicr/Rela tAgenda/constitucion.nsf/constitucion Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. No 30 http://www.minjus.gob.pe/transparenci a2/Ley_de_Transparencia.pdf b. Facilidad de uso (Pregunta 3) Adicionalmente a la normatividad de un país en materia de acceso a información, el aspecto práctico es de suma relevancia ya que las leyes pueden decir una cosa mientras que en la práctica ocurre otra. Una de las quejas más frecuentes en cuanto al acceso a información es la dificultad de uso de los mecanismos implementados para garantizar este derecho. La pregunta 3 de esta sección indaga sobre esta materia. En Argentina, México y Perú se considera que los mecanismos son de fácil uso; sin embargo, esto no siempre implica que se reciba una respuesta útil o sin resistencia. Para el caso colombiano es difícil evaluar la facilidad de uso de los mecanismos previstos puesto que no son de amplio conocimiento. De manera similar, el Senado chileno cuenta con un formulario para realizar solicitudes de información; sin embargo, cabe señalar que no es de fácil acceso. c. Mecanismos de acceso información (Preguntas 4-­‐11) i. Normatividad y regulación (Preguntas 4-­‐6) Para que exista acceso a información es necesario que existan los mecanismos que regulen y apliquen la norma. Sin estos mecanismos no existiría un verdadero acceso a información gubernamental. Esta sección del cuestionario indaga sobre los mecanismos que existen que procuren el acceso a información. Estas preguntas son: ¿Existe algún régimen ético para el Congreso que incluya mecanismos de acceso a la información? ● ¿Existencia algún mecanismo de regulación de acceso a la información para los medios de comunicación? ● ¿Existe alguna oficina o estructura al interior del congreso especializada en acceso a la información? Pocos países publican un régimen ético que incluya mecanismos de acceso a la información, más bien existen distintos documentos que cumplen esta función. En Argentina existe la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública mientras que la Cámara de Representantes colombiana tiene un Manual de Conducta Ética publicado en la página Web de este órgano. ● En México el Senado no cuenta con tal reglamento; sin embargo, existe un Acuerdo parlamentario para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En la Cámara de Diputados mexicana existe un Reglamento de Transparencia y un Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se establecen los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial. En Perú y Chile no existe un régimen ético per se; más aún, en el Congreso peruano el mandato de la ley de acceso a información obliga a los congresistas a entregar la información que se les pide. En el caso chileno el Senado dictó una resolución interna que regula el procedimiento de acceso a la información. 31 Actualmente los medios de comunicación son un mecanismo importante para transmitir información sobre el quehacer gubernamental y legislativo. En muchos casos es a través de estos medios que la mayor parte de la ciudadanía recibe información sobre el congreso. Es por esto que debe existir un mecanismo que regule el acceso a información por parte de los medios de comunicación. Destaca que ninguno de los países estudiados cuenta con un reglamento específico que regule el acceso a información para los medios de comunicación. Por último, la encuesta evalúa si existe una oficina especializada que procure el acceso a información. En muchos países del mundo, desde la promulgación de leyes de acceso a información, la demanda ciudadanía por información pública se ha incrementado exponencialmente. Adicionalmente, existe información que por motivos legítimos no puede ser de acceso público. Un órgano que se especialice en temas de acceso a información es necesario para proveer de manera eficiente la información que se le solicita al congreso. Solamente en México y Perú existe una oficina o estructura especializada en acceso a información. En México esta estructura se conoce como la Unidad de Enlace para el Acceso y la Transparencia de la Información y el Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información en el caso del Senado. También existe una Unidad de Enlace y un órgano rector dispuesto en el Reglamento en la Cámara de Diputados. ii. Herramientas formales e informales para el acceso a información Las últimas preguntas del cuestionario indagan sobre los distintos mecanismos disponibles para acceder a información parlamentaria. Es importante evaluar estas herramientas ya que son un factor determinante en cuanto al verdadero acceso a información. Sin herramientas efectivas para el acceso a información no existe la transparencia. Acceso Web (Preguntas 7-­‐8) Dos preguntas del cuestionario indagan sobre la existencia y la efectividad de herramientas de gobierno electrónico. Estas son: 1. ¿Existen herramientas de gobierno electrónico en el Congreso para acceder a la información? ● Según su experiencia ¿cuál es la efectividad del acceso a la información a través de esta herramienta Web? Únicamente en Chile, México y Perú los congresos cuentan con herramientas electrónicas para acceder a información. En los tres países existen formatos para realizar solicitudes de información. Adicionalmente, en México existen portales específicos de transparencia para ambas cámaras. En Argentina y Colombia las cámaras solamente cuentan con páginas Web y no con formatos para realizar solicitudes. Para el caso de las páginas del Poder Legislativo argentino destaca que, la página Web de la Cámara de Diputados contiene más información y es de uso más “amigable” que la del Senado. ● Según la experiencia de los investigadores que realizaron el cuestionario, las herramientas Web son en su mayoría satisfactorias. Esto implica que las páginas Web son informativas y los formatos de acceso a información son sencillos y proveen una respuesta. Independiente de la efectividad de estas herramientas, no existe garantía de recibir información útil. Colombia es único caso donde el 32 investigador consideró que la página Web no resulta efectiva ya que la información sobre los proyectos de ley no está actualizada. Solicitudes y consultas (Preguntas 10, 12-­‐13) Para evaluar la efectividad y darle seguimiento a los mecanismos de acceso a información es necesario que se publique información sobre el número de solicitudes y el estado del trámite. Esta información es de gran utilidad ya que darle seguimiento a los trámites le da certidumbre al proceso, por ejemplo. Adicionalmente, es necesario conocer estadísticas sobre las solicitudes de acceso a información ya que ésta permite evaluar la demanda por información y, subsecuentemente, permite mejorar los mecanismos de transparencia. Tres preguntas indagan sobre este tema. A saber: ● ¿Existe publicación del número de solicitudes de información hechas por la ciudadanía? ● ¿Se publica el estado del trámite de las solicitudes de información hechas por la ciudadanía? ● Uso de las herramientas formales por parte de la ciudadanía Solamente en México se presenta información sobre el número de solicitudes que se le realizan a ambas cámaras. Desafortunadamente ningún país presenta información que permite dale seguimiento a las solicitudes de información. 2. El consenso entre las organizaciones que contestaron el cuestionario es que las herramientas formales de acceso a información son sub-­‐utilizadas por la ciudadanía. Por ejemplo, en Perú son las organizaciones de la sociedad civil las que hacen el mayor uso de estos mecanismos. Una de las causas comunes de esta sub-­‐utilización de los mecanismos formales se debe al poco conocimiento por parte de la ciudadanía sobre estos mecanismos. Mecanismos informales de acceso a información (Pp. 9, 11) Las últimas preguntas sobre acceso a información indagan sobre los mecanismos alternativos que existen para obtener información en el congreso. Estas son: 3. ¿Existen otros mecanismos no formales de acceso a la información? ● Uso de las herramientas informales por parte de la ciudadanía Adicionalmente a los mecanismos y fuentes formales de acceso a información también existen mecanismos informales. Para los países evaluados estos mecanismos consisten primordialmente de acceso a legisladores, asesores o personal técnico que proveen de esta información. Aunque estos mecanismos alternos son beneficiosos para aquellos en busca de información, también tienen sus bemoles ya que depende de la voluntad de la persona el recibir la información, por ejemplo. En Perú es el único país done no se consideran que existen muchos mecanismos informales de acceso a la información. ● Debido a que los mecanismos informales de acceso a información son a través de contactos en su mayoría, estos no son utilizados ampliamente por la ciudadanía en general. Para el caso Chileno destaca que un mecanismo informal muy recurrido es el acceso directo a los legisladores. III. Conclusiones 33 De la sistematización de la información recolectada por los cuestionarios se encuentra que la mayoría de los países participantes publican información sobre el desempeño y el trabajo parlamentario. Esto incluye información sobre proyectos a los que se abocan las y los legisladores e información sobre las agendas de actividades. Desafortunadamente, el mismo nivel de transparencia no se goza para información más detallada que permite evaluar otras áreas de desempeño en los parlamentos. Por ejemplo, las áreas de trabajo distrital y de gestión son de las más opacas. Destacan de estos temas la opacidad sobre la información de contacto a nivel distrital o información que rinda cuentas sobre cómo se ejerce el presupuesto de éste órgano. Los cinco congresos que se evaluaron en este estudio cuentan con mecanismos generales para informar a la ciudadanía aunque se encontraron limitaciones en estos mecanismos que impiden el pleno acceso a la información. Estos mecanismos, como la página de Internet y las transmisiones de algunas sesiones, son un primer acercamiento en transparentar el poder legislativo. Sin embargo, información más exhaustiva que permite una verdadera rendición de cuentas y una evaluación detallada es difícil de encontrar. Por ejemplo, todos los países cuentan con mecanismos para acceder por Internet a las sesiones en sala a través del canal de congreso; sin embargo, no todos los países evaluados cuentan con registros taquigráficos de lo ocurrido en sesiones de comisión. Vale la pena destacar que todos los países de la región cuentan con un marco normativo nacional que regula el acceso a información gubernamental. Con excepción de Argentina, los cuatro países restantes cuentan con una ley de acceso a información pública. Aún con la existencia de un marco normativo no existe garantía que se pueda acceder a todo tipo de información. Es necesario evaluar el impacto de estas leyes en el acceso a información del poder legislativo y las normas particulares de los parlamentos que regulan la publicación y el acceso a información. Resalta de los resultados la heterogeneidad en las prácticas de transparencia legislativa. El cuestionario aborda distintas temáticas que abarca desde la información que se prevé sobre la gestión legislativa y desempeño parlamentario hasta el trabajo legislativo y distrital de los y las legisladoras. El amplio espectro de áreas evaluadas y el hecho que los resultados en su mayoría varían mucho entre países es indicativo de una falta de estándares comunes compartidos por los parlamentos en materia de transparencia legislativa en los países estudiados. Los resultados indican que hay una definición limitada de transparencia legislativa en los parlamentos de la región en dos aspectos. Primeramente, la gama de temas que son sujetos a prácticas de transparencia son limitados. Como se mencionó anteriormente hay información que es ampliamente difundida mientras que existe información que aún es de difícil acceso. En segundo lugar la exhaustividad de la información y los mecanismos de accesibilidad también son limitados. Esto significa que la información que se presenta en algunos casos no tiene el detalle necesario para realizar una evaluación puntual o los mecanismos no son expeditos. Esto refleja que no existen criterios claros para transparentar información legislativa de manera que ésta sea útil para el usuario final. Vale la pena destacar que existen algunas prácticas que se podrían considerar como mejores prácticas de transparencia legislativa; sin embargo, estas se deben de estudiar y comparar con un marco conceptual robusto para determinar su alcance en el marco de transparentar información que sea útil para la rendición de cuentas. En cuanto a las interpretaciones de las organizaciones que completaron el cuestionario se puede notar en algunos casos distintos grados de exigencia ante la información que el poder legislativo 34 debiera proveer y los mecanismos de transparencia que debieran de existir. Sin embargo, es importante recalcar que existe un acuerdo general sobre la exigencia y utilidad de estos y en la mayoría de los criterios. Un ejemplo lo encontramos en la información distrital de los y las legisladoras ya que no existe un consenso entre los investigadores sobre cuál debería ser la fuente de esta información (información oficial o por la página personal del legislador). Esta disparidad en los criterios utilizados es indicativo de falta de definiciones explicitas y estándares comunes. Es importante recalcar que las disparidades también reflejan las distintas perspectivas de los usuarios de información y los factores externos de cada país. Esto representa un insumo importante en la creación de las definiciones y estándares ya que hará que estas sean estándares realmente internacionales y robustos. Para avanzar en materia de transparencia legislativa y en vista de los resultados de este ejercicio es necesario: Crear un marco conceptual en torno a la transparencia legislativa. Este deberá reflexionar sobre el significado de la transparencia legislativa, su importancia y su propósito a manera de establecer las bases para formular estándares claros y precisos que todo poder legislativo debiera implementar. 2. Divulgar ampliamente el marco conceptual entre la ciudadanía y los parlamentos para posicionar el tema como un elemento necesario de una democracia sustantiva y sentar las bases para la eventual adopción de estándares de transparencia legislativa. 3. Crear estándares a partir de un marco conceptual robusto que establezcan criterios claros y detallados sobre el tipo de información que se debe presentar, los mecanismos de publicidad, la oportunidad de la información y los actores responsables de procurar información. Estos criterios se deberán de formular tomando como eje rector la utilidad de la información para la rendición de cuentas y consolidar los distintos criterios de las y los investigadores. Adicionalmente se debe revisar las prácticas identificadas en esta primera aproximación y compararlas con los estándares establecidos para identificar buenas prácticas y ejemplos a seguir. 4. Analizar las implicaciones prácticas de las normas y mecanismos de acceso a información en la obtención de información legislativa. 1. 5. Evaluar los parlamentos de la región a partir de los estándares establecidos. 35
