9)25)Propuesta Ley Servicio Civil CIGG

CIGG
Centro de Investigación
Gubernamental de Guatemala
Fortalecimiento Institucional del Servicio Civil en Guatemala
Presentación.
El Centro de Investigación Gubernamental de Guatemala por sus siglas CIGG es una
organización de carácter privado, no lucrativa, no religiosa, apolítica, social, cultural,
educativa, humanitaria, de asistencia social y de desarrollo integral de sus asociados y que
para el logro de sus objetivos, CIGG, tiene como misión: ser una plataforma colaborativa
que contribuya a generar conocimiento para propiciar la participación administrativa y
fiscalización ciudadana sobre la función pública, generando de esta manera un flujo de
información dinámico que se constituya para gobernantes y gobernados en un espacio de
acercamiento para materializar propuestas y proponer soluciones a las distintas demandas
planteadas por los ciudadanos. De igual manera, pretendemos aportar insumos para la toma
de decisiones de los partidos políticos, centros de formación, foros a nivel regional y
liderazgos nacionales con el objeto de unificar agendas de trabajo en base a las iniciativas
vigentes de la gestión pública.
El interés por participar en esta fase de audiencias públicas para la presentación de
propuestas de reforma a la Ley de Servicio Civil se encuentra motivada en lo contenido en
el Capítulo III de la Constitución Política de la República de Guatemala, en donde se
reconocen los deberes y derechos cívicos y políticos de los ciudadanos guatemaltecos, y
como eje fundamental de nuestra misión que en estos momentos encuentra un espacio de
oportunidad para la participación mediante la presentación de propuestas encaminadas a
fortalecer estos espacios dedicados a la búsqueda de acuerdos y consensos entre las
diferentes expresiones políticas. La coyuntura actual ha permitido retomar temas que con
anterioridad fueron abordados por distintos actores y sectores de la sociedad, por lo que la
presente propuesta se basa en consolidar estos esfuerzos realizados y aportar un producto
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que pueda contribuir positivamente en los procedimientos parlamentarios del Organismo
Legislativo.
Además, ante el panorama político y social que afronta en estos momentos la
República de Guatemala, es menester como sociedad civil, proceder a aportar de parte del
CIGG, conceptos y expresiones para viabilizar un mejor servicio civil, cuando desde los
Acuerdos de Paz y específicamente en el Acuerdo sobre el fortalecimiento del poder civil y
la función del ejército en una sociedad democrática, se proponía la necesidad de mejorar,
modernizar y fortalecer el Estado y su sistema de gobierno republicano, democrático y
representativo; esto conlleva a su vez la necesidad de fortalecer el servicio público mediante
la profesionalización del servidor público y de la modernización de la administración
pública.
En esa tesitura, es conveniente resaltar que para lograr una modernización efectiva
de la administración pública, son estos los espacios en los cuales se deben afrontar con la
debida formalidad y seriedad del caso, puesto que a la fecha los esfuerzos por la
modernización del servicio civil se han visto coartados por los intereses políticos de diversos
sectores;
debiendo
para
el
efecto,
analizarse
aspectos
presupuestarios-financieros,
administrativos y legales, lo cual implica que el servicio civil también debe estar revestido de
los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia, probidad, eficacia, eficiencia,
descentralización y de participación ciudadana, como lo determina la Ley del Organismo
Ejecutivo en su artículo 5º.
1. Problemática a resolver.
En consecuencia y habiendo realizado el esbozo de la realidad, la afirmación que en
estos momentos nos encontramos en un esfuerzo por avanzar en un tema que ha sido
recurrente en gobiernos anteriores, cabe hacer referencia al trabajo realizado sobre la
temática, cuyos esfuerzos se han enfocado en resolver los problemas siguientes:
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
La falta de una carrera administrativa en el servicio civil guatemalteco.

La falta de liderazgo y posicionamiento político de la Oficina Nacional de Servicio
Civil y de la Junta Nacional de Servicio Civil.

El divorcio sistémico, recurrente, administrativo y de coordinación entre la Oficina
Nacional de Servicio Civil y el Instituto Nacional de Administración Pública.

La falta de contar con un sistema académico de la administración pública.

La ausencia de una Política de Servicio Civil, que brinde lineamientos estratégicos y
operativos del servicio civil en Guatemala.

La dispersión legal que existe en el servicio civil guatemalteco.
Los problemas anteriormente enunciados representan la radiografía técnica del
servicio civil en el país, afirmándose que la falta de una carrera administrativa en el servicio
civil guatemalteco, provoca el debilitamiento institucional, toda vez que recurrentemente
con los cambios de gobierno, cambia nuevamente el personal en todos los niveles,
operativo, técnico, profesional y directivo de las instituciones públicas. El ciclo de la
administración del recurso humano, tradicionalmente incluye los procesos básicos de:
captación, selección, contratación, capacitación, formación, desarrollo y evaluación del
desempeño, todo esto con la finalidad de que el principal recurso de las organizaciones, sea
el idóneo para el cumplimiento de los resultados institucionales, equivalentes a la
satisfacción de las necesidades sociales.
Con este comportamiento cíclico de renovar en cortos plazos al personal, significa un
alto costo para la sociedad, lo cual se puede evidenciar fácilmente en dos vías: Primero: en
un corto tiempo el personal no desarrolla el sentido de pertenencia hacia la organización,
(solo está de paso) no se compromete y en los casos extremos no desarrolla la consciencia
y la responsabilidad que se requiere de su participación, pues son parte de la carga
financiada con recursos públicos, contribuyendo así con mayores índices de corrupción;
Segundo: debido a que los participantes no poseen los conocimientos formales y la práctica
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del quehacer en la administración pública, el tiempo que se invierte en estos procesos
resulta en tiempos “pasivos” durante los cuales no se generan los resultados institucionales
que demanda la sociedad.
El Centro de Investigación Gubernamental de Guatemala, coincide con los diversos
estudios que se han realizado, en los cuales se determina la falta de liderazgo y
posicionamiento político de la Oficina Nacional de Servicio Civil y de la Junta Nacional de
Servicio Civil, para ejercer las funciones antes señaladas y materializar en un ideal técnico y
práctico el “Departamento de Recursos Humanos” como lo maneja la iniciativa privada. Lo
primero que se evidencia es que no tiene la jerarquía administrativa para lograr ser ese
“departamento”, puesto que como su misma denominación lo dice, es una simple “Oficina”,
la cual no se encuentra a un nivel igual o superior al de los ministerios, secretarías u otros,
situación que repercute en el grado de atención y aplicación de las directrices que deben
regir la administración del recurso humano en el Sector Público.
La Oficina Nacional de Servicio Civil y la Junta Nacional de Servicio Civil, como todas
las entidades gubernamentales, han sido dirigidas por diversos titulares, de quienes se
manifiesta la buena voluntad y experiencia aportada en el desarrollo humano, pero ninguno
ha logrado obtener ese reconocimiento de ser el “Departamento de Recursos Humanos” del
Organismo Ejecutivo.
Por otro lado, es de hacer notar que existe un divorcio sistémico, recurrente,
administrativo y de coordinación entre la Oficina Nacional de Servicio Civil y el Instituto
Nacional de Administración Pública, puesto que al día de hoy ninguna de las dos
instituciones ha logrado ostentar y desarrollar la capacitación del personal. En ambas
instituciones el gran problema que les impide cumplir con ese objetivo, es principalmente el
factor presupuestario; al analizar los renglones presupuestarios de las distintas entidades
que conforman el Organismo Ejecutivo ninguna entidad destina más del diez por ciento de
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sus recursos financieros en la capacitación, lo cual hace inoperante al Instituto y al área de
capacitación de la Oficina Nacional de Servicio Civil.
Otro tema importante de mencionar es sobre la variada oferta académica que existe
actualmente en el país, sucede algo muy particular que países como Colombia lo han
logrado, y es la de contar con un sistema académico de la administración pública, cuestión
que como ya se expresó anteriormente deviene de la ausencia de lineamientos, estratégicos,
logísticos y operativos del Instituto Nacional de Administración Pública, la falta de interés de
las autoridades superiores, de la misma comisión de finanzas del Congreso de la República,
que no prevé al momento de discutir el presupuesto general de la nación de ingresos y
egresos incluir el renglón de capacitaciones o en su caso dotar al Instituto Nacional de
Administración Pública de recursos para brindar una mejor oferta académica al
funcionariado público. Es de hacer notar que en la actualidad, no se ha logrado estructurar
y desarrollar productivamente, el Sistema Nacional de Formación y Capacitación (SINAFOC)
cuyo mandato se establece en el Decreto 25-80 del Congreso de la República, esto
coadyuva en que no exista una priorización manifiesta en los temas de formación con base
a demandas de Estado, porque no se dispone de una visión estratégica; tal es la situación
que la mayoría de procesos formativos, se formulan individualmente por institución
interesada.
Ante la ausencia de una política pública que oriente el servicio civil en Guatemala no
se logra contar con una orientación técnica de cómo sobrellevar el servicio civil. Y por
último otro problema, es la dispersión legislativa que tiene el servicio civil, esto en virtud a
que históricamente se han desarrollado disposiciones complementarias a la Ley original,
mismas que no aportan soluciones de fondo al tema, únicamente se presta atención o
tratamiento mínimo, emergente, mediático y cortoplacista, situaciones que vuelven confuso
e inoperante al mismo sistema.
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Habiendo, contextualizado lo que para el Centro de Investigación Gubernamental de
Guatemala, resultan como problemas latentes en el servicio civil, conviene abordar los
siguientes puntos:
2. Situación actual
La Oficina Nacional de Servicio Civil – ONSEC -, es la responsable de atender los
requerimientos de reclutamiento y selección para el personal que ingresa a prestar servicios
al Estado en una plaza otorgada bajo términos de oposición; así también atiende los
expedientes para la liquidación del personal del sector público en el proceso de finalización
de la relación laboral, en coordinación y con el aval de la Junta Nacional de Servicio Civil;
alternamente y en poca medida, provee servicios de capacitación y formación al servicio
civil, por lo que se puede evidenciar, que las funciones de la Oficina, se minimizan a los
trámites señalados.
En la actualidad los procesos de formación y capacitación son responsabilidad del
INAP, y deben ser coordinados con la ONSEC; la situación alarmante es, que el total de
personal del Sector Público (2013) tenía un total de 310,029 personas contratadas, con base
a información obtenida desde el portal electrónico del Ministerio de Finanzas Públicas;
integrado de la siguiente forma:
Directivo
148,542
Profesional
11,877
Técnico
69,688
Administrativo
4,663
Operativo
75,259
TOTAL
310,029
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Esta composición en los renglones de contratación regulados por la Ley de Servicio
Civil, siendo estos: Personal permanente, 011, Personal supernumerario, 021, Personal por
contrato, 022 y Jornales, 031.
Es de hacer notar que la cantidad de personal contratado bajo el renglón 029, ocupa
un alto porcentaje en la participación de personal técnico y profesional en la administración
pública, sin embargo, este personal resulta discrecional, tanto en la forma de seleccionarlo,
remunerarlo y evaluar los resultados que producen, adicionalmente a esto, este personal no
es sujeto a la Ley de Servicio Civil.
3. Marco conceptual:
“La carrera puede definirse como el conjunto de expectativas profesionales que tiene
un funcionario al ingresar en la Administración. Una vez nombrado en la función pública, el
funcionario queda vinculado a una organización en la que, normalmente, va a desarrollar
toda o gran parte de su vida profesional. La carrera debe ser a la vez un derecho del
funcionario y un instrumento para la Administración. Como derecho del funcionario refleja
sus expectativas profesionales. Como instrumento de la organización, debe contribuir a que
los funcionarios, seleccionados de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y
capacidad, permanezcan en la Administración, evitando la descapitalización de los efectivos,
y puedan rendir al máximo desarrollando todas sus aptitudes y potencialidades de manera
que se puedan prestar los servicios al ciudadano de una manera eficiente y eficaz”1.
El Estado de Guatemala, ha suscrito las Cartas Iberoamericanas de la Función Pública,
de la Calidad de la Gestión Pública y de Gobierno Electrónico, las cuales contienen una serie
de aproximaciones que buscan mejorar la calidad del servicio civil y por lo tanto pretenden
incrementar la productividad del servicio que prestan los servidores públicos. Vale decir, que
ha habido esfuerzos por parte de diversos sectores públicos por cumplir con estos
1
Blanco Gaztañaga, Carmen. “La carrera administrativa”. Disponible en: www.ief.es/documentos/.../presu.../41-09. Consulta: 11/06/2015.
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compromisos, pero en muchas situaciones se ha postergado la implementación de acciones
propias para su cumplimiento y en el peor de los casos, son desconocidas por parte de los
funcionarios públicos.
4. Propuesta del Centro de Investigación Gubernamental de Guatemala:
Derivado de las exposiciones antecedentes y delimitadas en función a la prioridad, el CIGG
propone actualizar la Ley de Servicio Civil, en tres líneas estratégicas:
i.
fortalecimiento de la institucionalidad;
ii.
la creación de la carrera administrativa;
iii.
Coordinación efectiva y eficiente con el INAP.
5. Viabilidad y desarrollo de la propuesta:
La propuesta que ofrece el día de hoy el Centro de Investigación Gubernamental de
Guatemala, sustenta su viabilidad en los siguientes argumentos:
a) Actualizar la Ley de Servicio Civil, preponderando lo siguiente:
i.
Fortalecimiento
de
la
institucionalidad,
esto
se
logra
mediante
el
empoderamiento del servicio civil por parte de la autoridad superior del
Organismo Ejecutivo, que es el Presidente de la República, para bajar a un
segundo nivel en donde debería estar anclado el sistema de servicio civil. En
Guatemala, de 1996 a la fecha, el Organismo Ejecutivo ha estado integrado
por una compleja institucionalidad, influenciada en buena medida por los
Acuerdos de Paz, y se identifican cinco niveles de trabajo: i) Presidente y
Vicepresidente; ii) Ministerios como instituciones ejecutoras; iii) Secretarías
como instituciones de apoyo a la Presidencia de la República; iv) Comisiones
Presidenciales; y v) Fondos Sociales.
Adicionalmente existen otras
instituciones y programas, destinados a cumplir funciones específicas no
asignadas a Ministerios, Secretarías y demás instituciones del Organismo
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Ejecutivo. La propuesta del Centro de Investigación Gubernamental, es tomar
como sustento lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley del Organismo
Ejecutivo, que cita: “Corresponde al Ministerio de Trabajo y Previsión Social
hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, la formación técnica y
profesional y la previsión social…”. Por tal motivo, se considera que para
fortalecer el servicio civil, en lugar de fomentar la dispersión de la
administración pública en el país, se concentre en una entidad todo lo relativo
al régimen jurídico del trabajo –público y privado-, creando para el efecto un
viceministerio en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que atienda lo
concerniente al servicio civil, unificándose para el efecto las atribuciones de la
Oficina Nacional de Servicio Civil y la Junta Nacional de Servicio Civil en una
entidad, que está demás decir es el órgano rector de las políticas públicas
correspondientes a las funciones sustantivas de cada Ministerio.
ii.
La creación de la carrera administrativa, para este tema, es necesario que la
norma que regule el servicio civil determine que la carrera administrativa
contiene el conjunto de principios, normas y procedimientos que regulan el
ingreso, los derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos
que, con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la
administración pública, para permitir la incorporación de personal idóneo,
garantizar su permanencia, asegurar su desarrollo y promover su realización
personal en el desempeño del servicio público y establecer una Escala de
Salarios con base en los postulados definidos en el artículo 5º, de la Ley de
Salarios de la Administración Pública contenida en el Decreto número 11-73
del Congreso de la República de Guatemala.
iii.
La coordinación efectiva y eficiente con el INAP, para el efecto es necesario
que la normativa que regule el servicio civil en Guatemala, vincule
obligatoriamente la carrera administrativa y formación y capacitación del
funcionario público a través del Instituto Nacional de Administración Pública.
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para el cumplimiento de sus funciones y con la categoría de academia,
dotándolo de presupuesto.
En virtud de lo anterior, terminamos con nuestra participación reafirmando la confianza en
el proceso que se está llevando a cabo y valoramos las posibilidades que se están
generando; creemos como sociedad civil que se tomarán las mejores decisiones para
beneficio de todos los guatemaltecos y guatemaltecas. Invitamos a todos los sectores
participantes que nos mantengamos
a la expectativa de la evolución de los esfuerzos
activos en estos momentos tan importantes para el país y orientemos nuestras prioridades
en fortalecer la participación y auditoría social para que logremos convertir ambas acciones
en herramientas útiles en función al bien común.
Muchas gracias.
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