Integración económica y políticas de migración: un consenso en revisión Francisco Alba El Colegio de México Introducción El fenómeno de la migración internacional se plantea en la actualidad en términos muy diferentes a los que se enmarcaba hace apenas un par de décadas. Ahora, las realidades de la globalización son evidentes, las políticas de la integración económica son abrazadas con gran entusiasmo e importantes costos humanos de la migración se perciben como producto de las políticas sistemáticas de su control. En el pasado reciente, el tráfico internacional de seres humanos no había adquirido los aspectos dramáticos que muestra en la actualidad. Las circunstancias internacionales exhiben claramente los conflictos entre las tendencias y fuerzas de la globalización y la integración en los ámbitos económico, social y cultural —sobre todo en el campo de la economía— y los esfuerzos y las políticas que se resisten a aceptar algunas de las implicaciones migratorias de esas fuerzas y tendencias. Estas circunstancias son propicias —como en el pasado en situaciones parecidas de prohibición— para la ilegalidad, la extorsión, la clandestinidad, el abuso y la violencia alrededor de la formación y operación de variados mercados laborales internacionales que se desenvuelven y expanden, en contextos de más freno y control que de regulación de las migraciones. En la búsqueda de oportunidades y futuros mejores para sí mismos y sus familias, los migrantes están dispuestos a soportar grados extraordinarios —hasta trágicos— de sufrimiento y peligro. La comunidad internacional debe reconocer que los países prósperos ejercen una demanda efec1 tiva de fuerza de trabajo y que los pobres y menos prósperos generalmente la tienen en exceso para su demanda interna, por lo que las presiones para los intercambios laborales entre países son irresistibles. El reto que esta comunidad enfrenta, por lo tanto, es lograr un cauce ordenado a esas presiones y la regularización de los intercambios y movimientos de trabajadores. En manos de los gobiernos está hacer que la globalización y la integración no sean “fuerzas malévolas”sino fuentes de prosperidad para todos los países que participan en el emergente nuevo sistema mundial. De no ser ése el caso, difícilmente se podrán evitar los movimientos masivos de población entre países. El fenómeno migratorio entre México y Estados Unidos posee sus modalidades propias, pero en los aspectos anteriores no es la excepción. Su situación ha derivado en la actual cuestión migratoria que introduce en la relación bilateral múltiples aspectos irritantes. Para México estos aspectos se refieren tanto al incremento de los accidentes y la violencia de que son objeto los migrantes en sus intentos por ingresar a Estados Unidos, cuanto al fortalecimiento agresivo de obstáculos, barreras y el patrullaje a lo largo de la frontera, al tiempo que los intercambios comerciales y otros movimientos y flujos se promueven y sostienen un gran dinamismo. 1 También para Estados Unidos existen aspectos irritantes alrededor de la cuestión migratoria. Entre esos aspectos se encuentran la cuantía misma del flujo, su carácter no autorizado y las erogaciones públicas que se le imputan a la migración por los gobiernos locales, estatales y el fede- El intercambio comercial bilateral se ha más que duplicado desde 1994, cruzando la frontera en ambas direcciones en conjunto aproximadamente mil millones de dólares por día en el 2000. 33 Migración México-Estados Unidos. Opciones de política ral. Las apreciaciones al respecto van desde los análisis académicos (Vernez y Ronfeldt, 1991) hasta los reclamos y alegatos de carácter nativista, racista y xenófobo. En ambos casos, tanto por lo que se refiere a las perspectivas desde México como desde Estados Unidos, puede discutirse el grado de adecuación entre las percepciones y las realidades, reconociendo que ambas, tanto las unas como las otras, cuentan en la definición de la cuestión migratoria. Sin embargo, en la última década del siglo XX se presentaron inesperados acontecimientos en la relación bilateral que ofrecen grandes oportunidades para trascender el actual impasse —delicado e irritante— que priva en la relación migratoria. Esos acontecimientos son el proyecto y acelerado proceso de integración económica —que profundiza la interpenetración e interdependencia de las economías no sólo de México y Estados Unidos sino también de Canadá— y la institucionalización del diálogo en el plano político como instrumento privilegiado por ambos gobiernos para conducir la relación bilateral. La integración económica fue contemplada en el momento de su promoción como un desarrollo conducente a aliviar las presiones migratorias y el diálogo político fue visto, también con optimismo, como un paso fundamental que permitiría franquear las múltiples y difíciles cuestiones pendientes —incluida la migratoria (Alba, 1993b)— de la relación bilateral. Los desarrollos ulteriores, sin embargo, se han quedado cortos frente a las expectativas anteriores. Además, las respuestas de ambas sociedades —dentro de sus propias diversidades y complejidades— no parecen orientarse en la misma dirección ni marchar al unísono: en la mexicana se han creado expectativas que no encuentran su contraparte en la estadounidense. Así, la realización de las oportunidades que ofrece el “nuevo entendimiento”bilateral enfrenta retos formidables. Reflexionar acerca de esas oportunidades y retos es el propósito de este documento que consta, además de esta introducción, de las siguientes partes. En la segunda, se revisa el contexto en que, en términos generales, tiene lugar el debate político relativo a las implicaciones de la integración económica sobre la emigración. En la tercera, se resume la experiencia mexicana post-apertura económica desde la perspectiva de los procesos de 34 convergencia en el interior del país. En la cuarta, se examinan las relaciones entre las políticas de integración y las migratorias. En la quinta y última parte, se concluye que es recomendable entablar negociaciones migratorias. El contexto analítico sobre integración y migración Existe en la actualidad un consenso en materia de política económica que postula que el desarrollo de los países pasa por su integración a la economía del mundo. Este consenso ha repercutido profundamente en la forma de pensar el manejo de la cuestión migratoria, al menos en gran parte de los países desarrollados, —importante destino de los migrantes de países en desarrollo–donde se espera que el desarrollo generado por la apertura y la integración económicas también producirá una disminución de las presiones migratorias internacionales (The Trilateral Commission, 1993; Meissner, 1992). Esta posición analítico-política, afín al “Consenso de Washington”,implícitamente descansa en una perspectiva del desarrollo internacional como “proceso restaurador de equilibrios”que supone que la integración conduce a la convergencia económica. El mecanismo principal de ese proceso de convergencia que cierra la brecha entre los países pobres y los ricos son las inversiones que fluirían hacia los países emisores de migrantes en condiciones de su apertura a los mercados mundiales. Esta perspectiva consensual está detrás de la Comisión Asencio que analizó las relaciones entre desarrollo y migración en América del Norte, con el propósito de promover el primero para frenar la segunda. Esa Comisión les proponía a los países expulsores del área la liberalización comercial de bienes y servicios y la apertura a los flujos de inversión extranjera directa a fin de crear más empleos y mejorar su retribución, lo que reduciría los incentivos para migrar ( U.S. Commission for the Study of International Migration and Cooperative Economic Development, 1990). Ciertamente esa Comisión consideró que el desarrollo provocaría más migración en el corto plazo, pero en el largo plazo los mecanis- Integración económica y políticas de migración mos del mercado y la apertura económica conducirían a la convergencia de los precios de los factores productivos —del trabajo en lo particular— y facilitarían la reducción de las presiones migratorias. En el pasado, desde los años de los Programas de Braceros hasta antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ( TLCAN), en México se tendió a ver el futuro de la migración como una mera prolongación de las condiciones presentes, como algo inevitable, a lo que no se le veía fin (Alba, 1999a). Con el Tratado, la posición mexicana se conformó a la perspectiva consensual. Con base en el supuesto de que el libre movimiento de bienes y capitales pueda ser un sustituto de la movilidad de la fuerza de trabajo, las posturas mexicana y estadounidense coincidieron, durante los años de la negociación de la liberalización comercial, en señalar que ésta permitiría generar empleos y retribuciones ascendentes, lo que repercutiría en las tendencias migratorias, al punto que las expectativas de menores presiones migratorias como resultado de la liberalización comercial propuesta jugaron a favor de la aceptación del TLCAN (Alba, 1993a). El marco analítico neoclásico que sustenta la convergencia económica es central al argumento de las relaciones entre integración, desarrollo y migración. Sin embargo, la incorporación a los mercados mundiales no conduce ni automática ni inevitablemente —sea en el corto, mediano o largo plazos— a la convergencia de las economías y, de ahí, a la reducción de los flujos migratorios. Las críticas a la argumentación anterior surgen, en general, tanto desde los campos de interés de los estudios sobre integración económica y desarrollo como de los estudios sobre las migraciones internacionales. Incluso sin abandonar el marco neoclásico en el campo de la integración económica y el desarrollo, una de las críticas surge al introducirse en el análisis el factor del cambio tecnológico. Desde esa perspectiva ampliada, la división de las economías provocada por el avance tecnológico se interpone en el camino de la convergencia. El cambio tecnológico más bien profundiza que diluye una división del mundo entre una pequeña parte que es tecnológicamente innovadora y próspera, otra mayor que es capaz de absorber y adaptar las tecnologías mo2 dernas, y el resto que no es capaz ni de lo uno ni de lo otro. Las nuevas teorías del crecimiento económico endógeno surgen para explicar precisamente la persistencia de las divergencias entre los países. Ello se debe, entre otros supuestos, a que en los modelos asociados a esas teorías se postulan rendimientos crecientes de los factores y externalidades vinculadas con el avance científico y tecnológico (Romer, 1986; Lucas, 1988). La creciente integración económica del mundo desencadena en las diferentes economías —de los países y regiones— procesos tanto de convergencia como de divergencia, cuya resultante final no es fácilmente predecible, ni metodológica ni analíticamente, dada la complejidad de los factores involucrados. Sin embargo, en condiciones de asimetrías económicas y tecnológicas muy pronunciadas —entre países e intra-países— la apertura de mercados tiende a producir una tendencia de divergencia acumulativa, debido al predominio de los efectos de escala, de aglomeración y del cambio tecnológico autosostenido. Si ello es así, no se tienen por qué esperar disminuciones —asociadas a los procesos de integración económica— de las presiones migratorias. Otra corriente crítica del argumento de la convergencia económica surge desde la perspectiva histórica de la integración y el desarrollo como procesos de cambios y transformaciones económicos y sociales que tienden a incentivar más que a desincentivar la migración. La expansión de los mercados y la entrada de tecnologías de producción intensivas en capital a las regiones periféricas altera las condiciones sociales y económicos existentes y provoca que los individuos cambien su modo de vida tradicional, creando una población móvil de trabajadores que buscan maneras nuevas de obtener ingresos, manejar riesgos y adquirir capital (Massey, 1988). 2 Desde esta perspectiva, las migraciones —internacionales e internas— son un componente esencial del propio desarrollo y a sus distintas etapas o estilos corresponden modalidades de movilidad propias (Skeldon, 1997). La argumentación consensual, que liga la integración al desarrollo y, de ahí, a la convergencia económica y la reducción de las presiones migratorias, Los mayores ingresos que el desarrollo proporciona facilitarían también la migración. 35 Migración México-Estados Unidos. Opciones de política es también criticada desde el ámbito especializado de los estudios sobre las migraciones internacionales que señalan la complejidad y diversidad de los factores que las impulsan -referidos tanto a la demanda de trabajadores como a la oferta de los mismos y a las redes sociales entre países. Los precios decrecientes del transporte, lo nutrido y frecuente de las comunicaciones y la emergencia de una cultura transnacional, facilitan cada vez más los movimientos internacionales de personas y los hacen menos costosos, económica y socialmente. Los mercados de trabajo de los países desarrollados atraen inmigrantes para segmentos cada vez más numerosos de sus economías. A su vez, los inmigrantes, una vez que acumulan un buen capital social refuerzan los vínculos que conectan las áreas de origen con las de destino, lo que imprime a la migración un carácter de continuidad y regeneración (Massey et al., 1993; Castles y Miller, 1993). Sin embargo, hay que recelar tanto de la argumentación neoclásica sobre la disminución de las presiones migratorias como de las contraargumentaciones sobre su perpetuación ante la gran diversidad de circunstancias dentro de las que se dsenvuelven las migraciones internacionales (Portes, 1997). Ciertamente los procesos de desarrollo internacional se asocian a la transformación de economías excedentarias de trabajo y caracterizadas por bajos salarios —de emigración— a economías deficitarias de trabajo y con predominio de altos salarios -de inmigración. Sin embargo, este tipo ideal de “transición migratoria”de carácter internacional no autoriza a suponer la supresión de las presiones migratorias o de la movilidad en el mundo. Migración, convergencia y desequilibrios en México En el último cuarto del siglo XX los sistemas migratorios en América del Norte han experimentado cambios significativos que son ampliamente re- 3 36 conocidos. Por lo que se refiere a uno de los principales sistemas, la corriente de mexicanos a Estados Unidos, éste posee tres características que antes no exhibía o sólo las detentaba en grado menor: la emigración también es definitiva; la difusión geográfica del origen y destino de los migrantes se expande, y su experiencia ocupacional se diversifica. Los flujos se han vuelto menos cíclicos o circulares y más de carácter permanente. En la actualidad el indicador más crecientemente utilizado del fenómeno migratorio es el número de mexicanos que establecen su residencia “permanente”en Estados Unidos: de menos de 30 mil migrantes anualmente en los años sesenta a más de 300 mil en los noventa. Producto de lo anterior, los mexicanos en Estados Unidos rebasan 7 millones en 1996, cuando en 1970 no sumaban un millón ( SRE/CIR, 1997). 3 Al mismo tiempo, el número de mexicanos deportables supera el medio millón por año a principios de los setenta, se aproxima al millón a fines de ese mismo decenio, y al millón y medio hacia mediados de los ochenta, estabilizándose alrededor de esta última cifra desde entonces. El patrón de concentración geográfica del fenómeno en el centro y norte del país no ha desaparecido ni disminuido significativamente, pero llama la atención la incorporación al sistema de migrantes de los estados mexicanos del centro y sureste. Algo parecido acontece respecto de las áreas de destino en Estados Unidos que se han extendido del suroeste hacia el centro y el este de ese país. El predominio de las actividades agrícolas sigue siendo mayoritario entre los migrantes temporales; sin embargo, se observa una progresión constante de la experiencia laboral de los migrantes en México y de su inserción laboral en Estados Unidos en actividades ligadas a la industria y los servicios; éstas actividades absorben respectivamente alrededor de un tercio y la mitad de los mexicanos residentes en aquel país ( SRE/CIR, 1997). Entre México y Estados Unidos se han incrementado también los movimientos de población en el sentido contrario: de estadounidenses hacia México. Un indicador de las tendencias más recientes son las entradas temporales de personas Las cifras de mexicanos en Estados Unidos incluyen el componente de la reunificación familiar, si bien el marco conceptual del documento se constriñe a la migración laboral. Integración económica y políticas de migración de negocios de Estados Unidos y Canadá (visa FMN) cuyo número alcanzó casi 100 mil en 1996 (Instituto Nacional de Migración, 1997). Esta tendencia y modalidad migratoria se da en el marco de la selectiva movilidad laboral contenida en el capítulo XVI del TLCAN. También en el último cuarto de siglo ha habido una intensificación de la integración de México a la economía mundial y a la de Estados Unidos en particular. La integración en el ámbito financiero es aceleradísima y profunda en los años setenta; y desde la segunda mitad de esa década, la integración se profundiza por la explotación de los recursos petroleros. Sin embargo, seguramente más significativos que las integraciones financiera y petrolera son el abandono del proceso de desarrollo mediante la industrialización sustitutiva ( ISI) y el acelerado proceso de apertura económica desde mediados de los años ochenta. Este proceso de integración se institucionaliza sólidamente en los años noventa con el TLCAN y otros tratados de libre comercio. En consecuencia, los años ochenta y noventa son de una restructuración económica profunda cuyas implicaciones han significado, hasta ahora, desequilibrios y disparidades en múltiples ámbitos más que una tendencia sostenida y consistente hacia la convergencia tanto en términos internacionales como internos. 4 Por su asociación con los marcos conceptuales sobre las migraciones se revisan ante todo las implicaciones en el ámbito laboral, por un lado, y en el ámbito regional, por otro. El por qué de estas tendencias requiere una respuesta suficientemente compleja como para ser intentada en este documento; además, tan sólo se harán algunas consideraciones sobre los supuestos vínculos de las implicaciones laborales y regionales con las recientes tendencias migratorias. Tendencias en el ámbito laboral. Se considera que la reestructuración afecta de manera particular los mercados de trabajo. La apertura económica implicó una modernización acelerada de la planta productiva, con modificaciones en la composición de la demanda laboral. Al respecto, un estudio reciente sobre la emigración mexicana resume las vías principales de la reestructuración como: una caída 4 en la generación de empleo a partir de 1982 que no se ha recuperado y ha producido un aumento en el desempleo pero, sobre todo, en el empleo no protegido e informal; un descenso sistemático de los salarios debido a la inestabilidad económica, el impulso para atraer inversionistas extranjeros, la necesidad de reducir el gasto del sector público, y la política de aumentar las exportaciones, lo que ha mantenido y ampliado la brecha salarial entre México y Estados Unidos; la desregulación de la economía rural ha desestabilizado sus sistemas de trabajo, la organización rural y las estrategias de sobrevivencia de un gran número de familias y comunidades tanto rurales como urbanas (Escobar Latapí, Bean y Weintraub, 1999, pp. 9-10). Ciertamente ha cambiado la dinámica de la demanda laboral de manera diferenciada sectorialmente y por categorías ocupacionales y niveles de calificación. Así, por ejemplo, la demanda es aparentemente más dinámica por determinados profesionistas y trabajadores calificados cuya oferta es limitada, por lo que sus salarios parecen experimentar una mejoría generalizada. Sin embargo, a nivel agregado, no se ha experimentado una tendencia hacia la convergencia en el ámbito salarial —factor central explicativo de la migración en la perspectiva teórica consensual. Los salarios manufactureros, después de desplomarse en 1982, aún se encuentran, casi 20 años más tarde, a las tres cuartas partes del nivel de 1980; y los mínimos a niveles inferiores. Indudablemente que este desempeño no es atribuible, de manera simplista, a la integración económica ni la apertura comercial; errores en el manejo macroeconómico, acontecimientos políticos y deficientes políticas sociales de acompañamiento o compensatorias han influido con fuerza en las tendencias de los mercados laborales en México. En términos generales, si bien el TLCAN ha intensificado y profundizado la integración económica regional en lo comercial, lo financiero y las inversiones —con sus componentes de difusión tecnológica—, el periodo que ha transcurrido desde la puesta en marcha del TLCAN -poco más de seis años es muy breve como para poner a prueba los supuestos efectos de la apertura comercial sobre la conver- Las implicaciones de la más amplia apertura e integración se dan en un contexto histórico profundamente desigual y heterogéneo de la economía y la sociedad mexicanas. 37 Migración México-Estados Unidos. Opciones de política gencia económica y las tendencias migratorias. Aislar los efectos del TLCAN de los otros factores no es, además, tarea metodológica fácil, máxime en el contexto de una gran demanda de mano de obra derivada de un crecimiento económico sostenido en Estados Unidos, de una recesión profunda, como la de 1995, en México, 5 y de los seculares patrones migratorios mexicanos a aquel país. Los parámetros fundamentales de oferta y demanda del mercado laboral mexicano —y otras de sus condiciones de carácter institucional, tales como el tipo de sindicalismo controlado y las modalidades de afiliación con exclusión— siguen caracterizando a este mercado como uno de bajos salarios. En todo caso, más de un decenio después de reformular las políticas de apertura e integración económicas no existen indicadores sólidos que demuestren tendencias nacionales agregadas de convergencia salarial ni que la migración esté disminuyendo entre México y Estados Unidos. Sin embargo, la economía en su conjunto encierra una profunda heterogeneidad, por lo que los efectos de la apertura son muy diferenciados en razón de dicha heterogeneidad. Una parte del aparato productivo —minoritaria ciertamente desde la perspectiva laboral— se encuentra vinculada con la modernización tecnológica y organizativa; la otra constituida por gran parte de las unidades económicas en el sector agrícola, la microindustria, el pequeño comercio y los servicios personales —mayoritaria— tiene baja capacidad para absorber y adaptarse al cambio tecnológico. A raíz de la apertura, sobre todo con posterioridad al TLCAN, miles de micro, pequeñas y medianas empresas han sido liquidadas y muchas otras han emprendido ajustes de personal. Mención aparte merecería la agricultura que ha experimentado estancamiento en la generación de empleos y salarios bajos (Yúnez-Naude, 2000). Tendencias en el ámbito regional. El proceso de apertura está produciendo un reordenamiento espacial de las actividades productivas —una relocalización industrial significativa— de tal forma que son la frontera norte, ciertas áreas del centro y algunas ciudades de los litorales las que tienen ma5 38 yores oportunidades de desarrollo, mientras que otras zonas del altiplano y el sur tienden a distanciarse de las anteriores en términos de inversiones, oportunidades ocupacionales en sectores modernos y posibilidades locales de movilidad económica y social (Alba, 1999b). En términos concretos, dadas las disparidades regionales prevalecientes al inicio de los años noventa, el escenario anterior se traduce en que la inversión productiva tendería a concentrarse primordialmente en las regiones del Norte y Centro del país, marginando a las del Sur, ya que ese gradiente refleja, en general, las condiciones de la infraestructura física y humana y las ventajas geopolíticas. Como una aproximación al comportamiento regional de la inversión productiva en México un somero análisis de la inversión extranjera directa ( IED) en el periodo 1994-1998 revela que su distribución estatal corresponde aceptablemente bien con algunos de los indicadores generalmente utilizados para medir las diferencias estatales en materia de condiciones económicas, recursos humanos e infraestructura. Las variables de la PEA en manufacturas, la proporción de la población con primaria completa y el número de líneas telefónicas por habitante resultaron significativamente asociadas con la IED, incluida la variable Zona Norte que pretende capturar de manera explícita el efecto de la brecha entre el norte y el resto del país. De ese ejercicio se desprende que la “gran política”de la apertura comercial y la integración económica está actuando como una política regional regresiva al favorecer a las regiones con mejor o más abundante disponibilidad de recursos y menores costos de transacción e información y penalizar a las más atrasadas. Las remesas podrían reforzar el comportamiento anterior —al menos en el corto y mediano plazos— dado que su distribución y potenciales efectos multiplicadores se corresponden todavía con la geografía de la emigración. El volumen de remesas es importante por la cuantía misma (en 1999 se estima en alrededor de 6 mil millones de dólares) y es comparable a otros rubros como el turismo, la inversión extranjera directa o el petróleo. Aunque la importancia relativa en el conjunto de la economía sólo excede La disminución del PIB de México en 1995 (menos 6.2 por ciento) tiene una influencia decisiva sobre el comportamiento de los años posteriores a la entrada en vigor del TLCAN. Por otro lado, éste permitió a México recuperarse rápidamente de dicha recesión. Integración económica y políticas de migración ligeramente uno por ciento, en estados y regiones de intensidad migratoria el peso económico de las remesas se acrecienta significativamente. En general, se identifican dos fases claramente diferenciadas del proceso de convergencia regional: la primera de ellas, de 1940 a 1960, se caracterizó por un proceso relativamente rápido de convergencia; durante la segunda fase, de 1960 a 1995, este proceso se detuvo e incluso mostró cierta tendencia a revertirse. Las disparidades regionales son de tal magnitud que sorprende a los expertos la baja sensibilidad de la migración interestatal a los diferenciales de ingreso (Esquivel, 1999), incluso en contraste con la alta movilidad internacional de los trabajadores mexicanos ( OCDE, 1998). En resumen, la restructuración económica concomitante con la apertura de la economía y la integración a los mercados mundiales de inversión y capital reorganizan los patrones migratorios internos e internacionales, al cambiar la capacidad de absorción laboral de los tradicionales centros urbanos mexicanos y estancarse el potencial rural de absorción laboral; procesos que generan poblaciones tanto urbanas como rurales más móviles, en un inédito contexto de inseguridad laboral. No es que se produzca estancamiento de la economía; por el contrario, ésta se dinamiza al conformarse como una “extensión del núcleo central”del espacio económico regional de América del Norte. Sin embargo, la reestructuración no sólo fue apresurada y poco preparada, sino que tampoco fue acompañada por políticas de amortiguamiento por lo que se han mantenido e intensificado las proverbiales e históricas desigualdades sociales y disparidades regionales del país. Estas tendencias podrían explicar tanto los cambios de los patrones migratorios internos como las emergentes características de las corrientes migratorias internacionales. El futuro de la migración será consecuencia, por lo demás, no sólo de las transformaciones vinculadas a la restructuración económica y tecnológica sino también de la modalidad de las transiciones de la modernización de carácter demográfico, social y político del país. Estas transformaciones y transiciones -unas y otras - están todavía por completarse al abrirse el siglo XXI en México. En general, históricamente, todas las transformaciones anteriores se encuentran asociadas con presiones migratorias de mayor o menor importancia, lo que sugiere que el fenómeno migratorio de mexicanos a Estados Unidos todavía persistirá por un periodo prolongado. La transición demográfico-urbana está bien avanzada, pero no ha concluido, y los escenarios de su recorrido futuro —ampliamente modelados— indican, con una buena dosis de confiabilidad, que el crecimiento de la población continuará moderándose y las entradas al mercado laboral (cohorte de 15 a 44 años), aunque cuantiosas todavía por una generación más, irán disminuyendo del año 2010 en adelante. La población mexicana es ya mayoritariamente urbana, pero alrededor de un tercio es todavía rural. El llamado “bono demográfico”que ofrecerá oportunidades demográficas únicas al país en el mediano y largo plazos también implica presiones importantes en los mercados de trabajo para responder a una oferta laboral que crecerá rápida y sostenidamente en el corto y mediano plazos -todavía por alrededor de veinte años más ( CONAPO , 2000). La transición política ha dado un gran paso el 2 de julio del 2000, pero las futuras instituciones y la instauración de una cultura democrática, con espacios de representación plural y rendición de cuentas (no sólo por parte de los agentes públicos sino también de los privados) están por diseñarse, implantarse y consolidarse. A todas estas transiciones les tomará tiempo y todas encierran, por las tensiones que generan, potenciales implicaciones migratorias —internas e internacionales— de importancia. En esas condiciones, la intensificación y multiplicación de los intercambios y las relaciones económicas, laborales y sociales con Estados Unidos continuarán impulsando e incentivando la migración a ese país en el corto, mediano y largo plazos (Tuirán, 2000). Sobre las relaciones entre las políticas de liberalización comercial y de integración económica y las migratorias A raíz del TLCAN se abre en esta región, en particular en México, un debate sobre el paralelismo y la concurrencia, o su carencia, entre las políticas 39 Migración México-Estados Unidos. Opciones de política migratorias y las políticas comerciales en el proyecto y proceso de integración económica. Hay posiciones encontradas al respecto. Por un lado, las que desconfían que pueda establecerse cualquier tipo de vinculación o concurrencia entre ellas por razones intrínsecas de carácter analítico o político. Por otro lado, las que sostienen lo contrario. Entre éstas, algunas consideran que la liberalización comercial debería complementarse con una parecida liberalización de la movilidad laboral; 6 englobada en esta misma orientación se encuentra la posición que sostuvo que una vez aceptada la conveniencia de una mayor integración económica en la región, dicha aceptación conduciría a una actitud más abierta en torno a la conveniencia de liberar la movilidad del trabajo (Alba, 1993b). Los diferentes —de hecho frecuentemente opuestos— objetivos de los países receptores y de los emisores muestran la complejidad de hacer concurrir las políticas migratorias con las políticas comerciales al interior de los espacios económicos creados por los acuerdos de libre comercio. En general, los países receptores, prósperos y avanzados, esperan que la liberalización comercial acelere el desarrollo de los países de emigración y ello aminore los flujos migratorios; los países emisores, en cambio, mediante su restructuración económica, también esperan acelerar su desarrollo con esas políticas, sin que la reducción de los flujos figure como uno de sus objetivos principales. Una revisión de diferentes casos de integración regional constata, por un lado, que existe una gran diversidad de acuerdos y condiciones respecto a la concurrencia (o no) de las políticas de liberalización comercial y de inversiones con las de liberalización migratoria y, por otro, que el prerrequisito de la convergencia económica se interpone generalmente en el camino de la liberalización de la movilidad de las personas y del trabajo (Alba, Garson y Mouhoud, 1998). La tendencia general es a no asociar ambas políticas. Los países concluyen acuerdos y zonas de libre comercio de manera creciente, pero sólo excepcionalmente zonas o áreas de mercados laborales únicos. México no es una excepción al respecto; ninguno de sus tratados de libre 6 40 comercio, con países contiguos o lejanos, se orientan a la liberalización de la movilidad laboral y de las personas. La creación de mercados laborales únicos — al igual que en otros ámbitos nacionales sensibles— requiere de visiones compartidas y voluntades políticas tenaces de integración; estas perspectivas y propósitos sólo parecen conjuntarse en circunstancias excepcionales, tales como las que dieron origen al caso de la actual Unión Europea. En ese caso, se han establecido importantes políticas de acompañamiento para acelerar la convergencia económica entre los países miembros. En ausencia de esas circunstancias excepcionales, la discusión de la libre movilidad del trabajo se pospone hasta que se haya alcanzado un “nivel adecuado de convergencia económica”que prevenga la materialización de flujos masivos de población. En el contexto de la relación bilateral, la entrada en vigor del TLCAN ha contribuido a que tanto el gobierno como la sociedad mexicanos acepten, más abiertamente que en el pasado, la emigración y demanden una mayor movilidad para el trabajo mexicano en aras del emergente “espíritu del TLC ”(Alba, en prensa; Verea, 1997). Del lado de Estados Unidos, en cambio, se realizan esfuerzos tenaces para instrumentar medidas legales de control migratorio en general y dedican cuantiosos recursos para la contención de la migración —percibida como no autorizada — que proviene de México (y de otros países). Desde 1993 la Patrulla Fronteriza ha más que duplicado su tamaño y sus recursos y los “operativos de control”buscan cubrir la mayoría de los puntos de cruce más concurridos entre el Océano Pacífico y el Golfo de México. Vehículos utilitarios, sensores electrónicos, visores nocturnos, luces potentes y “cercas infranqueables”conforman un nuevo panorama en la frontera, con todos los adelantos de la tecnología al servicio del control migratorio, lo que sugiere con claridad que el énfasis se ha puesto en el segundo de los términos de la estrategia de facilitation and control. La meta declarada es dificultar el cruce de la frontera lo suficiente como para disuadir a los migrantes de intentarlo siquiera. El número de detenciones en las áreas y sectores don- Ésta parece haber sido la posición mexicana al inicio de las negociaciones que condujeron al TLCAN. Integración económica y políticas de migración de se concentran los recursos permite interpretar que se ha obtenido éxito al perturbar las rutas tradicionales de los migrantes mexicanos no autorizados. Sin embargo, no parecería que la mayor dificultad para el ingreso haya logrado desalentar el flujo a Estados Unidos (General Accounting Office, 1997; Suro, 1998). En 1996, entra en vigor en ese país la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante ( IIRIRA), pieza principal de la estrategia legislativa dirigida a crear condiciones más difíciles para la inmigración, en general, y para la inmigración no autorizada, en particular. 7 En Estados Unidos existe una profunda ambigüedad con respecto a la migración mexicana y sus características particulares. En efecto, la demanda estadounidense por trabajadores inmigrantes no descansa tan sólo en los requerimientos asociados a las fases de crecimiento del ciclo económico y en el trabajo calificado, sino que se extiende a todo tipo de trabajo y ha adquirido un carácter estructural. Sin embargo, no obstante su gran apertura a la inmigración, su política migratoria parecería orientarse ante todo hacia el control de aquélla, como sucede en casi todos los países prósperos y avanzados, aunque ello se vuelva casi imposible de lograr (Cornelius, Martin y Hollifield, 1994). La globalización en los albores del XXI no es la del XIX, cuando la convergencia salarial entre los países trasatlánticos de origen y destino fue apoyada en buena medida por un contexto de libre comercio y de libre movilidad del trabajo (Williamson, 1996). A principios del siglo XXI se acepta lo primero, más no lo segundo, al menos no en la medida experimentada en el siglo XIX. Ciertamente, las circunstancias difieren. Sin embargo, si bien los espacios vacíos casi no existen en la actualidad, en cambio los transportes, las comunicaciones, la información, y la integración están haciendo del mundo un solo espacio. El dilema migratorio bilateral —y el regional en general— es un rompecabezas difícil de armar. Para armarlo correctamente se requiere adoptar una perspectiva “generosa”sobre la integración internacional como proceso deliberado para lograr la convergencia económica por diferentes medios de 7 cooperación, además del comercial. De ocurrir esa cooperación, entonces tal vez sería más válido que en las presentes circunstancias sostener que ”If the sending country is ultimately integrated into the international market as a developed, urbanized economy, net migration ceases and the former sending country may itself become a net importer of migrant labor”. (Massey et al., 1994, p. 741). Por lo pronto, la globalización, el actual escenario de integración económica entre los países parece estar acrecentando la movilidad de los trabajadores más allá de las fronteras nacionales en vez de estarla constriñendo (Stalker, 2000). A largo plazo, incluso la convergencia económica difícilmente habrá eliminado la movilidad laboral; sin embargo, en esas circunstancias los futuros patrones de movilidad tal vez serán menos conflictivos que los actuales y más aceptables. Consideraciones finales La ausencia de negociaciones migratorias entre los dos países y la experiencia negativa de las medidas unilaterales de control migratorio por parte de Estados Unidos (en su interior basadas en controles a los empleadores de migrantes no autorizados y en la frontera basadas en el fortalecimiento del patrullaje y la erección de barreras físicas al ingreso) no han dado como resultado “el control”de los flujos migratorios, sino que han propiciado condiciones para mayores riesgos de incidentes y violencia para los migrantes mismos, sin disminuir su vulnerabilidad a la explotación en sus condiciones de trabajo. La permanencia de esas condiciones enturbian —por decir lo menos— el clima de la relación bilateral. Independientemente de que en la actualidad no parecen existir condiciones para plantear la profundización de la integración como proyecto regional —el concepto mismo de integración le es “extraño”a las tres naciones del TLCAN, si bien en grado diferente y propio —, el hecho de la integración derivada del TLCAN y sus implicaciones en las agendas bilateral y regional, lo que ofrece oportunidades tanto para plantear la cuestión del sentido, Las otras piezas de la estrategia del control migratorio son la Ley del Antiterrorismo y la Pena de Muerte y la Ley de Responsabilidad Personal y Oportunidad de Empleo (ley que reforma la asistencia social). 41 Migración México-Estados Unidos. Opciones de política dirección y alcances de la integración regional, como para poner en la mesa de negociaciones la cuestión migratoria y la “regularización”de los mercados laborales específicos. El contexto actual de la cuestión migratoria está enmarcado por dos poderosas tendencias: la integración económica y el diálogo político. Esas tendencias ofrecen oportunidades no sólo para eliminar los aspectos irritantes de la cuestión migratoria, sino también para buscar un entendimiento de largo alcance al respecto. Además, las coyunturas económica y política por la que atraviesan ambos países ofrecen oportunidades para llegar a ese entendimiento. En Estados Unidos, el crecimiento económico es sostenido y no hay señales de que “la nueva economía”vaya a desacelerarse significativamente o a entrar en receso. En México, la recuperación económica ha sido rápida y sorprendente, y se tienen indicios de que ésta se consolide en una etapa de crecimiento sostenido. Los cambios de administración en los ejecutivos de ambos países generalmente presentan oportunidades para mejorar los términos de la relación bilateral. Por lo que respecta al “cambio de régimen”goza, en general tanto en el interior como en el exterior, de las expectativas de un “bono democrático”favorable. En otras palabras, los contextos tanto coyuntural como de mediano y largo plazos ofrecen interesantes oportunidades de trascender la situación actual. Existen, desde luego, riesgos e indefiniciones y el proceso, ciertamente, enfrenta retos formidables. Ante los continuados requerimientos de inmigrantes por parte de la economía estadounidense, la integración económica del TLCAN ha contribuido en México a la generación y búsqueda de una racionalización a la movilidad de las personas al interior del espacio económico regional que se está construyendo. Además, el argumento de la funcionalidad de la emigración para la economía y la estabilidad política mexicanas no deja de tener 8 42 cierta validez —tanta como este argumento pudo haberla tenido en el pasado— por el hecho de no poderse descartar fenómenos de inestabilidad política y económica que no son extraños a todo cambio de régimen o a la simple alternancia de poder en el ámbito federal. La existencia de un diálogo político proporciona el instrumento para comenzar a saldar la cuestión migratoria. A partir de la realidad institucional del TLC se les abre a los países de la región la oportunidad de romper las tradicionales barreras políticas, sociales y culturales, lo que permitiría adoptar perspectivas comunitarias y regionales más amplias que posibiliten la negociación y cooperación en la materia, descansando en el reconocimiento de la complejidad y multiplicidad de los factores que subyacen en la dinámica del fenómeno migratorio y la multiplicidad de reacciones que provoca. Los retos —ante todo por la ambivalencia ante la migración mexicana y las resistencias, no sólo estadounidenses, a la profundización de la integración regional— para aprovechar las oportunidades que ofrece el contexto económico y político vuelven el manejo migratorio en un rompecabezas muy difícil de armar. Para no romper los acuerdos y equilibrios alcanzados en otros ámbitos de la relación bilateral, ni el clima bilateral, en su conjunto, la recomendación es llegar a un entendimiento, una visión compartida, sobre las grandes líneas de la dirección del proyecto de integración regional en el largo plazo y negociar y cooperar para solucionar la cuestión migratoria en sí misma, gradual y sectorialmente. Como meta concreta, es conveniente negociar un acuerdo migratorio laboral como un paso fundamental en el camino del establecimiento de un régimen migratorio tendiente a sustituir la actualmente conflictiva cuestión migratoria por instancias e instituciones que le den cauce al fenómeno y se conviertan en mecanismos para la solución de controversias e incidentes migratorios. El argumento tradicional de la funcionalidad de la emigración para la economía y la estabilidad política mexicanas no deja de tener cierta validez —tanta como este argumento pudo haberla tenido en el pasado— por el hecho de no poderse descartar futuros fenómenos de inestabilidad política y económica que no son extraños a todo cambio de régimen o, incluso, a la simple alternancia de gobierno. 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