Anteproyectos de Ley de Proteccin a la infancia:

Anteproyecto de Ley de Protección a la
infancia: Mejorar la situación de la infancia
y adolescencia y garantizar una protección
uniforme (*)
Carmen MUÑOZ GARCÍA
Profesora Contratada Doctor, acreditada Titular.
Departamento de Derecho Civil. Universidad Complutense de Madrid
El presente trabajo tiene por objeto una primera aproximación a dos anteproyectos de
protección a la infancia, y una reflexión sobre la oportunidad de suprimir la diversidad
normativa en los que se erigen como derechos fundamentales de los menores. La propuesta,
de hondo calado social, afecta a 13 leyes diferentes, alguna importantísima como la LO
1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor: acogimiento familiar, adopción,
el ingreso de menores en centros de protección específicos, protección en situaciones de violencia
de género o ante casos de abusos sexuales, o impedir el acceso a profesiones que estén en
contacto con menores, de personas condenadas por delitos contra la libertad sexual o la
explotación de menores. Y si los contenidos son de gran entidad, no podemos perder de vista
el objetivo fundamental: garantizar el interés prioritario del menor con una regulación
uniforme para todo el territorio. Así, de manera pormenorizada, casi reglamentaria, se
regulan algunos aspectos que pretenden evitar cualquier inmisión que frustre la propia
finalidad de la norma y el interés prevalente de la infancia y adolescencia»
I. ÁMBITO DE LA REFORMA
El pasado 25 de abril el Consejo de Ministros, tras informe de la Ministra de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, ha dado luz verde a dos Anteproyectos, uno de Ley Ordinaria de Protección a
la Infancia, otro, de Ley Orgánica complementaria de la Ley de Protección a la Infancia. Y aunque
la propuesta, en términos generales, ha alcanzado un alto grado de notoriedad mediática, por la
amplia mejora de varios aspectos relacionados con los menores, no hace sino seguir la senda
marcada por la normativa internacional y la jurisprudencia tanto española como europea, además de
adoptar las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas (en adelante
CDN), especialmente por lo que respecta a las recomendaciones del año 2013, y que ya señaló de
manera inequívoca que «el interés superior del menor será un derecho sustantivo del menor, un
principio interpretativo y una norma de procedimiento». Ciertamente, se trata de una propuesta
ambiciosa que resulta del consenso y cooperación con las Comunidades Autónomas y las entidades
sociales implicadas en la defensa de los derechos de la infancia.
En este marco, se parte de principios básicos inspiradores de la LO 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de
Enjuiciamiento Civil (LOPJM), y que ya supuso una reforma radical de las tradicionales
instituciones de protección del menor reguladas en el Código Civil (1). Pues bien, sin llegar a
plantearse una modificación en profundidad del sistema de protección del menor, ni la creación de
un texto que refunda y unifique las materias objeto de regulación, se introducen en los citados
anteproyectos, reformas que garanticen y mejoren la protección del menor, y que esta sea uniforme
en todo el territorio español.
Para ello, mediante cinco artículos y ocho disposiciones finales, además de una disposición
adicional y tres disposiciones transitorias, el Anteproyecto de Ley de Protección a la Infancia
establece la modificación de las siguientes leyes especiales: i) En el art. 1, se modifica la LO 1/996,
de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor; ii) en el art. 2, el Código Civil; iii) en el art. 3, la
Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional; iv) en el art. 4, las relativas a la Ley
1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; v) y en el art. 5, las relativas a la Ley de
Enjuiciamiento Civil aprobada por RD 3 de febrero de 1881, vigente conforme lo dispuesto en la
disp. derog. única LEC 2000, en cuanto sigue vigente —por no haber sido aprobada aún la Ley de
Jurisdicción Voluntaria—, el procedimiento de jurisdicción voluntaria para la adopción, no así para
el acogimiento por no precisarse ya para su constitución, de la intervención judicial.
Finalmente, en las sucesivas disposiciones, se incluyen otras modificaciones que suman a las
anteriores: i) en la disp. final 1.ª, las relativas al RD 14 de septiembre de 1882, aprobatorio de la Ley
de Enjuiciamiento Criminal; ii) en la disposición final segunda las que afectan a la Ley 29/1998, de
13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; iii) en la disp. final 3.ª, las relativas a la
Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y
obligaciones en materia de información y documentación clínica; iv) en disp. final 4.ª la relativa al
RDLeg. 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto
de los Trabajadores; v) en la disp. final 5.ª la que afectan a la Ley 7/2007 del estatuto Básico del
Empleado Público; vi) y finalmente en la disp. final 6.ª las que afectan a la Ley 40/2003, de 18 de
noviembre de protección a las familias numerosas. Las dos últimas disposiciones finales se refieren
al título competencial y a la entrada en vigor a los veinte días de su completa publicación. En la
disposición adicional se regula expresamente que todas las referencias al acogimiento preadoptivo,
al acogimiento simple y a las Entidades Colaboradoras de Adopción internacional deben entenderse
conforme a los términos establecidos en la Ley. Finalmente, se incluyen tres disposiciones
transitorias, que hacen alusión a procedimientos y expedientes judiciales iniciados con anterioridad,
y que seguirán tramitándose conforme a la legislación vigente; a los acogimientos constituidos
judicialmente con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley podrán cesar por resolución de la
Entidad Pública para la protección de los menores sin necesidad de resolución judicial, y a los
Organismos acreditados para intermediar en adopción internacional.
En cuanto al Anteproyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de la Ley de Protección a la
Infancia, en su estructura y leyes que se modifican: i) en el art. 1 se establecen las modificaciones de
la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor; ii) en el art. 2 se determinan las modificaciones
que afectan a la Ley de Enjuiciamiento Civil; iii) en la disp. final 1.ª se recogen las modificaciones
correspondientes a la Ley Orgánica del Poder Judicial; y iv) en la disp. final 2.ª se modifica la LO
1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.
II. MEJORA DE LA INFANCIA Y UNIFORMIDAD NORMATIVA
En este sentido, se busca lograr un amplio marco jurídico de protección que obligue a todos —
poderes públicos, instituciones, padres o tutores, maestros, conjunto de la ciudadanía—, a satisfacer
las necesidades de los menores de 18 años y a reconocer la titularidad de derechos (2) y la
progresiva asunción de responsabilidades. A ellos, conforme art. 12 CE y art. 1 Convención de
Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (en adelante CDN), van dirigidos de nuevo los
anhelos del legislador, en colaboración con los distintos agentes implicados en el bienestar infantil y
en la conquista de un ambiente óptimo y seguro para el mejor desarrollo de sus capacidades. Lo que
implica, no solo un compromiso de cuidado y protección por los poderes públicos, instituciones
públicas y privadas, y de los padres, tutores o responsables, sino también garantizar a los menores
«una formación-educación» adecuada, en los valores universales (a estos, los contenidos en la
Declaración de Derechos Humanos y de la propia Convención, se refiere la CDN), que por
supuesto eduque en derechos y en una progresiva asunción de deberes y responsabilidades.
Pues bien, como parte de un ambicioso proyecto en el que participaron distintos ministerios
afectados, Comunidades Autónomas, entidades locales y ONG del tercer sector, se presentó el
denominado Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia 2013-2016 (denominado
PENIA II, aprobado por el Consejo de Ministros de 5 de abril de 2013), y en este contexto, se
impulsan los anteproyectos referidos. La reforma tiene en cuenta los datos seguros, sin olvidar que
hay situaciones de desamparo o de abuso que se desconocen y que requieren la colaboración de
cualquier sujeto que conozca de la situación. Así, constituyen realidades que se reproducen en los
Anteproyectos y que apremian reformas urgentes, ágiles y eficaces: por un lado, el elevado número
de menores tutelados o guardados por las administraciones públicas en mero acogimiento
residencial. En la fría estadística ya completamente cerrada, correspondiente al 2012, de los 33.892
menores acogidos por las administraciones públicas, 17.703 menores estaban en acogimiento
residencial. Por otro lado, y por lo que se refiere a menores víctimas de violencia de género, la dura
evidencia nos muestra que el 64,9% de las mujeres que han padecido maltrato, tenían hijos menores
de edad en el momento del maltrato. El 54,7% de las mujeres refieren que sus hijos han sufrido
también violencia. Finalmente, y no menos desgarrador, en cuanto a menores víctimas de delitos
contra la libertad sexual, en el año 2012 hubo un total de 3.191 menores víctimas.
Por lo que refiere al Anteproyecto de Ley Orgánica, y como señala en su Exposición de Motivos,
esta tiene como objetivo principal introducir los cambios jurídicos-procesales y sustantivos
necesarios en aquellos ámbitos considerados como materia orgánica, al incidir en los derechos
fundamentales y libertades públicas establecidos en los arts. 14, 15, 16, 17.1, 18.2 y 24 CE (derecho a
ser oído y escuchado, recabar información sobre el menor y su familia, aún sin el consentimiento de sus titulares, el
ingreso de menores en centros de protección específicos para menores con trastornos de conducta, que deberán
proporcionar un marco formativo adecuado, que individualmente permita «la normalización de su conducta
y el libre y armónico desarrollo de su personalidad»...). En este último supuesto, y con clara tutela
del «interés superior» del menor «que ha de ser valorado y considerado primordial...primará el
interés superior de los mismos sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir» (art. 2.1
LOPJM según anteproyecto), por lo que se proclama no solo como principio general, sino también
como derecho fundamental. Se introduce ex novo, un Capítulo IV, en el Título II, bajo la rúbrica
«Centros de menores con trastornos de conducta», que añade los nuevos arts. 25 a 34, ambos
inclusive. Se busca con ello la mejora de los citados instrumentos de protección, a los efectos de
continuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado, que
sirva de marco a las Comunidades Autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación de
protección de menores.
Por lo que se refiere a la Ley de Protección a la Infancia, ésta reitera como objeto, introducir los
cambios necesarios en la legislación española de protección a la infancia que permitan continuar
garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado en el uso de
sus competencias (art. 149.1.8.ª CE), y que constituya una referencia para las Comunidades
Autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia en función de la competencia
que en esta materia han asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía, de conformidad con
el art. 148.1.20 CE. Marca como ejes de una reforma urgente, profunda, sistemática y completa —
como se dijo en la propia rueda de prensa dada por la Vicepresidenta del Gobierno y la Ministra de
Sanidad—, que desde ahora se impulsa: i) dar prioridad al acogimiento familiar frente al residencial —que
será obligatorio para los menores de tres años—, y que no necesitará de intervención judicial, y ii) la
agilización y flexibilización de dicho acogimiento y de la adopción, como pilares esenciales de la reforma.
Además, será preceptiva la elaboración de un Plan Individual de atención una vez entre el menor en
el sistema de protección de las administraciones que se revisará cada tres, seis o doce meses en
función de la edad. También contempla garantizar el derecho del adoptado a conocer sus orígenes, a dotar de
exhaustiva protección en situaciones de violencia de género o ante casos de abusos sexuales, a dinamizar y mejorar
los procedimientos judiciales y a reforzar la prevención de los abusos.
Ambicioso proyecto que sin duda eleva a la categoría y principio rector el interés del menor, sus
derechos y obligaciones, calificándolo como «derecho sustantivo, principio interpretativo y norma
de procedimiento «en el conjunto del ordenamiento jurídico, cumpliendo así con las numerosas
recomendaciones del Comité de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.
III. LA ASIGNATURA PENDIENTE
El hecho de que la reforma contenga una regulación que añade dos importantes novedades
respecto al derecho anterior, como veremos a continuación, no quiere decir que exista la pretendida
mejora en la protección de los menores y la difícil unificación en la protección. Ya, en la LOPJM, se
calificó de innovadora la diferenciación dentro de las situaciones de desprotección social del menor,
entre situaciones de riesgo y de desamparo que dan lugar a un grado distinto de intervención.
También en el Anteproyecto anterior (del año 2011), y en el actual, se incide en igual diferencia y se
enmarca como una de las claves de la reforma. Cierto es que en su texto originario —vigente desde
hace casi 20 años—, el art. 17 [situaciones de riesgo (3)], y el art. 18 [situación de desamparo (4)], se
limitan a definir cada una de ellas, y así, mientras en la primera la actuación de los poderes públicos
irá dirigida a reducir los factores de riesgo en los que esté inmerso el menor, se mantendrá a éste en
el núcleo familiar, mientras que en la segunda se precisa de la salida del menor de dicho ámbito
familiar y la asunción de la tutela por la entidad pública pertinente.
Ahora bien, sí constituye una de las novedades de la reforma que esta norma, de rango estatal,
configure de manera explícita y homogénea las situaciones de los menores en riesgo y en
desamparo, así como que se regule su específico procedimiento. En las situaciones de riesgo —a
causa de circunstancias, carencias o conflictos familiares o sociales—, la intervención de la
Administración Pública tenderá a eliminar, reducir o compensar las dificultades o inadaptación que
le afectan y a evitar que derive en desamparo y exclusión social, sin tener que separar al menor de su
entorno familiar. Con la adopción de las medidas necesarias tendentes a reducir las situaciones de
riesgos en las que se puedan encontrar los menores, se cumple así lo que podríamos denominar una
prevención general, en cuanto puedan evitarse consecuencias más desfavorables para el menor, su
entorno y el conjunto de la sociedad. Además, en este caso subyace, como en el conjunto de la
reforma, la conveniencia de llegar a soluciones consensuadas con los progenitores. En cuanto a las
situaciones de desamparo —abandono del menor, riesgo para la vida, salud o integridad física; o la
inducción a la mendicidad, la delincuencia o la prostitución, entre otros—, la Entidad Pública
actuará en la forma prevista en los arts. 172 (5) y ss. CC, asumiendo la tutela de aquél por ministerio
de la ley. Incluso, podrán promover —también el Ministerio Fiscal— la privación de la patria
potestad. No están desatendidos los derechos a la defensa de quienes hasta ahora había ostentado la
patria potestad, y así, durante dos años desde la notificación de la resolución administrativa, estos
podrán oponerse a las decisiones que se adopten respecto a la protección del menor, y durante igual
plazo, podrán solicitar que cese la suspensión y quede revocada la declaración de situación de
desamparo del menor por variación de circunstancias que les permiten asumir la patria potestad o
tutela.
Por otro lado, se constituye en principio rector la protección de los menores contra cualquier forma
de violencia, incluida la producida en su entorno familiar, de género y la trata de seres humanos, por
lo que la función tuitiva del Estado debe ser el eje central ante intereses y derechos fundamentales
en riesgo, que exigen prevención y una reacción firme e inmediata en cumplimiento del mandato
constitucional (art. 39 CE). Así, cumpliendo con esta premisa que debe erigirse en principio general,
se impide el acceso a profesiones que estén en contacto con menores (ámbito educativo, sanitario,
servicios sociales...), de personas condenadas por delitos contra la libertad sexual o la explotación de
menores, en la línea marcada por las recomendaciones del Consejo de Europa, o se impone al juez
la obligación de adoptar medidas cautelares que afecten a los hijos de mujeres maltratadas. Además,
cualquier funcionario público, o profesional que en el ejercicio de su profesión sea conocedor de
abusos contra el menor, tiene la obligación de ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal, so
pena de ser acusado de un delito de omisión (6).
Sin duda, la norma y las propias instituciones jurídicas de protección de menores, han venido
mostrándose insuficientes para dar respuesta a las diversas situaciones de desprotección en la que se
encuentran los menores, a pesar de su intención de mejorar la situación de la infancia y la
adolescencia, la promoción de sus derechos y su participación en medidas y procedimientos que les
afecten. Poco o nada ha facilitado el logro de los objetivos esenciales que su gestión y desarrollo, se
haya realizado de manera desigual según que comunidades, como así se ha puesto de manifiesto en
ambos anteproyectos.
Cierto es que el afán de la ley, de ser respetuosa con el reparto constitucional y estatutario de
competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, no puede obviar lo que constituye un
escollo en la defensa uniforme del interés superior del menor y la pretendida prevalencia sobre
otros intereses.
Una vez más, ojalá que junto a la decidida voluntad del gobierno, y demás instituciones y
organismos implicados, prime la urgencia manifestada y se alcance el consenso, y este reto
unificador, que reforma entre otras la Ley de Protección Jurídica del Menor, la Ley de Medidas de
Protección Integral contra la Violencia de Género, o la Ley de Protección de Familias Numerosas,
además de modificar el Código civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil, y que busca integrar
normativa dispersa sobre la materia, se traduzca en una respuesta normativa de ámbito estatal —sin
perjuicio de salvaguardar las competencias autonómicas en materia asistencial, por la inmediatez y
proximidad en la prestación del servicio—, que refunda e integre las distintas normas para el logro
de los objetivos, los derechos y la protección de la infancia.
Si ambos textos parten del precedente de LO 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, que garantiza en primera instancia una protección uniforme en todo el territorio del Estado,
y en los citados anteproyectos se reconoce que se han desarrollado por algunas comunidades
algunas de las modificaciones que ahora se pretenden, el afán de garantizar «la especial protección
del menor de manera uniforme en toda España», como así se refirió en la rueda de prensa dada tras
el Consejo de Ministros del pasado 25 de abril, se torna harto difícil, y el proceso uniforme de
revisión y puesta al día de la materia, para la defensa uniforme del interés del menor, se muestra
como la verdadera cuestión pendiente. Dicho lo cual, la urgencia que unifique una protección igual
a los menores, también en su ejecución, no puede depender del arbitrio de unas comunidades u
otras, de la mejor o peor gestión, o de a una mayor o menor financiación.
Si se proclama en esta reforma del sistema de protección de menores como uno de los principios
rectores de la actuación administrativa (art. 11 LOPJM), la supremacía del interés del menor, su
integración familiar y social, la prevención de las situaciones de riesgo, el carácter educativo de
todas las medidas, la promoción de la participación, voluntariado y solidaridad social de los
menores y la objetividad, imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora, garantizando
el carácter colegiado e interdisciplinar en la adopción de medidas. Por otro lado, la protección de
los menores por los poderes públicos se realizará mediante la prevención y reparación de
situaciones de riesgo, y primaran en las actuaciones de protección, las medidas estables frente a las
temporales, las familiares frente a las institucionales, las consensuadas frente a las impuestas y las
nacionales frente a las internacionales (art. 12.1 LOPJM), por lo que la profunda reforma, de seguir
las pautas dadas, estará más cerca de garantizar y unificar la plena tutela de los derechos del menor y
la necesaria coordinación entre los distintos poderes del Estado y administraciones. Ahora bien, el
verdadero mérito estará en el logro de esa protección uniforme no lograda hasta ahora.
Finalmente, es oportuno reconocer el esfuerzo de la reforma en incluir un catálogo de deberes en
las distintas esferas en las que participa el menor: tanto en el ámbito familiar —mediante el respeto
y participando y corresponsabilizándose en el hogar—, el escolar —respeto de las normas de
convivencia, a profesores, personal y compañeros—, como el social —respetarse a sí mismos, a las
personas con las que se relacionan y al entorno en el que se desenvuelven—. En definitiva, respeto
a todos los sujetos, y a las normas más elementales de convivencia, también a la dignidad, integridad
e intimidad de las personas con que se relacionen, en clara corresponsabilidad en los actos en los
que participan. Así, en el anteproyecto de ley ordinaria, que modifica la LOPJM, en defensa del
interés del menor y de su desarrollo autónomo, se introduce un nuevo Capítulo III en el Título I
con la rúbrica «Deberes de los menores», en línea con diversas normas internacionales y también
autonómicas. En este sentido se introducen cuatro nuevos arts. 9 bis, 9 ter, 9 quater y 9 quinquies
en los que se regulan los deberes de los menores en general y, en particular, en los ámbitos familiar,
escolar y social. Desde luego, una propuesta útil que veremos hasta donde es eficaz, especialmente
porque se requiere de un despliegue de medios que hoy por hoy hay pocas posibilidades de
desplegar, y por otro lado, porque hace falta una actuación uniforme del conjunto de las
administraciones.
NOTAS
(*) Este trabajo forma parte de los resultados del Proyecto de Investigación, DER 2011-22469/JURI, subvencionado por el
Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO), titulado «Negocios jurídicos de familia: la autonomía de la voluntad
como cauce de solución de las disfunciones del sistema», dirigido por la Prof. Dr. D.ª Cristina DE AMUNATEGUI
RODRÍGUEZ, y en el marco del Grupo de Investigación UCM «Derecho de la contratación. Derecho de Daños», de cuyos
equipos de investigación formo parte.
(1) Así, en síntesis, en la LOPJM, en consonancia con LO 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a
la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen (LOPDH), se prohíbe la difusión de datos o imágenes referidos a
menores de edad en los medios de comunicación cuando sea contrario a su interés, incluso cuando conste el consentimiento del
menor, por otro lado, y dentro de las situaciones de desprotección social del menor, se distingue entre situaciones de riesgo (el
perjuicio para el menor es aún salvable y no aconseja su separación del núcleo familiar), y situaciones de desamparo (la gravedad
de los hechos aconseja la separación del menor de su familia, la asunción por la entidad pública de su tutela, con la consiguiente
suspensión de la patria potestad o tutela) que dan lugar a un grado distinto de intervención de la entidad pública; se consagra un
determinante principio de agilidad e inmediatez en todos los procedimientos tanto administrativos como judiciales que afectan a
menores para evitar perjuicios innecesarios. Por otro lado, si la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, había incorporado al Código
Civil el acogimiento familiar como una nueva institución de protección del menor, éste acogimiento solo podía constituirse por la
entidad pública competente cuando mediaba consentimiento de los padres, por lo que faltando este, debería ser el Juez quien lo
constituyese, lo que obligaba a las entidades públicas a adoptar la medida de internar a los menores en algún centro, incluso en
aquellos casos en los que familiares del menor habían manifestado su intención de acoger al menor, privándoles de un ámbito
familiar adecuado. Con la entrada en vigor de la citada Ley Orgánica de Protección del Menor, aun faltando el consentimiento de
los progenitores, la entidad pública podrá acordar en interés del menor un acogimiento provisional en familia hasta la resolución
del expediente judicial. Atendiendo a las necesidades del menor, se clasifica el acogimiento en tres tipos: simple —atendiendo a la
temporalidad—, permanente —dotando el acogimiento de mayor estabilidad, y de autonomía a la familia de acogida—, y
preadoptivo —acogimiento con esta finalidad—, dotando así al acogimiento de una gran flexibilidad para adaptarle a los
intereses del menor. En materia de adopción, se incorpora la exigencia del requisito de idoneidad de los adoptantes, en la línea
exigida por Convención de los Derechos del Niño y en el Convenio de La Haya sobre protección de menores y cooperación en
materia de adopción internacional; se regula la adopción internacional; se refuerza la figura de la tutela, y la integración del
menor en la familia del tutor, y se introduce como causa de remoción la existencia de graves y reiterados problemas de convivencia
y se da en este procedimiento audiencia al menor. En el caso del internamiento del menor en centro psiquiátrico —que deberá
hacerse con las máximas garantías por tratarse de un menor de edad—, se somete a la autorización judicial previa y a las reglas
del art. 211 CC, con informe preceptivo del Ministerio Fiscal. Finalmente, se refuerza, en garantía de los derechos e intereses del
menor, la intervención del Ministerio Fiscal.
(2) En este contexto por ejemplo, se ha ido incorporando «el derecho a ser escuchado» en las distintas esferas en las que participan
los menores. Así, «los menores son sujetos activos, participativos, y creativos, con capacidad de modificar su propio medio personal
y social; de participar en la búsqueda y satisfacción de sus necesidades y en la satisfacción de las necesidades de los demás», como
así refiere en su Exposición de Motivos la LO 1/1996.
(3) «1. En situaciones de riesgo de cualquier índole que perjudiquen el desarrollo personal o social del menor, que no requieran la
asunción de la tutela por ministerio de la Ley, la actuación de los poderes públicos deberá garantizar en todo caso los derechos que
le asisten y se orientará a disminuir los factores de riesgo y dificultad social que incidan en la situación personal y social en que se
encuentra y a promover los factores de protección del menor y su familia. 2. Una vez apreciada la situación de riesgo, la entidad
pública competente en materia de protección de menores pondrá en marcha las actuaciones pertinentes para reducirla y realizará el
seguimiento de la evolución del menor en la familia» (art. 17.1 y 2 LOPJM)
(4) «1. Cuando la entidad pública competente considere que el menor se encuentra en situación de desamparo, actuará en la
forma prevista en el art. 172 y siguientes del Código Civil, asumiendo la tutela de aquél, adoptando las oportunas medidas de
protección y poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal. 2. Cada entidad pública designará el órgano que ejercerá la tutela
de acuerdo con sus estructuras orgánicas de funcionamiento» (art. 18.1 y 2 LOPJM)
(5) El anterior art. 172 CC se desdobla en tres artículos (arts. 172, 172 bis y 172 ter), al objeto de separar la regulación de las
situaciones de desamparo (art. 172) de la guarda a solicitud de los padres o tutores (art. 172 bis) y de las medidas de la
intervención en ambos supuestos (art. 172 ter) mediante el acogimiento residencial y familiar.
(6) Este párrafo, y algunos otros, forman parte del comentario realizado por la autora, MUÑOZ GARCÍA, C., «Protección a
la Infancia: prioridad y unificación normativa», 9 de mayo de 2014, disponible en http://hayderecho.com/