No. 93: Estudio de los Proyectos de Estatutos Automómicos

"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ESTUDIO DE LOS PROYECTOS
DE ESTATUTOS AUTONÓMICOS
Primera edición, mayo de 2008
D.L. Nº 4 - 1 - 533 - 08
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
PROYECTOS DE CONSTITUCIÓN Y
DE ESTATUTOS: PROXIMIDADES Y LEJANÍAS
Carlos Böhrt Irahola ..................................................................... 133
IMPLICACIONES POLÍTICAS E INSTITUCIONALES
DE LOS REFERENDOS SOBRE LOS ESTATUTOS
AUTONÓMICOS
Jimena Costa Benavides ................................................................ 173
CONTENIDO
Presentación .......................................................................................... 7
LEGALIDAD Y CAUSALIDAD DE LOS
ESTATUTOS AUTONÓMICOS
Juan Carlos Urenda Diaz ................................................................11
¿ES EL ESTATUTO AUTONÓMICO
DE SANTA CRUZ FEDERALISTA?
Ricardo Paz Ballivián .......................................................................49
EL ESTATUTO AUTONÓMICO TARIJEÑO: GÉRMEN DEL
NUEVO ESTADO BOLIVIANO MODERNO, DEMOCRÁTICO,
SOLIDARIO, INCLUSIVO Y PRODUCTIVO
Rubén Ardaya Salinas ......................................................................75
ANÁLISIS DE LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS
DE BENI Y PANDO
Hans Dellien Salazar ...................................................................... 101
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
PRESENTACIÓN
A partir de la aprobación de la Ley de Participación Popular,
que convirtió a los municipios en actores importantes, se perfiló un
consenso en sentido de que el nivel intermedio, el de los departamentos
y las prefecturas, se encontraba demasiado débil ante las alcaldías y
el gobierno central. Por ello, una de las principales líneas de la acción
y del debate políticos de los últimos años en Bolivia fue la demanda
para profundizar la descentralización del Estado, otorgando más
competencias y recursos a las regiones. Una etapa fundamental en ese
proceso fue la primera elección de prefectos, celebrada en diciembre
de 2005, seguida por el referéndum sobre las autonomías
departamentales, organizado en julio de 2006. En esa consulta, el
gobierno promovió el voto por el “no” en tanto que la mayoría de las
fuerzas opositoras respaldó el “sí”. En el resultado final, los
departamentos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija optaron por tener
un régimen autonómico. Sin embargo, el conflicto persistió: la
Asamblea Constituyente mostró un interés limitado por tratar el asunto,
en varios departamentos donde se impuso el “no” surgieron corrientes
para organizar una nueva consulta, en las regiones donde ganó el “sí”
se decidió impulsar la redacción de Estatutos Autonómicos.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
diciembre de 2007 el Estatuto Autonómico, de forma simultánea a la
presentación por parte del gobierno del proyecto constitucional de la
Asamblea Constituyente, luego recogieron firmas para la convocatoria
de un referéndum y finalmente el prefecto Rubén Costas fijó para el
4 de mayo de 2008 la realización de la consulta. Los resultados dieron
el triunfo del “sí” al Estatuto con más de 85% aunque la jornada
electoral confrontó algunos actos aislados de violencia. Los
departamentos de Pando, Beni y Tarija han seguido esa vía, fijando
sus propias consultas para junio, pese a las resistencias y oposiciones
de parte del gobierno de Evo Morales.
Más allá de esos conflictos y después de haber estudiado en
detalle el proyecto de Constitución, en los números 91 y 92 de Opiniones
y Análisis, Fundemos consideró indispensable realizar un estudio tanto
de la dinámica política que impulsa estos procesos como del contenido
de los Estatutos, de sus alcances, de sus virtudes y de los puntos
problemáticos. Se busca alimentar un debate razonado, capaz de ir más
allá de las consignas, que le permita a la ciudadanía formarse un criterio
propio sobre un asunto que influirá de manera decisiva sobre el futuro
del país.
Santa Cruz fue el departamento que más avanzó en esa vía: las
instituciones representativas de ese departamento presentaron el 15 de
Para ello, el número 93 de Opiniones y Análisis reúne seis
análisis, ricos en matices: si bien ellos ponen en evidencia la inspiración
común para alcanzar la autonomía también muestran las diferencias
entre los Estatutos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija. El primero
es analizado por el constitucionalista y especialista en asuntos de
descentralización Juan Carlos Urenda. “Legalidad y causalidad de los
Estatutos Autonómicos” plantea que la vía elegida por Santa Cruz,
además de ser legal, se explica por el incumplimiento de la Asamblea
Constituyente de incorporar de debida manera las autonomías
departamentales. Ese mismo Estatuto es analizado por Ricardo Paz,
7
8
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ex diputado y analista, en “¿Es el Estatuto autonómico de Santa Cruz
federalista?”, respondiendo afirmativamente a la pregunta y señalando
que esa tendencia no debiera preocupar. Luego, el Estatuto de Tarija
es estudiado por el sociólogo Rubén Ardaya, uno de los responsables
en la prefectura de Tarija de conducir este proceso. El autor indica
que el Estatuto propone una visión democrática y un rediseño del Estado
contrapuesto a los planteamientos del MAS. Por su parte, el ex
parlamentario Hans Dellien brinda una detallada lectura crítica de los
Estatutos elaborados en Beni y Pando, anotando tanto sus méritos como
algunas insuficiencias o puntos polémicos. Después, el senador Carlos
Böhrt compara en “Proyectos de Constitución y de Estatutos:
proximidades y lejanías” el proyecto constitucional de la Asamblea
Constituyente y de los cuatro Estatutos antes mencionados,
comprobando que representan visiones fuertemente antagónicas, sobre
todo en lo que respecta a las competencias que tendrían los gobiernos
departamentales. Por último, la investigadora y profesora universitaria
Jimena Costa brinda en “Implicaciones políticas e institucionales de
los referendos sobre los Estatutos Autonómicos” un análisis de la
dinámica política que confronta el proyecto político del MAS con el
de las regiones de tierras bajas que apuestan por la autonomía.
Con este número, Fundemos asume su responsabilidad en el
indispensable debate que en Bolivia debe darse alrededor de los modelos
de autonomía propuestos por los departamentos que decidieron contar
con un régimen de esas características.
Ivonne Fernández Weisser
Hartwig Meyer-Norbisrath
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
9
10
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LEGALIDAD Y CAUSALIDAD DE LOS ESTATUTOS
AUTONÓMICOS
(Versión ampliada)
(y ya no meramente representativa) la democracia boliviana: iniciativa
legislativa ciudadana, referéndum y asamblea constituyente (en adelante
“Asamblea”), incorporados en el artículo 4 de la reforma constitucional
de 2004 con el siguiente texto:
El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes
y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa
Ciudadana y el Referéndum, establecidos por la Constitución y normados
por Ley.
Juan Carlos Urenda Diaz*
I.
Ingeniería constitucional inicial del proceso autonómico
1.
El paso inicial: la aplicación del artículo 4 de la Constitución
El proceso se inició con la utilización, directamente de la
Constitución1, del instituto de la iniciativa legislativa ciudadana2,
Profesionales de Santa Cruz le otorgó la estatuilla La Santa Cruz al mérito
profesional. En enero de 2008, la Asamblea Provisional Autonómica de Santa
Cruz, mediante Resolución No. 03/2008 le otorgó como reconocimiento la Cruz
Potenzada y, en febrero del mismo año, el Comité Pro Santa Cruz le otorgó
su máximo reconocimiento: la medalla al mérito cruceño. Es autor de los
siguientes libros: Autonomías Departamentales (1987, 2005, 2007); Separando
la paja del trigo, bases para constituir las autonomías departamentales (2005,
2006). La descentralización deficiente (1996). A contrapelo (2003);
Descentralización Administrativa, conceptos fundamentales y análisis (1991).
¿Qué hacer si la Asamblea incumple el mandato del referéndum por las
autonomías? (2007).
La ingeniería constitucional del proceso autonómico consistió
en la utilización de los tres institutos que transformaron en participativa
*
Es Abogado por la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno. Master en
Derecho por Harvard University y Master en Derecho Internacional por The
American University. Desde hace dieciocho años es Director del estudio jurídico
Urenda Abogados Sociedad Civil. Fue responsable de la Comisión del Consejo
Preautonómico de Santa Cruz que elaboró la propuesta de reforma constitucional
del régimen autonómico. Fue miembro del Consejo Ciudadano para la Reforma
Constitucional 2001-2002 y del Consejo Nacional Preconstituyente y
Preautonómico el año 2005. Ex Presidente de la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales período 2004-2006. Proyectista de la Ley de Convocatoria a
Referéndum Nacional Vinculante a la Asamblea para las Autonomías
Departamentales. Es asesor externo de la Prefectura de Santa Cruz en la
conducción de la propuesta de autonomías departamentales, en cuya condición
presentó el proyecto del Estatuto del Departamento Autónomo de Santa Cruz
para consideración de la Asamblea Provisional Autonómica en diciembre del
año 2007. Fue distinguido el año 2005 como el abogado destacado del año por
el Colegio de Abogados de Santa Cruz. En mayo de 2007, la Federación de
11
1
En aplicación del artículo 229 de la Constitución que establece que Los
principios, garantías y derechos proclamados por esta Constitución no pueden
ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de
reglamentación previa para su cumplimiento.
2
Se utilizó en forma directa en atención a que la iniciativa legislativa ciudadana
no estaba ni está reglamentada por ley y, fundamentalmente, porque de acuerdo
al artículo 229 de la Constitución, los principios, garantías y derechos
reconocidos por ésta no necesitan de reglamentación previa para su
cumplimiento.
12
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
traducida en iniciativa popular de acuerdo al artículo 6 de la Ley de
Referéndum, que obtuvo el apoyo de aproximadamente 500.000 firmas3.
Constitución, y los que hubieran votado en contra, se queden en
variables de diseños de desconcentración o descentralización hasta
lograr su acceso al estatus autonómico mediante nuevos referéndums.
Lo que se persiguió con la iniciativa legislativa ciudadana fue
obligar al poder legislativo a que convoque a un referéndum por las
autonomías departamentales, de manera que el resultado de éste tenga
un doble carácter vinculante: uno, hacia la asamblea, en el sentido de
darle un mandato emanado de la soberanía popular expresada en las
urnas, y el otro, que los resultados del referéndum fueran tabulados
y aplicados por departamento, de manera que los departamentos que
hubieran votado favorablemente en forma mayoritaria accedan en
forma inmediata al sistema autonómico implantado en la nueva
3
Las firmas fueron recabadas solamente en el departamento de Santa Cruz que,
en la ocasión, tenía un padrón electoral de un poco más de 600. 000 registrados.
La Corte Nacional Electoral certificó un poco menos de 300.000 firmas ya que,
de acuerdo a la Ley de Referéndum, bastaban aproximadamente 250.000 firmas
para forzar al Poder Legislativo a convocar a un referéndum de carácter nacional.
El texto suscrito por las aproximadamente 500 000 personas fue el siguiente:
“…comparecieron los ciudadanos (…) para solicitar la apertura del presente
libro de recolección de firmas con el objeto de que a través de la iniciativa
legislativa ciudadana se pida al Congreso Nacional se convoque a un
REFERÉNDUM NACIONAL VINCULANTE DEPARTAMENTALMENTE Y
QUE DEFINA Y ESTABLEZCA LA CONSTITUCIÓN EN EL PAÍS DE
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES con transferencia efectiva de
competencias y atribuciones, las mismas que tendrán por objeto, en su
jurisdicción territorial, disponer libremente de sus recursos, elegir a sus
autoridades y darse su propia administración, con el fin de mejorar la calidad
de vida de los habitantes de cada departamento y del país, todo de conformidad
con las atribuciones que otorga al pueblo el artículo cuarto de la Constitución
Política del Estado. Se establece que la firma de los ciudadanos en este libro
de consulta constituye su expresión de voluntad, deseo, aspiración y aceptación
para la constitución e implementación de los gobiernos departamentales
autónomos en Bolivia”.
13
Pues bien, el 7 de marzo de 2006, el presidente Morales promulgó
la Ley No. 3365 denominada Ley de convocatoria a referéndum
nacional vinculante a la Asamblea para las autonomías
departamentales 4 , (en adelante “Ley de referéndum por las
4
Los principales artículos son los siguientes:
ARTÍCULO 1. Objeto
En aplicación del Art. 4º de la Constitución Política del Estado, la presente
ley tiene como objeto convocar al referéndum nacional vinculante a la asamblea
constituyente para las autonomías departamentales, en cumplimiento a los
requisitos y condiciones establecidos por ley.
ARTÍCULO 2. Carácter vinculante
El presente referéndum, como manifestación directa de la soberanía y voluntad
popular, tendrá mandato vinculante para los miembros de la asamblea
constituyente. Aquellos departamentos que, a través del presente referéndum,
lo aprobaran por simple mayoría de votos, accederán al régimen de autonomías
departamentales inmediatamente después de la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado.
ARTÍCULO 4. Pregunta
La pregunta a realizar en el referéndum nacional vinculante a la asamblea
constituyente, será la siguiente:
“¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la
asamblea constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen
de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución Política del Estado en los
departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus
autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del
estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas
14
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
autonomías”) aprobada por unanimidad en el Parlamento. El referéndum
que emergió de la aplicación de dicha Ley fue de rango constitucional,
no legal, esto es, que estuvo dirigido a cambiar la Constitución y no
una ley5. La Ley de convocatoria al referéndum por las autonomías
forma parte del bloque de constitucionalidad, no solamente por tratarse
de una norma tendiente a modificar la Constitución, sino por mandato
de la Sentencia Constitucional 0069/2004 que determinó que “…el
referéndum forma parte del orden jurídico del sistema constitucional
boliviano como parte del bloque de constitucionalidad”. En ese sentido,
se puede afirmar que, con el mandato de dicho referéndum, la Asamblea
tenía un límite de derecho interno impuesto por el titular de la soberanía
popular en forma directa6.
administrativas y los recursos económico-financieros que les asigne la
nueva Constitución Política del Estado y las leyes?”.
ARTÍCULO 5. Resultado del referéndum
Los resultados del referéndum nacional vinculante a la asamblea constituyente,
serán adoptados por simple mayoría de votos válidos. Los departamentos que
así lo aprueben accederán a las autonomías departamentales, una vez promulgada
la nueva Constitución Política del Estado.
5
La Ley Marco del Referéndum o Ley 2769 de 6 de julio de 2004, diseñada
para el verificativo de referéndums para cambiar leyes (fue en virtud a esta
norma que se modificó la Ley de Hidrocarburos mediante referéndum) no
aplicaba al caso en su aspecto conceptual por tratarse de un referéndum destinado
a modificar la Constitución y a definir lineamientos constitucionales a la
asamblea constituyente.
6
EL-HAGE, Javier: 2006. 36-38.
15
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.
La vinculatoriedad de los resultados del referéndum hacia
la Asamblea Constituyente
Existía una vinculatoriedad expresa -establecida por la Ley del
referéndum por las autonomías- de los resultados de dicho referéndum
hacia la Asamblea. Pero antes de analizar aquello, debemos tener claro
que, tanto el instituto del referéndum como el de la Asamblea, nacen
del mismo mandato constitucional establecido en el artículo 4 de la
Constitución, y ésta no establece la preeminencia de la asamblea sobre
el referéndum. Al contrario, el referéndum, al consistir en un acto de
expresión de la voluntad individual de los ciudadanos habilitados para
sufragar, constituye un acto de manifestación de voluntad soberana de
mayor cualidad democrática que la Asamblea, por tratarse ésta de un
órgano de representación delegada que está investida con la
representación de la sociedad de forma indirecta, no directa como el
referéndum. El mandato impuesto por el referéndum por las autonomías
departamentales a los miembros de la Asamblea es de orden
constitucional y tiene un valor superior a las propias decisiones que
adopte la Asamblea sobre los aspectos relacionados con la pregunta
de dicho referéndum, debido a que, como se ha demostrado, emana
directamente del pueblo, único titular del poder constituyente.
El sufragio popular del 2 de julio de 2006 en el referéndum
por las autonomías departamentales y para la elección de asambleístas,
constituyó un mandato unívoco. Los departamentos eligieron a sus
asambleístas a los que les informaron qué organización estatal quería
cada departamento: o autónomo o no autónomo. Ambos mandatos, la
elección de asambleístas y la decisión sobre autonomías, tienen una
circunscripción departamental. Por ello, así como no se puede
desconocer los resultados de la elección de los asambleístas, tampoco
se puede desconocer los resultados del referéndum. Ambos aspectos
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
tienen, en lo formal, un mismo valor: la manifestación de la voluntad
individual de cada uno de los ciudadanos que sufragaron.
…Aquellos departamentos que, a través del presente referéndum,
lo aprobaran por simple mayoría de votos, accederán al régimen de
autonomías departamentales inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.
La Ley de referéndum por las autonomías departamentales
estableció en forma expresa su vinculación con la Asamblea, no
solamente en la denominación de la ley: “Ley de convocatoria a
referéndum nacional vinculante a la Asamblea para las autonomías
departamentales”, sino, además, en cuatro de sus ocho artículos, a
saber, los artículos 1: “…convocar al referéndum nacional vinculante
a la Asamblea…”; 2: “…referéndum nacional vinculante para los
miembros de la Asamblea…”; 4: “…el referéndum nacional vinculante
a la Asamblea”; y 5: “…referéndum nacional vinculante a la
Asamblea…”. En virtud de dicha vinculación de los resultados del
referéndum y la Asamblea, ésta tenía la obligación inequívoca de
sancionar una Constitución que contemple un régimen de autonomías
departamentales.
Consecuentemente, poner en duda los resultados del referéndum
por las autonomías departamentales con relación a la Asamblea sería
un despropósito malintencionado y peligroso.
3.
La vinculatoriedad del texto de la nueva Constitución hacia
los departamentos
La Ley del referéndum por las autonomías establece la
vinculatoriedad del texto de la nueva Constitución hacia los
departamentos7. El texto del mandato no da lugar a dudas. El artículo
2 establece:
7
Cf. ASBÚN, 2006. PRATS CATALÁ, 2006. REQUEJO, 2006.
17
Por su parte, el artículo 4, que contiene la pregunta, es decir,
el mandato esencial de la voluntad soberana, establece:
…dar a la Asamblea el mandato vinculante para establecer un
régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después
de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado en los
departamentos donde este referéndum tenga mayoría…
Por último, el artículo 5, relativo a los resultados del referéndum,
remata el mandato vinculante departamentalmente:
…Los departamentos que así lo aprueben accederán a las
autonomías departamentales, una vez promulgada la nueva
Constitución…
La Ley del referéndum por las autonomías no establece, en
ningún lugar, que el resultado nacional prevalecerá sobre los resultados
departamentales o que los resultados en los departamentos tendrían
valor solamente en el cómputo nacional. El referéndum tuvo alcance
nacional para dar a todos los departamentos del país la opción de
incorporar regímenes autónomos, pero es evidente que el resultado
nacional del referéndum no podía desconocer la voluntad popular de
cada uno de los departamentos, pues se trataba de obtener la
manifestación de voluntad relativa a una forma de Estado que busca
implementar justamente autonomías departamentales. La ley otorgó a
los ciudadanos la facultad de decidir con relación a los departamentos
que habitan, partiendo del principio de que la autonomía no es soberanía
jerárquica, en la concepción centrípeta deudora de la metáfora teológico-
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
política de la soberanía, sino que supone competencias en distintos
niveles territoriales -en nuestro caso departamentos- en base al principio
de gobierno compartido y no de soberanía monolítica8. No es posible
interpretar la Ley del referéndum por las autonomías en sentido de que
los habitantes de unos departamentos decidan la suerte de los otros.
¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en
dar a la asamblea constituyente el mandato vinculante para establecer
un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente
después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado
en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera
que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y
reciban del estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones
normativas administrativas y los recursos económico-financieros que
les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes?
El resultado del referéndum en análisis no le impuso un texto
determinado a la Asamblea. No podría hacerlo. Sin embargo, le dio
un mandato conceptual –de mandante a mandatario– con relación a
los elementos básicos mínimos que deberá contener el Estado
Autonómico. La pregunta del referéndum estableció el piso mínimo,
no el techo máximo, al que debía sujetarse la asamblea, ya que, si fuera
este último, los asambleístas no habrían tenido la libertad de redactar
un texto con la amplitud necesaria para transformar el Estado boliviano
en uno autonómico, que implica un tratamiento transversal a toda la
Constitución.
4.
A través de esta pregunta, el pueblo soberano y único titular
del poder constituyente, estableció los siguientes elementos básicos,
o contenido mínimo, a los que debería ceñirse la Asamblea para los
departamentos que votaron por el sí:
La autonomía debería ser departamental, y no otra.
b.
Las autoridades deberían ser elegidas directamente por los
ciudadanos.
c.
Debería efectuarse una transferencia efectiva de
competencias. Esto es, debería elaborarse un catálogo de
competencias para cada nivel de gobierno: nacional,
departamental y municipal.
d.
Debería transferirse a favor de los departamentos
autónomos recursos económico-financieros.
e.
Debería transferirse, asimismo, a favor de los
departamentos autónomos, competencias normativas 9,
ejecutivas y administrativas, que son los elementos
esenciales que componen un Estado Autonómico.
El contenido mínimo del mandato del soberano a la Asamblea
por parte de los departamentos que votaron
mayoritariamente por el sí.
¿Cuál fue el mandato del referéndum que los departamentos
de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija impusieron a los asambleístas al
obtener 73, 56, 71 y 60 por ciento, respectivamente, de votos favorables
por las autonomías departamentales?
En el marco de lo descrito en el artículo 4 de la Ley de
referéndum, la pregunta fue la siguiente:
8
a.
MÁIZ, 2007, 7-8.
9
19
Como se explica más adelante.
20
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La aprobación de un régimen autonómico por parte de la
Asamblea era el último eslabón, el definitivo y decisivo, de la ingeniería
constitucional inicial diseñada para constitucionalizar las autonomías
departamentales. El mandato del referéndum hacia la Asamblea
consistió, en resumidas cuentas, en que ésta respete las decisiones
departamentales del referéndum y estructure, en consecuencia, un
Estado asimétrico - compuesto, que contemple departamentos
autónomos con los elementos básicos arriba descritos, cuya normativa
constitucional debería aplicarse en forma inmediata en los
departamentos que así lo decidieron, y que deberían coexistir con
departamentos no autónomos. Por último, quedaba claro que la
Asamblea debería respetar con el mismo rigor los resultados del SÍ
y del NO10.
10
Los departamentos que votaron por el NO deben mantener su organización
territorial dentro del mandato de los artículos 109 y 110 de la Constitución
vigente, hasta que accedan al régimen autonómico departamental vía un
referéndum departamental convocado expresamente para el efecto. En tanto ello
ocurra, las prefecturas se mantienen como entidades desconcentradas del poder
ejecutivo, cuyo marco legal permite sostener la “elección para la selección
de prefectos” establecido en el Decreto Supremo No. 27988 de 28 de enero
de 2005, así como la estructura desconcentrada establecida en la mal llamada
Ley de Descentralización Administrativa. En síntesis, los departamentos que
votaron por el NO tienen las siguientes alternativas:
a.
Se mantienen dentro del régimen actual normado por los artículos 109 y 110
de la Constitución vigente antes de la reforma constituyente.
b.
En el marco de lo establecido en el literal anterior, se descentralizan en lo
administrativo mediante Ley de la República, profundizando la Ley de
Descentralización Administrativa, manteniéndose dentro de un régimen de
descentralización administrativa pero no política, de manera que no se aplicarían
para ellos las normas destinadas a los departamentos autónomos.
c.
Convocan a un referéndum departamental para la constitución de autonomías
departamentales. (Para este efecto, el Poder Legislativo tendría que dictar una
21
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
II.
El incumplimiento de la Asamblea Constituyente al mandato
del Referéndum Autonómico
1.
Las violaciones al mandato del referéndum autonómico
La Asamblea cometió violaciones de orden formal,
procedimental, al aprobar su proyecto de Constitución “en grande” el
23 de noviembre de 2007 en el recinto militar de “La Glorieta” y, “en
detalle”, el 9 de diciembre de 2007 en la Ciudad de Oruro (en adelante
el “Proyecto”), como lo ha demostrado el Colegio Nacional de Abogados
de Bolivia que describe veintidós (22) infracciones a las leyes de
convocatoria y a sus propios reglamentos11 lo que, con seguridad,
ocasiona la inconstitucionalidad del Proyecto12. Asimismo, además de
ley que permita a los consejos departamentales proceder a la convocatoria
respectiva, ya que la Ley Marco del Referéndum no lo permite, ni tiene una
aplicación concreta a dicho propósito). En caso de resultado favorable, acceden
inmediatamente al estatus de departamento autónomo.
11
Las Conclusiones del XII Congreso Nacional de Abogados de Bolivia, realizado
en Santa Cruz el 14 y 15 de enero de 2008, pueden verse en
www.colabogadosbolivia.com.
12
Algunas de las infracciones que se dieron en el proceso constituyente boliviano
(2006-2007), llevado a cabo por la Asamblea Constituyente, infracciones tanto
a la Ley Especial de Convocatoria de la Asamblea Constituyente No. 3364 (en
adelante “Ley de Convocatoria” y a la Ley de Modificación de la Ley 3364
(en adelante “Ley de Modificación”), al Reglamento Interno de la Asamblea
constituyente (en adelante simplemente “Reglamento”), y a los principios
generales de la democracia dentro de un Estado de Derecho, son las siguientes:
1.
CAPITALÍA PLENA. Aprobación ilegal de la Resolución que excluye el
debate de capitalía plena en la Asamblea Constituyente. Esta resolución fue
declarada nula por un Tribunal de Garantías Constitucionales del Distrito
Judicial de Chuquisaca, fallo que la Asamblea Constituyente no acató.
22
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
aquellas violaciones, la Asamblea incumplió el mandato expreso de
la Ley de referéndum por las Autonomías llevado a cabo el 2 de julio
de 2006, al aprobar un texto constitucional que incurrió en las siguientes
violaciones normativas con relación al referido mandato:
a.
Aprueba un régimen que no contempla
descentralización política, es decir que no le otorga
a los gobiernos departamentales facultades
normativas-legislativas.
Si bien el Proyecto enuncia que los departamentos detentan la
competencia “legislativa normativa departamental en el ámbito de sus
competencias exclusivas” (278), lo cierto es que en el capítulo de las
competencias, el Proyecto otorga al gobierno nacional la competencia
de legislación como la primera de las “competencias privativas
indelegables del Estado” (299), con lo que anula taxativamente la
posibilidad de que los gobiernos departamentales detenten
competencias normativas o se doten de normas o leyes propias en
ejercicio del concepto fundamental de la autonomía. Al no haber
descentralización normativa, no hay descentralización política, y al no
haber ésta no puede existir la autonomía departamental.
2.
CONVOCATORIA ILEGAL EN LA GLORIETA. La convocatoria para la
sesión del 23/11/2007, llevada a cabo en un recinto militar (La Glorieta), no
fue publicada con la anticipación de 24 horas que establece el artículo 10 del
Reglamento, impidiendo la participación de los asambleístas no afines al MAS.
3.
CAMBIO ILEGAL DEL LUGAR DE LA SESIÓN DE LA ASAMBLEA.
La sesión convocada y llevada a cabo en La Glorieta vulnera la Disposición
Transitoria Segunda de la Ley de Modificación, ya que la misma obliga a la
Directiva y a los asambleístas a sesionar en los hemiciclos del cónclave (Teatro
Gran Mariscal, Colegio Junín y Casa Argandoña) y suspender las sesiones en
caso que los constituyentes se encuentren en peligro.
4.
MODIFICACIÓN DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA ASAMBLEA.
En la sesión de La Glorieta, los Asambleístas masistas modificaron el
Reglamento, incumpliendo el Capítulo 1 de las Disposiciones Finales del
mismo, que establece que la petición de modificaciones al Reglamento, debe
ser solicitada por más de 15 asambleístas y ser convocada por la Directiva a
plenaria con anticipación de por lo menos 72 horas a su tratamiento.
(Modificación que posteriormente da lugar a la aprobación en detalle en la sesión
de Oruro)
7.
FALTA DE GARANTÍAS A LOS ASAMBLEÍSTAS Y MEDIOS DE
COMUNICACION. La directiva de la Asamblea Constituyente y el Ministerio
de Gobierno incumplieron la Ley Modificatoria (Ley 3728), al no otorgar las
garantías necesarias para el libre acceso de los Asambleístas y Medios de
Comunicación a las sesiones ilegales realizadas en La Glorieta y Oruro.
CONVOCATORIA ILEGAL EN LA CIUDAD DE ORURO. La convocatoria
para la sesión del 08/12/2007, llevada a cabo en la ciudad de Oruro, no fue
publicada con la debida anticipación de 24 horas que establece el Reglamento.
Además aprobaron el supuesto proyecto de Constitución, en base al Reglamento
modificado ilegalmente en la sesión de La Glorieta. (Sólo se publicó en el
periódico “La Prensa”, el mismo día de la sesión ilegal).
8.
VIOLACIÓN A LOS DERECHOS DE LOS CONSTITUYENTES. En ambas
plenarias (La Glorieta y Oruro) se han violado los derechos de participación,
debate, defensa, información y seguridad de los constituyentes. Se violaron,
claramente, entre otros, los artículos 4, 10, 12, 53,70, 74 y 79 del Reglamento.
9.
FALTA DE DEBATE. En la aprobación del proyecto de Constitución, en
grande y detalle, se omitió el debate respectivo normado en el Reglamento.
10.
PUBLICIDAD Y REGISTRO. No existe un registro creíble ni verificable del
número total de constituyentes que asistieron a las dos plenarias en La Glorieta
y en Oruro, como tampoco de los actos realizados dentro de las plenarias.
5.
6.
APROBACIÓN ILEGAL EN GRANDE Y EN DETALLE DEL PROYECTO
DE CONSTITUCIÓN. En la sesión convocada en La Glorieta, el orden del
día no incluía la aprobación en grande del supuesto Proyecto de Constitución,
menos aún se cumplió con la obligación de distribuir los documentos a ser
tratados en la sesión, que debía efectuarse por lo menos cinco días antes de
su tratamiento, de conformidad al artículo 70 del Reglamento. El texto se
distribuyó al realizarse la plenaria de Oruro.
23
24
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La Iglesia Católica, percatada del engaño, ha señalado en el
acertado documento de análisis del Proyecto titulado Para que el pueblo
tenga vida13 que “(…) es preciso avanzar en políticas efectivas de
descentralización que otorguen autonomía a las regiones para un
beneficio colectivo mayor y servicios más eficientes con una
normatividad común que garantice la superación de las asimetrías y
desigualdades sociales, económicas y políticas.(…)”.
Se ha argumentado que la frase de la pregunta de la Ley de
referéndum por las autonomías relativas a las competencias que
establece “…reciban del estado nacional competencias ejecutivas,
atribuciones normativas administrativas…” no contemplaría
competencias legislativas para los gobiernos departamentales. Lo cierto
es que la pregunta determinó la transferencia de competencias
legislativas a favor de los departamentos autónomos al establecer la
pregunta del referéndum “(un)… mandato vinculante para establecer
un régimen de autonomía departamental…”, por cuanto el concepto
“autonomía” viene de dos vocablos griegos: “auto” que significa
“propio” y “nomos” que significa “ley”, lo que quiere decir “ley
propia”, de manera que el concepto de “régimen de autonomías
departamentales” inserto en la pregunta, es más que suficiente para
establecer que los departamentos tendrán la facultad de dictar sus
propias leyes o normas. “Norma” es el concepto genérico que, por
supuesto, incluye ley o legislación. El núcleo teórico de la autonomía,
en su más alta expresión, es la capacidad de dirección política propia
de los entes autónomos y, en su grado más alto, la disposición de
potestad legislativa, de aprobación de normas con rango de Ley14.
13
Conferencia Episcopal de Bolivia: Orientaciones pastorales sobre el proyecto
de la CPE. La Paz, marzo de 2008.
14
MÁIZ, Ramón: Once tesis para la teoría de la autonomía, inédito.
25
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
b.
No establece para los gobiernos departamentales
competencias propias de regímenes autónomos.
Las competencias que establece para los gobiernos
departamentales no son propias de regímenes autónomos, ya que son
absolutamente insuficientes. Por ejemplo, las competencias exclusivas15
corresponden a planificación, promoción y coordinación, que resultan
inferiores en su cualidad autónoma a las competencias que los prefectos
actualmente detentan en virtud al artículo 5 de la Ley de
Descentralización Administrativa, por lo que el grado de
15
Articulo 301. Son competencias de los gobiernos de los departamentos
autónomos, en su jurisdicción:
1. Planificación y gestión del desarrollo socioeconómico y aprobación del
presupuesto departamental.
2. Planificación y ejecución de la infraestructura departamental.
3. Planificación y promoción de las actividades deportivas y administrar su
infraestructura, en concurrencia con los gobiernos municipales y entidades
territoriales indígena originario campesinas.
4. Planificación, gestión y administración de la construcción y el mantenimiento
de carreteras y ferrocarriles en el territorio de su jurisdicción, en coordinación
con el Estado Plurinacional.
5. Planificación y gestión de la promoción del turismo, en concurrencia con
los gobiernos municipales y entidades territoriales indígena originario
campesinas.
6. Promoción y administración de proyectos hidráulicos y energéticos en el
departamento, en coordinación con las políticas del Estado Plurinacional.
7. Promoción y protección del patrimonio cultural, histórico, artístico,
arquitectónico y arqueológico, tangible e intangible, así como el patrimonio
natural, de manera exclusiva o en concurrencia con los gobiernos municipales
y entidades territoriales indígena originario campesinas, y con el Estado
Plurinacional.
26
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
descentralización que tienen ahora las prefecturas es superior al que
les pretende otorgar el Proyecto a sus “gobiernos departamentales”.
de gobierno a nivel nacional. Como corolario de este singular
experimento, todos estos gobiernos no están subordinados entre sí y
tienen el mismo rango de jerarquía constitucional (277). Lo más
lamentable de esta proliferación de gobiernos, al margen de su intención
de disminuir, desarticular y vaciar de competencias a los gobiernos
departamentales, es que, con seguridad, generarían enfrentamientos por
límites municipales y provinciales, recursos y competencias, así como
ingobernabilidad y caos.
c.
Crea seis niveles de gobierno a nivel departamental
en desmedro de las autonomías departamentales y
municipales.
El Proyecto crea, además, seis niveles de gobierno en desmedro
de las autonomías departamentales: aparte de los gobiernos
departamentales (278), establece los gobiernos regionales (281),
provinciales (281 II), municipales (284), indígenas (290) y unas
confusas entidades territoriales indígenas (292). Son seis niveles de
gobierno a nivel departamental que, sumados al nacional, arrojan una
propuesta inédita en la historia del derecho comparado de siete niveles
8. Otorgar la personalidad jurídica a fundaciones, asociaciones, instituciones
y organizaciones no gubernamentales, organizaciones sindicales y comunidades
que desarrollen sus actividades exclusivamente en su jurisdicción.
9. Dotación del equipamiento, infraestructura y recursos económicos a los
municipios para la atención y protección de la niñez, la adolescencia, las
personas adultas mayores, las personas con discapacidad y otros sectores
vulnerables.
10. Promoción de acuerdos internacionales de interés específico del
departamento, previa información y en sujeción al Ministerio del ramo, de
conformidad a los intereses del Estado, y de acuerdo con la Constitución y la
ley.
11. Coordinación del régimen de defensa civil con el Estado Plurinacional, y
los gobiernos regional, municipal y de las entidades indígenas originario
campesinas.
12. Promoción, planificación y gestión de estrategias y acciones para la equidad
e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en proyectos productivos.
27
d.
Las normas departamentales y municipales pueden
ser modificadas por simples decretos.
La propuesta de autonomías mencionada resulta finalmente
hipócrita porque la intención final es centralizar todos los niveles de
gobierno: en el capítulo relativo a la jerarquía normativa, el Proyecto
establece que, mediante decreto, pueden ser modificadas las normas
departamentales, regionales y municipales (410), con lo que se
destruyen las autonomías departamentales, regionales y municipales
(menos las indígenas) por la vía de decreto del poder ejecutivo nacional,
desconociendo un principio elemental del Estado de Derecho: que las
normas promulgadas por un nivel de gobierno, sea este departamental
o municipal, sobre competencias asignadas por la Constitución, no
pueden ser modificadas por el gobierno central, ni mediante ley, ni
por ningún otro nivel de gobierno.
2.
Las consecuencias del incumplimiento
El incumplimiento del mandato constitucional por parte de la
Asamblea arriba descrito generó, entre otras, dos consecuencias
jurídicas:
28
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a)
el rompimiento del orden constitucional, y
b)
la deslegitimación del Proyecto de Constitución.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
se imponen los fundamentos de un orden nuevo20. Se volvió al soberano
bajo los siguientes principios iusnaturalistas:
Ambos aspectos constituyeron causales que prácticamente
obligaron a los departamentos donde ganó el sí en el referéndum por
las autonomías, a reconducir el proceso de autonomización
departamental 16 , recurriendo a la voluntad popular soberana
departamental17.
El rompimiento y deslegitimación constitucional mencionados,
obligaron a los departamentos autonomistas a volver por los fueros
del derecho natural18, de donde proceden los principios esenciales de
la colaboración de los ciudadanos en la formación de la voluntad
estatal19. El derecho natural tiene su correlato en el iusnaturalismo
revolucionario donde, en reacción ante las injusticias, se formulan y
16
Ver URENDA, Juan Carlos y EL HAGE, Javier: ¿Qué hacer si la Asamblea
constituyente incumple el mandato del referéndum por las autonomías
departamentales?, UPSA, Prefectura de Santa Cruz, 2007.
17
En base al principio expuesto de gobierno compartido, que supone que la
soberanía tiene distintos niveles territoriales, concepción contrapuesta al
concepto ya superado de soberanía monolítica (MÁIZ).
18
Derecho natural ilustrado para diferenciarlo de aquél que, fundamentalmente
con Hobbes, propugnaba el absolutismo monárquico.
19
Así como la idea de la dignidad humana, de la libertad personal, de la igualdad
ante la ley, de la tolerancia recíproca, del derecho a la felicidad individual,
derechos que tienen su correlato en el orden político: los principios de la
separación de poderes, el principio del estado de derecho, del bienestar general,
entre otros.
29
a)
principio de soberanía popular
b)
principio de la participación de los ciudadanos en la
conformación de los órganos de poder constituido
c)
principio del estado de derecho y
d)
principio de la resistencia ciudadana ante el incumplimiento
de la ley.
Con relación a las leyes de convocatoria a la asamblea
constituyente y al referéndum autonómico (3364 y 3365), la Asamblea
es depositaria del mandato soberano del titular del poder constituyente
y de ninguna manera puede convertir ese mandato en un contrato de
sumisión del pueblo con relación a la Asamblea, de manera que si ésta
incumple un mandato popular expreso, el pueblo tiene la obligación
de retirarle el mandato en base al principio de la resistencia ciudadana
ante el incumplimiento de la ley, que Locke invoca de la siguiente
manera21:
Si los gobernantes, cualquiera que sean, Parlamento o Rey,
obran de una manera contraria al fin para el que recibieron autoridad
–el bien público– el pueblo retira su confianza, retira el depósito, y
recobra su soberanía inicial, para confiarla a quien estima a propósito.
20
WELZEL, Hans: Introducción a la filosofía del derecho, derecho natural y
justicia material. Biblioteca Jurídica Aguilar, 1977, 255.
21
Cf. LOCKE, John: Two Treatises on civil government, 1960.
30
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El camino por el que optaron los cuatro departamentos
autonómicos en los cabildos del millón, al margen de las vías
jurisdiccionales de acción interna e internacional22, es el que se explica
a continuación.
previendo el incumplimiento del mandato hacia la Asamblea antes
mencionado, los cabildos abiertos llevados a cabo en Beni, Pando,
Santa Cruz y Tarija el 15 de diciembre de 2006, denominados los
cabildos del millón por haber congregado a más de un millón de
personas en los mencionados departamentos, resolvieron, para el caso
en que el incumplimiento se produjera, la reconducción soberana
departamental del proceso autonómico, formulando a los concurrentes
las siguientes preguntas que, con diferentes redacciones,24 emitieron
el siguiente mandato común:
3.
El mandato de los cabildos del millón
Ante los evidentes indicios del partido de gobierno de no
favorecer el proceso de autonomías departamentales23 y, por ende,
22
La Ley de Convocatoria al referéndum por las autonomías, interpretó
parcialmente el alcance de los artículos 4 y 232 de la Constitución con relación
a la “reforma total” y, en ese sentido, le impuso a aquella una limitación o
mandato de orden sustancial, que consiste en la obligada implementación de
por lo menos los elementos básicos de la pregunta del referéndum. Entonces,
si los constituyentes, representantes del soberano, no acatan el mandato emanado
en cuatro departamentos, éstos tienen que accionar, por cuanto ese
desconocimiento implicaría una violación a los derechos fundamentales, a la
seguridad jurídica y a los mecanismos de participación deliberativa (art. 4) y
su forma de gobierno democrática representativa y participativa (art. 1)
consagrada en la Constitución.
Javier El-Hage en el ensayo siguiente establece como vía jurisdiccional de
derecho interno el amparo constitucional contra la Asamblea constituyente,
fundamentalmente por cuanto el incumplimiento del mandato del referéndum
por las autonomías implicaría la violación a los bienes jurídicos protegidos por
el recurso de amparo: se habrían cometido actos ilegales y omisiones indebidas
de los miembros de la Asamblea constituyente. Si el Tribunal Constitucional,
en revisión, rechazara el recurso, lo declarara parcial o totalmente improcedente,
o si la Asamblea constituyente desobedeciera la sentencia, restaría la vía de
acción internacional ante el Comité de Derechos Humanos de la ONU y ante
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y eventualmente la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
23
Por ejemplo, Evo Morales Ayma en agosto de 2006, a la Revista Play Boy de
la Argentina, luego del referéndum por las autonomías: “Siento que la oligarquía
31
cruceña quiere la autonomía para dividir Bolivia. Hasta la década de los 60,
los 70 y parte de los 80, los recursos de la minería de Potosí y Oruro se han
invertido en Santa Cruz, y ahora que ellos tienen petróleo y gas no quieren
compartir”.
24
Las preguntas, por Departamentos, fueron las siguientes:
BENI:
1. Si la Asamblea constituyente aprueba la nueva Constitución Política del
Estado por mayoría absoluta, en cualquiera de sus artículos y no así, por los
2/3 de votos de los asambleístas, y no reconoce el resultado del referéndum
por las autonomías departamentales, violando la Constitución vigente, la Ley
de Convocatoria y la Ley del Referéndum por las autonomías departamentales.
¿Están ustedes de acuerdo en desconocer esa nueva Constitución?
2. Con el voto afirmativo de la primera pregunta, y, en acatamiento a la voluntad
soberana, libre, voluntaria y democrática, expresada por el pueblo Beniano,
en el referéndum del 2 de julio de 2006.
¿Autorizan ustedes a la Prefectura del Departamento del Beni, a dotarse de un
régimen autónomo departamental, que consigne los principios de un estado
social y democrático de derecho?
3. ¿Ratifican ustedes, la conformación de la Junta Autonómica Democrática
de Bolivia, y la facultan como instancia de coordinación para conducir el proceso
de consolidación de nuestra autonomía departamental?
4. ¿Juran ustedes, defender la integridad territorial de nuestro departamento,
para evitar su división, y defender las decisiones tomadas en este cabildo
abierto?
32
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a.
Apuestan a que la Asamblea introduzca el régimen
autónomo departamental de acuerdo al mandato del
referéndum del 2 de julio de 2006.
PANDO:
1. Si la Asamblea constituyente aprueba la nueva Constitución por mayoría
absoluta cualquiera de sus artículos y no así por dos tercios de los asambleístas,
si no reconoce el resultado del referéndum por las autonomías departamentales,
¿están de acuerdo en desconocer la nueva Constitución Política del Estado?
2. ¿Autorizan a la Prefectura a dotarse de un régimen autónomo departamental,
que concite los principios de un Estado social y democrático, a ser aprobado
en un referéndum?
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
b.
En caso que lo anterior no ocurra, ordenan a las respectivas
prefecturas a dotarse de un régimen autonómico.
c.
El régimen debe ser de autonomías departamentales y no
otro.
d.
El régimen adoptado (a través de Estatutos Autonómicos
Departamentales) debe consignar necesariamente los
principios del Estado social y democrático de derecho.
e.
El régimen anterior debe someterse a referéndums
departamentales para ser ratificados por el pueblo.
3. ¿Ratifican la conformación de la Junta Autonómica Democrática y la facultan
como instancia de coordinación a conducir el proceso de consolidación de
nuestra autonomía departamental?
2. Sobre la base del mandato del Referéndum por las autonomías del pasado
2 de julio, avanzar a partir de hoy hacia la consolidación definitiva de la
Autonomía Departamental, provincial, seccional e indígena.
SANTA CRUZ:
3. Entonces autorizamos al Gobierno Prefectural de Tarija a convocar a un
Referéndum Departamental para aprobar por voto popular el Estatuto
Autonómico del Departamento de Tarija, previo proceso de concertación del
mismo con las seis provincias, las once secciones municipales, pueblos
indígenas, campesinos y todos los sectores sociales del Departamento.
1. Si la Asamblea constituyente aprueba una Constitución Política del Estado
que viole la ley de Convocatoria a la Asamblea en lo relativo a los dos tercios,
o el mandato vinculante del Referéndum por las Autonomías departamentales,
¿rechaza Ud. esa Constitución ilegal?
En tal caso, ¿ordena Ud. a la Prefectura de Santa Cruz a dotarse de un Régimen
Autonómico Departamental, que consigne los principios de un Estado Social
y Democrático de Derecho y el mandato del Referéndum del 2 de julio de 2006,
a ser aprobado en un Referéndum Departamental o por otra vía democrática?
En consecuencia y como la respuesta es afirmativa anunciamos que a partir
del día de hoy se abren los libros notariados para levantar firmas y con ello
solicitar la realización del Referéndum Departamental, conforme exige la ley.
TARIJA:
4. El Estatuto Autonómico que sea aprobado contemplará la elección por voto
popular y directo de Consejeros Departamentales, autoridades provinciales y
seccionales del Gobierno Prefectural, la distribución equitativa de los ingresos
departamentales respetando las conquistas históricas de las provincias, la
integridad territorial del departamento, el respeto de las identidades indígenas
y culturales, y el fortalecimiento a las autonomías municipales y universitaria.
1. En caso que la Asamblea constituyente viole la Ley Especial de Convocatoria
y apruebe la nueva Constitución Política del Estado por mayoría absoluta en
cualquiera de sus artículos, y no así por los 2/3 de votos de los asambleístas,
como expresamente dispone esa Ley y la Constitución Política del Estado
vigente. Desconoceremos la nueva Constitución por ilegal.
5. En caso que la Asamblea constituyente no respete el resultado del Referéndum
Autonómico del pasado 2 de julio y no incluya en la nueva Constitución Política
del Estado la autonomía departamental, conforme a ese mandato popular, el
Departamento de Tarija se declarará autónomo en el marco de la unidad nacional,
formalizando la decisión de ese referéndum y de este Cabildo.
2. ¿Ratifica usted la conformación de la Junta Autonómica Democrática de
Bolivia y la faculta como instancia de coordinación para conducir el proceso
de consolidación de nuestras autonomías?
33
34
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
f.
Se debe preservar la integridad territorial de los
departamentos (Beni y Tarija).
g.
La estructuración de los regímenes autonómicos debe ser
organizada por cada una de las prefecturas y coordinada
a través de la Junta Autonómica Democrática de Bolivia.
Lamentablemente, la Asamblea no cumplió con el mandato de
los dos tercios, con los resultados del referéndum por las autonomías,
ni con los principios del estado social y democrático de derecho25.
Concluimos, siguiendo la línea de Locke en la formulación de
las preguntas de los cabildos del millón que, al haber obrado la
Asamblea de manera contraria al fin para el que recibió autoridad (leyes
3364 y 3365 y 3728), el pueblo retiró su confianza, retiró el depósito
(efectuado mediante la verificación del referéndum por las autonomías
del 2 de julio de 2006), y recobró su soberanía inicial, para confiarla
a quien estima a propósito (Cabildos del millón confían a las prefecturas
la elaboración de un régimen autónomo a ser ratificado por un
referéndum departamental).
25
El artículo del autor La constitución antidemocrática del MAS describe en
detalle la cualidad racista violatoria del principio de unidad, principal principio
del estado social y democrático de derecho.
35
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
III.
Bases constitucionales y legales para la aprobación y
Referéndum Departamental de los Estatutos
1.
El incumplimiento de la Asamblea Constituyente del
mandato soberano constitucional del referéndum por las
autonomías.
El incumplimiento de la Asamblea al mandato del referéndum
por las autonomías genera una serie de interrogantes: ¿cómo configurar
un régimen autónomo departamental sin un marco constitucional
expreso?, o dicho de otra manera, ¿cómo establecer un régimen de
competencias departamentales sin que la Constitución las haya definido
puntualmente? ¿Cómo obligar al Estado boliviano -dirigido
coyunturalmente por un partido reacio a las autonomías
departamentales- a transferir competencias a favor de los departamentos
y municipios?
El desafío es singular, porque es generado, causado, ocasionado
por el incumplimiento de la Asamblea, pues si ésta hubiese cumplido
con el mandato del soberano de incorporar en el Proyecto de
Constitución un régimen de autonomías departamentales pleno (no
engañoso), los estatutos autonómicos, en la forma como se aprobaron,
no hubieran existido, sencillamente porque el régimen autonómico
hubiera estado en el texto constitucional y los estatutos tendrían que
haberse limitado a normar las competencias asignadas
constitucionalmente.
Los estatutos son, pues, una consecuencia del incumplimiento
de la Asamblea, y por lo tanto tienen una relación de causa-efecto con
dicho incumplimiento, en el entendido de que las autoridades de los
departamentos donde ganó el sí tenían la obligación de hacer cumplir
36
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
el mandato constitucional emanado de la previsión del artículo 4 de
la Constitución vigente como se ha explicado líneas arriba.
2.
Estaba claro que las prefecturas y una parte importante de la
sociedad política y civil de los departamentos donde ganó el sí, ante
el incumplimiento de la Asamblea y el mandato de los cabildos del
millón, no se podían quedar de brazos cruzados a la espera de
simplemente abogar por el voto en contra al texto del Proyecto en el
referéndum constitucional o esperar otra Asamblea. Estaban pues,
moral y constitucionalmente obligados a iniciar procesos de
autonomización departamental para hacer respetar los resultados del
referéndum nacional vinculante para las autonomías departamentales
del 2 de julio de 2006.
En los cuatro departamentos donde ganó el sí, los estatutos
fueron aprobados a través de asambleas conformadas en cada
departamento por aquellas personas que, directa o indirectamente, han
sido elegidas por voto popular27 en la búsqueda de lograr la máxima
representación popular posible dentro del marco de la democracia
representativa. En otras palabras, los estatutos fueron aprobados por
las personas que ostentaban la máxima representación posible dentro
del marco de la democracia representativa.
3.
De allí devienen, fundamentalmente, los estatutos de los
departamentos autónomos, de la obligación que tienen los
representantes políticos y cívicos departamentales de hacer cumplir el
mandato popular emanado del derecho constitucional que tiene el
pueblo de deliberar y gobernar a través de la iniciativa legislativa
ciudadana y el referéndum26.
La aprobación
departamentales.
de
los
estatutos
por
asambleas
La aplicación del principio de soberanía popular de los
artículos 4, 35 y 229 de la Constitución.
Como efecto del incumplimiento de la Asamblea, la concepción
de los estatutos se basa en la aplicación directa del artículo 4 de la
Constitución vigente que establece que “El pueblo delibera y gobierna
por medio de (…) el Referéndum …”.
La argumentación fundamental de los que se oponen a los
estatutos autonómicos (mayoritariamente el partido de gobierno),
consiste en afirmar que no tienen un marco constitucional adecuado
para desarrollarse, por cuanto la Constitución vigente no contempla
un régimen de autonomías y el Proyecto tampoco establece un marco
26
El mecanismo del referéndum es uno de los instrumentos idóneos modernos
para lograr una participación más activa de los ciudadanos en la cosa pública
y constituye una herramienta capaz de volver a otorgarle legitimidad al
ordenamiento democrático. MEDINA, Juan Abal: La muerte y resurrección de
la representación política. Fondo de Cultura Económica, Argentina, 2004, p.
121.
37
27
En Beni se denominó Asamblea de la Benignidad, en Pando Asamblea
Departamental Provisional, en Santa Cruz Asamblea Provisional Autonómica
y en Tarija Asamblea Autonómica Departamental.
38
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
competencial adecuado para el establecimiento de las autonomías que
postulan los estatutos.
voluntad instruía a los prefectos de los departamentos donde ganó el
sí, a hacer uso del otro instituto de deliberación y gobierno popular:
el referéndum, obligando a los prefectos a convocar a referéndums
departamentales para la ratificación y puesta en vigencia de los
respectivos estatutos autonómicos29.
Dicha argumentación ignora la causa principal del problema:
que el Proyecto, como está demostrado, no contempla un régimen pleno
de autonomías departamentales, por causa de la irresponsabilidad de
los constituyentes del partido gobernante. Por ello resulta absurdo que
ahora aleguen un error propio (no incluir una autonomía vasta en el
Proyecto) en desmedro del cumplimiento del mandato soberano del
referéndum por las autonomías del 2 de julio de 2006, ignorando el
principio universal de derecho que establece que nadie puede
argumentar un error propio en su favor. El partido de gobierno, a través
de su bancada de constituyentes, hizo caso omiso de la propuesta
presentada por la oposición en la Comisión de Autonomías de la
Asamblea en un documento que se denominó Propuesta de reforma
del texto constitucional para instaurar el Estado autonómico, que
correspondió al informe por minorías, lo que equivale a desconocer
el principio rector que informa el sistema constitucional boliviano: el
principio de la soberanía popular, en el cual se basa el precepto
constitucional de que el pueblo delibera y gobierna a través del
referéndum.
Una vez que cada una de las Cortes Departamentales Electorales
efectuó la depuración correspondiente y certificó que el número de
firmas había sobrepasado el porcentaje requerido para la verificación
de referéndums departamentales 30 , los prefectos procedieron a
convocarlos, como analizamos más adelante.
La utilización de ambos instrumentos (la Iniciativa Popular y
el Referéndum) garantiza el respeto del principio rector de la democracia
representativa: el principio de la soberanía popular.
29
Por ejemplo, la iniciativa popular para la convocatoria a referéndum
departamental del Departamento de Santa Cruz, rezaba así: “… para solicitar
la apertura del presente libro de recolección de firmas con el objeto de que,
en virtud de esta Iniciativa Popular para la Convocatoria a Referéndum
Departamental, de conformidad al artículo 4 de la Constitución Política del
Estado y artículo 6 numerales II y III de la Ley Marco del Referéndum No.
2769, el Prefecto del Departamento de Santa Cruz convoque a un Referéndum
Departamental, a través del cual el pueblo cruceño pueda decidir la inmediata
ratificación y puesta en vigencia del Estatuto Autonómico aprobado por la
Asamblea Provisional Autonómica de Santa Cruz en fecha 15 de diciembre de
2007, de manera que, a partir de la decisión afirmativa del Referéndum, dicho
Estatuto Autonómico se constituya en la norma institucional básica del
Departamento Autónomo de Santa Cruz y sea de cumplimiento obligatorio para
todos los habitantes y funcionarios públicos del Departamento. Se establece
que las firmas de los ciudadanos en este libro de consulta constituyen su
expresión de voluntad”.
30
El departamento del Beni recaudó 62.150 firmas siendo que la Ley requería
8.551.
Al igual que en el referéndum del 2 de julio de 2006, el proceso
de autonomización como reacción al incumplimiento de la asamblea
se inició utilizando, en los cuatro departamentos donde ganó el sí, el
instituto de la Iniciativa Popular establecido en el artículo 6 de la Ley
del Referéndum28, a efecto de recabar, por lo menos, el ocho por ciento
del total del padrón electoral departamental. La manifestación de
28
La otra alternativa es la Iniciativa Institucional establecida en el artículo 5 de
la Ley de Referéndum, reservada para los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
39
40
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La aplicación del artículo 4 se efectúa en forma conjunta con
el mandato del artículo 229 que establece que “Los principios, garantías
y derechos reconocidos por esta constitución no pueden ser alterados
por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación
previa para su cumplimiento”31. En ese sentido, la Ley de Referéndum
no pudiera haber alterado un derecho político fundamental a la
participación de los ciudadanos en la conformación de los órganos
públicos y a la participación en los asuntos públicos, como analizamos
más adelante. De la aplicación de este precepto constitucional se infiere
que, inclusive, pudiera no haber existido la Ley de Referéndum y ello
no hubiera impedido la verificación del referéndum. Así lo estableció
la Sentencia Constitucional 69/2004 que estableció lo siguiente:
al punto que establece que ni los derechos consagrados por la
Constitución pudieran negar derechos que nacen de la soberanía del
pueblo, es decir, del voto popular plasmado en instrumentos como el
referéndum. Por lo tanto, queda claro que si la misma Constitución
no puede interferir en la aplicación de los derechos que emanan de
la soberanía popular, mucho menos podría hacerlo una ley, como la
Ley de Referéndum por ejemplo.
…la inexistencia de una Ley marco del referéndum, no puede
obstaculizar el ejercicio del derecho político de participación en los
asuntos públicos, dado que ese derecho se deriva del principio rector
de soberanía popular que inspira nuestra Constitución Política del
Estado, y es la base de nuestro sistema democrático y, por lo mismo,
es un derecho fundamental que no necesita de reglamentación previa
para su cumplimiento, por expreso mandato del art. 229 de la CPE…
La Sentencia Constitucional 75/2005 de 13 de octubre de 2005,
que continuó con la línea jurisprudencial marcada por la SC 006/2005,
estableció los lineamientos relativos al principio de la participación
de los ciudadanos en la conformación de los órganos del poder
constituido, normando, para el cumplimiento obligatorio en el territorio
boliviano32, el derecho que tienen los bolivianos a la toma de decisiones
con relación a los asuntos públicos en los siguientes términos:
De igual manera, el artículo 35 de la Constitución vigente
establece que “Las declaraciones, derechos y garantías que proclama
esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos
y garantías no enunciados que nacen de la soberanía del pueblo y de
la forma republicana de gobierno”. La Constitución vigente le otorga
un valor principal a los derechos que nacen de la soberanía del pueblo,
4.
…la relación de los ciudadanos con el poder político no se reduce
a la emisión del voto para elegir a sus representantes y gobernantes,
sino que también se expresa en una participación activa y efectiva
en la toma de decisiones, a través de mecanismos como el referéndum
popular… (negritas nuestras).
32
31
Este precepto fue utilizado ya en el referéndum por las autonomías del 2 de
julio de 2006 cuando se utilizó el instituto de la Iniciativa Legislativa Ciudadana
que consagra el artículo 4 de la Constitución, sin que exista una ley que
reglamente dicho instituto.
41
La aplicación del principio de la participación de los
ciudadanos en la conformación de los órganos de poder
constituido.
De acuerdo al artículo 44 de la Ley del Tribunal Constitucional, Los poderes
públicos están obligados al cumplimiento de las resoluciones pronunciadas por
el Tribunal Constitucional. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal
Constitucional, son obligatorias y vinculantes para los poderes del Estado,
legisladores, autoridades y tribunales.
42
5.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
…la participación como principio rector de la vida social y
política, lo que significa que el proceso político debe estar asentado
en la participación de todos los ciudadanos en la conformación de
los órganos del poder constituido y en la expresión de su voluntad
o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su
consideración por las autoridades de gobierno, a través de los
mecanismos previstos por la Constitución… (idem).
La Ley de Referéndum establece en su artículo 6 inciso III que
“…en tanto no exista un Gobierno Departamental elegido por voto
popular, el Referéndum Departamental será convocado por el Congreso
Nacional”.
El mandato del pacto de San José de Costa Rica.
El Pacto de San José de Costa Rica33, establece en su artículo
23. I el derecho político que tienen todos los ciudadanos de participar
en la dirección de los asuntos públicos directamente (negritas nuestras)
o por medio de representantes elegidos. El Tribunal Constitucional en
la SC 069/2004 definió de la siguiente manera la aplicación de ese
derecho en Bolivia:
Convención que en el art. 23 (…), proclama el derecho político
de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos;
en consecuencia, el referéndum forma parte del orden jurídico del
sistema constitucional boliviano como parte del bloque de
constitucionalidad, pues los instrumentos de derecho internacional de
los derechos humanos, tienen carácter normativo y son de aplicación
directa, como lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las
SSCC 1494/2003-R, 1662/2003-R, entre otras.
6.
La atribución prefectural para a convocar a referéndum
departamental para la ratificación y puesta en vigencia de
los estatutos autonómicos.
33
Ratificado en forma expresa por la República de Bolivia mediante Ley 1430
de 11 de febrero de 1993.
43
La Ley de Referéndum fue dictada el 6 de julio de 2004, un
año antes de que se promulgue la Ley Interpretativa del artículo 109
de la Constitución que establece que la designación de los prefectos
de departamento por parte del presidente debe estar precedida de un
proceso de elección de éstos mediante voto popular universal.
Asimismo, existe una tradición constitucional prácticamente
ininterrumpida desde la primera constitución boliviana de 1826, de
denominar “gobierno” al poder ejecutivo. Por lo tanto, la intención
del legislador de la Ley de Referéndum fue establecer como condición
para que los prefectos convoquen a referéndums departamentales, que
éstos sean elegidos por voto popular, por lo que, una vez elegidos,
están claramente facultados para convocar a referéndums
departamentales. Esa interpretación es, además, acorde con los artículos
4, 35 y 229 de la Constitución ya analizados, de donde se infiere que
la Ley de Referéndum no podía haber alterado el derecho de los
ciudadanos de participar en la conformación de los órganos públicos,
en aplicación de los principios arriba descritos.
Es así que los prefectos de los cuatro departamentos convocaron
a referéndums departamentales: Santa Cruz para el 4 de mayo, Beni
y Pando para el 1 de junio y Tarija para el 16 de julio, cuyas convocatorias
tienen un denominador común: establecen la pregunta del referéndum,
que consiste en consultar al pueblo si está de acuerdo en ratificar y
poner en vigencia a nivel departamental los estatutos aprobados por
las respectivas asambleas departamentales.
44
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
7.
La facultad de las cortes departamentales para administrar
referéndums departamentales para la ratificación y puesta
en vigencia de los estatutos.
Las cortes departamentales están perfectamente habilitadas para
la administración de referéndums departamentales, de conformidad a
los artículos 1, 2 y 6 de la Ley de Referéndum, 2 de la ley 1836 y
35 del Código Electoral y en base al principio de presunción de
constitucionalidad que tienen las convocatorias efectuadas por los
prefectos, consagrado en el 2 de la ley 1836, sin que ningún tribunal
jurisdiccional hubiera legalmente declarado nulas las respectivas
resoluciones de administración de referéndums para la puesta en
vigencia de los estatutos autonómicos.
Epílogo: La obligada ruta inversa de los estatutos
El incumplimiento de la Asamblea obligó a los departamentos
donde ganó el sí a cambiar el diseño constitucional inicial para el
establecimiento de las autonomías departamentales. Abortado el
proceso autonómico vía la utilización de los instrumentos de
deliberación y gobierno ciudadano consignados en el artículo 4 de la
Constitución, que debía concluir en la aprobación de un régimen de
autonomías departamentales que responda de manera veraz y franca
al mandato del referéndum por las autonomías del 2 de julio de 2006,
de manera obligada se tuvo que optar por una reingeniería constitucional
que, básicamente, consistió en lo que hemos denominado la
reconducción soberana del proceso autonómico, que consiste en volver
a preguntar al pueblo, no ya si quiere autonomías o no –puesto que
esa cuestión ya fue respondida el 2 de julio de 2006- sino consultar
su voluntad para dotarse de un régimen autónomo propio, esto es, sin
45
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
un marco constitucional que especifique las competencias del régimen
departamental autónomo. En suma, de manera obligada se recurre a
un referéndum para hacer cumplir un referéndum anterior, en un
proceso de doble consulta popular de singular y profundo contenido
democrático.
Es por ello que los estatutos aprobados en los cuatro
departamentos basan su constitucionalidad en los artículos 4, 35 y 229
de la Constitución de 2004, como lo hemos analizado, y, en esa ruta,
se ven obligados a transitar el camino inverso a un proceso “normal”
de construcción estatal: en vez de que los estatutos sean la norma
reglamentaria de las competencias autónomas departamentales
establecidas en la Constitución (que hubiera sido el caso si se tomaba
en cuenta el informe por minoría presentado por los cuatro
departamentos autónomos a la Comisión de Autonomías de la
Asamblea) los estatutos establecen primero las competencias
departamentales -incluidas las municipales y las indígenas, como
medida de seguridad- y dejan en manos del Estado nacional el resto
de las competencias para que sean asumidas por éste en una reforma
constitucional que deberá ser legítima y legal para que pueda ser
obedecida por toda la población boliviana.
46
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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47
48
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
¿ES EL ESTATUTO AUTONÓMICO DE
SANTA CRUZ FEDERALISTA?
Sudán y Sri Lanka se hallan en un proceso de transición hacia este
sistema de organización del Estado. En términos generales podemos
decir que el federalismo es un sistema que ofrece autonomía regional
y supone responsabilidades compartidas.
Ricardo Paz Ballivián*
1.
¿Qué entendemos por federalismo?
Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bosnia y
Herzegovina, Brasil, Canadá, Comoros, Emiratos Árabes Unidos,
Estados Unidos de América, Etiopía, India, Malasia, México,
Micronesia, Nigeria, Pakistán, Rusia, Saint Kitts y Nevis, Sudáfrica,
Suiza y Venezuela son los 23 países federales que hay en el mundo.
España es considerada un Estado federal “de hecho” e Italia, Iraq,
*
Ricardo Paz Ballivián (48), boliviano especializado en reforma políticas, Master
en elaboración y evaluación de proyectos y planificación estratégica. Ex
Diputado Nacional. Participó en el proceso de la Reforma Constitucional
Ecuatoriana, como asesor de la Asamblea Constituyente, y trabajó para el PNUD
y el BID. Fue Coordinador General del Programa de Reformas Constitucionales
de Bolivia y hace tres años Coordinador Nacional para la Asamblea
Constituyente. Escribe columnas de opinión en los más importantes periódicos
bolivianos y tiene una importante producción bibliográfica. Fue Coordinador
Nacional del Referéndum Nacional Vinculante de la República de Bolivia en
julio del año 2004 y Asesor Político del Presidente de la República Carlos Mesa,
hasta la finalización de su mandato en junio de 2005. Actualmente es Consultor
Internacional y representante en Bolivia del Centro Interamericano de Gerencia
Política con sede en Miami, FL. y Presidente Ejecutivo del Centro Boliviano
de Gerencia Política. También es columnista regular del diario “La Razón”,
considerado el de mayor influencia en Bolivia.
49
Los especialistas sostienen que hay dos tipos de Federaciones:
las que se formaron a partir de la fragmentación de un país unitario,
como podría ser el caso de México y quizás de la Argentina y las que
tienen su origen en países fragmentados que, para su defensa, decidieron
unirse, como Estados Unidos de América o Canadá.
Los federalismos de Estados Unidos, Canadá y Australia,
surgieron con los procesos de colonización. En 1867, Canadá trataba
de delimitarse y protegerse respecto a Estados Unidos, garantizando
su dualismo anglo franco. El federalismo suizo (1848), en cambio, tuvo
su origen en la autonomía local y cantonal, es decir, en la multiplicidad
cultural; el belga de 1890 que se originó en la fragmentación cultural
entre flamencos y valones (de hecho hoy en día este asunto es uno
de los más candentes en Europa).
Estos son ejemplos del federalismo como principio organizativo
del poder político territorial, que ha servido para unificar criterios
diversos, es decir, que ha logrado cohesionar a sociedades con profundas
diferencias culturales y sociales.
En los países latinoamericanos, cuyas sociedades son más
heterogéneas, el federalismo aparentemente tenía mucho espacio para
desarrollarse, sobre todo, por la gran importancia de la población
indígena y las diferencias en el desarrollo económico de las distintas
regiones, provincias, entidades federativas y municipios. Sin embargo,
como dijimos al principio, sólo algunos países son federales.
50
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Aunque es bueno hacer notar que el federalismo no sólo tiene
o adquiere relevancia en sociedades heterogéneas. En lo que fue la
República Federal Alemana, por ejemplo, no jugaron ningún papel ni
la heterogeneidad, ni la diversidad multicultural; era un país con
homogeneidad cultural y con pocas disparidades económicas que
puedan generar conflictos y escogió el federalismo para organizarse.
Así entendidas las cosas, el objeto del federalismo es reconciliar
unidad con diversidad; parte del principio de que las naciones-estado
como autoridades “soberanas” y unitarias no pueden gobernar con
eficiencia a las sociedades complejas y diversas, ya que éstas requieren
sistemas flexibles y dinámicos de gobierno.
El federalismo nació como una doctrina política que buscaba
que una entidad política esté formada por distintos organismos que
se asocian delegando algunas libertades o poderes propios a otro
organismo superior, a quien pertenece la soberanía, pero conservando
una cierta autonomía, ya que algunas competencias les pertenecen
exclusivamente.
En la práctica existen el federalismo simétrico que está basado
en la igualdad de competencias para cada entidad regional, es decir,
cada territorio tiene los mismos poderes y el federalismo asimétrico
donde hay uno o varios territorios con más atribuciones que el resto,
este caso se da normalmente en países multiculturales para reconocer
las diferencias de una región con respecto a las demás. En general,
la política exterior, la moneda, la defensa nacional y las grandes líneas
de la economía son competencias de la Federación, mientras que la
educación, la cultura, los cuerpos de seguridad y la administración
territorial, entre otros, son asuntos de los estados federados.
La esencia del federalismo, según sostienen sus promotores,
está en la creación de instituciones y procesos que permitan alcanzar
una unidad política que acomode y aumente la diversidad durante la
solución de los problemas de la vida diaria, en los cuales la democracia,
entendida como un gobierno del pueblo, signifique “autogobierno”.
En este sentido, el federalismo pretende ofrecer solución a los problemas
de las divisiones políticas, étnicas, religiosas y sociales.
51
Según el especialista Dieter Nohlen1 “el federalismo se define
como una forma de organización política en la cual las funciones y
ámbitos de tareas se reparten de tal manera entre los estados miembros
y el Estado central, que cada nivel estatal puede tomar decisiones
políticas en varios ámbitos estatales”.
En nuestro país el federalismo tuvo su auge a finales del siglo
XIX y principios del siglo XX, tanto que llevó a sus promotores, las
elites paceñas, a ganar una “guerra federal”. Por razones que la historia
no ha podido explicar convincentemente, todavía estamos esperando
la institución de este sistema en nuestro país.
Después del 9 de abril de 1952, la palabra federalismo se volvió
sinónimo de “antinacional” y “antipatriótico” y comenzó a ser utilizada
para descalificar peyorativamente a los circunstanciales rivales políticos
que demandaran cualquier tipo o grado de autonomía para sus regiones.
Hoy en día, en pleno siglo XXI, continúa esa práctica y se
escuchan nuevamente voces oficiales que descalifican rotundamente
cualquier iniciativa de autonomía regional calificándola de
“federalista”…como si aquello fuera un pecado de lesa humanidad.
1
Nholen, D. (1993), “Descentralización política. Perspectivas comparadas”, en
Descentralización política y consolidación democrática Europa-América del
Sur, Madrid, Síntesis Editorial Nueva Sociedad.
52
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Sin embargo, tal vez quienes más han contribuido a esa confusión
son aquellos que promueven ideas y propuestas federalistas de manera
vergonzante, sin llamar a las cosas por su nombre.
1.
idea de que el desarrollo (entendido éste
capitalista) produce formas de organización
elementos: forma de organización política
organización económica el libre mercado y
territorial federal.
dentro del paradigma
estatal asociadas a tres
democrática, forma de
forma de organización
El carácter unitario de Bolivia
Este aspecto básico de la configuración estatal que define a la
Nación boliviana como unitaria se encuentra presente desde la fundación
de la República y la adopción de su primera Carta Magna redactada
por el Libertador Simón Bolívar.
De acuerdo al estudioso constitucionalista Guillermo Cabanellas
el Estado unitario está:“regido por un gobierno central con poderes
iguales y plenos sobre todo el territorio nacional, con unidad legislativa
y subordinación provincial y municipal”2.
Se entiende como República Unitaria aquella cuya división
política y administrativa no admite autonomías políticas a su interior,
llámense estas Estados, Provincias, Regiones, etcétera. Es una categoría
que modernamente se contrapone a la de las Repúblicas Federales. En
la actualidad, en todo el mundo, las Repúblicas se diferencian por su
definición unitaria o federal. La tendencia de los últimos cien años
es indudablemente hacia el federalismo.
De cierta manera el unitarismo es considerado un anacronismo
en la forma de organización del Estado. Esta concepción parte de la
2
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cabanellas Guillermo “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”, pag. 857,
Heliasta, 1987, Buenos Aires, Argentina
53
Bolivia no ha estado ajena a ese debate. En realidad desde la
guerra “federal” de finales del siglo XIX y principios del siglo XX,
en la que triunfaron los liberales con la bandera del federalismo que
nunca aplicaron, se halla presente la disyuntiva. En los últimos veinte
años se ha profundizado la discusión sobre todo a raíz del importante
desarrollo alcanzado por la región oriental del país.
El unitarismo ha sido defendido a ultranza por todos los
gobiernos republicanos, basados en el argumento de que la diversidad
étnica, cultural y regional de Bolivia requiere de un mecanismo
centralizador del Estado muy vigoroso y capaz de controlar las fuerzas
centrípetas que aparentemente nos acechan. En ese sentido se cree que
una forma estatal de organización federal podría favorecer esas fuerzas
y provocar la disgregación nacional.
En la otra vereda, quienes propugnan el federalismo, afirman
que la disgregación nacional puede provocarse más bien por no aceptar
la diversidad del país e impedir autonomías relativas en el marco de
la adscripción voluntaria a un Estado central. Apoyan sus argumentos
afirmando que el unitarismo centralista solamente está exacerbando
las disputas regionales y provocando el atraso y el subdesarrollo.
Como un término medio de estas posiciones ha surgido con
fuerza el planteamiento de formular un esquema de descentralización
administrativa que sin cambiar el carácter unitario del Estado, atienda
54
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
las demandas de las regiones que sufren las deficiencias del centralismo.
Si bien es evidente que el texto constitucional actual, en el régimen
específico determina la descentralización administrativa, lo que ahora
se pretende es elevar esta característica a un rango de configuración
estatal.
Siete meses después se realizaron las elecciones para
asambleístas constituyentes, el 2 de julio de 2006. Los resultados
llevaron al escenario constituyente a 14 fuerzas, aunque dos de ellas
eran de lejos las mayoritarias (MAS y PODEMOS). El MAS logró 137
asambleístas, Podemos 60 y las demás agrupaciones 58.
Un texto publicado por la Fundación Konrad Adenauer al
respecto argumenta que: “La división política del Estado no ha recogido
la realidad económica, política, social y cultural. En ese orden, ha
establecido una división de departamentos, provincias, secciones y
cantones, obviando el proceso de conformación de los núcleos sociales
y territoriales de base, como son las comunidades campesinas, los
villorrios y los pueblos indígenas...Entonces, el unitarismo, en vez de
lograr una cohesión interna que permita la unidad nacional en base
a la diversidad, se ha constituido en uno de los principales factores
de la dispersión y hasta de la pérdida y desmembración
territorial”3.
Las elecciones consolidaron al gobierno de Evo Morales y a
su partido, el MAS, pero la sorpresa más evidente fue, sin duda, que
el MAS no lograra, ni siquiera con sus aliados, los 2/3 de los votos
en la Asamblea.
2.
Antecedentes y contexto de la redacción del Estatuto
Autonómico de Santa Cruz
El 18 de diciembre de 2005 se realizaron las elecciones generales
adelantadas que dieron como resultado una amplia victoria del MAS
con el 53,74% de los votos válidos, lo cuál le significó 72 de 130
diputados y 12 de 27 senadores.
3
Jost Stefan, Rivera José Antonio, Molina Rivero Gonzalo, Cajias J. Huáscar
“La Constitución Política del Estado, comentario crítico”, pag. 1, Fundación
Konrad Adenauer, 1998, La Paz, Bolivia.
55
Respecto a los asambleístas elegidos, el MAS obtuvo 137, del
total de 255. Para obtener los necesarios 2/3 de la Asamblea, el partido
del Presidente debía obtener al menos 170 miembros. Las fuerzas
gubernamentales alcanzaron a sólo 154.
Conjuntamente a las elecciones de asambleístas se llevó a cabo
el denominado Referéndum Autonómico, que solicitaba a la ciudadanía
pronunciarse sobre su predisposición a asumir un régimen de
autonomías departamentales. La opción No (impulsada por el MAS)
obtuvo a nivel nacional el 57,5%, mientras que la opción Sí, apoyada
por los partidos de oposición y las agrupaciones autonómicas de los
Departamentos del oriente y sur, consiguió el restante 42,4%.
El triunfo a nivel nacional se vio opacado por la derrota del
No en los Departamentos de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando, donde
venció holgadamente la opción Sí. En Santa Cruz el Sí obtuvo el 71%,
en Beni un 73%, en Tarija un 60% y en Pando un 57%; guarismos
que indican que existía un extendido sentimiento “autonomista” en los
Departamentos de Oriente y del Sur.
56
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Los resultados del Referéndum autonómico representaron una
cierta derrota del MAS y del Presidente Morales; derrota de alguna
manera previsible, ya que el MAS sólo en las últimas semanas se inclino
por la opción No en el Referéndum. Sin embargo, la elevada votación
de la opción No en los Departamentos de occidente indicaban la
capacidad de influencia que tenía en esos distritos el MAS.
Mientras tanto, a medida que la Asamblea Constituyente fue
naufragando, las propuestas autonomistas de los Departamentos en los
que había triunfado el Sí en el Referéndum de julio de 2006, se fueron
haciendo más radicales e intransigentes. La aprobación ilegal y arbitraria
de un nuevo texto constitucional que tergiversaba y mediatizaba la
propuesta de las autonomías departamentales, abrió la puerta para que
los Departamentos eligieran la vía de la aprobación de sus propios
Estatutos Autonómicos en Referendos populares.
La solidez del sentimiento “autonomista” y la fortaleza de
algunas organizaciones que la impulsaban (como el Comité Cívico de
Santa Cruz), indicaron que eran estas las organizaciones que constituían
la verdadera oposición al gobierno del MAS.
La Asamblea Constituyente cumplió casi un año y medio de
sesiones en que debería haber producido un nuevo texto constitucional,
sin haber aprobado oficialmente ni un solo artículo, hasta que el 22
de noviembre de 2007, se instaló en un recinto militar en las afueras
de Sucre, con 145 de 255 constituyentes del oficialismo y sus aliados,
sin oposición, y asediada por graves disturbios que dejan varios heridos.
Tras una rápida lectura del índice y los capítulos de la Constitución,
sin detallarse el texto, la mayoría oficialista votó a mano alzada el
proyecto de Carta Magna impulsado por el Presidente Morales, que
obtuvo el respaldo de 136 de los 138 constituyentes presentes, de 255
elegidos en 2006.
Luego, el 10 de diciembre de 2007, el Movimiento al
Socialismo aprobó el texto de la propuesta de Nueva Constitución
Política del Estado en una bochornosa sesión en la ciudad de Oruro
sin la presencia del principal partido opositor y con la mirada atónita
de unos pocos asambleístas disidentes, asustados por la abrumadora
presencia de los llamados “movimientos sociales”, que tenían
prácticamente secuestrada a la sesión.
57
Luego de la aprobación atolondrada de la propuesta de nueva
Constitución Política del Estado, el año 2008 se inauguró con presagios
de enfrentamiento final. Tal vez por ello y con el objetivo de bajar
la tensión, el Presidente Evo Morales convocó a los nueve Prefectos
de Departamento a una “cumbre” política con el objetivo de encontrar
una salida a los complejos problemas que mantenían tensionado al país.
Las reuniones nuevamente generaron la expectativa del público, pero
muy pronto se vio que se trataba de un nuevo escenario fallido para
alcanzar el ansiado acuerdo nacional.
Mientras se realizaban las reuniones, el gobierno decidió
empezar a pagar un bono denominado Dignidad a los ciudadanos
mayores de 60 años, con fondos obtenidos del recorte del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos a las Prefecturas de Departamento. Aquello
provocó la inmediata reacción de los Prefectos y la ruptura del diálogo.
A partir de febrero de 2008 la tensión pareció desbocarse y
varias Prefecturas de Departamento, empezando por la de Santa Cruz,
decidieron avanzar decididamente hacia la aprobación, mediante
Referéndum popular, de sus Estatutos Autonómicos.
Santa Cruz convocó a referéndum para el 4 de mayo y a partir
de allí ya nada pudo detener la realización de la consulta.
58
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
3.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El Estatuto Autonómico de Santa Cruz4
El Estatuto Autonómico de Santa Cruz5 plantea en general y
de manera destacada para los fines de nuestra investigación, lo siguiente:
se prevé que, hasta que funcione la Asamblea, se aplicará
leyes nacionales.
9)
Crea un Poder Ejecutivo Departamental compuesto por el
Gobernador y los secretarios departamentales...
1)
Santa Cruz se constituye en departamento autónomo (...)
reforzando la unidad de la República de Bolivia.
10) La Asamblea Legislativa, como el Gobernador, tienen
atribuciones para designar autoridades.
2)
Santa Cruz se constituye en departamento autónomo... en
ejercicio de su derecho a la autonomía...
11) La educación es la más alta función del Departamento
autonómico de Santa Cruz.
3)
Todos los ciudadanos bolivianos con domicilio... en Santa
Cruz tienen condición política de cruceños.
4)
El Estatuto... forma parte integrante del orden jurídico
nacional...
12) La seguridad ciudadana es tarea del Departamento y se
ejecutará en concurrencia con Estado, Policía... para ello
el Gobierno cruceño, en coordinación con la Policía
Nacional, gestionará la creación de un órgano de
seguridad...
5)
Establece los regímenes especiales autonómicos, entre los
que señala a los recursos naturales.
13) Todos los ingresos de las rentas del departamento... serán
concentrados en el Tesoro Departamental...
6)
Es responsabilidad del Gobierno Departamental, regular,
por ley, la política de tierras.
14) El departamento, para atender sus necesidades, podrá crear
contribuciones especiales...
7)
Asume capacidad de exportación estableciendo que el
Ejecutivo Departamental garantiza la sanidad agropecuaria
e inocuidad alimentaria...
15) Todos los recursos económicos del departamento deben
ser depositados en cuentas fiscales...
8)
Crea una Asamblea Legislativa con capacidad de emitir
leyes departamentales, aunque en disposiciones transitorias
16) Bajo el principio de unidad jurisdiccional, una ley
departamental... regulará la administración judicial.
17) Los vocales de la Corte, jueces y tribunales, serán
designados por la Asamblea Legislativa.
4
El resumen siguiente fue elaborado extractando partes del suplemento especial
Si y NO del periódico La Razón que circuló en la semana previa al Referéndum
Autonómico del 4 de mayo en Santa Cruz
5
El Estatuto inextenso en www.forodac.org.bo
59
18) La Corte Departamental Electoral es el máximo organismo
en materia electoral... en el departamento.
19) El Gobierno Departamental tiene competencias para ejercer
la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva...
60
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
20) Propone conservar y promover el desarrollo de cinco
pueblos indígenas. Participación en el Legislativo.
21) El departamento autónomo no interferirá a los gobiernos
municipales. Les da potestad en 31 materias.
22) La condición política de cruceños habilita para participar
en elecciones y otros procesos democráticos.
23) Gobernador, vicegobernador y subgobernadores gozan de
inmunidad. Serán enjuiciados por la Suprema.
24) El Gobierno Autónomo no se someterá al control
constitucional si esta institución no es independiente.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Esta forma de ver las cosas asume de plano que el federalismo
es algo ruin y perverso para Bolivia y que no es otra cosa que el
prolegómeno para la secesión de los Departamentos del oriente, el norte
y el sur del país. Se le asigna a los promotores de la autonomía
departamental la intención de dividir a la Nación para proteger intereses
de clase, privilegios y canonjías obtenidas en los regímenes políticos
pasados.
Nuestra perspectiva abandona de plano esta mirada y se coloca
en la opción de entender al federalismo, y sus diferencias con el
autonomismo, como lo hacía Ortega y Gasset7. Es decir que asumimos
7
4.
El Estatuto Autonómico de Santa Cruz es federalista
Existe un prejuicio muy acentuado en estos días que se expresa
de manera transparente en el siguiente párrafo escrito por el periodista
cochabambino Wilson García Mérida: “El modelo autonómico basado
en el diseño de la autonomía departamental no sólo produce
separatismos regionalistas y odios raciales entre los bolivianos. Ya
produjo una media luna que parte en dos a Bolivia (el oriente gasífero
y blancoide contra el occidente indígena y cocalero); y ahora pretende
convertirse en el germen de un Federalismo prematuro que podría
ensangrentar irremediablemente al país, con prefectos seudo
gobernadores proclamando independencia y actuando como reyes
chiquitos en sus inexpugnables y centralistas ciudades Estado que van
abandonando su rol como capitales de Departamento, tal como se vio
el 11 de enero en Cochabamba”6.
6
García Mérida Wilson ¿Va Bolivia hacia una Autonomía Federalista?, (Datos
& Análisis), en www.bolpress.com
61
“El autonomismo es un principio político que supone ya un Estado sobre cuya
soberanía indivisa no se discute porque no es cuestión. Dado ese Estado, el
autonomismo propone que el ejercicio de ciertas funciones del Poder público
-cuantas más mejor- se entreguen, por entero, a órganos secundarios de aquel,
sobre todo con base territorial. Por tanto, el autonomismo no habla una palabra
sobre el problema de soberanía, lo da por supuesto, y reclama para esos poderes
secundarios la descentralización mayor posible de funciones políticas y
administrativas. El federalismo, en cambio, no supone el Estado, sino que, al
revés, aspira a crear un nuevo Estado, con otros Estados preexistentes, y lo
específico de su idea se reduce exclusivamente al problema de la, soberanía.
Propone que Estados independientes y soberanos cedan una porción de su
soberanía a un Estado nuevo integral, quedándose ellos con otro trozo de la
antigua soberanía que permanece limitando el nuevo Estado recién nacido.
Quien ejerza esta o la otra función del Poder público, cual sea el grado de
descentralización, es para el federalismo, como tal, cuestión abierta, y de hecho
los Estados federales presentan en la historia, en este orden, las figuras más
diversas, hasta el punto de que, en principio, puede darse perfectamente un
Estado federal y, sin embargo, sobremanera centralizado en su funcionamiento.
Lo que importa al federalista es el subsuelo del Estado, a saber cómo quede
formalizada la situación de soberanía. Puede, en principio, el federalista
no inmutarse porque el Estado superior asuma tal importante función del
Poder público, siempre que quede claro que el origen de este poder y de
62
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Política del Estado, la soberanía reside en el pueblo y, los
redactores del Estatuto dejan claro desde el primer artículo
que lo que están haciendo es ejercer soberanía al decir:
“El pueblo cruceño, conformado por sus quince provincias
y todas las personas que tienen su domicilio en la
jurisdicción territorial del Departamento Autónomo de
Santa Cruz, otorga vigencia al presente Estatuto
Autonómico, para que constituya su norma fundamental
en el nivel departamental”.
una visión más bien de carácter conceptual y alejada de la pasión
política.
Ahora bien, porqué afirmamos que el Estatuto Autonómico de
Santa Cruz es federalista…por las siguientes 10 razones:
1)
2)
Porque establece la existencia de una suerte de soberanía
preexistente a la declaración del nacimiento de la República
de Bolivia, cuando en el preámbulo afirma que: “El
Departamento de Santa Cruz, que antes de la formación
del Estado boliviano poseía, en virtud de la Ordenanza de
Intendentes de 28 de enero de 1782, un alto grado de
autonomía para manejar las competencias relativas a
Justicia, Hacienda, Administración y Guerra, y que tenía
ya unos límites territoriales y una delimitación políticoadministrativa definida”.
3)
Porque en el artículo 3 establece una condición diferente
a la de boliviano para ejercer plenamente derechos políticos
(y por consiguiente concurrir al ejercicio de la soberanía),
al establecer que: “Todos los ciudadanos bolivianos que
tengan su domicilio en cualquier municipio del
Departamento Autónomo de Santa Cruz tienen la condición
política de cruceños. Esta condición les habilita para el
ejercicio de los derechos políticos de elegir a sus
autoridades departamentales y ser elegidos como tales, y
les reconoce el derecho de participar de manera directa
en los asuntos públicos de competencia del Gobierno
Departamental, a través de la Iniciativa Legislativa
Ciudadana, el Referéndum, el Plebiscito y el Cabildo,
instrumentos de la democracia participativa, que se
encuentran regulados por Ley del Departamento”.
4)
Porque en su artículo 6 establece competencias exclusivas
en: “organización, estructura y funcionamiento de sus
órganos e instituciones autónomas, con pleno ejercicio
soberano, la administración de bienes y rentas, el régimen
de uso y tenencia de la tierra, la creación de tributos, el
ordenamiento territorial y la delimitación de límites
Porque en el inciso II del artículo 1, proclama que la
legitimidad y la legalidad del Estatuto proviene no de la
voluntad popular del conjunto del Estado Nacional, sino
de la voluntad popular de los habitantes de Santa Cruz.
Como sabemos y proclama nuestra actual Constitución
todo su ejercicio depende de la soberanía dividida, plural y permanente,
de aquellos Estados que se federaron. Me parece evidente que no era forzada
la calificación con que yo afirmaba ambos principios. Es evidente que son
distintos y tienen poco que ver entre sí; hablan de problemas diferentes. El
federalismo se preocupa del problema de soberanía; el autonomismo se preocupa
de quién ejerza, de cómo haya manera de ejercer en forma descentralizada las
funciones del Poder público que aquella soberanía creó. Discurso pronunciado
en las Cortes Constituyentes en la noche del 25 al 26 de septiembre de 1931,
en Diario de Sesiones, Legislatura 1931-33, tomo II, págs. 1255-1257.
63
64
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Electoral de Santa Cruz es el máximo organismo en materia
electoral, con jurisdicción y competencia en el territorio
del Departamento Autónomo de Santa Cruz” y define que
“Competencia electoral es la facultad indelegable conferida
a la Corte Departamental Electoral de Santa Cruz para
conocer y resolver asuntos administrativo-electorales,
técnico-electorales y contencioso electorales, dentro de la
jurisdicción departamental.
provinciales y municipales”, pero sobre todo porque allí
mismo define que “en las materias de competencia
exclusiva del Gobierno Departamental señaladas en este
artículo, las disposiciones normativas del Gobierno
Departamental Autónomo de Santa Cruz serán aplicables
en su territorio con preferencia a cualesquiera otras”, o sea
léase a la normativa nacional.
5)
6)
7)
Porque en el artículo 12 establece una soberanía equivalente
y de igual jerarquía con el Estado Central, al decir que
“El Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz
celebrará convenios de colaboración para la gestión y
prestación de servicios correspondientes a materias de su
exclusiva competencia… con el Estado Nacional.
Porque en su artículo 17 se dota de capacidad legislativa
soberana, cuando dice que “La Asamblea Legislativa
Departamental representa al pueblo cruceño y tiene la
potestad legislativa del Gobierno Departamental
Autónomo de Santa Cruz”.
Porque en su artículo 22 se dota de capacidad ejecutiva
soberana, cuando dice que “El Ejecutivo Departamental,
compuesto por el Gobernador y los Secretarios ejerce las
funciones administrativas, ejecutivas y técnicas, y la
potestad reglamentaria del Departamento Autónomo de
Santa Cruz”.
8)
Porque en su artículo 140 se dota de capacidad judicial
soberana al decir que: “la Corte Superior de Distrito de
Santa Cruz es el principal tribunal de la administración
de justicia en el Departamento Autónomo de Santa Cruz”.
9)
Porque en su artículo 153 se dota de capacidad electoral
soberana, cuando dice que: “La Corte Departamental
65
10) Y Finalmente, porque es evidente que el Estatuto
Autonómico es en realidad una Constitución Política
Departamental que diseña un nuevo Estado soberano, con
la disposición a concurrir a un pacto federal.
5.
El Referéndum del 4 de mayo
El domingo 4 de mayo, luego de superar diversos avatares en
su organización, sobre todo debido a que la Corte Nacional Electoral
decidió no avalar la consulta, la Corte Departamental Electoral de Santa
Cruz llevó a cabo el denominado Referéndum Autonómico.
El gobierno nacional calificó a la consulta de ilegal y
anticonstitucional y anticipó que no reconocería ningún efecto jurídico
o político al evento. Sin embargo desplegó una monumental campaña
para inducir a los ciudadanos de Santa Cruz a la abstención masiva.
El resultado final fue una victoria contundente del Sí al Estatuto
Autonómico del Departamento de Santa Cruz. El 86 por ciento de los
votantes aprobó el documento, mientras que el 14 por ciento votó por
el No. Se habilitaron 933.952 personas para votar, de las que 569.324
acudieron a las urnas, es decir, el 61 por ciento.
66
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Los votos válidos fueron 548.994, equivalentes a 96,4 por ciento
de los sufragantes. El 1,2 por ciento de los votos fue blanco y el 2,4
por ciento fue nulo.
alcalde de La Paz, aliado del MAS, Juan del Granado, sostuvo “que
no se pueden ignorar los resultados de la consulta del domingo 4 de
mayo, porque muestra la voluntad y el sentimiento autonomista legítimo
de los cruceños y de una buena parte de los bolivianos”.
El resultado superó al porcentaje registrado en Santa Cruz en
el referéndum sobre autonomías realizado en julio del 2006, cuando
el Sí ganó con 71,11 por ciento.
El ausentismo y el abstencionismo, alentados por el gobierno,
se situó en el 39 por ciento, bastante por encima del 15 por ciento
registrado en julio de 2006.
Según la Ley Marco del Referéndum, instrumento jurídico sobre
el que se basaron los organizadores de la consulta, aquella es válida
si supera el 50 por ciento de participación, lo que quiere decir que
la de Santa Cruz está en el margen de la legalidad, con 61 por ciento
de participación.
Estos guarismos se produjeron a pesar de que las bases del
Movimiento al Socialismo (MAS) se movilizaron para quemar ánforas
e impedir la consulta, lo que finalmente lograron en los municipios
de San Julián y Yapacaní. Sin embargo aquello no tuvo influencia en
el resultado final.
Sin duda alguna, al final del día, quedó claro que la jornada
electoral fue una manifestación de la democracia en el país. De acuerdo
al periódico La Razón, en su edición del 5 de mayo “en opinión de
políticos y analistas, el Gobierno, aunque cuestione la legalidad, debe
reconocer la legitimidad de los resultados del referéndum sobre el
Estatuto Autonómico de Santa Cruz, para propiciar un diálogo tendiente
a resolver la crisis política”. Allí mismo se hace referencia que el propio
67
La socióloga María Teresa Zegada resumió el sentimiento
mayoritario del país, luego del Referéndum del 4 de mayo8: “Más allá
de los cuestionamientos sobre la legalidad o inconstitucionalidad del
proceso, el dato contundente del domingo fue la participación de más
de medio millón de ciudadanos que en Santa Cruz acudió a las urnas
y, en un porcentaje que excede el 80%, los concurrentes aprobaron
el Estatuto autonómico en el área urbana y rural. Este hecho político
demuestra un sentimiento regional evidente -incluso si se tratara de
una costosa encuesta, como en algún momento señaló el Vicepresidente
de la República- y precisa ser asumido como un elemento crítico en
esta difícil situación de pulseta política que vive el país”.
6.
¿Un nuevo pacto federal?
En un texto juvenil (“La positividad de la religión cristiana”,
escrito en 1800), el filósofo alemán Georg Wilhelm Friedrich Hegel
decía que la historia avanza casi siempre por el “lado malo”, en
referencia a que, en el juego dialéctico de la unidad y lucha de
contrarios, existen fuerzas muy poderosas que definen el curso de los
acontecimientos, muchas veces contrariando a las intenciones de los
protagonistas de los cambios sociales.
8
María Teresa Zegada. Después del 4 de mayo, http://www.la-razon.com/
versiones/20080508_006266/C_246.htm
68
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El gobierno del MAS, que llegó al poder enarbolando las
banderas del estadocentrismo y prometiendo la realización de una
utopía arcaica (reinstituir el poderoso “Estado Nacional del 52”,
corregido en sus deslices mestizantes y aumentado en sus poses
izquierdistas), parece haber devenido en el vehículo de la definitiva
capitulación del Estado Unitario en Bolivia.
fin el 28 de febrero de este año, se apagaron las últimas luces de
esperanza.
En efecto, la resolución de la crisis de Estado que padece Bolivia
desde hace varios años, parece estar llegando a un momento de inflexión
con la realización de los referendos autonomistas que se inauguran el
próximo 4 de mayo en Santa Cruz. Luego de la ratificación comicial
del proyecto autonomista, Bolivia no podrá seguir siendo la misma…por
lo menos no organizada en un Estado Unitario como hasta el presente.
El camino hacia un pacto federal se habrá abierto de forma inexorable
y sólo será cuestión de tiempo y anécdotas que aquello se consolide
plenamente.
El MAS habrá logrado entonces, por la negativa claro está,
sepultar al anquilosado y extenuado Estado Unitario, dando curso a
la resolución de una querella histórica que nos llevó más de cien años
enfrentar y concluir. No deja de ser una curiosidad que Evo Morales,
un mestizo con predominancia aymara, sea el elegido para concluir
la obra de otro mestizo con predominancia aymara, Pablo Zárate, “el
temible Willka”. Demás está decir que Zárate Willka tampoco quería
el federalismo, pero su rol, como se sabe, fue imprescindible para el
triunfo del general José Manuel Pando.
Después de los referendos autonomistas, los nuevos
Departamentos, cuasi Estados soberanos, estarán listos y dispuestos
a concurrir a la suscripción de un nuevo pacto social…pero esta vez
cualitativamente distinto del agonizante actual. Ese nuevo Estado no
parece tener otra característica que no sea un Estado Federal.
La interrogante que surge entonces es si el gobierno se dará
cuenta de lo que está provocando y tratará, de alguna manera, de
retardar el proceso mediante artilugios de persuasión, por vías pacíficas,
o si, como parecen indicar las señales, apretará el acelerador y elegirá
el camino suicida de la violencia con una intervención que trate de
impedir la realización del referendo el 4 de mayo en Santa Cruz.
Lo más claro parece ser, más allá de la vía que se elija, es que
estamos asistiendo a la muerte del Estado Unitario y al nacimiento del
Estado Federal. Ojala que los dolores de parto nos sean leves y sobre
todo que el alumbramiento no resulte sangriento.
7.
Perspectivas
El último intento por generar una reconstrucción del contrato
social de manera pacífica y preservando el Estado Unitario se dio en
la convocatoria a la Asamblea Constituyente del año 2006. Al fracasar
ésta en el cumplimiento de su objetivo principal y decretar su triste
La consecuencia política inmediata de la aprobación de los
Estatutos Autonómicos es la existencia “de facto” de una nueva
institucionalidad que antagoniza y enfrenta la institucionalidad vigente
o “statu quo”. Es una situación de franca rebelión en relación a la
juridicidad dominante y, por lo tanto, pone a las regiones en situación
de beligerancia. A la aprobación de los llamados Estatutos
Autonómicos, le sucederá su implementación inmediata en todo aquello
69
70
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
que sea posible: por ejemplo, la elección y constitución de las asambleas
legislativas departamentales. Es probable, a partir de allí, que la colisión
con el armazón administrativo del Estado central se haga cada vez más
agresiva y derive en enfrentamientos violentos.
constitucional de autonomías departamentales que permita acercar el
Estado al ciudadano y establezca una relación más equilibrada entre
los Departamentos y el poder central. Con mucha probabilidad, este
esquema será necesariamente la instauración del federalismo en Bolivia,
pero es bueno hacer notar también que para algunas minorías eficaces,
mimetizadas en el fundamento autonomista, la meta es mucho más
mezquina y funcional: mantener los privilegios, las tierras y las
canonjías, obtenidas de manera irregular y dolosa en el pasado
oprobioso de las dictaduras y en la fase degenerativa de la denominada
“democracia pactada”.
Las consecuencias a mediano y largo plazo son la sustitución
del Estado Unitario centralista por un Estado Federal descentralizado.
Da la impresión de que el proceso hacia la federalización del país es,
a partir del 4 de mayo, irreversible.
Ahora bien, ¿esto significa necesariamente la debacle del
Estado? No, ya que es posible y deseable mantener un Estado
Republicano y sólido, pero creo que, definitivamente, el carácter
unitario del mismo es insostenible en las actuales circunstancias. Los
Departamentos están planteando “soberanías” de facto que cuestionan
la esencia de la forma unitaria del Estado actual. La única manera en
la que Bolivia podría mantenerse unida ahora, es mediante la
concertación de un pacto federal que establezca una relación horizontal
y equitativa entre los Departamentos.
Si las pulsiones hacia la mantención del “statu quo” (léase
unitarismo) se mantienen vigorosas en occidente, el peligro es la de
una conflagración fratricida que culmine en una desmembración
territorial. Es poco probable que occidente pueda someter por la fuerza
al resto del país…lo más factible, de imponerse la torpeza y la
intemperancia, es que entremos en una espiral de fanatismo que nos
conduzca inexorablemente a la diáspora social.
Otra consecuencia de este proceso es que La Paz podría dejar
de ser la sede del gobierno. Un pacto federal seguramente planteará
la necesidad de generar un nuevo espacio geográfico - político de
encuentro y congregación nacional. En ese sentido Cochabamba o
Sucre podrían presentar ciertas ventajas comparativas. Sin embargo,
la fuerza demográfica, cultural y política de La Paz también podría
determinar que una condición inexcusable para la consolidación del
pacto federal sea respetar su condición de sede de gobierno. Mucho
dependerá de los propios líderes y de la ciudadanía paceña el desenlace
que vaya finalmente a producirse. Es deseable que La Paz no se
abandere de la defensa del unitarismo, a título de no perder su condición
de sede de gobierno…ideal sería que concurra al pacto federal con esa
condición.
Bolivia está viviendo horas cruciales, dependiendo del desenlace
del proceso, podrá mantener su integridad territorial y, en buena medida,
su actual división política administrativa.
Ahora, sin duda que para los que defienden la causa autonómica
desde la perspectiva de la profundización de la descentralización y la
participación popular, la meta final es la instauración de un régimen
Si se consigue y preserva la unidad nacional mediante la
concurrencia a un pacto federal, aquello será perfectamente factible.
71
72
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Lo más que podría suceder es la creación de algunos Departamentos
(Chaco y Amazonía) y algún reordenamiento municipal. Pero, si no
se produce el pacto y vamos al enfrentamiento violento, las
consecuencias son imprevisibles y la posibilidad del desmembramiento
y hasta la desaparición del país, no son posibilidades remotas. Los que
creen que aquello constituye un alarmismo imprudente e improbable,
conviene que vuelquen sus ojos hacia Europa de los años 90 y aprendan
las lecciones dolorosas de la historia.
73
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
EL ESTATUTO AUTONÓMICO TARIJEÑO:
GÉRMEN DEL NUEVO ESTADO BOLIVIANO
MODERNO, DEMOCRÁTICO, SOLIDARIO,
INCLUSIVO Y PRODUCTIVO
La tradicional práctica de hacer política de los partidos y la
forma de ejercer el poder de los partidos tradicionales en la gestión
pública fue progresivamente desgastándolos hasta hacer crisis en 2003
y estallar en 2005. Durante estos años la economía se estancó, los
bloqueos de caminos por parte de campesinos aymaras se intensificaron,
los cocaleros del Chapare se resistían a la erradicación forzosa, y la
frustración ciudadana con respecto a los partidos tradicionales creció
peligrosamente.
Rubén Ardaya Salinas*
1.
Antecedentes
La participación popular abrió el camino de la descentralización
en Bolivia, seguida de otras medidas que complementaron la
institucionalidad del proceso; sin embargo, el nivel meso fue apenas
tocado por la Ley 1654 lo cual generó frustración política sobre todo
en regiones con tradición de luchas regionales. Por otro lado, el sistema
político y de organización estatal ya mostraba su agotamiento a finales
de la gestión Banzer-Quiroga (1997-2002).
*
Sociólogo. Fue Secretario Departamental de Planificación e Inversión del
Gobierno Departamental de Tarija, Viceministro de Descentralización, Jefe
Operativo del Proyecto Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana,
Director Ejecutvio de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia
(FAM-Bolivia), Director Nacional de Fortalecimiento Municipal. Asesor en
proyectos de descentralización en Perú y Honduras.
Consultor para diversos organismos internacionales como PNUD, BID,
COSUDE, SNV. Docente de la especialidad descentralización y gestión pública
de CIDES-UMSA. Escribió varios libros de los cuales los últimos son: "Gestión
preautonómica departamental" (2007) y "Gestión pública en municipios
participativos" (2006).
75
La muerte del Presidente Banzer aceleró la emergencia y
consolidación de organizaciones sindicales y sociales asistémicas de
manera progresiva. El último año de gestión de Jorge Quiroga fue
inercial dejando que la situación política, económica y social se deteriore
rápidamente. La llegada al poder por parte de Gonzalo Sánchez de
Lozada por segunda vez y su posterior alianza política (cuoteo) no hizo
nada más que corroborar una actuación política y partidaria en el poder
ya repetidas veces rechazada por la ciudadanía.
El Movimiento Al Socialismo (MAS) supo sacar provecho de
este desgaste y arremeter contra el sistema de partidos políticos y contra
el gobierno. Los políticos no hicieron otra cosa que facilitarle las armas
con las que luego Evo Morales los atacaría implacablemente.
Avance lento en la superación de la pobreza, sobre todo rural
La crisis económica afectó y golpeó considerablemente a la
población pobre del campo y de la ciudad. La lucha contra la pobreza
en el área rural no tuvo los resultados esperados y el resentimiento
y decepción del campesinado se fue ahondando.
76
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Escasa transformación institucional
Durante el periodo 2007-2003 ya se observó que la reforma
municipalista de Estado necesitaba su complemento articulador en el
nivel departamental, es decir que urgía una reforma en las Prefecturas
Departamentales, que se constituían en un hoyo negro entre el municipio
y la nación. La democratización del nivel intermedio de gobierno seguía
haciéndose esperar.
Por otra parte, el Poder Judicial se mantenía cerrado a los
cambios y reformas manteniéndose como “patrimonio” de los partidos
políticos tradicionales y cerrado a una administración de justicia que
beneficie sobre todo a los más pobres.
Por último, la ciudadanía exigía renovación generación y social
en los partidos y en las instituciones de representación política. La
emergencia de activa y combativa de las clases populares estaba en
ascenso, el descontento con los partidos políticos era patente y la
ciudadanía esperaba la llegada de los nuevos liderazgos que renovaran
la clase política y permitieran mayor inclusión social en los espacios
de poder y el propio sector público.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Escasa diversificación del aparato productivo y falta de
empleo
La capitalización de las empresas estratégicas del Estado tuvo
resultados diversos, en algunos casos exitosos y otros fracasos rotundos
como el sector ferroviario y de transporte aéreo. Las empresas
capitalizadas no generaron mayor oferta de empleo, así como tampoco
el sector privado tradicional fue capaz de ofrecer realizar oportunidades
de empleo considerables.
En todo caso, el desempleo estaba afectando sobre todo la clase
media y a sectores marginales urbanos que se convertirían en los que
decidieron el curso de los acontecimientos políticos de los años 20032005. Este sector de población, probablemente el 10% de la PEA,
primero generó la crisis social y política y posteriormente migró al
exterior en busca de oportunidades económicas.
Agotamiento del sistema de partidos políticos tradicionales:
el pacto como sistema de distribución prebendal
El MAS encontró la piedra filosofal para atraer el voto urbano,
rural y de la clase media a través de su propuesta de Asamblea
Constituyente y de nueva Constitución Política del Estado para
transformar un país excluyente, sobre todo de los pueblos indígenas
y de las comunidades campesinas. Finalmente, la idea de un Estado
regulador, normativo y no interventor en la economía fue cuestionada
para ofrecer ideas electorales en busca de regresar al estado benefactor.
El pacto político como sistema de gobernabilidad tuvo
legitimidad frente a la ciudadanía hasta finales de 1997. Con el arribo
al poder de la megacoalición esta figura comenzó a desgastarse y peor
aún con la llegada de Sánchez de Lozada en su segundo mandato en
2002. El pacto político fue sentido por la ciudadanía como “reparto”
de espacios de poder entre los profesionales de la política y la prebenda.
El summun del reparto del aparato de Estado incluso se llegó a crear
la fórmula de 40-30-30, es decir 40% de los espacios públicos para
el MNR, 30% para el MIR y el 30% para NFR.
77
78
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La pugna por espacios de poder y las necesidades de control
“policial” entre “aliados en el gobierno” paralizó la acción estatal
mientras las organizaciones sociales asistémicas se fortalecían y
esperaban la llegada de su futuro líder. La acción gubernamental y la
política pública heredada desde el gobierno anterior y deteriorada en
el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, no mejoró la situación
económica de la gente. A lo único que se restringió la acción estatal
fue a mantener la estabilidad macroeconómica.
La ilusión social del beneficio estatal
Las clases populares marginadas de las decisiones políticas y de
los beneficios de la economía y del Estado se prepararon para su venganza.
Lograron posicionar a Evo Morales en segundo lugar de la elección del
2002 y generaron las crisis sociales y políticas de los meses siguientes
hasta forzar las elecciones anticipadas. Los errores de los líderes y partidos
tradicionales ayudaron a acelerar el proceso de deterioro del sistema
político y del ascenso de los actuales dueños del poder.
La municipalización y la ausencia del nivel intermedio
El proceso de municipalización del país llevado a cabo por la
participación popular llevó el Estado a todo el territorio nacional,
democratizó el poder local y generó un proceso de inclusión social
y política antes nunca experimentado en Bolivia. Sin la existencia de
un nivel subnacional superior, este proceso empezó a agotarse por la
imposibilidad de acelerar la lucha contra la pobreza y la promoción
económica. Además, no tenía este impulso de abajo-arriba, un punto
de anclaje en el departamento por su ilegitimidad y su ausencia de
autonomía frente al nivel central.
79
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.
2002-2005: Agotamiento de un ciclo y la emergencia de
nuevos actores
El ciclo político de turnos en el poder entre MNR y ADN
concluyó en 2002. Se inició con el Pacto por la Democracia en 1985,
cuando ADN ayudó a Víctor Paz a ser gobierno. El periodo 1989-1993
gobernó ADN y el MIR. El periodo 1993-1997 fue para el MNR. El
período 1997-2002 fue para ADN y MIR. En 2002 desapareció ADN.
El período 2002-2007 debía gobernar MNR-MIR y NFR. En octubre
2003 fue alejado del poder Gonzalo Sánchez de Lozada, con dos
sucesiones Presidenciales truncadas, y se convocó a elecciones
anticipadas en diciembre del 2005.
Los movimientos cívicos
La participación popular como mecanismo de descentralización
radical debilitó considerablemente a los movimientos cívico-regionales
con sus demandas de descentralización del nivel intermedio-departamental.
Pero el agotamiento de este proceso en la base del Estado proporcionó
la ocasión de levantar nuevamente la reivindicación de la democratización
de las Prefecturas Departamentales. Fueron el Comité Pro Intereses del
Departamento de Santa Cruz y de Tarija los que vanguardizaron estas
demandas y los que lograron que, finalmente, en el gobierno de Carlos
Mesa se apruebe la ley para convocar a elección de Prefectos, conjuntamente
con la elección del Presidente de la República en las elecciones anticipadas
de diciembre de 2005.
Inicialmente, se puede afirmar que estos movimientos
ciudadanos aparecen fortalecidos ante la ausencia o debilitamiento de
mecanismos de intermediación (partidos políticos). Durante ese
80
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
proceso, los comités comienzan a vehicular demandas de
democratización de las Prefecturas Departamentales y, finalmente
quieren hacer sentir el contrapeso económico y político de las regiones
de Santa Cruz y Tarija frente al peso político de La Paz.
Las organizaciones sociales
Cuatro organizaciones sociales emergieron en las coyunturas
turbulentas políticas y sociales: los regantes de Cochabamba (guerra
del agua); los cocaleros del trópico (coca cero); los cooperativistas
mineros (privatización de la minería); y la articulación entre juntas
vecinales y gremiales de la ciudad de El Alto (empleo y servicios
básicos). Estas organizaciones sociales nunca antes tuvieron una
conducción política con rasgos culturales, hasta su articulación con
el MAS y el señor Evo Morales. Realizada esta alianza con un liderazgo
y un proyecto político de poder fueron “transformadas” en movimientos
sociales.
Los poderes regionales
La elección de los Prefectos Departamentales constituyó la
sustitución del antiguo sistema de equilibrio político entre oficialismo
y oposición en el que se movió el “antiguo régimen”. Aunque todavía
insuficiente, la democratización del ejecutivo prefectural significó un
gran avance en el proceso de reforma del nivel intermedio de gobierno.
Los Prefectos Departamentales rápidamente comenzaron a ocupar los
espacios de poder dejados por el sistema político tradicional y a ejecutar
políticas públicas propias en beneficio de sus ciudadanos.
81
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La emergencia indígena
Así como en el área urbana de las ciudades (La Paz, El Alto,
Cochabamba, Santa Cruz) la demanda de empleo y acceso a servicios
básicos y sociales fue revolucionaria, la demanda de inclusión política
y ciudadana se convirtió en subversiva para los pueblos indígenas del
país. El discurso antropológico indigenista se transformó en el discurso
de la nueva estatalidad nacional que en esta coyuntura se hace difícil
no considerar en las propias políticas públicas, sean éstas nacionales
o departamentales.
3.
La gestión prefectural preautonómica en Tarija
Los Prefectos electos tenían la obligación de demostrar una
gestión diferente a la llevada a cabo por sus predecesores designados
por los Presidentes de la República. Si bien las normas y procedimientos
administrativos no han cambiado y la Ley de Descentralización
tampoco, los Prefectos comenzaron a desarrollar iniciativas propias
y ejecutar políticas, programas y proyectos de desarrollo, es decir
políticas prefecturales diferentes a las nacionales e incluso hasta
contrapuestas.
Desde esta perspectiva, el Prefecto de Tarija diseñó y ejecutó
desde junio de 2006 el modelo de gestión prefectural preautonómica
como anticipo de lo que será el futuro régimen autonómico. El modelo
tarijeño se inició sobre la base de los siguientes elementos:
-
Políticas prefecturales para resolver problemas
estructurales del desarrollo tarijeño: corredor bioceánico
(vialidad), autonomía energética, infraestructura de riego,
82
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
promoción económica, promoción económica rural,
servicios básicos, servicios sociales, salud, educación,
vivienda, empleo, etc.
-
Descentralización radical de competencias, poder de
decisión y recursos a las Subprefecturas y Corregimientos
Mayores de la Prefectura.
-
Relaciones integubernamentales óptimas con los
Gobiernos Municipales a través de transferencias
importantísimas de recursos para financiar proyectos
“concurrentes” municipales.
-
-
-
Creación de espacios y mecanismos de participación
ciudadana y control social a las autoridades prefecturales:
encuentros de concertación social (ECOS) y Audiencias
de Transparencia y Rendición de Cuentas (ATCs).
Transformación interna prefectural: modernización y
desburocratización,
transparencia
(contralores
ciudadanos), código de ética, gabinete político, gabinete
territorial, gabinete sectorial.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.
Lo viejo que muere y no nuevo que nace: entre el bloqueo
centralista y los avances autonomistas
El modelo preautonómico prefectural, la calidad de gestión y
los resultados e impactos logrados hacen que el departamento de Tarija
se encamine a ser el departamento con mayor crecimiento de su
producto interno en el quinquenio, que sea el departamento que mejor
redistribuye su riqueza, el departamento con mayor índice de desarrollo
humano y menor índice de pobreza de Bolivia y donde existe menor
desempleo en el país.
Desde el primer día de posesión de Mario Cossío como Prefecto
del departamento de Tarija, el presidente Morales le declaró la guerra.
El Gobierno Central desde 2005 tuvo cuatro políticas contra el
departamento de Tarija:
-
Bloqueo permanente a las iniciativas prefecturales sobre
todo a programas y proyectos que requieren de cierto aval
gubernamental.
-
Confiscación de su patrimonio, sea a través de decretos
confiscadores ilegales, leyes centralizadoras del patrimonio
regional o sustracción ilícita de sus recursos, sobre todo
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y regalías
departamentales.
-
Incumplimiento de sus obligaciones, como gobierno
central en la dotación de ítemes para la prestación de los
servicios de educación y salud, no pago de obligaciones
nacionales como prediarios, Casa de la Cultura, Museo
Nacional, Observatorio Astronómico, etc.
Acercamiento del Gabinete al territorio y sus actores a
través de los procesos de gobernar con las provincias.
La aplicación del modelo cambió radicalmente la forma de
administrar la prefectura para encaminarla hacia una forma de gobierno
departamental en gestación. Todavía existían limitaciones en materia
de decisiones prefecturales que requerían aprobaciones o Decretos
Supremos del Gobierno Central.
83
84
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
-
Autoritarismo policíaco, con el inicio de juicios al Prefecto
por decisiones administrativas en el marco de sus
competencias administrativas.
Estos antecedentes configuran el marco en el que fue elaborado,
concertado y aprobado el proyecto de Estatuto de Autonomía
Departamental de Tarija por la Asamblea Provisional Autonómica.
Por otro lado, los Prefectos y dirigentes cívicos y populares
de los cuatro departamentos donde triunfó el SI en el referéndum
autonómico conformaron el Consejo Nacional Democrático
(CONALDE) para defenderse de la agresión del gobierno del presidente
Morales y hacer una alianza institucional para hacer avanzar los
procesos autonómicos en cada uno de estos departamentos. A este
bloque se sumó el Prefecto de Cochabamba y el Comité
Interinstitucional del Departamento de Chuquisaca. Los cuatro
departamentos realizaron un proceso de iniciativa legislativa ciudadana
para convocar a referéndum departamental para someter a votación sus
respectivos estatutos autonómicos.
5.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
d)
Se debía respetar la autonomía municipal.
e)
Se debía clarificar las competencias de los tres niveles de
gobierno: nacional, departamental y municipal. No existe
equipotencia y cada nivel tiene sus propias competencias
específicas. Ninguno hace lo mismo.
f)
El sistema electoral departamental tiene la función de
traducir la votación en escaños y representación política
(espacios de poder).
g)
El EAD tiene una función integradora: entre provincias
del departamento, entre departamentos de Bolivia y entre
Tarija y la República.
h)
El EAD debe fortalecer la identidad tarijeñista y
departamental.
i)
El EAD debe garantizar y proyectar una nueva forma de
gobernabilidad departamental.
j)
El EAD debe reflejar el avance democrático y
democratizador en el departamento de Tarija: su aplicación
debe servir para concretizar las aspiraciones de la
ciudadanía y resolver los problemas estructurales que
obstaculizan al desarrollo.
k)
El EAD es una constitución real, hecha para Tarija, a su
medida; debe garantizar además, más democracia, más
participación ciudadana, más igualdad. En síntesis, se
constituye en los cimientos de una nueva forma de
legitimidad en el ejercicio del gobierno.
El Estatuto Autonómico Departamental Tarijeño (EAD)
La Comisión de Redacción del EAD de Tarija sabía que:
a)
No puede haber autonomía política sin consolidar la
autonomía legislativa.
b)
No puede haber autonomía departamental sin autonomía
económica.
c)
Se debía evitar que el EAD nos encamine a una federación
de municipios.
85
Con estas consideraciones previas, pasemos revista a las
características centrales del EAD de Tarija
86
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El EAD de Tarija plantea una reforma absoluta del
Estado
Porque en realidad es un proyecto político opuesto a las
intenciones del MAS. El MAS quiere desestructurar el Estado, pero
no tiene propuesta/proyecto alternativo. El EAD es una propuesta
coherente y viable para reformar/modernizar/democratizar el Estado
desde abajo. El EAD propone una nueva forma de gobernar el país,
con un rediseño institucional y un nuevo modelo de desarrollo
(economía social de mercado).
B)
El EAD proporciona un rumbo, una orientación y
un mandato al nuevo Gobierno Departamental
•
•
La finalidad del EAD es crear las condiciones para
que la Autonomía Departamental mejore la calidad
de vida de los ciudadanos transformando las
entidades regionales en efectivas instancias de
servicio a la ciudadanía, en el marco de la
democracia política, económica y social y del
estado de derecho.
La política pública del Gobierno Departamental
estará orientada a: favorecer la inclusión social;
lograr equilibrios territoriales; mejorar la
redistribución de la riqueza; incrementar la
provisión de bienes y servicios; incentivar la
productividad y competitividad de nuestra
economía; erradicar la discrecionalidad pública; y
elevar los niveles de participación democrática y
control social.
87
El EAD considera a la Autonomía como un MEDIO y no un FIN.
Además, el EAD establece principios autonómicos sobre los
que debe funcionar el Gobierno Departamental: voluntariedad,
autonomía de gestión, gradualidad, subsidiariedad, potestad tributaria,
participación democrática del pueblo, control social, transparencia
institucional, no exclusión.
C)
El primer grupo de cambios que propone el EAD es
la creación y redefinición de nuevos equilibrios
internos, articulados a la nación
Grandes Cambios Autonómicos
Gobierno
Nacional
Nuevas
Instituc.
Nuevas
Instituc.
Sociedad
Civil
Gobierno
Departamental
Parlamento
Departamental
A)
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Nuevas
Instituc.
Sociedad
Civil
Nuevas
Instituc.
Gobierno
Municipal
Estas cuatro transformaciones fundamentales podemos
definirlas de la siguiente manera:
88
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Autonomía es construcción de cuatro nuevos Macroequilibrios
en el Departamento:
1.
Nuevo equilibrio vertical: Nación-DepartamentoSección
Como ya se expresó, este equilibrio parte de los principios de
solidaridad, subsidiaridad y coordinación de los tres niveles de gobierno:
cada nivel tiene su razón de ser, sus competencias y recursos. Hay un
órgano dirimidor de controversias y conflictos de competencias que
es el Tribunal Constitucional. Las competencias las ejerce aquel nivel
que tiene mayor capacidad para hacerlo. La ejecución y prestación de
servicios debe estar en el nivel que tiene mayor cercanía con la
ciudadanía: los Gobiernos Municipales y Departamentales. El nivel
nacional debe ser más normativo y regulador. En la sección de provincia,
el Gobierno Departamental opera a través de los Ejecutivos Seccionales
de Desarrollo la ejecución de sus competencias.
Este nuevo equilibrio subnacional está basado en dos principios
centrales: más democracia y más solidaridad intradepartamental. Es
más democrático porque ahora los Agentes Seccionales serán elegidos
mediante voto popular y ya no designados por el Prefecto del
Departamento. Por otro lado, el Departamento de Tarija entiende de
que no se puede construir autonomía sin solidaridad; por ello, se ordena
la compensación fiscal seccional, entendida como la asignación de los
recursos departamentales considerando la equidad a favor de las
secciones con menor desarrollo relativo.
Finalmente, se crea el Fondo de Compensación Departamental
con el objetivo de reducir los desequilibrios sociales y territoriales
internos.
89
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.
Nuevo equilibrio
Departamental
horizontal:
Sociedad-G.
El EAD manda que existan dos nuevos cambios en el
funcionamiento del PODER DEPARTAMENTAL: Poder al servicio
del pueblo y poder controlado por la ciudadanía:
-
Se ordena que el Gobierno Departamental es una entidad
de servicio y responde a la ciudadanía.
-
Se amplían los derechos y obligaciones ciudadanas en el
campo de la democracia participativa y directa:
i.
El referéndum departamental.
ii.
El plebiscito departamental.
iii. La revocatoria de mandato tanto para el Gobernador
como para los Diputados Departamentales.
iv. La iniciativa legislativa ciudadana.
v.
-
El cabildo abierto.
Se crean instancias ciudadanas orgánicas de participación
democrática en el Gobierno Departamental como ser: las
Audiencias de Transparencia y Rendición de Cuentas
(ATC) y los Encuentros de Concertación Social (ECOS).
No cabe duda que entre los aspectos más revolucionarios del
EAD de Tarija se encuentra la parte referida a la profundización
democrática; la revocatoria de mandato de las autoridades
departamentales y la iniciativa legislativa ciudadana son aspectos
absolutamente nuevos y avanzados en la legislación nacional.
90
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
3.
Nuevo equilibrio
Departamental
institucional:
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Gobierno
Instituciones Departamentales. Órganos Judiciales, Consejo de
Justicia, Contraloría, Procuraduría, Fiscalía, Defensa Pública.
El EAD como mecanismo de reforma estatal e institucional
considera que no solamente debe crearse la institucionalidad del
Gobierno Departamental en el proceso autonómico, sino que también
debe haber una refundación de la institucionalidad pública existente
y crear algunas otras nuevas. Por ello, el Gobierno Departamental con
su capacidad legislativa y de gobierno transformará las siguientes
instituciones:
-
Los servicios públicos de justicia, como ser la Corte
Superior de Distrito, el Fiscal de Distrito y la representación
de la judicatura.
-
La Procuraduría Departamental.
-
Los órganos de control fiscal, la defensa de los derechos
humanos y la regulación de los servicios públicos: Control
Fiscal Departamental, Defensoría del Pueblo y las Juntas
Regulatorias Departamentales.
El EAD garantizará y vigilará que estos órganos departamentales
presten servicios también en todas las provincias y secciones de
provincias del departamento de Tarija.
91
4.
Nuevo equilibrio entre poderes del Gobierno
Departamental: Parlamento y Gobernación
El Gobierno Autónomo de Tarija es la institución política del
departamento de Tarija mediante el cual se organiza el pueblo tarijeño
para ejercer plenamente su autonomía departamental. Este gobierno
está compuesto por el Parlamento y el Ejecutivo Departamental.
Las relaciones de equilibrio están garantizadas por los principios
de independencia, coordinación y colaboración. El Parlamento es el
primer órgano del autogobierno, con potestad legislativa y se constituye
en el espacio privilegiado donde se expresa el pluralismo democrático
y el debate político departamental.
La construcción autonómica es un PROCESO de LARGO PLAZO.
NO ES COYUNTURAL. Debe garantizar GOBERNABILIDAD, bajo los
principios de coordinación, colaboración, subsidiaridad, articulación e
integración social, institucional y territorial.
D)
Nuevo Estado y Nueva Institucionalidad exige un
nuevo modelo de gestión departamental democrática
El nuevo modelo de gestión departamental democrática está
basado en dos edificios institucionales que se corresponden como dos
caras de una misma moneda:
-
La reforma interna del Ejecutivo Departamental orientado
a mejorar los rendimientos en materia de eficiencia, eficacia
y economía técnico-administrativa. Se busca alinear los
objetivos con los recursos, estructuras y procedimientos.
92
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Para ello, existen las prácticas de gabinetes políticos,
territoriales y funcionales. Este es uno de los edificios.
-
Procesos en la línea de los equilibrios verticales que están
relacionados con el mejoramiento de la relación del
Gobierno Departamental con los Gobiernos Municipales
(relaciones intergubernamentales). La descentralización
extrema hacia las Subprefecturas y Corregimientos
Mayores con la delegación de competencias, poder de
decisión y recursos suficientes. La participación ciudadana
para influir en las decisiones sobre inversión y ejercer
efectivo control social a las autoridades.
Este nuevo modelo tiene como figuras transversales la
transparencia, la modernización y desburocratización y la vocación de
servicio a la ciudadanía. Este aspecto también está reforzado
considerablemente por la ampliación de nuevos derechos y deberes
ciudadanos. Finalmente, el EAD completa la nueva ingeniería técnicoadministrativa con la constitución del servicio civil departamental. Por
último, el nuevo modelo de gestión departamental democrática tiene
como fin último darle legitimidad por rendimiento a la autonomía
departamental.
E)
Los nuevos derechos ciudadanos, también son
obligaciones del Gobierno Departamental
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La ciudadanía ahora es propietaria de nuevos derechos que el
EAD garantiza su ejecución y operación. Los derechos ciudadanos y
las políticas departamentales están orientados a favorecer el acceso
a bienes y servicios básicos, sociales y un empleo digno.
Los principios rectores de las políticas departamentales tienen
relación con:
-
El desarrollo productivo, la infraestructura y servicios para
elevar la productividad, participación en la
industrialización de la cadena hidrocarburífera, desarrollo
turístico, ecología y medio ambiente.
-
En materia de desarrollo humano: acceso a los servicios
de educación y salud, deporte, servicios básicos, seguridad
ciudadana, vivienda, cultura, protección del patrimonio
cultural, empleo y derechos laborales, personas con
discapacidad, género, adulto mayor, niño, niña,
adolescente, juventud, etc.
Con la aplicación inmediata de estos principios, el pueblo
tarijeño poseedor de una visión de desarrollo compartida puede estar
seguro que su existencia mejorará en el mediano plazo.
F)
Autonomía para las Provincias y los Pueblos
Indígenas: AUTONOMÍA INCLUSIVA
El departamento de Tarija tiene una visión y rumbo para alcanzar
su desarrollo en el mediano plazo; la autonomía departamental busca
construir una nueva sociedad en la que sus ciudadanos y ciudadanas
gocen de oportunidades para mejorar su calidad de vida.
El EAD garantiza que la autonomía departamental no se ancle
en la capital del departamento para consolidar una nueva forma de
centralismo regional. Las provincias también tienen derecho a
beneficiarse de un régimen especial de autonomía, en el marco de la
93
94
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
autonomía departamental. El Estatuto tarijeño ha dado un paso adelante
en la consolidación también de las autonomías provinciales.
La autonomía indígena consiste en la facultad de ejercer
ciudadanía plena, constituir su autogobierno de acuerdo a sus usos y
costumbres, recibir competencias de carácter departamental,
administrar recursos departamentales públicos.
Los elementos que hacen parte del Régimen Especial de la
Autonomía Provincial son:
-
La Asamblea Provincial Autonómica, compuesta por los
Diputados Departamentales electos que corresponden a la
provincia respectiva con potestad normativa, fiscalizadora
y de representación política.
-
Ejecutivo Seccional de Desarrollo elegido por voto popular,
el mismo que hace parte del órgano Ejecutivo del Gobierno
Departamental Autónomo.
-
Las competencias de los Ejecutivos Seccionales de
Desarrollo serán descentralizadas mediante ley
departamental.
-
El EAD ordena también la transferencia directa de recursos
a cada una de las secciones de provincia del departamento.
La Asamblea Autonómica Provisional tuvo el cuidado de
proponer en el proyecto de Estatuto que dos provincias,
por más pobladas que sean, no pueden tener la mayoría
absoluta de los Diputados Departamentales; tuvo el cuidado
de no recargar de demasiadas rigideces al EAD; y,
finalmente, todas las secciones de provincia del
departamento deben estar suficientemente representadas.
Pero, también pueden designar a sus representantes de manera
directa al Parlamento Departamental. Tienen el derecho de hacer
prevalecer su cultura, lengua, costumbres, tradiciones, medicina,
saberes y otras formas de gobierno.
G)
Nuevas relaciones intergubernamentales
El EAD como mecanismo de reforma estatal y creación de una
nueva institucionalidad en Bolivia exige una modificación sustancial
de las relaciones entre los niveles de gobierno en Bolivia. El Estatuto
debe transformar la relación centralista y autoritaria existente hasta
ahora.
El Gobierno Departamental tiene el derecho a participar en las
empresas estatales que explote o comercialice recursos naturales
existentes en Tarija, de participar en las decisiones de política pública
nacional; cuando las decisiones de estas entidades afecten el interés
regional o departamental de Tarija tiene el derecho a tener veto.
Las nuevas relaciones con las autonomías municipales e
indígenas se desarrollarán en base a los principios de subsidiaridad,
coordinación, colaboración, consulta recíproca y lealtad institucional.
Con respecto a los pueblos indígenas, el EAD reconoce autonomía
a los tres pueblos indígenas del departamento de Tarija en la jurisdicción
de sus respectivos Territorios Comunitarios de Origen (TCO).
El Gobierno Departamental Autónomo de Tarija puede ahora,
con la Autonomía, firmar convenios de cooperación con organismos
95
96
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
internacionales, instituciones y organizaciones extranjeras públicas y
privadas.
políticas públicas y las decisiones estatales; también lo es para la futura
Constitución Política del Estado.
El Estatuto crea una Comisión Bilateral entre Gobierno
Departamental y Nacional para resolver controversias. En caso de
persistir el conflicto, se prevé que sea el Tribunal Constitucional el
ente dirimidor.
Por ello, el razonamiento de que los Estatutos Autonómicos son
ilegales porque no tienen respaldo constitucional carece de sentido
político. La nueva Constitución Política del Estado debe tener como
eje central de su estructura a los Estatutos Autonómicos, porque éstos
contienen avances importantes en materia de reformas estatales de
última generación y propuestas de la nueva institucionalidad que la
nueva República de Bolivia actualmente necesita.
H)
Sistema de competencias
Departamental Autónomo
del
Gobierno
La intencionalidad política del MAS, una vez en el poder, estuvo
enfocada a desmantelar el aparato productivo y económico del
empresariado boliviano para eliminarlo y sustituirlo por el “capitalismo
(aymara) indígena” que tenían previsto implementar desde el gobierno.
Desde el punto de vista del ejercicio del poder, el plan era fortalecer
el Estado para desde allí relegitimarse frente a la ciudadanía a través
de la figura del padrino-ekeko clientelar prebendal. A los partidos
políticos tradicionales empezó a desgastarlos desde 2003 hasta hacerlos
desaparecer en 2005, incluyendo a PODEMOS. Estatismo fortalecido,
oposición eliminada y poderes económicos minimizados: en esa
estrategia radicaba el proyecto político masista de mantenerse 20 años
en el poder.
El EAD de Tarija establece tres “modalidades” de competencias:
exclusivas, compartidas y de ejecución. Las competencias exclusivas
son cuando el Gobierno Departamental tiene potestad legislativa,
reglamentaria y ejecutiva plena; este derecho departamental es
prevalente frente al derecho nacional, teniendo este último un carácter
supletorio.
Las competencias compartidas son cuando el Parlamento
Departamental asume potestad legislativa tomando como referencia las
leyes nacionales y acepta delegación de otro poder para ello. Las
competencias departamentales son de ejecución cuando el Gobierno
Departamental ejecuta una competencia nacional.
Las autonomías departamentales entonces entran en escena
como un dique frente al proyecto autoritario del presidente Morales.
El EAD de Tarija pretende modificar y reorganizar el actual Estado
desde las regiones. La constatación actual -y que los centralistas no
quieren entender- es que ya nada se determina desde el centro y se
ejecuta en las regiones. Esta nueva realidad no sólo es válida para las
Las competencias prefecturales establecidas en el EAD otorgan
al Gobierno Departamental las herramientas de política fiscal y
económica para estimular la producción y la productividad de la
economía regional y también para recaudar nuevos tributos para
97
98
I)
Autonomía fiscal en la Autonomía Departamental
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
financiar las políticas, programas y proyectos orientados a mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos que habitan el departamento de Tarija.
-
No acepta al Estado empresario.
-
No acepta la imposición de políticas sin concertación.
El Gobierno Departamental de Tarija puede crear empresas
públicas y administrar sus bienes y rentas. Puede generar, transportar
y comercializar energía para la producción, también tiene la facultad
de industrializar los hidrocarburos, como socio de emprendimientos
nacionales e internacionales. Está facultado para impulsar la creación
de parques industriales, maquicentros y zonas francas. El Gobierno
Departamental podrá crear tributos departamentales y promover la
generación de empleos para los trabajadores.
-
No acepta partido único.
Las autonomías departamentales contienen un modelo de Estado
diferente, democrático, participativo, inclusivo, generador y
redistribuidor de la riqueza, solidario y basado en las leyes y el derecho.
La política tributaria departamental estará basada en principios
de equidad, transparencia, control y capacidad recaudatoria.
Finalmente, el Gobierno Departamental tiene la potestad de crear
tributos, tasas, sobretasas y patentes para incrementar los ingresos del
Tesoro Departamental.
6.
Conclusiones preliminares
No cabe duda de que el proceso autonómico boliviano ha puesto
en crisis al Estado que heredó el presidente Morales y que se ha
convertido en el último custodio de este viejo régimen.
El nuevo Estado (movimiento) autonómico boliviano puso en
crisis al modelo anterior por:
-
No acepta más al centralismo ni el autoritarismo.
-
No acepta a La Paz como único centro de producción y
prestación de bienes y servicios para todo el país.
99
100
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ANÁLISIS DE LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS DE
BENI Y PANDO
dos, Caupolicán y Yuracarés, el 18 de noviembre de 1842, el Gral.
José Ballivián las erige en un nuevo departamento, creado y bautizado
por él, como Beni. Moxos fue descubierto por Ñuflo de Chávez antes
de 15611. Chávez salió de Asunción rumbo a Grigotá en febrero de
1558, navegando el río Paraguay, con una hueste de casi dos mil indios
y 150 españoles, para adentrarse en Moxos, cuyo nombre parece que
existía desde mucho antes y que es originario del lugar, denominaba
a tierra y etnias que allí se integraban. El 26 de febrero de 1561, Ñuflo
de Chávez fundó Santa Cruz de la Sierra, en honor a su lar natal
hispánico, en su anhelo de llegar a Moxos o Moxitania 2, en busca del
mito y utopía de aurífero esplendor y grandeza, conocido como “El
Dorado”, Candiré, Isla de la Canela, Enin, que según Chávez allí yacía
en misterioso aislamiento. Organizó la primera expedición en su
búsqueda y sin lograrla, murió asesinado por los indios Itatines en
octubre de 15683.
Hans Dellien Salazar*
Introducción
Los departamentos de Beni y Pando son parte del territorio de
los llanos del oriente boliviano, que desde la Colonia integraban la
Amazonia que se extiende desde las estribaciones andinas, pasando
por el Pre Cámbrico brasileño, hasta el Atlántico.
Este vasto territorio existía antes que la Real Audiencia de
Charcas y se la conocía como la célebre “Provincia Moxos”, abarcando
su jurisdicción todo lo que es Beni actual y parte de Pando. Después
de formar parte de la jurisdicción cruceña, pasó a la Real Audiencia
de Charcas, para finalmente integrar la nueva nación boliviana, 17 años
después del 6 de agosto de 1825, la Provincia Moxos, junto a otras
*
Médico cirujano con especialidad en Pediatría y Salud Pública. Fundador y
Director del Hospital de Niños de Trinidad, Beni. Vicepresidente de la Cruz
Roja Boliviana. Profesor de Post Grado en Medicina Pediátrica de la UMSA.
Militante del Partido Demócrata Cristiano (PDC). En dos oportunidades
Diputado Nacional por el Departamento del Beni (1979-1980) (1997-2002).
Senador de la República por el Beni (1993-1997). Vicepresidente del Parlamento
Amazónico. Secretario del IMPO, organización que reunió a los médicos
parlamentarios de Bolivia. Recibió varias distinciones, entre ellas: Medalla de
Oro al Mérito Médico; Medalla de Oro por Servicios prestados al Beni; Medalla
del Congreso de la República de Chile; Medalla de Plata del Bundestag del
Parlamento Alemán.
101
Los dos departamentos, cuyos estatutos autonómicos
pretendemos analizar, tienen origen diferente histórica y
cronológicamente. Así; Beni es post republicano, como también Pando
pero Beni cumple hoy 166 años de vida cuando Pando apenas tiene
70, es el último creado en Bolivia, ambos están separados por más
de un siglo y medio y ambos han sufrido los efectos de un doble
centralismo aniquilador; el estatal, funesto para Beni y Pando; y el
capitalino, ya que Trinidad como Cobija lo practicaron en relación a
sus provincias, ocho en Beni y cinco en Pando. Sus capitales tienen
diferente origen; Beni nace en el seno de las misiones jesuíticas del
siglo XVIII, etapa de su desarrollo y crecimiento asociado a la
1
Sanabria F. “En Busca del Dorado”.
2
Sanabria F. “En Busca del Dorado”.
3
Sanabria F. “Breve Historia de Santa Cruz”.
102
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
evangelización socio religiosa cristiana de los padres jesuitas. La
ciudad de la Santísima Trinidad fundada como misión el 9 de junio
de 1686, por Cipriano Barace M, es la capital del departamento del
Beni y centro de la actividad ganadera que es su industria madre, desde
que en1683, su fundador arreó 200 semovientes desde Santa Cruz, de
las cuales llegaron sólo 80 a Moxos; origen de la actual ganadería
beniana. Pando nació por un acuerdo de los representantes orientales
en la Convención de 1938, cuando los parlamentarios cruceños,
benianos y del Territorio Nacional de Colonias, nombre de las tierras
del Acre que dio el gobierno de la república al noroeste boliviano,
cuando el concepto de nación, aún no llegaba a esos lejanos confines.
Acuerdo llamado “Pacto de Caballeros”, para enfrentar la oposición
de los parlamentarios de occidente contra los financiamientos
extranjeros para las vías férreas de integración cruceñas con Argentina
y Brasil. A cambio Beni recibió un 3% del 11% de la producción de
crudo en boca de pozo, de regalía que a Santa Cruz correspondía por
Ley, hasta que Beni tenga producción de hidrocarburos. Y el territorio
amazónico del noroeste, se convirtió en un nuevo departamento al que
se denominó, Pando, y posteriormente la ciudad de “Bahía” que tuvo
destacada acción en la Guerra del Acre con la victoria militar de “Bahía”
derrotando a los invasores brasileños, se llamó Cobija, su capital hasta
hoy. Beni con sus pampas y sabanas tropicales tiene una superficie
de 213.546 Km2, y Pando alcanza a 63.287 Km2, ambos representan
un 25.13% de la superficie nacional y es a la vez donde menor densidad
poblacional existe, Beni con 450 mil habitantes, y Pando con 75. 335,
representan sólo el 5.25% de la población boliviana de 10 millones4.
extinguirse y son las que defienden el sistema ecológico. Viven semi
integradas a la comunidad y muchas la resienten. Sus condiciones
sociales son paupérrimas, sin embargo demuestran interés en su
promoción a través de su autonomía que el gobierno actual, las ha
proclamado por Decreto.
35 etnias repartidas entre Pando, Beni y Santa Cruz, son el
legado primitivo y original de la vida en esas regiones, algunas podrían
4
Viven de la caza, pesca, alguna actividad artesanal y agrícola,
fabricación de tejidos, plumarios, instrumentos musicales y cerámica.
Pando tiene una economía extractiva, goma, castaña, oro, riqueza
maderable y escasa carne roja y piscicultura de los ríos. Pando goza
de un estado preferencial de “Zona Franca”, que ayuda a su magra
economía en relación al comercio que mantiene con su poderoso vecino
el Brasil. A pesar de la penetración extranjera denunciada varias veces;
con todos sus efectos ha tenido un progreso singular y estimulante
urbanístico, carreteras, aeropuerto, mercados, puentes y una exportación
por valor de más de 30 millones de dólares por la castaña, lastimada
últimamente por las aflotoxinas en su calidad, para los mercados
internacionales.
Beni y Pando tuvieron un periodo de auge con la goma, que
duró hasta la caída súbita de precio y demanda a partir de 1914,5 es
el mejor ejemplo de la actividad creadora de un grupo de pioneros del
progreso, como el Dr. Antonio Vaca Diez, Nicolás Suárez Callaú, entre
los más destacados, que junto a otros intelectuales y forjadores de
empresas industriales, crearon el escenario increíble de un “Imperio
Industrial” como la “Casa Suárez”, que desde su asentamiento en 1882
en Cachuela Esperanza, venciendo todas las inclemencias imaginables
de la selva, ríos, cachuelas, sabandija, bárbaros, clima, etc. apoyaron
5
Pred. Prob. 2008. INE.
103
Roca J.L. “Economía y Sociedad en el Oriente Boliviano” 2001. Pág. 375.
104
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
económicamente al erario nacional, con las remesas desde la aduana
de Villa Bella, para pagar sueldos de la administración pública6.
Diversificaron sus actividades con rotundo éxito económico,
con la castaña. La ganadería beniana de mito se hizo realidad, organizada
a fines del siglo diecinueve, utilizando las lomas artificiales de los
primitivos mojeños que casi mil años A. de C. desarrollaron una
civilización hidráulica, junto a terraplenes, canales de circulación,
diques y lagunas, N. Suárez las utilizó concentrando en ellas su
ganadería a salvo de las inundaciones periódicas. El sebo, el cuero y
la grasa, eran los valores de la ganadería, no así la carne que se
despreciaba. Su valor se reveló al finalizar el siglo XIX y siglo XX,
cuando la demanda de carne era vital para la minería y el resto del
país y se abrieron las rutas aéreas hacia el oriente a falta de caminos.
Suárez también introdujo el sistema de aparcería o el trato; “al partido”,
es decir entre dos ganaderos uno entregaba su hato al que tenía las
tierras y en cinco años de sociedad, se distribuían las ganancias.
Permitió la aparición de un sector de ganaderos medianos y pequeños,
que incrementaron la industria y llegaron a constituir el 90% de los
productores de carne hasta hoy. El sentimiento de abandono del Estado
al Beni y el oriente empezó a crecer como una afrenta regional y revés
injusto a su tradición y estoicismo. La Casa Suárez tenía 500 mil
cabezas de ganado junto a un gran número de estancias y fue la Loma
Suárez de Trinidad su centro operacional de esa industria.7 La ganadería
beniana cuenta con tres millones de bovinos y 62 mil caballos. Es la
fuente más importante de ingresos, 24 mil familias viven de sus empleos
y 122 mil personas dependen de su actividad. Su queja tradicional es
que jamás recibió el apoyo estatal para su reproducción, sanidad y
fomento; sin embargo, se beneficiaron todos los gobiernos de turno
con los precios políticos de la carne, ahorrándoles salida de divisas
si hubieran tenido que comprar carne de otros mercados vecinos,
durante varias décadas. Las pérdidas en este sector por las inundaciones
y sequías periódicas son muy graves y siguen frenando su desarrollo
económico y social. Por eso el sentimiento por la descentralización
es tan fuerte en el oriente, porque solo con una autonomía en el manejo
de sus recursos y planificación de su progreso, su destino cambiará
definitivamente, los centralismos y paternalismos fueron y son un timo
a esos pueblos tan bolivianos como los demás.
6
7
Esa situación fue resultado de las plantaciones en las colonias
inglesas de las islas Malayas de los árboles de la siringa con bajos
precios y enorme producción, echando abajo el auge boliviano oriental.
Los ríos dejaron de ser surcados por grandes vapores que llevaban y
traían el progreso y auge por sus rutas que eran todas las grandes arterias
fluviales. También contribuyeron a la crisis, los ferrocarriles en
occidente: la Quiaca Villazón (1925) y el de Antofagasta a Oruro
(1892), trayendo provisiones de Argentina y no de Santa Cruz y menos
del Beni y Pando. Para entonces la integración de oriente con occidente,
era una utopía, anacrónica, nadie soñaba aún con carreteras y eran más
rentable tratar con los vecinos. Con ese “patriotismo”, se empezó a
destruir lo mucho que se avanzaba en el progreso del oriente. Como
una ironía del destino la empresa anglo brasileña “Madeira-Mamoré
Railway Co” concluyó su vía férrea que debía sumarse al boom de
la goma, llegó junto con la crisis de la goma. Los pioneros de la talla
de Nicolás Suárez, no aflojaron su valor y más bien siguieron
invirtiendo, trabajando y creando de la adversidad su fuente de aliento.
Becerra R. C. “La Guerra del Caucho”.
105
Aguilera R. G. “La ganadería Beniana en cifras” 2004.
106
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El Beni y Pando son los dos departamentos que no tienen
explotación de hidrocarburos, y la energía del gas demandada desde
hace treinta años a todos los gobiernos, sigue siendo una promesa “a
futuro”, lo que indignó a todos los orientales que en la abundancia
del gas siguen sufriendo su atraso y pobreza injustas.
esa herida a cuesta “La Perla del Acre” como se llamó a Cobija inicio
su lento ascenso al progreso e integración que no lo completa todavía8.
Desde la creación de la Universidad Técnica del Beni (1969),
hoy Autónoma, la ganadería ha tenido cambios beneficiosos y
alentadores con la genética y la sanidad, superando su calidad y
exportación libre de epizootias.
La población tanto del Beni como de Pando se originaron; en
el Beni, por la presencia de los españoles y el mestizaje que sobrevino
especialmente por la colonización cruceña de Mojos, también la
migración de colonias extranjeras, ingleses, alemanes y especialmente
japoneses. De ahí las tradiciones heterogéneas que las caracteriza, para
finalizar con el éxodo de quechuas y aimaras de occidente, que al cierre
de las minas, migraron a los yungas y luego al oriente: Beni y Pando.
Pando tiene idéntico origen, pero allí la penetración brasileña
jugó un papel importante en la formación de su identidad que estaba
fuertemente teñida de elementos foráneos, en las comidas, la música,
el comercio y hasta en el lenguaje. El río Acre frontera arcifinia era
de libre tránsito para unos y otros. Hasta que el reclamo por la soberanía
alivió este asunto, cumpliéndose con la ley. Pando como región sostuvo
y venció en la Guerra del Acre en 1902, contra filibusteros uno español
y otro brasileño. Que pretendían usurpar el territorio del Acre boliviano.
Pero en las negociaciones diplomáticas, perdimos suscribiendo el
Tratado de Petrópolis, 17 de noviembre de 1903, 251 mil Km2, más
que la superficie de todo el Beni, fueron cercenados a Bolivia. Con
Se puede afirmar que toda la historia de Beni y Pando es una
constelación de sucesos, que aspiran a la descentralización de sus
destinos aherrojados a las contradicciones históricas de un proceso que
matiza la conquista por un lado, la colonización interna y externa por
otro y el gentilicio de dos pueblos saturados de drama, comedia y
explotación. Indiferencia estatal por su escaso peso específico social
y político, en una sociedad militar y social con muchas ambiciones
y pocos espíritus selectos, decididos a emancipar una patria embriagada
entre tantos errores de sus conductores de turno. Por fin, en el inicio
del siglo XX, el indigenismo transformado en un populismo militante
y sediento de acción y cambio, realiza el milagro electoral de un 54%
de la votación para el líder de esa masificación de ansias por desterrar
a los corifeos del neo liberalismo agónico y en sus últimos estertores
de su final inexorable. El MAS y Evo Morales empiezan a escribir
una nueva página de la historia de Bolivia, al calor de las esperanzas
de la nacionalidad y del mundo entero, pero a poco tiempo de tan
auspicioso inicio, el agua de la verdad, empieza a lavar las manchas
de una fatal contaminación ideológica foránea y rechazada varias
décadas atrás en el siglo XX, desde Ñancahuazú cuando la invasión
Guevarista y con su muerte el nacimiento del mito del “CHE”.
8
107
Pizarro Luna Chelio. “Ensayo Monográfico del Departamento de Pando”. 1969.
108
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
I.
Análisis del Estatuto Autonómico de Beni
Antecedentes
La fuente de derecho para la demanda de autonomía del
departamento de Beni, tiene en cuenta el referéndum vinculante del
2 de julio de 2006, invocando la democracia como sistema de vida
y gobierno, para sus regiones amazónica, andina y platense, con su
respectiva identidad cultural reconocida como la Patria de todos, y en
el proceso de institucionalización de la Autonomía Departamental, la
Asamblea de la Benianidad que el 15 de diciembre de 2007 aprobó
en Trinidad el Estatuto Autonómico del Departamento del Beni, que
se someterá a un referéndum departamental para su puesta en vigencia.
Significa para Beni; autogobierno, descentralización profunda, cesión
de competencias administrativas para acelerar el desarrollo, salud,
educación, saneamiento ambiental, vivienda con cobertura universal,
agua potable, electrificación, integración regional con la nacional en
economía, aplicar una política de desarrollo sostenible y su conservación
de la amazonia beniana, exportaciones, empleo. Se propone una
sociedad con solidaridad profunda, cohesión y la industrialización de
los recursos naturales, para aliviar la pobreza. Se propone que toda
su obra sea hecha por los mismos benianos, después de 166 años de
preterición.
En su concepto el poder se comparte con las regiones, es “un
pacto social” para un Estado moderno, democrático, respeto a los
derechos humanos y no reconoce las autonomías a las 38 naciones
indígenas, que propone el secesionismo, dificultando la unidad
nacional9.
9
Estatuto Autonómico del Depto. del Beni. “Talleres Industria Gráfica Unión”
2008.
109
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La idea de aprobar las autonomías indígenas provino del MAS
y revela agregar un proyecto que entregaría a las decenas de etnias
en el Beni, cualidades como recursos económicos, competencias
administrativas, y normativas que complicarían el desarrollo de un
gobierno autónomo departamental, complicando innecesariamente la
planificación de una gobernabilidad democrática para todos, y creando
dificultades imprevistas cuando las etnias aún no gozan de una
organización corporativa, disciplinada y con fines definidos ni recursos
humanos para atender una multitud de propósitos que en una anarquía
de objetivos, perturbarían la macro autonomía departamental
responsable y eficiente para todos.
Finalmente, la autonomía es liberación del centralismo y asume
la responsabilidad de acelerar el desarrollo en beneficio de la población
rural y urbana. Por eso la lucha por la restitución de los recursos del
IDH revertidos al Estado, desahucia la Autonomía Departamental.
Propone como modelo económico el de una economía social solidaria
de mercado, con libertad, justicia y equidad.
II.
Análisis del Estatuto del Departamento Autónomo del Beni
Su redacción comprende 113 Artículos en ocho Partes y doce
Capítulos. Proclama el hecho histórico de que su proceso autonómico
prioriza ser parte integrante de la República de Bolivia. Su régimen
autonómico es: incluyente, participativo y solidario, administrado por
un Gobierno Departamental elegido democráticamente por los
ciudadanos en el marco de un Estado Social de Derecho Democrático,
bajo los principios de libertad, igualdad y justicia, con una economía
que gobierne el desarrollo racional y sostenible de sus recursos
naturales, tendiendo a elevar la calidad de vida de todos es decir el
bien común.
110
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La base de su organización como tal yace en la decisión soberana
de sus habitantes expresada en urnas mediante el voto universal, libre,
directo y secreto. Abarca el régimen sus ocho provincias, Secciones
municipales, cantones, las Comunidades Indígenas y Campesinas y las
tierras comunitarias de origen.
En el Artículo 5to, señala su propósito de coordinación con el
Plan de Desarrollo Nacional, lo que revela que tendrá relación,
complementaria con el Ejecutivo, cuando y donde los intereses
nacionales y regionales sean imprescindibles para el recíproco
crecimiento y bienestar.
Título I. Principios y Objetivos; de los 14 que señala, me parece
necesario hacer hincapié en el ultimo: la identidad Regional, por su
importancia. Se sostiene que la identidad regional amazónica está
ligada al caucho, o podría decirse también a la ganadería, o la quina
o el oro aluvional o la riqueza maderable etc. La verdad que tales hitos
económicos tuvieron su impacto sin duda pero la identidad es algo más
allá de las economías y liga más bien con los procesos culturales que
marcan el proceso de su identificación con lo que la tierra profunda
ha legado a las generaciones actuales y futuras, marcándolas con su
sello indeleble en la formación de su carácter, personalidad y
temperamento10.
Respecto a la relación del departamento con los demás del país
y con el Ejecutivo, dice en su Art. 5to. El régimen autonómico del
Beni tendrá como objetivo básico: fortalecer vínculos y relaciones de
cooperación y también con los países y organismos internacionales,
y fortalecer la integridad y unidad del país. Garantía de que no se aspira
separatismos ni desmembramientos de la República y la idea de “Nación
Camba”, queda como una subnominación, más ligada al amor al terruño
natal que a proponer una “Nueva Nación” apócrifa y espuria. Tampoco
los estatutos que comentamos manifiestan nada que designe las regiones
autonómicas que votaron por el “si” como “Media Luna” etc. En el
inciso c) propone defender y mantener la integridad Territorial y
Nacional, aquí nos preguntamos que hacer con el litigio secular que
tiene Beni con Cochabamba. No se ha llegado hasta ahora a una
definición, ni siquiera las dos comisiones; de Beni y Cochabamba, han
logrado propuesta alguna que vislumbre un acuerdo. Se tendrá con la
autonomía que resolver tal asunto que es y será hasta su solución un
obstáculo que retarda los objetivos.
Es posible que la identidad del beniano se forjó en las
realizaciones de sus antepasados pre históricos, en la evangelización
de las misiones jesuíticas y en su lucha contra las adversidades en el
periodo de los gobernadores de Mojos y en el periodo republicano,
con un escenario de selvas, ríos, pampas y mestizaje en más de tres
siglos. Se quiere afirmar que la identidad amazónica se funda sobre
procesos productivos de tipo capitalista, sería restarle base a un proceso
de mayor jerarquía11.
10
Kenneth Lee, “Civilización mojeña Hidráulica”. 1960. Conf. HDS y R.Pinto
P.
11
PIEB. Programa de Inv. Estratégica en Bolivia. Cyntia Vargas, Pablo Soruco
W. Molina. “La Razón” 17 nov.2007.
111
En el Artículo 7o. Garantiza el derecho a nuestra identidad
regional que será trasmitido a la niñez y juventud a través de la
educación, lo que implicará un esfuerzo de alto nivel para organizar
tal propósito tanto en el pensum escolar, universitario y popular, este
tema ya lo señalamos antes en sus respectivos alcances.
En el Título V Artículo 10. Dice del idioma, que el español
es el oficial, al igual que las lenguas originarias como base de la
112
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
identidad cultural, como el folklore de los pueblos. No señala obligación
de nadie por aprender otras lenguas ni ser discriminado por ello. Nos
parece que tanto el lenguaje como la fe no pueden ser motivo de trato
diferencial, lo que revela una decisión racional y democrática.
al Vice Gobernador del Departamento, los Subgobernadores de las
Provincias y los Corregidores de los Cantones. Que deberán legislar
sobre los impuestos y normar el Presupuesto Departamental. Normar
la descentralización de los organismos Departamentales hacia las
Provincias y Cantones, asignándoles recursos y competencias.
En el Título 1 Artículo 11. En competencias del régimen
autonómico, las 31 competencias que abarcan todas las actividades del
Gobierno Departamental, las cumplirá en coordinación con el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Municipales, racional propósito, que revela
un espíritu de integración y no separatista, en defensa de la unidad
nacional.
Título III Artículo 15. Órganos de Gobierno. Son: 1.- La
Asamblea Legislativa Departamental. 2.- El Ejecutivo Departamental.
La sede de los Órganos del Gobierno es la ciudad de la Santísima
Trinidad, capital del Departamento del Beni. La Asamblea fiscaliza
y controla al Ejecutivo Departamental. Será constituida por tres
representantes de cada una de las provincias del departamento, elegidos
por el voto universal, libre directo y secreto de su circunscripción
provincial dos por mayoría y uno por minoría, además de dos indígenas
y dos campesinos elegidos conforme a sus usos y costumbres. Los
miembros de la Asamblea durarán cinco años en sus funciones, pudiendo
ser reelegidos de forma continua por una sola vez. Aquí se revela el
compromiso de completar obras de gran calado que en menos tiempo
no se alcanzan a cumplir y la reelección tiene la ventaja de no entregar
obras a medio hacer a nuevos responsables no comprometidos con su
ejecución.
En sus atribuciones la Asamblea Legislativa, aprobará por dos
tercios de votos, la Norma Electoral del Departamento, que regirá tanto
para la elección de los miembros de la Asamblea, como al Gobernador,
113
Puede ser que estas disposiciones que aparentemente pueden
complicarse por su burocratización, jueguen un rol facilitador de las
intenciones, por su novedad y jerarquía antes desconocida, que siempre
agradan al espíritu oriental.
En el Artículo 23. inciso 4) Se autoriza al Ejecutivo
Departamental suscribir convenios de cooperación con instituciones,
Iglesias, Gobiernos Nacionales, ONGs y Organismos Internacionales.
Aquí se corre el riesgo de una dualidad de competencias porque los
asuntos internacionales, se hacen a través del Ejecutivo Central y su
organismo ministerial de la Cancillería, y sería repetitivo volver a
exponer cualquier proyecto que afecte al Departamento con sus
respectivos niveles de autoridad, podría ser mejor que el Gobierno
Central consulte para cada vez con el interesado, los proyectos
internacionales en “coordinación” como dice el Estatuto en su articulado
ya revisado.
En el Capítulo IV, Artículo 26. inciso 5) Establece la postulación
de los candidatos al Gobierno Departamental por un partido político,
agrupación ciudadana y/o pueblos indígenas, como lo determina el
presente estatuto. El sistema democrático se robustece cuando el pueblo
puede ser representado por todas las expresiones de la voluntad popular
sin excepción.
Inciso 9) Presentar a la Asamblea Legislativa proyectos de leyes
y normas departamentales.
114
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Inciso 14) Ejercer autoridad técnica operativa sobre autoridades
Militares y Policiales acantonadas en el ámbito de su jurisdicción
Departamental Capítulo IX, Art. 31. Inc.1) La sede de las
subgobernaciones es la capital de cada Provincia. Es racional y acertado,
para la eficacia y control general y descentraliza responsabilidades.
Desde el Art. 38. El Ministerio Público es representado por el
Fiscal de Distrito del Beni, siendo éste el de mayor jerarquía del mismo.
Este Ministerio Público representa al régimen autonómico y a la
sociedad del departamento del Beni. Y cumplirá sus funciones de
acuerdo con la CPE, vigente garantizando la seguridad ciudadana en
el departamento.
Parte Tercera. Título 1. Administración de Justicia en el
Régimen Autonómico del Depto. Del Beni, a cargo de la Corte Superior
de Justicia del Beni, los tribunales, jueces, jueces de instancias, demás
tribunales y juzgados, sus funciones serán normadas por la CPE, la
Ley Orgánica del Poder Judicial y el presente Estatuto.
Capítulo II. Del Consejo Departamental de la Judicatura.
Artículo 34. Es el órgano disciplinario de la Administración de Justicia
en el Departamento. Descentralizado del Consejo de la Judicatura a
nivel nacional, ejerce todas las competencias de este último de acuerdo
de la Constitución vigente y la Ley No. 1817 del Consejo de la
Judicatura. Y aprobará su reglamento interno de acuerdo con el presente
Estatuto y la ley Departamental del Consejo.
El Art. 35. Establece que la Presidencia del Consejo será ejercida
por el Presidente de la Corte Superior de Distrito e integrado por cuatro
miembros denominados; Consejeros Departamentales de la Judicatura.
La descentralización es completa tanto en su organización como en
su funcionamiento, lo que garantiza mejor eficiencia de sus funciones.
Y los Consejeros Departamentales serán designados por dos tercios
de votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa
Departamental. Su periodo durará cinco años. Está organizado bien
y con racional sentido de sus responsabilidades.
Título II. Defensa de la Sociedad.
115
El Fiscal de Distrito del Beni será designado por dos tercios
de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental.
Desempeñará sus funciones por cinco años y dará cuenta de sus actos
una vez al año y elaborará una memoria detallada sobre el progreso
de la seguridad ciudadana anualmente. Por el Art. 40. El Defensor del
Pueblo se regirá por lo que establece la CPE, la Ley del Defensor del
Pueblo y el presente Estatuto.
Parte Cuarta. Título I Economía y Hacienda Departamental.
Sus bases establecen, que el Régimen Autonómico del Beni dispondrá
de patrimonio y hacienda propios para desarrollar sus competencias
con autonomía. Y gozará del tratamiento fiscal que la legislación
nacional establezca para el Estado. El patrimonio del Departamento
será legislado y normado por la Asamblea Legislativa Departamental.
Por el Art. 44. La Hacienda del Régimen autonómico del Beni se
constituye por:
1.
Porcentaje establecido por Ley de la República de la
recaudación efectiva del IDH, y del Impuesto Especial de
Hidrocarburos IEH y sus derivados.
2.
Asignaciones que consigne el Presupuesto General de la
Nación (PGN).
3.
Asignaciones y subvenciones a cargo del Presupuesto
General del Estado.
116
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.
La emisión de deuda y el recurso al crédito.
5.
Regalías departamentales. Por leyes departamentales y
nacionales.
6.
Impuestos aprobados por la Asamblea Legislativa
Departamental.
7.
Ingresos por derechos privados, legados, donaciones y
subvenciones.
8.
Recursos del Fondo de Compensación Nacional.
9.
Transferencias del Tesoro General de la Nación.
insalvable si no se los restituye. La ejecución de la autonomía sería
prácticamente imposible, ya que los proyectos de inversión y ejecución
estarían bloqueados definitivamente. El Art.48. sobre el Fondo de
Solidaridad Autonómica de los Recursos Económicos. Pretende
aclarar una duda inicial, los desequilibrios económicos entre los
Departamentos Autónomos, concretamente Santa Cruz y Tarija ante
Beni y Pando. Los departamentos, más desarrollados han aceptado crear
un Fondo Solidario con sus recursos económicos, para ayudar a salvar
esos desequilibrios, algo que por vez primera ocurriría en la nación
como propósito de singular trascendencia histórica en la economía
boliviana. Pero quizá sea necesario recalcar que esa receta transitoria,
tendrá que ser superada por el necesario espíritu de empresa agresiva,
audaz y preparada para formar los recursos humanos, con el compromiso
de retornar a devolver la inversión hecha en ellos de acuerdo a un plan
de desarrollo científico y cronológico. Nuestra historia de la economía
beniana nos muestra ejemplos para imitar como don Nicolás Suárez,
que pese a obstáculos ecológicos, guerra con un país vecino, leyes
contrarias y finalmente la reforma agraria del 52, llegó a sostenerse
hasta el siglo XX, y solo su muerte dejó sin aliento a un “Imperio
Industrial” inigualable; “la Casa Suárez”.
10. Rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado.
11. Descargos sobre impuestos estatales.
12. Ingresos por multas y sanciones.
13. Recursos provenientes del Fondo Solidario Autonómico
(FOSAD)
14. Recursos de la cooperación internacional.
15. Cualquier otro tipo de ingresos que establezca la Ley, el
presente Estatuto o la Asamblea Legislativa Departamental.
Y el Art. 46. señala cómo serán distribuidos de acuerdo
a los principios de gradualidad, subsidiaridad, solidaridad,
población e índices de pobreza, entre las Provincias,
Municipios, las Tierras Comunitarias de Origen y
Comunidades Campesinas de todo el Departamento, de
acuerdo al Plan de Desarrollo Departamental. Y su
fiscalización lo hará la Contraloría General de la República
a través de la Contraloría Departamental.
Aquí en este tema candente de los recursos, fuera de haber sido
confiscados los fondos del IDH por el Gobierno, deja una brecha
117
Parte Quinta. Título 1. De los Regímenes Especiales
Autonómicos.
Artículo 49. Para el cumplimiento de sus objetivos la autonomía
departamental nueve regímenes especiales a saber: 1. Educación, cultura
y familia. 2. Laboral de Seguridad Social y Salud Pública. 3. Libertad
de Prensa. 4. Seguridad Ciudadana. 5. Régimen Cooperativo. 6.
Desarrollo Rural, Agropecuario y Forestal. 7. De los Recursos Naturales
no Renovables. 8. Régimen Provincial. 9. Régimen de los Pueblos
Indígenas del Beni. En estos niveles y competencias se garantiza la
118
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
atención a las necesidades más urgentes y postergadas hasta hoy en
el Beni: educación, cultura, familia como núcleo de la sociedad, la salud
pública, la libertad de prensa, la seguridad ciudadana, la asociación
cooperativa, la atención rural que es la más descuidada y donde yacen
las tasas de mayor pobreza, subdesarrollo y abandono y la tierra con
el problema de su tenencia, que ha motivado los grandes desacuerdos
sobre el tema con el comportamiento y aplicación del INRA.
Destacándose la necesidad de un Código Agropecuario, así como hay
uno minero, que reúna todas las disposiciones jurídicas sobre el tema,
ya que el agro oriental y el occidental son casi dialécticamente
contradictorios, diferentes y cualitativa y cuantitativamente diversos.
Quizás sea tal código un instrumento que por su falta el Beni ha sufrido
injusticias e incomprensiones, más por desconocimientos que por otras
causas aparentes. Los sistemas de producción son diferentes como los
factores de comercialización, transporte, insumos, regadío, cosechas
etc.
También debería estar en este capítulo la necesidad de atender
la prevención de los desastres naturales que anualmente castigan al
Beni con grandes daños económicos, sociales y materiales,
inundaciones, sequías etc. Con medidas de gran eficacia y seguramente
altos costos, pero racionalmente inevitables.
Lo rural y agroforestal en el Beni son vitales y estratégicos y
las autonomías tienen un desafío trascendente que afrontar con todos
sus recursos y energías. Lo provincial y los Pueblos Indígenas recibirán
la atención prioritaria y esmerada por haber sido los que llevaron el
peso de la mayor carga de su atraso y dependencia, su libertad ahora
es sagrada para sus anhelos de autodeterminación en coordinación con
el gobierno departamental. Y no como otras autonomías en número
considerable.
Aquí cabe mencionar una instancia que debe merecer atención
de suma urgencia, y es la dotación de energía para el Beni, mediante
la provisión de gas, por cualquier medio, ya que desde hace treinta
años viene reclamando el gasoducto, la termoeléctrica, o las redes de
extensión de energía eléctrica, que hasta hoy no llegan, después de
tantas promesas sin efectos.
119
En estas proposiciones se advierte que el pensamiento
autonómico presionó para llevar adelante las innovaciones, más sentidas
como inmediatas.
En la educación reconoce libertad del tipo de educación y el
deber de educarlos y la participación de los padres en esa tarea
fundamental a través de los comités de padres de familia. La enseñanza
religiosa es libre y los padres pueden elegir, respecto a su libertad de
conciencia.
El Gobierno Departamental contará con el Servicio
Departamental de Educación (SEDUCA) cuyo titular será nombrado
de una terna elevada por la Asamblea Legislativa al Gobernador y con
examen de competencia. Sobre el tema de la religión, la educación
departamental, no es laica ni propone el laicismo, la materia de religión
se enseñará en los colegios y su elección será libre. La Autonomía
Universitaria está garantizada en estos Estatutos.
Respecto al arte y cultura que, aparece en la sección cuarta,
desde el Artículo 60. Es responsabilidad del Gobierno Departamental
del Beni promover, impulsar y garantizar la investigación científica
y tecnológica, orientada al desarrollo económico y la conservación del
medio ambiente. Con recursos propios se creará un Fondo Editorial
para edición y reedición de obras valiosas de autores benianos para
su difusión masiva. Será dirigido por un Consejo Editorial designado
120
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
por el Gobernador entre intelectuales, Sociedades y Academias
Benianas. Una disposición que generará rebaja de los costos del libro
y más lectura de los grupos humanos en formación.
democracia, que garantiza este Estatuto. Derecho inalienable en todas
sus formas. Condenando la agresión física, secuestro, intimidación,
amenaza, destrucción de medios establecidos en el Art.72. Prohíbe
la censura previa. En el Art.74. Dice que el Gobierno Departamental
podrá crear medios de comunicación masiva por ley. Su independencia
e imparcialidad deben garantizarse con sumo cuidado, la historia
enseña que un descuido en tema tan delicado puede llevar a extremos
peligrosos. Debiendo cuidarse la promoción de la cultura y valores
tradicionales del Departamento.
Sección Segunda. Salud Pública.
Las estadísticas de salud pública en el Beni siempre han sido
muy dramáticas, mortalidad infantil llegaba hasta 250 y 300 en el siglo
XX, la mortalidad materna cifras de 400 por cada cien mil partos, la
mortalidad general casi en 20 por cada mil, saneamiento ambiental,
agua potable, alcantarillado, eliminación de basuras, control de
roedores, hacinamiento y promiscuidad, desnutrición, fiebre
hemorrágica, epidemia del sesenta, malaria más de 3 mil casos en el
norte amazónico, dengue, fiebre amarilla, parasitosis 100 % de los
niños, etc. nos reflejan el abandono en que se encontraba la población
joven y adulta de la región. Desde el Art.65. Se organizará el Servicio
Departamental de Salud SEDES, cuyo titular designado por el
Gobernador propondrá políticas de salud para todo el departamento
con calidad y gratuidad mediante un Seguro de Salud Universal
Gratuito. Implementado gradualmente, ampliando progresivamente
sus coberturas, de acuerdo a los recursos económicos disponibles. Y
la medicina tradicional difundida en el medio recibirá apoyo racional
y controlado. Dando preferencia a los grupos de población más
vulnerables. La idea y propósito es loable, pero hay que reconocer que
un seguro tal, deberá contar con sumas cuantiosas de recursos
económicos y humanos, médicos, enfermeras, dentistas, laboratorios
etc. como también, equipos, medicinas, reactivos y dotación suficiente
de camas hospitalarias.
Capítulo III. Régimen de la libertad de prensa.
Instrumento indispensable para el funcionamiento de la
121
Para el régimen cooperativo los Estatutos, establecen el Registro
Departamental de Cooperativas de Servicio y Bienes Públicos. Está
bien.
Capítulo VI. Régimen de Desarrollo Rural, Agropecuario y
Forestal Integral.
Propone políticas para tales objetivos en el marco de la defensa
ambiental, mejoramiento de calidad de vida humana y seguridad
alimenticia. Usando créditos, recursos económicos, generando
desarrollo de actividades productivas sostenibles en comunidades
campesinas y Tierras Comunitarias de Origen (TCO’s), garantizando
condiciones óptimas para su desarrollo económico, social y cultural
sostenible.
Sección Primera. Sanidad Agropecuaria. Desde el Art. 83. los
Estatutos garantizan la sanidad agropecuaria y la inocuidad alimentaría,
con una unidad desconcentrada del Gobierno Departamental
Autónomo, bajo la tuición del Secretario Departamental de Desarrollo
Agropecuario y Forestal Integral. No señala el Estatuto la necesidad
de la fabricación de vacunas, como se hizo a mitad del siglo XX en
122
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
el Beni, a través del Instituto de Veterinaria, cuando aún no existía
la Universidad. Hoy con más razón debería intentarse ese beneficio
imprescindible para un Departamento Pecuario.
por generaciones grandes familias han consagrado sus vidas y haciendas
a estas actividades que han mantenido el progreso y desarrollo del
departamento y de Bolivia. Los Estatutos responden con meridiana
claridad los temas que confrontaron serias dudas y no pocos
desencuentros e interdicciones de gran peso político y social. Agravando
los desequilibrios del entendimiento entre Oriente y Occidente. Es la
parte que más puede contribuir a la pacificación general y el
reordenamiento de la democracia en Bolivia, cuando el respeto a lo
ajeno no se negocia ni se somete a las veleidades de los intereses
políticos de turno.
Sección Segunda. Proceso agrario departamental.
El Gobierno planificará un proceso de reforma agraria, destinada
a la administración, distribución, reagrupamiento y redistribución de
las tierras del departamento modernizando y estimulando los sistemas
de producción y asegurar el desarrollo armónico y equilibrado de todo
el departamento. Y como un instrumento de la política de crecimiento,
que garantice, participación y acceso a la tierra. En su Art. 85
garantiza el Derecho de Propiedad Privada agrícola y ganadera,
propiedad individual, comunitaria y colectiva indígena y campesina,
siempre que cumpla una función social.
Los distintos tipos de propiedad, extensión, límites, parámetros
para el cumplimiento de la función social serán establecidos por Ley
Departamental. No se reconoce el latifundio, cuando se trata de grandes
extensiones improductivas, contrarias al interés colectivo. El
Gobernador firmará títulos ejecutoriales resultantes del proceso de
Saneamiento Agrario Departamento. Los títulos serán definitivos,
causan estado y no admiten recurso ulterior. Las tierras declaradas
fiscales serán dotadas y adjudicadas, según su capacidad de uso mayor
del suelo y su vocación productiva y de acuerdo a los Planes de Uso
del Suelo (PLUS) y al Plan Departamental de Ordenamiento Territorial
(PDOT). En verdad este capítulo es y sigue siendo uno de los vitales
para la democratización del territorio autónomo. Su desviada
interpretación como su uso para fines políticos contra el Oriente y sus
industrias claves como la ganadería y agricultura, así como una incisiva
agresión a la propiedad privada, tema sagrado para el Oriente donde
123
El marco institucional para estas actividades, será el Instituto
Departamental de Tierras (IDT), desconcentrado del Gobierno
Departamental Autónomo, bajo tuición del Secretario Departamental.
de Desarrollo Agropecuario y Forestal Integral. Y una Ley
Departamental de Tierras establecerá; estructura, funcionamiento y
competencias. Una Comisión Agraria Departamental (CAD) propondrá
políticas agrarias de distribución de tierras fiscales. Esta Comisión será
paritaria entre el Gobierno Departamental y sectores productivos
indígena y campesino del Departamento.
Los Estatutos señalan que la CAD será presidida por el Ejecutivo
Departamental.
Respecto a los bosques y el desarrollo amazónico. Estas son
un reservo rió de riquezas naturales renovables y su utilización se
hará mediante una Ley del presente Estatuto, que aseguren su
preservación. El desarrollo sostenible y sus infracciones serán definidas
por el Gobierno Departamental. En base a principios económicos,
ambientales y sociales del Desarrollo Sostenible, cuidando la
biodiversidad, mediante la investigación y exigencia del impacto
ambiental en toda obra que afecte la tierra y ecología amazónica.
124
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Régimen de los recursos no renovables.
El agua, los minerales y los hidrocarburos merecen una
consideración especial en los Estatutos. Control y fiscalización de
estos recursos y el pago de regalías e impuestos que gravan esta
actividad y promocionar la explotación de hidrocarburos en el
Departamento. Se sabe que existen yacimientos de hidrocarburos fósiles
en la cuenca del río Madre de Dios y también en la herradura de los
ríos Beni y afluentes, en Ixiamas y zona de Rurrenabaque. A pesar
de los intentos fallidos se debe proseguir en su búsqueda.
Sección Segunda. La Minería. Artículo 99. Se elaborará y
ejecutará la política deptalmental de minería, fiscalizando las
actividades, cuidando el pago de las regalías correspondientes. Debe
recordarse que en el siglo XX, cuando se explotó el oro en “Araras”
al norte, en Cachuela Esperanza y en las orillas de los ríos Madre de
Dios, Beni y otros, eran centenares de embarcaciones nacionales y
extranjeras que sacaban oro, contaminando la ecología con mercurio,
dejando una lacra de residuos dañinos para el medio ambiente y sin
pagar impuestos y entregando la producción al contrabando con Brasil,
denuncias de estos abusos fueron hechos y pese a todo nada pudo
detener esos delitos. También la explotación de la casiterita permitió
una fuga de bienes irreparable. Este capítulo debe merecer la mayor
atención en tareas de exploración y prospección.
Régimen Provincial. Artículo 104. Es muy importante destacar
que la autonomía provincial consiste en el ejercicio de la potestad
legislativa de las provincias, a través de sus representantes en la
Asamblea Legislativa Departamental y en el ejercicio de las
competencias de planificación, ejecución y administración de los
recursos económicos. Destacamos que esta parte es vital para evitar
125
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
la repetición de un centralismo capitalino que ejerció Trinidad, en parte
del siglo XX y antes con las provincias, que motivó justificados
distanciamientos y no pocos problemas de gobernabilidad
departamental. Ahora ya no es así pero esta parte es vital dejarla con
todo su peso vigente, para buen futuro innovador.
Capítulo X. Del Régimen de los Pueblos Indígenas del Beni.
El Régimen Autonómico del Beni reconocerá el carácter de
Municipios Autónomos a las tierras comunitarias de origen y
comunidades campesinas, sólo en las secciones municipales en las
cuales los pueblos indígenas y las comunidades campesinas sean
mayoría, respetando los municipios legalmente constituidos, con las
prerrogativas que la CPE, las leyes y el presente Estatuto determinen
para el efecto.
Y deben promover el desarrollo rural integral campesino e
indígena, con respeto a sus valores culturales y factores ecológicos.
Bien señalados están los temas y revela la innecesidad de dar autonomías
especiales a los pueblos indígenas, sólo para trabar el proceso integral
del Departamento del Beni, como pretende el gobierno al dictar
autonomías indígenas por “Decreto”.
La Autonomía Municipal. Artículo 111. Los municipios de
todo el territorio del Departamento se rigen en forma autónoma por
la Ley de Municipalidades conforme a la Constitución y las leyes de
la República.
Finalmente la reforma de este Estatuto totalmente sólo se puede
hacer a través de un referéndum departamental.
126
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Disposición Transitoria. 1ra. El presente Estatuto entrará en
vigencia una vez aprobado por la mayoría simple de votos válidos del
Referéndum Departamental. El mismo que será organizado por el
Consejo Departamental del Beni. En virtud al mandato de la Resolución
No. 02/07 de fecha 15 de diciembre del 2007, la Asamblea de la
Benianidad.
cerrando el Parlamento. El marco del territorio de Pando tiene su origen
desde la Bula Papal expedida por Alejandro VI en mayo de 1493, que
duró hasta la Campaña del Acre y el Tratado de 1903 (Petrópolis) y
la segunda desde Puerto Heath a Bolpebra, por el Tratado de 1909,
que nos marginó del Alto Tambopata, el Inambary y el Tacuatimanu
hacia el Yavary. Y antes el Fallo del Jurado de Tordesillas, 7 junio
de 1494, que recorrió la posición del meridiano a trescientas setenta
leguas hacia el oeste. Así se integró Bolivia a la Amazonía con su
territorio al noroeste hoy Pando. Sus grupos étnicos son los araonas,
de gran ascendencia.
La fecha se ha fijado para el 1ero. de junio del 2008 para el
Referéndum Aprobatorio.
III.
Análisis del Estatuto Fundamental Autonómico del
Departamento de Pando
Otros datos de Pando fueron ya adelantados, anteriormente, en
este trabajo.
Introducción
Los Estatutos Fundamentales Autonómicos de Pando se fundan
en los principios de: Autodeterminación de la ciudadanía desde el
2 de julio del 2006.
Los Estatutos Autonómicos del Departamento de Pando, fueron
entregados el 14 de septiembre del 2007 y constan de X Títulos y 81
Artículos. Los antecedentes en que se fundan los derechos autonómicos
de éste, son los mismos que para los departamentos de Santa Cruz,
Beni y Tarija. Su importancia es que se trata del departamento más
joven y republicano del país, que ha sufrido los efectos de dos guerras
la del Acre en1902 en que salió victorioso con la batalla de “Bahía”
el 11 de octubre de 1902, y la del Chaco que “partió como con un
cuchillo, la historia de Bolivia” y fue la tormenta dinamizadora del
ocaso de la oligarquía y advenimiento del poder popular. El Territorio
Nacional de Colonias que después sería, Pando, movilizó al frente su
juventud valerosa. Pando nació como Departamento el 24 de septiembre
de 1938, en el gobierno del Tte. Cnl. Germán Busch, que surgió de
la Guerra del Chaco políticamente como un héroe carismático que llegó
a la Presidencia de la República. En abril de 1939 se declaró “dictador”
127
Unidad. El factor fundamental es la unidad nacional sobre la
que se fundan sus principios. Cooperación y Coordinación, establece
los tres niveles de gobierno: NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y
MUNICIPAL. Y los principios de Cooperación y Coordinación,
Solidaridad, Equidad, Universalidad, Subsidiaridad, Gradualidad,
Profundización de la Democracia, e Identidad Departamental.
Capítulo IV. Art. 13. Establece la naturaleza Amazónica del
Departamento de Pando. Destaca que Pando se ubica en pleno territorio
de la Amazonía boliviana, con todas las características de la floresta
tropical y húmeda, con la diseminación de las especies de castaña
(Bertholetia Excelsa) y goma (Hevea Brasiliensis). Con un ecosistema
diferenciado, complejo y frágil. Productos asociados a su historia y
128
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
destino ya analizados y que continúan girando en derredor de sus
intereses económicos, como también de la minería y la riqueza
maderable. Los Estatutos, no establecen categorías precisas para su
manejo y deberán ser estudiadas y planificadas. Legislación
Departamental se impone con urgencia.
conformado por: 1.- La Asamblea Departamental 2.- El Ejecutivo
Departamental y seguido dice: la coordinación e independencia de esos
poderes es la base del autogobierno (¿) No pudiendo en ningún caso
reunir atribuciones y funciones reconocidas a cada uno en un mismo
órgano (¿). Aún más, dice el Artículo 24, la Asamblea Legislativa
Departamental es el órgano deliberante, legislativo, normativo y
fiscalizador del gobierno Departamental, en el marco de la CPE, las
leyes de la República y el presente Estatuto Fundamental. También
hay marcada diferencia con la elección de los representantes para la
Asamblea Departamental dice: “un representante de cada una de las
secciones municipales de las provincias (Pando tiene cinco provincias)
llamados asambleístas departamentales. Elegidos en forma uninominal
mediante voto universal directo y secreto.
Artículo 18. En las competencias del gobierno autónomo de
Pando, creará las condiciones institucionales para lograr los objetivos.
Que están ya señalados en este análisis. Respetando lo que establece
la CPE y los Estatutos. Pero señala a la vez que en el marco de la
legislación básica del Estado, el Gobierno Autónomo del Departamento
de Pando comparte con el Gobierno Nacional las competencias de
desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y función ejecutiva sobre
las materias “competenciales”. No está clara esta parte de los Estatutos
por lo que no se hará comentario.
Las competencias compartidas o concurrentes con el nivel
municipal. El Gobierno Autónomo de Pando comparte con los
Gobiernos Municipales del Departamento, las competencias de
desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y función ejecutiva, sobre
las materias “competenciales”. Licencias, comercio, defensa del
consumidor, cultura, ordenamiento territorial, archivos y bibliotecas,
deportes, desarrollo integral de pueblos indígenas, horarios comerciales,
casinos y juegos, protección medio ambiente, políticas para mejorar
cambio climático. Políticas de género y generacionales etc. y restantes
materias. No existe en tales planteamientos un ordenamiento claro ni
legítimo ya que se entremezclan unos y otros con los de gobierno y
de los Estatutos del Departamento de Pando.
Podrán sesionar en cualquier parte del territorio autónomo de
Pando, previa convocatoria. El resto de sus funciones siguen el mismo
camino que en las Cámaras del Congreso.
Del Ejecutivo Departamental. Conformado por el
Gobernador del Departamento, el Vicegobernador, los Secretarios
con jurisdicción Departamental y los Subgobernadores de sus
respectivas provincias. Sus funciones y demás actividades serán
reguladas por normas de la Asamblea Legislativa. El Gobernador es
la máxima autoridad ejecutiva, y es elegido por voto universal, libre,
directo y secreto, en fórmula conjunta con el Vicegobernador, de
acuerdo a lo establecido en la CPE, las leyes de la República, las normas
electorales nacionales y el presente Estatuto. (¿) Hay dudas en la
redacción de estos Estatutos, pero así lo exhibe el texto original (¿).
En el Capítulo III. Órganos de Gobierno del Régimen
Autonómico de Pando. Art. 23. Reside en el Gobierno Autónomo,
Los Subgobernadores de las provincias serán elegidos por el
mismo sistema de sufragio universal. Su mandato durará cinco años.
129
130
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Las atribuciones del Gobernador de Pando son similares a las de esa
autoridad en el Beni, es decir no hay diferencias substanciales.
El presente Estatuto entrará en vigencia en forma inmediata,
cuando sea aprobado por el referéndum convocado para ese fin.
Es importante señalar que los Subgobernadores deben atender
las normas y gestiones de desarrollo de los Diputados Uninominales
y de los Asambleístas Departamentales elegidos en las
circunscripciones territoriales de las provincias.
En el Régimen Jurídico Departamental. Las normas de la
Asamblea Departamental previstas en el presente Estatuto revestirán
la forma de Leyes del Departamento Autónomo de Pando. Y en la parte
del control de los órganos del departamento están sujetos
exclusivamente al control de constitucionalidad ejercido por el Tribunal
Constitucional de la República de Bolivia (Si se restablece). En el tema
de los acuerdos y convenios los Estatutos Autonómicos de Pando;
otorgan facultades a las autoridades para celebrar acuerdos, convenios
compromisos de cooperación, etc. gestión, inversión y prestación de
servicios.
En cuanto al presupuesto, será el Ejecutivo Departamental el
encargado de su elaboración anualmente. El control lo hará la
Contraloría del Departamento, dependiente de la Contraloría General
de la República.
Del Fondo de Compensación Nacional. Artículo 73. A efecto
de corregir los desequilibrios económicos entre los departamentos y
por solidaridad; Pando recibirá recursos económicos del Fondo de
Compensación Nacional creado por Ley por ser menos desarrollado.
En el Régimen Provincial y de Pueblos Indígenas, cada provincia elige
un Subgobernador y su suplente. La Asamblea Departamental
asignará la Autonomía a los Pueblos Indígenas, que habiten en el
territorio.
131
132
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
PROYECTOS DE CONSTITUCIÓN Y DE
ESTATUTOS: PROXIMIDADES Y LEJANÍAS
impulso el proceso de aprobación del proyecto de Constitución
sancionado en Oruro. Está claro, sin embargo, que este es, de lejos,
el menos probable de los escenarios que podrían surgir a partir del
cinco de mayo.
Carlos Böhrt Irahola*
Marco Político
En la segunda mitad del mes de abril, momento en que se escribe
este ensayo, todo hace suponer que a partir del cinco de mayo podría
abrirse una nueva fase en la coyuntura política del país, marcada por
los resultados que arroje el referéndum cruceño para la aprobación de
su Estatuto Autonómico. Fase que tenderá a adquirir mayor dinamismo
en la medida en que se aproximen y realicen las consultas populares
de Beni y Pando el 1º de junio y de Tarija el 22 del mismo mes,
convocadas también para aprobar sus propias Cartas Autonómicas.
En la nueva fase, un escenario podría configurarse a través del
rechazo popular al proyecto de Estatuto, caso en el que retomaría
*
Es Licenciado en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Maestría en Ciencias
Sociales. Diputado nacional durante dos períodos constitucionales. Fue Prefecto
del Departamento de Oruro y Embajador de Bolivia ante la República Popular
de China. Autor de varios trabajos de investigación y libros, entre éstos últimos
tenemos: “La descentralización del Estado boliviano: evaluación y perspectiva”;
“Crisis Política, Cultura e Ideología”; “Elecciones 2002: resultados y
transformaciones”; “Reingeniería Constitucional en Bolivia: insumos, notas de
teoría política y derecho constitucional comparado”; “Reingeniería
Constitucional en Bolivia: Poder Judicial”; "Puentes para un diálogo
democrático" y "Hacia una Constitución democrática, viable y plural".
Actualmente, es Senador de la República por el departamento de Oruro.
133
Por el contrario, el fluir de los acontecimientos y sobre todo
los sucesivos intentos frustrados de diálogo parecen anunciarnos que
el Estatuto cruceño será aprobado en las ánforas el domingo cuatro
de mayo, lo que generaría un escenario cuajado de tensionamientos
políticos, administrativos e institucionales entre Santa Cruz y el
gobierno nacional. La intensidad de los conflictos, o quizás sea mejor
decir, la capacidad de negociación no sólo de la elite cruceña sino de
la media luna en su conjunto, dependerán del margen de votos
afirmativos que se acumulen en las ánforas, de tal suerte que mientras
mayor sea el porcentaje de los sufragios favorables mayor podría ser
la capacidad política de los representantes departamentales.
Cualquiera que fuese la dinámica de los acontecimientos a partir
del cinco de mayo, un factor se mantendrá incuestionablemente
invariable: la ausencia de autorización constitucional para la
implantación práctica de las autonomías. La Constitución vigente no
permite aplicar el modelo autonómico, menos todavía las leyes
derivadas de ella. De manera que varias de las materias y competencias
reclamadas como exclusivas del departamento por los Estatutos,
especialmente por el de Santa Cruz, difícilmente podrían entrar en
vigencia si no median acuerdos políticos precisos entre el gobierno
nacional y las administraciones departamentales que viabilicen las
transferencias. En esa situación quedarían materias tan importantes
como la tierra, los recursos naturales, el régimen electoral, el sistema
regulatorio, el poder judicial y otras de importancia parecida.
134
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
De esa falta de correspondencia entre la Constitución y los
Estatutos emerge una pregunta inevitable: ¿qué hacer para construir
la imprescindible base constitucional que viabilice el régimen
autonómico? Esta pregunta, una vez acaecida la aprobación de los
documentos estatutarios, equivale a indagar nada más ni nada menos
que en torno a la solución de la crisis política e institucional que atenaza
al país. Queda claro, seguramente, que encontrar la fórmula que permita
la concordancia entre la Ley Fundamental y las Normas Orgánicas
departamentales equivale a encontrar respuesta a la crisis.
Por otro lado, la correlación de fuerzas sociales y sobre todo
el empoderamiento político de los pueblos indígenas permiten suponer
que, en el corto plazo e inclusive en el mediano término, el Movimiento
al Socialismo, por un lado, y los movimientos cívicos y regionales,
por otro, continuarán figurando entre los principales actores políticos
del país, de manera tal que tanto en la vía larga como en la corta los
materiales contenidos en los proyectos de Constitución y de Estatutos
constituirán todavía insumos de primera importancia. Esta perspectiva
de la situación no sólo justifica sino que también recomienda el estudio
cuidadoso de unos y otros proyectos.
En el estado en el que se encuentran las cosas, parecen
disponibles dos vías para alcanzar esa concordancia: reformar la
Constitución vigente a través del parlamento, haciendo uso para ello
del procedimiento de reforma parcial o, en cambio, echar mano del
proyecto de Constitución sancionado en Oruro por la Asamblea
Constituyente el que, a diferencia de la actual Carta Magna, incluye
el modelo autonómico en el diseño institucional del Estado boliviano.
La primera es la vía larga dado que se requeriría, para materializarla,
entre cuatro y siete años1 , en tanto que la segunda sería la vía corta
porque, una vez concertados los cambios a introducirse en el proyecto
de Constitución, se consumirían no más de cinco meses entre la reunión
de la Asamblea Constituyente convocada para sancionar las
modificaciones y el referéndum constitucional final.
1
La reforma parcial de la Constitución, como se recordará, se procesa a través
de dos leyes, aprobadas en períodos constitucionales diferentes, por dos tercios
de votos de los miembros presentes ambas. Siendo así, nadie dudará que la
posibilidad de sancionar la primera ley -declarativa de la reforma- en los
términos que quisieran los redactores de los Estatutos Autonómicos es,
ciertamente, mínima, debido a que los diputados del MAS controlan la mayoría
absoluta de la Cámara Baja y, al mismo tiempo, los senadores de la oposición
no suman los dos tercios de la Cámara Alta, lo que podría inducir a esperar,
o acelerar, el cambio de gobierno para llevar adelante la reforma parcial.
135
En este trabajo, debido al reducido espacio asignado a cada uno
de los autores que intervienen, presentamos una comparación del
proyecto de Constitución (PNC) y de los Estatutos Autonómicos (EA’s)
a través únicamente de tres ejes analíticos:
i.
Autonomía
ii.
Competencias departamentales en el PNC y en la Ley
de Descentralización Administrativa
iii. Recursos naturales y tierra
El enfoque es preponderantemente comparativo, es decir, se
limita a identificar las disposiciones que cada uno de los documentos
estudiados contiene sobre los cuatro temas escogidos y a dejar
constancia de las proximidades y lejanías entre unos y otros textos,
reduciendo a su mínima expresión los juicios de valor y las preferencias
del autor.
Contando con la benevolencia de FUNDEMOS y sobre todo
de los lectores, se utilizan en este trabajo fragmentos y algunos de los
136
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
cuadros comparativos elaborados para dos estudios recientemente
publicados sobre esta misma temática2 .
1.
Autonomía
¿Qué debe entenderse por autonomía? Esta palabra desde la
etimología implica “derecho propio o aprobado por uno mismo”. Lo
que nos permite afirmar que la autonomía es una modalidad de
organización política y administrativa basada en unidades territoriales
dotadas de una limitada capacidad normativa, que ejercen, lógicamente,
en las materias relacionadas con el desarrollo humano e integral de
la población asentada en esas unidades territoriales.
La autonomía, por otro lado, tiene como referente al Estado
unitario, es una modalidad de éste basada en avanzados grados de
descentralización política y administrativa, cercanos a la forma federal,
pero que no deben confundirse con ella. En suma, la autonomía adquiere
sentido únicamente en el ámbito del Estado unitario y no puede existir
si no cuenta, como acabamos de ver, con la potestad legislativa, así
sea restringida3 .
2
Ver Chávez Reyes, Silvia y Böhrt, Carlos, “¿Son compatibles los proyectos
de Constitución y los de Estatutos Autonómicos?”. En: Böhrt, Carlos, et. al.,
“Puentes para un diálogo democrático. Proyectos de Constitución y Estatutos:
compatibilidades y diferencias”, FES-ILDIS y fBDM, La Paz, Bolivia, febrero
de 2008.
Böhrt, Carlos, “Democracia y Estado de Derecho en el Proyecto de
Constitución”. En: Böhrt, Carlos, et. al., “Hacia una Constitución democrática,
viable y plural. Tres miradas”, FES-ILDIS y fBDM, La Paz, Bolivia, abril de
2008.
3
Mayores elementos se encuentran en Urenda Diaz, Juan Carlos, “Autonomías
Departamentales”, 2ª edic., Edit. El País, Santa Cruz, 2003. También en Böhrt,
137
1.1.
Alcance de la autonomía
Teniendo en mente la anterior base teórica mínima, veamos qué
alcance le dan a la autonomía los documentos comparados. Según los
textos transcritos en el Cuadro I de la página siguiente, los cinco
documentos estudiados conciben el alcance de la autonomía en función
de tres componentes centrales: a) la elección directa de las autoridades
departamentales; b) la potestad legislativa, pensada en términos menos
o más restringidos, y c) la propiedad y administración directa de sus
ingresos y egresos, o lo que es lo mismo, la dimensión fiscal financiera
de la autonomía.
En el primer componente la coincidencia es absoluta. Los
proyectos de Constitución y de EA’s establecen que los principales
órganos de los gobiernos autónomos deben ser elegidos directamente
por el cuerpo electoral. En cuanto se refiere a la potestad legislativa,
segundo componente, existe coincidencia indudable entre los EA’s:
los cuatro documentos reclaman para los gobiernos autónomos, en
términos que no ofrecen duda alguna, la potestad o competencia
legislativa. Lo que no sucede con el PNC, cuyo texto prefiere utilizar
una fórmula ambigua como “facultad legislativa normativoadministrativa”, la que pareciera estarse refiriendo a la mera
competencia reglamentaria o, cuando más, al desarrollo legislativo4 .
Carlos, “Reingeniería Constitucional en Bolivia. Formas de estado y gobierno.
Autonomía y otros temas”, FUNDEMOS, 2ª edic., La Paz, Bolivia, 2004.
4
Cabe traer a la memoria acá que en el último tramo del “diálogo” entre las
fuerzas políticas representadas en el Congreso, en la Vicepresidencia de la
República, la representación del MAS aceptó que la confusa fórmula debía
quedar redactada en los siguientes términos: “facultades legislativa, normativa,
administrativa”, dejando en evidencia que, en realidad, se trata de tres
competencias diferentes. Si este criterio prevaleciera, la coincidencia en el
segundo componente también sería absoluta.
138
l
1
PROYECTO DE
CONSTITUCI~N
Art. 273. El régimcn
autonómico implica la elección
directade sus auroridades 1...1 v
la? hc"ltades l:gFlati"a
normauvo-adrmnistrat~va,
fiscaliradora, ejecutiva y
técnica. ejercidas par las
entidades autónomas en el
ámbito de su jurisdicción y
compeiencias exclusivas.
EA - SANTA CRUZ
1
A r t 21. La Asamblea Legislativa
Departamental (ALD) representa al piiehlo
cmceña. tiene la o o t e t a d IeeiFlsiivs del
Departamento, mienta y fiscalira la acción del
Gobierno Depaiíamental.. .
ArL 22.1. a¡ ALD esia constituida por triinia
y cinco miembros o reprcsentanies.
provenientea de las provincias y de los pueblos
indígenas originarios del Depanamento [ ..]
U. La elección de los representanlis ierritonaler
y por población se realizará mediante sufragio
universal y directa. en la forma que determine
la Ley Electoral del D e p m e n t o Autónomo
de Santa Cmr.
EA
1
A r t 31. El Gobernador es la ~rimeraautoridad
Art. YO. Son ingresos propios
de las entidades rerrironaler
autónoma5 y descentralizadas
los recursos captados por sur
gobiernos. y los obtenidos de la
rxploiaiión de los bienes y
servicios eorrespondientrr. de
aeurrdo con la ley.
Art. 341.1. El Tesoro General
del Estado asignará los recursos
necerarion para la gestión de las
entidades territoriales
autónomas y descenbalirddar,
Art. 32. 1. El Gobernador es elegido por vota
universal. igual y directo. [ . . ]
Art. 111. San recursos del Depanamenio
Autónoma de Santa Cruz:
a) Las impuestos nacionales cedidos total a
r>arcialmenteDor el Gobierno Nacional l...l
. .
b) La coparticipación de recursos de la Renta
Nacional establecida por ley.
CI Las transferencias de recursos del TGN
para la adminisuación de las compedencias
uansfe"das.. .
d) Los empréstitos contratados en el marco de
la Ley de Responsabilidad Fiscal.
el Las Reealías ~ e ~ a n a m e n t a l e s
0 La panicipacián en los ingresos del IDH.
e) La panicipación en los inmesos
del IEHD.
.
h) Los miburas depaiíamentales aprobados por
la ALD.
i 1 Recurias del Fondo de Compensación Dara
programas de inversión pública.
j) Rcndimientor e ingresas provenientes de la
administración de patrimonio propio.
k) Danaciones y legados.
1) Recursos de la Cmperación Internacional.
~
~
Art 1. El Depaiíamenra Autónoma del Beni,
coma pane integrande dc la República de
Bolivia. estj .I . 1. caracterizada ~ a lar elección
de sus autarid~desdirectamente par sus
ciudadanos. can comprrenciar
atribuciones legislativas, adniinisuativas y los
rccumnr eeonómieas financieros que le asignan
la Constinición. las leyes de la República y el
presenre Eslaniio.
A r t 17. La Asamblea Legislativa Depanamental
íALD) está constiiuida por ires rcpresentandes
de cada una de las provincias. elegidos mediante
el voto universal, libre. directo y secreta de los
ciudadanos de su circunscripción provincial ...
A r t 25.1. El Gobernador, el Vicegobernadar
L...] serán elegidos mediante el voto universal,
libre. directa y secreta de los ciudadanos ...
A r t 44. La Hacienda del Régimen Autonómico
del Departamento del Beni se constituye por:
1. Participación según ley en las recaudaciones
del IDH y del IEHD.
2. Las asignaciones anuales del Presupuesro
General de la Nación ( E N ) .
3. Las asignaciones y subvenciones dcl PGN.
4. La emisión de deuda y el recuno al crédito.
5. Las regalías departamentales.
6. Los triburos depanamentales aprobados por
la ALD.
7. Los ingresos procedentes de su pamimonio.
legados. donaciones y rubvenciones.
8. Los recursos del Fonda de Compensación
Nacional.
9. Transferencias extraordinarias del TGN.
10. Rendimientos de impuestos cedidas por el
Estada.
11. Las descargas sobre los impuestas estatales.
12. Producto de multas y sanciones en su
jurisdicción.
13. Recursos provenientes del Fondo Solidario
Autonómica (FOSAD).
14. Los recursos dc la cooperación
internacional
15. Otras ingresas establecidos par ley, el EA y
ALD.
A r t 2. La organización del régimen
autonómico del Departamento de
Pando l . . ] tiene como caractedsticas
fundamentales la elección directa de
sus autoridades departamentales
mediante el voto universal y libre [ . ]
con competencias ejecutivas,
atribuciones legislativas, normativas,
adminisuativas, de fiscalización y con
recursos económico-financieros que
les asigna IaConstitución, las leyes y
el presente Estatuto ...
Art. 25.1. La Asamblea
Depaiíamental está constituida por un
representante de cada una de las
secciones municipales del
Depaiíamento.. . elegidos en forma
uninominal, mediante voto universal,
libre. directo y secreto de los
habitantes del Departamento.
Art 43.El Gobernador del
voto universal, libre. directo y secrcto
de los liahimtes del Departamento
Pand" . .
Art. 68.1. El Departamento
Autónomo de Pando dispon'ká [. . .l de
pammonio y hacienda pmpios. can
auionomia financiera y de gestión
aohre sus ingresos y egresor.
11. El Depart;imentoAutónomo de
Pando se enmarcará en el
ordenamiento Tira1 e~lahlecidoen la
Constinición. lar leyes de la
República. el presente Eslamio y las
normas depariamentales.
In.Los ingresos actuales que percibe
el Depanamento. establecidos en la
Consnnición v las leves de la
- TARUA
A r t 1. [...]El GobiernoDepanmental
Autónomo de Tariia asume las compeiencias
legislativa y ejecutivas que le otorga el
presente Estanilo y la Constinición Poiítica del
Estado .
I...l
. asícomo o t a s uue ~udieranser
transferidas por las leyes.
A r t 67.1. El ParlamentoDepariamenwl (PD)
representa al pueblo del Departamento de Taija
y [ . 1 eje= la poiestad legislativa del Gobierno
Departamental Autónomo.
Art. 69. El PD se conforma por veintinueve
diputadas (os) departamenlales elegidos
mediante sufragio universal y directo...
. .
A r t 81.1. El Gobernador ostenta la
representación suprema del Depanmenio
Autónomo de Tarija.. .
2. Es elegido par voto universal, igual y
direcio ...
A r t 46. [...] Son ingresos del Gobierno
Depanamental Aurónomo los siguienres:
l. Regalías departamentales.. .
2. Capanicipación en recaudaciones del
IEHD.
3. Capanicipación en recaudaciones del IDH.
4. lugreros generados por venta de bienes y
~ervicios.
5. Tributos depariamentales aprobados por el
PD.
6. Regirtm de Comercio, Indusbi* Anesanía
y otros.
7. Tranrfereneias corrientes del Gobierno
Nacional.
8. Transferencias de recunos del nivel
nacional para la administac. de educación,
salud y aistencia social.
9. Transferencias extraordinarias del nivel
nacional.
10. Copmiticipación en los impuestos
nacionales.
11. Sobre tasar para financiar las competencias
departamentales.
1 2 Impuestos cedidos por el Gobierno
Nacional.
13. Fondo de Compensación Departamental.
14. Ingresos de capital y 050s clivos
financieros, asícomo sus rendimientos.
15. Recursos de crédito.
16. Donaciones y otras tansferencias de
recursos.
17. Otros que sean creados por ley.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
1.2. Tipos de autonomías
Está claro que, en realidad, lo que se encuentra en discusión es la
cuestión de las asignaciones competenciales.
El tercer componente, el de la dimensión fiscal financiera de
la autonomía, parece ser el que mayores dificultades podría acarrear,
ya que mientras el proyecto de Constitución libra a las decisiones del
Tesoro General la asignación de los recursos financieros a favor de
las autonomías, preservando de ese modo un gran margen de
discrecionalidad para el gobierno nacional, los Estatutos, en cambio,
legislan en detalle los recursos económicos con los que se financiaría
la ejecución de las materias y competencias departamentales. En lo
sustancial, lo que los EA’s hacen es incorporar en su texto la actual
distribución de las rentas públicas5 , añadiéndole a la matriz los futuros
tributos departamentales que podrían crear los órganos legislativos
departamentales y sus expectativas de captar mayores recursos de
fuentes hoy catalogadas como nacionales.
En suma, el PNC y los EA’s coinciden parcialmente en el
alcance que les reconocen a las autonomías, aunque, al mismo tiempo,
parecen alejarse en el momento en que se requiere precisar cuán lejos
puede ir la potestad legislativa y cómo financiarán sus actividades y
funcionamiento los gobiernos autónomos.
5
La distribución del ingreso público entre el TGN, las prefecturas, los municipios
y universidades resulta de la aplicación de varias disposiciones contenidas en
el Código Minero, las Leyes de Participación Popular, de Descentralización
Administrativa, de Hidrocarburos, la Ley Forestal y otras más. La matriz de
asignación de recursos, en los últimos quince años, ha desarrollado fuertes raíces
societarias, que no serán fáciles de remover y cambiar.
139
Para entender mejor los diferentes tipos de autonomías, o niveles
de gobierno autónomo, que se encuentran en los documentos estudiados,
resulta imprescindible reseñar las luchas sociales en contra del régimen
centralista que predominó, y aún todavía lo hace, en el Estado boliviano.
Entre la fundación de la República y mediados del siglo XX,
el año 1931 se registró lo que, probablemente, fue la manifestación
más fuerte de la resistencia contra el centralismo en ese largo período
de la historia republicana. Ese año se realizó la primera consulta popular
sobre políticas públicas y organización estatal en el país, incluyéndose
entre las preguntas una referida a la adopción de un régimen de
descentralización administrativa del Estado, que mereció el voto
favorable de la mayoría de los electores que acudieron a las urnas6 .
Después sobrevino la Revolución Nacional de 1952, al calor de la cual
se introdujeron importantes transformaciones estructurales en el país,
aunque al mismo tiempo se inyectó renovado vigor al centralismo
gracias a la nacionalización de las minas, a la creación de COMIBOL
y al fortalecimiento de YPFB7 , empresas estatales ambas radicadas
en La Paz.
6
El hecho de que en 1931 el padrón electoral tenía base patrimonial, discriminando
a la población indígena sobre todo, y excluía a las mujeres, no disminuye en
lo más mínimo el valor histórico del referéndum de 1931. Para mayor
información, consultar Barragán, Rossana y José Luis Roca, “Regiones y poder
constituyente en Bolivia”, “Cuaderno de Futuro 21”, PNUD Bolivia, La Paz,
2005.
7
La empresa estatal del petróleo se creó al finalizar el año 1936, pero no fue
sino hasta la década de los años 50 que adquirió gravitación económica. “Entre
1952 y 1964 la producción pasó de 2.500 a más de 10.000 barriles” por día.
Mesa Gisbert, Carlos, et. al., “Historia de Bolivia”, 6ª edic., Edit. Gisbert, La
Paz, 2007, pág. 501.
140
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Durante la segunda mitad de los años 50, las crecientes
captaciones del TGN por concepto de regalías e impuestos
hidrocarburíferos crearon condiciones para que se desataran importantes
demandas y presiones regionales en torno al destino de las regalías
petrolíferas. La sociedad cruceña, a la cabeza de Melchor Pinto Parada,
se enfrentó con el gobierno nacional y logró, a fines de 1959, que las
regalías cobradas a las empresas petroleras sean de propiedad del
departamento productor. Quedó en evidencia, de ese modo, que la
confrontación centro-periferie no había desaparecido, ni mucho menos,
en Bolivia.
eliminándose los “gobiernos departamentales”, lo cual facilitó la
aprobación de la Ley de Descentralización Administrativa un año
después, en 1995, que hizo de las Prefecturas el órgano encargado del
nivel intermedio de administración, dándose inicio, de esa manera, al
proceso descentralizador8 .
Recogiendo la experiencia acumulada a través de todos esos
acontecimientos y la presencia permanente de los movimientos
regionales, el congreso constituyente de 1967 incorporó los gobiernos
departamentales a la estructura del Estado, encomendándoles una
gestión administrativa descentralizada. El texto constitucional decía
lo siguiente:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
Art. 109. En lo político administrativo, el Gobierno Departamental
estará a cargo de los Prefectos, quienes representan al Poder Ejecutivo,
teniendo bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y
a los Corregidores en los Cantones.
Las atribuciones, condiciones y forma de elegibilidad para estos
cargos, así como la duración de sus períodos, serán determinadas por
ley.
Por otro lado, en un horizonte histórico mucho más largo, la
historia boliviana registra también la resistencia de los pueblos
indígenas frente a las políticas estatales dirigidas a despojarles de sus
tierras, ignorar su cultura y facilitar el aprovechamiento de su fuerza
de trabajo por parte de los hacendados. Vista la historia desde este
componente de las luchas sociales adquiere, innegablemente, tonos de
mayor tragedia que desde las regiones.
“La vertiente de las luchas regionales, jalonada en ciertos
momentos de discurso federalista, cristalizó en los reclamos de
descentralización y autogobierno, mientras que la resistencia indígena
planteó tempranamente, y nunca dejó de exigir, autodeterminación.
Ambas perspectivas finalmente, al despuntar el siglo XXI, parecen
haber coincidido, no sin dificultades por cierto, en la demanda de
autonomía”9 .
8
Fue el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, en persona, quien exigió la
eliminación de los gobiernos departamentales, los cuales, sin embargo, catorce
años después y a pesar de la Constitución, se preparan para entrar en vigencia
vía el PNC o a través de los Estatutos Autonómicos. Por otro lado, no debe
olvidarse en ningún momento que la descentralización comenzó, en realidad,
varios meses antes con la aprobación de la Ley de Participación Popular, en
abril de 1994.
9
Cfr. Böhrt, Carlos, et. al., “Hacia una Constitución democrática, viable y plural.
Tres miradas”, pág. 82.
Art. 110. El Gobierno Departamental se desenvolverá de acuerdo a
un régimen de descentralización administrativa que establecerá la ley.
Sin que entrase en vigencia práctica el diseño institucional
anterior, la Constitución fue reformada una vez más el año 1994,
141
142
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Ambos componentes de la historia boliviana permiten
comprender los resortes más íntimos que impulsan a los proyectos de
Constitución y de Estatutos a concebir y diseñar los tipos de autonomías
a implementarse:
entidades autónomas propiamente tales. Los Estatutos de Santa Cruz
y Beni reproducen en la provincia la organización departamental,
encomendando el ejecutivo al Subgobernador e instituyendo un órgano
colectivo, aunque carente de potestad legislativa. El EA tarijeño
aprobado recientemente, con un razonamiento diferente, opta por un
órgano colectivo con una base democrática restringida y elimina la
sub-gobernación, sustituyéndola por “Ejecutivos Seccionales de
Desarrollo” designados por el Gobernador10 . El diseño pandino, por
último, se limita a la elección popular del Sub-gobernador, ignorando
totalmente la instancia colectiva, aunque no debe perderse de vista que
deja abierta la puerta para “profundizar la descentralización… hacia
las provincias” a través de una futura norma departamental11 .
TABLA 1
Tipos de autonomías
PNC
SCZ
BEN
PAN
TJA
1. Departamental
X
X
X
X
X
2. Regional
X
Autonomía
XR
XR
XR
XR
4. Municipal
X
X
X
X
X
5. Indígena
X
XM
XM
X
XR
3. Provincial
XR = Acepta sólo en forma relativa y parcial.
XM = Acepta únicamente bajo modalidad municipal.
El régimen de las autonomías indígenas en el proyecto de
Constitución es complejo y debe estudiárselo con detenimiento. El
nombre genérico es el de “entidades territoriales indígena originario
campesinas”, las que pueden acceder a la autonomía a través de tres
modalidades: las regiones territoriales indígena originario campesinas
(RIOC’s); los territorios indígena originario campesinos (TIOC’s) y
los municipios indígena originario campesinos (MIOC’s). Estos últimos
y las primeras (MIOC’s y RIOC’s) asumirían las competencias de los
municipios y de las regiones autónomas, respectivamente, lo que
La tabla anterior muestra que, haciendo abstracción de las
asignaciones competenciales diversas, cuyo detalle veremos más
adelante, la coincidencia mayor radica en el reconocimiento unánime
que el PNC y los EA’s hacen de las autonomías departamental y
municipal. Y que la principal diferencia se encuentra en la denominada
“autonomía regional”, proclamada únicamente por el proyecto de
Constitución y rechazada no sólo por las entidades departamentales,
sino también por los municipios.
10
Las “autonomías” provinciales, por su parte, no aparecen en
la tipología del PNC, aunque sí lo hacen en los cuatro EA’s. Cabe
destacar, empero, que si nos atenemos a la letra inerte de los documentos
departamentales debe reconocerse que éstos conciben a las provincias
como unidades de planificación y administración, antes que como
Los EA’s cruceño y beniano hablan de “Consejos de Participación Provincial”
con miembros electos mediante voto popular, en tanto que el nuevo EA de Tarija
reconoce “Asambleas Provinciales Autonómicas” cuyos integrantes son los
diputados provinciales e indígenas ante la Asamblea Departamental y los
representantes de las secciones de provincia. La modalidad de nominación de
estos últimos no figura en la Carta tarijeña. Los “Ejecutivos Seccionales” serán
designados de entre los diputados de la provincia.
11
Ver los artículos 76 y 77 del Estatuto pandino.
143
144
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
permite concluir que son los TIOC’s los que merecen el nombre
específico de “autonomía indígena”12 . Estos territorios indígenas
autónomos se harían cargo gradualmente de las competencias de las
regiones y municipios, según lo determinen sus estatutos y lo permita
su proceso de desarrollo institucional. Adicionalmente, los TIOC’s
podrían, optativamente, encargarse de un catálogo de veinte
competencias o parte de ellas, conforme su maduración institucional
se los vaya permitiendo.
Art. 103. En el marco de la unidad e integridad Departamental, la
Constitución Política del Estado y las leyes, se reconoce la Autonomía
de los pueblos indígenas Guaraní, Wenhayek y Tapiete; derecho que
se ejercita sobre el territorio indígena originario, cuyos límites y
jurisdicción se circunscriben a sus respectivas tierras comunitarias de
origen.
La Autonomía indígena, consiste en la facultad de ejercer ciudadanía
plena, constituir sus autoridades de acuerdo a sus usos y costumbres;
a recibir competencias; a recibir y administrar los recursos económicofinancieros que les sean transferidos; a constituir su representación
ante el Parlamento Departamental; a hacer prevalecer sus propias
costumbres, lengua, usos y tradiciones naturales en los límites de su
territorio.
Cabe destacar acá que no queda claro en el PNC si las autonomías
indígenas poseen la titularidad efectiva de la competencia legislativa
o carecen de ella. El parágrafo II del artículo 291 del PNC se limita
a sostener que “el autogobierno de las autonomías indígenas originario
campesinas se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones,
autoridades y procedimientos… en armonía con la Constitución y la
ley”, fórmula ésta que, a todas luces, evita el reconocimiento taxativo
de la potestad legislativa, dejando así en la penumbra el alcance real
de las entidades indígenas autónomas. La redacción del catálogo
competencial del artículo 305 del PNC tampoco permite deducir si la
facultad legislativa podrá ser ejercida por los órganos indígenas
autónomos.
Tarija se aproxima notablemente a la visión del PNC de hacer
coincidir los TIOC’s con las TCO’s existentes actualmente. En este
sentido, no podía ser más claro el artículo 103 del EA tarijeño al
disponer inequívocamente lo siguiente:
12
La sexta disposición transitoria del PNC parece confirmar esta conclusión
cuando dispone que las TCO’s actuales deberán convertirse en el plazo de un
año en TIOC’s.
145
Nótese que esta redacción se ubica en un nivel de
indeterminación sobre la potestad legislativa muy próximo al del
proyecto de Constitución.
El Estatuto de Pando, por su lado, prefirió no complicarse con
la cuestión indígena y, echando mano de un criterio kelseniano
impecable, dejó librada su definición al desenlace del proceso
constituyente y al texto de la Constitución que resultare finalmente
vigente. Eso es lo que determina el artículo 79 de la Carta pandina
cuando dispone que “la autonomía de los pueblos indígenas se
establecerá de acuerdo al marco jurídico y administrativo del
departamento, en concordancia con la Constitución Política del Estado
y las leyes de la República”.
Santa Cruz optó también por postergar el tema disponiendo que
una futura ley departamental será la que defina el “régimen indígena
departamental”. A diferencia de la posición pandina, abierta a las
disposiciones constitucionales, la postergación cruceña, según la
redacción de los artículos 148 a 151 del EA, muestra dos restricciones
precisas: no habla de “autonomía” cuando legisla sobre los pueblos
146
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
originarios, sustituyéndola con el concepto de “régimen indígena” y,
por otro lado, la futura ley, al parecer, deberá limitarse a “reconocer
los derechos de los pueblos indígenas a través de la profundización
de las instituciones reconocidas por el Estado, como ser las OTB’s
(¿?), las TCO’s y los municipios indígenas”13 . Como puede observarse
y pese a todo, incluso el Estatuto cruceño se acerca al PNC a través
de las dos últimas entidades organizativas, es decir, las TCO’s y los
municipios indígenas autónomos.
Una conclusión parece fluir de los textos anteriores. Si en algún
momento se viabilizara la tan discutida compatibilización entre el PNC
y los EA’s, la solución podría encontrarse a partir de un mayor desarrollo
de la visión cruceña hacia la concepción tarijeña, poniendo énfasis en
la idea de las TCO’s antes que en la modalidad municipal, lo que, al
mismo tiempo, operaría como eslabón de proximidad con los TIOC’s
del proyecto de Constitución.
La Carta Orgánica beniana parece ser la más conservadora, dado
que limita taxativamente cualquier posibilidad de autonomía indígena
únicamente a la modalidad municipal. Esto y no otra cosa se desprende
del siguiente texto:
2.
Art. 106. I. El Régimen Autonómico del Departamento del Beni
reconocerá el carácter de Municipios Autónomos a las Tierras
Comunitarias de Origen (TCO’s) y comunidades campesinas, sólo en
las secciones municipales en las cuales los pueblos indígenas y las
comunidades campesinas sean mayoría, respetando los municipios
legalmente constituidos, con las prerrogativas que la Constitución
Política del Estado, las Leyes y el presente Estatuto determinen para
el efecto.
Competencias departamentales
Debido al corto espacio destinado a este trabajo, dejaremos de
lado aquí las necesarias precisiones sobre los diversos tipos de
competencias que la teoría de la administración y el derecho
administrativo reconocen y discuten 14 . Asimismo se obvian
consideraciones teóricas sobre los conceptos de “competencias
exclusivas”, “potestades compartidas”, “concurrentes”, “delegadas” y
“de ejecución”15 .
No cabe duda, las restricciones benianas a la autonomía indígena
son aún mayores que las limitaciones cruceñas.
13
Artículo 151 del EA. Cabe dejar constancia que el “régimen de los pueblos
indígenas de Santa Cruz” se encuentra en el Capítulo Duodécimo del Título
Cuarto, intitulado “De los Regímenes Especiales Autonómicos”. Podría
esperarse, en consecuencia, que la futura ley departamental desarrolle alguna
modalidad de autonomía indígena.
147
14
Estamos hablando de las competencias legislativa, de desarrollo legislativo,
ejecutiva, reglamentaria, administrativa, fiscalizadora y otras.
15
Al respecto, se recomienda consultar Fernández Segado, Francisco, “El Sistema
Constitucional Español”, Edit. Dykinson, Madrid, España, 1992, págs. 906 y
ss. También Böhrt, Carlos, et. al. “Puentes para un diálogo democrático.
Proyectos de Constitución y Estatutos: compatibilidades y diferencias”, FESILDIS y fBDM, La Paz, 2008, págs. 17 y ss.
148
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.1.
Competencias departamentales en el PNC y los EA’s
El Cuadro II16 sistematiza la comparación de las matrices de
asignación competencial que contienen el PNC y los proyectos de
Estatutos Autonómicos, permitiéndonos visualizar varias relaciones y
arribar a algunas conclusiones, primero con enfoque cuantitativo y
después centrando el análisis en materias especialmente sensibles.
Las diferencias en la cantidad y calidad de las competencias
asignadas al nivel departamental por los cinco documentos estudiados
revelan un elevado grado de complejidad. En ese marco lo primero
que destaca en el Cuadro II es el notorio desequilibrio en la cantidad
de facultades reconocidas al gobierno departamental, dado que mientras
el PNC enlista únicamente 13 competencias, el EA de Santa Cruz tiene
-en su artículo 6º- un catálogo de 41 facultades departamentales
exclusivas, a las que deben añadirse otras 2 incluidas en otros artículos,
haciendo un total de 43 competencias reclamadas para los gobiernos
departamentales17 . De este total, 14 coinciden con el listado del proyecto
de Constitución, lo que implica que la Carta cruceña pretende asumir,
bajo competencias exclusivas, 27 materias no previstas en el PNC.
16
El Cuadro II, comparado con su similar que aparece en el libro “Puentes para
un diálogo democrático. Proyectos de Constitución y Estatutos:
compatibilidades y diferencias”, actualiza la información según el proyecto
de Estatuto de Tarija aprobado recientemente en el mes de marzo, y al mismo
tiempo corrige algunos errorcillos de forma que se deslizaron en el libro
publicado por FES-ILDIS y la fBDM.
17
Corregimos aquí un lamentable error deslizado en la página 26 del ensayo que
forma parte del libro “Puentes para un diálogo democrático…”en el que se
atribuye al EA cruceño la demanda de 53 competencias exclusivas. El dato
correcto es el que aparece en este trabajo: 43 y no 53.
149
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Los legisladores benianos catalogaron 30 competencias18 para
el departamento autónomo, de las cuales 9 coinciden con el PNC,
dejando una diferencia de 21 nuevas materias reclamadas frente al
proyecto de Constitución. Tarija, por su lado, además de coincidir en
11 competencias con el listado del PNC, prevé hacerse cargo, con
exclusividad, de 26 materias no incorporadas en el proyecto sancionado
por la Asamblea Constituyente. Finalmente, con un diseño más flexible,
Pando elaboró una nómina de 17 competencias, entre las que figuran
5 coincidentes con el proyecto nacional y, en consecuencia, otras 12
que pasarían a ser gestionadas por los órganos de gobierno pandinos
si se aprobasen concertadamente el PNC y los EA’s.
Gracias a estas cifras queda demostrado que las diferencias
cuantitativas entre la asignación competencial al departamento del PNC
y las de los EA’s, en efecto, son grandes. Sin embargo, las diferencias
entre los Estatutos son también significativas, lo que se aprecia
claramente en la Tabla 2.
18
En el artículo 11 del EA del Beni figuran 31 materias, lista en la que, empero,
fue olvidado el número 10.
150
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
TABLA 2
Competencias departamentales nuevas y adicionales en los EA’s
EA's
SCZ
BEN
PAN
TJA
Competencias Coincidentes Competencias Adicio.
Adicio.
Adicio.
nuevas
con SCZ
adicionales coincidentes coincidentes coincidentes
con BENI con PANDO con TARIJA
27
21
12
26
12
5
13
(7)
9
7
13
3
5
3
1
5
1
-
Nota: Esta tabla fue construida en base a la información del Cuadro II. En la columna
“Coincidentes con SCZ” debe matizarse la información: Pando enlista junto a Santa
Cruz un total de 20 materias, quince de las cuales, sin embargo, figuran bajo
competencias compartidas o concurrentes, razón por la que en la columna aparecen
sólo 5. Del mismo modo, para Tarija se anotan 13 coincidentes con Santa Cruz,
sabiendo que en su catálogo se encuentran 25, de las cuales, empero, 12 estarían
sometidas a competencias compartidas o de ejecución. En la columna de
“Competencias adicionales” se encuentran las que Beni, Pando y Tarija incluyen
en sus listados más allá de las 27 nuevas introducidas en el Estatuto cruceño, en
el que se encuentran también 7 de ellas pero bajo modalidad compartida con el
gobierno nacional, razón por la que en la tabla aparecen entre paréntesis.
Santa Cruz y Tarija 19 son los departamentos que más
competencias nuevas20 añaden por encima de las 13 reconocidas en
19
20
Las competencias añadidas al Estatuto de Tarija aprobado oficialmente el mes
de marzo constituyen una de las más importantes modificaciones introducidas
al proyecto provisional del mes de diciembre de 2007. Con la versión provisional
se redactó el trabajo que forma parte del libro “Puentes para un diálogo
democrático. Proyectos de Constitución y Estatutos: compatibilidades y
diferencias” publicado por la fBDM y el ILDIS, lo que explica las diferencias
entre este ensayo y el anterior.
Reiterando lo dicho párrafos atrás, se denominan “competencias nuevas” a
aquellas que los EA’s atribuyen a los gobiernos departamentales con exclusividad
151
el proyecto de Constitución, 27 y 26 respectivamente. Beni, por su
parte, aumenta 21 y Pando únicamente 12. Sin embargo, sólo 13
competencias nuevas de Tarija, 12 de Beni y 5 de Pando coinciden
con las cruceñas. No cabe duda que estas diferencias pueden y deben
explicarse a partir de las realidades sociales y eco-sistémicas diversas
imperantes en cada uno de los departamentos, las que ayudan a
comprender asimismo por qué Beni anota 9 competencias adicionales,
Pando 7 y Tarija adiciona otras 13. Nótese que, según los datos de
la tabla 2, la mayoría de las materias adicionales que las autoridades
chapacas pretenden gestionar no coinciden con las aspiraciones de los
dirigentes del norte del país.
Ahora bien, sin desconocer las bondades descriptivas del
enfoque cuantitativo anterior, resulta aún más importante analizar la
información referida a las materias y competencias que podrían generar
-de hecho ya lo están haciendo- conflictos y desencuentros. Para ello
se seleccionaron 13 materias que, de una u otra forma, fueron tema
de los debates o estuvieron directa o indirectamente involucradas en
la larga confrontación entre el gobierno nacional y los departamentos
de la media luna. La Tabla 3 recoge los sectores seleccionados.
Casi absoluto es el desencuentro entre el PNC y el EA cruceño.
De las 13 materias seleccionadas, Santa Cruz, en posición antagónica
a la del gobierno nacional, reclama 11 como suyas y exclusivas,
exceptuando únicamente “recursos naturales no renovables” y “salud”,
y que no coinciden con las 13 que el PNC enlista. Y se denominan “competencias
adicionales” a las que figuran en los catálogos de Beni, Pando y Tarija pero
no coinciden con las competencias nuevas del EA cruceño. Estas últimas y las
adicionales se visualizan fácilmente gracias al formato con el que fue construido
el Cuadro II.
152
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
materias en las que desea compartir las competencias. Haciendo uso
de un criterio de interpretación ampliatoria, podría decirse que
únicamente en la creación de “Fondos para transferir a privados” es
posible encontrar una coincidencia relativa entre el PNC y el Estatuto
oriental.
Ligeramente de menor alcance que en el caso cruceño, el
antagonismo entre el Beni y el proyecto de Constitución es también
notable, ante todo por la ausencia de demandas de exclusividad en
cuatro de las materias inscritas en la tabla. Cabe afirmar que no será
fácil, en todo caso, conciliar los criterios orientadores del PNC con
los de los EA’s cruceño y beniano, aunque las dificultades serán
mayores, por supuesto, para los líderes de la tierra natal de don Melchor
Pinto Parada.
TABLA 3
Materiales y competencias departamentales
Materiales
1. Tierra
2. Recursos naturales renovables (2)
3. Recursos naturales no renovables
4. Recursos hídricos
5. Bosques
6. Régimen electoral
7. Régimen laboral
8. Licencias para servicios
9. Telefonía y telecomunicaciones
10. Política energética
11. Fondos para transferencia a privados
12. Educación
13. Salud
PNC
CN
CN
CN
CNC
CN
CN
CN
CN
CN
CNC
CN
CN
SCZ
CD
CD
CDC
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CDC
BEN (1)
CD
CD
CDC
CD
CD
CD
PAN
CDC
CDC
CDC
CDC
CD
CDC
CDC
CD
CD
CD
CDC
CDC
CD
TJA
CDC
CD
CD
CD
CDC
CDC
CDC-E
CD
CDC
CDC
CN = Competencia nacional exclusiva; CD = Competencia departamental exclusiva;
CNC = Competencia nacional compartida o concurrente; CDC = Competencia
departamental compartida; CDC = Competencia departamental compartida y de
ejecución.
(1) = Según el EA del Beni todas las competencias se ejercen en coordinación con
el GN y los GM’s.
(2) = Abarca agricultura, ganadería, suelos y otros.
153
El Estatuto tarijeño, por su parte, muestra una posición menos
conflictiva todavía, dado que preponderantemente tiende a escenarios
de competencias compartidas en los que el nivel nacional preserva,
en la mayoría de las materias, la potestad legislativa. Finalmente,
destaca la notoria flexibilidad de la legislación pandina autónoma, la
que podría facilitar mayores aproximaciones al PNC.
Puede concluirse este acápite aseverando que grandes, en
verdad, son las diferencias entre las asignaciones competenciales
destinadas a los departamentos que figuran en el PNC y en los EA’s.
Son tan grandes que, más allá de la radicalización de los
posicionamientos propiciada por la larga confrontación, podrían estar
expresando concepciones de la autonomía también diversas, es decir
que las lejanías entre el PNC y los EA’s, o algunos de ellos, sean el
resultado no sólo de posicionamientos políticos, sino también de
divergencias ideológicas profundas en torno a la autonomía. Por ello
y buscando mayores elementos de juicio que nos ayuden a entender
el diseño del régimen autonómico en el proyecto de Constitución
veamos ahora la comparación entre este y la Ley 1654 de
Descentralización Administrativa (LDA).
154
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.2.
Competencias departamentales en el PNC y la LDA
Interesa detectar cuáles serían las modificaciones que, de
aprobarse como está redactado, introduciría el PNC en la gestión del
nivel intermedio de gobierno y administración, llámese prefectura de
departamento, gobernación o de otra manera. La comparación de los
catálogos competenciales de los departamentos inscritos en la LDA
y en el PNC parece ofrecernos un indicador aceptable de lo que podría
suceder en el hipotético caso de que este último entrase en vigencia
sin modificaciones. El Cuadro III facilita el análisis comparativo de
ambos listados y permite arribar a las siguientes consideraciones:
2.2.1. Conforme vimos páginas atrás, el PNC enlista 13
competencias para los gobiernos departamentales, en tanto que la LDA
cataloga 16 competencias para las prefecturas, de las cuales 11 coinciden
con la lista del PNC, más otras 5 competencias diferentes. Las dos
que figuran en el proyecto sancionado por la Asamblea Constituyente
y no en la LDA son:
•
Coordinar el régimen de defensa civil con el gobierno
nacional, las regiones, los municipios y las ETIOC’s.
•
Promoción, planificación y gestión de estrategias y
acciones para la equidad de género en proyectos
productivos.
Ambas competencias, sin embargo, actualmente son ejercidas
por las prefecturas. La primera por disposición de la Ley de Reducción
de Riesgos y Atención de Desastres y la segunda porque las políticas
de equidad de género son de aplicación obligatoria en todas las entidades
de la administración pública, incluidas las descentralizadas.
155
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.2.2. Las cinco competencias adicionales que la LDA reconoce
a las prefecturas son las detalladas a continuación:
•
Administrar… y controlar el funcionamiento de los
servicios… agropecuarios y vialidad.
•
Administrar, supervisar y controlar, por delegación, los
recursos humanos y financieros asignados al
funcionamiento de los servicios de educación, salud y
asistencia social.
•
Promover la participación popular y canalizar los
requerimientos de los pueblos indígenas por medio de las
instancias respectivas del poder ejecutivo.
•
Canalizar los requerimientos y gestiones… de los gobiernos
municipales, en el marco de las competencias transferidas,
y
•
Promover la inversión privada en el departamento.
Más allá de la frialdad de las palabras, la importancia de estas
competencias radica en el hecho de que de ellas se desprenden, o en
ellas se basan, los más importantes brazos operativos de las prefecturas.
En efecto, las primeras cuatro potestades dan lugar a cinco grandes
instrumentos orgánicos: el Servicio Departamental Agropecuario
(SEDAG), el Servicio Departamental de Salud (SEDES), el Servicio
Departamental de Educación (SEDUCA), el Servicio Departamental
de Gestión Social (SEDEGES) y el Servicio Departamental de
Fortalecimiento Municipal y Comunitario (SED-FMC).
Los dos puntos anteriores parecen autorizar una conclusión
preliminar: si se aprobase el artículo 301 del PNC sin modificaciones,
156
-
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
el impacto sobre la estructura organizativa y el funcionamiento de los
gobiernos departamentales sería más que importante. La propuesta del
PNC, consecuentemente, no parece ser satisfactoria para el
desenvolvimiento de los departamentos.
3.
Recursos naturales y tierra
Según la información de la Tabla 3 analizada páginas atrás, los
recursos naturales y la tierra forman parte de las materias más
controvertidas y que mayores susceptibilidades desatan. No debe
extrañar, entonces, que sobre ambas temáticas existan importantes
diferencias en el PNC y los EA’s. Veamos con algo más de detalle
las normas contenidas en los documentos estudiados:
3.1.
Recursos naturales
Tanto en el proyecto de Carta Magna como en cada uno de los
Estatutos se encuentran varias disposiciones que, desde diferentes
capítulos, conforman el régimen de recursos naturales, debido a ello,
no puede alcanzarse una adecuada comparación de esos regímenes si
no se realiza una lectura sistémica y global de cada uno de los
documentos. Es decir, no basta cotejar los catálogos competenciales,
sino que debe estudiarse lo que vendrían a ser los bloques de
constitucionalidad estatutaria. Por otro lado, para facilitar el análisis,
parece conveniente también diferenciar tres grandes tipos de riquezas
naturales: los recursos no renovables, el patrimonio natural renovable
y las riquezas renovables de carácter estratégico. Los resultados del
estudio, aplicando ambos criterios, se resumen en la Tabla 4:
157
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
TABLA 4
Régimen de recursos naturales
Materias
1. Recursos naturales no renovables
a) Hidrocarburos
b) Minería
2. Recursos naturales renovables estratégicos
3. Recursos naturales renovables
a) Agricultura y ganadería
b) Suelos forestales y bosques
c) Biodiversidad
d) Recursos hídricos departamentales
e) Caza y pesca
f) Ordenamiento territorial
PNC
CN
CN
CN
CN
CN
CNC
CN
CN
CN
CN
SCZ BEN (1)
CDC
CDC
CDC-E CDC-E
CDC-E CDC-E
CDC
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CD
CDC
CD
PAN
CDC
TJA
CDC-E
CDC
CDC
CDC
CD
CDC
CDC
CDC
CDC
CD
CD
CD
CDC
CD
CD
CD
CN = Competencia nacional exclusiva; CD = Competencia departamental exclusiva;
CNC = Competencia nacional compartida o concurrente; CDC = Competencia
departamental compartida; CDC-E = Competencia departamental compartida con
GN y de ejecución.
(1) = No debe olvidarse que el EA del Beni determina que todas las competencias
se ejercen en coordinación con el GN y los GM’s.
Una primera reflexión es posible deducirse de la tabla: el
reclamo de exclusividad para el nivel nacional en prácticamente todas
las materias muestra que desde el punto de vista del PNC la regla general
tiende a ser estatista y en buena medida centralista. Este extremo se
desprende de los artículos 348 y 349 del documento sancionado en
la ciudad de Oruro:
Art. 348. I. Son recursos naturales los minerales en todos sus estados,
los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques,
la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos aquellos
elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento.
158
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
II. Los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés
público para el desarrollo del país.
Art. 349. I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al
Estado su administración en función del interés colectivo.
II. El Estado reconocerá, respetará y otorgará derechos propietarios
individuales y colectivos sobre la tierra, así como derechos de uso y
aprovechamiento sobre otros recursos naturales.
en el artículo 348. I. Mientras se aclare esta concordancia, lo cierto
parece ser que con la sola excepción de las políticas en agricultura
y ganadería, el PNC reconoce exclusividad al nivel nacional para
ejercer las competencias legislativa, ejecutiva, reglamentaria y
administrativa en todo cuanto se refiere a recursos naturales.
Está claro que quienes redactaron esta parte del PNC portaban
una concepción casi fundamentalista de los recursos naturales, tanto
de los renovables como de los no renovables, razón por la que, de
aprobarse el proyecto con su redacción actual, el carácter estratégico
de todos los recursos naturales se elevaría a rango constitucional,
constriñéndose el Estado a otorgar únicamente derechos de uso y
aprovechamiento sobre ellos. Reflejo de la concepción que alienta a
este marco constitucional, el cual inequívocamente adolece de un sesgo
centralista, a la hora de diseñar la matriz de distribución competencial
entre las diferentes entidades autónomas, el PNC dispone lo siguiente:
Art. 299. Son competencias privativas indelegables del Estado
plurinacional:
[…]
2. Políticas generales y de coordinación en los ámbitos sectoriales y
en los diferentes niveles del Estado.
[…]
20. Tierra y territorio; recursos naturales y energéticos estratégicos,
minerales, hidrocarburos, recursos hídricos, espectro
electromagnético, biodiversidad y recursos forestales.
Habrá que indagar algo más todavía para lograr una
concordancia aceptable entre el numeral 20 del artículo 299, que
diferencia entre recursos naturales, “energéticos estratégicos” e
hidrocarburos y la clasificación de los recursos naturales que aparece
159
Los Estatutos Autonómicos, en cambio, portan una concepción
más flexible y variada sobre las tres categorías de riquezas naturales.
La normativa en este campo de los EA’s, al parecer, se orienta en
función de los siguientes principios:
a.
Los recursos naturales no renovables corresponden al
Estado central, en función de la siguiente distribución
competencial:
i.
Las potestades legislativa, ejecutiva, reglamentaria y
administrativa a cargo del nivel nacional.
ii.
Los gobiernos departamentales autónomos deberían
participar en la definición de las políticas públicas
respectivas y en los directorios de las entidades
estatales responsables de la explotación de las riquezas
renovables.
iii. Los gobiernos departamentales ejercerían la potestad
fiscalizadora, sobre todo con el objeto de tener control
sobre la captación de regalías y participaciones.
b.
Los recursos naturales renovables declarados estratégicos,
como los recursos hídricos por ejemplo, se gestionarían
bajo un régimen semejante al detallado en el inciso anterior,
y
c.
Los recursos naturales renovables corresponden a los
gobiernos departamentales autónomos, los que ejercerán
160
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
las diversas competencias bajo exclusividad en algunos
casos, y en otros compartiendo las mismas o en forma
concurrente con las autonomías sub-departamentales.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Menos de un mes después se organizó el Servicio Nacional de
Reforma Agraria (SNRA), entidad encargada de implementar y conducir
el proceso de reforma agraria, cuyos resultados prácticos, 55 años
después, nos plantean al menos tres grandes problemas:
A manera de conclusión puede sostenerse que la contrastación
de los bloques normativos del PNC y de los Estatutos induce a pensar,
con poco margen de duda, que el punto de vista de los EA’s porta una
mayor racionalidad para el manejo y explotación de los recursos
naturales, sobre todo si se tiene presente, como debe ser, el principio
de subsidiariedad.
3.2.
En el altiplano y los valles interandinos, en los que hacen
varios años la distribución de tierras a las comunidades
campesinas prácticamente ha concluido, no existen ya
tierras útiles y laborables para atender a las nuevas
generaciones. Debido a este factor, traducido en la
elevación de la presión demográfica sobre la tierra, en las
dos últimas décadas, e inclusive antes, crecientes flujos
migratorios se fueron trasladando hacia las tierras bajas
del país, primero al Chapare, después a Santa Cruz y, un
poco más adelante, a Pando y al Beni;
b.
Cuarenta y dos años de vida tuvo el SNRA, durante los
cuales, lamentablemente, fueron tomando cuerpo el
burocratismo y la corrupción pública, quitándole
credibilidad al proceso de reforma agraria y seguridad
jurídica a los títulos expedidos22 . El descrédito adquirió
tal intensidad que, finalmente, en octubre de 1996 se
aprobó la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma
Agraria, más conocida como “Ley INRA” porque creó el
Instituto Nacional de Reforma Agraria, sustituyendo a la
vieja y desprestigiada entidad. Para remediar los defectos
e ilegalidades que pudieran existir en los trámites y títulos
agrarios, la nueva ley dispuso que todas las propiedades
Tierra
La comparación entre el PNC y los EA’s en esta materia requiere
de una breve contextualización histórica que, al mismo tiempo, permita
vislumbrar un mínimo diagnóstico del estado de situación. Ucureña
fue el escenario en el que se sancionó el decreto ley 3464 de reforma
agraria el 2 de agosto de 1953, trascendental norma que, en realidad,
formalizó jurídicamente lo que había estado sucediendo en las áreas
rurales durante los casi 16 meses que median entre el 9 de abril de
1952, día del triunfo de la revolución, y el lanzamiento del decreto,
es decir, la revolución agraria de facto ejecutada mediante la toma física
y, en no pocos casos, violenta de las haciendas21 .
21
a.
En este acápite se reproduce en gran parte, con algunas modificaciones y
complementaciones importantes, el subtítulo dedicado a la tierra en el libro
“Hacia una Constitución democrática, viable y plural. Tres miradas” (v. págs.
125 a 132). Tres factores nos amparan en esta decisión: la reciente publicación
de dicho libro, la corta extensión del texto utilizado y, ante todo, la benevolencia
de los lectores y de FUNDEMOS.
161
22
Algo semejante sucedió con el Instituto Nacional de Colonización, lo que
ocasionó que junto al SNRA sean intervenidos el año 1995.
162
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Art. 349. I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al
Estado su administración en función del interés colectivo.
II. El Estado reconocerá, respetará y otorgará derechos propietarios
individuales y colectivos sobre la tierra, así como derechos de uso y
aprovechamiento sobre otros recursos naturales.
del país debían someterse a procesos de saneamiento de
tierras, para lo que fijó un plazo de diez años, al cabo de
los cuales, el año 2006, la regularización de títulos no había
cubierto ni siquiera el 20% de la superficie total a ser
saneada, y
c.
A lo largo de las cinco décadas posteriores a 1953, mientras
la distribución de tierras era efectivamente aplicada en el
altiplano y en los valles, configurando el fenómeno del
minifundio, en los departamentos de Santa Cruz, Beni y
Pando fue dándose un proceso paralelo de concentración
de predios en pocas manos, el cual fue posible gracias a
la baja densidad demográfica y a la gran disponibilidad
de tierras fiscales en el norte y oriente del país y, cabe
reiterar, debido a la falta de transparencia en los trámites
agrarios del eliminado SNRA.
De la combinación de las tres variables anteriores, es decir, las
crecientes migraciones kollas hacia las zonas bajas y a la amazonía,
la concentración de tierras en las zonas tropical y subtropical del país
y el difícil e insuficiente proceso de saneamiento de tierras, surge la
conflictiva situación imperante en nuestros días en torno a la propiedad
agraria. Es en este marco que debe darse lectura al régimen de la tierra
inserto en el proyecto de Constitución.
Lo primero que llama la atención en el PNC es la eliminación
del “dominio originario de la Nación” sobre las tierras23 , lo que se
desprende inequívocamente de la siguiente norma:
23
De la nación boliviana se entiende. La Constitución de 1967, vigente todavía,
tomó esta fórmula de la ley de reforma agraria de 1953, cuyo artículo 1º
categóricamente disponía que “el suelo, el subsuelo y las aguas del territorio
de la República, pertenecen por derecho originario a la Nación Boliviana”.
163
Si se aprobase este artículo, la ficción del derecho originario
de la nación sería cambiada por otra figura ficticia, la “propiedad y
dominio directo del pueblo boliviano” sobre la tierra, manteniéndose,
sin embargo, la potestad del Estado para otorgar y quitar derechos a
las personas sobre ella, lo que entrañaría una paradoja, dado que el
pueblo, según el PNC, no sólo es propietario de la tierra, sino que tiene
un dominio directo e imprescriptible sobre ella 24 . Es esta una
contradicción demasiado evidente como para pasar inadvertida. Quizás
debido a ello, el constituyente intentó superarla en el parágrafo II,
atribuyéndole al Estado únicamente las potestades de “reconocer,
respetar y otorgar” derechos, lo que excluye explícitamente la
capacidad de anular o quitar esos derechos y la posibilidad de revertir
tierras al dominio estatal. Una disposición constitucional como la que
estamos comentando podría implicar que el órgano estatal encargado
de la administración de la tierra carezca de gran parte de las atribuciones
que hoy tiene.
El nuevo enfoque del régimen de la tierra, no obstante, resulta
entendible desde un punto de vista y peligroso desde otro. Entendible
desde la óptica teórica del principio de la pre-existencia de los pueblos
24
Podrían mencionarse también aquí las dificultades para determinar la extensión
de tierra que le corresponde a cada uno de los integrantes del pueblo, aunque
ingresar a este tipo de cuestiones, pese a ser legítimas, le quitaría seriedad a
este estudio.
164
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
indígenas, a los cuales el Estado, obvio, sólo puede “reconocerles y
respetarles” el derecho que, secularmente, tienen sobre la tierra. Y
peligroso desde la perspectiva de su aplicación práctica, ya que si el
pueblo 25 es propietario y tiene dominio directo, indivisible e
imprescriptible sobre la tierra, la ocupación de facto de cuanta tierra
se encuentre accesible, al margen de que sea fiscal o tenga dueño,
resultaría prácticamente inevitable. Aquí es donde adquiere una
repercusión estratégica aquello de la “consolidación de los territorios
ancestrales” y todo cuanto dijimos páginas atrás sobre el alcance que
debería dársele a esta frase. De manera que considerando las notables
debilidades institucionales del Estado boliviano, así como las
condiciones sociales y políticas imperantes en el país, obligados
estamos, al parecer, a convenir que son mayores, mucho mayores, los
peligros que entraña el nuevo régimen de la tierra que las justificaciones
teóricas del mismo.
criterios de desarrollo. Sus extensiones máximas y mínimas,
características y formas de conversión serán reguladas por ley…
III. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria
o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino,
las comunidades interculturales originarias y de las comunidades
campesinas.
Modificaciones importantes aparecen también en la
clasificación de los tipos de propiedad agraria y en el requisito para
su permanencia y protección estatal, conforme se desprende de las
siguientes disposiciones del PNC:
Art. 393. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad
individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una
función social o una función económica social, según corresponda.
Art. 394. I. La propiedad agraria individual se clasifica en pequeña
y empresarial, en función a la superficie, a la producción y a los
25
Recuérdese que, según el artículo 3 del PNC, el “pueblo boliviano” está
conformado por la “totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes
a las áreas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos
indígenas originario campesinos, y a las comunidades interculturales y
afrobolivianas”.
165
Destaca entre las modificaciones la inscripción, junto a la
“función económico-social”, de la “función social” como requisito
para mantener la vigencia del derecho propietario sobre la tierra. Se
trata, sin embargo, simplemente de la constitucionalización del tema,
puesto que en realidad fue la Ley 1715 la que, en 1996, introdujo la
función social como criterio para justificar la permanencia del solar
campesino, de la pequeña propiedad, de la propiedad comunitaria y
de las TCO´s26 .
La eliminación de la llamada “mediana propiedad” en la
clasificación de tipos de unidades agrarias constituye la segunda
innovación importante del proyecto de Constitución. La legislación
vigente reconoce a la mediana propiedad como una categoría diferente
de la pequeña y de la empresa agropecuaria, la que desaparecería si
entrase en vigencia el artículo 394 transcrito líneas atrás. La
desaparición del concepto de mediana propiedad se encontraría
justificado si se presta atención a la superficie máxima reconocida
todavía a este tipo de fundos. Según la antigua ley de reforma agraria
la extensión máxima de la mediana propiedad llegaría hasta 150
hectáreas en el altiplano norte y a 250 has. en el altiplano central. En
los valles circundantes a la ciudad de Cochabamba podría acumular
hasta 50 has. bajo riego; en los Yungas 150 y en Santa Cruz hasta
26
Ver el primer párrafo del artículo 2 de la Ley INRA. Para quien tenga interés,
las definiciones de una y otra función se encuentran en el artículo 397 del PNC.
166
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
500 hectáreas. Recuérdese que estas superficies máximas están todavía
en vigencia, las que seguramente eran razonables en los años 50 del
siglo pasado, algo que no acontece ya en nuestros días, especialmente
en el altiplano y en los valles húmedos, donde una propiedad de 50
hectáreas es, ahora, una gran propiedad.
constancia de que en ninguna parte del PNC se deja dicho qué debe
entenderse por “comunidad intercultural” o cuáles son ellas28 . Nótese,
además, que entre esas formas colectivas no se menciona a las
cooperativas29 .
Lo que resulta discutible en el PNC, en cambio, es la
clasificación de la propiedad agraria en “individual y comunitaria o
colectiva”, sabiendo que la primera (la individual) se subdivide en
“pequeña y empresarial”. Está claro que la nueva clasificación olvida
o pretende desconocer la existencia de formas colectivas de
organización empresarial. En todo caso, parece mejor clasificar los
predios rústicos en privados, por un lado, y comunitarios o colectivos,
por otro, sub-tipificando los privados en pequeñas propiedades
individuales y propiedades empresariales. O mejor aún, los fundos
pueden ser clasificados, simple y llanamente, en pequeñas propiedades,
propiedades comunitarias o colectivas y propiedades empresariales, lo
que evitaría entrar en la discusión sobre la naturaleza privada o pública
de los dominios comunitarios. Naturalmente los indicadores de la
clasificación, además del número de propietarios, serán de carácter
técnico y económico.
Otra innovación que se introduciría a través de los artículos
393 y 394 del PNC consiste en el desglose de los predios comunitarios
o colectivos en territorios indígenas originarios, propiedades de
comunidades interculturales originarias y de comunidades campesinas.
Al respecto, hacemos uso de la licencia de traer a colación el hecho
de que en otro lugar discutimos la pertinencia de la fórmula “indígena
originario campesina”27 , razón por la que nos limitamos aquí a dejar
27
Cfr. Böhrt, Carlos, et. al. “Hacia una constitución democrática…”, págs. 16
y siguientes.
167
Rango de reforma estructural es la que aportan las disposiciones
contenidas en el artículo 395 del PNC, según las cuales, a partir de
la aprobación del proyecto, sólo los indígenas originarios y las
comunidades campesinas e interculturales, mediante dotación, podrían
acceder a las tierras fiscales disponibles. La redacción del mencionado
artículo induce a pensar que la “adjudicación” sería eliminada como
vía de acceso a la tierra, aunque el PNC no lo determina explícitamente
así. Lo cierto, empero, es que en los once artículos que integran el
capítulo dedicado a tierra y territorio (393 al 403) únicamente se habla
de “dotación” de tierras30 en beneficio de la población indígena. Nadie
dudará, seguramente, que estas disposiciones resultan discriminatorias
de la población no indígena, ni campesina, que desee dedicarse a las
actividades agropecuarias, quedándole como única posibilidad la
compra de tierras en el mercado, lo que en un país como Bolivia no
28
En el artículo 3 se menciona a las comunidades interculturales a secas, en tanto
que en el 394 se habla de “comunidades interculturales originarias”.
29
Nos apresuramos a aclarar que las cooperativas sí son mencionadas en el capítulo
del desarrollo rural, dándoles, empero, otro carácter.
30
Vale la pena recordar que la ley de reforma agraria de 1953 preveía también
la dotación como única vía de acceso a la tierra, aunque ella no era exclusiva
de la población indígena. El artículo 77 de aquella ley autorizaba a todos los
bolivianos a solicitar dotación de tierras. La Ley INRA, por su lado, recogiendo
el espíritu de la antigua norma introdujo la diferenciación entre adjudicación
y dotación. La primera, a título oneroso y a favor de cualquier persona natural
o jurídica, en tanto que la dotación siempre procede en beneficio de la población
indígena y a título gratuito (ver artículos 42 y siguientes).
168
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
es factible sino para pocas personas. En el fondo, la restricción
implicaría una violación de la igualdad de condiciones y oportunidades
para todas y todos los bolivianos que dice promocionar el proyecto
de Constitución; violación agravada si recordamos que, conforme
vimos páginas atrás, el artículo 349 del PNC determina que la tierra
y “los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano”.
La disyuntiva entre las opciones A y B del artículo 398 podría
tener, además, una derivación económica concreta. Dadas las
condiciones productivas prevalecientes en los departamentos de Santa
Cruz y el Beni la reducción abrupta de la extensión de las unidades
productivas puede repercutir en los ya bajos niveles de productividad
y producción, especialmente en el caso de la carne beniana. Obligar
a los ganaderos del norte y noreste del país a reducir sus hatos por
debajo de dos mil cabezas, que es eso lo que implicaría la aprobación
de la opción A, casi inevitablemente privaría al país de la autosuficiencia
en carne vacuna existente hoy.
Toca finalmente analizar la materia del llamado “referendo
dirimitorio”, es decir, el artículo 398 en sus opciones A y B:
Art. 398. Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios
al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio
la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función
económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema
de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o
la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida
en la ley. En ningún caso la superficie máxima podrá exceder de cinco
mil (opción A) o diez mil (opción B) hectáreas.
Lo controvertible de este artículo es, en verdad, la decisión de
introducir en el texto constitucional el límite máximo de la propiedad
agropecuaria. No cabe duda que los límites máximos de los tipos de
propiedad pueden variar conforme cambian las condiciones socioeconómicas y técnicas imperantes en el país, lo cual recomienda que
esta temática sea propia de las normas reglamentarias. Dicho de otro
modo, la superficie máxima de la propiedad en los llanos benianos,
sometidos a particulares condiciones productivas, tendrá que fijarse
con criterios absolutamente diferentes a los que se utilicen en los valles
o en el altiplano, zonas donde resulta sencillamente fantasioso hablar
siquiera de la posibilidad de una propiedad agraria, no ya de cinco
mil hectáreas, sino tan sólo de quinientas o de cien.
169
Frente a las innovaciones propuestas por el PNC, los Estatutos
de Santa Cruz y del Beni adoptan una posición diametralmente opuesta:
la tierra pasaría a gestionarse bajo competencias exclusivas del gobierno
departamental, vale decir que le correspondería a éste legislar, ejecutar,
reglamentar y administrar las tierras en su jurisdicción. Veamos un
par de artículos para cada caso:
ESTATUTO AUTONÓMICO DE SANTA CRUZ
Art. 91. El derecho propietario sobre la tierra, la regularización de
los derechos, la distribución, redistribución y administración de las
tierras en el Departamento de Santa Cruz es responsabilidad del
Gobierno Departamental y estará regulado mediante una Ley
Departamental aprobada por la Asamblea Legislativa Departamental.
Art. 94. El Gobierno Departamental, a través del Instituto
Departamental de Tierras (IDT), aplicará procesos de reagrupamiento,
distribución y redistribución de tierras para evitar la aparición de
fenómenos de minifundio en los casos que corresponda…
ESTATUTO AUTONÓMICO DEL BENI
Art. 84. El Gobierno Departamental planificará y ejecutará un proceso
de reforma agraria destinada a la administración, distribución,
reagrupamiento y redistribución de las tierras del departamento y
modernizar y estimular los sistemas de producción, con capacidad de
170
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
asegurar el desarrollo armónico y equilibrado de todo el territorio
departamental, como instrumento de la política de crecimiento, que
garantice la participación y acceso a la tierra.
Art. 88. I. La administración, distribución, reagrupamiento y
redistribución de tierras fiscales en el Departamento del Beni, es
atribución del Ejecutivo Departamental, siendo la cabeza del sector
el Secretario Departamental de Desarrollo Agropecuario y Forestal
Integral.
No cabe duda, el antagonismo entre las posiciones del PNC y
de los EA’s cruceño y beniano es innegable e irreconciliable. En
consecuencia, no podrá encontrarse solución a la extrema contradicción
si no se flexibiliza una de ellas o, en su caso, si ambas visiones no
se trasladan hacia un punto intermedio. En este orden de cosas, una
respuesta aceptable parecen ofrecer los Documentos Orgánicos de
Tarija y Pando, en los cuales la tierra sería gestionada bajo competencias
compartidas con el gobierno nacional, correspondiéndole a este la
legislación, al menos, en tanto que a los gobiernos departamentales
la ejecución y desarrollo normativo de la legislación básica.
Para terminar, cabe llamar la atención sobre el hecho de que
replantear la problemática de la tierra en los términos de los EA’s
tarijeño y pandino conduce, inevitablemente, a la supresión de la última
oración del artículo 398 del PNC, vale decir, la oración que da pie
al referendo dirimitorio, lo que, además, eliminaría el factor de mayor
irritación entre los principales grupos sociales que sustentan el proyecto
de Constitución, de un lado, y los Estatutos Autonómicos de otro.
171
172
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
IMPLICACIONES POLÍTICAS E
INSTITUCIONALES DE LOS REFERENDOS
SOBRE LOS ESTATUTOS AUTONÓMICOS
La unidad nacional no está en riesgo, no es un empate aunque
sea catastrófico, ya que la realidad no está ni ha estado inmóvil y las
preferencias políticas se desplazan, y el día después debe analizarse
en términos políticos antes que operativos, el asunto no es cuán viables
son la propuesta de Constitución del MAS o el estatuto autonómico
cruceño, sino cuál de ellas tiene mejores condiciones políticas para
ser legitimadas en el nivel nacional, o cómo lograr que se consensue
un documento acorde a las demandas indígenas y autonómicas.
Jimena Costa Benavides*
Introducción
Hace algunas semanas y frente al “aterrador” 4 de mayo, el
gobierno nacional se ha apropiado del discurso de defensa de la
legalidad y de la institucionalidad -más allá de haber sido quienes las
echaron por tierra- mientras que la oposición regional que logró
apropiarse del discurso democrático -más allá de la cuestionable
vocación democrática de sus representantes- vuelve a las urnas para
doblarle el brazo al gobierno y lograr modificar su propuesta
constitucional hacia un marco razonable a las autonomías
departamentales.
*
Licenciatura en Ciencias Políticas en la Universidad Mayor de San Andrés.
Maestría en Ciencias Sociales con mención en Análisis Político (FLACSO).
Maestría en Gestión de Políticas Públicas en Maestrías Para El Desarrollo,
Harvard Institute For International Development, Universidad Católica
Boliviana. Candidata egresada del Doctorado en Estudios Culturales
Latinoamericanos de la Universidad Simón Bolívar. Postdoctorada del Programa
de Cultura, Política y Transformaciones Sociales en tiempos de Globalización
de la Universidad Central de Venezuela. Autora de varios trabajos de
investigación. Ha escrito artículos para diferentes medios de prensa, actualmente
es columnista de análisis políticos en varios medios escritos de prensa. Es
consultora e investigadora.
173
Hoy ambas posturas se acentúan para persuadir a los bolivianos
y bolivianas de que el modelo de Estado que cada polo de la
contradicción postula es el único posible y de lo único que la población
está convencida es de que no quiere que prospere la violencia y de
que quiere “vivir bien” o “vivir mejor”, pero tranquilos, con
certidumbres, con estabilidad, y claro, bajo un solo Estado.
¿Cuáles son las implicaciones del referéndum del 4 de mayo?
dependerá de cómo manejen el triunfo los autonomistas, ya no el
gobierno. Intentaré explicarme analizando las tendencias, los actores,
las causas y los efectos, a partir de dos elementos que desde mi punto
de vista son ineludibles en este debate: nuestra historia política y la
cultura política.
Empezaré por los actores, seguiré por la historia y los procesos
ideológicos, intentaré explicar algunas de las causas y los efectos, y
terminaré con una propuesta de prospectiva.
1.
Los tres proyectos en pugna: Lo indígena, lo autonómico
y el gobierno del MAS-MSM
El momento actual presenta claramente una pugna entre tres
174
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
proyectos políticos, dos de ellos históricos y de larga data; el proyecto
de inclusión indígena y el proyecto descentralizador-autonómico; el
tercero, el del MAS-MSM es más coyuntural y se “monta” en el
proyecto indígena para frenar el proyecto descentralizador-autonómico.
Vamos por partes.
sindicatos agrarios -los partidos kataristas por ejemplo- luego viene
el nacimiento de la Confederación Sindical Única de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y es en el proceso democrático que
la intelectualidad indígena reconstruye -a veces románticamente- el
pasado para crear nuevos mitos, para cohesionar al movimiento y
alcanzar el poder. Las masacres del periodo de Banzer dictatorial
producen la emergencia de una subcultura urbana con medios de
difusión ideológica que promueven y reafirman la identidad cultural
indígena, un bloque intelectual propio y el surgimiento de un
movimiento generacional que critica el carácter prebendal y paternalista
de la relación con los campesinos.
A.
El proyecto histórico de inclusión indígena
No se inicia con el MAS, es muy anterior aún al registro de
la sigla o al movimiento cocalero boliviano. El proyecto de inclusión
indígena atraviesa la historia republicana y presenta diversos cambios
en tan largo proceso. En menos de 50 años, los indígenas bolivianos
transitan diversas identidades: primero fueron indios –la visión racial
de herencia colonial- con la revolución nacional adoptaron una identidad
clasista y pasaron a ser campesinos; y es durante el periodo democrático
que se produce una lectura más compleja y colectiva de la identidad
y pasan a ser pueblos originarios1 .
El proceso histórico de inclusión indígena adopta diversos
ropajes en la historia y de acuerdo a las condiciones presentadas por
la propia coyuntura. Después de los levantamientos del siglo XIX es
la post guerra del Chaco la que tiene un efecto ciudadanizador, luego
viene el movimientismo con la reforma agraria, más adelante el pacto
militar-campesino de Barrientos a Banzer, y es desde el Manifiesto
de Tiwanaku en 1973 que el movimiento fortalece el proyecto político
y empieza a adoptar nuevas estrategias y nuevos instrumentos; se
produce la búsqueda de partidos políticos propios más allá de los
1
En medio de este proceso de construcción y reconstrucción de
identidades también están la alfabetización, la castellanización y el
servicio militar obligatorio como promotores de la adscripción a nuevos
patrones culturales, la migración acelerada y el proceso de urbanización
producen sincretismo cultural.
Luego viene la democracia y con ella los primeros ministros
indígenas y los parlamentarios indígenas, las polleras en el hemiciclo
y hasta los chicotes. La presencia de un vicepresidente indígena para
la promoción de la reforma constitucional de 1994 y sus leyes posteriores
fue fundamental. Desde el movimiento indígena boliviano el impulso
a la incorporación de los indígenas y sus intelectuales al poder fue
la brecha abierta por el katarismo y es la que posibilitó el triunfo del
MAS. La globalización y las redes que se crean a nivel mundial
contribuyeron a la presencia de múltiples ONG’s que por diversas
razones -desde el disminuir el pago de impuestos en sus países, hasta
el paternalismo colonial pasando por una gama de opciones-, proveen
recursos a los movimientos indígenas buscando su fortalecimiento.
Confrontar Zuazo Oblitas, Moira Exclusión y construcción democrática.
175
176
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Paralelamente y muy lejos de la opción democrática, también
se fortalece el indianismo con el Ejército Guerrillero Tupac Katari
(EGTK) y el Movimiento Indígena Pachacuti (MIP). El “Mallku”
Quispe y Álvaro García Linera son la otra cara de la moneda del
movimiento indígena, es este indianismo el cercano al MAS.
Por razones económicas desarrollan el cultivo de la hoja de coca
-a partir de entonces se los denomina “cocaleros”- y nace el pensamiento
de Evo Morales junto a otros ex mineros para desarrollar la defensa
de la libre comercialización de la coca, es decir, a favor de la libertad
de comercio.
Esto no significa que se pueda simplificar el movimiento
indígena en katarismo democrático e indianismo revolucionario. Como
diverso es el mundo indígena diversas son las líneas ideológicas y
organizaciones que lo representan. Por eso, hoy existen indianistas con
el MAS y contra el MAS. Claro, los de la línea democrática quedaron
fuera.
Más adelante, en marzo de 1995, fundan el “Movimiento Tierra
y Territorio Instrumento Político”, a partir de tres organizaciones: la
Confederación Sindical Única de Campesinos de Bolivia (CSUTCB)
la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) –los
cocaleros- y la Confederación Nacional de Mujeres Campesinas
Bartolina Sisa (CNMBBS).
Se añade un tercer grupo central: los neo indigenistas, así
denominados por el director del Periódico Pukara, Pedro Portugal;
Álvaro García Linera y los asesores de la vicepresidencia; el grupo
Comuna vinculado al MSM con una historia de adscripción ideológica
a la izquierda en sus diversas modalidades. Se muestra ante los medios
un cuarto grupo –ciertas autoridades del Poder Ejecutivo- que emiten
un discurso indigenista para lograr apoyo político pero que no tienen
una historia de adscripción ideológica a dichos planteamientos en su
haber personal, parece más bien, que a nombre de los indígenas
promueven sus propios proyectos personales.
Su primera participación electoral fue en 1995 con la sigla
prestada de “Izquierda Unida” (IU) que también usaron en 1997; y
recién en 1999 adopta la sigla «MAS» heredada del falangista David
Añez Pedraza que registró el Movimiento al Socialismo Unzaguista
(MAS-U) el 23 de Julio de 1987. Los herederos le cambiaron la sigla
a Movimiento al Socialismo Instrumento Político por la Soberanía de
los Pueblos (MAS-IPSP) que es el registro que se mantiene actualmente
y que surge del movimiento Tierra y Territorio.
B.
El proyecto del MAS: El impulsor convertido en
obstáculo
El comportamiento del voto del MAS-IPSP es inusual en el
sistema democrático boliviano, en apenas seis años sube del 3% al
53,7% -como se observa en la gráfica- y probablemente su crecimiento
no hubiese sido tan acelerado de no haber sido la profunda crisis del
sistema de partidos y la debilidad de las organizaciones sindicales
obreras desde 1985.
De acuerdo a sus propios militantes, el MAS es producto de
la migración de mineros al Chapare, después de la aplicación de la
nueva política económica en 1985, como una nueva propuesta para
estructurar el movimiento campesino agrario entre los colonizadores.
177
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Comportamiento del voto del MAS
clasista sindical y con ese discurso gana las Elecciones de 2005, después
de la “Guerra del Agua” en el 2000 y la “Guerra del Gas” el 2003,
es decir, en un momento en el que la lucha anti neoliberal articulaba
al movimiento popular y cuando la crisis del sistema de partidos y las
organizaciones políticas de la sociedad -COB, Magisterio, etc.-, era
más severa que nunca.
El cambio de discurso e imagen del MAS entre la etapa opositora,
la campaña y luego el ejercicio del gobierno es significativo; como
oposición los fundadores y representantes del MAS afirmaban que el
sistema político no servía, que buscaban sustituirlo por organizaciones
sociales, las que originalmente buscaron un brazo armado y debido
a que consideraron que las condiciones no estaban dadas optaron por
un instrumento partidario como medio para llegar al poder y destruir
la democracia desde adentro. Entonces, los dirigentes del MAS se
sentían expresión del rechazo a 180 años de vida republicana en los
que no se habría hecho nada por los originarios del país y buscaban
recuperar la identidad cultural, justicia social, derechos humanos,
democracia, respeto y complementariedad.
Posteriormente en la campaña, el MAS adopta una ideología
socialista de lucha anti imperialista y anti neoliberal de identidad
179
Después del inesperado triunfo electoral de la mayoría absoluta,
entre el 18 de diciembre de 2005 y la posesión del 22 de enero de
2006, Evo Morales y el MAS pasan a una transformación sustancial;
el movimiento cocalero, sindical, clasista de discurso anti neoliberal
y anti imperialista se instala como gobierno indígena -sobre todo
aymara- y de lucha anti colonial. ¿Por qué el cambio?. Mi respuesta
se basa nada más en supuestos, producto del estudio de la lógica política
de quienes acceden al poder, no era políticamente rentable ser un
presidente “cocalero” -idea vinculada al narcotráfico en el imaginario
internacional- después de la marca indeleble que dejó García Meza
en el mundo, era mejor ser indígena, ante una comunidad internacional
que mira lo étnico con buenos ojos y que no ha superado la “culpa
colonial”.
Recién en el gobierno y bajo influencia de la línea indianista
y neo indigenista el MAS emite un discurso descolonizador y surge
la expresión antitética de la “revolución democrática”, en una particular
combinación entre visiones de la izquierda dogmática boliviana -que
se puso al costado en el periodo de construcción de la institucionalidad
democrática 2 -, y las visiones indianistas de autogobierno y
2
Más que ponerse a un lado, la izquierda siempre acusó a la democracia de ser
“hambreadora”, elitista, oligárquica, excluyente, etc., siendo solamente los
partidos de la izquierda democrática nacionalista quienes en sus diferentes
180
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
autodeterminación de los pueblos indígenas, con visión estatista y
centralista matizada de nacionalismo revolucionario, gestión
administrada por operadores políticos “no orgánicos” ni fundadores
del IPSP.
poder –a secas- que lo llevó a utilizar instrumentalmente al proyecto
indígena para tratar de frenar el proyecto autonómico. Así, dos proyectos
históricos complementarios acaban siendo opuestos para defender los
intereses de aquellos a quienes les han llegado sus quince minutos en
el poder, y como siempre ¡el efecto del poder sobre los simples mortales
es tan brutal! que acaban haciendo lo necesario para permanecer en
él, aún a costa de perder la oportunidad de superar los dos problemas
históricos irresueltos en la historia republicana.
La presencia de una izquierda dogmática y anacrónica entre las
filas masistas trae de vuelta la lógica amigo-enemigo a la política
boliviana, la confrontación y descalificación del adversario hacen que
el gobierno impida toda posibilidad de encontrar consensos y sobre
todo, a partir del momento en que el MAS decide combatir y enfrentarse
a las autonomías -ausencia absoluta de cálculo político- y a pocos meses
de la mayoría absoluta, renuncia a toda posibilidad de construcción
hegemónica al pelearse con las regiones.
El último componente de este proyecto político, es la alianza
con el proyecto bolivariano de Hugo Chávez y el castrismo cubano.
Los primeros, proveedores de recursos para satisfacer los afanes
estatólatras de la base adherente al MAS; los segundos para dar
orientación política en un momento en el que su propio país mira en
dirección contraria.
Al cabo de dos años y tres meses, el producto de esta particular
combinación, hace que el gobierno del MAS abandone lo que en algún
momento de la campaña fue una visión de país por un proyecto de
versiones se sumaron a la construcción de la democracia boliviana: el MIR,
el MBL, el propio MSM. Los partidos de la izquierda dogmática, con la única
excepción de la Izquierda Unida (IU) no lograron consolidar bases sociales de
modo que sus participaciones electorales no llegaron al umbral mínimo requerido
por Ley. Al cabo de los años, todos los partidos de la izquierda dogmática
perdieron su personería jurídica.
181
C.
El proyecto histórico descentralizador-autonómico
El tercer proyecto en pugna, como el primero, tiene una muy
larga historia que acompaña la vida republicana. Desde Andrés Ibáñez,
pasando por la Guerra Federal y la Constitución de 1931 en la que
se votó a favor del federalismo, la demanda de descentralización y la
recurrente crítica al centralismo es paralela a la demanda de inclusión
indígena. Probablemente, el problema de la interpretación de la historia
nacional es que se ha concentrado demasiada atención en la diversidad
étnico-cultural y muy poca atención a la diversidad regional.
Este proyecto presenta avances acelerados en el periodo
democrático que desde su primer gobierno -el de la UDP- promueve
la elección directa de alcaldes municipales. El proceso se acelera desde
la Reforma Constitucional 1994, con la descentralización
administrativa, las leyes de Participación Popular, del Diálogo 2000
y otras normas reglamentarias; luego pasa a ser descentralización
política con la elección directa de Prefectos, el Referéndum sobre
autonomías y ahora busca la descentralización normativa, la
desvinculación radical de los límites del Estado presidencialista y
centralista.
182
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El mapa de Prefectos de diciembre de 2005 cambia
aceleradamente. Después de la votación el MAS contaba con tres
departamentos –Oruro, Potosí y Chuquisaca- PODEMOS con tres -La
Paz, Pando y Beni- y el proyecto autonómico también ganó tres -Santa
Cruz, Tarija y Cochabamba- a partir de alianzas coyunturales o
agrupaciones ciudadanas.
En medio de este movimiento también heterogéneo se detectan
liderazgos desde la derecha conservadora hasta la izquierda
democrática, desde grandes empresarios hasta informales, obreros y
campesinos, y el movimiento crece gradualmente frente a los embates
del MAS que pasan a ser asociados como simples pataleos del
centralismo y fortalecen la demanda autonómica.
Para el Referéndum autonómico, PODEMOS había perdido La
Paz a favor del MAS, Beni y Pando a favor del bloque autonómico.
El MAS recuperó Cochabamba pero sólo hasta enero de 2007 cuando
se produjo el asalto a la Prefectura y el tránsito a la “media luna”.
Después de la Asamblea Constituyente y la pugna por la capitalía plena,
la vanguardia política chuquisaqueña pasó al bloque autonómico.
Posteriormente, con las agresiones recurrentes del gobierno
nacional (acusaciones permanentes de ineficiencia y corrupción a las
prefecturas, intentos permanentes de distanciar a los gobiernos
municipales de las prefecturas con la distribución de cheques de recursos
venezolanos, no se obedeció el mandato vinculante del referéndum
autonómico en la propuesta de nueva Constitución, la redistribución
del IDH departamental a favor de los municipios, confiscación del IDH,
congelamiento de cuentas a Santa Cruz, entre otras) el movimiento
autonómico, cuyos prefectos hasta entonces se concentraban sólo en
la gestión departamental, pasaron a ser oposición articulada y fuerte.
De un discurso regional, gradualmente pasan a ser los defensores
de la institucionalidad democrática y de la unidad nacional. Se articulan
a las organizaciones políticas de la sociedad más fuertes en los
departamentos en cuestión -los comités cívicos- y mantienen el apoyo
de la población de sus regiones a partir de una gestión por resultados.
2.
El núcleo de la crisis política: La propuesta de constitución
del MAS
El resultado final de la Asamblea Constituyente, fue un
documento en el que se fortalece el centralismo, y la incorporación
de cuatro niveles de autonomías territoriales en absoluta contradicción
al mandato vinculante del referéndum del 2006, se constituye en el
núcleo de la confrontación nacional.
Vamos a revisar algunos ejemplos concretos:
Cuando la propuesta de CPE se refiere a las autonomías señala
lo siguiente:
Artículo 270. I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos,
provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos.
(ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. CAPÍTULO
PRIMERO. DISPOSICIONES GENERALES)
Artículo 277. Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas
entre ellas y tendrán igual rango constitucional. (ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL
DEL
ESTADO.
CAPÍTULO
PRIMERO.
DISPOSICIONES GENERALES)
Artículo 278. El gobierno de cada departamento autónomo está constituido
por un Concejo Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora, y
183
184
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Artículo 192. La jurisdicción indígena originario campesina conocerá todo
tipo de relaciones jurídicas, así como actos y hechos que vulneren bienes
jurídicos realizados dentro del ámbito territorial indígena originario campesino.
La jurisdicción indígena originario campesina decidirá en forma definitiva.
Sus decisiones no podrán ser revisadas por la jurisdicción ordinaria ni por
la agroambiental y ejecutará sus resoluciones en forma directa. (ÓRGANO
JUDICIAL Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL.
CAPITULO CUARTO. JURISDICCIÓN INDÍGENA ORIGINARIA
CAMPESINA)
legislativa normativa departamental en el ámbito de sus competencias
exclusivas asignadas por la Constitución; y un órgano ejecutivo.
(ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO.CAPÍTULO
SEGUNDO. AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL)
Artículo 283. III. De acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización, cada Asamblea Regional elaborará de manera participativa
su Estatuto, que tendrá carácter normativo-administrativo y se aplicará en la
jurisdicción regional. (ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO.
CAPÍTULO TERCERO. AUTONOMÍA REGIONAL)
Artículo 193. I. Toda autoridad pública o persona acatará las decisiones de
la jurisdicción indígena originaria campesina. (ÓRGANO JUDICIAL Y
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL. CAPITULO
CUARTO. JURISDICCIÓN INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA)
Artículo 284. El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo
Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora, y legislativa normativa
municipal en el ámbito de sus competencias exclusivas; y un órgano ejecutivo,
presidido por la Alcaldesa o el Alcalde. (ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
DEL ESTADO. CAPÍTULO CUARTO. AUTONOMÍA MUNICIPAL)
Artículo 290. La autonomía indígena originaria campesina es la expresión
del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminación de las
naciones y los pueblos indígena originarios, y las comunidades campesinas,
cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización
o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias.
(ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. CAPÍTULO
SÉPTIMO. AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA)
Sin embargo, en lo que se refiere a las autonomías indígenas,
se aborda este aspecto desde el artículo 2 y se les confiere el derecho
a administración de justicia inapelable en su jurisdicción y derecho
al autogobierno y a la autodeterminación, veamos:
Artículo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza
su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en
su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento
de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme
a esta Constitución y la ley. (BASES FUNDAMENTALES DEL ESTADO.
CAPÍTULO PRIMERO. MODELO DE ESTADO)
Artículo 191. I. Las naciones y pueblos indígena originario campesinos
ejercerán sus funciones jurisdiccionales y de competencia a través de sus
autoridades, y aplicarán sus principios, valores culturales, normas y
procedimientos propios. (ÓRGANO JUDICIAL Y TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL. CAPITULO CUARTO.
JURISDICCIÓN INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA)
185
Los mencionados artículos muestran que contrariamente a lo
afirmado por muchos miembros del gobierno señalando que la
autonomía propuesta por Santa Cruz es separatista, en realidad y de
acuerdo a uno de los asesores del Pacto de Unidad que preparó el primer
borrador de constitución del MAS para la Asamblea -Adolfo Mendozala propuesta de los departamentos autonómicos es conservadora y
puede expresarse como una “descentralización con autonomía”, por
el contrario la propuesta autonómica gubernamental es radical y puede
expresarse como autonomía con autogobierno3 , lo que implica en
3
Exposición de Adolfo Mendoza en el encuentro sobre Nueva Constitución y
autonomías organizado por la REPAC y la Facultad de Ciencias Sociales de
la UMSA, el 9 de Abril de 2008, en el Paraninfo Universitario.
186
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
realidad, que el único riesgo a la unidad nacional hoy se encuentra
en la autonomía indígena, tal cual está planeada en la propuesta
constitucional.
En el tercer milenio el análisis de Zavaleta sigue siendo
absolutamente pertinente, el llamado “empate catastrófico” no es sino
una nomenclatura contemporánea a la ausencia del núcleo de
articulación hegemónica. Todo proyecto con capacidad hegemónica
ha sido inconcluso y eso tiene relación directa con la presencia del
regionalismo, probablemente la diversidad étnica es nada más un rasgo
y no el rasgo fundamental, pueda ser la diversidad regional la que lleva
a la inexistencia del núcleo hegemónico. Probablemente la construcción
del Estado unitario y centralista –más allá de la visión mono culturales la otra característica que fue a contra mano de la forma de ser de
“lo boliviano”.
Esta concepción de la autonomía, es la que fortaleció y cohesionó
a seis de los nueve departamentos y nos llevó al 4 de mayo. Sin embargo,
aunque hoy están enfrentados, tanto el proyecto descentralizador como
el de inclusión indígena, pueden avanzar juntos y así lo hicieron por
décadas. El obstáculo en medio de ambos es el proyecto de poder del
MAS que usó y enfrentó el proyecto indígena para detener el proyecto
autonómico y hoy el antimasismo nacional se torna en antiindigenismo
y le produce un retroceso al movimiento indígena.
¿Cómo fue posible llegar a este punto de ruptura? ¿cómo hizo
el MAS para lograr enfrentar dos proyectos complementarios? ¿cómo
aún los paceños antimasistas no aceptan la autonomía a nombre de
la legalidad? ¿cómo los cruceños no comprenden que el proyecto no
es viable si no es nacional? ¿cómo el gobierno no comprende que para
quedarse en el poder necesita ceder poder?. Espero encontrar algunas
respuestas en la historia y en el análisis de los procesos ideológicos
que enmarcan la lucha política.
3.
El proceso ideológico y la interpretación del momento actual
La gran capacidad de movilización y resistencia del movimiento
popular y su baja capacidad de victoria hoy están venidas a menos,
pero no sólo gracias al neoliberalismo y su relocalización, sino también
gracias a otros dos factores fundamentales:
El primero, el Estado débil no fue capaz de seducir a la población
hacia la legalidad y la formalidad, por eso es nada más alrededor del
20% la población económicamente activa que corresponde a sector
formal de la economía, y el otro 80% también hace política informal,
llama “movimiento” a formas de organización muy precarias en cuanto
a su ideología y a la lectura de la totalidad, y cada vez actúan más
como grupos de choque antes que como organizaciones sociales.
Desde la década de los setenta, René Zavaleta Mercado plantea
cuatro rasgos que la guerra independentista heredó a la República
naciente: la ausencia de un núcleo de articulación hegemónica; la gran
capacidad de movilización y resistencia con baja capacidad de victoria
del movimiento popular; el regionalismo; y el caudillismo.
El segundo, tiene que ver con el uso instrumental que hicieron
los partidos políticos de las organizaciones sociales y sindicales fuertes
en el periodo democrático, sobre todo en el momento actual: la
partidización de los mandos. Dichas organizaciones antes eran
portadoras de los intereses de sus afiliados, con la cooptación de los
partidos pierden su contenido social y pasan a ser defensoras de los
187
188
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
intereses gubernamentales. En este sentido, el MAS esta hoy
contribuyendo enormemente a destruir la representación social, porque
el momento en que los “movimientos” se autoidentifican con el gobierno
dejan de ser de la sociedad y pasan a ser del gobierno, dejan de
representar a sus mandantes y pasan a representar los intereses de
quienes ejercen el poder, pierden su contenido social y pasan a ser
funcionales al poder.
En esta misma línea de reflexión, es interesante pensar en los
planteamientos de Ernesto Laclau que señala que la diferencia de clases
se encuentra a nivel de modo de producción, pero el “pueblo” se
encuentra a nivel de formación social, y se lo distingue porque no
pertenece al bloque en el poder. El pueblo sería pues el bloque dominado,
y aquellos que administran el poder serían el bloque dominante4 . Esta
lectura me lleva a concluir que el momento en el que el pueblo accede
al poder es el momento en el que pierde su condición de pueblo. Los
“movimientos” ya no son sociales al ser para gubernamentales, y dejan
de ser populares al ser parte de la administración del poder. ¿Quién
representa entonces hoy al pueblo?. La partidización destruyó a la
Central Obrera Boliviana que perdió su condición de defensora de los
intereses de los trabajadores para ser puente de los intereses
gubernamentales hacia el movimiento obrero ¿no será que el MAS está
destruyendo también la condición popular de los movimientos?.
4
Confrontar Laclau, Ernesto. Tésis acerca de la forma hegemónica de la política.
189
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.
El retorno de la ideología señorial como límite a la
consolidación democrática
Aún a pesar de las características de la herencia de la guerra
independentista planteadas por Zavaleta, éstas tiene efectos menos
dañinos que la herencia colonial; la ideología señorial. Lo señorial tiene
al menos cuatro componentes: el darwinismo social, la xenofilia, el
temor a lo indio y el fatalismo geográfico5 .
La guerra federal de finales del siglo XIX marca el auge del
darwinismo social boliviano. Entonces se trataba de probar no sólo
la superioridad del blanco sino la incapacidad del indio de comprender
la República Democrática 6 . Un siglo después, el racismo vuelve
remozado y se ha extendido de tal forma que son los mismos argumentos
vistos desde el otro lado los que justifican el autoritarismo. Es un
darwinismo social invertido: todo lo indígena –especialmente lo andinoes considerado inherentemente superior a lo no indígena. La visión
colonial sigue siendo central en la cultura política y si antes los
“blancos” eran considerados los llamados a dirigir los destinos de la
Patria, hoy son los indios los elegidos para salvarla y llevar adelante
la revolución. En ambos casos, la visión no es ni fue democrática sino
profundamente señorial y por tanto colonial, sólo que ahora se basa
en la consideración de la superioridad ética de las personas a partir
de su origen étnico, toda acción de oposición política e ideológica es
evaluada a partir del origen étnico de quién opina, no de los argumentos
que porta.
5
Confrontar Zavaleta, René. Lo nacional popular en Bolivia.
6
Confrontar Demelás, Danielle. Darwinismo a la criolla. El Auge del Darwinismo
social en Bolivia.
190
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La xenofilia antes se enfocaba en el amor/admiración a Europa,
luego pasó a focalizarse en las “absolutas virtudes” de los Estados
Unidos, más adelante el ejemplo era el “espíritu modernista chileno”,
hoy es el amor o agradecimiento/admiración al chavismo venezolano
y al castrismo cubano. La xenofilia nos ha impedido valorar nuestras
virtudes o potencialidades, y al mismo tiempo que somos xenofílicos
con unos, somos xenofóbicos con otros: cuando admirábamos a Europa
los Estados Unidos representaban la ignorancia absoluta; cuando
admirábamos a Estados Unidos los cubanos eran unos románticos
retrógradas; cuando admirábamos a los chilenos y a su economía
considerábamos delincuentes a todos los migrantes peruanos; hoy son
los croatas los malos de la película.
Por último, el fatalismo geográfico como una forma de
interpretar el absurdo de un país dividido por la Cordillera de Los
Andes, ha sido el discurso que encubre un problema de fondo de la
historia nacional: la diversidad no es sólo étnica, es también regional.
El temor a lo indio viene de la memoria larga, memoria colectiva
del cerco a La Paz en la rebelión indígena de 1780-1, cuando los
habitantes de la hoyada se vieron obligados a comerse sus perros, mulas,
sus petacas, sus propios excrementos y hasta los cadáveres para no
morir de hambre7 . Lamentablemente, la primera vez que los criollos
llegan a administrar el Estado en el periodo colonial lo hacen para
defenderse del cerco indígena. Posteriormente, el temor a lo indio fue
reforzado durante la guerra federal con la masacre de Ayo Ayo, cuando
los indígenas asaltaron la iglesia donde se refugiaron los chuquisaqueños
heridos en el combate de Cosmini, y asesinaron a 27 soldados y al
capellán. La violencia de Mohoza es consecuencia tanto del darwinismo
social como de la venganza por los acontecimientos de Ayo Ayo. Hoy
el MAS, con ponchos rojos degollando cachorros y con campesinos
tomando minas, maltratando y matando mineros, trae de vuelta lo
señorial.
7
Confrontar Costa de la Torre, Arturo. Episodios históricos de la Rebelión
Indígena de 1781.
191
Los rasgos de la ideología señorial explican mucho de nuestra
idiosincrasia, del racismo, de la intolerancia, de la incapacidad de
vernos como iguales, pero sobre todo, la ideología señorial es la que
impide constituirnos en ciudadanos iguales ante el Estado, es más,
impide al Estado ser Estado nacional, impide a la población reconocerse
como nación.
Antes de la Revolución de 1952 la construcción de instituciones
no surge de un pacto social, sino que es producto del trasplante del
modelo democrático liberal, como modelo que contribuye a la creación
de ideas liberales, pero no modifica la realidad porque no era posible
una verdadera revolución democrática siendo aún dominante la
ideología señorial.
La ideología señorial fue el articulador del Estado oligarca, el
factor que articuló al Estado fue la creencia generalizada en el mito
de la superioridad de la raza blanca. La democracia con contenido
señorial se caracterizó por: la no verificabilidad de los resultados
electorales; el fraude como forma institucionalizada de estructuración
del poder; la violación de los derechos individuales como costumbre.
La democracia no fue viable al primar el prejuicio de la desigualdad8 .
8
Confrontar: Zuazo Oblitas, Moira, Exclusión y Construcción democrática.
Capítulos 1 y 2.
192
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Después de 300 años de legado colonial tomista y racista, lo
señorial se reforzó a partir de dos hechos: la victoria de Melgarejo
sobre Belzu, es decir la victoria de la casta señorial sobre los cholos
y el proteccionismo; y la derrota del Willca Zárate en la Guerra Federal,
es decir la victoria de la casta oligárquica sobre los indígenas. Ambos
hechos reforzaron una ideología señorial que le impide al liberalismo
boliviano ser democrático.
El nacionalismo revolucionario posterior concibe lo nacional
como nacional-popular, es opuesto al mito central de lo señorial: el
mito de la inferioridad de lo indígena y recién entonces empezamos
a construir la democracia, en contenidos y no sólo en formas, empezamos
a legitimar las instituciones no sólo a crearlas para imponerlas9 . Las
reformas de la revolución del 52 no deben verse en su expresión formal
-el voto universal o la reforma agraria- sino sobre todo en el orden
simbólico: la igualdad empieza a ser posibilidad y la sociedad establece
una relación de pertenencia y legitimación respecto al Estado.
Al mismo tiempo, la ideología señorial impide la legitimación
del Estado porque para la mayoría de la población el hecho estatal era
considerado ajeno, el grupo dominante construyó liberalismo sin creer
en la igualdad ciudadana, por eso fue incapaz de nacionalizar a la
población y crear intersubjetividad entre sociedad y Estado. Al no
existir ciudadanos iguales no fue posible la materialización de la
democracia, y por eso el Estado señorial fue y es inviable como Estado
democrático.
El Chaco fue el primer paso hacia la nacionalización de la
población porque cuestiona-destruye el mito señorial, permite pensar
al otro como igual y tiene un efecto totalizador. Da lugar a la
intercomunicación entre campesinos, obreros, pequeña burguesía y la
oficialidad joven del ejército y des-encubre el carácter anti popular
y antinacional del proyecto oligárquico.
Después de la guerra, ningún combatiente volvió a ser el mismo,
pero los indígenas enfrentaron un proceso mucho más acelerado de
cambio. En su mayoría los indígenas combatientes no volvieron a sus
comunidades y se quedaron en las ciudades, pero sobre todo, dejaron
de ser los indios que pagaban tributo, para ser ex combatientes que
cobraban pensión del Estado. De ser el “problema nacional” pasaron
a ser héroes de la patria que les adeudaba su sacrificio en la Guerra.
Medio siglo después el gobierno del Presidente Morales
representa el avance del proceso al hacer posible el triunfo en las urnas
de un líder sindical de oposición y contribuye enormemente a la
legitimación del Estado frente a la población que aún no se sentía
reflejada en él, pero al mismo tiempo representa lo más atrasado de
la cultura política, la intolerancia y la visión más anacrónica del manejo
del poder. El triunfo electoral del MAS es profundización de la
democracia pero desde el día de la posesión la gestión gubernamental
representó un retroceso absoluto de la construcción histórica de la
democracia: volvió a pensar la realidad a partir de las diferencias
-étnico-culturales- decidió reivindicar la diferencia y no la igualdad.
El hecho mismo de que la “Revolución Democrática” del
gobierno reivindique el origen ancestral de lo indígena y no la igualdad
ciudadana de los bolivianos, más allá de sus diferencias en el ámbito
privado, abre las puertas al retorno de lo señorial y muestra que pegó
tan hondo, que ni el “colonizado” puede pensar en igualdad sino en
imponer su visión de la propia superioridad, por lo que nuevamente
la ideología señorial con su darwinismo invertido le pone límites a
la democracia.
9
193
Idem.
194
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El MAS abre viejas heridas, asuntos pendientes entre Estado
y sociedad y al interior de la sociedad, en sí mismo el gobierno no
representa el cambio pero le abre las puertas, y contrariamente, a que
el cambio sea entendido como una revolución indígena, el cambio acaba
siendo una nueva revolución federal.
5.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
•
El MAS era autonomista antes de perder seis departamentos
en la elección de Prefectos 2005; se volvió antiautonomista
para el referéndum autonómico 2006 y dijo que la
autonomía era separatismo y ponía en riesgo la unidad
nacional; a mediados del 2007, al cabo de un año de trabajo
de la Asamblea Constituyente, dijo que la autonomía
indígena era buena; a finales del 2007, con el fin de la
Asamblea, llegó a la conclusión de que la autonomía era
tan buena que ameritaba ser municipal, regional,
departamental e indígena; ante el referéndum sobre el
estatuto cruceño nuevamente vuelve la advertencia de que
la autonomía pone en riesgo la unidad de la patria.
•
El MAS ganó la elección bajo reglas de juego democráticas
y luego decidió hacer la revolución, del discurso
democrático pasan al discurso revolucionario, de la
democracia al socialismo.
Los cambios discursivos de los actores del conflicto
Cuando el asambleísta Raúl Prada decía que es absurdo respetar
las instituciones que la revolución busca destruir, quienes le tomaron
la palabra fueron los autonomistas, no los masistas. La revolución que
ahora ha avanzado con más vigor es la autonómica y en ese proceso
oficialistas y opositores, autonomistas e indigenistas han ido
transformando la identidad y el discurso, y claro la legalidad y las
instituciones hoy son nada más asunto discursivo, ya que en la práctica
lo que rige es más bien el “piedra libre”.
El discurso político, más allá de ser el principal vehículo de
las ideologías, es el medio para lograr reconocimiento de la población
o para descalificar al adversario, y en el momento actual los bolivianos
–confundidos- reciben mensajes contradictorios que van mutando de
acuerdo a las necesidades de los emisores.
Para poner algunos ejemplos:
•
El MAS de la campaña electoral tenía un discurso
antiimperialista y antineoliberal de identidad clasista
sindical, cuando llegó al gobierno pasó a emitir un discurso
anticolonial de identidad étnica.
195
El otro lado de la medalla muestra unos liderazgos que también
cambiaron identidad y discurso:
•
Tuto Quiroga representaba a la derecha democrática al
interior de ADN y en la campaña 2005 como PODEMOS
emite un discurso populista.
•
Los prefectos de oposición en la campaña reivindicaban
intereses regionales y la autonomía fue siempre el centro
del discurso –con la excepción de José Luis Paredes-, pero
no tenían un discurso nacional, al cabo de dos años de
embates gubernamentales el discurso autonomista se
presenta como el embrión del nuevo Estado nacional.
196
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
•
Los líderes cívicos cruceños, siempre fueron defensores
de los intereses regionales y recién ahora son defensores
de la democracia.
Por un lado, de la democracia a la revolución el MAS se olvidó
que los bolivianos prefieren meter un voto en un ánfora que meter una
bala en el cuerpo de otro ser humano. En lugar de fusiles, urnas. Los
bolivianos, en su gran mayoría, hace tiempo optaron por la democracia
aunque su cultura política no sea plenamente democrática.
Por otro lado, el interés regional pasó a ser propuesta de nuevo
Estado nacional. Pero los cruceños todavía no han superado la visión
local para pensarse país, para pensarse nación.
Por supuesto, a La Paz le cuesta mucho ya no ser el centro
económico y sobre todo ya no ser el centro de irradiación de la propuesta
política, por eso también se pone más señorial.
6.
La prospectiva política: Falta tocar fondo para empezar a
reponerse
A pesar de la magnitud de la crisis política e institucional que
se combina con una severa crisis societal en la que cualquier grupo
de vecinos está dispuesto a torturar y linchar a otro ser humano, a pesar
de la polarización regional y las tensiones interétnicas, parece que aún
no hemos tocado fondo. Todavía falta que el proyecto autonómico y
sus líderes estén dispuestos a pasar a la arena nacional, falta que el
gobierno se de cuenta que su base orgánica se ha reducido a un tercio
y que aún siendo mayoritaria no podría imponer su proyecto político,
que necesita pactar.
197
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Falta que el movimiento indígena asuma que no puede imponer
su visión sobre el resto de la población, como los blancos o mestizos
nunca pudieron imponerles su visión a ellos. Falta que se den cuenta
que sus intereses y sus necesidades han sido instrumentalizados por
el MAS para llegar al poder y tratar de quedarse en él, y que hasta
sus símbolos, al ser partidizados han dejado de ser propios. Falta que
el proyecto indígena se encuentre con el autonómico para poder diseñar
un sistema institucional acorde a la diversidad.
Falta que el movimiento autonómico se de cuenta que para que
las autonomías departamentales tengan gobernabilidad deben incluir
reformas de inclusión indígena estructurales, no sólo cosméticas. Falta
que se den cuenta que el discurso democrático debe ser también una
adscripción a principios y valores que limiten la alianza con actores
autoritarios, racistas y señoriales como la Unión Juvenil Cruceñista.
Falta que se den cuenta que no todo indígena es masista ni todo kolla
es masista, y asuman que tienen más factores en común que diferencias
con El Alto.
Falta el sana-sana entre indios y mestizos, falta el sana-sana
entre cambas y kollas. Falta que La Paz asuma su actual condición
y encuentre el camino para prosperar sin necesitar desesperadamente
del estatismo y el rentismo. Falta que Santa Cruz empiece a mirar el
país como aprendieron los paceños a mirarlo después de la guerra
federal, con visión nacional.
Falta que el sistema de mediación política se reconstituya, falta
que superemos la visión caudillista de la cultura política para contar
con una convergencia de líderes locales fuertes y dejemos de buscar
al mesías, y que los lideres dejen de creerse mesías. Falta tocar fondo.
198
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
7.
La prospectiva institucional: La necesidad de una
descentralización incluyente
El proyecto indígena y el autonómico convivieron
armónicamente por más de una década a través de la participación
popular. Alcaldes que venían de ser Capitán Grande o Jilakata hicieron
gestión y tomaron decisiones con la autonomía municipal. Es nada más
una prueba empírica de que es posible.
Luego el MAS enfrentó al proyecto indígena con el autonómico
para impulsar su proyecto de poder. Hoy necesitamos que ambos
proyectos se reencuentren. Si ambos proyectos históricos retoman su
cauce, estaremos ante el inicio de la construcción de un nuevo Estado
basado en lo mejor de cada uno de ellos; descentralización con inclusión.
No hay más que decir, pero no creo que esto cristalice en menos de
una década.
8.
Comentarios finales
Sólo a partir del contexto señorial y de su historia podremos
entender el porqué de la intolerancia del alcalde de Achacachi que llama
a las armas para impedir el 4 de mayo o la desesperación del gobierno
cuando alguien toma decisiones más allá del ansiado y efímero poder
gubernamental, o porqué los paceños y chuquisaqueños se ponen tan
legalistas para leer el proceso.
A La Paz le cuesta entender que hoy en día ya no es el motor
del país ni en lo económico ni en lo político. A Santa Cruz le cuesta
entender que la siguiente fase pasa por transformar la demanda regional
en proyecto nacional. A Chuquisaca le cuesta entender que el problema
199
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
no es el no ser sede -de ser así La Paz no hubiera sido posible en el
Siglo XIX ni Santa Cruz sería posible hoy- sino la falta de visión
regional, y así sucesivamente…
Lo que ha provocado el gobierno del MAS con su propuesta
de Constitución, que reconoce el autogobierno y la autodeterminación
para los pueblos indígenas y con la desaparición de la República y
la Nación en el texto propuesto, es el retorno de la ideología señorial
en todo el país, y ante la pérdida de poder político los paceños también
se sienten golpeados y por eso rechazan el estatuto cruceño, más allá
de conocer su contenido, y aún los opositores al gobierno comparten
el discurso gubernamental.
La importancia de la comprensión de la cultura política para
interpretar el momento actual es incuestionable. Entender porqué el
referéndum le produce tanto temor al gobierno, porqué los kollas se
asustan de la autonomía y cala el discurso anti-camba, y porqué los
cruceños se oponen al comunitarismo y prospera el discurso antikolla,
solo es posible si reconocemos esa historia que está detrás, la ideología
señorial, el temor a lo indio, el darwinismo social invertido y los límites
de la cultura política y a los valores democráticos en nuestra sociedad.
Algunas puntualizaciones finales:
•
El MAS no hubiera llegado al gobierno sin el proyecto
histórico de inclusión indígena que le abrió el camino.
•
El MAS perdió capacidad hegemónica al oponerse al
proyecto descentralizador autonómico y eso es irreversible.
•
El triunfo del referéndum de aprobación del estatuto
autonómico en Santa Cruz representa una derrota política
para el MAS.
200
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
•
Si la oposición autonómica avanza dejando el marco legal
e institucional fortalecerá al gobierno y la crisis política
y la polarización seguirán por más largo tiempo.
•
Si Santa Cruz aplica medidas graduales para avanzar en
la autonomía esperando los resultados de los otros cinco
departamentos ese será el fundamento de un nuevo Estado
autonómico.
•
•
Entre el 4 de mayo y el 29 de junio el gobierno tendrá
que establecer un pacto político con las regiones para
acordar el nuevo marco constitucional y posibilitar el
cumplimiento de su mandato hasta el 2010 con algún grado
de gobernabilidad.
Si los líderes regionales tienen la sensatez e inteligencia
suficiente, acordarán un marco constitucional autonómico
e incluyente para contar con gobernabilidad departamental
en el futuro inmediato.
•
El pacto político que de origen al nuevo marco
constitucional a las autonomías será solo el primer paso.
•
El proceso de construcción del nuevo Estado durará al
menos una década más y sólo será sólido si produce una
autonomía que incluya a los indígenas, no como reformas
cosméticas, sino como una verdadera superación de la
ideología señorial: como ciudadanos iguales.
201
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Bibliografía
•
Asamblea Constituyente (2007): Propuesta de Constitución Política
del Estado aprobada en grande, en detalle y en revisión.
•
Costa de la Torre, Arturo (1974): Episodios históricos de la rebelión
indígena de 1781. Ediciones Camarlinghi. La Paz, Bolivia.
•
Demelás, Marie Daniéle (1981): Darwinismo a la criolla. El
darwinismo social en Bolivia, 1880-1910. en: Historia Boliviana
I/2.
•
Laclau, Ernesto (1985): «Tesis acerca de la forma hegemónica de
la política». en Hegemonía y Alternativas Políticas en América Latina.
UNAM, México, 1ra. Edición.
•
Mesa, José de, et. al. (2003): Historia de Bolivia. Editorial Gisbert,
Quinta Edición, La Paz, Bolivia.
•
Zavaleta Mercado, René (1986): Lo nacional popular en Bolivia.
Siglo XXI Editores. México.
•
Zuazo Oblitas, Moira (2003): Exclusión y construcción democrática.
Instituto de Investigaciones de Ciencias Políticas – UMSA – Plural
Editores, La Paz, Bolivia
202