declaración de invalidez de la ley orgánica de la procuraduría

RESEÑA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 102/2009
PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
“DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE
LA LEY ORGÁNICA DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE
JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL”
RESEÑA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 102/2009
TRIBUNAL EN PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN
“DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL”
Cronista: Licenciado Héctor Musalem Oliver
El día veintiséis de octubre de dos mil nueve, en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el entonces Presidente de la Mesa Directiva del
Senado de la República promovió demanda en la vía de controversia
constitucional en contra de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de Justicia del Distrito Federal aprobada por la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal y publicada en la Gaceta Oficial de la misma entidad el
nueve de septiembre de dos mil nueve.
La Cámara de Senadores por conducto de su Presidente señaló
que era inconstitucional la aprobación y publicación de la Ley ya
mencionada, en razón de que se violaba el artículo 122, Apartado A,
fracción V, 1 en relación con su Apartado D, 2 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Agregó que existía una invasión de
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Artículo 122.-. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del distrito
federal, su gobierno está a cargo de los poderes federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y
judicial de carácter local, en los términos de este articulo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrara con el número de diputados electos según
los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas
votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución y el
estatuto de gobierno.
el jefe de gobierno del distrito federal tendrá a su cargo el ejecutivo y la administración pública en la
entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que
establezca el estatuto de gobierno, ejercerán la función judicial del fuero común en el distrito
federal.
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito
Federal se sujetara a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unión:
I…
V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución…
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D. El Ministerio Público en el Distrito Federal será presidido por un procurador general de justicia,
que será nombrado en los términos que señale el estatuto de gobierno; este ordenamiento y la ley
orgánica respectiva determinaran su organización, competencia y normas de funcionamiento.
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facultades por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, toda
vez que es facultad del Congreso de la Unión legislar en relación al
Ministerio Público del Distrito Federal; por tanto es el propio Órgano
Legislativo Federal a través del Estatuto de Gobierno y de la Ley
Orgánica respectiva, quien determinará su organización, competencia y
normas de funcionamiento, además de regular el nombramiento del
Procurador General de Justicia, quien lo preside.
Por ende, en el supuesto que el Congreso de la Unión actúe
como legislatura del Distrito Federal, tendrá facultades en todas aquellas
materias que por exclusión no están previstas constitucionalmente por
modo explícito y cerrado a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
según el artículo 122 constitucional. La Asamblea Legislativa como
órgano legislativo local, está sometida a un acto legislativo del Congreso
de la Unión, ya que el referido Estatuto de Gobierno opera como especie
de ley fundamental para el Distrito Federal.
En ese orden de ideas, la parte actora señaló que si bien es cierto
que el inciso g) de la fracción V de la Base Primera del Apartado C del
artículo 122, confiere a la Asamblea Legislativa la facultad de legislar en
materia de Administración Pública Local, y el artículo 10 del Estatuto de
Gobierno ubica a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
en el ámbito orgánico del Gobierno del Distrito Federal, no se menciona
de modo expreso la facultad de expedir una ley orgánica de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, por lo que se
entiende reservada al Congreso de la Unión.
Se reclamó que la Asamblea Legislativa al emitir la norma
impugnada vulneró el principio de supremacía constitucional consagrado
en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 3 ya que por ser un órgano constituido, se debía sujetar en
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Artículo 133.-. Esta constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de
la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de
cada estado se arreglaran a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
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todo momento a los principios constitucionales tanto formales como
materiales en la creación de las normas generales, y en el caso concreto
al no hacerlo vulneraba el principio señalado.
El asunto que se suscitó al respecto y del que correspondió
conocer al Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, fue la controversia constitucional 102/2009, en el que se
estableció un criterio de suma importancia jurídica para nuestro país. El
proyecto se elaboró bajo la ponencia del señor Ministro José Fernando
Franco González Salas.
El Ministro ponente, al presentar el asunto en la sesión del día
nueve de septiembre de dos mil diez, puntualizó que la Asamblea
Legislativa carecía de facultades para expedir la Ley motivo de
impugnación, que además sólo podía legislar en aquello que le está
expresamente conferido por la Constitución y que en el caso no era así,
puesto que es una facultad que no tiene conferida de esa manera y
consecuentemente por facultades residuales conforme al artículo 122, le
corresponde al Congreso de la Unión. En ese mismo tenor, indicó que
como consecuencia de lo anterior se tenía que invalidar el Reglamento
de esa Ley Orgánica.
Se mencionó que en el Distrito Federal -organizado originalmente
bajo el régimen municipal con ayuntamientos integrados por elección
popular-, el Poder Constituyente previó que la facultad legislativa
recaería en el Congreso de la Unión, el cual también se encargaría de
nombrar a los jueces y magistrados locales; por otra parte, en lo relativo
al Ejecutivo local, se previó la existencia de un gobernador dependiente
del Presidente de la República, quien lo podía nombrar y remover
libremente, al igual que lo podía hacer respecto del Procurador General
de Justicia del Distrito Federal y Territorios.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal conforme a la Base Primera
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del artículo 122 constitucional 4 , sólo puede ejercer las facultades
legislativas expresas que tiene conferidas por la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. Así, se desprende que no aparece
mención alguna sobre la posibilidad de que sea la Asamblea en comento
la que regule lo relativo a la organización y funcionamiento de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, es decir, si bien se
establece la facultad de legislar en materia penal, ello debe entenderse
referido a la tipificación de las conductas penalmente relevantes, así
como de los procesos que deben seguirse para enjuiciar dichas
conductas.
Por otra parte, el Tribunal en Pleno hizo referencia a que si bien
en el inciso f) de la Base Primera del artículo 122 constitucional, se
confiere a la Asamblea Legislativa la facultad para regular lo relativo a la
Administración Pública Local, es claro que la Constitución establece que
la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal se rige por su
propia ley orgánica, según se desprende del apartado D del artículo
citado; además de que conforme con el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal, ello no implica que se encuentre comprendida dentro de dicha
Administración Pública la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal.
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La cual prevé que la Asamblea Legislativa tiene facultades expresas para expedir su ley orgánica,
la ley de ingresos local, así como regular lo relativo a la hacienda pública, el presupuesto, la
contabilidad y el gasto público. Asimismo, se le otorgan facultades para emitir disposiciones que
garanticen en el Distrito Federal elecciones libres y auténticas, legislar en las materias civil y penal,
normar el organismo protector de los derechos humanos, así como lo relativo a participación
ciudadana, defensoría de oficio, notariado, registro público de la propiedad y de comercio,
protección civil, justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno, servicios de seguridad
prestados por empresas privadas, prevención y readaptación social, salud y asistencia social,
previsión social, planeación del desarrollo, desarrollo urbano, preservación del medio ambiente y
protección ecológica, vivienda, construcciones y edificaciones, vías públicas, tránsito y
estacionamientos, adquisiciones y obra pública, explotación, uso y aprovechamiento de los bienes
del patrimonio del Distrito Federal, prestación y concesión de los servicios públicos, servicios de
transporte urbano, limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y
cementerios.
Finalmente, cuenta con facultades para expedir normas sobre fomento económico y protección al
empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de animales;
espectáculos públicos; fomento cultural cívico y deportivo; y función social educativa en los términos
de la fracción VIII, del artículo 3o. de la Constitución Federal, así como para expedir la Ley Orgánica
de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común y la Ley Orgánica del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal.
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Destacó que la facultad para emitir la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal corresponde de
manera residual al Congreso de la Unión y no así a la Asamblea
Legislativa, en virtud de que en nuestro sistema constitucional existe un
principio de división funcional de competencias entre el Congreso de la
Unión y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, conforme al cual, a
esta última corresponde legislar en las materias que expresamente se le
confieran, mientras que al primero le competerán las materias residuales.
En otro orden de ideas, el Tribunal Pleno mencionó que no
pasaba inadvertido lo expuesto por el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal al dar contestación a la demanda, en el sentido de que el artículo
21 constitucional, en su texto reformado el dieciocho de junio de dos mil
ocho, en lo relativo a la materia de seguridad pública. 5
Se puntualizó que lo anterior era así, toda vez que del citado
precepto se desprende que si bien la seguridad pública es una función
que corresponde a la Federación, los Estados, los Municipios y al Distrito
Federal, el propio texto constitucional reconoce que ello se hará en
función de las respectivas competencias que la propia Constitución
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La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla
efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de
seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo,
honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse
entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de
Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y
certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo
de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de
seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha
sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de
evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad
pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las
entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.”
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señala, sin que en algún momento se hubiere determinado de manera
expresa que la facultad para expedir la ley que regule la organización y
funcionamiento de la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal corresponda a su Asamblea Legislativa, por lo que, al analizar la
regularidad de la actuación de este órgano, concluyó el Pleno que
resultaba inválida la ley publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el nueve de septiembre de dos mil nueve, al haber invadido las
facultades que corresponden al Congreso de la Unión.
Después de los conceptos vertidos con anterioridad, se puso a
consideración del Pleno por parte del señor Ministro Presidente
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia el proyecto presentado en el cual se
declaraba la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal y la propuesta de invalidez del
Reglamento emitido por autoridades locales derivado de esta ley, el cual
se aprobó por unanimidad de votos. El señor Ministro Presidente en uso
de la palabra, destacó que este proyecto era uno de los más
trascendentes que se han dictado en cuanto a la expulsión total de una
ley emitida por un órgano legislativo local.
En cuanto a los efectos de la declaratoria de invalidez, el Pleno
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hizo mención que con
motivo de la entrada en vigor de las disposiciones antes referidas, la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal pudo haber sufrido
una reestructura interna en cuanto a la distribución de sus competencias,
por lo tanto estimó conveniente que la declaratoria de invalidez de las
normas impugnadas surta efectos ciento veinte días después de que se
publicó la presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación; lo
anterior, a efecto de dar oportunidad a que dicho órgano se reestructure
conforme a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal expedida por el Congreso de la Unión (publicada en el
Diario Oficial de la Federación el treinta de abril de mil novecientos
noventa y seis) y al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal expedido por el Poder Ejecutivo
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Federal (publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de
octubre de mil novecientos noventa y nueve), toda vez que ni el titular del
Poder Ejecutivo Federal ni el Congreso de la Unión, en sus respectivos
ámbitos de competencia, las han derogado o abrogado. Asimismo, debe
destacarse que en caso de que durante el plazo de ciento veinte días
antes mencionado, el Congreso de la Unión y/o el Poder Ejecutivo
Federal expidieran nuevas disposiciones relacionadas con la estructura,
organización y/o funcionamiento de la Procuraduría General de Justicia
del Distrito Federal, deberá estarse a lo que dispongan las mismas.
Para finalizar, el Tribunal en Pleno indicó que dado que en
términos de lo dispuesto por el penúltimo párrafo del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las sentencias no
tendrán efectos retroactivos salvo las que se refieran a la materia penal,
en las que regirán los principios generales y disposiciones legales
aplicables de esta materia, al no ser éste el caso, tendrán validez y
deberán surtir efectos todos los actos realizados por las autoridades y
servidores públicos que hayan actuado al amparo de las disposiciones
cuya invalidez se decretó en esta ejecutoria, y hasta que surta efectos la
misma en términos del párrafo anterior, salvo que su invalidez haya sido
declarada por autoridad o tribunal competente, en los términos de los
ordenamientos jurídicos aplicables.
Estos efectos se aprobaron por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación por unanimidad de once votos de los señores
Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco
González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Gudiño Pelayo, Aguilar
Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva
Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
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