31. manejo integrado de zona costera y areas

MANEJO INTEGRADO DE ZONA
COSTERA Y AREAS NATURALES
PROTEGIDAS. LA RESERVA
DE LA BIÓSFERA SIAN KA’AN,
QUINTANA ROO
Alfredo Arellano-Guillermo
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, SEMARNAT
RESUMEN
Dentro de los objetivos de las Áreas Naturales Protegidas en México se plantea la
posibilidad de que estas generen experiencias alternativas en la administración
de usos del suelo y del manejo de los recursos naturales. Si bien el manejo real de
estas áreas es un tema de reciente atención, también se han evidenciado vacíos y
carencias que atañen a las áreas jurídicas, de coordinación institucional, de
visión sectorial y educación, así como otros rezagos que se pueden extrapolar
más allá de los límites físicos de las áreas protegidas en la búsqueda de un
manejo integrado de zona costera. Asimismo, la inserción de esas áreas
protegidas en una estrategia de manejo regional se vuelve una premisa
fundamental en el balance de los regimenes ambientales. La Reserva de la
Biosfera Sian Ka’an con 528,000 has, localizada en la costa central del Caribe
Mexicano, es un sitio en el que se han desarrollado instrumentos de planeación
de usos del suelo, de coordinación interinstitucional, de vinculación comunitaria
y en el que se ha experimentado el enfoque del manejo integrado con diversos
resultados y experiencias que pueden aportar elementos importantes y
contribuir a fortalecer los mecanismos de integración.
ABSTRACT
One of the main goals of the Protected Areas in Mexico is the possibility to
generate alternative experiences in the land uses and the natural resources
management. In despite of the “recent” management of this areas, there has
been evidenced gaps in the legal items, intergovernmental coordination,
sectorial visions and education, as well as other delays that is possible to
extrapolate beyond the protected area borders, in that search for the coastal zone
integrated management. Likewise, insertion of this protected areas in a
management regional strategy it is a fundamental premise to the environmental
regime balance. Sian Ka’an Biosphere Reserve located in the central coast of the
Mexican Caribbean, has been a very important site for the development of
coastal planning instruments, inter-institutional coordination, and an area where
there has been experienced an administration focused in the integrated
management with several results and experiences that can contribute to support
those integration mechanisms.
31
CASOS DE
ESTUDIO
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN
En la búsqueda del manejo sustentable de los recursos costeros se ha generado toda una escuela
sobre una visión integradora que permita utilizar el
enfoque ecosistémico para dirigir las políticas públicas. Este planteamiento en el contexto socioeconómico e institucional sugiere una serie de
cambios de hábitos, de valores y conductas, así
como modificaciones en las relaciones y estructuras institucionales, económicas y de mercado. Sin
embargo, un elemento toral en esta nueva perspectiva es el papel que juega el Estado para cumplir con esta visión y donde se tienen aún muchos
vacíos y rezagos que atender.
Se vuelve entonces necesario hacer una revisión sobre la estructura de las instituciones del
Estado para la atención de asuntos costeros, las
competencias de sus ordenes de gobierno, sus estructuras y reglamentos internos, sus procedimientos administrativos, la legislación aplicable y la
atención de preguntas sobre la necesidad de mayores recursos, ¿Es necesaria la descentralización?,
¿Es el estado capaz de atender todas las necesidades con su actual estructura y presupuesto?, ¿Hasta donde el Estado debe intervenir en la organización social y en la vida económica?.
La presencia y el manejo de Áreas Naturales
Protegidas (ANPs) costeras puede aportar elementos interesantes en esta búsqueda de integración
administrativa. En este sentido la Reserva de la
Biosfera Sian Ka’an desde su concepción a principios de los 80s fue delimitada en un principio
(SEDUE, 1986) y adicionando territorio posteriormente mediante los decretos de Uaymil
(SEDESOL, 1994) y Arrecifes de Sian Ka’an
(SEMARNAP, 1998) utilizando el concepto de
cuenca (Fig. 1) y su administración ha buscado la
integralidad de las políticas públicas hacia un manejo sustentable. Esta búsqueda ha enfrentado y
experimentado la complejidad institucional, incongruencias jurídicas, diversidad en las visiones del
desarrollo y evidenciado muchos rezagos en la reforma del estado planteada desde los años ochentas cuando el concepto de desarrollo sustentable
empezó a tener fuerza en Latinoamérica.
ÁREAS PROTEGIDAS Y BIENES PÚBLICOS
Las Áreas Naturales Protegidas (ANPs) representan una modalidad de regulación de usos del suelo
y de espacios marinos. En el contexto de la gestión
costera, esta modalidad de regulación de usos de
suelo tiene posiblemente un mayor significado
porque esta zona mantiene una fuerte interdependencia entre lo que sucede tierra adentro y los ambientes de playa y marinos.
El establecimiento de las ANPs en México tiene
su base en la propia Constitución del país, en la
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente y en su Reglamento en Materia de
ANPs, constituye el establecimiento de modalidades a la propiedad nacional y privada, y se fundamenta en el interés público que representa la
conservación y otros usos de la diversidad biológica y del medio ambiente.
La concepción y el manejo de los bienes públicos, desde su inicio representa ya complejidades
administrativas. Para el caso de la diversidad biológica, resulta indispensable proteger extensiones lo
suficientemente grandes de hábitat crítico, para
asegurar la viabilidad genética de sus poblaciones,
evitando así una posible endogamia. Por lo tanto,
la diversidad biológica no es un bien público per
se, pero si las ANPs que sean lo suficientemente
extensas para permitir la evolución continua de las
especies allí existentes (Therborg, 1992, Whitmore, 1990, en Vogel, 1997). De hecho, la propia declaratoria cómo Reserva de la Biosfera Sian Ka’an
establece que las razones de protección y conservación de la zona son de orden público e interés
social (SEDUE. 20/I/86).
Para el manejo y asignación del aprovechamiento de la diversidad biológica en ANPs como
bienes públicos o en las zonas marinas donde existen condiciones de libre acceso, significa que el
consumo de un individuo no debe privar a otros
del consumo simultáneo del mismo bien1. Esta teoría si bien atiende el bien público como un asunto
económico, no incluye la valorización de los servicios ambientales o el valor intrínseco de la biodiversidad2. Por ello, se vuelve trascendente la
generación y aplicación de instrumentos económicos de la política ambiental y los programas educativos encaminados su entendimiento por la sociedad en su conjunto.
1
En el sentido económico, la distribución óptima de dicho bien, frente a frente con el bien privado fue resuelta por
Samuelson en 1954 en lo que a nivel mundial fue considerado un clásico: “La teoría pura del gasto público”.
2
Una visión más clara de los costos de la degradación ambiental y el agotamiento de los recursos naturales en México, la
presenta el INEGI, donde señala que esta equivale anualmente a unos $ 384,491.7 millones de pesos, es decir al 10.6 %
del PIB (Cálculo para el año 1998.)
Casos de Estudio: Acciones
446
A. Arellano-Guillermo
Figura 1. Localización y distribución de ecosistemas de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an.
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS,
INSTITUCIONES Y DESCENTRALIZACIÓN
Desde la perspectiva de lograr un manejo integrado de Zona Costera se requiere modificar los esquemas tradicionales de las instituciones sectoriales y centralistas hacia una visión integradora
y ágilmente operativa. Sin embargo cabe preguntarse si en las condiciones actuales un proceso de
descentralización administrativa es la respuesta.
Existen diversos niveles de descentralización y
la tendencia a la reforma del Estado busca fortalecer al municipio como órgano que dicte las políticas de administración territorial. La tendencia hacia la descentralización en este sentido tuvo que
verse con menor celeridad en los 90s debido a diversas carencias entre las que se pueden señalar
debilidades o ausencia de instituciones locales, carencia de infraestructura física, rezagos jurídicos, y
en algunos casos algo peor, viejas estructuras políticas de poder local, bien arraigadas y muy distantes de las bondades que puede traer la descentralización (Merino, 1995). En el caso de las ANPs
esta experiencia no se aleja mucho de la realidad
actual, de hecho las primeros intentos de administración estatal de ANPs federales en los noventas
fracasaron, y las nuevas y más recientes solicitudes
de administración por parte de los municipios o los
estados han surgido a partir de un interés ligado a
la generación de recursos económicos, o vinculados a ejercer el control político y administrativo so-
447
Manejo Costero en México
bre los permisos y concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales.
Actualmente el tema del nivel gubernamental
de gestión es muy discutido para toda la zona costera mexicana, lo que no excluye la administración
y manejo de las ANP’s.
Tradicionalmente los Sistemas de Parques Nacionales alrededor del mundo han sido administrados desde los gobiernos centrales lo que responde,
desde la perspectiva conservacionista, a la existencia de una estrategia nacional, que permita valorar
a la biodiversidad como un tema de “seguridad nacional”. Los casos más exitosos en los países desarrollados fundamentan su gestión desde los niveles
centrales y con esquemas de profesionalización del
servicio público, lo que permite tener instituciones
fuertes para estar y mantenerse por encima de los
intereses locales y con una mayor proyección y
promoción hacia la cooperación internacional.
Esto no implica que los gobiernos estatales o municipales no participen en la conservación mediante
la creación de sistemas estatales o municipales de
ANP’s.
EL CASO RESERVA DE LA BIOSFERA SIAN KA’AN
Sian Ka´an se localiza en la zona costera central
del estado de Quintana Roo y comprende una superficie de 528,000 hectáreas, de las cuales aproximadamente 120,000 ha son marinas. Ocupa una
planicie calcárea parcialmente emergida que desciende gradualmente hacia el mar, formando un
gradiente de sitios secos a inundables. En este gradiente se desarrollan las selvas medianas, selvas
bajas, marismas y manglares, lagunas de agua dulce, salobres, zonas oceánicas someras y arrecifes
coralinos (Fig. 1).
público. No obstante lo anterior, el decreto es ambiguo en cuanto a una definición más específica
sobre límites de uso y de aprovechamiento de recursos, lo que implica la necesidad de desarrollar
los estudios necesarios y ligarlos a los instrumentos
de planeación y regulación complementarios.
Este estudio de caso no pretende detallar ni reproducir los instrumentos de planeación y estrategias
del manejo desarrollados para la Reserva de la
Biosfera Sian Ka’an, sino desde una perspectiva
objetiva esquematizar el proceso y las dificultades
del mismo. Los instrumentos de planeación que
permiten reglamentar los usos de suelo y el manejo
de los recursos en las ANP’s son descritos en la figura 2.
Los intereses por desarrollar vivienda e infraestructura turística en la zona costera sur y centro fueron los que detonaron los primeros recursos para la
realización de los estudios base desde diferentes
instituciones y con diferentes perspectivas o escenarios de desarrollo. El proceso para la integración, elaboración de las directrices y publicación
del Programa de Ordenamiento Ecológico territorial, permitió evidenciar no sólo la complejidad de
las relaciones intergubernamentales del proceso,
sino también lo difícil y lejano que puede estar la
sola generación de información ambiental al ligarla
a los esquemas de planeación. En este asunto intervienen una serie de elementos que por lo regular no se incluyen en la evaluación y desarrollo del
proceso, como pueden ser la capacidad de administración y vigilancia, la aplicación de tecnologías
A partir de 1996 el Instituto Nacional de Ecología en su carácter de administrador de Sian Ka’an
pública el Programa de Manejo del área, en el que
debido a la dificultad jurídica de este instrumento
para regular los usos y destinos del suelo sólo estaEl área presenta las oquedades y desniveles ca- blece una moratoria a las nuevas construcciones
racterísticos del sustrato calcáreo y contiene varia- fuera de los Centros de Población, en tanto no se
ciones como son los cenotes, petenes, lagunas, contara con el instrumento que regulara las densicayos y ojos de agua. Todo ello conforma un com- dades de construcción. Esta situación a lo largo de
plicado sistema hidrológico con una notable diver- 6 años, si bien permitió una protección más estricta
sidad de ambientes de vida silvestre.
del área y evitó el crecimiento de población por inmigrantes al área, también generó inconformidad
en algunos propietarios, especulación en la compra- venta de terrenos de propiedad privada y subPLANEACIÓN Y REGULACIÓN
divisiones de la misma haciendo con esto último,
DE LOS USOS DEL SUELO
más difícil la planeación u ordenación ecológica.
Si bien el decreto de ANP establece modalidades generales a grandes zonas al interior de la Reserva como zonas núcleo (donde sólo está
permitida la investigación y conservación) y la zonas de amortiguamiento (donde se permite un
aprovechamiento sustentable del recurso), también su importancia radica en declarar su interés
Casos de Estudio: Acciones
448
A. Arellano-Guillermo
Figura 2. Instrumentos legales para la regulación del uso del suelo en la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an,
Q. Roo, México.
alternativas y otras estrategias para minimizar im- subrayar la complejidad encontrada no sólo en
pactos ambientales.
Sian Ka’an, sino prácticamente a lo largo de la costa del Estado de Quintana Roo relativas la planeaEn la búsqueda de un manejo integrado costero ción y administración territorial en la zona costera
en la Reserva de la Biósfera Sian Ka’an con una vi- y las contradicciones en las autorizaciones y camsión de sustentabilidad se tuvo que recurrir a diver- bios de uso del suelo. La concurrencia entre los órsas herramientas de planeación y con la par- denes de gobierno en este sentido ha sido
ticipación de diversas instituciones del sector gu- abordada y criticada desde las modificaciones al
bernamental, social y privado. Ello destacó las di- Artículo 115 Constitucional y a la Ley General de
ferencias en las visiones de desarrollo, en los Asentamientos Humanos.3
intereses particulares en el área, la aplicación o entendimiento de diversas herramientas jurídicas y
La política de desarrollo encaminada a la prode planeación, las presiones por favorecer intere- moción del sur de Quintana Roo en los 90s, vioses privados, así como las dificultades y bondades lentó el marco regulatorio y de los acuerdos de una
del marco jurídico y la importancia de la comuni- acción conjunta Federación-Estado-Municipio con
dad local en la búsqueda de la sustentabilidad y la expedición en 1995 de un Decreto de Regulareconocimiento a las tradiciones, usos y costum- ción Ecológica para la zona denominada “Costa
bres.
Maya” que incluía la parte sur de Sian Ka’an (Gob.
del Edo. Q. Roo, 1995), sin contar con procesos
El tema del ordenamiento territorial es, sin lugar consensuados entre los tres órdenes de gobierno,
a dudas, uno de los temas de mayor relevancia en la comunidad académica ni la sociedad civil. Por
materia de relaciones intergubernamentales, cabe otro lado se hicieron patentes los problemas deri449
Manejo Costero en México
vados de las irregularidades en la tenencia de la tierra, de la pulverización de la propiedad y de la
implementación de instrumentos de inclusión o
participación de los propietarios no consultados.
En este sentido, las reuniones a las que fueron convocados los propietarios fueron de carácter informativo, no resolutivo (o consultivo) por lo que no
se tomaron acuerdos, el objetivo principal era buscar el consenso de los propietarios de playa y pequeños propietarios de la zona. A los propietarios
de los predios se les informó sobre el proyecto a
desarrollar, así como la posibilidad de participación de los mismos en dichos desarrollos mediante
la forma expuesta (ceder los predios a un fideicomiso público) (Romero, 1997, Arellano, obs.
pers.). Las expectativas fracasaron entre pugnas
por la propiedad debido a que muchos de los
predios no se encontraban regularizados ante la
Secretaría de la Reforma Agraria y negativas de los
propietarios a entregar sus predios a un fideicomiso.
Un segundo intento por promover el desarrollo
en esa zona incluyó una propuesta de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET) que no logró
concretarse para el sur de Sian Ka’an debido a las
diferencias entre Federación y Estado entre las que
podemos resaltar, por una parte, las diferentes visiones del desarrollo para un Área Natural Protegida, la falta de congruencia técnica entre las
condiciones de fragilidad y de los valores biológicos con el establecimiento de los criterios o intensidades de desarrollo y por la otra, la relacionada a
la asignación de densidades de construcción dirigida a favorecer intereses de una elite de propietarios de predios promotores del desarrollo.
El tercer intento excluyó a la zona sur de Sian
Ka’an del POET de Costa Maya y ambos programas caminaron de forma paralela hasta su publicación oficial. El POET de la zona costera de Sian
Ka’an incluyó entonces los estudios que paralelamente realizaron otras instituciones académicas
para la zona centro y norte de la Reserva; y se trabajó en una integración que le diera congruencia a
la política de conservación basada en el principio
3
precautorio, toda vez que por las características de
ser una zona prácticamente deshabitada, cualquier
desarrollo generará migración a la zona con todos
los agravantes de impacto que esta genera. El proceso fue incluyente y concurrente FederaciónEstado y Municipios involucrados y se desarrollaron talleres de consulta por grupos interesados y
una consulta pública convocada mediante la prensa escrita.
Este proceso de planeación costera en Sian Ka’an hasta la consecución de su decreto involucró
una gestión cercana a los 8 años, lo que permite
ejemplificar y evidenciar los dilemas que aún existen sobre una administración territorial integral.
El Programa de Manejo de las ANPs es otro instrumento de planeación diseñado originalmente
desde el nivel internacional para Parques Nacionales y otras ANPs, con una visión de ordenación de
usos del suelo y de las actividades productivas
principalmente recreativas. Su aplicación en México ha sido amplia en los últimos años y para el caso
de Sian Ka’an desde su establecimiento y luego en
1996, donde el uso del concepto y como categoría
de manejo de Reserva de la Biósfera, se ha ampliado hasta incluir una serie de actividades productivas y basada en tenencia de la tierra. Su alcance no
obstante se ha visto limitado, desde su concepción
original, ya que éste se diseña para ANPs donde la
institución gubernamental es el propietario de la
tierra. Entonces su aplicación respondía sólo a los
usos y destinos conforme a su viabilidad ambiental, sin necesidad de incluir aspectos sociales y de
tenencia de la tierra. Visto de otra forma, las ANPs
en su condición de decretos regulatorios del uso
del suelo y de aprovechamiento de recursos naturales, inclusive en predios de propiedad privada
(incluyo aquí la comunal ejidal y la pequeña propiedad), le confiere a los Programas de Manejo
una aplicación como instrumentos vinculantes y
con la posibilidad de generar una integración de
las políticas públicas en el área determinada. Sin
embargo, al tener que someterse a todas las leyes y
reglamentos vigentes se encuentra con diversas limitaciones en su alcance jurídico.
Merino en 1995 presenta un interesante análisis sobre el tema: ..“las primeras contradicciones palpables aparecen en el
ámbito de atribuciones cruzadas entre los dos ordenes jurídicos que supone la federación y los tres niveles de gobierno en
los que se desenvuelve la administración pública. Si la concurrencia alude a aquellos órdenes legales de competencias, la
coordinación cobija en cambio, la participación de los tres órdenes de administración. Entre ambas definiciones, se ha
generado un nudo legal que no sólo ha dejado pendiente la relación acuciosa de las facultades formales que le
corresponden a cada nivel, sino que ha originado no pocas cosas adicionales. Hay dos ejemplos, entre otros, que ilustran
bien ese problema concreto: las leyes relativas al ordenamiento territorial, y las competencias concedidas a los municipios
de México según las modificaciones al Artículo 115 constitucional. Asuntos ligados, y de igual importancia para el
desarrollo ordenado de las regiones de México que, sin embargo, transcurre en medio de ambigüedades. En otros
términos, la regulación de los asentamientos humanos es, al mismo tiempo, una facultad de concurrente de la federación y
de los estados y una competencia exclusiva de los ayuntamientos...".
Casos de Estudio: Acciones
450
A. Arellano-Guillermo
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
DE POLÍTICA AMBIENTAL
Algunos avances en el desarrollo y aplicación de
instrumentos o incentivos económicos de política
ambiental están encaminados a fortalecer la planeación y funcionamiento del desarrollo costero,
donde se tiene la mayor presión por el desarrollo
de infraestructura turística y residencial.
podrá sustraer del predio en donde por motivos
ambientales no es conveniente construir y se podrá ejercer en otro predio cuyas características así
lo permitan (Bezaury et al., 2002).
Las servidumbres son por su esencia, una derogación al régimen normal de la propiedad, significando una merma o disminución de los derechos
de desarrollo del propietario una modificación de
SERVIDUMBRES VOLUNTARIAS
los habituales contornos del dominio, sustrayendo
siempre el propietario algo de lo que por ley le coPara facilitar la asignación de las densidades de
rresponde normalmente (Bacmeister et al., 2001).
construcción en los lotes de propiedad privada se
recurrió a instrumentos como los Derechos de Desarrollo Transferibles y las Servidumbres Voluntarias4. Después de un proceso de discusión y
INCENTIVOS ECONÓMICOS
consulta y ante la negativa de autoridades locales
de implementar “nuevos” mecanismos, se optó Otras iniciativas del legislativo local están encamipor el desarrollo de las Servidumbres Voluntarias, nadas a establecer medidas compensatorias a la
contempladas en el Código Civil de Quintana Roo propiedad privada al interior de las Áreas Natura(Congreso Q. Roo, 1980). Con este instrumento les Protegidas en materia de aplicación de impuesaplicado en el Programa de Ordenamiento Ecoló- tos. A partir de las modificaciones a la Ley de
gico Territorial (POET) se pretende que coadyuve Hacienda Municipal en el año 2002, se pueden oba planerar la ubicación del desarrollo inmobiliario servar tarifas menores aplicadas a aquellos “prey las actividades factibles a efectuar dentro de las dios rústicos dentro de reserva o zona protegida
regiones del POET, para que éstos se ubiquen o con restricciones o impedimentos para construir”.
desarrollen exclusivamente en los predios que reú- Estas medidas compensatorias, sin embargo sólo
nan las características adecuadas, lo que permitirá aplican para los municipios de Quintana Roo conevitar impactos ambientales negativos y evitará siderados como “más pobres”, lo que produce
que el desarrollo no sobrepase los límites preesta- también un desincentivo para el sector municipal
blecidos, o sea, la densidad total de obras y servi- al ver reducido su potencial recaudador y con ello
cios prescritas.
opiniones contrarias a la creación o desarrollo de
las ANPs. 5
Utilizando el esquema de servidumbres voluntarias, el derecho de construir en una propiedad se
PARTICIPACIÓN COMUNITARIA
La participación de las organizaciones civiles y de
la comunidad en general en la definición de las políticas públicas debe ser un principio que rija una
democracia. En este sentido los asuntos ambientales en México han tenido un incremento notable
como tema de preocupación, participación e inclusive como forma de ganarse la vida. En la experiencia de esa búsqueda de un manejo integral de
las ANPs y de recursos costeros, es posible resaltar
importantes avances en la forma de involucrar y
dirimir los intereses particulares y públicos en consejos, comités, consultas públicas y otras formas de
participación social. Sin embargo y desde una
perspectiva general, la participación social se dificulta por la diversidad de instituciones de los tres
niveles de gobierno que tienen facultades y atribu-
4
La etimología de la palabra servidumbre proviene del latín servitudo, servitudinis, que significa condición de siervo,
esclavitud, sumisión, un gravamen. Derecho que se constituye gravando una cosa con la prestación de un servicio
determinado en provecho exclusivo de persona que no es su dueño o de finca que corresponde a otro propietario. El
código civil de Quintana Roo define a las servidumbres como “Un derecho real desde el punto de vista del sujeto activo
de la relación jurídica que al respecto se establece, y un gravamen, también real, desde el punto de vista del sujeto pasivo
de la relación. Se establece sobre un inmueble para el beneficio y servicio de otro perteneciente a distinto dueño”.
5
Las modificaciones del 2002 a esta ley presentan todavía contradicciones ya que por una parte establece tarifas más bajas
para predios en ANPs y por otra parte, tarifas más altas para los predios que colinden con Zona Federal Marítimo
Terrestre, sin especificar cuál de las dos condiciones aplica para los predios que cumplen ambas.
451
Manejo Costero en México
ciones de autoridad en asuntos costeros, lo que
hace difícil para una gente común saber a quién dirigir sus demandas o solicitudes. Además habrá
que añadir la falta de presencia institucional en comunidades costeras aisladas y en muchos casos las
carencias de capacidad de gestión.
tantes en su implementación, y se ha basado en el
uso del Artículo 48 de la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)6.
De no ser así, el desarrollo del turismo posiblemente habría ya generado un proceso de inmigración,
promoviendo de esta forma el crecimiento de población, y haciendo con ello más difícil el desarrollo
La política institucional de la SEMARNAP en los sustentable de la actividad, lo que a su vez compli90s fomentó la formación de los Comités Técnicos caría el cumplimiento de los objetivos que motivaAsesores (actualmente Consejos Asesores) de las ron el establecimiento de la Reserva.
ANPs, los Consejos Consultivos Regionales para el
Desarrollo Sustentable y los Consejos de Cuenca
El trabajo de la organización comunitaria (Cincon diversos resultados. Para el caso de los Conse- co Sociedades Cooperativas) para la prestación de
jos Asesores de las ANPs resulta de principal inte- los servicios turísticos y los aprovechamientos pesrés la política de conformación y operación dada la queros, ha generado una comunidad con mayor
necesidad de conocer la opinión pública sobre la poder y con una mayor participación en los prooperación y gestión de las mismas, sin embargo su gramas y en la definición de las políticas públicas, y
carácter de “asesor” pierde sentido cuando a la ha permitido asimismo dirimir conflictos de uso de
mesa de trabajo se sientan representantes de secto- recursos por la vía del convencimiento y el consenres con intereses particulares en la ANP. No obs- so. Un ejemplo de ello ha sido la suspensión del
tante estos consejos han resultado de gran ayuda uso de redes pesqueras para el aprovechamiento
para dirimir conflictos por el uso del suelo, el ma- de escama en la Bahía de la Ascensión por acuernejo de recursos naturales o aquellos derivados de do de los propios pescadores para facilitar y proconflictos económicos de las actividades producti- mover la pesca deportiva ligera a partir de que
vas, así como para validar políticas públicas de las estos se vieron involucrados en los beneficios diANPs. En este sentido estos consejos asesores rectos de la actividad turística (pesca deportiva).
debieran revisar su conceptualización y retomar la Con esta decisión y con la implementación de los
forma de Comités de Representantes ante las programas de capacitación comunitaria, el recurso
instancias gubernamentales encargadas de la se ha beneficiado y documentado mediante el segestión pública.
guimiento de indicadores en registros de tallas y
número de ejemplares capturados, así como el núOtros mecanismos o estrategias adicionales que mero de “Grand Slam” de la pesca deportiva ligera
permitan involucrar a las comunidades y encontrar o pesca con mosca.
la participación comunitaria pueden incluir campañas de comunicación, programas de educación,
La Sociedad Cooperativa de Producción Pesel intercambio y la cooperación internacional don- quera “Vigía Chico” por su parte cuenta con un
de la comunidad participe, entre otras. Sin embar- importante reconocimiento inclusive internaciogo y de conformidad con la experiencia del manejo nal, en cuanto a su organización social para la pesde Sian Ka’an, es necesario lograr algunas ventajas ca de langosta, en la que la institución
legales en los permisos y concesiones sobre el uso gubernamental otorga una concesión sobre una
de los recursos naturales para los habitantes loca- extensión marina y al interior de la misma los soles, en especial con el manejo de aquellos recursos cios se han organizado para subdividir “parcelas”,
de “uso común” donde existen condiciones de li- en las que invierten en “trampas” para la captura
bre acceso, o los derechos de propiedad no se en- de la especie.
cuentran bien definidos. La oferta de servicios
turísticos en los arrecifes de coral o el aprovechaEstas subdivisiones son respetadas e incluso se
miento de pesquerías pueden ser un buen ejemplo tiene la posibilidad de ser transferidas entre los
de estas condiciones de ventaja (Arellano, 2003). miembros de la cooperativa con autorización de la
asamblea. Asimismo, se han establecido sanciones
La participación de las comunidades locales en severas cuando no se respetan los acuerdos de veel desarrollo de los programas de desarrollo turísti- das y zonas de captura, tales como la expulsión de
co de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an se ha la cooperativa o su denuncia ante las autoridades
considerado como uno de los puntos más impor- de la Reserva y de la SAGARPA.
6
El Artículo 48 de la LGEEPA, indica las bases para la participación de la población local: “en las zonas de
amortiguamiento de las reservas de la biósfera “sólo podrán realizarse actividades productivas emprendidas por las
comunidades que ahí habiten al momento de la expedición de la declaratoria respectiva o con su participación, que sean
estrictamente compatibles con los objetivos, criterios y programas de aprovechamiento sustentable, en los términos del
decreto respectivo y del programa de manejo que se formule y expida, considerando las previsiones de los programas de
ordenamiento ecológico que resulten aplicables”.
Casos de Estudio: Acciones
452
A. Arellano-Guillermo
Estas formas de organización interna para el
aprovechamiento de un recurso de acceso común
es un ejemplo de manejo comunitario que debe ser
“respetado” como usos y costumbres por la autoridad, en tanto no viole ninguna disposición jurídica
o atente contra la sustentabilidad del aprovechamiento. Cuando no se conocen estos procesos y se
emiten nuevas autorizaciones o formas de aprovechamiento desde órganos centralizados sin una
consulta u opinión a las instituciones que atienden
el nivel local con conocimiento en los procesos socioeconómicos, se tiende a contraponer el manejo
y a romper la armonía social. En otras ocasiones y
aún conociendo que la emisión de nuevas autorizaciones de aprovechamiento de recursos naturales causarán conflictos socioeconómicos, no se
niegan por la falta de elementos técnicos, científicos o bien por lagunas en las disposiciones jurídicas.7
El uso del llamado “principio precautorio” al
que abogan los principios de la cumbre de Río, aún
no es congruente con la legislación ambiental ni
con la intención de normar criterios de manejo integrado de recursos costeros.
SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES
Algunas experiencias exitosas en la gestión de recursos marinos y costeros en ANPs, pueden representar avances y modelos flexibles para su
aplicación en otras regiones con condiciones similares. Debido a su condición de “sitios especiales”,
en las ANPs la legislación permite aplicar regulaciones adicionales y una mayor presencia institucional con proyectos y programas diversos,
incluyendo algunos subsidios, de esta forma se facilita un manejo integrado y se evidencia la complejidad de la aplicación de las políticas públicas
con esa visión. Si bien los retos a futuro no escapan
a las ANPs costeras, el mayor énfasis debe dirigirse
hacia el resto de la zona costera que enfrenta una
mayor concentración de población, deterioro acelerado y una sectorización aguda en la gestión pública.
Las prioridades de trabajo deben enfocarse a la
revisión del marco institucional y jurídico, debe ser
prioritario asimismo atender los dilemas del modelo de desarrollo en su contexto de planeación y
monitoreo de usos de suelo y participación comunitaria en los beneficios directos, así como el tema
de la descentralización en todas sus variantes. 8
ción y de la toma de decisiones, donde paulatinamente se incrementa la necesidad de justificar para
el promovente del desarrollo, ya sea público o privado y bajo criterios científicos, la autorización de
su obra o proyecto, y desde la autoridad ambiental, la justificación de la aplicación de sanciones diversas. En este sentido se vuelve necesario una
mayor y mejor vinculación de estas instituciones
en la gestión costera con el reconocimiento académico que demandan los investigadores. Para esto
último se requiere revisar la estructuras de evaluación académica que permita que los investigadores
y académicos puedan dedicar tiempo a este rubro.
El conocimiento empírico de la biodiversidad y
del funcionamiento de los recursos naturales en las
comunidades costeras es otra premisa fundamental en los esquemas de planeación y administración del recurso. Por ello, los valores en los usos y
costumbres locales deben ser atendidos de manera
incluyente buscando la compatibilidad ambiental y
socioeconómica en la generación de nuevos proyectos de desarrollo o de aprovechamiento de recursos naturales, así como buscar beneficios más
allá de la sola generación de empleos para los habitantes locales.
La información científica en muchas ocasiones
ha estado desvinculada de los procesos de planea-
7
Una discusión amplia en este sentido se refiere a la imposibilidad de negar desde la SEMARNAT en la Manifestación de
Impacto Ambiental, obras o actividades en predios donde existen litigios por la propiedad, donde una vez liberada la
autorización, los conflictos sociales o particulares se recrudecen en señal de posesión y con ello el deterioro ambiental.
8
Aquí podemos señalar la desconcentración administrativa, la descentralización coercitiva, descentralización cooperativa y
la participación en proyectos o programas de las organizaciones sociales, empresas, comunidades, ONGs, instituciones de
educación y académicas.
453
Manejo Costero en México
LITERATURA CITADA
Arellano-Guillermo A., (en prensa). Site management and partnerships. The Sian Ka’an Biosphere
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