TESIS DE MAESTRÍA - Procuraduría General de la República

CONSEJO DE DEFENSA NACIONAL
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
CURSO DE MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN Y CONDUCCIÓN
ESTRATÉGICA NACIONAL
TESIS DE MAESTRÍA
“MODERNIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA”
Lic. GABRIELA MARTHA KRUG RINKE
PROMOCIÓN XLV
AÑO 2013
Asunción, Paraguay
CONSEJO DE DEFENSA NACIONAL
INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
CURSO DE MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN Y CONDUCCIÓN
ESTRATÉGICA NACIONAL
TESIS DE MAESTRÍA
“MODERNIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA”
Lic. GABRIELA MARTHA KRUG RINKE
Tesis de Maestría presentado en el Instituto de Altos Estudios Estratégicos, como
requisito parcial para la obtención del Título de Magíster en Planificación y
Conducción Estratégica Nacional
Asesor
Cnel. DEM HERMINIO GILL MOLINAS
Asunción – Paraguay
Noviembre, 2013
Trabajo de Investigación Individual, presentado al Instituto de Altos Estudios
Estratégicos, del Consejo de Defensa Nacional, y aprobado por la Mesa Examinadora
conformada por los siguientes profesores.
……………………………….
……………………………….
Presidente de Mesa
……………………………….
………………………………
Miembro de Mesa
……………………………….
……………………………….
Miembro de Mesa
Acta Nº ………….. del …. de noviembre de 2013.
Calificación final: ……………….. (…….)
ii
ACLARACIÓN
Los puntos de vista expresados en esta Tesis, pertenecen a la autora y no reflejan la
política oficial o posición de la Procuraduría General de la República, ni del Instituto
de Altos Estudios Estratégicos; siendo el contenido de la misma, una posición
personal basada en la investigación individual, y por tanto, no refleja la postura de
ente público o privado alguno, conforme a lo establecido en el Manual del Cursante.
iii
Dedicatoria
A mis padres, Harald y Luisa Ernestina luchadores incansables, quienes me
legaron el ejemplo del trabajo tesonero a fin de conseguir los mejores objetivos
personales y generales.
A mi hija Rosa Alejandra, quien es la razón principal de mis logros, y quien
le da sentido y felicidad a mi vida.
A mis compatriotas, que al igual que yo, deseamos un país digno para
heredar a generaciones futuras.
iv
Agradecimientos
Al Todopoderoso, que nos bendice, cuida y guía por este sendero de la
superación constante.
A quienes me dieron el respaldo necesario para realizar esta Maestría y
culminar con éxito el desarrollo de este trabajo.
Al Plantel Directivo, Académico y Administrativo del Instituto de Altos
Estudios Estratégicos, por otorgarme el privilegio de realizar el Curso de Maestría
en Planificación y Conducción Estratégica Nacional, que me permitió adquirir
conocimientos acabados para ser activa partícipe del desarrollo y la defensa
nacional.
Al Cnel.D.E.M. Herminio Gill Molinas, quien en calidad de Asesor de la
Tesis, acompañó este trabajo.
A todos y cada uno de mis compañeros cursantes, por la experiencia
adquirida como grupo humano con un objetivo en común.
v
MODERNIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
Autora: Lic. GABRIELA MARTHA KRUG RINKE
Tutor: Cnel. DEM Herminio Gill Molinas
RESUMEN
Se desarrolló este trabajo, con el objetivo general de sugerir la modernización y el
fortalecimiento de la Procuraduría General de la República (PGR), reasignándole las
funciones que desempeñan otros entes y otras dependencias estatales, que son
inherentes a la función que debe cumplir esta Institución. Por su finalidad, el estudio
es básico, no experimental, con enfoque cualicuantitativo; siendo descriptivo con
componente explicativo, sustentado en fuentes primarias y secundarias. El diseño
adoptado fue del tipo transeccional y los datos fueron colectados de marzo a octubre
del año 2013. Se utilizó el método observacional participativo, apoyado en las
técnicas de la encuesta y la entrevista, siendo la selección muestral por el método
aleatorio simple, de las autoridades y funcionarios de la PGR, de funcionarios de
otros entes estatales, y de ciudadanos en general, tomados al azar; y con entrevistas a
autoridades de la PGR. Los aspectos examinados fueron: el grado de participación de
la PGR en los asuntos de interés ciudadano; la influencia de la modernización, el
fortalecimiento y el rediseño de responsabilidad de la PGR, en la eficacia y la
eficiencia estatal; el alcance de la redefinición de funciones de la PGR, desde la
precepción de los funcionarios de la institución y de la ciudadanía en general; la
incidencia y el impacto que tendrá la reformulación de atribuciones de la PGR, desde
la percepción de los niveles estratégicos, en función a las instituciones y
dependencias estatales existentes; y el diseño e implementar nuevas funciones en la
PGR que reglamente esta figura constitucional. Se demostró que es posible la
modernización y fortalecimiento de la PGR, a fin de proceder a aglutinar las
dependencias estatales que cumplen funciones inherentes a la PGR, optimizando sus
funciones.
Palabras clave: modernización, fortalecimiento, institución, Procuraduría General,
eficacia, eficiencia, asesoría jurídica, servicios comunitarios,
Desarrollo Nacional, Defensa Nacional.
vi
MODERNIZATION AND INSTITUTIONAL
STRENGTHENING OF THE GENERAL ATTORNEY'S
OFFICE OF THE REPUBLIC.
Author: Lic. GABRIELA MARTHA KRUG RINKE
Advisor: Cnel. DEM Herminio Gill Molinas
ABSTRACT
This work is developing, with the overall objective of suggest the modernization and
the strengthening of the Office of the Attorney General (PGR), assigning the duties
of other entities and other state agencies, which are inherent in the function that
should fulfill this institution. By its purpose, the study is basic, non-experimental,
with qualitative and quantitative approach; being descriptive explanatory component,
based on primary and secondary sources. The design was of the type transactional
and data were collected from March to October 2013. We used the observational
method participatory, supported in the techniques of the survey and interview, being
the selection of the sample by a simple randomized method, of the authorities and
officials of the institution, staff from other state entities, and citizens in general,
taken at random; and interviews with authorities of the institution. The topics of
discussion were: the degree of participation of the institution in matters of public
interest; the influence of modernization, the strengthening and the new design of
responsibility of the institution, on the effectiveness and efficiency of state; the scope
of the new definition of functions, from the perception of the officers of the
institution and of the citizenry in general; the incidence and impact of the new
formulation of authority, from the perception of the strategic levels, depending on the
institutions and existing state agencies; and the design and implementation of new
functions that regulate this figure constitutional.
Key
words:
modernization, strengthening, institution, Attorney General,
effectiveness, efficiency, legal counsel, community services,
National Development, National Defense.
vii
TABLA DE CONTENIDO
Página
INTRODUCCIÓN …………………………………………………….
1
II. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA ……………………………………….
9
2.1. Marco Conceptual …………………………………………………….
9
2.1.1. Procuraduría General .…………………..……………………...
9
2.1.2. Fortalecimiento Institucional ….……………………………….
10
2.1.3. Modernización Institucional ….……………….……………….
13
2.1.4. Institución Pública …....……………………………………......
14
2.1.5. Servicio Público ….…………………………………………….
15
2.1.6. Desarrollo y Defensa Nacional…….……………………….......
16
2.2. Marco Teórico ………………………………………………………...
17
2.2.1. Centralización de la Asesoría Jurídica de la Escribanía y
Notaría en la Administración Pública ………………………….
17
2.2.2. La Procuraduría como Órgano Asesor de la Presidencia de la
República ……………………………………………………….
18
2.2.3. La PGR en Cooperación y Asuntos Internacionales …………...
19
2.2.4. La Contraloría General dependiente de la PGR ……………......
20
2.2.5. La PGR encargada de Anticorrupción …………………………
21
2.2.6. Derechos Humanos a cargo de la PGR ………………………...
22
2.2.7. La Función Pública dependiente de la PGR …………………...
24
I.
viii
Página
2.2.8. PGR a cargo de Medioambiente y Recursos Naturales ………..
26
2.2.9. Patrimonio Cultural a cargo de la PGR ………………………..
27
2.2.10. Servicios Ciudadanos …………………………………………
28
2.3. Marco Histórico ……………………………………………………....
30
2.3.1. Época Precolombina ……………………………..……….........
30
2.3.2. Época de la Conquista .………………………………………....
30
2.3.3. Época de la Colonia …………………… ……………...………
31
2.3.4. Época Independiente .…………………………………...……...
31
2.3.5. Antecedente a mediados del Siglo XX …..…………………….
32
2.3.6. Creación de la PGR ………………..…………………………...
32
2.4. Marco Legal …………………………………………………………..
32
2.4.1. Constitución Nacional ………..………………………………...
32
2.4.2. Carta Orgánica ……………….………………………………...
33
2.5. Marco Referencial ……………………………………………………
33
2.5.1. Argentina ………………………………………........................
33
2.5.2. Brasil ……………………………………………..…………….
34
2.5.3. Bolivia …………….……………………………………………
34
2.5.4. Costa Rica …………….…………………………………...…...
35
2.5.5. Colombia ………………………………………………...……..
35
2.5.6. Ecuador …………………………………………..…………….
36
2.5.7. Guatemala ……………………………………………………...
36
2.5.8. México …………………………………………………………
37
2.5.9. Nicaragua ……………………………………………………...
37
ix
Página
2.5.10. República Dominicana ……………………...………………...
38
2.5.11. Panamá ……………………………………………………......
39
2.5.12. Perú …………………………………………………………...
39
2.5.13. Paraguay ………………………………………………………
39
III. METODOLOGÍA ……………………………………………………..
41
IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN ……………………………………...
46
4.1. Resultado de las Encuestas …………………………………………...
46
4.1.1. Participación de la PGR en asuntos ciudadanos ……………….
46
4.1.2. Influencia del Rediseño de funciones de la PGR en la eficiencia
y eficacia estatal ………………………………………………..
50
4.1.3. Alcance del rediseño de funciones de la PGR desde la
percepción de los funcionarios de la Institución ……………….
52
4.1.4. Incidencia e impacto de funciones de la PGR desde la
percepción de los niveles estratégicos ………………………….
54
4.1.5. Diseño e implementación de las nuevas funciones de la PGR ...
57
4.2. Resultados de las Entrevistas …………………………………………
59
4.2.1. Participación de la PGR en asuntos ciudadanos …….…………
59
4.2.2. Influencia del Rediseño de funciones de la PGR en la eficiencia
y eficacia estatal ………………………………………………..
60
4.2.3. Alcance del rediseño de funciones de la PGR desde la
percepción de los funcionarios de la Institución ……………….
61
4.2.4. Incidencia e impacto de funciones de la PGR desde la
percepción de los niveles estratégicos ………………………….
63
4.2.5. Diseño e implementación de las nuevas funciones de la PGR ...
64
4.3. Contrastación …………………………………………………………
66
4.4. Propuesta del rediseño de funciones de la PGR ………...….…………
68
x
Página
4.4.1. La PGR como Institución ……………………………………...
68
4.4.2. Talento Humano ……………………………………………….
68
4.4.3. Misión de la PGR ……..……………………………………......
69
4.4.4. Visión de la PGR ……………………………………………....
69
4.4.5. Integración de funciones de dependencias estatales …………...
69
4.4.5.1. Propuesta de organización de la PGR …………………
70
4.4.5.1.1. Procuraduría Jurídica y Asesoría Legal ......…......
70
4.4.5.1.2. Escribanía Mayor del Estado ….………………...
71
4.4.5.1.3. Asesoría del Presidente de la República ………...
72
4.4.5.1.4. Asuntos Internacionales ...………………………
72
a) Cooperación Internacional ……………………...
72
b) Tratados Internacionales ……………………….
73
4.4.5.1.5. Contraloría General …………………………….
73
a) Contraloría ……………………………………...
74
b) Anticorrupción …………………………………
74
c) Delitos Económicos ……………………………
75
d) Crimen Organizado …………………………….
75
4.4.5.1.6. Derechos Humanos …………………..................
76
a) Defensoría del Pueblo ……………..……………
77
4.4.5.1.7. Función Pública ………………………………...
78
4.4.5.1.8. Medioambiente …………………………………
a) Recursos Naturales ……………………………..
4.4.5.1.9. Patrimonio Cultural …………………………….
xi
79
79
80
Página
a) INDI ……………………………………………..
81
4.4.5.1.10. Servicios Ciudadanos ………………………….
81
a) Defensa al Consumidor …………………………
82
b) Protección a Víctimas y Testigos ……………….
82
c) Programa de Recompensas ……………………...
82
d) Personas Extraviadas ……………………………
83
e) Procesos Extrajudiciales ………………………...
83
- Negociación ………………………………
84
- Mediación ………………………………...
84
- Conciliación ………………………………
84
- Arbitraje …………………………………..
84
4.4.6. Estructura Organizacional …………………………………..
85
4.4.7. Aspecto Legal ……………………………………………….
86
V. CONCLUSIONES ……………………………………………………..
87
VI. RECOMENDACIONES ………………………………………………
90
6.1. Poder Ejecutivo ……………………………………………………….
90
6.2. Poder Legislativo ……………………………………………………..
91
6.3. Tribunal Superior de Justicia Electoral ……………………………….
91
6.4. Asamblea Nacional Constituyente ……………………………………
91
6.5. Procuraduría General de la República ………………………………..
92
6.6. Poder Judicial …………………………………………………………
92
BIBLIOGRAFÍA ………………………………………………………….
93
APÉNDICE ………………………………………………………………..
98
xii
Página
Apéndice 1. Instrumentos de recolección de datos …………………….
99
Apéndice 1.1. Cuestionario para Encuesta ………..................................
100
Apéndice 1.2.Cuestionario para Entrevista a autoridades de la PGR ….
102
Apéndice 1.3.Cuestionario para Entrevista a autoridades de otras
instituciones …………………………………………...
103
Apéndice 2. Tabulación de Datos ……………………………………...
104
Apéndice 3. Fotografías captadas durante el trabajo de campo ………..
112
ANEXO ……………………………………………………………………
120
Anexo 1. Organigrama actual de la PGR ………………….…………...
121
xiii
LISTA DE FIGURAS
Página
Figura 1. Contraposición de intereses ciudadanos con los patrimoniales
del Estado ………………………………………………………………….
46
Figura 2. Protección de los intereses de la ciudadanía por la PGR ………
47
Figura 3. Ciudadanía como contralora del Patrimonio Estatal …………....
48
Figura 4. Nexo entre la PGR y la ciudadanía en general ………………….
48
Figura 5. Conocimiento sobre servicios ciudadanos que brinda la PGR en
otros países ………………………………………………………………...
49
Figura 6. Servicios ciudadanos que debe prestar la PGR …………………
49
Figura 7. La PGR como Órgano Extrapoder totalmente independiente …..
51
Figura 8. La PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada …..
51
Figura 9. Superposición de funciones de la PGR y otros entes estatales ….
52
Figura 10. Factibilidad del rediseño de funciones y atribuciones de la
PGR ………………………………………………………………………………………………..
52
Figura 11. La PGR como Órgano con superpoderes sobre la cosa pública .
53
Figura 12. La PGR trabajando con otros entes y a la vez prestando
servicios comunitarios …………………………………………………….
53
Figura 13. Posibilidad de achicar el Estado al integrar Instituciones y
dependencias a la PGR …………………………………………………….
54
Figura 14. Reducción de gastos del Estado al integrar Instituciones y
dependencias a la PGR …………………………………………………….
55
xiv
Página
Figura 15. Desburocratización del Estado al integrar Instituciones y
dependencias a la PGR …………………………………………………….
55
Figura 16. Posibilidad de unificar criterios sobre la cosa pública ………...
56
Figura 17. Mayor control sobre el Patrimonio del Estado con el rediseño
de la PGR ………………………………………………………………….
56
Figura 18. Nivel de conocimiento de dependencias de la PGR en otros
países ………………………………………………………………………
57
Figura 19. Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte
de la PGR ………………………………………………………………….
58
Figura 20. PGR a cargo de intereses patrimoniales del Estado y de la
ciudadanía …………………………………………………………………
59
Figura 21. Factibilidad que la PGR preste Servicios Ciudadanos ………...
60
Figura 22. La PGR cumple con la totalidad de las funciones para las
cuales ha sido creada ………………………………………………………
60
Figura 23. Instituciones y dependencias estatales con funicones iguales a
las de la PGR ………………………………………………………………
61
Figura 24. Posibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a
la PGR ……………………………………………………………………..
62
Figura 25. Factibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a
la PGR ……………………………………………………………………..
62
Figura 26. Incidencia e impacto que se logrará con el rediseño de
funciones de la PGR ……………………………………………………….
64
Figura 27. Incluir como función de la PGR la preservación de bienes e
intereses comunes …………………………………………………………
65
Figura 28. Necesidad de incluir nuevos servicios ciudadanos como
funciones de la PGR ……………………………………………………….
65
Figura 29. Propuesta de Estructura Organizacional de la PGR …………
85
Figura 30. Organigrama actual de la PGR …………………………….…..
122
xv
LISTA DE TABLAS
Página
Tabla 1. Instrumentos de Recolección de Datos …………………………..
44
Tabla 2. Nivel de contraposición de intereses ciudadanos con los
patrimoniales del Estado …………………………………………………..
105
Tabla 3. Intereses de la ciudadanía deben ser protegidos por la PGR …….
105
Tabla 4. Ciudadanía con acceso para ser contralora del Patrimonio Estatal
105
Tabla 5. PGR con nexo cercano con la ciudadanía en general ……………
105
Tabla 6. Conocimiento de los servicios ciudadanos prestados por la PGR
en otros países ……………………………………………………………..
105
Tabla 7. Servicios ciudadanos que deben ser prestados por la PGR ……...
106
Tabla 8. PGR como Órgano extra poder totalmente independiente ………
106
Tabla 9. PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada ………
106
Tabla 10. Superposición de funciones entre la PGR y otros entes ………..
106
Tabla 11. Factibilidad en rediseño de funciones y atribuciones de la PGR .
107
Tabla 12. PGR como un Órgano con súper poderes al cuidado de la cosa
pública ……………………………………………………………………..
107
Tabla 13. Trabajar la PGR con otros entes y a la vez prestar servicios
comunitarios ……………………………………………………………….
107
Tabla 14. Achicar el Estado al integrar Instituciones y dependencias
afines a la PGR …………………………………………………………….
107
xvi
Página
Tabla 15. Reducción de gastos del Estado al integrar Instituciones y
dependencias afines a la PGR ……………………………………………..
107
Tabla 16. Desburocratización del Estado al integrar Instituciones y
dependencias afines a la PGR ……………………………………………..
108
Tabla 17. Unificación de criterios sobre la cosa pública con el rediseño de
funciones de la PGR ……………………………………………………….
108
Tabla 18. Mayor control sobre el Patrimonio Estatal con el rediseño de
funciones de la PGR ……………………………………………………….
108
Tabla 19. Conocimiento de dependencias de la PGR en otros países …….
108
Tabla 20. Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte
de la PGR ………………………………………………………………….
109
Tabla 21. PGR a cargo de intereses patrimoniales del Estado y de los
ciudadanos …………………………………………………………………
109
Tabla 22. Factibilidad que la PGR preste Servicios Ciudadanos ………….
109
Tabla 23. La PGR cumple con la totalidad de las funciones para las cuales
fue creada ………………………………………………………………….
110
Tabla 24. Instituciones y dependencias estatales con funciones iguales a
las de la PGR ………………………………………………………………
110
Tabla 25. Posibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a
la PGR ……………………………………………………………………..
110
Tabla 26. Factibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a
la PGR ……………………………………………………………………..
110
Tabla 27. Incidencia e impacto que se logrará con el rediseño de
funciones de la PGR ……………………………………………………….
110
Tabla 28. Incluir como función de la PGR la preservación de bienes e
intereses comunes …………………………………………………………
111
Tabla 29. Nuevos servicios ciudadanos prestados por la PGR ……………
111
Tabla 30. Cálculo del Tamaño de la Muestra ……………………………..
111
xvii
LISTA DE FOTOGRAFÍAS
Página
Foto 1. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………….
113
Foto 2. Encuesta a un funcionario de la PGR ……………………………..
113
Foto 3. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………….
114
Foto 4. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………….
114
Foto 5. Encuesta a un funcionario de la PGR ……………………………..
115
Foto 6. Encuesta a un funcionario de la PGR ……………………………..
115
Foto 7. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………….
116
Foto 8. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………….
116
Foto 9. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………...
117
Foto 10. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………...
117
Foto 11. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………...
118
Foto 12. Encuesta a un funcionario de la PGR ……………………………
118
Foto 13. Encuesta a una funcionaria de la PGR …………………………...
119
Foto 14. Encuesta a un funcionario de la PGR ……………………………
119
xviii
LISTA DE SIGLAS
AGU
Abogacía General de la Unión
CGR
Contraloría General de la República
DC
Defensa al Consumidor
DP
Defensoría del Pueblo
INDI
Instituto Nacional del Indígena
NTICs
Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación
PGE
Procuraduría General del Estado
PGN
Procuraduría General de la Nación
PGR
Procuraduría General de la República
SEAM
Secretaría del Ambiente
SENAC
Secretaría Nacional Anticorrupción
xix
I. INTRODUCCIÓN
Los bienes e intereses patrimoniales del Estado Paraguayo en general, sean
éstos tangibles e intangibles, deben ser representados y defendidos por la
Procuraduría General de la República (PGR), ente dependiente de la Presidencia de
la República, creado a partir de la Constitución Nacional vigente; que no cuenta aún
con su Carta Orgánica, la cual está en estudio en el Congreso Nacional; y tampoco
cuenta con Presupuesto ni local propio.
A nivel regional, la Procuraduría General de cada país, cuenta con su Carta
Orgánica y posee funciones amplias y bien definidas, entendiéndose como bienes e
intereses a ser defendidos, no solamente lo que corresponde a los bienes materiales
de la Nación, sino a los bienes y recursos públicos y a los derechos de los
ciudadanos, que en definitiva conforman uno de los elementos esenciales de cada
Estado. Teniendo además, un excelente relacionamiento con la ciudadanía, estando al
servicio de la misma, dentro del marco de respeto irrestricto a los Derechos
Humanos.
A nivel mundial, la Procuraduría General posee otra función, como en los
EE.UU., que “esta oficina representa al Gobierno de Estados Unidos, en los casos
que se presentan al Tribunal Supremo y supervisa la gestión de los juicios en
nombre del Gobierno, en todos los tribunales de apelación”1.
Si se hace un paralelo de las funciones que le competen a la PGR en el
Paraguay, y al no existir una Ley reglamentaria o la Carta Orgánica que defina sus
tareas específicas, se tiene que las mismas se reducen a intervenir en procesos
1
EE.UU., 2009, “El Tribunal Supremo de Estados Unidos”, P. 5.
1
judiciales en los cuales una de las partes es el Estado Paraguayo, ya sea como
demandante o demandado, siendo una función mínima, comparada con las que tienen
en México, Costa Rica, Rca. Dominicana, Argentina, Venezuela, Guatemala,
Bolivia, Chile, Brasil, Nicaragua y Uruguay, entre otros. Países estos que en su
mayoría tienen a la Procuraduría General, como Institución que encabeza el
Ministerio Público, además de otras funciones que hoy día en el Paraguay, están a
cargo de otros entes o dependencias estatales.
En países de Latinoamérica, la Procuraduría General es un ente
independiente de los tres Poderes del Estado, que tiene como misión principal
representar al Estado en casos judiciales y extrajudiciales, como así también, asesorar
jurídicamente a todas las instituciones públicas. En su mayoría, además de estar al
frente del Ministerio Público, también tiene a su cargo entre otras dependencias:
Notaría y Escribanía Mayor, Derechos Humanos, Combate al Crimen Organizado,
Delitos Económicos, Cooperación Internacional, Secretaría del Ambiente, Secretaría
Anticorrupción, Función Pública, Defensa al Consumidor y servicios varios a la
ciudadanía, tales como: Personas Extraviadas, Protección a Víctimas y Testigos, y
Programa de Recompensas, entre otras funciones.
Pero en general, es competencia de la Procuraduría General, la protección
de los derechos de la ciudadanía y la defensa del interés público. Aunque las
funciones específicas varíen de un Estado a otro; porque si en la generalidad está
asociado a la Asesoría Jurídica de entes públicos, a la Defensoría del Pueblo y al
Ministerio Público, no es menos cierto que en varios Estados se ampliaron estas
funciones y facultades.
Según la Presentación Institucional (PGR, 2012)2, este ente es el “órgano
asesor del Poder Ejecutivo, del cual depende, actualmente. Su principal función
consiste en representar y defender judicial o extrajudicialmente, los intereses
patrimoniales de la República, así como la de asesorar jurídicamente a la
administración pública”. Pero es sabido que actualmente, su única función se
circunscribe a representar al Estado en los procesos judiciales en los cuales es parte,
2
PARAGUAY, 2012, “Procuraduría General de la República”. P. 6.
2
como demandante o demandado. Por lo cual, se colige que a falta de una Carta
Orgánica que reglamente sus atribuciones y facultades, no solamente no cumple con
todas las funciones para las cuales fue creado este ente, sino que otras instituciones o
dependencias estatales están realizando las tareas inherentes a la PGR.
Este trabajo contribuirá a replantear las funciones y atribuciones de la PGR,
dando paso a una ordenada, moderna y fortalecida Institución, que sea real y
totalmente independiente del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, y que no
solamente ejerza la representación del Estado Paraguayo en las causas judiciales en
las cuales es parte, sino que se erija en único Asesor Jurídico de todas las
instituciones estatales; y que además, cumpla con el importante rol de garantizar la
defensa de los bienes y recursos públicos, como así también de los derechos
ciudadanos, a través del aglutinamiento de instituciones y dependencias estatales,
que actualmente desempeñan sus actividades en compartimentos estancos. De este
modo se logrará achicar el Estado Paraguayo, redefiniendo funciones y ordenando
las tareas inherentes de la PGR de acuerdo al concierto de las naciones a nivel
regional; dejando de ser vista solamente como representante legal en litigios
judiciales y extrajudiciales, para convertirse en una Institución que en general vele
por los intereses ciudadanos, redituando en beneficio del Desarrollo y la Defensa
Nacional.
Ayudará a llenar un hueco que fue dejado poco más de dos décadas atrás,
cuando la figura de la PGR fue incluida en la Constitución Nacional vigente, sin que
hasta la fecha se haya reglamentado la Ley. Pero principalmente, se podrán redefinir
las funciones inherentes a esta Institución, mucho más cercana a la ciudadanía y
prestando servicios que logren no solamente proteger, defender y representar los
intereses públicos, sino que en el seno institucional se puedan resolver numerosos
litigios, sin que los mismos tengan que llegar a estrados judiciales; dando la garantía
que al Estado Paraguayo le interesa cuidar de sus bienes e intereses, tanto como de
los derechos humanos de sus ciudadanos.
En un plazo no mayor de cinco años, servirá como instrumento para analizar
datos, estudiando los cambios positivos en la población; no solamente en lo que
respecta al achicamiento del Estado y su mayor eficiencia y eficacia, sino su enorme
3
influencia en el contexto del Desarrollo y la Defensa Nacional; porque con funciones
bien definidas, la PGR dejará de ser contraparte de algunos ciudadanos y organismos
en esfera judicial, para convertirse en una institución moderna, fortalecida y en
estrecha relación con la población, pudiendo mediar y ser árbitro, conciliando
perfectamente los intereses de cada parte, en la seguridad que siempre obrará
conforme a Derecho.
En el Paraguay, la PGR cumple solamente la función de representar al
Estado Paraguayo en los procesos judiciales, sin tener en cuenta que
constitucionalmente, su principal función es la de asesorar jurídicamente a las
instituciones públicas; responsabilidad ésta que no se cumple, porque cada ente
cuenta con sus asesores y direcciones jurídicas, quienes se encargan de realizar sus
funciones en compartimientos estancos, delegándose la tarea a la PGR, solamente
una vez que algún caso llega a esfera judicial. Y siempre se tiene a la Institución
como la encargada en el ámbito judicial, de velar por los intereses patrimoniales del
Estado Paraguayo, aún en detrimento de los Derechos Humanos de los ciudadanos,
cuando la verdadera función debería ser la de conciliar los derechos de las partes,
teniendo muy presente que los derechos de los ciudadanos, como elemento esencial
del Estado, deben ser resguardados de manera irrestricta.
Las posibles causas por las cuales la PGR no desempeña las tareas que le
competen, son varias; y se dan por ausencia de una normativa que reglamente sus
funciones, debilidad estatal en la optimización de las instituciones públicas,
inexistente coordinación interinstitucional, falta de voluntad para converger los
intereses y patrimonio del Estado con los de la ciudadanía, inexistente política de
planificación estatal y debilidad de las instituciones afectadas.
Y de continuar la situación actual, se pronostica un deficiente control estatal
de los verdaderos intereses nacionales, instituciones estatales alejadas de la
ciudadanía, ente encargado de casos judiciales en su etapa final, pagos de sumas
exorbitantes como honorarios profesionales a asesores jurídicos de diversos entes
estatales, diversas instituciones con funciones repetidas, falta de unificación de
criterios sobre un mismo tema, dispersión de instituciones y dependencias estatales
que persiguen fines comunes, falta de instancias extrajudiciales para solución de
4
conflictos, falta de responsabilidad del Estado ante hechos punibles cometidos por
los funcionarios públicos, inexistente achicamiento del Estado, escaso servicio a la
ciudadanía en general, falta de centralización en el control de la Cooperación
Internacional, entre otros.
A fin de superar esta problemática actual y a modo de control del
pronóstico, se presentan como opciones la reglamentación de la figura constitucional
de la PGR, adecuado rediseño de funciones y atribuciones acorde al concierto
regional, achicamiento del Estado, centralización de la asesoría jurídica y notaría
estatal, eficiencia en coordinación de acciones interinstitucionales, planificación
estatal adecuada que permita el control general del patrimonio nacional y de los
recursos públicos, control para el combate a la corrupción y el crimen organizado,
centralización en asuntos de Cooperación Internacional, contralor y responsable de la
Función Pública, protección a la ciudadanía en sus derechos integrales, servicio de
árbitro, mediador y conciliador extrajudicial.
Por lo expuesto, surgen las siguientes interrogantes:
- ¿Cuál es el grado de participación de la PGR en los asuntos de interés ciudadano?
- ¿De qué manera influiría la modernización, el fortalecimiento y el rediseño de
responsabilidad de la PGR en la eficacia y la eficiencia estatal?
- ¿Qué alcance tendría la redefinición de funciones de la PGR, desde la percepción
de los funcionarios de la institución y de la ciudadanía en general?
- ¿Qué incidencia y qué impacto tendrá la reformulación de atribuciones de la PGR,
desde la percepción de los niveles estratégicos, en función a las instituciones y
dependencias estatales existentes?
- ¿Es posible diseñar e implementar nuevas funciones en la PGR que reglamente esta
figura constitucional?
Para responder a estas interrogantes, se plantean otros cuestionamientos:
- ¿De qué manera puede el Estado mantener un nexo más estrecho y directo con la
5
ciudadanía, para la defensa de sus derechos?
- ¿Cuáles son los servicios ciudadanos que puede prestar la PGR?
- ¿Los Derechos Humanos de los ciudadanos, deben ser protegidos por la PGR,
aunque vaya en contra de los intereses patrimoniales del Estado?
- ¿Qué es lo que impide la eficacia y eficiencia estatal con respecto a sus bienes e
intereses patrimoniales?
- ¿De qué manera se pueden centralizar los entes y dependencias estatales con
funciones similares?
- ¿Qué se lograría con la modernización y el fortalecimiento institucional de la PGR?
- ¿De qué manera la ciudadanía podría constituirse en efectiva contralora del manejo
de los bienes del Estado?
- ¿Se podría optimizar la canalización de la Cooperación Internacional a través de la
PGR?
- ¿Actualmente se tiene un control de los recursos públicos, que hagan referencia al
patrimonio estatal?
- ¿De qué manera se lograría la total y real independencia de la PGR con respecto a
los tres Poderes del Estado?
- ¿Podrían converger los intereses estatales y ciudadanos en una sola institución
pública?
- ¿Cuáles son las funciones específicas que debe cumplir la PGR, en consonancia con
el sistema regional?
- ¿Cuáles son las instituciones y dependencias estatales que se verían afectadas?
- ¿De qué manera se puede contribuir al achicamiento del Estado, con la
reformulación de responsabilidades de la PGR?
6
- ¿De qué manera influiría en el Presupuesto General de Gastos de la Nación, la
redefinición de tareas de la PGR?
Teniendo en cuenta estas interrogantes, el Objetivo General de este trabajo,
es: “Reformular las funciones y atribuciones de la PGR con la centralización de
funciones de entes y dependencias estatales, a través de la modernización y el
fortalecimiento institucional, para lograr efectivizar el control, la defensa y la
protección de los bienes e intereses patrimoniales y de los recursos naturales y
públicos, como así también, de los servicios a la ciudadanía”.
Permitieron concretar este objetivo, otros Objetivos Específicos:
- Describir el grado de participación de la PGR en los asuntos de interés ciudadano.
- Conocer de qué manera influiría la modernización, el fortalecimiento y el rediseño
de responsabilidad de la PGR, en la eficacia y la eficiencia estatal.
- Determinar el alcance de la redefinición de funciones de la PGR, desde la
precepción de los funcionarios de la institución y de la ciudadanía en general.
- Analizar la incidencia y el impacto que tendrá la reformulación de atribuciones de
la PGR, desde la percepción de los niveles estratégicos, en función a las
instituciones y dependencias estatales existentes.
- Diseñar e implementar nuevas funciones en la PGR que reglamente esta figura
constitucional.
Frecuentemente tenemos conocimiento del pago de exorbitantes sumas de
dinero en concepto de honorarios profesionales, a funcionarios públicos que prestan
servicios en las direcciones jurídicas de entes públicos; y se trata de casos en los
cuales la PGR no tuvo participación. Además, se tiene el errado concepto de que la
Institución debe velar sola y exclusivamente por los bienes del Estado, cuando en
realidad las funciones deben ir mucho más allá, incluso velar por la irrestricta
defensa de los Derechos Humanos de la ciudadanía en general.
El interés consiste en estudiar y conocer los motivos por los cuales existe
7
tanta desidia por parte de las autoridades, para organizar los entes públicos,
centralizando las tareas afines que reditúe en el achicamiento del Estado; así como
crear un nexo directo con la ciudadanía en general, para protegerla en sus derechos y
prestándole servicios varios, que perfectamente puedan converger con los intereses
públicos; con el fin de diseñar una organización moderna y fortalecida, que permitan
llevar a cabo este cambio tan importante para lograr la optimización de la Institución.
Este trabajo no ha sido propuesto antes, y demostrará que con los resultados
de la investigación, se podrá contar con una Institución moderna y fortalecida, que
logre conciliar los intereses estatales con los particulares y comunitarios de los
ciudadanos. Constituirá un profundo cambio en la organización estatal, con miras al
apuntalamiento de la democracia, con una ciudadanía que se sienta protegida en sus
derechos y que esté dispuesta a ser activa contralora de los bienes e intereses
patrimoniales y recursos públicos, en la seguridad que estará beneficiando y
contribuyendo al Desarrollo y a la Defensa Nacional.
Del estudio de la Revisión Bibliográfica, se orientó la investigación, en base
al planteamiento de la siguiente hipótesis: “Una Institución pública organizada,
fortalecida y orientada a preservar los bienes, intereses y recursos patrimoniales
públicos, y a la vez a conciliar con el servicio ciudadano velando por sus derechos en
general, será el pilar fundamental en el sostén de la democracia como forma de
Gobierno y como forma de vida colectiva, iniciando y sustentando el Desarrollo y la
Defensa Nacional”.
8
II. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA
2.1. MARCO CONCEPTUAL
2.1.1. Procuraduría General
Se entiende a la Procuraduría General, como la Institución estatal “que
posee múltiples competencias para la protección de los derechos de los pobladores y
la defensa del interés público”3. En el Paraguay, es uno de los Órganos
Constitucionales Autónomos, u Órganos Extrapoderes, “… que se emplea para
referirse a órganos estatales no situados en la órbita de alguno de los tres poderes
clásicos del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial)”4.
Pero dependiendo del Estado, las funciones van variando; como por
ejemplo, en países como los EE.UU., la Procuraduría está ligada al Tribunal
Supremo, representando al Estado cuando es parte en un juicio; pero también cuando
no lo es, “la Oficina del Procurador General participa a menudo en condición de
amicus curiae (amigo del tribunal) y asesora al mismo sobre el posible impacto del
caso en los intereses de Estados Unidos a largo plazo”5.
También la Procuraduría General está ligada exclusivamente a la Justicia, a
las Cortes, como sucede en España, donde existe el Consejo General de
Procuradores, que es un órgano colegiado encargado de representar a los ciudadanos
en casos judiciales ante las Cortes. “… el procurador en Cortes que es el que
representa a varias comunidades y regiones en la citada institución gubernamental,
3
DICCIONARIO, 2009, “¿Qué es, Significado y Concepto”, P. 1.
4
PARAGUAY, Corte Suprema de Justicia, 2007, “Órganos Constitucionales. Constitución Nacional.
Los Órganos Constitucionales. Reglamentación”, P. II
5
EE.UU., 2009, “El Tribunal Supremo de los EE.UU.”, P. 5
9
el síndico general que es el que en los ayuntamientos se encarga de defender los
derechos de los pueblos, o el antiguamente conocido como procurador del Reino”6.
En España, “el Procurador de los Tribunales, quien posee una Licenciatura en
Derecho, representa a las partes en conflicto ante un Juzgado o un Tribunal. … el
Procurador, que debe trabajar en conjunto con el Abogado, debe garantizar al
normalidad de los procedimientos”7.
En varios países Latinoamericanos, Ministerio Público, Defensoría del
Pueblo, Asesoría Jurídica, Notaría y Escribanía Mayor, Contraloría General, Función
Pública,
Anticorrupción,
Patrimonio
Cultural,
Cooperación
Internacional,
Comunidades Indígenas, Medioambiente y Derechos Humanos, forman parte de la
Procuraduría General; conjugando perfectamente la tarea de preservar los bienes, el
patrimonio, los intereses y los recursos públicos, con los derechos de los ciudadanos;
existiendo un nexo estrecho con la población, como elemento fundamental del
Estado, a la cual no solamente brinda servicios varios, sino que la orienta y la hace
partícipe activa como permanente contralora de la administración estatal. De modo
que la población toda, tiene a través de esta Institución, el ejercicio de la soberanía y
su representación, y a la vez, la protección en sus derechos elementales.
Y si bien en las diferentes naciones puede variar el nombre, así sea
Procuraduría General de la República, del Estado, de la Nación, o Contraloría
General, o simplemente Procuraduría General, la esencia es la misma.
2.1.2. Fortalecimiento institucional
Se entiende al Fortalecimiento Institucional, como “aquellos proyectos
destinados a modernizar y optimizar la capacidad institucional de los entes
estatales”8. Y también se define como “creación y desarrollo de habilidades y
capacidades, institucionales e individuales, para la solución de problemas y cumplir
6
DICCIONARIO, 2009, Op. Cit., P. 1
7
Ibíd., P. 1
8
MÉXICO, 2011, “Programa de Fortalecimiento Institucional”, P. 1.
10
de manera efectiva con la misión institucional, en un escenario de largo plazo y de
sostenibilidad”9.
Sin embargo, y justamente por la falta de implementación de estos
proyectos, no se ha podido hasta hoy día modernizar y optimizar a la Procuraduría
General de la República, como ente estatal de suma importancia, que tiene como
prioridad la defensa del patrimonio del Estado; y que por ende, tampoco puede lograr
que cada funcionario que presta servicios en esta Institución, pueda de modo
individual ni grupal, llegar a la efectividad para cumplir a cabalidad con la misión
para la cual fue creada.
“El fortalecimiento institucional es el resultado de una serie de acciones
que implícita o explícitamente pretenden encontrar la mayor coherencia posible
entre los tres planos (Proyecto, Organización y Recursos), y sobre todo, generar un
saber colectivo (apropiación) al respecto. Por ello no existen „recetas de
fortalecimiento institucional‟”10. Y en el caso de la PGR, no existe coherencia entre
los tres planos de la Institución, porque si bien existen proyectos, los mismos no
fueron llevados a cabo hasta la fecha; como tampoco se cuenta con la Carta Orgánica
que permita una organización perfecta, y se precisan de recursos en general, llámese
presupuesto, locales propios y personal suficiente para desempeñar a cabalidad con
el importante rol que le corresponde en la sociedad paraguaya.
Si bien la PGR desarrolla su tarea principal, que consistente en asumir la
defensa en juicio de los bienes estatales, no es suficiente, porque esta Institución
debe expandir sus funciones, a todo lo que haga referencia a la representación del
Estado, entendiéndose como a la preservación de sus bienes materiales y recursos
públicos, que comprende a su territorio y a su población, teniendo en especial
consideración a la defensa irrestricta de los Derechos Humanos.
Por eso, es necesario que la PGR, se aboque al esbozo de planes y
proyectos, que involucre para su elaboración a la totalidad de sus funcionarios y a
9
REY M., Dora I., 2005, “Fortalecimiento Institucional de Entidades del Estado para la Gestión de las
Infraestructuras de Datos Espaciales”, P. 2.
10
ALATORRE, Gerardo, 1995, “Fortalecimiento Institucional. ¿Qué es? ¿A quién le sirve y para qué?”,
P. 1
11
aquellos de otros entes con quienes la Institución trabaja de manera directa y
coordinada, de modo a obtener como producto, planes que sean necesarios, que se
ajusten a nuestra realidad y que principalmente sean realizables, para que como
Institución, cumpla con la misión constitucional que le fue asignada, con planes a
corto, mediano y largo plazos, que otorguen sostenibilidad al sistema democrático.
Pero primordialmente se debe tener en cuenta “la idea del fortalecimiento
institucional como un cambio radical del planteamiento de la ayuda al desarrollo,
como una evolución que debe identificar resultados sostenibles más allá de los
proyectos y de las intervenciones en relación al ejercicio de los derechos políticos,
económicos y sociales, bajo la asunción también de deberes cívicos y ciudadanos de
esas mismas personas, sin dejar por ello de identificar responsabilidades en el
ámbito de las administraciones públicas y considerar a la persona como
protagonista principal de propio progreso y bienestar”11. Y es eso lo que se busca
con este trabajo; conjugar la defensa de patrimonio, intereses y recursos estatales,
con los derechos de los ciudadanos, a través de una Institución moderna y
fortalecida, muy cercana y abierta a la ciudadanía que debe ser permanente
contralora de la administración pública.
Y realizando una definición global, se puede concluir que el fortalecimiento
institucional, constituyen “aquellas acciones destinadas a apoyar procesos de
asimilación y práctica social de valores y principios inscritos en normas y reglas,
formales e informales (institucionales) que rigen el comportamiento de los agentes y
actores sociales (organizaciones) más influyentes para encauzar el desarrollo, tanto
en su propio financiamiento, de modo que les permita aumentar sus capacidades
organizacionales (estructurales), así como también en sus relaciones cotidianas con
el resto de la sociedad, concebida como aquel conjunto de personas (ciudadanos)
sujetos de derechos y deberes políticos”12. Siendo esta relación estrecha entre la
PGR y la ciudadanía toda, la que se persigue con este trabajo de investigación, con el
fin último de prestar servicios ciudadanos que humanicen más a esta Institución
11
12
BEDOYA, Jesús: UGARTE, Álvaro, 2012, “Experiencias prácticas de fortalecimiento institucional”, P.
8
Ibíd., P. 11
12
estatal.
Pero principalmente se debe tener muy presente, que ningún proyecto de
fortalecimiento institucional trabaja en un entorno cerrado, estático y plano; y se
necesita de un amplio conocimiento de la realidad, la necesidad y la idiosincrasia de
la sociedad; por lo que “recetas” importadas no podrían funcionar, si son aplicadas
exactamente tal fueron implementadas en otros países.
2.1.3. Modernización Institucional
Se entiende por Modernización Institucional, “un proceso político–técnico
cuyo fin principal es fortalecer las capacidades institucionales de las organizaciones
públicas”13; porque lo técnico y lo político deben ir de la mano, fortaleciendo las
instituciones públicas, a través de políticas públicas que logren cumplir con las
necesidades y expectativas de la ciudadanía. Por eso, podemos agregar que “una
institución moderna es aquella que identifica e internaliza los requisitos del
ciudadano en su accionar, entregando servicios acorde a sus expectativas y
promoviendo la mejora continua de nuestros procesos”14.
Es la modernización institucional “un proceso continuo y sistemático en el
cual se busca aplicar a la realidad de una organización pública, técnicas e
instrumentos novedosos, que incidan en la normativa, tecnología, gestión,
infraestructura, recursos humanos y estructura, para satisfacer las demandas de los
habitantes del país”15. Por lo cual, cuando se habla de modernizar una institución
pública, engloba todo lo que corresponde a la parte jurídica, el rediseño de sus
atribuciones y funciones, personal especializado e idóneo, infraestructura edilicia y
técnica y la implementación de NTICs.
Modernizar una institución es “orientar el diseño de organizaciones
modernas, innovadoras, flexibles y abiertas al entorno, alineadas a las estrategias,
13
ARGENTINA, 2013, “Proyecto de Modernización del Estado”, P. 1
14
COMISIÓN EUROPEA, 2012, Eurosocial, “Modernización como un desafío institucional”, P. 4
15
COSTA RICA, 2013, “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas”, P. 5
13
estructuras y procesos definidos para el logro de los propósitos y resultados que de
ellas se esperan”16; porque siempre se orienta a una entidad que esté con un nexo
cercano a la ciudadanía, y que a la vez, esté inmersa en cambios continuos,
adecuándose a las circunstancias cambiantes de un mundo que presenta constantes
oportunidades, y que siempre cumpla las expectativas que se generen.
2.1.4. Institución Pública
Institución es “cualquier organismo o grupo social que, con unos
determinados medios, persigue la realización de unos fines o propósitos”17. Y se
entiende por Institución Pública “como el comportamiento organizado de aquellos
ciudadanos que sin buscar lucros (sin intereses económicos) y sin buscar poder (sin
intereses políticos), pretende salvaguardar los intereses de los individuos
particulares frente al Estado y frente al Mercado”18; porque éste debe ser el
propósito principal, cual es, la defensa de los derechos de los ciudadanos, como fin
primordial. Entendiéndose que la población es elemento esencial del Estado, y que
por tanto, todo bien, interés y recurso estatal, finalmente pertenece a su población.
Una Institución Pública debe ser dinámica y comprende tres planos: su
misión, su estructura organizativa y el conjunto de recursos humanos, materiales,
financieros y la infraestructura en general (BEDOYA y UGARTE, 2012). Porque los
cambios continuos son necesarios a fin de adecuarse a los requerimiento de cada
época y de cada circunstancia que se de en la sociedad.
Y esos cambios deben ser integrales; dándose “en un marco de racionalidad
de asignación de recursos, eficiencia y eficacia en el uso de los mismos; con
capacidad de transformarse, adaptarse y responder en forma ágil y oportuna a las
demandas y necesidades de la comunidad, para el logro de los objetivos del
16
RUIZ, Laura, 2013, “Modernización Institucional”, P. 1
17
MIRÓ R., Pablo, 2011, “Concepto de Institución”, P. 1
18
BEDOYA CH., Jesús: UGARTE U., Álvaro, 2012, “Experiencias prácticas de fortalecimiento
institucional”, P. 24
14
Estado”19. Porque se debe tener en cuenta que la única forma de avanzar hacia la
construcción de sociedades más justas y humanas, es que todos los ciudadanos tomen
real conciencia de dicha necesidad, anteponiendo el bien común y el desarrollo de las
instituciones públicas; porque siempre la razón de las mismas, debe ser servir al
desarrollo de la sociedad, de la cual es producto (FLORES GODOY, 2008).
2.1.5. Servicio Público
Servicio Público, es “una actividad exclusiva del Estado, organizada
conforme a disposiciones legales reglamentarias vigentes, con el fin de satisfacer de
manera continua, uniforme y regular, las necesidades de carácter colectivo y, por
ende, de interés general, que se realiza por medio de la administración pública”20.
Por tanto, es un servicio ofrecido exclusivamente por el Estado, normado, para todos
en general, dando una respuesta a las necesidades de la población; y lo que siempre
se debe perseguir, es que los servicios públicos estén dados dentro del marco de la
calidad.
Además, se debe tener presente que “las demandas de los ciudadanos deben
ser atendidas de manera rápida y ágil pero, a su vez, brindando prestaciones de
calidad. En este sentido, resulta esencial la percepción que los ciudadanos tengan
respecto a los servicios que se brindan para mejorar los sistemas de beneficios
rápidos, incorporar un mayor número de trámites a la guía de procedimientos on–
line y la transparencia de las compras que realiza el Estado, entre otros”21; porque
se deben desburocratizar las instituciones públicas, y se deben palpar los resultados
en forma rápida, por parte de la ciudadanía; y que a su vez, ésta sea contralora
permanente de la administración de la cosa pública.
Por eso es necesario conocer a profundidad, cuáles son las verdaderas
necesidades y expectativas de la ciudadanía, porque es ése el servicio que debe
19
RUIZ, Laura, 2013, Op. Cit., P. 1
20
ARGENTINA, 2011, “La Calidad en los Servicios Públicos”. P. 11
21
ARGENTINA, 2013, “Proyecto de Modernización del Estado”, P. 3
15
prestar la institución pública, a fin de lograr el objetivo del Estado, con miras al bien
común (GADEA, 2000).
Se debe tener muy presente, que “hoy la Administración Pública, presta
servicios públicos concretos en el marco de amplias políticas generales,
persiguiendo que las prestaciones se adapten a cada necesidad en particular y que,
en determinados casos, potencien la igualdad de oportunidades de las personas,
para que todas ellas alcancen con plenitud el goce de los derechos y libertades
fundamentales, que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes les
reconocen”22. Y con esto, se tiene que siempre el Estado debe priorizar los derechos
elementales de la ciudadanía, porque solamente gozando plenamente de los mismos,
se puede palpar y gozar del servicio que la Administración Pública preste, en forma
general y siempre buscando dar seguridad integral a la población.
2.1.6. Desarrollo y Defensa Nacional
Es el “proceso continuo que permite a la población desenvolverse
armónicamente, alcanzando crecientes niveles de Bienestar General y Seguridad
Integral, en condiciones psicosociales, económicas, políticas, militares y científicotecnológicas”23. Porque solamente una ciudadanía que se sienta protegida y a la vez
representada en sus derechos, podrá estar en condiciones de vivir con bienestar,
alcanzando el desarrollo comunitario y ejerciendo la soberanía nacional.
Y esto únicamente puede lograrse contando con una Procuraduría General
modernizada y fortalecida, con amplias funciones; en sintonía con el concierto e
intereses de la Región, con la población que participe activamente y sea consciente
que debe contribuir en el control de la administración pública, para el logro del
Desarrollo y la Defensa Nacional.
22
ARGENTINA, 2011, Op. Cit. P. 26
23
CUENCA ROTELA, Oscar, 2009, “Reflexiones sobre Política y Estrategia”, P. 35-39.
16
2.2. MARCO TEÓRICO
2.2.1. Centralización de la Asesoría Jurídica, de la Escribanía y
Notaría en la Administración Pública
Es muy importante centralizar en la PGR, la Asesoría Jurídica en la
Administración Pública en general y sin excepciones, de modo que esta Institución
esté empapada de la totalidad de los temas jurídicos desde su inicio, haciendo un
seguimiento exhaustivo, y de ese modo se puedan arbitrar los medios necesarios para
la efectiva defensa de los bienes, intereses y recursos públicos, así como preservar
los derechos elementales de los ciudadanos, tal y como ocurre en el Brasil, si se tiene
en cuenta que “es función de la AGU orientar y ejercer la supervisión técnica de los
órganos jurídicos de autarquías y fundaciones públicas”24.
En el Paraguay, “otra de las funciones constitucionales encomendadas a la
Procuraduría General de la Republica, es la de asesorar a la administración
pública, esto se traduce en la producción de dictámenes, cuyo carácter -vinculante o
no – refuerza la necesidad de reglamentación de la normativa constitucional, a fin
de dar acabado cumplimiento al mandato constitucional que arroga a la institución
la noble misión de custodio del patrimonio estatal”25. Pero mientras no exista la
reglamentación correspondiente, cada institución pública seguirá contando con su
respectiva Asesoría Jurídica, donde además de impedir la centralización de esta
función, se sigue contando con una enorme cantidad de funcionarios estatales,
quienes finalmente no solo perciben un elevado salario y demás beneficios, sino que
perciben honorarios profesionales que siguen desangrando a las arcas del Estado. Y
finalmente, cuando existen reveses en el campo judicial, en última instancia se
recurre a la PGR, o en el peor de los casos, el Fisco sigue desangrándose al abonar
indemnizaciones que bien pudieron evitarse, de estar centralizado el sistema Asesoría
Jurídica a la Administración Pública.
En Costa Rica, “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría
General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio
24
BRASIL, 2011, “Abogacía General de la Unión”, P. 1
25
PARAGUAY, 2012, “Procuraduría General de la República”, P. 10
17
para la Administración Publica”26. Lo cual indica que existe unidad de criterio,
desde el momento que se centraliza esta función fundamental. Y lo mismo se observa
en el Ecuador, donde corresponde a la PGE “asesorar legalmente a los entes
públicos, emitiendo pronunciamientos con carácter vinculante que garanticen la
seguridad jurídica”27.
Y si se tiene en cuenta que la Escribanía Mayor del Estado desempeña un
papel fundamental, es de vital importancia que esta dependencia forme parte y
dependa de la PGR, tal y como sucede en otros países, como en Costa Rica, donde
“las funciones de Notario del Estado serán ejercidas por los Procuradores que
requiera el buen servicio”28. Y también en Nicaragua, donde “la Notaría del Estado
es el órgano que tiene a su cargo el Protocolo del Estado para el otorgamiento de
escrituras referente a actos y contratos en que sea parte el Estado”29. Porque en la
actualidad, en cada institución pública se requieren los servicios de Notarios y
Escribanos Públicos, que con sus honorarios profesionales siguen desangrando a las
arcas del Estado, cuando lo correcto debería ser que la totalidad de los actos de la
Administración Pública, que requieran del concurso de un profesional, sean
realizados por la Escribanía Mayor del Estado.
2.2.2. La Procuraduría como Órgano Asesor de la Presidencia de la
República
En el Brasil, la AGU “es el órgano más elevado de asesoramiento del
Poder Ejecutivo. … asesora al presidente de la República en asuntos de naturaleza
jurídica y en el control interno de la legalidad de los actos de la administración,
además de sugerir medidas de carácter jurídico exigidas por el interés público”30.
La PGR debe ser el Órgano Asesor de la Presidencia de la República, porque debe
26
COSTA RICA, 1982, “Ley Nº 6815 Orgánica de la Procuraduría General de la República”, Art. 2º,
27
ECUADOR, 2013, “Procuraduría General del Estado”, P. 1
28
COSTA RICA, 1982, OP. Cit., Art. 15º
29
NICARAGUA, 2013, “Procuraduría General de la República”, P. 1
30
BRASIL, 2011, Op. Cit., P. 1
18
existir unidad de criterio con respecto a los asuntos de interés público; y porque
además, todo tema jurídico debe estar alejado de influencias políticas.
El Procurador General no debe ser tenido en cuenta como el Abogado del
Presidente de la República, sino como el Abogado del Estado (GORDILLO, 2006); y
por ello mismo, la Institución bajo su responsabilidad, debe ser la que brinde el
asesoramiento exclusivo en materia jurídica, siempre con miras a preservar los
bienes y los intereses del Estado.
2.2.3. La PGR en Cooperación y Asuntos Internacionales
Es necesario que como interés público, sea la PGR la Institución que tenga a
su cargo los temas inherentes a la Cooperación Internacional, como así también a los
Asuntos Internacionales. En el Brasil, la AGU es el órgano que “interpreta la
Constitución, las leyes, los tratados y otros actos normativos. Esa interpretación
tiene
que
ser
seguida
uniformemente
por
órganos
y
entidades de la
administración de la nación, para que la jurisprudencia administrativa en Brasil sea
unificada”31. Y es aquí donde se hace hincapié en la necesidad de la unidad de
criterio con respecto a cada caso en particular, y que sea la PGR la encargada de
realizar el estudio correspondiente a los tratados, convenios y préstamos
internacionales, a través de su personal técnico, de modo a prever lo concerniente a
la parte jurídica, y evitar situaciones engorrosas al momento de defender los intereses
nacionales.
En México, se cuenta con la Sub Procuraduría de Asuntos Internacionales
(México, 2013). Y la PGR “actúa de forma coordinada con las instituciones de los
tres órdenes de gobierno, para fortalecer las acciones de investigación y
persecución del delito, así como para dar a la actuación institucional la solidez y la
robustez jurídica que la cooperación internacional exige”32. Mientras que en el
Ecuador, está a cargo de la PGE “Garantizar un eficaz y eficiente patrocinio del
31
BRASIL, 2011, Op. Cit., P. 1
32
MÉXICO, 2013, “Procuraduría General de la República”, P.1
19
Estado, en el ámbito nacional e internacional, ejerciendo su representación judicial
y el control de la legalidad de los actos y contratos que este celebre” 33. Siendo de
mucha importancia que todos los actos del Estado, con organismos internacionales,
sean revisados, evaluados y asesorados jurídicamente por la PGR.
2.2.4. La Contraloría General dependiente de la PGR
En varios países, la CGR es una dependencia de la PGR; porque a la
primera corresponde velar por el manejo transparente del patrimonio público,
mientras que a la segunda corresponde representar la defensa de los bienes e
intereses del Estado. Por tanto, ambas cumplen funciones similares sobre la cosa
pública; y no deberían trabajar en compartimentos estancos, y deben orientarse a la
unificación de criterios. Costa Rica es uno de esos ejemplos y “en el ejercicio de
estas funciones, la Procuraduría podrá inspeccionar oficinas públicas, sin previo
aviso, y requerir de ellas documentos e informaciones necesarias para el adecuado
cumplimiento de sus atribuciones contraloras”34.
Además, si se tiene en cuenta que la ciudadanía debe ser contralora
permanente de la gestión pública, especialmente del uso y destino de sus bienes, es
importante que la CGR tenga dependencia de la PGR, porque “la incidencia de
control en políticas públicas es un reaseguro a la eficiencia y eficacia de la cultura
del control y del aseguramiento de una vida digna y garantizada en sus derechos
humanos a todas las personas, …”35; porque debe siempre haber una gran
interacción entre la sociedad civil y los entes de fiscalización superior, debiendo
primar la transparencia en la administración pública, y el Pueblo Soberano debe tener
la atribución de conocer el destino y el uso de sus bienes.
Cabe citar también que el 10 de noviembre de 2010, se firmó un Convenio
de Cooperación y Apoyo Interinstitucional entre la PGR y la CGR, con el propósito
33
ECUADOR, 2013, Op. Cit., P. 1
34
COSTA RICA, 1982, Op. Cit., Art. 3º inc. k)
35
ABC COLOR, 2013, “Entes contralores buscan abrirse más a la ciudadanía”, P. 4
20
de “establecer líneas de acción que permitan a ambas instituciones afrontar de
manera más eficiente y eficaz la lucha contra la corrupción, a través de una mejor
coordinación, con énfasis en la cooperación interinstitucional y en el fortalecimiento
de los sistemas institucionales de trabajo, con base en la Convención Interamericana
Contra la Corrupción”36. Y se puede notar que incluso se menciona la necesidad de
trabajar conjuntamente en la lucha anticorrupción, cuando injustificadamente, hoy
día existe una Secretaría Anticorrupción, agigantando el Estado y superponiendo
tareas iguales en varias dependencias públicas.
2.2.5. La PGR encargada de Anticorrupción
La Secretaría Anticorrupción en el Paraguay, tiene a su cargo el diseño y la
aplicación de mecanismos de control contra la corrupción en los organismos
estatales, como ser: malversación, tráfico de influencias, abuso de funciones y
enriquecimiento ilícito, entre otros; debiendo recibir denuncias contra funcionarios
públicos y dar trámites legales ante las instituciones pertinentes (PARAGUAY,
2013). Y es aquí donde se evidencia una vez más la superposición de tareas, de la
PGR con la CGR, la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría Anticorrupción.
En otros países, se centraliza en la PGR todo lo que haga referencia a
malversación, mal desempeño de funciones, delitos económicos y crimen
organizado, así sea por parte de funcionarios públicos, como de la ciudadanía en
general, porque la corrupción ataca a los órganos estatales y perjudica al patrimonio
del Estado.
En la Rca. Dominicana, la PGR cuenta entre sus dependencias, con la
Dirección Nacional de la Persecución de la Corrupción Administrativa, que tiene a su
cargo “fortalecer de manera integral las investigaciones y acusaciones de los casos
de Lavado de Activos y otras infracciones graves y procurar las sanciones que
correspondan a la luz de la ley 72-02 sobre lavado de activos provenientes del
tráfico ilícito de drogas, sustancias controladas y otras infracciones graves, evitando
36
PARAGUAY, 2010, “Convenio de Cooperación y Apoyo Interinstitucional”, P. 1
21
así la impunidad y al mismo tiempo garantizar que este tipo de crimen no afecten la
economía dominicana”37. Teniendo así la Institución, que representar al Estado en
estos casos de comisión de hechos punibles, en los cuales se afecta al patrimonio
nacional.
En Nicaragua, la PGR se encarga de “Dirigir, coordinar y supervisar, en
representación del Estado, procesos judiciales por incumplimiento de obligaciones
tributarias o fiscales”38; teniendo en cuenta que la evasión fiscal es un hecho punible
contra las arcas estatales. Mientras que en México, se cuenta con la Sub Procuraduría
de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (MÉXICO, 2013) y “la
PGR combate decididamente al fenómeno delictivo y a la delincuencia organizada
nacional y transnacional con estricto respecto a los derechos humanos”39.
Y en Rca. Dominicana, “el Departamento contra el Tráfico Ilícito de
Migrantes y Trata de Personas de la Procuraduría General de la República
Dominicana, hace cumplir la Ley 137-03, que sanciona los delitos de Tráfico Ilícito
de Migrantes y Trata de Personas”40. Demostrándose de este modo, que todo tipo de
hechos punibles que atente contra las arcas estatales y contra los derechos esenciales
de la ciudadanía, se centralizan en la PGR, como Institución que vela por los bienes,
intereses y recursos estatales, además de los Derechos Humanos de los ciudadanos en
general.
2.2.6. Derechos Humanos a cargo de la PGR
En México, en la Ley Orgánica se establece que “corresponde a la
Procuraduría General de la República: … Velar por el respeto de las garantías
individuales y los derechos humanos en la esfera de su competencia. En el ejercicio
de esta atribución la Procuraduría General de la República deberá: a) Fomentar
37
RCA. DOMINICANA, 2010, “Procuraduría General de la República”, P. 1
38
NICARAGUA, 2013, Op. Cit., P. 1
39
MÉXICO, 2013, Op. Cit., P.1
40
RCA. DOMINICANA, 2010, Op. Cit., P. 1
22
entre sus servidores públicos una cultura de respeto a las garantías individuales y
los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano y los tratados
internacionales en que los Estados Unidos Mexicanos sea parte; …”41. Y para el
efecto, cuenta con la Sub Procuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Delito
y Servicio a la Comunidad (México, 2013); que comprende la capacitación a la
totalidad de los funcionarios públicos del país, de modo que los ciudadanos en
general sean preservados en sus derechos elementales.
Es “la primera institución en México en llevar a cabo la implementación
del Protocolo de Estambul, como política pública de prevención y erradicación de la
tortura y el maltrato en la investigación de los delitos”42; porque de ese modo se
evitan casos de demandas contra el Estado, por violación de los derechos inherentes
a todo ser humano. Y “la Procuraduría constituyó como línea estratégica de acción,
el fomento y difusión de la cultura de la protección a los derechos humanos e
implantó el programa permanente de promoción, fortalecimiento y capacitación en
esta materia; dentro del cual se establecen las siguientes acciones: promover,
fomentar, arraigar y capacitar al personal de la Institución en la cultura de la
protección a los derechos humanos; generar confianza en la sociedad de que en sus
acciones la Institución respeta los derechos humanos y atacar decididamente y
prevenir las causas de violaciones a derechos humanos”43.
Porque es muy común escuchar decir que solamente se respetan los
Derechos Humanos de los delincuentes y criminales, y no así de las víctimas; cuando
en realidad, estos derechos elementales solamente pueden ser violentados por parte
de funcionarios públicos que actúen en nombre y representación del Estado. Porque
cuando es un particular quien comete un hecho punible, están los resortes legales
donde acudir a fin de obtener Justicia. Y se ha demostrado que la PGR puede
perfectamente converger en sus funciones la protección y defensa del patrimonio
estatal, con los Derechos Humanos de los ciudadanos en general.
41
MÉXICO, 2012, “Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”, Art. 5º, V, P. 7
42
MÉXICO, 2007, Op. Cit., P. 1
43
MÉXICO, 2013, Op. Cit., P. 1
23
2.2.7. La Función Pública dependiente de la PGR
En Colombia, la PGN “tiene como principal objetivo el llevar a cabo el
control, la gestión, la vigilancia y la supervisión de la función pública que realizan
los empleados del Estado. En concreto, desde la misma se deja patente que tiene tres
funciones: preventiva, de intervención y disciplinaria”44. La prevención se realiza
controlando el desempeño de los funcionarios públicos, y advirtiendo sobre las
sanciones en caso de violación de las normas. La intervención que no es facultativa
sino imperativa, realiza en esfera Contencioso-Administrativa, Constitucional, Civil,
Penal, Penal Militar, Laboral, Familiar, Agraria y Ambiental. Mientras que la
disciplinaria es a efectos de investigar y fallar en cuanto al desempeño en las
responsabilidades de los funcionarios públicos.
Y aquí entra a tallar también lo que corresponde a la superposición de
funciones con la CGR, la Secretaría Anticorrupción y Derechos Humanos, porque se
encarga en forma íntegra de los temas inherentes al desempeño en general de los
funcionarios públicos, porque “conformada por 3.400 servidores, la Procuraduría
tiene autonomía administrativa, financiera y presupuestal en los términos definidos
por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. Es su obligación velar por el
correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la Ley a
servidores públicos, …”45.
También en Costa Rica, “son atribuciones de la Procuraduría General de la
República … defender a los servidores del Estado, cuando se siga acción penal
contra ellos por actos o hechos en que participaren en el ejercicio de sus funciones.
En ningún caso podrá defenderse a servidores que hayan cometido delito en contra
de los intereses de la Administración Pública, o que hayan violado los derechos
humanos”46. Y es aquí donde la PGR se vuelve protectora de los funcionarios
públicos, siempre y cuando, los mismos no hayan cometido hechos punibles de
corrupción o violación de derechos fundamentales. Y marca una diferencia sustancial
44
DICCIONARIO, 2009, Op. Cit., P. 1
45
COLOMBIA, 2011, “Procuraduría General de la Nación”, P. 1
46
COSTA RICA, 1982, Op. Cit., Art. 3º inc. g), P. 2
24
con la PGR de Paraguay, porque aquí se defiende al patrimonio del Estado en casos
de violaciones a los Derechos Humanos, cuando perfectamente se puede conjugar la
defensa del patrimonio estatal con los derechos fundamentales de la ciudadanía en
general, y ser los primeros en condenar hechos de lesa humanidad cometidos por
funcionarios públicos. Porque definitivamente el Estado debe ser responsable de los
actos cometidos por sus funcionarios, teniendo en cuenta que debe ser responsable
desde el momento mismo en que se nombra o contrata a un personal, que obrará en
nombre y representación de la Nación.
En un Congreso reciente, el titular de la CGR manifestó que “… la
institución está comprometida en liderar la implementación de la cultura del control
en todos los servidores públicos y así generar la revalorización de la administración
pública, en toda su amplia dimensión, y con ello lograr que los usuarios de los
servicios, los ciudadanos, estén satisfechos por los servicios o bienes recibidos”47;
intenciones éstas muy plausibles, porque el Pueblo Soberano debe ser contralor
permanente del desempeño de los funcionarios públicos. Pero una vez más, se
superponen funciones en diferentes entes estatales, porque compete a la Función
Pública el evalúo del contrato y nombramiento de éstos, además de llevar adelante el
sumario Administrativo en caso de denuncias por mal desempeño de funciones;
como compete a la CGR el uso de los bienes del Estado y a la PGR velar por los
intereses de la Nación.
En Bolivia, la PGE tiene como una de sus funciones, “requerir a la máxima
autoridad ejecutiva de las entidades públicas el enjuiciamiento de las servidoras
públicas o los servidores públicos que, por negligencia o corrupción, ocasionen
daños al patrimonio del Estado”48. Mientras que en Costa Rica, la PGR actúa con
especial tutela en materia de la ética pública (COSTA RICA, 2007). Por lo cual se
aprecia que en diferentes países, esta Institución reúne en su seno, todo lo que haga
referencia a los funcionarios públicos, desde su ingreso, pasando por el control, la
gestión, la capacitación, la vigilancia, la supervisión, la defensa, y hasta la solicitud
del enjuiciamiento para quienes cometen hechos de corrupción.
47
ABC COLOR, 2013, “Contraloría aboga por la cultura de la transparencia”, P.8
48
BOLIVIA, 2011, “Procuraduría General del Estado”, P. 1
25
2.2.8. PGR a cargo de Medioambiente y Recursos Naturales
Porque el Medioambiente y los Recursos Naturales forman parte del
patrimonio estatal, en Costa Rica la PGR actúa con especial tutela en materia
ambiental (COSTA RICA, 2007); y “son atribuciones de la Procuraduría General
de la República … Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos
existentes en la zona marítimo-terrestre, … Tomar las acciones legales procedentes
en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda
persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado … coordinar acciones con
instituciones públicas y privadas, especialmente con municipalidades, asociaciones
de desarrollo comunal y organismos ambientales de carácter no gubernamental, a
fin de poner en marcha proyectos y programas de información jurídica sobre la
protección del ambiente, … mediante actividades preventivas que involucren a las
comunidades del país.”49.
Y es aquí donde nuevamente se hace necesario que en el Paraguay, la
Secretaría del Ambiente forme parte de la PGR, porque tanto el Medioambiente
como los Recursos Naturales en general, como bienes comunes, deben ser cuidados y
preservados como patrimonio estatal.
También en Rca. Dominicana, la PGR tiene a su cargo “Vigilar, Promover
el cumplimiento de la Legislación Ambiental y de los Recursos Naturales, mediante
la realización de actos de autoridad (Inspección, Verificación y Vigilancia) en forma
directa a través de su personal, o en forma concurrente con la sociedad u otras
instancias del gobierno, así como calificar y aplicar sanciones sobre actos ilícitos en
la materia para poder contribuir al aprovechamiento duradero de los Recursos
Naturales renovables y la preservación y mejoramiento del ambiente y estimular el
cumplimiento voluntario de la Legislación Ambiental que permita una mejor vida
para todos”50.
En el Perú, “La Contraloría General de la República inicia sus actividades
en materia de auditoría ambiental, de manera formal, con la emisión de la Ley …
49
COSTA RICA, 1982, Op. Cit., Art. 3º inc. h), P. 2
50
RCA. DOMINICANA, 2010, OP. Cit., P. 1
26
que le otorga la atribución legal para efectuar auditorías ambientales e informar
sobre sus resultados periódicamente al Congreso de la República. Su instalación
como unidad orgánica se produce a partir de la emisión del Reglamento de
Organización y Funciones, aprobado por Resolución de Contraloría … “51.
Estableciéndose como su función y atribución, “Efectuar las acciones de control
ambiental y sobre los recursos naturales, … informando semestralmente sobre el
resultado de las mismas y sobre los procesos administrativos y judiciales; si los
hubiere, a las Comisiones competentes del Congreso de la República”52.
En Nicaragua, la PGR tiene también como misión, “Incidir de forma
efectiva en la gestión ambiental garantizando el aprovechamiento racional de los
recursos naturales y la disminución de actividades que generan impactos negativos
significativos para el ambiente”53.
En Guatemala, la PGN “representa al Estado cuando existe vulneración de
las normas ambientales o al sistema ambiental del país, ejercitando las acciones
legales correspondientes ante los órganos jurisdiccionales o administrativos
competentes logrando el resarcimiento ambiental o pecuniario del daño ocasionado.
Le corresponde la conservación, preservación y restauración ambiental”54. Y es de
este modo como el Estado se hace presente no solo para cuidar un bien común, sino
para obligar a su restauración y a una multa en caso que se violenten las normas,
teniendo en cuenta que se perjudica a lo que debe ser considerado como de interés
patrimonial.
2.2.9. Patrimonio Cultural a cargo de la PGR
En el Perú, la CGR tiene a su cargo “Efectuar las acciones de control …
sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando
51
PERÚ, 2013, “Contraloría General de la República”, P. 1
52
Ibíd.
53
NICARAGUA, 2013, Op. Cit., P. 1
54
GORDILLO G., Mario E., “Exposición en Colombia en el SIDIE”, P. 1
27
semestralmente sobre el resultado de las mismas y sobre los procesos
administrativos y judiciales; si los hubiere, a las Comisiones competentes del
Congreso de la República. … la CGR viene contribuyendo al fortalecimiento de la
gestión ambiental y cultural de las entidades gubernamentales competentes, a través
de acciones y actividades de control, a efecto de coadyuvar con el desarrollo
sostenible de la Nación, así como con la identidad cultural nacional”55. Y tiene
como principales funciones, planear, organizar, dirigir, ejecutar acciones y
actividades de control, así como formular metodologías y procedimientos para el
control del patrimonio cultural (PERÚ, 2013).
El Patrimonio Cultural debe ser entendido como un patrimonio estatal,
porque es de interés de todos en general; y dentro del Patrimonio Cultural, debe
tenerse presente a la defensa y la preservación de los indígenas, por lo cual, el INDI
debería también tener dependencia de la PGR.
2.2.10. Servicios Ciudadanos
En varios países, la PGR en constante y cercano nexo con la sociedad civil,
tiene a su cargo innumerables servicios ciudadanos, haciendo las veces de la
Defensoría del Pueblo y Defensa al Consumidor, que de hecho forman parte de la
Institución; con atención a denuncias varias, asesoría ciudadana, programas de
protección a víctimas y testigos, denuncia y seguimiento a casos de personas
extraviadas, programas de recompensa, y los casos de conciliación, mediación y
arbitraje, que logran solucionar conflictos antes que lleguen a esferas judiciales.
En lo referente a atención a denuncias varias, en México, se ha creado en el
seno de la PGR el Centro de Denuncia y Atención Ciudadana, que tiene a su cargo
orientar en materia jurídica, social y psicológica, además de atender denuncias y
quejas, y asesorar con respecto a otros servicios que presta la Institución (MÉXICO,
2013). Y como un servicio a la comunidad, tiene a su cargo fomentar la denuncia
ciudadana, para la cual “se implementaron las campañas „Denuncia Anónima de
55
PERÚ, 2013, Op. Cit., P. 1
28
Delitos Federales‟, especialmente los referentes a la salud, y „Abre los Ojos, pero no
Cierres la Boca‟ acerca de la prostitución y pornografía infantil”56. Mientras que en
Nicaragua, “la Oficina de Denuncia Ciudadana atiende a la Ciudadanía que se
presenta a la Procuraduría General de la República y cuenta con un equipo de
profesionales del derecho, cuya función principal es brindar una atención cómoda,
cálida, rápida, veraz y eficiente”57.
En lo que respecta a las víctimas de violencia en general, en la Rca.
Dominicana, en el seno de la PGR se encuentra la Dirección Nacional de Atención a
Víctimas, que tiene a su cargo “dirigir, coordinar y articular los esfuerzos de las
instituciones y organismos comprometidos con la protección, atención, intervención
y/o seguimiento de las víctimas de violencia, además de prevenir la violación de sus
derechos”58.
Referente a la desaparición de personas, la Sub Procuraduría de Derechos
Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad de México, cuenta con el
Programa “Apoyo a familiares de personas extraviadas, sustraídas o ausentes”, con el
objetivo de coadyuvar en la búsqueda y localización de las mismas (MÉXICO,
2013).
Con respecto al programa de recompensas, la PGR de México tiene como
atribución “ofrecer y entregar recompensas en numerario, en un solo pago o en
exhibiciones periódicas, a personas que aporten información útil relacionada con
las investigaciones y averiguaciones que realice, así como a aquéllas que colaboren
en la localización y detención de probables responsables de la comisión de delitos,
en los términos y condiciones que mediante acuerdo determine el Procurador
General de la República; …”59. Y de este modo, siendo el dinero del Estado el que
se utiliza para estos casos, debería estar a cargo exclusivo de la PGR el programa que
además reglamente este tipo de acciones, y que contemple la protección de los
56
MÉXICO, 2013, Op. Cit., P. 1
57
NICARAGUA, 2013, Op. Cit., P. 1
58
RCA. DOMINICANA, 2010, Op. Cit., P. 1
59
MÉXICO, 2012, Op. Cit., Art. 5º, XI, P. 8
29
informantes.
En lo que respecta a la atención ciudadana en conflictos que pueden
resolverse por conciliación, mediación o arbitraje, evitando que lleguen a instancias
superiores, en el Ecuador, la PGE tiene como objetivo estratégico, “fomentar la
mediación como fórmula de solución de conflictos”60. Y en Panamá, la Procuraduría
de la Administración, tiene a su cargo, “Promover la mediación como una
alternativa para la solución pacífica de los conflictos comunitarios, con la finalidad
de prevenir la violencia, reducir los litigios en el ámbito administrativo, fomentar
una cultura de la paz y garantizar el acceso a la justicia”61.
2.3. MARCO HISTÓRICO
2.3.1. Época Precolombina
En esta época, los nativos estaban divididos en grandes comunidades, y cada
grupo poseía exclusividad sobre una extensa área territorial y cada familia poseía un
lote de tierra en las plantaciones en común, y cada esposa su huerta particular
(CARDOZO, 1996). De modo que solamente los objetos de uso personal eran de
cada uno o “Ava mba‟e” y la propiedad era comunal o “Tupa mba‟e”, estando la
administración de los bienes comunales a cargo del Jefe o Cacique de cada tribu.
2.3.2. Época de la Conquista
En esta época, “la colonia se impuso en la medida en que consiguió, por
las buenas o las malas, avanzar sobre el terreno y apropiarse de los territorios
indígenas. … en el mundo colonial hubo algunas políticas y leyes, que defendieron a
los pueblos indígenas y permitieron que mantuvieran sus territorios. Los tres
pueblos misioneros de los franciscanos y los treinta y dos jesuíticas fueron un
relativo triunfo de humanidad en aquel contexto. Los guaraníes que en ellas
60
ECUADOR, 2013, Op. Cit., P. 1
61
PANAMÁ, 2012, Procuraduría de la Administración”, P. 1
30
vivieron, si bien colonizados en muchos aspectos, retuvieron tres aspectos esenciales
de su cultura: la lengua, el sistema económico de reciprocidad, sin entrada ni
circulación de moneda y un amplísimo territorio continuo, donde la entrada de los
colonos estaba muy restringida”62.
2.3.3. Época de la Colonia
En esta época, “el Gobernador era el jefe superior de los pueblos guaraníes
y de él dependía el nombramiento de los administradores, … la resolución del
Consejo de Indias estableció el cargo del administrador como el responsable de la
solvencia económica de los pueblos. … era llamado también „propietario del pueblo‟
… se le permitía el manejo casi absoluto de los bienes, con o sin consenso del
Gobernador”63.
2.3.4. Época Independiente
El 1 de marzo de 1814, por Ley, el Dr. Francia decretó que todos los bienes
de los españoles o extranjeros que fallecieran en país y aunque tuvieran herederos,
debían quedar directamente en propiedad al Estado paraguayo; y además, expropió
tierras de la Iglesia, prohibió la extracción de metales preciosos y monopolizó el
comercio exterior, mientras que la propiedad de la tierra pasó progresivamente a
manos del Estado (CARDOZO, 1996). De modo que la preservación y control de los
bienes estatales estaban a cargo exclusivo del dictador.
En 1844, durante la presidencia de Don Carlos Antonio López, con la
promulgación de la Constitución Nacional de 1844 más conocida como “Ley que
establece la administración política de la República del Paraguay, y demás que en
ella se contiene”, la administración y cuidado de los bienes del Estado estaban a
cargo del Ministerio de Hacienda (CARDOZO, 1996).
62
CENTRO CULTURAL DE ESPAÑA JUAN DE SALAZAR, “Pueblos Indígenas en el Paraguay”.
2011, P. 5
63
SUSNIK, Branislava, 1965, “El Indio Colonial del Paraguay”, P. 1
31
2.3.5. Antecedente a mediados del siglo XX
El Decreto-Ley Nº 6623/1944 “Que reglamenta las Demandas contra el
Estado”, de fecha 31 de diciembre de 1994, es el antecedente con el cual se cuenta,
con respecto a normar las funciones de lo que hoy día es la actual PGR. Y por dicho
Decreto-Ley se estableció el procedimiento que se debía observar para las demandas
en contra del Estado paraguayo (PARAGUAY, 2007).
2.3.6. Creación de la PGR
Con la Constitución Nacional promulgada en el año 1992, “se sentaron las
bases de separación y control recíproco de poderes, favorable a la mayor
transparencia de la gestión pública, …”64. Y es así que se creó la figura
constitucional de la PGR, y “se adscribió al diseño que separa y diferencia la
función de la custodia del interés patrimonial estatal, por una parte, haciendo de
ella una de sus funciones esenciales; …”65.
2.4. MARCO LEGAL
2.4.1. Constitución Nacional
La Constitución Nacional hace referencia a la Institución, disponiendo que
“La Procuraduría General de la República está a cargo de un Procurador General y
de los demás funcionarios que determine la ley”66.
Y también establece “De los requisitos y del nombramiento. El Procurador
General de la República debe reunir los requisitos exigidos para ser Fiscal General
del Estado, es nombrado y removido por el Presidente de la Republica. Las
64
PARAGUAY, 2012, Op. Cit., P. 4
65
Ibíd., P. 5
66
CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY, Art. 244º
32
incompatibilidades serán establecidas en la ley”67.
Dispone además, “De los deberes y atribuciones. Son deberes y
atribuciones del Procurador General de la Republica: a. representar y defender,
judicialmente o extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República. b.
dictaminar en los casos con los efectos señalados en las leyes. c. asesorar
jurídicamente a la Administración Pública en la forma que determine la ley, y d. los
demás deberes y atribuciones que fije la ley”68.
2.4.2. Carta Orgánica
La Carta Orgánica de la PGR se encuentra en estudio en el Parlamento
Nacional, en las Comisiones de Asuntos Constitucionales, Defensa Nacional y
Fuerza Pública, y en la Comisión de Legislación, Codificación, Justicia y Trabajo.
Por tanto, no está aún reglamentado su funcionamiento, deberes y atribuciones.
2.5. MARCO REFERENCIAL
Con el fin de demostrar la objetivo general de este trabajo, es necesario
realizar un paralelismo entre las principales funciones y atribuciones de la
Institución, denominada Procuraduría General de la República, del Estado, de la
Nación, o Contraloría General, de otros países de América, con respecto a las que
actualmente cumple la PGR de Paraguay.
2.5.1. Argentina
En la Argentina, la PGN tiene como dependencias principales, la encargada
de Delitos contra la Administración Pública, de Trata de Personas, de Delitos
67
CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY, Art. 245º
68
Ibíd., Art. 246º
33
Tributarios y Contrabando y la Unidad Fiscal de Derechos Humanos. Y se debe tener
en cuenta que “el Procurador General de la Nación, es quien está al frente del
Ministerio Público Fiscal”69.
2.5.2. Brasil
En el Brasil “la Abogacía General de la Unión (AGU) es el órgano más
elevado
de
asesoramiento
del
Poder
Ejecutivo.
La
Constitución de la
Nación brasileña la clasifica como esencial a la Justicia. Por eso, el órgano asume
la posición de órgano de dirección superior y no está vinculado a ninguno de los
Tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). … asesora al Presidente de la
República en asuntos de naturaleza jurídica y en el control interno de la
legalidad de los actos de la administración, además de sugerir medidas de carácter
jurídico exigidas por el interés público”.70. El Procurador General representa a la
Unión mediante el Superior Tribunal de Justicia en las cuestiones civiles y laborales;
y el Procurador General de la Economía Nacional, en la ejecución de la deuda activa
de naturaleza tributaria.
2.5.3. Bolivia
En Bolivia, “la Procuraduría General del Estado es un órgano
independiente de representación jurídica del Estado, que promueve, defiende y
precautela los intereses y el patrimonio del pueblo boliviano, especialmente en
materia de inversiones, derechos humanos y medio ambiente” 71. Entre sus
principales funciones también están las de Atención a Denuncias y Reclamos
Ciudadanos en casos que afectan el patrimonio estatal y la de requerir el
enjuiciamiento de funcionarios públicos que sean corruptos o que dañen el
patrimonio del Estado.
69
DICCIONARIO, 2009, OP. Cit., P. 1
70
BRASIL, 2011, Op. Cit., P. 1
71
BOLIVIA, 2011, Op. Cit., P. 1
34
2.5.4. Costa Rica
En Costa Rica “la Procuraduría General de la República es el órgano
superior consultivo, técnico - jurídico, de la Administración Pública, y el
representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene
independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones”72.
Además, es “asesor de la Sala Constitucional; Notario del Estado; y facilitador de
información jurídica a la sociedad. Actuamos con especial tutela en materia
ambiental y de la ética pública”73. Cuenta entre sus dependencias, con el Área de la
Función Pública, el Área Ambiental y la Notaría del Estado.
2.5.5. Colombia
En Colombia, esta institución tiene como atribuciones “vigilar el
cumplimiento de la Constitución y la Ley, promover la protección de los derechos
fundamentales, el respeto de los deberes ciudadanos y proteger el patrimonio
público, siendo referente de eficiencia, eficacia y valoración ética en el ejercicio de
la función pública. … La Procuraduría General de la Nación, es la Entidad que
representa a los ciudadanos ante el Estado. Es el máximo organismo del Ministerio
Público, conformado además por la Defensoría del Pueblo, la Personería”74.
Entre sus dependencias se encuentran la Unidad Anticorrupción, la de
Derechos Humanos, la División Centro de Atención al Público, el Centro de
Atención al Servidor, la Vigilancia de la Función Pública, la Conciliación
Extrajudicial Contencioso-Administrativa, Asuntos Ambientales y Agrarios,
Disciplina para la Defensa de los Derechos Humanos y Protección de Grupos
Étnicos.
72
COSTA RICA, 1982, Op. Cit., Art. 1º, P. 1
73
COSTA RICA, 2007, “Procuraduría General de la República”, P. 1
74
COLOMBIA, 2011, Op. Cit., P. 1
35
2.5.6. Ecuador
En el Ecuador, la PGE cuenta entre sus atribuciones, con la representación
judicial del Estado, el patrocinio del mismo y de la totalidad de las dependencias
públicas, el asesoramiento legal y la absolución de consultas jurídicas a los
organismos y entidades del sector público con carácter vinculante (ECUADOR,
2008). La Institución “es un organismo público, técnico jurídico, con autonomía
administrativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado por la
Procuradora o Procurador General del Estado, designado para un período de
cuatro años”75. Teniendo como misión “defender judicial y extrajudicialmente al
Estado; absolver consultas legales con criterio vinculante; y, ejercer el control de la
legalidad de los actos y contratos del sector público, en beneficio de los objetivos
nacionales”76.
2.5.7. Guatemala
En Guatemala “la Constitución le reconoce a la Procuraduría la función de
asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales y su organización y
funcionamiento se legislará por Ley Orgánica”77. Entre sus funciones más
importantes, se encuentran la Abogacía Civil, la Penal y la Laboral del Estado; la
Unidad del Medioambiente, además de “ejercer la representación del Estado de
Guatemala dentro y fuera del territorio nacional sosteniendo los derechos de la
Nación en todos los juicios en que fuera parte, … Así también interviene en trámites
administrativos y negocios en que estuviere interesado el Estado, formalizando los
actos y suscribiendo los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de tal
fin”78.
La PGN en Guatemala, “es una institución pública de carácter técnico
75
ECUADOR, 2008, “Constitución de la República del Ecuador”, Art. 235º, P. 119
76
ECUADOR, 2013, OP. Cit., P. 1
77
GUATEMALA, 2011, “Procuraduría General de la Nación”, P. 1
78
Ibíd.
36
jurídico, creada por mandato constitucional, a quien se encomienda la personería
jurídica del Estado de Guatemala, de la niñez y de la juventud, así como las
funciones de asesoría y consultoría jurídica de la Administración Pública, y otras
específicas que las leyes establecen, …”79.
2.5.8. México
En México, la PGR tiene como misión “contribuir a garantizar el Estado
democrático de Derecho y preservar el cumplimiento irrestricto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante una procuración de justicia
federal eficaz y eficiente, apegada a los principios de legalidad, certeza jurídica y
respeto a los derechos humanos, en colaboración con instituciones de los tres
órdenes de gobierno y al servicio de la sociedad”80. Y entre sus principales
dependencias se encuentran: Combate a la Corrupción, Cooperación Internacional,
Derechos Humanos, Programa de Recompensas, Personas Extraviadas y Servicios a
la Comunidad.
2.5.9. Nicaragua
En Nicaragua, la PGR tiene como función “ejercer la representación legal
y defensa de los intereses del Estado, rescatando una cultura de honestidad,
legalidad, justicia, equidad social, creando un ambiente óptimo para el desarrollo
socio económico de la nación. … Consolidarse como institución líder en la defensa
del Estado de Derecho, la lucha contra la corrupción, en la seguridad jurídica del
derecho de la propiedad, y la promoción del control social a la gestión pública
sirviendo permanentemente a la población, con eficiencia y eficacia para generar
una actitud de confianza y respeto a la Ley”81.
79
GUATEMALA, 2011, Op. Cit., P. 1
80
MÉXICO, 2013, Op. Cit., P. 1
81
NICARAGUA, 2013, Op. Cit., P. 1
37
Entre sus principales atribuciones, están la representación del Estado, la
Asesoría de los Órganos del Estado, velar por los intereses de la Hacienda Pública,
supervisar el Estado de Derecho, la defensa del Ambiente, y la Notaría y custodia de
Escrituras y Títulos (NICARAGUA, 2013). Mientras que sus dependencias
principales son la Procuraduría para la Defensa del Medioambiente y de los Recursos
Naturales, la Notaría del Estado, Procuraduría de la Propiedad y Bienes del Estado,
la Unidad Anticorrupción, la Unidad contra Delitos Económicos, la Unidad contra el
Crimen Organizado, la Unidad de Asuntos Internacionales, Derechos Humanos y
Humanitarios.
2.5.10. República Dominicana
La PGR en Rca. Dominicana, es “la institución rectora, representante del
Estado en el ejercicio de la acción pública, comprometida en la formulación e
implementación de la política contra la criminalidad, la investigación penal, la
administración del sistema penitenciario y correccional, la protección y atención de
víctimas y testigos, persecución de la corrupción y el fraude, así como proveedora de
los servicios jurídicos administrativos requeridos por las leyes”82.
Su Misión es “ejercer, como institución responsable, la acción penal
pública, la investigación de los hechos punibles, la representación y defensa del
interés público y social, así como la vigilancia y cumplimiento de las normas del
debido proceso legal; garantizando la protección de las víctimas y los testigos y el
respeto a los derechos humanos”83. Entre sus dependencias más importantes, cuenta
con la Dirección Nacional de Atención a Víctimas, los Departamentos de Gestión de
Servicios al Ciudadano, de Asuntos Internacionales, de Tráfico Ilícito y Trata de
Personas; como así también la Procuraduría General del Medio Ambiente, y la
Dirección General de Prevención de la Corrupción Administrativa.
82
RCA. DOMINICANA, 2010, “Procuraduría General de la República”, P. 1
83
Ibíd.
38
2.5.11. Panamá
En Panamá, “la Procuraduría de la Administración es una institución que,
mediante una gestión de calidad desarrollada dentro del marco constitucional y
legal, defiende los intereses del Estado y de los municipios; promueve la legalidad,
la competencia y la ética en las actuaciones de los servidores públicos; brinda
orientación ciudadana y contribuye a formar una cultura de paz a través de la
mediación comunitaria, para fortalecer el Estado democrático de Derecho”84. Entre
sus principales dependencias se encuentran la Unidad de Mediación Comunitaria y la
Unidad de Ética Pública.
2.5.12. Perú
En Perú se denomina Contraloría General de la República y su principal
misión es “promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos
públicos en beneficio de todos los peruanos”85. Entre sus principales funciones está
la Contraloría General y el Medioambiente y el Patrimonio Cultural.
2.5.13. Paraguay
La Constitución Nacional paraguaya, “define las funciones que encomienda
a la Procuraduría General de la República, asignándole la de la defensa, judicial o
extrajudicial, de los intereses patrimoniales de la República; la de la realización de
dictámenes en la forma y con los alcances a ser determinados en una ley posterior; y
a realizar el asesoramiento jurídico de la administración pública”86.
Se debe tener en cuenta que “en nuestro diseño constitucional, el
Procurador General de la Republica ejerce la representación y defensa de los
intereses patrimoniales de la Republica, sea judicial o extra judicialmente. Esta
84
PANAMÁ, 2012, Op. Cit., P. 1
85
PERÚ, 2013, Op. Cit., P. 1
86
PARAGUAY, 2012, Op. Cit., P. 5
39
función de rango constitucional se traduce en la posibilidad de intervención procesal
en todo juicio o litigio donde estuviere involucrado el patrimonio estatal, así como
también, la participación extrajudicial en todo proceso en donde el Estado
comprometa de alguna u otra manera el patrimonio del Estado paraguayo”87.
Pero es necesario recalcar que la PGR no posee aún Carta Orgánica, y su
función actual se reduce a representar al Estado en causas judiciales donde es parte;
sin que tome intervención en la Asesoría Jurídica de los entes públicos, lugares éstos
donde cada repartición cuenta con su propia Asesoría o Dirección Jurídica.
Tampoco tiene participación en los Asuntos y Cooperación Internacional,
donde igualmente están en juego los bienes e intereses nacionales. Y lo mismo puede
decirse con respecto a la Secretaría Anticorrupción y Delitos Económicos.
En el mismo sentido, no tiene injerencia en la Secretaría de la Función
Pública y en Derechos Humanos, que en la mayoría de los casos “van de la mano”,
teniendo en cuenta las demandas de indemnización por daños y perjuicios que
soporta el Estado por graves violaciones de los Derechos Humanos.
Al tener a su cargo la defensa de los bienes patrimoniales del Estado, es
ilógico que no tenga injerencia en la Escribanía Mayor de Gobierno y en la
Contraloría General de la República; como tampoco tiene injerencia en lo que hace a
la preservación del Medioambiente, del Patrimonio Cultural y de la cultura de las
etnias indígenas en particular.
Y mucho menos posee una dependencia que preste Servicios Ciudadanos,
donde converjan la Defensoría del Pueblo, la Defensa al Consumidor, la Protección a
Víctimas y Testigos, un Programa de Recompensas, un Servicio de Conciliación,
Mediación y Arbitraje, y Ayuda en Búsqueda de Personas Extraviadas; porque se
debe tener presente que la población en general, como elemento fundamental del
Estado, debe estar protegida y preservada en sus derechos fundamentales, como
prioridad de una Nación que vive y se maneja dentro del marco del Estado de
Derecho..
87
PARAGUAY, 2012, Op. Cit., P. 9
40
III.
METODOLOGÍA
De acuerdo a la finalidad de este trabajo de investigación, es un estudio
básico, no experimental, con enfoque cualicuantitativo, porque trata de la
centralización de funciones de los entes y dependencias públicas que tienen como fin
último el control, el cuidado y la representación de los bienes, intereses y recursos
naturales y públicos, como así también la preservación de los derechos elementales
de los ciudadanos, y la importancia de modernizar y fortalecer a la Institución estatal
encargada, además de crear nexos más cercanos con la ciudadanía, a fin de contribuir
al Desarrollo y la Defensa Nacional.
Según su profundidad, es un estudio descriptivo, con componente
explicativo, sustentado en fuentes primarias y secundarias. Y el diseño adoptado es
del tipo transeccional, teniendo en cuenta que los datos fueron colectados de marzo a
agosto del año 2013.
El trabajo abarca como objeto de estudio y población enfocada, a los
funcionarios y autoridades de la PGR; como así también, a las autoridades de las
instituciones y dependencias estatales involucradas. Mientras que la población
accesible incluyó a funcionarios públicos de Asunción.
En cuanto al método, por tratarse de un estudio descriptivo, se utilizó el
método observacional participativo, apoyado en las técnicas de la encuesta y la
entrevista. En el primer caso, participaron funcionarios públicos de la PGR. Y para el
segundo caso, las entrevistas fueron realizadas a las autoridades de la PGR, la CGR,
la Secretaría del Ambiente, la Secretaría Nacional Anticorrupción, la Defensoría del
Pueblo, la Defensa al Consumidor, la Escribanía Mayor de Gobierno, el INDI, la
41
Secretaría Nacional de Cultura y la Secretaría de la Función Pública.
La selección muestral, fue por el método aleatorio simple, quedando
conformada de la siguiente manera:
Encuesta
48 Personas
Entrevista
17 Personas
Total
65 Personas
En dicha muestra, fueron incluidas las personas, según los siguientes
criterios:
- Funcionarios Públicos de la PGR, que aceptaron participar en forma voluntaria, en
la Capital, en el momento que se realizó la encuesta.
- Autoridades de la PGR, que aceptaron participar voluntariamente, de la entrevista.
- Autoridades de la CGR, la Secretaría del Ambiente, la Secretaría Nacional
Anticorrupción, la Defensoría del Pueblo, la Defensa al Consumidor, la Escribanía
Mayor de Gobierno, el INDI, la Secretaría Nacional de Cultura y Secretaría de la
Función Pública, que aceptaron participar voluntariamente, de la entrevista.
Fueron excluidos de la muestra, quienes no son funcionarios o autoridades
de la PGR y de las demás instituciones y dependencias estatales involucradas. Y
fueron objeto del estudio:
- El grado de participación de la PGR en los asuntos de interés ciudadano.
- La influencia de la modernización, el fortalecimiento y el rediseño de
responsabilidad de la PGR, en la eficacia y la eficiencia estatal.
- El alcance de la redefinición de funciones de la PGR, desde la precepción de los
funcionarios de la institución y de la ciudadanía en general.
- La incidencia y el impacto que tendrá la reformulación de atribuciones de la PGR,
desde la percepción de los niveles estratégicos, en función a las instituciones y
42
dependencias estatales existentes.
- El diseño y la implementación de nuevas funciones en la PGR que reglamente esta
figura constitucional.
En este trabajo, se estudiaron las variables principales:
- Centralización de funciones afines: integración de un conjunto de instituciones y
dependencias que tienen funciones afines, en un proceso de achicamiento del
Estado, logrando el ordenamiento del mismo, a fin de desburocratizar el servicio
público, y a la vez, conseguir mayor eficiencia y eficacia estatal, como también la
unificación de criterios.
- Servicios a la ciudadanía: conjunto de asistencia exclusivamente estatal, destinada a
la población en general, que además de preservar los derechos humanos de la
ciudadanía, la colectividad pueda gozar de los beneficios, se sienta protegida
integralmente, y posea un nexo estrecho con sus autoridades, quienes deben
facilitar además la convergencia entre los intereses del Estado con los colectivos.
- Contraloría ciudadana: actitud que asume la población consciente en que los bienes,
intereses y recursos naturales y públicos pertenecen a todos; y que ejercitan sus
deberes, derechos, obligaciones y atribuciones ciudadanos, al tener activa
participación en el control de la cosa pública, y a la vez, se convierta en una
colectividad contralora permanente del desempeño de los funcionarios en la
administración.
En cuanto a los instrumentos de recolección de datos, fue diseñado un
cuestionario que fue aplicado durante la encuesta a los funcionarios públicos de la
PGR de Asunción (Apéndice 1.1.). Mientras que para las entrevistas con las
autoridades de la PGR, CGR, la SEAM, la SENAC, la Defensoría del Pueblo, la
Defensa al Consumidor, la Escribanía Mayor de Gobierno, el INDI, La Secretaría
Nacional de Cultura y Secretaría de la Función Pública, se diseñaron dos guías de
entrevistas (Apéndice 1.2 y 1.3.).
43
INSTRUMENTO
Encuesta a los funcionarios de la PGR en general
CANTIDAD
48
Entrevista a autoridades de la PGR
8
Entrevista a autoridades de las instituciones y dependencias públicas
9
involucradas, de la Capital
TOTAL GENERAL
65
Tabla 1. Instrumentos de recolección de datos
Para la elaboración del marco teórico, se empleó la técnica de análisissíntesis de contenido, basado en la revisión bibliográfica en todo tipo de soporte,
utilizándose las fichas y descripciones de la bibliografía, como instrumento de
recolección de datos. El control y calidad de los datos y resultados se realizó
mediante el análisis de contenido. Y como procedimiento para garantizar los
aspectos éticos en esta investigación, la encuesta fue anónima y no remunerada,
porque se realizó a las personas que aceptaron voluntariamente someterse a la
misma. Y para las entrevistas se mantuvo en reserva la identidad de las autoridades,
que así lo requirieron, a fin que puedan dar su opinión real y no limitada por el cargo
que ocupan.
El estudio se desarrolló principalmente analizando los mecanismos
implementados en la totalidad de los entes y dependencias estatales involucrados en
este proceso, ubicados en la Capital. Se realizó en tres etapas. En primer lugar, la
Revisión Bibliográfica, en los meses de abril, mayo y junio; la segunda etapa con el
Trabajo de Campo, llevada a cabo en los meses de julio y agosto; y la tercera etapa
fue el Análisis de los Resultados y la Discusión, desarrollada en los meses de
septiembre y octubre del presente año.
Los datos recogidos fueron procesados en tablas con el Programa Excel,
44
agrupando los datos en función a cada variable estudiada. El análisis de dichos
resultados se realizó aplicando la estadística descriptiva con el uso de medidas de
frecuencia y tendencia. Y los resultados fueron expuestos a través de gráficos.
El cálculo del tamaño de la muestra, tiene un nivel de confianza del 97%,
con un margen de error del 12,2% en la encuesta a funcionarios públicos de la PGR,
y del 15,2% en las entrevistas a autoridades de la PGR y demás instituciones y
dependencias involucradas (Tabla 30 del Apéndice 2).
45
IV.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Los resultados del trabajo de campo, están dados en función de los datos
que arrojó la encuesta a 48 (cuarenta y ocho) funcionarios de la PGR, en Asunción.
Asimismo, de acuerdo a los resultados de las entrevistas realizadas a 8 (ocho) altas
autoridades de la PGR, y a 9 (nueve) altas autoridades, una de cada una de las
Instituciones, como ser: CGR, la SEAM, la SENAC, la Defensoría del Pueblo, la
Defensa al Consumidor, la Escribanía Mayor de Gobierno, el INDI, La Secretaría
Nacional de Cultura y la Secretaría de la Función Pública.
4.1. RESULTADO DE LAS ENCUESTAS
4.1.1. Participación de la PGR en asuntos ciudadanos
71%
29%
SI se contrapone
NO se contrapone
Figura 1 Contrapòsición de intereses ciudadanos con los patrimoniales del Estado
A la pregunta referente a si los intereses comunes de la ciudadanía se
contraponen con los patrimoniales del Estado, o si ambos pueden converger
46
perfectamente como funciones de la PGR, el 29% de los funcionarios encuestados
contestó que se contraponen; mientras que el 71% contestó no se contraponen
(Figura 1); demostrándose que existe un alto porcentaje de servidores públicos que
comprenden que los intereses comunes también forman parte de los intereses del
Estado. Y por otro lado, ante la consulta con respcto a que si los intereses de la
ciudadanía deberían ser protegidos por la PGR, el 67% de los encuestados respondió
que deben ser protegidos por la Institución, mientras que el 33% respondió que no
deben ser protegidos por este ente estatal (Figuna 2), lo cual refiere que la gran
mayoría de los funcionarios están conscientes de la importancia de tener dentro de
las funciones de la PGR, la protección de la sociedad en general.
Figura 2 Protección de los intereses de la ciudadanía por la PGR
En lo que hace referencia a si la ciudadanía en general tiene acceso para
convertirse en contralora del manejo del Patrimonio Estatal, el 31% de los
funcionarios encuestados respondió que la ciudadanía sí tiene acceso al control,
mientras que el 69% respondió que no (Figura 3); comprobándose que la gran
mayoría es consciente que la ciudadanía en general, finalmente en su calidad de
última propietaria, no tiene acceso a los datos que puedan existir con respecto al
manejo de los bienes e intereses del Estado. Y por otro lado, ante la consulta de si la
PGR tiene un nexo cercano con la ciudadanía en general, el 29% de los funcionarios
encuestados respondió que sí existe ese nexo cercano, mientras que el 71% respondió
que no (Figura 4), indicando que esa mayoría de servidores públicos, está consciente
47
que la Institución no posee ese relacionameinto tan necesario con el Pueblo
Soberano.
Figura 3 Ciudadanía como contralora del Patrimonio Estatal
Figura 4 Nexo entre la PGR y la ciudadanía en general
Ante la consulta de si es que los funcionarios de la PGR tienen
conocimiento de los servicios que esta Institución presta a la ciudadanía en otros
países, el 35% de los encuestados respondió que sí conoce, mientras que el 65%
respondió que no conoce (Figura 5), lo cual refiere que existe poca información de la
gestión que este ente estatal puede brindar a la ciudadanía en general.
48
Figura 5 Conocimiento sobre servicios ciudadanos que brinda la PGR en otros países
Figura 6 Servicios ciudadanos que debe prestar la PGR
Y finalmente, ante la consulta de cuáles son los servicios ciudadanos que
debe brindar la PGR, el 100% de los funcionarios encuestados, manifestó que la PGR
49
debe brindar a la ciudadanía en general, los servicios de Conciliación, Mediación,
Arbitraje, Protección a Víctimas y Testigos y Denuncias contra Funcionarios
Públicos; mientras que el 96% refirió que debe tener a su cargo la defensa de los
Derechos Humanos; el 58% respondió que se debe implementar la Contraloría
Ciudadana; el 31% mencionó que se debe incluir el Programa de Recompensas; el
23% manifestó que se debe disponer de un Programa de Seguimiento a Personas
Extraviadas; el 15% refirió que deben implementarse todos los servicios
mencionados anteriormente, mientras que ninguno de los encuestados manifestó que
no se debe brindar servicios a la ciudadanía (Figura 6); lo cual indica que la mayoría
de los funcionarios públicos que prestan servicios en la PGR, comprende
perfectamente la necesidad que esta Institución preste estos servicios a la ciudadanía
en general, y que perfectamente estas funciones van de la mano con la preservación y
defensa de los bienes e intereses patrimoniales estatales.
4.1.2. Influencia del Rediseño de funciones de la PGR en la
eficiencia y eficacia estatal
Ante la consulta de si la PGR es un Órgano Extrapoder totalmente
independiente, el 21% de los funcionarios públicos encuestados, menifestó que sí es
un ente totalmente independiente; mientras que el 79% refirió que no lo es (Figura
7); demostrando que la mayoría está consciente que esta Institución no puede
cumplir sus funciones a cabalidad, mientras tenga dependencia de un Poder del
Estado, en este caso, de la Presidencia de la República, desde el momento que el
titular de la PGR debe ser nombrado y removido por el Titular del Ejecutivo,
convirtiéndose en un alto funcioanrio del Gobierno y no del Estado; y por ende, al
arbitrio de las políticas del Gobierno de turno y no de las Políticas Estatales, a corto,
mediano y largo plazos.
Y por otro lado, ante la consulta de si es que la PGR cumple actualmente
con las funciones para las cuales fue creada, el 44% de los funcionarios públicos
encuestados, manifestó que sí cumple, mientras que el 56% manifestó que no cumple
(Figura 8); refiriendo este dato, que la leve mayoría está consciente con respecto a
que no se cuenta con la Carta Orgánica de la Institución, y que por tanto no se puede
50
establecer a la cabalidad cuáles son las funciones específicas de esta Institución. Y
llama la atención que la leve minoría no comprenda que este ente no está siquiera
teniendo conocimiento de los convenios y tratados que se firman, en donde están en
juego los intereses del Estado.
Figura 7 La PGR como Órgano Extrapoder totalmente independiente
Figura 8 La PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada
Y finalmente, ante la consulta con respecto a si existe superposición de
funciones, entre las que cumple la PGR y otras Instituciones del Estado, el 71% de
los funcionarios encuestados manifestó que sí existe superposición, mientras que el
51
29% manifestó que no existe superposición (Figura 9); indicando este dato, que la
mayoría reconoce este inconveniente, que finalmente se debe a la falta de la Carta
Orgánica Institucional que delinee perfectamente las funciones de este ente.
Figura 9 Superposición de funciones de la PGR y otros entes estatales
4.1.3. Alcance del rediseño de funciones de la PGR desde la
percepción de los funcionarios de la Institución
Figura 10 Factibilidad del rediseño de funciones y atribuciones de la PGR
En la Encuesta realizada a los funcionarios de la PGR, ante la consulta de si
sería factible un rediseño de funciones y atribuciones de esta Institución, el 92% de
52
los encuestados dijo que sí es factible, mientras que el 8% dijo que no (Figura 10);
demostrándose que la gran mayoría está dispuesta a un cambio que favorecerá
incluso a la ciudadanía en general, y no solamente a lo que concierne a los bienes e
intereses estatales. Y ante la consulta sobre la posibilidad que la PGR pueda
convertirse en un Órgano con súper-poderes al cuidado de la cosa pública, el 58% de
los encuestados expresó que sí es factible, mientras que el 42% dijo que no es
factible (Figura 11).
Figura 11 La PGR como Órgano con superpoderes sobre la cosa pública
Figura 12 La PGR trabajando con otros entes y a la vez prestando servicios comunitarios
53
Y finalmente, al realizar la consulta con respecto a si es posible que la PGR
pueda trabajar con otros entes y dependencias estatales y a la vez prestar servicios
comunitarios, el 60% respondió que sí es factible, mientras que el 40% mencionó que
no es factible (Figura 12); demostrándose que la mayoría de los encuestados
considera posible y necesario que se puedan converger los intereses generales de la
ciudadanía, con la preservación y defensa de los bienes e intereses estatales, y esta
Institución se convierta en un órgano Extra-poder, que reúna en su seno todos entes u
dependencias con funciones iguales o similares.
4.1.4. Incidencia e impacto de funciones de la PGR desde la
percepción de los niveles estratégicos
Ante la consulta, de si se podría achicar la estructura del Estado, al integrar
Instituciones y dependencias con funciones afines a las que posee la PGR, el 67% de
los funcionarios encuestados, manifestó que sí se achicaría el Estado, mientras que el
33% manifestó que no se lograría (Figura 13); indicando este resultado, que esta
minoría que dio el resultado negativo, no ha tenido en cuenta que al integrarse los
entes con funciones afines, se estarán reduciendo dependencias comunes, como las
de Administración, Talento Humano, Transporte, Comunicaciones y otras.
Figura 13 Posibilidad de achicar el Estado al integrar Instituciones y dependencias a la PGR
Con respecto a la consulta de la reducción de gastos del Estado, al integrarse
54
las Instituciones y dependencias con funciones afines a la PGR, el 65% de los
funcionarios encuestados respondió que se reducirían los gastos, mientras que el 35%
dijo que no (Figura 14); demostrando este dato, que evidentemente al achicarse la
propia organización del Estado, se reducirán los gastos. Y por otro lado, a la consulta
de si se podría desburocratizar el Estado, al integrar Instituciones y dependencias
afines a la PGR, el 54% de los encuestados manifestó que se lograría esa
desburocratización, mientras que el 46% manifestó que no se lograría (Figura 15).
Figura 14 Reducción de gastos del Estado al integrar Instituciones y dependencias a la PGR
Figura 15 Desburocratización del Estado al integrar Instituciones y dependencias a la PGR
55
A la consulta de si sería posible la unificación de criterios sobre la cosa
pública, al realizarse el rediseño de funciones de la PGR, el 88% de los funcionarios
encuestados manifestó que sí se unificarían criterios, mientras que el 12% manifestó
que no (Figura 16); indicando este resultado, que es muy importante que se logre esta
unificación de criterios en todo lo que tenga que ver con los bienes e intereses del
Estado.
Figura 16 Posibilidad de unificar criterios sobre la cosa pública
Figura 17 Mayor control sobre el Patrimonio del Estado con el rediseño de la PGR
Y por último, ante la pregunta de si habría mayor control por parte de la
56
PGR sobre el Patrimonio del Estado, al integrarse las Instituciones y dependencias
afines, el 100% de los funcionarios encuestados manifestó que sí (Figura 17),
indicando este resultado unánime, que es muy necesario integrar las Instituciones y
dependencias, porque no solamente existiría mayor control sobre la cosa pública,
sino que se lograría achicar el Estado y por ende reducir los gastos, como así
también, se podría desburocratizar los trámites y se lograría la unificación de
criterios respecto a los bienes e intereses estatales.
4.1.5. Diseño e implementación de las nuevas funciones de la PGR
Ante la consulta si se tiene conocimiento de las dependencias estatales que
forman parte de la PGR de otros países, el 42% de los funcionarios encuestados,
manifestó que sí tiene conocimiento, mientras que el 56% dijo que no conoce (Figura
18).
Figura 18 Nivel de conocimiento de dependencias de la PGR en otros países
Y finalmente, al consultar a los funcionarios encuestados, con respecto a
cuáles son las Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte de la
PGR, a fin que se integren por tener funciones afines, y por ser la tendencia en países
del continente, el 100% de los funcionarios encuestados, manifestó que debe ser la
57
Asesoría Jurídica a la totalidad de los entes públicos; el 88% dijo que debe ser la
Asesoría a la Presidencia de la República; el 83% indicó que debe ser Asuntos y
Tratados Internacionales y la Defensoría del Pueblo; el 79% respondió que debe ser
la Defensa de los Derechos Humanos; el 65% manifestó que debe ser la Secretaría
Anticorrupción; el 50% respondió que debe ser la Cooperación Internacional; el 38%
indicó que debe ser la Escribanía Mayor de Gobierno y la Secretaría del Ambiente.
Figura 19 Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte de la PGR
Mientras que el 35% dijo que debe ser el INDI; el 31% manifestó que deben
ser los Recursos Naturales; el 29% refirió que debe ser Defensa al Consumidor y
58
Todas las Citadas; el 25% dijo que debe ser la CGR; el 23% respondió que debe ser
la Secretaría Nacional de Cultura; el 17% indicó que debe ser la Secretaría de la
Función Pública; y el 2% respondió que ninguna de las Instituciones y dependencias
estatales citadas, debe integrarse a la PGR (Figura 19).
4.2.
RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS
4.2.1. Participación de la PGR en asuntos ciudadanos
En la entrevista a las altas autoidades de la PGR, ante la consulta de si es
posible proceder al rediseño de funciones de la Institución, acorde a lo adoptado en
otros países, conjugando la defensa de los bienes e intereses patrimoniales del
Estado, con los intereses comunitarios, el 75% respondió que sí es posible, mientras
que el 25% dijo que no es posible (Figura 20); con lo cual, queda demostrado que la
tercera parte del nivel estratégico de este ente estatal, todavía no acepta el nuevo
paradigma, que indica que perfectamente pueden converger ambos intereses, en las
funciones de la PGR.
Figura 20 PGR a cargo de intereses patrimoniales del Estado y de la ciudadanía
Y ante la consulta de si sería factible que la PGR implemente Servicios
Ciudadanos, como: la Conciliación, la Mediación, el Arbitraje, la Protección a
Víctimas y Testigos, el Programa de Recompensas y el Seguimiento a Personas
59
Extraviadas, tal y como se ha implementado en otros países, el 75% respondió que es
factible, mientras que el 25% dijo que no es factible (Figura 21).
Figura 21 Factibilidad que la pGR preste Servicios Ciudadanos
4.2.2. Influencia del Rediseño de funciones de la PGR en la
eficiencia y eficacia estatal
A la consulta de si es que la PGR cumple la totalidad de las funciones para
las cuales fue creada, el 50% de las altas autoridades de la Institución respondió que
sí cumple, mientras que el 50% respondió que no cumple (Figura 22).
Figura 22 La PGR cumple con la totalidad de las funciones para las cuales ha sido creada
60
Este resultado indica, que la mitad de este nivel estratégico, está consiente
que este ente estatal no cumple tan siquiera con la totalidad de las funciones para las
cuales ha sido creada, porque no tiene participación en todos los eventos en los
cuales se trata de los bienes e intereses patrimoniales del Estado. Y por otro lado, en
la entrevista realizada a altas autoridades de los demás entes y dependencias con
funciones afines a la PGR, respecto a si el ente que representa, existen funciones
iguales o similares a las realizadas en la PGR, el 67% indicó que sí cumplen
funciones iguales o similares, mientras que el 33% respondió que no (Figura 23); lo
cual demuestra que se superponen funciones entre las dependencias estatales.
Figura 23 Instituciones y dependencias estatales con funicones iguales a las de la PGR
4.2.3. Alcance del rediseño de funciones de la PGR desde la
percepción de los funcionarios de la Institución
A las altas autoridades de la PGR se les consultó si consideraban posible
integrar a la Institución, todas aquellas dependencias estatales que poseen funciones
iguales, similares o inherentes a lo relacionado al patrimonio estatal, como ser: la
Asesoría Jurídica a la totalidad de las instituciones públicas, la Asesoría a la
Presidencia de la República, la Escribanía Mayor de Gobierno, la CGR, SENAC y la
Secretaría de la Función Pública, el 45% dijo que sí es posible integrar todas las
dependencias citadas; el 33% respondió que solamente algunas de ellas pueden ser
integradas, como la Asesoría a la totalidad de los entes públicos y a la Presidencia de
61
la República; y el 22% indicó que lo que se debe establecer es que los dictámenes de
la PGR deben ser vinculantes en todos los casos, para las demás instituciones; pero
ninguno fue tan tajante como para decir que no es posible integrar todas o algunas de
las dependencias estatales citadas (Figura 24).
Figura 24 Posibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Figura 25 Factibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Ante la consulta de si sería factible, de acuerdo al nuevo paradigma, que
62
formen parte de la PGR otras dependencias estatales que tienen como funciones
preservar bienes e intereses comunes, como la Defensoría del Pueblo, Defensa al
Consumidor, SEAM, Secretaría Nacional de Cultura y el INDI, el 63% de los
entrevistados contestó que sí es factible; el 37% contestó que solamente algunas
debían ser integradas, como la SEAM y Defensa al Consumidor; mientras que
ninguno fue tajante al afirmar que no se debían integrar estas instituciones y
dependencias (Figura 25).
Por otro lado, en la entrevista realizada a las altas autoridades de
Instituciones y dependencias estatales con funciones afines a las que posee la PGR,
ante la consulta de la manera en que podrían complementarse las tareas, la totalidad
respondió que se podrían unificar las dependencias, toda vez que se proceda a una
Reforma Constitucional, y por ende, a las respectivas Leyes Orgánicas de cada
dependencia.
4.2.4. Incidencia e impacto de funciones de la PGR desde la
percepción de los niveles estratégicos
A las altas autoridades de la PGR se les consultó en la entrevista, si con el
rediseño de funciones de la Institución, se podría evitar la superposición de
funciones, se lograría el achicamiento del Estado, la reducción de gastos, la
desburocratización, la unificación de criterios jurídicos y si habría mayor control
sobre la cosa pública, el 75% respondió que se producirán logros significativos,
mientras que el 25% dijo que no se lograrán (Figura 26); lo cual demuestra que es
poca la visión de esa tercera parte que conforma este nivel estratégico institucional,
que además siente temor a los cambios, de acuerdo a los nuevos tiempos que se
viven a nivel mundial.
Y la misma consulta realizada a las altas autoridades de las Instituciones y
dependencias estatales con funciones similares a las de la PGR, arrojó el siguiente
resultado: el 100% respondió que evidentemente el impacto y la incidencia sería
enorme, porque se lograría organizar a las Instituciones y dependencias, en una sola,
lográndose un mayor control sobre el patrimonio estatal.
63
Figura 26 Incidencia e impacto que se logrará con el rediseño de funciones de la PGR
Y al consultárseles qué incidencia e impacto podría tener la reorganización
de funciones de la PGR, invariablemente respondieron que habría mucha incidencia
en la calidad de la gestión, porque se llegaría a la eficiencia y eficacia institucional,
con la unidad en dirección y coordinación de funciones; simplificación de los
trámites; impacto positivo en la población, con la nueva imagen del Estado; se
lograría el ahorro en recursos humanos y económicos, minimizando el Presupuesto
Nacional de Gastos de la Nación; habría un reordenamiento administrativo, se
lograría la autonomía presupuestaria y el Procurador General de la República debería
ser designado de manera similar a la del Fiscal General del Estado, de modo a
mantener la mayor independencia posible de los poderes del Estado.
4.2.5. Diseño e implementación de las nuevas funciones de la PGR
En la entrevista a las altas autoridades de la Escribanía Mayor de Gobierno,
la SEAM, el INDI, la SENAC, la CGR, la SFP, la DP y la DC, con respecto al
rediseño e implementación de nuevas funciones, con la unificación de estas
dependencias e instituciones estatales, a fin de encargarse la PGR también de los
bienes e intereses de la ciudadanía en general, de acuerdo al nuevo paradigma que
fue implementado por otros países con todo éxito, produciendo un mayor
acercamiento del ente estatal con la comunidad, al prestar servicios ciudadanos
64
varios, el 67% respondió que sí es posible y necesario, mientras que el 33% indicó
que no es posible (Figura 27); demostrándose que existe un poco más de la tercera
parte de este nivel estratégico que no está abierto a los cambios necesarios que deben
realizarse dentro de la administración pública, como servicio a la comunidad.
Figura 27 Incluir como función de la PGR la preservación de bienes e intereses comunes
Y finalmente, ante la consulta de si sería factible incluir otros servicios
ciudadanos, que no se están prestando por ente estatal alguno, pero que lograría
arribar a soluciones extrajudiciales de conflictos comunes en la sociedad, el 100%
manifestó estar totalmente de acuerdo (Figura 28).
Figura 28 Necesidad de incluir nuevos servicios ciudadanos como funciones de la PGR
65
4.3. CONTRASTACIÓN
Realizando una contrastación entre el Marco Referencial y los resultados
obtenidos en la encuesta a los funcionarios de la PGR, y las entrevistas a las altas
autoridades de la Escribanía Mayor de Gobierno, la Secretaría de la Función Pública,
la PGR, la CGR, la Defensoría del Pueblo, la Defensa al Consumidor, la SEAM, la
SENAC, la Secretaría Nacional de Cultura y el INDI, se obtiene como resultado que
es totalmente factible y necesario que una Institución como la PGR integre en su
seno a las Instituciones y dependencias estatales que poseen funciones iguales o
similares; como así también, que creen nuevas dependencias que se encarguen de
prestar servicios ciudadanos varios, de modo a poseer un nexo más cercano con la
población, haciéndola sentir protegida en sus derechos y que se llegue a converger en
forma perfecta en la defensa de los bienes e intereses patrimoniales del Estado, como
asimismo, de los que conciernen a la comunidad. Y se puede lograr mediante el
rediseño de funciones que competen a la Institución, de acuerdo a los nuevos
paradigmas, tal y como ya se ha implementado en varios países a nivel continental.
En lo que respecta al grado de participación de la PGR en los asuntos de
interés de la ciudadanía, es evidente que actualmente la Institución no solamente no
tiene entre sus funciones la de prestar servicios a la comunidad, sino que no posee
algún nexo y tampoco está abierta a que sea contralora permanente de la
representación y defensa de los bienes e intereses patrimoniales estatales, teniendo en
cuenta que definitivamente es el Pueblo Soberano el más interesado en que se velen
por ellos. Como así tampoco, la PGR ha podido lograr que converjan perfectamente
los intereses patrimoniales estatales con los comunitarios y hasta individuales de la
población, teniendo en cuenta que hasta hoy día se violentan los derechos humanos,
en nombre de una supuesta defensa del Estado. Y así como se ha implementado con
éxito en varios países, la mayoría de los encuestados y entrevistados han coincidido
en que es totalmente factible que la PGR posea un nexo más cercano con la
comunidad, y preste los servicios ciudadanos que permitan la solución de conflictos
en esfera extrajudicial, teniendo como principal objetivo la defensa de los Derechos
Humanos.
También se ha podido constatar que el rediseño de funciones de la PGR
66
incidirá e impactará de forma positiva en la población, porque actualmente no se
cuenta con Carta Orgánica y no se cumple siquiera con todas las funciones para las
cuales fue creada la Institución; y otros entes y dependencias poseen funciones
iguales y similares, por lo cual se superponen las mismas, y lleva muchas veces a
este ente, a no ser parte en los asuntos de interés del Estado.
Por otro lado, es importante mencionar que el rediseño de funciones de la
PGR, está bien visto por la mayoría de los funcionarios de la Institución, quienes se
muestran abiertos a los cambios, porque consideran son muy positivos; más aún si se
tiene en cuenta que en otros países se ha logrado una experiencia exitosa; que
definitivamente ha beneficiado a la población que no solamente se siente más
protegida por el Estado, sino con un cercano nexo que le permite ser permanente
contralora de la gestión institucional, con respecto a los bienes e intereses
patrimoniales del Estado.
Es muy importante mencionar que en el nivel estratégico de las Instituciones
y dependencias estatales que accedieron a ser entrevistadas, se ha notado muy buena
predisposición para la realización de los cambios necesarios, porque son conscientes
que existe superposición de funciones, mucha burocracia y opiniones diversas sobre
un mismo tema, redundando en un perjuicio para las arcas del Estado.
Y finalmente, se ha demostrado también que es muy necesario el rediseño
de funciones de la PGR, aglutinando a las Instituciones y dependencias estatales con
tareas iguales o similares, como ser: la Contraloría General de la República, la
Defensoría del Pueblo, la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría Nacional
Anticorrupción, la Secretaría Nacional de Cultura, el Instituto Nacional del Indígena,
la Secretaría del Ambiente, la Escribanía Mayor de Gobierno y Defensa al
Consumidor; como así también, la creación de otras dependencias, como:
Negociación, Conciliación, Mediación, Arbitraje, Derechos Humanos, Delitos
Económicos, Crimen Organizado, Programa de Recompensas, Seguimiento de Casos
de Personas Desaparecidas, Protección a Víctimas y Testigos, Tratados y Convenios
Internacionales, porque de ese modo se logrará un mejor control, protección y
defensa de los bienes e intereses patrimoniales, de los recursos naturales públicos y
de los servicios a la ciudadanía.
67
4.4. PROPUESTA DEL REDISEÑO DE FUNCIONES DE LA PGR
Con el afán de reformular las funciones y atribuciones de la PGR, a través
de la centralización de funciones de entes y dependencias estatales con iguales o
similares atribuciones, y en base a experiencias recogidas de otros países, en los
cuales con éxito lograron converger en una sola Institución, temas inherentes al
interés estatal y al de la ciudadanía en general, se presenta una propuesta moderna y
acorde a la tendencia impulsada en Latinoamérica, pero totalmente adecuada a la
realidad, la necesidad y la idiosincrasia paraguaya.
4.4.1. La PGR como Institución
La PGR debe ser un Órgano Superior, con independencia de los tres Poderes
del Estado. Y siempre debe ser el referente de la ciudadanía, como una Institución
con credibilidad, confiable, sólidamente organizada, ágil, con un nexo cercano a la
sociedad y al servicio de la misma. Debe contar con su Carta Orgánica, que
comprenda la totalidad de las funciones y atribuciones de la Institución, sin dejar
lagunas que lleven a dudar que tendrá un desempeño eficaz y eficiente. Igualmente,
debe contar con un Presupuesto acorde a las necesidades, además de un local propio
que sea asiento de sus funciones como sede central, y una sede en cada Distrito del
país, tal y como lo poseen el Tribunal Superior de Justicia Electoral y la Dirección
General del Registro del Estado de las Personas, de modo a cumplir a cabalidad con
sus funciones.
4.4.2. Talento Humano
Al constituirse en un ente técnico-jurídico, debe contar con el concurso de
profesionales con elevados principios y valores en la ética pública, que presten un
servicio de calidad, cumpliendo con sus funciones con eficiencia, responsabilidad y
probidad; que estén realmente capacitados y comprometidos con la defensa de los
bienes e intereses patrimoniales, en las áreas profesionales que competa a cada uno
68
de ellos; que sean técnicos experimentados que puedan representar dignamente la
defensa de los bienes e intereses patrimoniales, a nivel nacional e internacional; y
que principalmente tengan en cuenta que son servidores públicos.
4.4.3. Misión de la PGR
La
PGR
es
un
Órgano
Superior
Independiente
técnico-jurídico,
comprometido con el control y la defensa judicial y extrajudicial de los derechos,
bienes, intereses y recursos del Estado, que asesora jurídicamente y en estrecha
colaboración con las dependencias de los tres poderes del Estado y demás órganos
constitucionales, y al servicio de la sociedad a la cual se le protege en sus derechos
fundamentales, en beneficio de los objetivos nacionales.
4.4.4. Visión de la PGR
La PGR es una Institución reconocida por la ciudadanía debido a su
posicionamiento estratégico en el sector público, altamente eficiente, confiable y
referente de excelencia, con capital humano capacitado y comprometido en el control
y defensa de los bienes e intereses del Estado, en cercano nexo con la sociedad,
coadyuvando en el Desarrollo y la Defensa Nacional, dentro del marco del Estado de
Derecho.
4.4.5. Integración de funciones de dependencias estatales
Se hace hincapié en la necesidad de aglutinar a las instituciones y
dependencias estatales con funciones y atribuciones iguales o similares, en el seno de
la PGR; porque no solamente tiene como principal función la de defender y
representar judicial y extrajudicialmente los bienes e intereses del Estado, teniendo
en cuenta que sus funciones han ido mucho más allá, de acuerdo a la tendencia
adoptada por varios países a nivel continental. Y si se tiene en cuenta que el
69
patrimonio del Estado comprende el conjunto de elementos materiales e inmateriales,
tanto de dominio público como privado, y que entre los elementos esenciales del
Estado se encuentran su territorio y su población, se considera que también forma
parte de los bienes e intereses estatales, lo que comprenda el medioambiente, los
recursos naturales, su acervo cultural y su población nativa. Teniendo también muy
presente, que para llevar a cabo su cometido debe velar por el excelente servicio
estatal, teniendo a su cargo lo que haga referencia integral a los servidores públicos;
y que su población, debe estar protegida en sus derechos fundamentales y con un
nexo estrecho con la Institución.
4.4.5.1. Propuesta de organización de la PGR
Aglutinando entes y dependencias estatales ya existentes, además de la
creación de otras dependencias necesarias, de acuerdo a la tendencia y exitosa
experiencia de otros países, se presenta el rediseño de funciones de la Institución, que
se basa en su modernización y fortalecimiento, como nueva organización de la PGR.
4.4.5.1.1. Procuraduría Jurídica y Asesoría Legal
La función de la PGR es la de representar y defender judicial y
extrajudicialmente, los intereses patrimoniales del Estado. Y eso debe incluir a la
totalidad de los temas inherentes a la Asesoría Jurídica y también de la totalidad de
las instituciones públicas; porque se debe centralizar la Asesoría Jurídica de los entes
estatales, de modo a unificar criterios; lo cual también redituará en el achicamiento
del Estado y en el hecho de poder evitar que surjan casos judiciales que lleven
finalmente a tener que desangrar las arcas públicas por el pago de indemnizaciones,
por el hecho que como sucede en la actualidad, se tiene un criterio jurídico en una
Institución Pública y se procede en consecuencia, y cuando el caso llega a estrados
judiciales con una demanda contra el Estado Paraguayo, es la PGR la que debe
ejercer la defensa en una causa judicial, en la cual ni siquiera tuvo participación ni
conocimiento del criterio adoptado en su origen.
70
Y se debe tener muy presente, que al centralizar la Asesoría Jurídica de la
totalidad de los entes públicos, en el seno de la PGR, se estará evitando que los
Abogados que prestan servicios como funcionarios públicos, percibiendo un alto
salario mensual, además de otros beneficios, sigan igualmente percibiendo montos
siderales en concepto de honorarios profesionales, por casos judiciales en los cuales
alguna Institución Pública es interesada. Porque al formar parte de la Asesoría
Jurídica Estatal, debe tratarse de profesionales técnicos de primer nivel, con un
salario acorde a las funciones y responsabilidades que asume, porque ya no recibirá
remuneración alguna en concepto de honorarios profesionales, teniéndose presente
que por ese trabajo ya percibe una paga como servidor público.
4.4.5.1.2. Escribanía Mayor del Estado
La Escribanía Mayor de Gobierno fue creada en el año 1993 y tiene más bien
a su cargo lo que se refiere a labrar actas y autorizar los actos protocolares y los
contratos, en los cuales es parte el Poder Ejecutivo; y a guardar y conservar
testimonios de los títulos de propiedad de los bienes del Estado (PARAGUAY, Ley
Nº 223/1993). Pero lo que se busca, es que sea la Escribanía Mayor del Estado y no
del Gobierno; de modo que tenga a su cargo la exclusividad de labrar actas, autorizar
los actos protocolares, encargarse de las transferencias y los títulos de propiedad y
todo lo que haga referencia a los bienes e intereses del Estado Paraguayo.
De este modo, se evitará desangrar a las arcas estatales, teniendo en cuenta
que cada Institución Pública actualmente tiene a su cargo verdaderas “roscas” de
Escribanos, a quienes se reparten los trabajos de Notaría, por los cuales se abonan
elevadas sumas en concepto de honorarios profesionales. Porque al formar parte de la
Escribanía Mayor del Estado, debe tratarse de profesionales Notarios y Escribanos
Públicos, con un salario acorde a las funciones y responsabilidades que asumen,
porque ya no recibirán remuneración alguna en concepto de honorarios
profesionales, teniéndose presente que por ese trabajo ya perciben una paga como
servidores públicos.
71
4.4.5.1.3. Asesoría del Presidente de la República
Si bien, la Presidencia de la República cuenta con su Asesoría Jurídica, es
muy importante tener en cuenta que debe existir una dependencia de la PGR, que se
encargue de la Asesoría Jurídica el Presidente de la República del Paraguay; por el
hecho que debe existir unidad de criterio sobre cada tema en particular, tratándose de
los bienes e intereses del Estado. Tal y como ocurre en otros países que se han
utilizado como referencia en este trabajo de investigación, por el hecho que el titular
del Poder Ejecutivo toma decisiones que competen a la Nación, el Procurador
General debe ser el Asesor del Estado y por ende, el Asesor del Gobierno o el
principal Asesor del Presidente de la República.
4.4.5.1.4. Asuntos Internacionales
Al constituirse en temas referentes a los bienes e intereses del Estado, la
PGR debe contar con una dependencia que se encargue de la Asesoría de Asuntos
Internacionales, y que a su vez, tenga a su cargo como sub-dependencias, la de
Cooperación Internacional y la de Tratados Internacionales; que trabajen en forma
coordinada con las dependencias de los tres Poderes del Estado y que se unifiquen
los criterios sobre cada caso en particular; encargándose de realizar el estudio, la
revisión, la evaluación y la asesoría correspondiente a los tratados, convenios, ayudas
y préstamos internacionales, a través de su personal técnico, dándole robustez y
solidez jurídica, de modo a prever y evitar situaciones engorrosas al momento de
defender los intereses nacionales.
a. Cooperación Internacional
En la actualidad, si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de
la Dirección General de Política Multilateral y de la Dirección de Cooperación
Internacional, se encarga de este tema, que también compete a la Secretaría Técnica
de Planificación y a cada ente o dependencia estatal que se involucre,
72
indefectiblemente la PGR debe contar con una dependencia que se encargue de
Asesorar Jurídicamente, con respecto a la Cooperación Internacional; más aún si se
tiene en cuenta que el Paraguay es un país que recibe mucha ayuda de organismos
internacionales y multilaterales, de origen europeo, asiático y americano
especialmente, traducida en préstamos de inversión pública, apoyo a programas
sociales, suministro y donación de equipos, capacitación y becas, entre otros, que
definitivamente es una asistencia muy importante para el desarrollo del país y de
interés estatal.
b. Tratados Internacionales
En lo que respecta a los Tratados Internacionales, si bien la Cancillería
Nacional, a través de la Dirección de Tratados se encarga del tema, es importante que
la PGR interprete los tratados y actos normativos, unificando criterios con respecto a
lo que haga referencia a los bienes e intereses estatales. Y que tanto a nivel nacional
como internacional, ejerza su representación judicial y el control de la legalidad de
los actos y contratos que se celebren en nombre del Estado Paraguayo.
4.4.5.1.5. Contraloría General
Desde el momento en que la CGR es el Órgano Extra-poder que tiene como
función velar y proteger el patrimonio del Estado, a través de controles sobre los
gastos e inversiones de fondos del sector público, multinacional, nacional,
departamental, municipal y de los organismos en los cuales el Estado Paraguayo es
parte (PARAGUAY, 2010), es indefectible que dependa de la PGR, a fin de unificar
criterios y evitar la duplicación de tareas, como ocurre actualmente; además de evitar
los casos en que municipalidades y otros entes estatales, se oponen a que sean sujetos
de control por esta Institución, vía Acción de Inconstitucionalidad, pasando sus
informes al Tribunal de Cuentas, con el consiguiente abarrotamiento de causas y la
creación de “grupos de entes privilegiados” que no permiten el control a un ente que
fue creado exclusivamente para ese efecto.
73
a. Contraloría
Se puede observar que la CGR es la Institución Pública que mayor similitud
y duplicidad de tareas tiene, con la PGR, con la Secretaría de la Función Pública y
con la Secretaría Nacional Anticorrupción; por lo cual, al integrarse estas
instituciones, se estaría ayudando al achicamiento del Estado y a la unificación de
criterios sobre cada caso en particular. Pero actualmente, al controlar la gestión
pública respecto a los fondos estatales, y al encontrarse una irregularidad, se procede
a presentar la denuncia en las instancias correspondientes, sin que la PGR tenga
injerencia, cuando le corresponde tomar conocimiento desde el inicio, cuando están
en juego los bienes e intereses del Estado. Por lo que se propone que la CGR al
depender de la PGR, se denomine Contraloría General, y que cuente con las cuatro
sub-dependencias denominadas: Contraloría de Bienes, Anticorrupción, Delitos
Económicos y Crimen Organizado.
b. Anticorrupción
La Secretaría Nacional Anticorrupción ha sido creada en noviembre del año
2012 y tiene como función el combate a la malversación de fondos, el tráfico de
influencias y el enriquecimiento ilícito, entre otros, a fin que las instituciones
públicas cuenten con un mayor control interno. Pero se están superponiendo tareas
que competen a la CGR y a la Secretaría de la Función Pública, influyendo no
solamente en el agrandamiento del Estado, sino produciendo confusión con respecto
al momento de tomar intervención en algún caso concreto. Porque de hecho, al
producirse alguno de los casos en los cuales debe intervenir la Secretaría
Anticorrupción, debe dársele intervención a la PGR, a fin que asuma la defensa,
porque están en juego los bienes e intereses del Estado. Y por otro lado, se tiene a la
CGR, que cuenta con una Dirección General de Asuntos Jurídicos, que a su vez
cuenta con sub-dependencias como la Dirección de Control del Personal Público con
el Departamento de Gestión Anticorrupción y la Dirección de Auditoría Forense con
el Departamento de Profundización de Indicios de Hechos Punibles. Mientras que la
Secretaría de la Función Pública cuenta con la Dirección General de Asuntos
74
Jurídicos y la Dirección de Sumarios Administrativos.
Debe evitarse la duplicidad de tareas, que además está a la vista que no ha
dado resultado, puesto que hasta el momento no existen funcionarios públicos
condenados por estos hechos punibles, y mucho menos que se les haya obligado a
reparar el daño perpetrado contra las arcas públicas. Por eso es importante unificar
las instituciones y es muy necesario que lo inherente a la Secretaría Anticorrupción,
se centralice en la PGR, como dependencia de la Contraloría General; y que tenga a
su cargo no solo los hechos cometidos por los funcionarios públicos, sino por la
ciudadanía en general, teniendo que sumarse lo que haga referencia a evasión de
impuestos, delitos económicos y crimen organizado, porque la corrupción ataca a los
órganos estatales y perjudica al patrimonio del Estado.
c. Delitos Económicos
Actualmente, se cuenta con el Departamento de Delitos Económicos y
Financieros de la Policía Nacional, que se encarga de la contraloría técnica en casos
de contrabando, fraudes, fuga de divisas, falsificación de monedas, entre otros; y
también la Unidad de Delitos Económicos del Ministerio Público, que promueve la
acción penal pública en defensa del patrimonio público. Pero no se da participación a
la PGR en lo que respecta a la representación del Estado, en defensa de sus bienes e
intereses; por lo cual se sugiere que una dependencia denominada Delitos
Económicos, integrante de la Contraloría General, forme parte de la PGR.
d. Crimen Organizado
El Crimen Organizado es un flagelo que debe ser desterrado, porque
perjudica a la sociedad, y los Estados se ven afectados, porque en la mayoría de los
casos, se trata de delitos económicos que por sus ramificaciones afectan a varios
países; y por tanto, un ente estatal, en este caso la PGR, debe encargarse de lo haga
referencia a la parte jurídica de estos casos, además de los Tratados Internacionales y
75
de la Cooperación Internacional. Por eso, se sugiere como una sub-dependencia de la
Contraloría General, formando parte de la PGR; porque a la vez de trabajar de cerca
con el Ministerio Público y la Policía Nacional, estaría trabajando en forma interna,
con Asuntos Internacionales, dependencia ésta a ser creada también.
4.4.5.1.6. Derechos Humanos
En el Paraguay, se cuenta con la Defensoría del Pueblo y dentro de la
misma, con la Dirección General de Comisión Verdad, Justicia y Reparación, como
referente oficial; aunque se existen varias organizaciones no gubernamentales que
trabajan por el respeto de los derechos fundamentales de las personas. Pero no existe
una Secretaría de Derechos Humanos, que funcione en forma integral como en otros
países. Y el referente con el cual se cuenta en principio, es la Ley Nº 838/96 “Que
indemniza a víctimas de violaciones de Derechos Humanos durante la Dictadura de
1954 a 1989”, debiéndose realizar todos los trámites ante la Defensoría del Pueblo,
con posterior Dictamen de la PGR (PARAGUAY, 1996). Mientras que el referente
más cercano es la Ley Nº 2225/2003 “Por la cual se crea la Comisión de Verdad y
Justicia”, que tiene como principal misión la de enfocar las investigaciones,
conclusiones y recomendaciones con respecto a la violación de los Derechos
Humanos desde Mayo de 1954 hasta Octubre de 2003, con una duración máxima de
18 (dieciocho) meses (PARAGUAY, 2003). Y finalmente, mediando la Resolución
Nº 179/2009 de la Defensoría del Pueblo, se creó la Dirección General de Verdad,
Justicia y Reparación, a fin de resguardar la integridad de los documentos,
infraestructura, difusión de informes e implementación de las recomendaciones
realizadas (PARAGUAY, 2010).
Pero lo que realmente se precisa, es contar con una Secretaría de Derechos
Humanos, que forme parte de la PGR; porque al ser la población elemento
fundamental del Estado, sus intereses deben ser entendidos como intereses del
Estado, y por tanto, deben ser protegidos integralmente; y jamás pueden colisionar
los Derechos Humanos con los intereses estatales. Y sin embargo, hoy en día se da
esa situación, porque la PGR representa y defiende al Estado Paraguayo, cuando es
76
demandado por indemnización de daños y perjuicios, generalmente cometidos por
violaciones a los Derechos Humanos, sin hacerse cargo de los delitos de lesa
humanidad que comenten los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones;
cuando el Estado debe ser responsable de las actos llevados a cabo por los servidores
públicos que tiene como funcionarios.
Por eso es muy importante centralizar en la PGR, la Defensoría del Pueblo,
la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Derechos Humanos que se debe
crear, a fin que una sola Institución del Estado, sea la responsable en la elección y
control de los servidores públicos; y de ese modo, se evitaría contar entre los mismos
a violadores de los Derechos Humanos, y de darse un caso, el Estado tiene la
obligación de resarcir los daños y perjuicios, preservando en primer lugar los
derechos fundamentales de la población. Y debe desterrarse por siempre la idea que
no se debe abonar por indemnizaciones porque se desangran las arcas públicas,
porque de ese modo, el Estado está apañando los hechos de lesa humanidad
cometidos por funcionarios públicos, causando un gran perjuicio en la población, que
se siente indefensa ante este tipo de aberrantes atropellos. Porque finalmente, lo
único que se obtiene es postergar el pago, porque al no encontrarse justicia en el
Paraguay, se recurre a tribunales internacionales que fallan a favor de las víctimas,
dando como consecuencia el obligatorio pago de sumas muy superiores en
indemnización, que finalmente terminan por exprimir las arcas públicas. Y se
propone integrar a la Defensoría del Pueblo, con las actuales funciones que posee.
a. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo fue la figura constitucional establecida en el año
1992, pero inició sus actividades el 2 de enero de 2002; y tiene como principales
funciones, las de la defensa de los Derechos Humanos, la canalización de los
reclamos populares y la protección de los intereses comunitarios. Sus logros más
importantes han sido el resarcimiento de daños a las víctimas del Gobierno del Gral.
Stroessner, por persecución, prisión, tortura, desaparición y asesinato por fines
estrictamente políticos. Y con la incorporación de este ente como dependencia de
77
derechos Humanos en la PGR, se estaría unificando criterios y ayudando al
achicamiento del Estado.
4.4.5.1.7. Función Pública
La Secretaría de la Función Pública fue creada en el año 2000, teniendo
como rol ser la Institución normativa de la función pública y del desarrollo
institucional de todos los entes estatales (PARAGUAY, 2013). Con una estructura
organizacional enorme y con muy buenas intenciones, pero que no está cumpliendo a
cabalidad con su función, justamente debido a que tiene una dependencia directa de
la Presidencia de la República y porque no se han lineado políticas acordes a lo que
se precisa para seleccionar, admitir, calificar, evaluar, promocionar, controlar,
supervisar, promocionar y sumariar a los recursos humanos del sector público; y
porque además, algunas entes como el Tribunal Superior de Justicia Electoral,
amparados en una Acción de Inconstitucionalidad, están exentos de ser regidos por la
Ley Nº 1626/2000 “De la Función Pública”. Por eso es muy necesario que esta
dependencia estatal forme parte de la PGR, tal y como ocurre en otros países a nivel
continental; debido a que los servidores públicos realizan tareas, utilizan bienes y
manejan intereses públicos, y por tanto, su desempeño en general debe ser
responsabilidad del Estado.
Actualmente, la Secretaría de la Función Pública tiene una Dirección que se
encarga de los Sumarios Administrativos a los servidores públicos, mientras que es la
CGR la que posee el Departamento Anticorrupción y el Departamento de
Profundización de Indicios de Hechos Punibles; y finalmente, está la recientemente
creada Secretaría Nacional Anticorrupción, que tiene funciones similares con
respecto al desempeño de los servidores públicos. Y en caso de darse una situación
que afecte a los mismos, la PGR no tiene injerencia, pese a que están en juego los
bienes e intereses del Estado. Y de unificar la Secretaría de la Función Pública con la
PGR, se estaría no solamente ayudando al achicamiento del Estado, sino que se
evitarían las demandas de indemnización que desangran las arcas públicas, porque se
tendría especial cuidado en la selección y en la supervisión de los recursos humanos,
78
de tal modo que se escoja a los más capacitados y que ante el primer atisbo de una
irregularidad, tanto contra los bienes como con los intereses estatales, sería la PGR la
que intervendría desde el origen mismo de la situación, y no solamente cuando el
Estado es parte en un juicio.
4.4.5.1.8. Medioambiente
Los objetivos prioritarios de interés social, constituyen la preservación, la
conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente (CONSTITUCIÓN
NACIONAL, 1992); y teniendo en cuenta que afecta y condiciona la vida del ser
humano, es una obligación que todo daño ambiental sea motivo de recomposición e
indemnización; de manera que el cuidado del ambiente debe ser uno de los
principales intereses del Estado. Y es por ello que, al igual que en otros países, la
Secretaría del Ambiente debe formar parte de la PGR, ente éste que debe encargarse
de la gestión ambiental, garantizando también el aprovechamiento racional de los
recursos naturales.
a. Recursos Naturales
Para el aprovechamiento de los Recursos Naturales, debe entrar a funcionar
el control efectivo del Estado para preservar sus intereses, con respecto al
otorgamiento de concesiones a personas o empresas privadas, públicas o mixtas, sean
éstas nacionales o extranjeras, para la prospección, exploración, investigación, cateo
y explotación de yacimientos de los recursos naturales. Porque en la actualidad, la
PGR no tiene injerencia en la concesión que se realiza, que más bien es manejada por
el Viceministerio de Minas y Energía, dependiente del Ministerio de Obras Públicas
y Comunicaciones. Así como el Estado tampoco tiene el control con respecto a la
cantidad de material extraído, y por el cual debe abonarse un canon, como ocurre con
la extracción de oro en Paso Yobai y de yeso en Lagerenza, entre otros. Lo cual va en
detrimento de las arcas públicas, porque no ingresa lo que corresponde al canon
fijado en las concesiones respectivas, teniendo en cuenta la ausencia de las
79
instituciones estatales en los lugares de explotación y extracción, confiándose
solamente en las declaraciones que realizan los concesionarios, con respecto al
mineral extraído. Dando pie también al comercio y tráfico ilegal, especialmente del
oro. Todo lo cual, se repite, va en detrimento de las arcas del Estado, beneficiando a
unos pocos.
Por eso, es muy importante que la PGR tenga a su cargo lo que haga
referencia al Medioambiente e incluir los Recursos Naturales, de modo tal que como
interés prioritario del Estado, los mismos se preserven para asegurar la calidad de
vida actual y de futuras generaciones, como así también, cuidar que los recursos
naturales no sean explotados de manera indiscriminada; y aquellos que posean
concesión estatal, cumplan a cabalidad en el abono del canon fijado, de modo que los
beneficios sean para la población en general. Y la inserción de la Secretaría del
Ambiente en la PGR, ayudará al achicamiento del Estado, y a la vez, a un mejor
control de los intereses estatales.
4.4.5.1.9. Patrimonio Cultural
El Patrimonio Cultural debe ser entendido como un patrimonio estatal
invalorable, porque es de interés de todos en general; y actualmente, la Secretaría
Nacional de Cultura depende de la Presidencia de la República, y una de sus
dependencias, la Dirección General de Patrimonio Cultural, en base a lo establecido
en la Ley Nº 946/1982 “De Protección de los Bienes Culturales”, tiene como función
proteger legal, profesional y registralmente, el patrimonio material e inmaterial del
Paraguay. Tiene a su cargo bienes estatales como la Biblioteca y el Archivo
Nacional, Museos, como la Casa de la Independencia y otros; pero lo importante es
que constituyendo bienes e intereses estatales de gran valor, deben estar a cargo de la
PGR, a fin de unificar criterios, de ayudar al achicamiento del Estado y de la
preservación de los mismos, escogiendo a los mejores profesionales en cada área. Y
se sugiere que dentro de esta dependencia, se contemple al INDI, como subdependencia.
80
a. INDI
El Instituto Nacional del Indígena, si bien es un ente autártico, sigue
teniendo dependencia del Ministerio de Educación y Cultura. Y si se tiene en cuenta
que la Constitución Nacional establece que los pueblos indígenas son grupos de
culturas anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo, y que
además, éste está obligado a proveerle gratuitamente para su tierra, es importante que
el INDI dependa de la PGR, porque no solamente se estaría protegiendo a estos
pueblos en lo que se refiere al patrimonio cultural que conforman, sino que a la vez,
se estaría brindando toda la cobertura en lo que haga referencia a sus tierras, que
finalmente es el Estado el responsable de otorgarles y garantizar que las mismas no
sean embargadas, divididas, divididas o transferidas; a la vez de no ser objeto de
contaminación ambiental ni depredación de su hábitat.
Con la incorporación del INDI a la PGR, se estaría unificando criterios
jurídicos para cada caso en particular, especialmente en lo que se refiere a la cesión
de tierras estatales, como así también en la protección a su cultura; además de ayudar
al achicamiento del Estado.
4.4.5.1.10. Servicios Ciudadanos
Se busca la creación de una dependencia en la PGR, que preste servicios
varios a la ciudadanía en general, que tenga que ver con el interés general y que no
solamente cree un nexo cercano con la población, sino que la misma se sienta
protegida por el Estado. Y siguiendo la tendencia de países a nivel continental que
han tenido experiencias muy buenas en ese sentido, la PGR debe tener a su cargo a la
Defensa al Consumidor, con atención a denuncias varias, asesoría ciudadana,
programas de protección a víctimas y testigos, denuncia y seguimiento a casos de
personas extraviadas, programas de recompensa, y los casos de conciliación,
mediación y arbitraje, que logran solucionar conflictos antes que lleguen a esferas
judiciales. Y con esta integración de entes ya existentes y la creación de otras
dependencias que son necesarias, se espera unificar criterios, proteger el dinero
81
público, solucionar conflictos en forma gratuita, descongestionar los Juzgados y
ayudar al achicamiento del Estado.
a. Defensa al Consumidor
Es importante que esta dependencia estatal que actualmente se encuentra en
la organización del Ministerio de Industria y Comercio, forme parte de los Servicios
Ciudadanos en el seno de la PGR, siguiendo la tendencia y la experiencia exitosa de
otros países; porque en forma gratuita presta servicios a la población, mediando en
conflictos entre los consumidores y proveedores; teniendo en cuenta que al ser
elemento fundamental del Estado, deben resguardarse sus derechos integrales.
b. Protección a Víctimas y Testigos
Si bien, por Ley Nº 4083/2011 “Que crea el Programa de Acompañamiento
y Protección a Testigos y Víctimas en Procesos Penales”, con asistencia y protección
a quienes se encuentren en peligro o riesgo de integridad física, psíquica o en sus
bienes, por ser víctima, testigo o imputado en una causa penal, extensivo a sus
familiares cercanos, actualmente es el Ministerio Público el que implementa un
Programa de Protección a Víctimas y Testigos, que incluye seguridad, albergue,
cambio de identidad y sustento económico temporal. Motivo por el cual, debe ser la
PGR la Institución que tenga a su cargo este sistema, porque está en juego, además
de la paz social, la utilización del dinero público; y por tanto, debe existir unidad de
criterio respecto a este sistema.
c. Programa de Recompensas
Si bien en el Paraguay, se han ofrecido recompensas, por parte del Ministerio
del Interior, referente a los que estaban siendo investigados por ser integrantes de
diferentes grupos de secuestradores, sean del autodenominado Ejército del Pueblo
82
Paraguayo, como de nacionales y extranjeros que estuvieron involucrados en este
tipo de hecho punible, no se ha creado un Programa de Recompensas, que esté
reglamentado por Ley y que se dé a conocer a la población, con respecto a cómo
denunciar y dar información sobre el procedimiento. Además, al estar en juego el uso
del dinero público, indefectiblemente debe ser la PGR la Institución que tenga a su
cargo este Programa, como parte de los Servicios Ciudadanos; y abarcaría lo que se
refiere a la parte jurídica, trabajando muy de cerca con la Policía Nacional y el
Ministerio Público.
d. Personas Extraviadas
No existe en el Paraguay una Institución que tenga a su cargo un Programa
de Ayuda a Familiares de Personas Extraviadas, Sustraídas o Ausentes, como ocurre
en otros países; y si bien es la Policía Nacional la que se encarga de investigar, y en
algunos casos con intervención del Ministerio Público, no se realiza un seguimiento a
mediano y largo plazos; constituyéndose en una problemática de gran impacto en la
sociedad. Motivo por el cuál, debe crearse esta dependencia, en cuyo seno se proceda
a la difusión de fotografías de las personas que se buscan y hasta se ofrezcan
recompensas, siempre en trabajo conjunto con la Policía Nacional y el Ministerio
Público.
e. Procesos Extrajudiciales
Actualmente, los Juzgados en el Paraguay están atiborrados de causas que
son conflictos que se han judicializado y que perfectamente pueden ser tratados
extrajudicialmente, ahorrando tiempo y gasto del dinero público. Y como parte de los
Servicios Ciudadanos, siguiendo la tendencia y rica experiencia de otros países,
debería estar a cargo de la PGR, como Órgano Superior independiente, donde puedan
converger los intereses del Estado con los de la población en general; otorgando los
servicios de Negociación, Conciliación, Mediación y Arbitraje, redituando en un
ahorro del gasto público, al descomprimir el número de causas en los Juzgados, y
83
ayudando a construir la cultura de la paz y la convivencia pacífica.
- Negociación
Esta Sub-dependencia debe encargarse principalmente de instruir a los
ciudadanos en general, con respecto a cómo lograr dirimir un conflicto y llegar a un
acuerdo, a través de la Negociación, tras la conversación de las partes, sin
intervención de terceros.
- Mediación
Esta Sub-dependencia, además de encargarse de instruir a los ciudadanos en
general, con respecto a cómo lograr dirimir un conflicto y llegar a un acuerdo, a
través de la Mediación, tras la conversación de las partes, con intervención de un
tercero que es neutral.
- Conciliación
Esta Sub-dependencia, además de encargarse de instruir a los ciudadanos en
general, con respecto a cómo lograr dirimir un conflicto y llegar a un acuerdo, a
través de la Conciliación, tras la conversación de las partes, con intervención de un
tercero que es neutral, que en este caso sería un funcionario de la PGR de profesión
Abogado.
- Arbitraje
Esta Sub-dependencia, además de encargarse de instruir a los ciudadanos en
general, con respecto a cómo lograr dirimir un conflicto y llegar a un acuerdo, a
través del Arbitraje, tras la conversación de las partes, con intervención de por lo
84
menos un Árbitro que tendrá a su cargo emitir su fallo; pero a pedido de las partes,
puede integrarse con tres y hasta con cinco árbitros.
4.4.6. Estructura Organizacional
Figura 29. Propuesta de Estructura Organizacional de la PGR
85
4.4.7. Aspecto Legal
Evidentemente, para llevar a cabo el rediseño de funciones de la PGR y
poder implementar la organización propuesta (Figura 29), es necesario proceder a
una Reforma de la Constitución Nacional, porque son varios los artículos que deben
ser modificados. Y se procede de la siguiente manera:
- Se puede solicitar la Reforma Constitucional, con la petición de por lo menos 20
(veinte) Diputados, o de por lo menos 12 (doce) Senadores; o a solicitud del
Presidente de la República; o a petición de 30.000 (treinta mil) electores.
- Dicha petición se estudia en ambas Cámaras del Congreso, debiendo ser aprobada
por la mayoría absoluta de dos tercios de sus miembros, en cada una de ellas.
- Una vez que el Congreso Nacional realiza la comunicación, el Tribunal Superior
de Justicia Electoral debe llamar a elecciones, en un plazo no mayor a 180 (ciento
ochenta) días, pero no debe coincidir con otros comicios.
- En dichos comicios, se elige a 120 (ciento veinte) Miembros Convencionales de la
Asamblea Nacional Constituyente.
-
La Asamblea Nacional Constituyente sesiona hasta tanto se hayan discutido todos
los puntos objetos de la Reforma Constitucional, y sancionada la Constitución
Nacional, queda promulgada de pleno derecho.
Una vez promulgada la Constitución Nacional, es importante reglamentar
los artículos que hagan referencia a la PGR, de modo que cuente con su Carta
Orgánica.
86
V.
CONCLUSIONES
Al concluir este trabajo de investigación, se ha respondido a todas y cada
una de las preguntas que se hicieron al inicio, cumpliéndose con el objetivo general y
los objetivos específicos, además de quedar probada la hipótesis de trabajo.
Y es así que se demuestra fehacientemente que el Estado puede mantener un
nexo más estrecho y directo con la ciudadanía en general, a fin de ejercer la defensa
de sus intereses, a través de la PGR que debe prestar servicios varios, tales como la
solución de conflictos mediante conciliación, negociación, mediación y arbitraje.
Como así también, el seguimiento a casos de personas desaparecidas, la efectiva
protección a víctimas y testigos y ante los abusos que sufren a diario como
consumidores. Y principalmente, no olvidar que los Derechos Humanos de los
ciudadanos deben ser prioritarios y protegidos por sobre cualquier otro derecho por
parte de la PGR, aunque vayan en contra de los bienes patrimoniales del Estado.
También se ha podido demostrar en este trabajo, que es totalmente factible
llegar a la eficacia y a la eficiencia estatal, con respecto a los bienes e intereses
públicos, toda vez que se centralicen en la PGR todas las instituciones y
dependencias públicas que tengan a su cargo el control y la defensa del patrimonio
estatal, incluyendo a los recursos naturales.
En cuanto a la manera en que influirá el rediseño de funciones de la PGR,
en la eficacia y la eficiencia estatal, se ha concluido que evidentemente se convertirá
en una Institución con indiscutible calidad de la gestión; en la cual se logrará la
unidad en la dirección, en la coordinación de tareas y en el criterio con respecto a los
bienes e intereses patrimoniales del Estado; pudiendo evitarse la excesiva burocracia
87
con la simplificación de los trámites. Y el impacto será positivo en la población, al
contar en la PGR como una Institución estatal que presta servicios ciudadanos, con
muchos de los cuales nunca contó; como así también, al contribuir con el
achicamiento del Estado, y con una reorganización y modernización de su estructura,
con la nueva imagen que proyectará; logrando el ahorro en recursos humanos y
económicos, minimizando el Presupuesto Nacional de Gastos de la Nación; y habría
un reordenamiento administrativo, logrando la autonomía presupuestaria.
Se podrá además optimizar la canalización de la Cooperación Internacional,
a través de la PGR, porque al ser la Institución que intervenga en la firma de
convenios, y controle que se ejecuten en debida forma para que se cumpla con el
objetivo fijado, se tendrá la certeza que los resultados estarán a la vista para beneficio
de la comunidad. Y lo más importante es que la ciudadanía en general podrá
convertirse en contralora permanente de los bienes del Estado, porque habría total
transparencia en las gestiones; y actualmente no se tiene un control de los recursos
públicos, que hagan referencia al patrimonio estatal. Demostrándose también
fehacientemente que perfectamente pueden converger los intereses estatales con los
ciudadanos.
Pero para el fiel cumplimiento de las funciones de la PGR, la Institución
debe contar con real independencia de los tres Poderes del Estado; debiendo ser un
Órgano Extra-Poder, que pueda representar, fiscalizar y defender los bienes e
intereses patrimoniales del Estado; siendo su titular y sus componentes, profesionales
idóneos y comprometidos con el servicio público, seleccionados de ternas propuestas
por el Consejo de la Magistratura y escogidos en la Cámara de Senadores, tal y como
ocurre con el titular del Ministerio Público.
Y definitivamente, las funciones específicas que debe cumplir la PGR, en
consonancia con el sistema a nivel continental, son: la defensa, la representación y la
contraloría del patrimonio e intereses del Estado y los recursos públicos, la asesoría
jurídica a todas las instituciones y dependencias públicas, la asesoría a la Presidencia
de la República, la escribanía del Estado, los asuntos y tratados internacionales, la
cooperación internacional, los Derechos Humanos, los Recursos Naturales, denuncia
contra funcionarios públicos, protección a víctimas y testigos, programa de
88
recompensas, seguimiento a casos de personas extraviadas, contraloría ciudadana,
negociación, mediación, conciliación y arbitraje. Y se verían afectadas las
instituciones y dependencias estatales, tales como: la Escribanía Mayor de Gobierno,
la Contraloría General de la República, la Secretaría Anticorrupción, la Secretaría del
Ambiente, la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría Nacional de Cultura, el
INDI, la Defensoría del Pueblo y la Defensa al Consumidor.
Teniendo en cuenta las conclusiones a las cuales se arribó, totalmente
congruentes con el Objetivo General de este trabajo, es indudable que es totalmente
factible reformular las funciones y atribuciones de la PGR con la centralización de
funciones de entes y dependencias estatales, a través de la modernización y el
fortalecimiento institucional, para lograr efectivizar el control, la defensa y la
protección de los bienes e intereses patrimoniales y de los recursos naturales y
públicos, como así también, de los servicios a la ciudadanía.
Así también, se ha demostrado la hipótesis, con respecto a que una
Institución pública organizada, fortalecida y orientada a preservar los bienes,
intereses y recursos patrimoniales públicos, y a la vez a conciliar con el servicio
ciudadano velando por sus derechos en general, será el pilar fundamental en el sostén
de la democracia como forma de Gobierno y como forma de vida colectiva, iniciando
y sustentando el Desarrollo y la Defensa Nacional.
89
VI. RECOMENDACIONES
Actualmente, la PGR no cumple a cabalidad con el rol que
constitucionalmente le fue asignado, porque tropieza con algunos inconvenientes,
como ser:
- La falta de una Carta Orgánica, que reglamente su funcionamiento.
- La carencia de independencia total de los tres Poderes del Estado.
- No contar con presupuesto propio.
- La necesidad de modernización y actualización en cuanto a las funciones que le
competen, de acuerdo a los nuevos paradigmas implementados con éxito en otros
países a nivel continental.
- La falta de un nexo más estrecho de una institución estatal con la ciudadanía.
Y para una propuesta de solución, se debe tener en cuenta en cada dominio,
los siguientes aspectos:
6.1. Poder Ejecutivo
- Unificar las instituciones y dependencias estatales que poseen similares o iguales
funciones con respecto a bienes e intereses estatales y que dependen de este Poder
del Estado, como: la Escribanía Mayor de Gobierno, la Secretaría Anticorrupción,
la Secretaría del Ambiente, la Secretaría Nacional de Cultura, el INDI y la
Defensa al Consumidor.
90
- Remitir al Congreso Nacional, la solicitud de la Reforma de la Constitución
Nacional.
6.2. Poder Legislativo
- Estudiar la solicitud del Poder Ejecutivo para la Reforma de la Constitución
Nacional, aprobarla por la mayoría absoluta de dos tercios en ambas Cámaras, y
comunicar al Tribunal Superior de Justicia Electoral.
- Estudiar y sancionar la Carta Orgánica de la PGR, de acuerdo al rediseño de las
funciones.
- Otorgar a la PGR un presupuesto acorde a las nuevas funciones que deberá
cumplir.
6.3. Tribunal Superior de Justicia Electoral
- Una vez recibida la comunicación por parte del Congreso Nacional, confeccionar
el cronograma y llamar a elecciones en un plazo no mayor de 180 (ciento ochenta)
días.
- Una vez realizadas las elecciones, proclamar a los electos Miembros
Convencionales de la Asamblea Nacional Constituyente.
6.4. Asamblea Nacional Constituyente
- Otorgar constitucionalmente a la PGR el estatus de Órgano Extra-Poder,
totalmente independiente, con presupuesto propio y con funciones definidas de
acuerdo a la experiencia de otros países a nivel continental.
- Incluir en el seno de la PGR, a otras instituciones afines, tales como: la
Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo.
91
- Establecer como modo de elección del Procurador General de la República y del
Procurador Adjunto, el mismo que es utilizado para la elección del Fiscal General
del Estado.
- Establecer como modo de elección de los Procuradores Delegados, el mismo
utilizado para la elección de Agentes Fiscales.
6.5. Procuraduría General de la República
- Redactar un proyecto de Carta Orgánica incluyendo el rediseño de funciones, y
remitir al Congreso Nacional para su estudio y aprobación.
- Interiorizarse de experiencias de otros países, de modo a repetir los aciertos y
evitar los errores ajenos; pero siempre, teniendo en cuenta la realidad, la
necesidad y la idiosincrasia del pueblo paraguayo.
6.6. Poder Judicial
- Que no resuelva a favor las acciones de inconstitucionalidad que presentan los
entes y dependencias públicas, a fin de impedir que sean controladas y auditadas
sus gestiones por parte de los órganos establecidos constitucionalmente.
92
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Justicia”, Asunción, 2003, Dirección Web: http://paraguay.justia.com/nacional
es/leyes/ley-2225-oct-6-2003/gdoc/
PARAGUAY, “Ley Nº 4083/2011 Que crea el Programa de Acompañamiento y
Protección a Víctimas y Testigos en Procesos Penales”, Asunción, 2011,
Dirección Web: http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_pry_ley4083.pdf
PARAGUAY, “Ministerio de Relaciones Exteriores”, Asunción, 2013, Dirección
Web: http://www.gov.py
PARAGUAY, “Policía Nacional”, Asunción, 2012, Dirección Web: http://www.poli
cianacional.gov.py
PARAGUAY, “Presidencia de la República del Paraguay”, Asunción, 2013,
Dirección Web: http://www. presidencia.gov.py
PARAGUAY, “Procuraduría General de la República”, Presentación Institucional,
Asunción, 2012, Dirección Web: http://www.pgr.gov.py
PARAGUAY, “Secretaría de la Función Pública”, Asunción, 2013, Dirección Web:
http://www.sfp.gov.py
PARAGUAY, “Secretaría Nacional de Cultura”, Asunción, 2011, Dirección
Web:http://www.cultura.gov.py
PARAGUAY, “Secretaría Técnica de Planificación”, Asunción, 2009, Dirección
Web: http://www.stp.gov.py
PARAGUAY, “Vice Ministerio de Minas y Emergía”, Asunción, 2013, Dirección
Web: http://www.ssme.gov.py
PERÚ, “La Contraloría General de la República”, Lima, 2013, Dirección Web:
http://www.contraloria.gob.pe/
RCA. DOMINICANA, “Procuraduría General de la República”, Santo Domingo,
2010, Dirección Web: http://www.procuraduría.gov.do
REY MARTÍNEZ, Dora I., “Fortalecimiento Institucional de Entidades del Estado
para la Gestión de las Infraestructuras de Datos Espaciales”, Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, La Geografía Oficial de Colombia, Bogotá,
Colombia, 2005, 8 p., ISBN: S/N.
RUIZ, Laura, “Modernización Institucional”, Bogotá, 2013, Dirección Web:
http://prezi.com/s_sdjo0aanag/modernizacion-institucional/
SUSNIK, Branislava, “El indio colonial del Paraguay”, Biblioteca Virtual del
Paraguay, Asunción, 1965, 243 p., Dirección Web: http://www.portalguarani.c
om/obras_autores_detalles.php?id_obras=9664
97
APÉNDICE
98
Apéndice 1
Instrumentos de recolección de datos
99
Apéndice 1.1.
Instrumento de Recolección de Datos Nº 1
ENCUESTA A FUNCIONARIOS DE LA PGR
Hoja 1
¿Se contraponen los intereses ciudadanos con los intereses patrimoniales del Estado?
Si
No
¿Los intereses de la ciudadanía deberían ser protegidos por la PGR?
Si
No
¿La ciudadanía en general tiene acceso para ser contralora del Patrimonio Estatal?
Si
No
¿Considera que la PGR tiene un nexo cercano con la ciudadanía en general?
Si
No
¿Conoce los Servicios Ciudadanos que presta la PGR en otros países?
Si
No
¿Cuáles de estos servicios ciudadanos considera que debe brindar la PGR?
Conciliación
Mediación y Arbitraje
Derechos Humanos
Protección a Víctimas y Testigos
Programa de Recompensas
Personas Extraviadas
Contraloría Ciudadana
Denuncias contra Funcionarios Públicos
Todos los citados
Ningún Servicio Ciudadano
¿La PGR es un Órgano Extrapoder totalmente independiente?
Si
No
¿Considera que la PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada?
Si
No
¿Existe superposición de funciones de la PGR con otros entes estatales?
Si
No
¿Considera factible un rediseño de funciones y atribuciones de la PGR?
Si
No
100
Hoja 2
¿La PGR puede convertirse en un Órgano con superpoderes al cuidado de la cosa pública?
Si
No
¿Puede la PGR trabajar con los entes estatales y prestar a la vez servicios comunitarios ?
Si
No
Al integrar dependencias afines a la PGR, ¿se achicaría el Estado?
Si
No
Con la integración de dependencias afines a la PGR, ¿disminuirán los gastos del Estado?
Si
No
Al integrar dependencias afines a la PGR, ¿se desburocratizaría el Estado?
Si
No
Con el rediseño de funciones de la PGR, ¿se unificarían criterios sobre la cosa pública?
Si
No
Integrando funciones, ¿la PGR tendría mayor control sobre el Patrimonio Estatal?
Si
No
¿Conoce las dependencias estatales que forman parte de la PGR en otros países?
Si
No
¿Cuáles de estas dependencias estatales deben formar parte de la PGR?
Ases. Jurídica a Entes Púb.
Asesoría de la Presidencia de la República
Escribanía Mayor de Gob.
Asuntos y Tratados Internacionales
Cooperación Internacional
Contraloría General de la República
Secretaría Anticorrupción
Derechos Humanos
Secretaría del Ambiente
Secretaría de la Función Pública
Recursos Naturales
Secretaría de la Cultura
INDI
Defensoría del Pueblo
Defensa al Consumidor
Todas las citadas
Ninguna de las citadas
101
Apéndice 1.2.
Instrumento de Recolección de Datos Nº 2
ENTREVISTA A AUTORIDADES DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
1. ¿Considera que la PGR está cumpliendo con la totalidad de las funciones para las
cuales ha sido creada?
2. ¿Se puede proceder al rediseño de funciones de la PGR, acorde al que se ha
adoptado en otros países, conjugando la defensa de los bienes e intereses
patrimoniales del Estado, con los intereses comunitarios?
3. ¿Está de acuerdo en que la PGR reúna en su seno a todas las instituciones y
dependencias estatales que poseen funciones iguales, similares o inherentes a lo
relacionado al patrimonio estatal, como la centralización de la Asesoría Jurídica
de todos los entes públicos, la Asesoría a la Presidencia de la República, la
Escribanía Mayor de Gobierno, la Contraloría General de la República, la
Secretaría Anticorrupción y la Secretaría de la Función Pública?
4. De acuerdo al nuevo paradigma, ¿considera factible que también se integren y
formen parte de la PGR, otras dependencias estatales cuyo objetivo es preservar
bienes e intereses comunes, como la Defensoría del Pueblo, la Defensa al
Consumidor, la Secretaría del Ambiente, la Secretaría Nacional de Cultura y el
INDI?
5. ¿Considera posible que la PGR implemente Servicios Ciudadanos, tal y como se
ha implementado con éxito en otros países, tales como la Conciliación, la
Mediación, el Arbitraje, la Protección a Víctimas y Testigos, el Programa de
Recompensas, y el seguimiento de casos de Personas Extraviadas ?
6. Con el rediseño de funciones de la PGR, considera que se podrá evitar la
superposición de funciones, el achicamiento del Estado, la reducción de gastos, la
desburocratización, la unificación de criterios jurídicos y mayor control de la cosa
pública?
7. ¿Qué incidencia y qué impacto podría tener la reorganización de funciones de la
PGR?
102
Apéndice 1.3.
Instrumento de Recolección de Datos Nº 3
ENTREVISTA A AUTORIDADES DE ESCRIBANÍA MAYOR DE
GOBIERNO, SEAM, INDI, SENAC, CGR, SFP, DP, DC
1. ¿En la Institución que representa, existen funciones similares a las que posee otro
ente del Estado?
2. ¿De qué manera podrían complementarse las funciones institucionales con las de
la PGR?
3. ¿Está de acuerdo en que un solo ente reúna en su seno a todas las instituciones y
dependencias estatales que poseen funciones iguales, similares o inherentes a lo
relacionado al patrimonio estatal, como la centralización de la Asesoría Jurídica
de todos los entes públicos, la Asesoría a la Presidencia de la República, la
Escribanía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de la República, la
Contraloría General de la República, la Secretaría Anticorrupción y la Secretaría
de la Función Pública?
4. De acuerdo al nuevo paradigma, de que las instituciones estatales se encarguen de
los bienes e intereses patrimoniales del Estado y de los intereses ciudadanos,
¿considera factible que también se integren y formen parte de un solo ente estatal,
otras dependencias cuyo objetivo es preservar bienes e intereses comunes, como
la Defensoría del Pueblo, la Defensa al Consumidor, la Secretaría del Ambiente,
la Secretaría Nacional de Cultura y el INDI?
5. ¿Considera posible que la PGR sea el ente estatal que reúna todas las
dependencias citadas anteriormente, preste además Servicios Ciudadanos, tal y
como se ha implementado con éxito en otros países, tales como la Conciliación, la
Mediación, el Arbitraje, la Protección a Víctimas y Testigos, el Programa de
Recompensas, y el seguimiento de casos de Personas Extraviadas ?
6. Considera que se podrá evitar la superposición de funciones, el achicamiento del
Estado, la reducción de gastos, la desburocratización, la unificación de criterios
jurídicos y el mayor control de la cosa pública, unificándose las dependencias
estatales con tareas similares?
7. ¿Qué incidencia y qué impacto podría tener dicha unificación de dependencias
estatales?
103
Apéndice 2
Tabulación de Datos
104
ENCUESTA FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE LA PGR
Nivel de contraposición de intereses ciudadanos con los patrimoniales del Estado
Opciones
Fa
Fr
SI se contrapone
14
29%
NO se contrapone
34
71%
100%
TOTAL
49
Tabla 2. Nivel de contraposición de intereses ciudadanos con los patrimoniales del Estado
Intereses de la ciudadanía deben ser protegidos por la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI deben ser protegidos
32
67%
NO deben ser protegidos
16
33%
100%
TOTAL
48
Tabla 3. Intereses de la ciudadanía deben ser protegidos por la PGR
Ciudadanía con acceso para ser contralora del Patrimonio Estatal
Opciones
Fa
Fr
SI es contralora
15
31%
NO es contralora
33
69%
100%
TOTAL
48
Tabla 4. Ciudadanía con acceso para ser contralora del Patrimonio Estatal
PGR con nexo cercano con la ciudadanía en general
Opciones
Fa
Fr
SI posee
14
29%
NO posee
34
71%
100%
TOTAL
48
Tabla 5. PGR con nexo cercano con la ciudadanía en general
Conocimiento de los servicios ciudadanos prestados por la PGR en otros
países
Opciones
Fa
Fr
SI conoce
17
35%
NO conoce
31
65%
100%
TOTAL
48
Tabla 6. Conocimiento de los servicios ciudadanos prestados por la PGR en otros países
105
Servicios ciudadanos que deben ser prestados por la PGR
Opciones
Conciliación
Mediación y Arbitraje
Derechos Humanos
Protección a Víctimas y Testigos
Programa de Recompensas
Personas Extraviadas
Contraloría Ciudadana
Denuncia contra Funcionarios Públicos
Todos los citados
Ningún servicio ciudadano
TOTAL
Tabla 7. Servicios ciudadanos que deben ser prestados por la PGR
Fa
48
48
46
48
15
11
28
48
7
0
48
PGR Órgano Extra poder totalmente independiente
Opciones
Fa
Fr
SI es independiente
32
67%
NO es independiente
16
33%
100%
TOTAL
48
Tabla 8. PGR como Órgano extra poder totalmente independiente
La PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada
Opciones
Fa
Fr
SI cumple
21
44%
NO cumple
27
56%
100%
TOTAL
48
Tabla 9. La PGR cumple con las funciones para las cuales fue creada
Superposición de funciones entre la PGR y otros entes
Opciones
Fa
SI existe superposición
34
NO existe superposición
14
TOTAL
48
Tabla 10. Superposición de funciones entre la PGR y otros entes
106
Fr
71%
29%
100%
Fr
100%
100%
96%
100%
31%
23%
58%
100%
15%
0%
Factibilidad en rediseño de funciones y atribuciones de la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI es factible
44
92%
NO es factible
4
8%
100%
TOTAL
48
Tabla 11. Factibilidad en rediseño de funciones y atribuciones de la PGR
PGR como un Órgano con súper poderes al cuidado de la cosa pública
Opciones
Fa
Fr
SI es factible
28
58%
NO es factible
20
42%
100%
TOTAL
48
Tabla 12. PGR como un Órgano con súper poderes al cuidado de la cosa pública
Trabajar la PGR con otros entes y a la vez prestar servicios comunitarios
Opciones
Fa
Fr
SI es posible
29
60%
NO es posible
19
40%
100%
TOTAL
48
Tabla 13. Trabajar la PGR con otros entes y a la vez prestar servicios comunitarios
Achicar el Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI se achicaría el Estado
32
67%
NO se achicaría el Estado
16
33%
100%
TOTAL
48
Tabla 14. Achicar el Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la PGR
Reducción de gastos del Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI se reducirían los gastos
31
65%
NO se reducirían los gastos
17
35%
100%
TOTAL
48
Tabla 15. Reducción de gastos del Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la PGR
107
Desburocratización del Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI se desburocratizará
26
54%
NO se desburocratizará
22
46%
100%
TOTAL
48
Tabla 16. Desburocratización del Estado al integrar Instituciones y dependencias afines a la
PGR
Unificación de criterios sobre la cosa pública con el rediseño de funciones de la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI se unificarían criterios
42
88%
NO se unificarían criterios
6
12%
100%
TOTAL
48
Tabla 17. Unificación de criterios sobre la cosa pública con el rediseño de funciones de la PGR
Mayor control sobre el Patrimonio Estatal con el rediseño de funciones de la PGR
Opciones
Fa
Fr
SI habría mayor control
48
100%
NO habría mayor control
0
0%
100%
TOTAL
48
Tabla 18. Mayor control sobre el Patrimonio Estatal con el rediseño de funciones de la PGR
Conocimiento de dependencias de la PGR en otros países
Opciones
Fa
Fr
SI conoce
20
42%
NO conoce
28
58%
100%
TOTAL
48
Tabla 19. Conocimiento de dependencias de la PGR en otros países
108
Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte de la PGR
Opciones
Fa
Asesoría Jurídica a Entes Públicos
48
Asesoría de la Presidencia de la República
42
Escribanía Mayor de Gobierno
18
Asuntos y Tratados Internacionales
40
Cooperación Internacional
24
Contraloría General de la República
12
Secretaría Anticorrupción
31
Derechos Humanos
38
Secretaría del Ambiente
18
Secretaría de la Función Pública
8
Recursos Naturales
15
Secretaría de la Cultura
11
INDI
17
Defensoría del Pueblo
40
Defensa al Consumidor
14
Todas las citadas
14
Ninguna de las citadas
1
TOTAL
Fr
100%
88%
38%
83%
50%
25%
65%
79%
38%
17%
31%
23%
35%
83%
29%
29%
2%
48
Tabla 20. Instituciones y dependencias estatales que deben formar parte de la PGR
ENTREVISTA A AUTORIDADES DE LA PGR Y DE LA ESCRIBANÍA
MAYOR DE GOBIERNO, SEAM, INDI, SENAC, CGR, SFP, DP Y DC
PGR a cargo de intereses patrimoniales del Estado y de los ciudadanos
Opciones
Fa
Fr
Si se puede
6
No se puede
2
TOTAL
8
100%
Tabla 21. PGR a cargo de intereses patrimoniales del Estado y de los ciudadanos
Factibilidad que la PGR preste Servicios Ciudadanos
Opciones
Fa
Fr
Si es factible
6
67%
No es factible
3
33%
TOTAL
9
Tabla 22. Factibilidad que la PGR preste Servicios Ciudadanos
109
75%
25%
100%
La PGR cumple con la totalidad de las funciones para las cuales fue creada
Opciones
Fa
Fr
Si cumple
4
50%
No cumple
4
50%
TOTAL
8
100%
Tabla 23. La PGR cumple con la totalidad de las funciones para las cuales fue creada
Instituciones y dependencias estatales con funciones iguales a las de la PGR
Opciones
Fa
Fr
Si existen
7
78%
No existen
2
22%
TOTAL
9
100%
Tabla 24. Instituciones y dependencias estatales con funciones iguales a las de la PGR
Posibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Opciones
Fa
Fr
Si es posible
4
45%
Solamente algunas
3
33%
Con dictámenes vinculantes
2
22%
No es posible
0
0%
TOTAL
8
100%
Tabla 25. Posibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Factibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Opciones
Fa
Fr
Si es factible
5
63%
Solamente algunas
3
37%
No es factible
0
0%
TOTAL
8
100%
Tabla 26. Factibilidad de integrar instituciones y dependencias estatales a la PGR
Incidencia e impacto que se logrará con el rediseño de funciones de la PGR
Opciones
Fa
Fr
Si producirá logros significativos
6
75%
No producirá logros significativos
2
25%
TOTAL
8
Tabla 27. Incidencia e impacto que se logrará con el rediseño de funciones de la PGR
110
100%
Incluir como función de la PGR la preservación de bienes e intereses comunes
Opciones
Fa
Fr
Si se debe incluir
6
67%
No se debe incluir
3
33%
TOTAL
9
100%
Tabla 28. Incluir como función de la PGR la preservación de bienes e intereses comunes
Nuevos servicios ciudadanos prestados por la PGR
Opciones
Fa
Fr
Si es necesario
9
100%
No es necesario
0
0%
TOTAL
9
100%
Tabla 29. Nuevos servicios ciudadanos prestados por la PGR
Ciudadanía
Autoridades
Total
48
17
65
Tabla 30. Cálculo del Tamaño de la Muestra
111
Margen de error
Nivel de confianza
12%
97%
15,70%
97%
Apéndice 3
Fotografías captadas durante el trabajo de campo
112
FOTOGRAFÍAS DEL TRABAJO DE CAMPO
Foto 1. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 2. Encuesta a un funcionario de la PGR
113
Foto 3. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 4. Encuesta a una funcionaria de la PGR
114
Foto 5. Encuesta a un funcionario de la PGR
Foto 6. Encuesta a un funcionario de la PGR
115
Foto 7. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 8. Encuesta a una funcionaria de la PGR
116
Foto 9. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 10. Encuesta a una funcionaria de la PGR
117
Foto 11. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 12. Encuesta a un funcionario de la PGR
118
Foto 13. Encuesta a una funcionaria de la PGR
Foto 14. Encuesta a un funcionario de la PGR
119
ANEXO
120
Anexo 1
Organigrama actual de la Procuraduría General de la República
121
ORGANIGRAMA ACTUAL
DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Figura 28. Organigrama actual de la Procuraduría General de la República