La agenda científica y tecnológica en los regionalismos de América

Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
La agenda científica y tecnológica en los regionalismos de América Latina.
Alejandra Kern
(versión preliminar)
Resumen
La cooperación científica y tecnológica entre los países de América Latina ha
constituido parte de la agenda bilateral de muchos países, al mismo tiempo que ha sido
atravesada por sus relaciones con los países centrales (tanto por los vínculos académicos
que la promueven, como por los modelos institucionales que la región ha buscado
imitar). Crecientemente la ciencia y la tecnología han constituido también un área
temática de cooperación en el marco de los procesos de integración y regionalismo en
América Latina. Estos marcos se sustentaron en discursos cambiantes a lo largo de las
dos últimas décadas y evidencian logros limitados en cuanto a prácticas concretas. Este
trabajo se propone realizar un recorrido por los discursos y prácticas de cooperación
científica y tecnológica en el contexto del MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC. En
estos contextos se analizará también el rol desempeñado por Brasil, considerando el
lugar que ocupa la ciencia y la tecnología en el contexto se su política exterior y de la
cooperación sur-sur.
1. Introducción.
Este trabajo constituye parte de una línea de investigación más amplia orientada a
caracterizar y analizar diversas formas de cooperación Sur-Sur en América Latina,
tomando a la ciencia y a la tecnología como un sector de cooperación específico. En el
marco de esta línea, este artículo se propone indagar acerca de la forma en que la
ciencia y la tecnología se incluyen en las agendas del regionalismo, tomado tres casos:
MERCOSUR, UNASUR y CELAC. En los tres casos, se realiza un análisis que
comprende, por un lado, la identificación de los principales elementos que constituyen
el discurso sobre el rol de la ciencia y tecnología en el regionalismo y, por otro, la forma
en que éstos entrelazan con las características de cada proceso particular. Para este
análisis, se identifica la influencia tanto de factores intra-regionales como extraregionales. Finalmente, se realizan algunas conclusiones preliminares sobre la relación
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entre los hilos que constituyen el tejido discursivo sobre ciencia, tecnología e
innovación y la construcción de una identidad regional.
Para comprender el discurso sobre ciencia y tecnología, podemos partir de la respuesta
que Hebe Vessuri (2007) ofrece al preguntarse ¿Qué investigar en América Latina? En
su respuesta, la autora contrapone dos visiones acerca cuáles son los objetivos de la
investigación científica. Por un lado, una visión que es predominante en los países
desarrollados y que subraya la autonomía de la ciencia respecto de condicionamientos
sociales, políticos o económicos. Desde esta perspectiva, “…las acciones en el ámbito
de la ciencia aparecen como gobernadas por los requisitos de la razonabilidad o la
lógica” (Vessuri, 2007:177). Como contraposición, destaca que en América Latina – y
en los países en desarrollo en general- predomina una visión de la ciencia vinculada a su
“papel social y/o económico en el desarrollo nacional y regional” (Vessuri, 2007:177).
Como punto de partida, se considera aquí que en los espacios políticos la ciencia y la
tecnología han
sido concebidas en América Latina como instrumentos para el
desarrollo, pero esta concepción varía según las concepciones y modelos de desarrollo
predominantes en tiempos y espacios diversos. De acuerdo con Licha, el debate actual
“…se
polariza
entre
perspectivas
economicistas-tecnicistas
y
visiones
más
sociopolíticas de la actividad científico-tecnológica” (Licha, 2007:158). Asimismo,
estas distintas visiones sobre la ciencia se tensionan y dialogan cuando se observan las
relaciones de la región con otros espacios regionales, como la Unión Europea. De esta
forma, las relaciones de cooperación en los regionalismos en América Latina están
atravesadas por procesos de cooperación científica y tecnológica Norte-Sur que han
sido y continúan siendo predominantes.
2. Regionalismo en América Latina
En la historia de cooperación entre los países de América Latina han tenido lugar
distintos procesos que buscaron integrar económica y políticamente a la región
mediante diversas formas de acuerdo e instituciones. Durante los `80 y `90 las teorías
sobre la integración económica regional fueron predominantes para explicar el proceso
conformación del MERCOSUR y sus perspectivas de largo plazo. Sin embargo, el
distanciamiento entre aquellos conceptos desarrollados para comprender el modelo de la
Unión Europea y la realidad esencialmente intergubernamental del bloque, sumado a la
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generación de nuevos espacios más amplios y de naturaleza esencialmente política
como la UNASUR y la CELAC, obligan a desplazar el foco de análisis hacia un
concepto más versátil como el de regionalismo. La literatura sobre el regionalismo es
amplia y diversa y no es objeto de este trabajo realizar un análisis exhaustivo de la
misma, sino identificar algunos elementos que contribuyan a explicar la forma en que se
inserta la ciencia y la tecnología como tema de agenda en estos espacios.
En un trabajo en el que sintetiza los distintos usos que ha tenido el regionalismo en
América Latina Federico Merke argumenta que “…aunque las definiciones tienen sus
matices, parece haber consenso en que el regionalismo es un proyecto político y supone
cierto grado de cooperación, coordinación o gobernanza (y estas intensidades no son
un detalle menor) para organizar un espacio (la región) en función de metas
compartidas” (Merke 2010). Esta conceptualización supone que una región no es un
espacio territorial o cultural dado, sino que se construye en función de objetivos e
intereses políticos, que son, en definitiva, los elementos que definen los límites de una
región. Una de las ventaja de esta perspectiva para el análisis de los procesos
latinoamericanos es que otorga preeminencia al análisis político, por sobre el análisis
institucional. Es decir, que una región se comprende como tal a partir de las preferencias
e incentivos que movilizan a los estados a mantenerla (y éstos son sin duda variables),
más que a partir de la consolidación de instituciones que regulen el comportamiento en
un ámbito de interdependencia que los impulsa hacia un modelo de sociedad solidarista.
En este sentido, un primer elemento para comprender del regionalismo en América
Latina es su carácter pluralista y la resistencia a generar instituciones supra-nacionales
que impliquen ceder soberanía.
Un segundo elemento para analizar la dinámica política del regionalismo en América
Latina, es la distinción entre factores domésticos e internacionales que inciden en su
constitución. Los factores domésticos se vinculan con “…las constelaciones ideológicas
que atraviesan la región y de qué manera distintas fracciones de la elite política han
presionado hacia un tipo u otro de regionalismo” (Merke 2010.). En la misma línea,
Sanahuja destaca que las diversas cartografías que presenta actualmente Latinoamérica
son reflejo de “…diferentes opciones ideológicas y políticas, de visiones disímiles del
mundo y de la región, y de estrategias diferenciadas en lo que concierne a las políticas
de desarrollo, la política exterior y las estrategias de inserción internacional”
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(Sanahuja, 2014:76) Estas constelaciones marcan la heterogeneidad de América Latina
y cuestionan la existencia de un único relato teleológico sobre la unidad
latinoamericana, al mismo tiempo que no parecen constituir fracturas irreconciliables.
Es posible argumentar que la dimensión sistémica o internacional es un factor que evita
estas fracturas, en tanto organiza a la región ante “otros”, ante “el mundo”. Sobre esta
dimensión, se ha destacado la relevancia de la condición periférica de América Latina y
su cohabitación con una potencia como Estados Unidos (Luna Pont y Paradiso 2003),
en tanto elementos que han promovido o restringido diversas opciones de regionalismo
(“Panamericanismo”, “Bolivarsimo” o “regionalismo abierto”, por mencionar sólo
algunas opciones). Al mismo tiempo, esta dimensión internacional expone a las diversas
formas de regionalismo a construir una identidad, un espacio cognitivo que puede optar
por distintas opciones: integrarse al orden económico de la globalización, o, por el
contrario, ofrecer una
“respuesta hostil” al mismo, una
“reacción a las reglas
económicas amorfas, inexorables y no democráticas de la globalización” (Kacowicz,
2008:117).
Estos
argumentos
nos
sitúan
dentro
de
perspectivas
racionalistas/institucionalistas que, de acuerdo con Fawcett, han dominado las
explicaciones sobre el regionalismo, tanto en el contexto bipolar de la Guerra Fría,
como bajo el unipolarismo de la pos-Guerra Fría. La autora concluye que en ambos
casos el regionalismo en cuestiones económicas o de seguridad deben entenderse como
una respuesta al orden dominante, proveyendo a los estados con medios para equilibrar
a los grandes poderes o sumarse a ellos (Fawcett, 2008). En la misma línea, al analizar
el proceso de integración centroamericano, Sánchez-Sánchez
(2009, citado en
Malamud, 2010), concluye que el sistema internacional y las restricciones estructurales
han sido más influyentes que el objetivo de administrar la interdependencia regional, de
modo que la integración –y esto aplica también para el regionalismo- se vuelve una
reacción defensiva que depende de actores extra-regionales.
Sin embargo, el riesgo de tomar estos enfoques que plantean el rol determinante del
sistema internacional es que, aislado de factores domésticos y regionales, así como de
elementos ideacionales, resulta limitado para comprender la diversidad y la
especificidad de estos procesos particulares.
A la luz de estas concepciones, el regionalismo en América Latina se comprenderá aquí
como un conjunto de procesos políticos dinámicos, en los cuales interjuegan factores
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internacionales y domésticos que afectan la construcción de agendas sectoriales. Es en
el marco de este interjuego que donde puede explicarse la construcción de discursos y
prácticas que definen la agenda regional de la ciencia y la tecnología. A su vez, los
contenidos del discurso sobre ciencia y tecnología son constitutivos de una identidad
regional.
3. Ciencia y tecnología en la agenda regional
Abordar la cuestión de la ciencia y la tecnología en la agenda latinoamericana, implica
comprender esta temática como un espacio de cooperación que se constituye en la
intersección de la política científica y de la política exterior. En esta intersección, la
política científica identifica áreas temáticas prioritarias, actores y criterios de
pertinencia y calidad, Al mismo tiempo, las opciones de política exterior crean las
condiciones que animan y restringen el catálogo de países o regiones con quienes se
promueve la cooperación. En el contexto de esta intersección, tienen lugar dinámicas de
interacción que conforman “colaboraciones tecno-científicas” (Archibugi y Ianmarino,
2002) que tienen lugar entre universidades y centros de investigación públicos y que se
han desarrollado desde los orígenes de la actividad científica animadas por el interés de
desarrollar conocimiento. Éstas no serán objeto de este trabajo, pero es importante
advertir que son parte de los procesos de cooperación y que las dinámicas micro
sociales que involucran no necesariamente se ven limitadas por el marco políticoinstitucional que genera la intersección de las políticas mencionadas.
Como característica particular, la historia de la ciencia y la tecnología en América
Latina ha desarrollado un vínculo preeminente con los países centrales. La creación de
instituciones ha seguido el modelo europeo, al mismo tiempo que la colaboración entre
investigadores y grupos científicos ha sido predominantemente un vínculo Norte-Sur.
La razón principal de este predominio ha sido lograr “acceso a conocimiento, recursos
financieros y materiales, reconocimiento y reputación” (Velho,2000:7).
Con respecto a la colaboración entre los países de la región, éstos no han demostrado,
históricamente, interés “espontáneo”, sistemático y significativo, de cooperar entre
ellos científica y tecnológicamente” (Velho, 2000:8). La principal razón que expone
Velho es que se percibe que los países del Sur tienen poco para ofrecer en cuanto a
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recursos intelectuales, materiales y financieros1, esgrimidos anteriormente como parte
de las razones de cooperación con el Norte. No obstante, en su estudio sobre el caso del
MERCOSUR en el año 2000, la autora destacaba algunos elementos que parecían
prometedores de un cambio: algunos vínculos y acuerdos pre-existentes –
particularmente entre Argentina y Brasil- en campos como energía nuclear,
biotecnología y actividades aeroespaciales, el flujo de intercambio en la formación de
posgrado y cierto “estado de ánimo” de los investigadores locales marcado por la
expectativa de que MERCOSUR revierta la dependencia de países centrales (Velho,
2000).
Tanto sea por razones de vinculación histórica, como por intereses materiales y
simbólicos presentes, la relación con los países del Norte constituye una dimensión
externa que atraviesa la cooperación regional en ciencia y tecnología. La atraviesa, por
un lado, en prácticas concretas de colaboración que se articulan en función de las
agendas de investigación de los países centrales. En este sentido, puede observarse que
algunos programas concebidos, coordinados y financiados por países centrales (CYTED
sea quizás una de los casos más significativos en la región), generan indirectamente
colaboración entre los países de latinoamericanos. En el caso del MERCOSUR, este
hecho no significa que sean los intereses de investigación del bloque aquellos que estén
siendo atendidos, pues la agenda la definen los países centrales (Velho, 2000).
Por otro lado, la cooperación con los países del Norte, también atraviesa la cooperación
regional en la construcción de un discurso sobre la ciencia y la tecnología: cuando la
relación con el Norte se percibe como un vínculo de dependencia, la dimensión externa
opera como motivación para estrechar la cooperación regional en búsqueda de mayor
autonomía.
Esta influencia de factores externos al regionalismo, también puede observarse -más allá
de las diferencias- en las motivaciones que llevaron a la Unión Europea a establecer
una política comunitaria en “investigación y desarrollo tecnológico”. El Single
European Act de 1987 legitimó la dimensión europea de la investigación y desarrollo
tecnológico, haciendo de ella un área de competencia para la UE, junto con otras
políticas sectoriales. En su artículo 130F el acuerdo establecía como objetivo “reforzar
1
Otra razón que identifica Velho, es la tendencia de la cooperación a mantener lazos establecidos durante
el período de colonización. También destaca que los países menos desarrollados tienen a permanecer bajo
el liderazgo científico-tecnológico del país líder de una región
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las bases científicas y tecnológicas de la industria europea a fin de desarrollar su
competitividad internacional”. Como identifica Regina Gusmao (2009), la promoción
de “intereses comunes” en el dominio científico y tecnológico ha sido asociada con el
temor a la declinación europea en relación con otras potencias económicas, particular
mente la brecha creciente con USA y Japón. En el caso europeo, superar esta brecha
exige incrementar los recursos disponibles para abordar los crecientes costos de la
investigación
En uno y otro caso, las preferencias de los estados se alienan a partir de distintas formas
de concebir el rol de la ciencia y la tecnología. En el caso europeo es claramente un
factor de competitividad económica, pero en América Latina, como se verá en los casos
a continuación, la definición se constituye además sobre expectativas políticas sociales
4. Indagaciones sobre los casos.
4.1. El MERCOSUR
De los tres procesos que se analizan en este trabajo, el MERCOSUR resulta un caso
particular por tratarse de un bloque más consolidado en términos relativos, por su
historia, institucionalidad y recursos.
La ciencia y la tecnología se incorporaron en forma temprana en la agenda de
integración del MERCOSUR, como parte de un proceso en el cual, los estados se
proponían avanzar conjuntamente, tanto con fines colectivos, como para mejorar su
condición individual. En 1991 el Tratado de Asunción reconocía entre los fundamentos
de la creación del MERCOSUR, la “necesidad de promover el desarrollo científico y
tecnológico de los Estados Parte y de modernizar sus economías” con el objeto de
“ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las
condiciones
de
vida
de
sus
habitantes”
(Tratado
de
Asunción,
1991:2).
Un año después, durante la segunda reunión del Consejo del Mercado Común, creó la
Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT), a efectos de armonizar las
tareas y posiciones en el campo científico y tecnológico. Se dotaba así al MERCOSUR
de una institucionalidad intergubernamental, cuya función principal era coordinar las
políticas de los Estados Parte.
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Siguiendo las argumentaciones de Lea Vehlo (2000), es posible
afirmar que la
inclusión temprana de esta temática en la agenda de integración responde a que, en el
contexto de la globalización económica liberal, la conformación del bloque constituyó
una tentativa de superar barreras tecnológicas colocadas principalmente por
multinacionales de los países del Norte. Como sintetiza la autora, la idea subyacente era
que “juntos podemos más”. Considerando este contexto y un modelo de integración
basado en objetivos económicos, no es extraño que, como constatan algunos estudios
(Velho, 2000, Oregioni, 2012) el resultado más directo del MERCOSUR se visualizara
en la cooperación para la aprobación de normas técnicas, estandarización,
normalización y reglamentación de productos y
procesos. Esta colaboración, se
desarrolló en varios espacios más allá de la RECyT –particularmente en el Subgrupo de
Trabajo sobre Industria -y
tenía un objetivo comercial: facilitar la circulación de
productos definiendo estándares de calidad en la región, que al mismo tiempo
permitieran el ingreso de los mismos a mercados extra-regionales, principalmente el
europeo.
La RECyT comenzó abarcando una amplia variedad de temáticas plasmadas en la
creación de siete comisiones de trabajo, que en el año 2000 se redujeron a dos, aunque
con diversos temas de trabajo cada una. A lo largo de una historia de más de 20 años,
uno de los aspectos que se destacan de la RECyT es su focalización en temas que
resultan prioritarios y factibles. En este sentido, el desarrollo y aprobación del
“Programa Marco de Ciencia Tecnología e Innovación” en 2008 se considera un marco
de referencia que contribuye a identificar y seleccionar las acciones y proyectos a
promover.
Si bien el concepto de “Programa Marco” (PM) refleja un intento de
emulación del instrumento utilizado por la Unión Europea para definir e implementar
las actividades de investigación y desarrollo comunitarias, orientadas a consolidar el
“Espacio Europeo de Investigación”, ambos programas difieren ampliamente. Se trata
de instrumentos de política tan diversos en cuanto a su marco institucional, su proceso
de construcción, su especificidad, sus medios y sus fines que evidencian a priori objetos
de naturaleza difícilmente comparables.
En tanto marco de referencia, los contenidos del PM del MERCOSUR reflejan algunos
elementos que van constituyendo un discurso regional sobre la ciencia y la tecnología.
Evidencia también cambios relevantes con respecto a los fines de la primera agenda de
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la RECyT, acompañando las transformaciones más amplias del significado del
MERCOSUR en una fase “post-liberal”.
En este proceso de construcción de un discurso diferente del contenido económico
original, dos elementos resultan claves. El primero es relativo a la naturaleza del
programa, que se define como “publico”, en un contexto en el cual lo público es
entendido como gubernamental, reflejando una centralidad del estado en la orientación
de las actividades científicas y tecnológicas del bloque. En el documento de aprobación
del programa quedaba explicito del siguiente modo:
“El PM es, por lo tanto, un programa plurianual y público orientado al fortalecimiento
de la integración del bloque regional por medio de la ciencia, la tecnología y la
innovación, con el fin de buscar soluciones para los problemas regionales, incluyendo
las dimensiones sociales.” (MERCO SUR/CMC/DEC. Nº 03/08: 3)
En este artículo, aparece también el segundo elemento a destacar: los fines del
programa. Éstos se definen en una doble dimensión, interna y externa a la región, de
forma tal que subordina los resultados de la ciencia y la tecnología a fines políticos y
sociales. A su vez, esta doble dimensión es un elemento constitutivo de las funciones de
cooperación que desempeña la RECyT :
“La cooperación científica y tecnológica entre los Estados Parte es una herramienta
estratégica para potenciar las capacidades de los países de mayor desarrollo relativo y
contribuir a mejorar las competencias de los de menor desarrollo, la cual no ha sido
plenamente explotada. La cooperación es, asimismo, el medio para una eficaz
vinculación con los centros mundiales de producción de conocimiento. La cooperación
regional en esta materia debe ser potenciada, aprovechando los valiosos antecedentes
que existen. (www.recyt.mincyt.gov.ar, 30/06/2014)
En su dimensión intra-regional el fin político se plantea como “fortalecer la
integración” y también equilibrar, de alguna manera los niveles de desarrollo entre los
países que forman parte de la región. El fin social se expresa como “buscar soluciones
para los problemas regionales”, atravesados por una “dimensión social”, que aparece
como un concepto poco preciso y transversal.
La cooperación, incluye aquí también una dimensión externa a la región que se plantea
como una vinculación con “los centros mundiales” donde se produce conocimiento,
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reconociendo además el valor de las relaciones previas de cooperación con los mismos.
Este vínculo se referencia en otros documentos donde se afirma que el PM tiene la
función de consolidar un espacio MERCOSUR de ciencia tecnología e innovación que
permitirá
“coordinar” y “optimizar la cooperación internacional con agencias
internacionales (MERCOSUR, Declaración de Buenos Aires, 2006).
En la evolución histórica de la RECyT esta dimensión externa fue adquiriendo cada vez
más relevancia ante la necesidad de contar con financiamiento para la implementación
de acciones concretas. Tal como se refleja en la tesis de Soledad Oregioni (2012) la
RECYT se va constituyendo en una plataforma regional para obtener financiamiento de
los países centrales, principalmente europeos. Dos de los proyectos considerados
exitosos en el marco de la RECyT – BIOTECSUR y MERCOSUR Digital- fueron
viables al contar con financiamiento de la Unión Europea. El tercer proyecto,
considerado también exitoso es la Red de Institutos de investigaciones en biomedicina
financiada con fondos propios del MERCOSUR a través del FOCEM. La dimensión
extra-regional está presente en el vínculo que da origen a la institución argentina que
participa en el proyecto. Se trata del Instituto de Investigación en Biomedicina de
Buenos Aires – CONICET –, socio de la Sociedad Max Planck de Alemania (IBioBACONICET-MPSP).
En un nivel práctico, el Programa Marco del MERCOSUR presenta al menos dos
debilidades que dificultan su implementación. En primer lugar no dispone de un fondo
para financiar acciones de cooperación, lo cual limita su capacidad real para orientar y
promover proyectos de acuerdo con las prioridades definidas, una dificultad que ha sido
recurrente desde la creación de la RECyT. En segundo lugar, el proceso de elaboración
del programa ha sido más restringido a las agencias gubernamentales, excluyendo la
participación de las comunidades científicas y otros actores sociales que resultan
relevantes.
Más allá de estas debilidades, la estructura institucional del MERCOSUR y los
procedimientos vigentes, hicieron posible la implementación de prácticas que se han
sostenido en el tiempo: los tres proyectos mencionados anteriormente atravesaron
diversas instancias de formulación y aprobación que exigieron la puesta en práctica de
procesos de evaluación y decisión política. Lo mismo ocurre con otro de los
considerados “éxitos” de la RECyT: el premio MERCOSUR de ciencia y tecnología
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orientado a promover la investigación científica en respuesta a problemas regionales.
Todos los casos se respaldan en un marco de reglas y procedimientos e involucran, al
mismo tiempo, procesos de aprendizaje institucional en diversas instancias de la
estructura del MERCOSUR.
4.2. UNASUR
La UNASUR constituye un espacio de concertación política en Sudamérica que se
identifica con una forma de regionalismo “post-liberal”, opuesta al “regionalismo
abierto” que predominó en la década del `90 (Sanahuja, 2014). Este carácter post-liberal
implica una menor relevancia de la agenda comercial en relación con la agenda política.
Al mismo tiempo, la agenda de cooperación abarca una amplia cantidad y diversidad de
temas que se comprenden como necesarios para alcanzar un desarrollo económico y
social autónomo de la región. La trilogía ciencia, tecnología e innovación es parte de
esta agenda y se define en función de este objetivo. El Consejo de Ciencia, Tecnología e
Innovación (COSUCTI) es la instancia de cooperación política a tal fin y funciona a
través de reuniones de Ministros y Altos Delegados. Hasta el momento se han
desarrollado dos de ellas y aprobado tres proyectos para que fueran financiados por el
Fondo para Iniciativas Conjuntas de la UNASUR. De la lectura de sus documentos y
una entrevista realizada, se puede detectar que el funcionamiento del Consejo es aún
incipiente y poco sistemático: la agenda no tiene seguimiento, la inclusión de temas es
coyuntural y depende de propuestas aisladas que surgen desde alguno países; los temas
aparecen y desaparecen; los grupos de trabajo se crean, pero no logran desarrollar una
actividad sistemática. Asimismo, las presentaciones realizadas durante las reuniones son
generales y no se plasman en acciones concretas. Como ejemplo, se puede mencionar
que en una de las reuniones figuraba en la agenda la presentación instrumentos de
financiación del Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES). Esta presentación, fue
simplemente informativa y no estuvo orientada discutir algún instrumento específico
que permitiera financiar proyectos en CyT en el marco de la UNASUR (entrevista
MINCyT-Cooperación Internacional, 2014)
Si bien hasta el momento las acciones resultan dispersas, el discurso aparece como un
elemento más consolidado en torno a una serie de “principios” que definen una visión
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particular sobre la ciencia, la tecnología y la innovación, así como acerca de la
orientación de las políticas en este ámbito. Esta visión, adquiere una serie de
características mediante las cuales la región refuerza la construcción de una identidad
particular.
La primera es que refleja la visión social acerca del papel de la ciencia, tal como fuera
identificada por Vessuri. Así, la ciencia, la tecnología y la innovación adquieren
relevancia por sus fines políticos y sociales. Al interior de cada país deben “mejorar la
calidad de vida de nuestros pueblos” y “contribuir al fortalecimiento de la democracia,
la inclusión social, la promoción de la equidad, el respeto de la pluralidad y las
diversidades” (Estatuto del COSUCTI, 2013). En el marco regional, significa que debe
“fortalecer capacidades para reducir brechas de desarrollo en la región” (Estatuto del
COSUCTI, 2013). Para cumplir tales fines, el conocimiento científico y tecnológico se
entiende como un bien público que debe ser de libre acceso, aunque su divulgación
resulta finalmente limitada al reconocer que deben respetarse los derechos de propiedad
intelectual (Estatuto del COSUCTI, 2013). En algunos textos, esta visión social se
plantea en perspectiva hacia el futuro, evidenciando un cambio, algo nuevo. Un buen
ejemplo puede observarse en el comunicado de prensa sobre el “Foro de la Unión de
Naciones Suramericanas Ciencia, Tecnología, Innovación e Industrialización en
América del Sur” realizado en Río de Janeiro en diciembre de 2013, donde se destacaba
como objetivo “generar un Nuevo Paradigma de desarrollo económico y social
sustentable que permita elevar la productividad del trabajo y crear mecanismos
eficientes de distribución de la riqueza” (www.unasursg.org,1/07/2014). En esta frase
se entrecruzan objetivos económicos, políticos y sociales que se definen como los
principales desafíos de la región (desarrollo, sustentabilidad, productividad, trabajo,
distribución de la riqueza) y constituyen parte de su identidad periférica.
La segunda característica -ligada a la anterior- es la definición normativa de las políticas
de ciencia, tecnología e innovación, que deben ajustarse a los principios que constituyen
la naturaleza del Estado en la sociedad internacional occidental; “Deben basarse en
principios de solidaridad, respeto a los derechos humanos y complementariedad entre
los pueblos”; “en el diálogo, convivencia y respeto a la diversidad cultural,
incorporando los saberes y conocimientos de los pueblos indígenas y otros”; deben
promover la conciencia sobre la necesidad de compatibilizar el desarrollo con la
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conservación y recuperación del medio ambiente, estableciendo una convivencia
armónica con la naturaleza. En algunos aspectos, esta dimensión normativa se plantea
como respuesta las debilidades o ausencias de la política científica y tecnológica como,
por ejemplo que “…deben ampararse en una visión de largo plazo”. Al mismo tiempo
deben “promover el acceso, la socialización y la apropiación de las tecnologías,
conocimientos y saberes por parte de la sociedad” ” (UNASUR, Estatuto del
COSUCTI, 2013).
Los objetivos del COSUCTI se definen luego en el marco de estos principios:
“promover y fortalecer la cooperación e integración científica, tecnológica y de
innovación”, “fomentar la movilidad para la ejecución de proyectos”, “ promover el
desarrollo, acceso, transferencia y uso de tecnologías sociales en beneficio de los
sectores más necesitados” (UNASUR, Estatuto del COSUCTI).
En este discurso, la dimensión intra-regional resulta predominante y la dimensión extraregional pierde relevancia. En el estatuto de COSUCTI, por ejemplo, se destaca como
propósito “instrumentar la construcción del Espacio Suramericano de Ciencia,
Tecnología e Innovación para favorecer la consolidación del desarrollo científico y
tecnológico sostenible de la región”. En este sentido, tras el mencionado foro de Río de
Janeiro el comunicado de prensa destacaba el objetivo de ampliar la cooperación
internacional y regional “volcada para la construcción de capacidades locales de
producción científico tecnológica” y crear un “amplio sistema regional de BECAS”,
“un
proyecto
de
“Ciencia
sin
fronteras”
para
América
Latina”
(www.unasursg.org,1/07/2014).
La grandilocuencia de este discurso, contrasta claramente con la dispersión de acciones
poco concretas. Esta constatación conduce a analizar el proceso, no tanto a partir de sus
prácticas, sino a partir de la función que desempeña como construcción política
discursiva.
4.3. CELAC
La CELAC constituye actualmente el marco regional más inclusivo del continente,
comprendiendo 33 países de América Latina y el Caribe, con ideologías, visiones del
mundo y opciones de política exterior diversas. Es por lo tanto un regionalismo que
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adquiere unidad al configurarse como “uno” ante “otros” a partir de reivindicar un
legado histórico y una identidad común “…como activo político para fortalecer la
actorness de la región, su presencia y voz en los asuntos regionales e internacionales”
(Sanahuja, 2014:93). De este modo, la principal función de la CELAC es aunar voces en
la interlocución con el resto del mundo y así quedó claramente reflejado en la I Cumbre
de la CELAC desarrollada en Santiago de Chile: “Reiteramos que CELAC es un
importante mecanismo para promover los intereses de países en desarrollo en los
organismos multilaterales para reforzar nuestra capacidad de reaccionar de manera
coordinada a los desafíos de un mundo en proceso de profunda transformación
económica y política. Reiteramos nuestro compromiso de fortalecer CELAC para
promover y proyectar los intereses y las preocupaciones de América Latina y el Caribe
sobre los principales temas de la agenda internacional” (CELAC, Declaración de
Santiago, 2013:art 41). Esta dimensión externa resulta crucial al considerar la
cooperación científica y tecnológica como parte de la agenda política.
El triángulo “ciencia, tecnología e innovación” se incluye como temática desde la I
Cumbre de la CELAC, con el objetivo de constituir un espacio para el intercambio de
experiencias, reconociendo la importancia de la transferencia de tecnología y el acceso a
conocimientos científicos para fomentar la cooperación tanto “intra-CELAC” como con
“terceros países” (CELAC, Declaración de Santiago, 2013:art 40).
Desde esta primera cumbre, se realizaron luego dos reuniones de altas autoridades en
ciencia y tecnología. La contrastación entre una y otra releja variaciones en los temas de
agenda y énfasis temáticos. En ambos casos, el resultado tomó la forma de
“declaración”, lo cual implica esencialmente la manifestación de ciertos consensos y la
explicitación de visiones compartidas, sin intención de generar una agenda operativa.
La primera reunión tuvo lugar en Río de Janeiro en junio de 2013 y fue co-organizada
por las autoridades de Argentina (MINCYT), Brasil (MCTI), México (CONACYT) y la
CEPAL. Este primer encuentro abordó la temática desde una perspectiva centrada en el
vínculo entre “cambio estructural” e “innovación” como medio para procesos de
desarrollo “inclusivos”.
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En el documento final de este encuentro se observa una definición de utilidad
preeminentemente
económica
del
conjunto
“ciencia-tecnología-innovación”
al
considerarlas “piezas clave para la competitividad regional y el crecimiento económico” y
medios para el desarrollo en tanto “deben ser asumidas como parte integral de las
estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza” (CELAC, 2013b). Siguiendo esta
línea, el documento destaca algunos avances realizados en la región (reducción de la
pobreza, creación de empleo) y define luego los desafíos pendientes como déficits
relativos a la productividad. En este sentido afirma que un “cambio estructural para la
igualdad” requiere “…avanzar en una dinámica de co-evolución entre las trayectorias
tecnológicas y la estructura productiva, mediante políticas de estímulo a sectores de alta
productividad con mayor intensidad en conocimiento y con fuerte dinamismo en su
demanda” (CELAC, 2013b). En este párrafo se utiliza el concepto de “trayectoria
tecnológica” (Dosi, 1988), que es clave del campo de la economía de la innovación. Ésts se
entiende como la actividad de progreso tecnológico que se desarrolla a lo largo de los
intercambios económicos y tecnológicos que se definen en el marco de un “paradigma
tecnológico” que canaliza la innovación hacia determinadas direcciones. El concepto,
implica cierta linealidad de los procesos de innovación que son “path dependance” y,
consecuentemente, conduce a soluciones políticas que estimulen las condiciones para el
desarrollo de estas trayectorias. De este modo, se presume la intervención del estado, a
través de “políticas de estímulo” como orientador de un cambio de la estructura productiva
hacia sectores intensivos en conocimiento.
La idea de “inclusión” se identifica, por un lado, como un resultado de la transformación
de la estructura productiva y se refleja adjetivando conceptos como “desarrollo” o
“estructura”, y por otro, como resultado del acceso a y aplicación de una tecnología
particular: las tecnologías de la información. En este sentido, se destaca el compromiso de
“… favorecer la inclusión social mediante la universalización del acceso a la banda ancha
y el desarrollo de aplicaciones con impacto en áreas como la salud, la educación y los
servicios públicos, prestando especial atención a los segmentos vulnerables de la
población, como las personas con discapacidad, con el objetivo de que ejerzan plenamente
sus derechos ciudadanos” (CELAC, 2013b)
Luego de este encuentro, el Plan de Acción aprobado en la Cumbre realizada en enero de
2014 en La Habana, incluyó una serie de compromisos para “fomentar el desarrollo de la
ciencia, la tecnología y la innovación, la transferencia de tecnología y la cooperación
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regional”. Proponía también “incentivar nuevas formas de interacción entre los gobiernos,
la academia y el sector productivo, apoyando la posible expansión de proyectos ya
existentes en los mecanismos regionales y subregionales de integración y promoviendo
iniciativas conjuntas en temas de interés común”. Asimismo, “fomentar la formación de
recursos humanos con énfasis en ingeniería y ciencias básicas a través del intercambio
regional” (CELAC, 2014a)
La segunda Reunión de altos funcionarios, se realizó en abril, de 2014 en Costa Rica y
se concentró en esta última temática bajo el lema “promoción del talento humano”. Tras
reafirmar la importancia de la ciencia, la tecnología y la innovación para el desarrollo,
en el documento final se destacaba que la “…disponibilidad de talento humano con
mayores destrezas y capacidades constituye un elemento diferenciador para el progreso
y competitividad de las naciones” (CELAC, 2014b). Tomando esta idea central, la
declaración menciona
la promoción y el fortalecimiento diversos programas:
“programas de aprendizaje de las ciencias, tecnologías, ingenierías y matemáticas”;
“programas de formación técnica, actualización profesional y especialización”; “un
mayor reconocimiento a la carrera científica mediante la promoción del valor social
del quehacer científico, la oferta de nuevas oportunidades e incentivos para aumentar
el número de investigadores” (CELAC, 2014b). Se adiciona además la idea de un
diálogo entre sectores académicos, empresariales, públicos y sociedad civil para que las
currículas de formación incorporen los requerimientos de formación de los sectores
productivos de los países de la región. En esta declaración, la cooperación regional se
define como “intercambio de experiencias y buenas prácticas”, “desarrollo de sinergias”
entre nivel nacional y regional, pero considerando las asimetrías entre países y la
necesidad de asegurar la permanencia de los científicos “en sus lugares de origen”, esto
es evitar la fuga de cerebros que tanto afectó la región en la cooperación con los países
del Norte.
Si bien el caso de la CELAC es más incipiente, la agenda política en ciencia, tecnología
e innovación se nutre de marcos de diálogo político previos y de ciertos consensos sobre
las debilidades y desafíos que presenta esta agenda para el desarrollo de América Latina
y el Caribe. Entre estos marcos, resulta relevante considerar los encuentros de altos
funcionarios de ciencia y tecnología que se desarrollaban en el marco de la relación bi16
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
regional entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea (ALC-UE) desde el año
2000.
En particular, la Cumbre ALC-UE realizada en Madrid en 2010 constituye un hito
importante al aprobar la “Iniciativa Conjunta de Investigación e Innovación ALC-UE”,
y aproxima el discurso a los contenidos sociales que se observan en la región. Esta
iniciativa tiene por objetivo fortalecer el diálogo y la cooperación en proyectos de
ciencia, tecnología e innovación, introduciendo una mirada social “en favor del
desarrollo sostenible y de la inclusión social" (ALC-UE Iniciativa Conjunta, 2010). En
el mismo sentido, se afirma que “la lucha contra la pobreza y la promoción de la
inclusión social se convertirá en una actividad transversal a ser considerada en todas
las prioridades temáticas, para que se logre causar el impacto más amplio en los
ciudadanos” (ALC-UE Iniciativa Conjunta, 2010:5).
Al mismo tiempo, este marco bi-regional apela a la relevancia de la ciencia y la
tecnología para la inclusión, también define objetivos claramente económicos de
desarrollo, como crear “…condiciones para mejorar la interfaz entre investigación e
innovación y para facilitar la transferencia de tecnología y la adaptación en formatos
accesibles para las microempresas y las PYME” (ALC-UE, Declaración de Madrid,
2010, punto 39). También se advierte como debilidad que la mayoría de las experiencias
anteriores se centraron en las entidades y programas públicos y que la participación del
sector privado ha recibido menor atención. Se propone entonces la definición de un
programa específico para este sector que “impulse la innovación, reconociendo a la vez
el papel de los Estados en el diseño de políticas nacionales de desarrollo de la ciencia y
la tecnología e innovación”. (ALC-UE, Declaración de Madrid, 2010)
Los resultados de la VI Cumbre ALC-UE evidencian un impulso renovado sobre
ciencia y tecnología para la inclusión social que queda en el plano retórico. A la hora de
definir instrumentos se destacan aquellos ya existentes y generados en el ámbito
europeo, especialmente la participación en los Programas Marco de la UE. En este
sentido, reforzar el diálogo político constituye un medio para balancear la agenda de
prioridades que promueve la UE y garantizar “la actualización y supervisión de
prioridades (…) considerando la diversidad de intereses entre las regiones y dentro de
cada una de ellas” (Declaración de Madrid, 2010, punto 38). En este contexto, resulta
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evidente que el diálogo bi-regional constituye una parte importante de la agenda
regional que se debate en un espacio paralelo.
5. Observaciones preliminares a partir de los casos.
En los casos explorados, es posible identificar una preeminencia de la retórica del
regionalismo por sobre prácticas concretas de cooperación en ciencia y tecnología,
aunque esta característica está menos presente en el caso del MERCOSUR.
Es por ello que el análisis del discurso sobre la agenda de ciencia, tecnología e
innovación en la región adquiere una relevancia particular y cumple una función política
que refuerza la construcción del regionalismo. Este discurso se entreteje a partir de dos
hilos discursivos:
El primero, entiende a la ciencia y a la tecnología como medios para la solución de
problemas comunes de desarrollo. Estos problemas se definen en una doble dimensión
que incluye concepciones en tensión entre las visiones económicista-tecnicista y
sociopolítica que se refirieron al comienzo de este trabajo. Una dimensión económica
que se refiere a un conjunto de carencias o debilidades como la baja productividad, la
necesidad de un cambio en la estructura productiva que fomente el sector industrial, la
brecha entre la generación de conocimientos y su aplicación industrial y, en
consecuencia, la falta de innovación.
La definición de estas problemáticas lleva
implícita una comparación con el camino que han seguido los países desarrollados que
“tienen” lo que a la región “le falta”, o son fuertes en lo que la región es débil. En
paralelo a estas debilidades de la economía, se define también una dimensión social más explícita en los casos de UNASUR y CELAC- al incluir entre los fines del
desarrollo científico y tecnológico, elementos que marcan asimetrías en la región y que
se reflejan en palabras como “inclusión”, “equidad”, “brechas”, sociales y de ingreso.
Al mismo tiempo, esta dimensión se tiñe de valores positivos como la “pluralidad” y la
“diversidad”, particularmente en referencia a la presencia de culturas indígenas que
disponen de conocimientos y formas de construirlos distintas a las que ha impulsado la
tradición europea, pero que “deben ser reconocidas” porque han estado ausentes en las
políticas científicas y tecnológicas. Todos estos elementos son constitutivos del
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regionalismo latinoamericano que encuentra parte de su identidad en los problemas de
desarrollo. La ciencia y la tecnología se conciben como instrumentos para superarlos.
El segundo hilo discursivo, se refiere a la cooperación internacional intra- y extraregional como medio para superar brechas y carencias.
Dentro de la región, se
reconocen asimetrías y la cooperación se entiende, por un lado, como intercambio de
experiencias entre países sobre instrumentos y políticas desarrolladas y por otro lado,
como el desarrollo de proyectos científicos y tecnológicos conjuntos, en áreas que los
estados definen como prioritarias. Al mismo tiempo, esta cooperación es una forma de
articular la región conforme a su propia agenda de prioridades para colaborar con otras
regiones o países. En este sentido, la dimensión externa está signada por las relaciones
con los países centrales y esta relación cumple una doble función. Por un lado, fortalece
la idea de que es necesario lograr la autonomía de la región en la definición de sus
prioridades en ciencia, tecnología e innovación. Por otro lado, es un medio para acceder
a recursos materiales y a conocimientos que no están disponibles en la región.
La relación que estos hilos entretejen entre el conjunto “ciencia, tecnología, innovación”
con el desarrollo, la inclusión y la cooperación evidencia matices en cada uno de los
casos.
En los casos de la UNASUR y la CELAC es necesario considerar la naturaleza
esencialmente política de ambos regionalismos y comprenderlos como esquemas de
concertación. En este sentido, su principal función es la construcción de una identidad
regional que tiene su propia concepción sobre la relación entre ciencia, tecnología y
desarrollo, aunque ésta mantenga como punto de referencia el desarrollo que han tenido
en los países centrales.
La UNASUR refleja además la fuerte incidencia de factores domésticos,
particularmente ideológicos, que constituyen su identidad. Al contrario, la CELAC
constituye su identidad a partir de su relación con otras regiones.
Por otro lado, el MERCOSUR comprende un nivel de institucionalización que, si bien
es intergubernamental, resulta significativamente mayor que en los casos precedentes.
Probablemente, esta diferencia se explique en que en su concepción original el
MERCOSUR aspiraba a cierto nivel de supranacionalidad. La aprobación de un
programa marco y de tres proyectos de cooperación, evidencian procesos decisorios
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regulados han sostenido la continuidad de algunas acciones en el tiempo. Al mismo
tiempo, la continuidad de funcionarios técnicos se percibe como uno de los factores que
ha permitido esta sostenibilidad y conduce a plantear como hipótesis que en temas de
agenda que son políticamente menos sensibles, los cuadros técnicos tienen un mayor
margen de maniobra. Otro factor que explica la continuidad de estos proyectos es que,
al menos dos de ellos, dependen del financiamiento de la UE y están sometidos a
procedimientos y regulaciones que exigen el cumplimiento de los objetivos y tiempos
acordados. Aquí la dimensión externa parece jugar como un elemento que promueve y
sostiene la cooperación intra-regional, aunque no garantiza la definición de una agenda
autónoma.
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