controversia constitucional 11/2004. actor

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004.
ACTOR: MUNICIPIO DE MARTÍNEZ DE LA
TORRE, ESTADO DE VERACRUZ.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
SECRETARIA: ROSALBA RODRÍGUEZ MIRELES.
Vo.Bo.
Señora Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos,
quien hizo suyo el proyecto
México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinte de
septiembre de dos mil cinco.
V I S T O S, y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO.- Por oficio presentado el diez de febrero de dos
mil
cuatro
en
la
Oficina
de
Certificación
Judicial
y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Mario Alberto Alva Contreras, síndico único del Ayuntamiento de
Martínez
de
la
Torre,
Veracruz,
promovió
controversia
constitucional en la que demandó de las autoridades que a
continuación se señalan la invalidez de las normas y actos que se
precisan:
“II.- LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS
"DEMANDADOS
Y
SU
DOMICILIO:
a).-
La
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
"HONORABLE
QUINCUAGÉSIMA
NOVENA
"LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE
"VERACRUZ-LLAVE, con domicilio en la Avenida
"Encanto sin número, esquina con Avenida Lázaro
"Cárdenas, Colonia El Mirador en la ciudad de
"Xalapa, Veracruz.--- b).- El C. GOBERNADOR
"CONSTITUCIONAL
DEL
ESTADO
LIBRE
Y
"SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE, con domicilio
"en el Palacio de Gobierno, ubicado en la calle
"Enríquez esquina Leandro Valle, Zona Centro en la
"ciudad de Xalapa, Veracruz.--- c) El C. DIRECTOR
"DE LA GACETA OFICIAL DEL GOBIERNO DEL
"ESTADO
"encargado
DE
de
VERACRUZ-LLAVE,
dar
publicidad
al
Órgano
decreto
"impugnado, con domicilio conocido en la carretera
"Xalapa-Veracruz Kilómetro 16.5, municipio de
"Emiliano Zapata, Veracruz.- III.- LA ENTIDAD,
"PODER U| ÓRGANO TERCERO INTERESADO Y SU
"DOMICILIO.--- 1.- EL CONSEJO MUNICIPAL DE
"SAN RAFAEL, VERACRUZ, con domicilio en la
"calle Rivera del Río número 53, Colonia Centro,
"C.P. 93620, en San Rafael, Veracruz.--- IV.- LA
"NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE
"DEMANDA, ASÍ COMO, EL MEDIO OFICIAL EN
"QUE SE HUBIERE PUBLICADO.—a) Se reclama el
"acto de autoridad consistente en el Decreto
"número 598, dado a los quince días del mes de
"diciembre del año dos mil tres, que contiene la
"creación de municipio Libre de San Rafael, del
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
"Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, con el
"argumento de haberse satisfecho los requisitos
"que al efecto establece el artículo 6 de la Ley
"Orgánica del Municipio Libre; estableciendo como
"cabecera de este municipio la actual congregación
"de
San
Rafael,
integrándolo
con
sesenta
"localidades, asignándole una superficie total de
"veintinueve mil ciento catorce hectáreas, cuarenta
"y siete áreas y sesenta y cuatro centiáreas, con
"los límites siguientes: al Norte y Noreste, con
"municipio de Martínez de la Torre; al Sur, con el
"municipio de Misantla; y al Sur y Sureste, con el
"municipio de Nautla. Designándose para integrar
"el Consejo Municipal de San Rafael, que entró en
"funciones del primero de enero al treinta y uno de
"diciembre
del
"Ciudadanos
año
dos
GERMÁN
mil
cuatro,
CASTAGNE
a
los
MAITRET,
"Presidente; JAIME RAMAGNOLI PIÑERA, Vocal
"Primero;
ESTELA
MURILLO
PERALTA,
Vocal
"Segundo; y a los Ciudadanos EMILIO ISMAEL
"PRIGADAÁ MILLOT, GENARO FAIBRE COLLINOT
"y JAIME ANTONIO MASSBERG COLLINOT, como
"suplentes, respectivamente.--- b) La publicación
"del decreto 598 en la Gaceta Oficial número 259,
"Tomo CLXIX, páginas 44 y 45, folio 1373, de
"diciembre veintinueve del año dos mil tres,
"Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz de
"Ignacio de la Llave”.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
SEGUNDO.-
En
la
demanda
se
señalaron
como
antecedentes los siguientes hechos:
1.- Por oficio de treinta de julio del dos mil dos, firmado por Alicia
González
Cerecedo
y
Guadalupe
Velásquez
Casanova,
diputadas presidenta y secretaria, respectivamente, de la
Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de
Veracruz, se comunicó al Ayuntamiento actor el Acuerdo
adoptado en sesión ordinaria celebrada en esa misma fecha por
la mencionada Legislatura, en el que se solicita a diversos
ayuntamientos su opinión respecto a las solicitudes de creación
de nuevos municipios presentadas por los habitantes de algunas
localidades ubicadas en el Estado de Veracruz.
2.- En sesión de cabildo del Ayuntamiento de Martínez de la Torre
celebrada el veinte de agosto de dos mil dos, se dio cuenta del
envío del Acuerdo anterior, y se acordó solicitar a la Legislatura
del Estado el envío de la información completa sobre el asunto, al
considerar que la remitida hasta el momento no lo estaba. Como
consecuencia de ello, Ernesto González Rodríguez, secretario del
Ayuntamiento actor, se dirigió mediante escrito fechado el
veintiuno de agosto de dos mil dos a la diputada Alicia González
Cerecedo para solicitarle el envío de la información completa
sobre la propuesta de nueva cabecera municipal.
3.- Por oficio número 716/2002, de veintiuno de agosto de dos mil
dos, la Diputada Alicia González Cerecedo contestó el oficio
anterior y remitió la documentación solicitada, la cual incluía una
relación de las localidades pertenecientes al Municipio de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Martínez de la Torre que conformarían el propuesto Municipio de
San Rafael.
4.- En la sesión de cabildo del Ayuntamiento de Martínez de la
Torre celebrada el siete de septiembre de dos mil dos se autorizó
al Ejecutivo Municipal para que, haciendo uso de los mecanismos
correspondientes, recabara la opinión de los agentes, subagentes
y jefes de manzana, y diera posteriormente contestación al oficio
número 716/2002, firmado por la presidenta del Congreso Estatal.
Siguiendo el procedimiento correspondiente, se convocó a los
agentes y subagentes del Municipio de Martínez de la Torre, los
cuales por escrito de veintisiete de agosto de dos mil dos,
expresaron su negativa y las razones de su decisión. Asimismo,
en el acta de la sesión del cabildo celebrada el veintiuno de
octubre de dos mil dos se señala que, después de recibir la
mencionada opinión de los agentes y subagentes municipales, se
organizó un recorrido por la ciudad, las colonias populares,
rancherías y congregaciones del Municipio y se recogió la opinión
de los jefes de manzana, quienes el dieciocho de octubre de dos
mil dos emitieron su opinión negativa al respecto.
En sesión de cabildo de veintiuno de octubre de dos mil dos,
el presidente municipal solicitó a los integrantes del Ayuntamiento
su opinión al respecto, y estos últimos se manifestaron en contra
de la creación del nuevo Municipio. A continuación, por oficio
número 297 de veintiuno de octubre de dos mil dos, el presidente
y el secretario del Ayuntamiento actor comunicaron a la
presidenta del Congreso de Veracruz que la opinión de los jefes
5
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
de manzana, de los agentes y subagentes municipales, así como
de los miembros del Ayuntamiento era negativa respecto a la
cuestión
planteada,
remitiéndole
la
documentación
correspondiente.
5.- El veintinueve de octubre de dos mil tres, en sesión del cabildo
del Ayuntamiento actor, se acordó por unanimidad remitir a la
Legislatura estatal un acuerdo en el que se reiteraba su oposición
rotunda a la división del Municipio.
6.-
El
actor
transcribe,
representantes
comunes
además,
lo
de
agentes
los
expresado
y
por
los
subagentes
municipales en un escrito dirigido a la diputada presidenta de la
Comisión Permanente de la Quincuagésima Novena Legislatura
del Estado el veintisiete de agosto de dos mil dos. Dichos
representantes destacaban que unas cuantas personas de origen
francés habían integrado un patronato para la división del
Municipio, y recordaban el plebiscito celebrado en el dos mil uno,
en el que la ciudadanía se manifestó contra esa división, así como
otros antecedentes de opiniones contrarias a la propuesta, para
finalizar pidiendo la inmediata intervención de la diputada contra
el proyecto de división territorial de su Municipio.
Asimismo, recuerda el actor que la opinión unánime de los
ciudadanos contra la división del Municipio se constata también
en una carta abierta publicada el veintiséis de noviembre de dos
mil tres en el diario “Gráfico de Martínez de la Torre”, firmada por
el presidente, el síndico y los regidores del Ayuntamiento actor en
comunión con los agentes y subagentes municipales, en la que
6
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
recalcaban que en sus ciento veintiún años de existencia el
Municipio había representado una opción de verdadero progreso
y bienestar en la región y que, con el máximo respeto a la libertad
de pensamiento y expresión, desean fijar su postura madura y
civilizada en favor del mantenimiento de la integridad territorial del
Municipio.
El actor subraya además que el tres de diciembre del dos mil
tres, agentes y subagentes de los territorios que circundan a la
Congregación de San Rafael y que aparecen como aparentes
solicitantes de la división del Municipio de Martínez de la Torre en
el Acuerdo de la Legislatura de treinta de julio de dos mil dos
dirigen una carta abierta al Gobernador, a la Legislatura y al
pueblo de Veracruz, publicada en el diario “Gráfico de Martínez de
la Torre” de ese mismo día, en la que manifiestan su condición de
orgullosos martinenses y su voluntad de seguir perteneciendo al
Municipio en su condición indivisa. Los firmantes apelan a la
práctica del juicio democrático propio de la Gubernatura y la
Legislatura para que reconsideren los dictámenes previos y
resuelvan sobre la base de los resultados de una investigación
exhaustiva.
7.- El actor considera necesario destacar también que, ya en el
año dos mil uno, la Congregación de San Rafael hizo público su
deseo de constituirse en un nuevo Municipio y que, ante tal
amenaza, el cabildo aprobó la realización de un plebiscito para
que la ciudadanía pudiera emitir su opinión sobre dicha cuestión.
Mediante los acuerdos correspondientes fueron electos los
integrantes del Concejo municipal de vigilancia y supervisión del
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
plebiscito, y este último fue celebrado el once de noviembre de
dos mil uno. De las 37,680 boletas utilizadas, 35,645 se
pronunciaban en contra de la división del Municipio, 1,744 se
pronunciaban a favor, y 300 votos fueron declarados nulos.
El actor considera que la existencia del proceso referido
demuestra la presencia de antecedentes claros de oposición
popular a la división del Municipio de Martínez de la Torre con
anterioridad al procedimiento iniciado por el Acuerdo de la
Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de
Veracruz de treinta de julio de dos mil dos.
8.- Finalmente, bajo protesta de decir verdad, el actor manifiesta
que el seis de enero de dos mil cuatro, la mayoría de los ediles se
enteraron extrajudicialmente del Decreto cuya nulidad se
demanda, el cual señala lo siguiente:
"D E C R E T O Número 598.- ARTÍCULO
"PRIMERO.- Se crea el Municipio Libre de San
"Rafael, del Estado de Veracruz de Ignacio de la
"Llave, al haberse satisfecho los requisitos que al
"efecto establece el artículo 6 de la Ley Orgánica
"del Municipio Libre. Será cabecera de este
"municipio la actual congregación de San Rafael
"y quedará integrado, además de ésta, por las
"localidades siguientes: Ampliación Manuel Ávila
"Camacho, Ampliación de Pavón, El Arenal,
"Arroyo Zarco, La Aurora, La Bacinica, Bella
"Esperanza, Buenos Aires, El Cabellal, Calle
8
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
"Chica, Calle Grande, Cementeras del Pital, El
"Cocal, La Chancla, Ejido Vega de San Marcos
"(Cuerillo), Emiliano Zapata, La Esperanza, El
"Faisán,
Galvarino
"Guadalupe
Barría
Victoria,
El
Pérez,
La
Guayabal,
Gloria,
Héctor
"Barrientos, Ignacio Zaragoza (La Poza), La Isla,
"Isla de Santa Rosa, La Laguna, Lomas de Arena,
"Manuel
Ávila
Camacho,
Mata
de
Plátano,
"Melchor Ocampo, Nuevo Centro de Población
"Presidente Benito Juárez, Nuevo Faisán, El Ojite,
"Oro Verde, La Pajarera, Las Palmas, El Paraíso,
"Paso de Telaya, Los Pasos, La Pitahaya, El Pital,
"El Porvenir, Puente Casitas, Puntilla Aldama, Río
"Mar, La Rivera de Puntilla, San Lorenzo, Santa
"Adelaida, Santa Elena, Solteros, El Tablazo,
"Tepetates, Tinoco, Tres Bocas, Tres Encinos,
"Úrsulo Galván, Vega de San Marcos, Zacatales y
"Zanjas de Arena, así como todas aquellas
"localidades
comprendidas
"correspondiente.-
en
ARTÍCULO
la
poligonal
SEGUNDO.-
El
"Municipio de San Rafael tendrá una superficie
"total de veintinueve mil ciento catorce hectáreas,
"cuarenta y siete áreas y sesenta y cuatro
"centiáreas, y los límites siguientes: al Norte y
"Noreste, con el municipio de Tecolutla; al Oeste,
"con el municipio de Misantla; y al Sur y Sureste,
"con el municipio de Nautla, de acuerdo con la
"circunscripción territorial determinada por las
"localidades señaladas en el artículo anterior,
9
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
"mismas que se indican también en el plano que
"se
encuentra
agregado
en
el
expediente
"respectivo.- ARTÍCULO TERCERO.- Se designan
"para integrar el Concejo Municipal de San
"Rafael, que estará en funciones del primero de
"enero al treinta y uno de diciembre del año dos
"mil cuatro, a los ciudadanos Germán Castagne
"Maitret, Presidente; Jaime Ramagnoli Piñera
"Vocal Primero; y Estela Murillo Peralta, Vocal
"Segundo; y a los Ciudadanos Emilio Ismael
"Prigadaá Millot, Genaro Faibre Collinot y Jaime
"Antonio Maasberg Collinot como suplentes,
"respectivamente.-
ARTÍCULO
CUARTO.-
"Comuníquese el presente Decreto a los Poderes
"Ejecutivo
y
Judicial
del
Estado,
a
los
"Organismos Autónomos de Estado, al Honorable
"Ayuntamiento de Martínez de la Torre, Veracruz
"de Ignacio de la Llave, a los Poderes de la Unión,
"al Instituto Federal Electoral y al Instituto
"Nacional de Estadística, Geografía e Informática
"para
efectos
legales
procedentes.-
"TRANSITORIOS.- PRIMERO.- El presente Decreto
"iniciará su vigencia el primero de enero del año
"dos mil cuatro, previa publicación en la Gaceta
"Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, con
"excepción de lo dispuesto en su Segundo
"Transitorio, que entrará en vigor al día siguiente
"de dicha publicación.- SEGUNDO.- El Congreso
"del Estado proveerá lo necesario para expedir la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
"Ley de Ingresos del Municipio de San Rafael, del
"Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
"correspondiente al ejercicio fiscal del año 2004.”
9.- Una vez debatido el asunto, los integrantes del cabildo
acordaron por unanimidad, en sesión extraordinaria de ocho de
enero de dos mil cuatro, promover controversia constitucional a fin
de que esta Suprema Corte deje sin efecto el Decreto de la
Legislatura local por el que se crea el Municipio de San Rafael.
TERCERO.- Los conceptos de invalidez formulados por la
parte actora son en síntesis los siguientes:
A.- En su primer concepto de invalidez, el Municipio actor
señala que la fracción XI, inciso b) del artículo 33 de la Ley
número 53, que reforma y deroga diversas disposiciones de la
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado el tres de
febrero de dos mil, vulnera los artículos 41, 115, 116 y 133 de la
Constitución Federal. La norma referida es del tenor literal
siguiente:
“Artículo 33.- Son atribuciones del Congreso (…)
XI.-Aprobar, por el voto de las dos terceras partes de
sus integrantes, previa opinión de los ayuntamientos
interesados y del Gobernador del Estado, conforme a
los requisitos que establezca la ley
(…)
b) La creación de nuevos municipios.”
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
El actor considera que el precepto transcrito es violatorio del
artículo 115 de la Constitución Federal porque este último no
permite la creación de nuevos municipios. Su cuarto párrafo
señala únicamente que las legislaturas locales pueden suspender
ayuntamientos, declarar que han desaparecido, y suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miembros por causas graves
que la ley prevenga, siempre que sus miembros hayan tenido
oportunidad de hacer alegatos y de rendir pruebas, pero de
ningún modo prescribe la creación de nuevos municipios, y
menos que éstos puedan desprenderse de uno constituido,
debilitando la división territorial existente. Si el proceso que se
sigue para tal creación no es adecuado, se rompe con la
autonomía municipal garantizada en la Constitución Federal.
El artículo 116 de la Constitución Federal tampoco permite a
las legislaturas locales la creación de nuevos municipios, de modo
que, en el caso, la Legislatura del Estado de Veracruz se ha
excedido de sus atribuciones, quebrantando el artículo 41
constitucional, que prescribe que el pueblo ejerce su soberanía
mediante los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de estos, y de los estados, en lo que toca a sus
regímenes
interiores,
en
los
términos
respectivamente
establecidos por la Constitución Federal y por las particulares de
los estados, las cuales no pueden contravenir en ningún caso el
pacto federal.
Además, el artículo 133 de la Carta Magna establece que la
Constitución es la ley suprema de la unión, de modo que,
cualquier norma inferior que la contravenga, debe ser declarada
inválida.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
El actor señala asimismo que el Congreso local no tiene
atribuciones para nombrar el Concejo municipal derivado de la
creación de un nuevo Municipio, pues ninguno de los incisos de la
fracción XI del artículo 33 de la Constitución de Veracruz lo
facultan para ello, razón por la cual se violenta el párrafo sexto del
artículo 115 de la Constitución Federal.
B.- En el segundo concepto de invalidez se señala la
violación a los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 115, 133 de la
Constitución Federal, en relación con el artículo 33, fracción XI,
inciso b), de la Ley número 53, que reforma y deroga los artículos
85 a 141 y reforma los artículos 1 a 84 de la Constitución Política
del Estado de Veracruz, así como con los artículos 5 y 6 de la Ley
número 9, que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley
Orgánica del Municipio Libre del Estado, en perjuicio de todo el
pueblo martinense.
El actor relata que el Decreto 598, publicado el veintinueve
de diciembre de dos mil tres, creador del Municipio de San Rafael,
emerge de un proceso que se inicia con el Acuerdo de treinta de
julio de dos mil dos, emitido por la Legislatura demandada. Para
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley
Orgánica del Municipio Libre, solicitó a los jefes de manzana, a
los agentes y subagentes municipales, así como a sus propios
integrantes, su opinión en relación a la creación del nuevo
Municipio, y dichas opiniones fueron todas negativas. Por ello, el
veintiuno de octubre de dos mil dos se dio contestación al
Acuerdo de la Legislatura en términos negativos; en la misma se
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
señaló que la Congregación de San Rafael no reúne los requisitos
establecidos por el artículo 6 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre, y se divulgó al público en general (como se detalla en los
antecedentes) la opinión de las autoridades referidas contraria a
la división del Municipio.
De este modo, quebrantando manifiestamente los artículos 5
y 6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, la Legislatura
demandada emitió el Decreto 598, publicado el veintinueve de
diciembre de dos mil tres.
El actor transcribe a continuación la tesis 101/99 del Pleno
de esta Corte, en cuyo rubro se afirma que la finalidad del control
constitucional que la Suprema Corte realiza mediante las
controversias constitucionales incluye de manera relevante el
bienestar de la persona humana sujeta a los órganos de poder; se
transcriben también fragmentos de obras teóricas en las que se
abordan
los
ciudadanía,
conceptos
control
de
popular
democracia,
sobre
la
pueblo,
actuación
nación,
de
los
gobernantes, la garantía de audiencia, la de legalidad, así como la
de fundamentación y motivación de los actos de autoridad.
En opinión del actor, la garantía de legalidad contenida en el
artículo 14 de la Constitución implica que todas las leyes deben
cumplirse al pie de la letra, mientras que el artículo 16 ordena que
todos los actos de autoridad estén fundados en una ley, de modo
que cuando la autoridad desobedece un precepto que no ha sido
derogado, deja de cumplir la garantía de seguridad jurídica que el
mismo garantiza. Estas garantías son vulneradas por el Decreto
14
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
impugnado porque el mismo desconoce lo dispuesto por los
artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado
de Veracruz. El actor destaca que la opinión que el artículo del
Ayuntamiento y de los agentes, subagentes municipales y jefes
de manzana fue negativa, al no cumplirse en el caso de San
Rafael los requisitos de los que habla el artículo 6 (no cuenta con
una población mayor de veinticinco mil habitantes; no dispone de
los recursos económicos suficientes para cubrir las erogaciones
que demande la prestación de los servicios públicos municipales;
tampoco cuenta con locales para la instalación de oficinas
públicas, con infraestructura urbana, ni con reservas territoriales
para satisfacer las necesidades de la población). De ahí que el
Decreto de creación del Municipio carezca de fundamento y
motivación.
El actor transcribe la tesis 4/99 del Pleno de esta Corte, en
la que se afirma, en el contexto de las acciones de
inconstitucionalidad, que es procedente analizar los conceptos de
invalidez que señalan la violación del artículo 16, en relación con
disposiciones de Constituciones locales o leyes secundarias,
siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o
ley reclamados. La garantía constitucional a que la ley se cumpla,
sostiene el actor, debe observarse de modo especial cuando la
autoridad está revocando sus propias determinaciones, contexto
en el cual cobra especial relevancia la garantía de audiencia. El
actor aporta jurisprudencia de la Sexta Época de esta Corte que
destaca que las autoridades administrativas están obligadas a
observar lo prescrito por la norma secundaria aplicable y además
las formalidades esenciales del procedimiento garantizadas por la
15
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Constitución,
aunque
la
ley
secundaria
no
las
recoja
expresamente, así como la necesidad de fundar y motivar todo
acto de autoridad. El actor subraya que la garantía de audiencia
derivada del artículo 14, como garantía asociada a la seguridad
jurídica, obliga a las autoridades a adoptar una conducta activa
consistente en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan
a la observancia de las exigencias específicas que el derecho de
audiencia contiene, y dicha garantía constitucional fue violada por
las demandadas porque la opinión del Ayuntamiento y de los
representantes ciudadanos fue negativa. El Gobernador del
Estado, al tener conocimiento de la opinión del Ayuntamiento de
Martínez de la Torre, debió solidarizarse con la voluntad del
pueblo, cumpliendo y haciendo cumplir la Constitución Federal, la
Local y la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado; de haberlo
hecho, se hubiera opuesto a la promulgación y publicación del
Decreto en cuestión y, al no hacerlo, viola el artículo 128 de la
Constitución Federal. El Decreto emerge en conjunto de un
procedimiento amañado y turbio, carece de fundamentación y
motivación, no se adecua a las hipótesis de los artículos 5 y 6 de
la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz,
violentando los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 115, 128 y 133 de la
Constitución Federal.
El actor reconoce que la Congregación de San Rafael tiene
derecho a constituirse en Municipio libre, pero en el ejercicio de
ese derecho no puede involucrar a otras congregaciones y
rancherías violentando la voluntad del pueblo martinense; por sí
sola, la citada Congregación no cumple con el requisito
poblacional que la ley impone, ni con los demás. El proceso de
16
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
división va a exigir la división de los ingresos de los municipios, y
del mismo resultarán dos municipios pobres, porque se tendrán
que desviar recursos para el pago de los ediles, empleados de
base y trabajadores de confianza del nuevo Ayuntamiento.
El actor concluye su escrito con apartados dedicados a
justificar que se actualiza la competencia de la Suprema Corte
para conocer de este asunto, a acreditar la personalidad del
síndico y la legitimación activa del Ayuntamiento, a demostrar que
la controversia se interpuso oportunamente, y a solicitar a esta
Corte que supla la deficiencia de la demanda en términos de lo
dispuesto en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de la
materia.
CUARTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados
son, tal y como constan identificados en el apartado V del escrito
de demanda, los artículos 1, 2, apartados A y B, 3, fracción VI
inciso a), 12, 14, 16, 25, 26, 27 fracciones VII, XVII y XX, 115 y
128.
QUINTO.- Por acuerdo de once de febrero de dos mil cuatro,
el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional a la que le correspondió el número
11/2004 y por razón de turno se designó al Ministro José Ramón
Cossío Díaz, como instructor del procedimiento.
17
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Por auto de doce de febrero de dos mil cuatro, el Ministro
Instructor tuvo por admitida la demanda de controversia
constitucional; tuvo como autoridades demandadas a los Poderes
Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz; y ordenó
emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al Procurador
General de la República para que manifestara lo que a su
representación correspondiera.
SEXTO.- Al presentar su contestación de demanda, el Poder
Legislativo del Estado de Veracruz manifestó lo siguiente:
a) En primer término, la Legislatura expresa si son ciertos o
falsos, y si son o no propios, los hechos señalados en la demanda
de controversia constitucional.
La Legislatura afirma, por ejemplo, que es cierto que el
Congreso del Estado por conducto de las diputadas presidenta y
secretaria de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de
Veracruz, dieron a conocer el Acuerdo relativo a la propuesta de
creación de nuevos municipios presentada por los habitantes de
diversas localidades, y que el Congreso dio contestación al oficio
girado por el Ayuntamiento actor en el que solicitaba información
completa en relación con la propuesta de cabecera municipal y
las localidades que formarían parte de los nuevos municipios.
También es cierto que la presidenta en turno de la Legislatura
contestó al actor el veintiuno de agosto de dos mil dos y le remitió
la información solicitada. En relación con lo afirmado por el actor
respecto
de
los
subagentes
municipales,
la
demandada
puntualiza que los mismos no tienen facultades para intervenir en
18
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
la vida jurídica de los municipios, pues las disposiciones
conducentes de la Ley Orgánica del Municipio Libre no entrarán
en vigor hasta el dos mil cinco.
La Legislatura afirma que efectivamente el artículo 5 de la
Ley Orgánica del Municipio Libre, así como otras bases jurídicas
que se detallan, facultan al Congreso del Estado para crear
nuevos municipios mediante el voto de las dos terceras partes de
sus
integrantes,
escuchando
previamente
la
opinión
del
Gobernador y del Ayuntamiento de los municipios interesados. El
Congreso del Estado, conforme a lo establecido por ese precepto
legal, solicitó, entre otros, al Municipio de Martínez de la Torre, su
opinión sobre la solicitud de creación del nuevo Municipio; así lo
demuestra el acuerdo de treinta de julio de dos mil dos, que se
integra al expediente. La demandada destaca que los estados
están facultados para darse su propia Constitución sin contravenir
el pacto federal, y señala que el artículo 124 de este último afirma
que las facultades que no están expresamente conferidas por la
Constitución Federal a los funcionarios federales se entienden
reservadas a los estados.
A continuación, la Legislatura rebate las afirmaciones del
actor según las cuales no se cumplen los requisitos que el artículo
6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre señala como necesarios
para que pueda crearse un nuevo Municipio. En su opinión, las
manifestaciones de los representantes ciudadanos según las
cuales dichos requisitos no se cumplen no aparecen demostradas
en autos, de modo que se reducen a simples consideraciones
subjetivas. Subraya, por ejemplo, que como sustentaron las
19
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Comisiones legislativas intervinientes en su dictamen de ocho de
diciembre de dos mil tres, el INEGI informó el diez de abril de dos
mil dos que la población total de las localidades relevantes era de
36,925 habitantes, de los cuales 29,962 pertenecían a Martínez
de la Torre y 6,953 a Tecolutla. Lo manifestado por los servidores
públicos señalados en relación a que el nuevo Municipio no
cuenta con recursos económicos suficientes para sostener una
administración municipal y brindar los servicios básicos también
es falso, ya que del análisis del dictamen emitido por las
comisiones se advierte que, de acuerdo con las proyecciones
realizadas, los ingresos propios por cobro de las contribuciones,
productos y aprovechamientos municipales, así como los recursos
provenientes de las participaciones y aportaciones federales son
suficientes para cubrir las citadas responsabilidades. Respecto a
que el nuevo Municipio no cuenta con locales adecuados para
instalar las oficinas públicas, se considera igualmente falso,
porque los diputados que visitaron la localidad propuesta como
cabecera del nuevo Municipio constataron que se cuenta con
dichos locales, además de con una red de comunicaciones
adecuada con poblaciones importantes de otros municipios y con
el resto del país.
La demandada reconoce que tanto el actor como los
agentes y subagentes municipales y los jefes de manzana
expresaron su oposición a la división del municipio, pero destaca
que, como se desprende del dictamen elaborado por las
comisiones que intervinieron en el asunto que nos ocupa, su
posición se asienta en consideraciones subjetivas sin bases
sólidas y jurídicas que demuestren que tienen la razón y que
20
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
justifiquen la invalidez del Decreto creador del nuevo municipio.
La demandada apunta que es lógico que, cuando se trata de
crear nuevos municipios, ninguna autoridad municipal esté de
acuerdo con que se sustraigan de su territorio algunas
congregaciones y rancherías que pasarán a integrar el nuevo
Municipio.
Finalmente, el Congreso del Estado puntualiza que emitió el
Decreto 598 el quince de diciembre, pero es falso que el actor se
haya enterado de su existencia extrajudicialmente el seis de
enero de dos mil cuatro; el quince de diciembre de dos mil tres, en
cumplimiento al artículo 4 del citado Decreto, el Congreso del
Estado lo notificó al Presidente Municipal de Martínez de la Torre
mediante el oficio 01660, del cual se aporta copia certificada.
b) En cuanto a los conceptos de invalidez, la legislatura
demandada aduce que el primer concepto de invalidez es falso e
infundado: la Constitución Política del Estado de Veracruz no
violenta ningún precepto constitucional; la demandada apoya lo
anterior con la transcripción de la tesis 33/2002 del Pleno de esta
Corte,
cuyo
rubro
es
el
siguiente:
“CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA
LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS
PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE
LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN
SUS TEXTOS.”
21
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
A continuación, la Legislatura demandada señala que,
aunque es cierto el artículo 115 constitucional no afirma que las
legislaturas locales deban crear nuevos municipios, puede
inferirse que dicho precepto es declarativo de las facultades de
las legislaturas de los estados, no limitativo de éstas. La
demandada subraya que los artículos 73 a 76 de la Constitución
Federal no dan competencia a la Federación para crear nuevos
municipios, de modo que, de conformidad con el artículo 124 de
dicho cuerpo normativo, tal y como confirman numerosos criterios
doctrinales y decisiones de esta Suprema Corte, la facultad puede
ser atribuida a los estados en una Constitución local. Por otro
lado, el argumento del actor según el cual la Legislatura se
excede de sus facultades en quebranto del artículo 41
constitucional, porque el artículo 33 de la Constitución de
Veracruz no la faculta para designar a los integrantes del Concejo
municipal, la demandada aduce que la fracción X de ese artículo
claramente la faculta para designar, mediante acuerdo de dos
terceras partes de sus integrantes, a los vecinos del municipio
que integrarán un Concejo municipal.
Respecto del segundo concepto de invalidez, la Legislatura
demandada señala que la emisión del Decreto no viola el artículo
14 constitucional porque la misma está amparada en la
Constitución local. En cuanto a la violación del artículo 16
constitucional, tampoco queda vulnerado porque el acto cuya
invalidez reclama el actor está debidamente fundado y motivado.
Así se desprende de la lectura del propio Decreto y de la
documentación que se aporta como prueba; la misma demuestra
que se cumplieron los requisitos señalados en los artículos 5 y 6
22
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
de la Ley Orgánica del Municipio Libre y el proceso legislativo
regulado en los artículos 34 y 35 de la Constitución Política local.
La Legislatura apoya lo anterior en transcripciones de tesis que
desarrollan el sentido de la garantía de fundamentación y
motivación contenida en el artículo 16 constitucional.
Por otro lado, la demandada señala que el Decreto no viola
los artículos 39, 40 y 41 constitucionales, porque estos preceptos
únicamente se refieren a la soberanía nacional y a la forma de
gobierno. Además, el Decreto cuya invalidez se demanda no
vulnera el artículo 115 de la Carta Magna, porque dicho precepto
establece para las legislaturas de los estados facultades
declarativas más no limitativas. Tampoco se viola el artículo 116
constitucional, porque el mismo se refiere al poder público de los
estados, a su división de poderes y a la integración de los
mismos. La violación del artículo 133 constitucional no se produce
porque este precepto se refiere a la supremacía de la Carta
Magna y ésta fue respetada por este Congreso del Estado de
Veracruz.
La Legislatura demandada cierra su escrito reiterando que,
no obstante las manifestaciones del ayuntamiento actor y de los
otros representantes ciudadanos, y de sus cartas abiertas a la
prensa expresando su desacuerdo con la creación del nuevo
Municipio, el procedimiento necesario para la creación de un
nuevo Municipio se siguió en todas sus fases; las afirmaciones
según las cuales no se cumplen los requisitos de los artículos 5 y
6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre son apreciaciones
subjetivas sin sustento jurídico: lo cierto es que la Quincuagésima
23
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Novena Legislatura, una vez que contó con la opinión de las
personas interesadas y con la del Gobernador del Estado, como
prescribe la ley, elaboró un estudio exhaustivo y valoró en su
conjunto toda la documentación remitida, misma que ahora ha
sido ofrecida como prueba en la contestación de esta demanda
de esta controversia constitucional. El resultado es la creación de
un Municipio que cuenta con toda la infraestructura necesaria y
legalmente requerida, cuya creación no afecta de manera
significativa al Ayuntamiento actor porque la población de las
localidades segregadas no representa más del 25% de su
población original. El Decreto impugnado, en resumen, se
encuentra debidamente fundado y motivado y no violenta los
artículos 14 y 16 ni ningún otro artículo constitucional.
SÉPTIMO.- El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, por
medio
del
Gobernador
constitucional
de
la
entidad,
dio
contestación a la demanda en los siguientes términos:
a) En primer lugar, el Gobernador se pronuncia acerca de la
certeza o falta de certeza de los hechos señalados en la
demanda. Respecto de casi todos, manifiesta que no son
propios, pero que en cualquier caso niega el alcance y el
valor jurídico que les pretende dar la parte promovente. Más
en particular, el Gobernador manifiesta que aunque es cierto
que el Ayuntamiento de Martínez de la Torre le hizo llegar
varias consideraciones pretendiendo ejercer el derecho
constitucional de petición, también es cierto que no lo hizo
por las vías legales adecuadas según lo prescrito en el
artículo 8 de la Constitución Federal, de modo que niega el
24
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
alcance y el valor jurídico que la parte promovente pretende
dar a tales manifestaciones. Lo mismo sostiene el
Gobernador en relación con la carta abierta publicada en un
periódico
regional
por
los
agentes
y
subagentes
municipales, en la que manifestaron su desacuerdo por la
división territorial del Municipio de Martínez de la Torre. Por
otro lado, afirma que sí se cumplieron todos los requisitos
que la Constitución de Veracruz prescribe para estos casos,
así como lo establecido en la Ley Orgánica del Municipio
Libre,
razón
que
justifica
el
sobreseimiento
de
la
controversia por notoriamente improcedente.
b) A continuación, señala una causal de improcedencia. En su
opinión, se actualiza lo dispuesto en la fracción VI del
artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
de la Constitución Federal: no se ha agotado la vía
legalmente prevista para la solución del conflicto. Ello es así
porque la Constitución de Veracruz establece en sus
artículos 64 y 65 el medio de defensa mediante el cual
puede impugnarse la disposición general que, a decir del
actor, lesiona al poder municipal que representa. El medio
de defensa que debió haber ejercido el Ayuntamiento de
Martínez de la Torre era precisamente la controversia
constitucional prevista en la Constitución Local y, al no
haberlo hecho, ha quedado vulnerado el principio de
definitividad
que
gobierna
la
procedencia
de
las
controversias ante esta Suprema Corte. El Gobernador
transcribe tesis de esta Corte en las que se afirma que no es
necesario agotar la vía local cuando se planteen violaciones
25
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
directas e inmediatas a la Constitución Federal, pero señala
que en este caso el actor alega simplemente violaciones a la
legislación local que, como consecuencia, producirían una
transgresión a la Carta Magna federal.
c) A continuación, el Gobernador expone los fundamentos
jurídicos que sostienen la legalidad y la constitucionalidad
del acto que se le atribuye. Señala que la fracción II del
artículo 49 de la Constitución de Veracruz le da la atribución
de promulgar, publicar y ejecutar las leyes o decretos
aprobados por el Congreso. Además, transcribe los artículos
legales y de la Constitución local en los que se basa el
Congreso local al emitir el Decreto creador del Municipio de
San Rafael, y señala que en cabal cumplimiento de los
mismos emitió una opinión favorable a la creación de dicho
Municipio, al considerar que quedaban cumplidos todos los
requisitos necesarios al efecto y respetados los preceptos
que regulan el procedimiento legislativo, razón por la cual
procedió
posteriormente
a
sancionar
y
ordenar
la
publicación del citado Decreto, y a ordenar su debida
observancia y cumplimiento.
d) Finalmente, el titular del Ejecutivo se pronuncia acerca de
los conceptos de invalidez. En relación con el primero,
afirma que es infundado, ya que en ningún momento se
aplican en contra del Municipio los artículos 41, 115, 116 y
133 de la Constitución Federal; por el contrario, en esos
artículos se encuentra la base jurídica necesaria para fundar
y razonar el Decreto de creación del Municipio de San
26
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Rafael. En cuanto a la supuesta violación de las garantías
de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso legal,
contenidas en los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental,
fueron respetadas a cabalidad.
e)
En cuanto a la manifestación del actor según la cual la
fracción XI del artículo 33 de la Constitución de Veracruz es
violatoria del artículo 115 de la Constitución Federal y del
artículo 116, pues en ninguna de sus fracciones permiten a
las legislaturas locales la creación de nuevos municipios o la
división de aquellos legalmente constituidos, el Gobernador
manifiesta que aceptar tal argumento implicaría negar la
existencia del buen derecho y promover el atraso del
desarrollo del Estado de Veracruz. Aunque es cierto que el
artículo 115 no prevé la creación de municipios, también lo
es que los artículos 117 y 118 de la Carta Magna no lo
prohíben. Se trata de un asunto reservado a la soberanía de
los estados, como lo está también la reglamentación de esa
facultad en la Ley Orgánica del Municipio Libre. En el
presente caso, esa facultad se ha usado con total
regularidad, siendo el resultado del proceso un Decreto
fundado y motivado de conformidad con la legislación local y
federal.
f)
Respecto del segundo concepto de invalidez, el Gobernador
señala que en el mismo el actor se limita a transcribir
preceptos constitucionales y legales y criterios de la doctrina
jurídica sin llegar a ninguna conclusión; con dichas
27
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
invocaciones no se expresa, subraya, concepto de invalidez
alguno.
Además,
el
promovente
presenta
una
demanda
internamente contradictoria: en primer lugar, porque no es
cierto que se desconozcan las condiciones de población,
superficie, ingresos, etcétera, exigidos por el artículo 6 de la
Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz; y en segundo
lugar, porque en el primer concepto de violación impugna
como inconstitucional la fracción XI del artículo 33 de la
Constitución
Política
de
Veracruz,
que
es
la
base
constitucional de los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del
Municipio Libre de ese Estado, y posteriormente invoca
como vicio del Decreto impugnado la violación de esos
artículos, reconociendo por lo tanto que son positivos y
vigentes.
Tras apuntar que el Gobierno que representa se ha
caracterizado por su respeto del marco jurídico, y su impulso
al desarrollo regional y municipal, el Gobernador afirma que
no puede negarse a un territorio del Estado su derecho a
constituirse en Municipio Libre y solicita que se sobresea la
presente controversia y se declare la validez del acto que se
le imputa.
OCTAVO.- Por auto de cuatro de mayo de dos mil cuatro, el
Ministro instructor señaló las once horas del día dos de junio para
la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de
pruebas y alegatos.
28
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
NOVENO.- Mediante escritos presentados el dieciocho de
mayo de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Corte, Zózimo Rivera, delegado de la
parte actora, anunció el ofrecimiento de varias pruebas periciales.
A consecuencia de ello, por auto de dos de junio de dos mil
cuatro, el Ministro instructor tuvo por recibida la opinión del
Procurador General de la República (así como su solicitud de que
el contenido de la misma se tuviera por reproducido en condición
de alegatos), el escrito del delegado de la parte actora formulando
alegatos y ofreciendo pruebas, y el oficio del Poder Ejecutivo de la
entidad formulando alegatos. En el mismo auto y toda vez que se
encontraban pendientes de desahogo requerimientos formulados
al actor en relación con el ofrecimiento de diversas pruebas, se
acordó el aplazamiento de la audiencia programada para tener
verificativo ese día, reservándose señalar otra fecha en el
momento procesal oportuno.
DÉCIMO.- Por auto de veintitrés de junio de dos mil cuatro
se admitió la prueba pericial en materia de topografía ofrecida por
el Municipio actor, así como una prueba de inspección judicial, y a
partir de ese momento y en los meses siguientes el Ministro
instructor dio curso a todos los trámites necesarios para la
práctica de dichas pruebas, dando debida vista a las partes. El
veinte de octubre del año pasado, con copia de la planilla en la
que el perito nombrado por esta Suprema Corte indicaba el monto
y la calendarización de los gastos que requeriría para la
elaboración del dictamen, así como el monto de sus honorarios,
se dio vista al Municipio actor para que manifestara lo que a su
29
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
derecho conviniera en relación con los mismos y para que, en
caso de estar conforme, pusiera a disposición de este Tribunal
dos billetes de depósito expedidos por una institución financiera
autorizada al efecto por la cantidad de $90,000.00, el primero por
concepto de gastos y el segundo respecto de los honorarios del
perito. Se le apercibió que en caso de que no desahogara la vista
y no presentara los referidos billetes de depósito dentro de plazo
concedido, se declararía la deserción de la prueba pericial; lo
anterior, conforme a lo dispuesto en el punto Quinto del Acuerdo
Plenario 5/1998.
El doce de noviembre del mismo año se le requirió y
apercibió nuevamente, y toda vez que la actora fue omisa, en
proveídos de veinte de octubre y doce de noviembre del año dos
mil cuatro, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 288 del
Código
Federal
de
Procedimientos
Civiles
aplicado
supletoriamente al presente procedimiento, se declaró desierta la
prueba pericial en materia de topografía por él ofrecida. Dado que
la inspección judicial ofrecida por la mencionada autoridad
municipal
estaba
íntimamente
vinculada
con
la
pericial
mencionada, por proveído de siete de diciembre de dos mil
cuatro, el Ministro Instructor estimó innecesario su desahogo.
En el mismo acuerdo se señalaron las diez horas del
diecinueve de enero de dos mil cinco para la celebración de la
audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.
30
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
DÉCIMO
PRIMERO.-
El
Procurador
General
de
la
República, por escrito recibido el dos de junio de dos mil cuatro,
manifestó lo siguiente:
a) Luego de afirmar que esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación goza de competencia para conocer de la presente
controversia constitucional, que quien promueve el presente juicio
tiene legitimidad procesal para hacerlo y que la interposición de la
demanda resulta oportuna, el representante de la Procuraduría
aborda el estudio de las causales de improcedencia. En relación a
la hecha valer por el Gobernador de la entidad, recogida en su
opinión en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de
la materia y referente al no respeto del principio de definitividad, al
existir en la Constitución Local medios de defensa aptos para
resolver la cuestión planteada, considera que la misma no se
actualiza. Este Máximo Tribunal, señala, ha determinado que no
es necesario agotar dichos medios cuando en los conceptos de
invalidez el actor señale violaciones directas a la Constitución
Federal, supuesto en el que se encuentra el promovente de este
juicio, pues consideró vulnerados en su perjuicio los artículos 14,
16, 39, 40, 41, 115, 116, 128 y 133 de la Constitución Federal,
además de aducir que el artículo 33 de la Constitución de
Veracruz transgrede el artículo 115 de la Carta Magna, lo cual
constituye una materia de la que sólo puede conocer esta
Suprema Corte.
b) A continuación, el Procurador describe los antecedentes
que
dieron
origen
a
la
litis
planteada,
desde
que
los
representantes del Patronato Pro-Municipalización de San Rafael,
31
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Veracruz, solicitaron la creación del Municipio Libre de San Rafael
al Congreso local, hasta que éste, después de haber agotado el
procedimiento, emitió el Decreto 598, creador del Municipio de
referencia.
c) Acto seguido, emite su opinión sobre los conceptos de
invalidez, puntualizando en primer lugar que en su opinión no se
actualiza violación alguna a los artículos 1, 2, 3, 12, 25, 26, 27,
39, 40, 41, 116 ni 128 de la Constitución General de la República,
en vista de que ni los conceptos de invalidez esgrimidos, ni los
actos
impugnados
guardan
relación
alguna
con
tales
disposiciones constitucionales.
En relación al primer concepto de invalidez, el Procurador
describe el argumento de la actora según el cual los actos
impugnados violan los artículos 41, 115, 116 y 113 de la
Constitución Federal, por la razón fundamental de que la fracción
XI del artículo 33 de la Constitución local viola los artículos 115 y
116 de la Carta Magna, los cuales no permiten la creación de
nuevos municipios ni la derivación de un Municipio del territorio de
otro legalmente constituido. Tras sintetizar lo expresado por el
Poder Ejecutivo y por el Poder Legislativo en su escrito de
contestación,
el
Procurador
concluye
que
está
constitucionalmente justificado que las Legislaturas locales creen
nuevos municipios, puesto que, si bien los artículos 115 y 116 de
la Carta Magna no disponen esta facultad expresamente a favor
de los Congresos locales, los artículos 40 y 41 constitucionales
establecen que los estados son autónomos respecto de su
régimen interior, y el 124 que las atribuciones que no estén
32
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
expresamente
conferidas
a
los
funcionarios
federales
se
entienden reservadas a los estados.
Estos preceptos permiten afirmar que el artículo 33, fracción
XI, inciso b), de la Constitución de Veracruz no vulnera el 115 de
la Constitución Federal al concederle atribuciones al congreso
local para crear municipios. En apoyo a lo anterior cita la
jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte que lleva por
rubro:
“CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
EL
ORDEN
JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE
LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS”. Esta tesis
afirma en esencia que los órdenes municipales guardan nexos
jurídicos indisolubles con los poderes de los estados, los cuales
impiden considerar a los municipios como un orden independiente
del local, nexos entre los que se cuentan la posibilidad de crear,
suspender o desaparecer municipios y ayuntamientos.
Por lo que se refiere al segundo concepto de invalidez, y
después de sintetizar los argumentos del actor, y los del
Gobernador y la Legislatura local en respuesta a los mismos, el
Procurador subraya el cuidado extremo que a su juicio han de
tener las Legislaturas locales al ejercer su competencia para
crear, suspender o hacer desaparecer municipios, debido a las
implicaciones
sociodemográficas,
jurídicas,
económicas
y
políticas que conlleva el ejercicio de tal facultad, sobre todo en un
contexto —el actual— en el que ya se encuentra definida la
división territorial y la organización política y administrativa de los
estados. Los congresos estatales, apunta el procurador, han de
ceñirse tanto a las disposiciones que les conceden dichas
33
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
atribuciones como al sentir de la comunidad que resultará
afectada.
Identificados los artículos 33, fracción XI, inciso b), de la
Constitución estatal, y 5 y 6 de la Ley Orgánica Municipal de esa
entidad como aquellos que regulan el procedimiento de creación
de los municipios (aprobación por dos terceras partes de los
integrantes de la Legislatura, escuchada previamente la opinión
del Gobernador y del Ayuntamiento o ayuntamientos afectados) y
los requisitos necesarios para ello (una población mínima,
disposición de recursos, infraestructura, potencial económico,
etcétera), el Procurador analiza el contenido del Dictamen emitido
a favor de la creación de la nueva entidad municipal por las
Comisiones Permanente Unidas de Gobernación, de Límites
Territoriales Intermunicipales y de Desarrollo y Fortalecimiento
Municipal, el cual fue debatido en el Pleno del Congreso local
antes de la aprobación del Decreto impugnado.
El Dictamen constata que dichas Comisiones llevaron a
cabo una serie de evaluaciones que tomaron en cuenta
elementos tales como la población, la infraestructura urbana, las
reservas territoriales, el potencial económico, así como las
opiniones emitidas tanto por el Ejecutivo del Estado, como por el
Ayuntamiento de Martínez de la Torre, antes de emitir un
dictamen favorable a la creación de la entidad municipal.
Más en particular, el Procurador constata que en la votación
respectiva se obtuvo la mayoría de dos terceras partes de los
integrantes de la Legislatura local, satisfaciéndose así el primer
34
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
requisito establecido por el artículo 5 de la Ley Orgánica del
Municipio Libre, y que también se cumplió a cabalidad el requisito
de tomar en cuenta la opinión del Gobernador del Estado y la de
los ayuntamientos interesados, esta última emitida mediante el
voto de las dos terceras partes de sus integrantes después de
haber escuchado a los agentes y subagentes municipales, así
como a los jefes de manzana. El Procurador puntualiza que la
necesidad de tener en cuenta la opinión de los municipios
interesados no obliga al Gobernador a coincidir con la misma, ni
al Congreso local a emitir su resolución final de acuerdo con ellos.
En consecuencia, disiente con la afirmación del actor según la
cual el Gobernador habría violado el artículo 128 de la
Constitución Federal.
En lo referente a los requisitos enumerados en el artículo 6,
señala que aquel según el cual el municipio que se pretende crear
debe tener una población mayor a 25,000 habitantes fue
satisfecho, ya que la cifra fue constatada mediante la información
proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática (INEGI), sobre la base de un censo previamente
realizado. El requisito de que la entidad tenga a su disposición los
recursos económicos suficientes para cubrir las erogaciones que
demande la administración pública municipal también se cumple,
pues la existencia de tales recursos es constatada mediante
información proporcionada por la Secretaría de Finanzas y
Planeación del Gobierno del Estado a petición del Presidente de
la Comisión Permanente de Gobernación; en la misma consta la
facturación por concepto de impuesto predial para el ejercicio
fiscal correspondiente a las localidades incluidas en el proyecto
35
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
analizado. El potencial económico de la nueva entidad se
robustece con lo propuesto en el “Proyecto Pro-Municipalización
de San Rafael”, en las que se relacionan diversos rubros fiscales
que proveerían al municipio de recursos para el ejercicio de su
administración pública y para la prestación de servicios.
El Procurador General de la República considera que el
requisito según el cual la cabecera municipal debe contar con
locales adecuados para la instalación de oficinas públicas, con
infraestructura urbana y con medios de comunicación con las
poblaciones circunvecinas también se cumple, pues en las
consideraciones del Dictamen antes citado se hace constar que
los miembros de las Comisiones involucradas hicieron un
recorrido por el lugar en el que determinaron que el destinado a
cabecera municipal contaba con los locales adecuados. Lo mismo
afirma en relación al último requisito, según el cual la entidad
propuesta debe contar con reservas territoriales suficientes para
satisfacer las necesidades de la población, pues de la evaluación
que hicieron las comisiones dictaminadoras se desprende que
dichas reservas existen.
Al haber apreciado que se han cumplido todos los requisitos
exigidos por los artículo 5 y 6 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre de Veracruz, el Procurador concluye que no se violan los
artículos 14 y 115 de la Constitución Federal: al respetarse los
requisitos formales del procedimiento de creación del Municipio
de San Rafael, no se vulnera autonomía municipal. En
consecuencia, tampoco se transgrede el principio de legalidad
contenido en el artículo 16 constitucional. Apoya su dicho en una
36
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
tesis de jurisprudencia emitida por el Pleno de este Alto Tribunal,
cuyo
rubro
es
el
siguiente:
“FUNDAMENTACIÓN
Y
MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE
ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA
ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.”
Finalmente, el representante de la Procuraduría aborda el
argumento en el que el actor señala que el artículo 33, fracción X,
de la Constitución local no faculta la legislatura del Estado para
designar Concejo municipal como consecuencia de la creación de
un Municipio, razón por la cual el Decreto impugnado resultaría
violatorio del artículo 115 constitucional. El Procurador considera
que, aunque la fracción X del artículo 33 de la Constitución local
no prevé dicha hipótesis, quizá podría ser válido que lo hiciera la
legislatura en tal caso por analogía, pues de la no existencia de
autoridad municipal podrían derivarse repercusiones de carácter
jurídico y social. Sin embargo, de acuerdo con los requisitos
conforme a los cuales debe ejercerse tal atribución según la
citada fracción X, en el caso de que esta Suprema Corte
considere que existe, el nombramiento debe realizarse mediante
el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los miembros del
Congreso local, lo cual, a la vista de la votación nominal realizada
el quince de diciembre de dos mil tres, no sucedió, lo cual resulta
violatorio de los artículos 14, 16 y 133 de la Carta Magna. Por
ello, considera que la Suprema Corte debe declarar la invalidez
del Decreto impugnado en lo que se refiere a la designación del
concejo municipal.
37
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
DÉCIMO SEGUNDO.- Agotado el trámite respectivo, el
diecinueve de enero de dos mil cinco tuvo verificativo la audiencia
prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las
fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio
ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se
tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por
presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de
resolución.
Hay que precisar que en la citada audiencia, la parte tercera
perjudicada —el Municipio de San Rafael— presentó alegatos en
los que defiende la constitucionalidad del Decreto impugnado y
ofreció pruebas con las que se formó un cuaderno independiente.
En su opinión, en el proceso de creación del Municipio de San
Rafael no se infringió el artículo 115 de la Constitución Federal
sino que se dio cabal cumplimiento por el contrario a todos los
artículos de la Constitución de Veracruz y de las leyes locales
aplicables que establecen requisitos al efecto, disposiciones que
encuentran sustento jurídico fundamental en los artículos 41,
primer párrafo, y 124 de la Constitución Federal. De conformidad
con estos últimos, las entidades federativas pueden organizarse
libremente dentro de los lineamientos generales establecidos en
la Carta Magna, y el Municipio de San Rafael se constituyó para
la protección y el bienestar general de su población, en una
expresión del derecho de autodeterminación contenido en el
artículo 39 de la Constitución Federal. La creación del Decreto,
señala, respetó en todo momento las reglas de procedimiento
38
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
aplicables y por lo tanto es un acto dotado de la preceptiva
fundamentación y motivación.
El Municipio tercero perjudicado destaca también que el dos
mil cuatro fue un año de elecciones constitucionales en el que los
ciudadanos del municipio tuvieron una participación muy alta,
manifestando una vez más su voluntad de ser independientes.
Respecto del argumento del actor según el cual la
Legislatura de Veracruz dejó de escuchar la opinión del
Ayuntamiento de Martínez de la Torre y la de sus agentes y
subagentes municipales, el Municipio tercero perjudicado señala
que el artículo 5 de la Ley Orgánica del Municipio Libre en ningún
momento impone efectos vinculantes a la opinión emitida por los
Ayuntamientos o por el Gobernador, ni impone la obligación de
escuchar a los citados agentes y subagentes, cuya opinión sólo
sirve de instrumento para integrar la que emitirá el Ayuntamiento
al que pertenecen y no tiene efecto vinculante alguno. Además, la
opinión del actor, desfavorable a la creación del nuevo Municipio,
no viene apoyada por ningún medio de convicción, por lo que hay
que considerarla puramente subjetiva.
Finalmente, el tercero perjudicado señala que la opinión del
actor según la cual el Municipio creado carece de las condiciones
mínimas de seguridad, higiene y sustentabilidad, constituye una
afirmación impulsada por su estricto interés particular, que queda
desvirtuada con el material probatorio que consta en el
expediente y el que el Municipio tercero perjudicado adjunta a los
alegatos que presenta.
39
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO.- Este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación es competente para resolver la presente controversia
constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, y el punto Tercero, fracción I del
Acuerdo 5/2001, ya que en la misma se plantea un conflicto entre
el Estado de Veracruz, por conducto de sus Poderes Legislativo y
Ejecutivo, y uno de sus municipios.
SEGUNDO.- A continuación, se analizará la naturaleza de
los actos reclamados y la oportunidad de la demanda.
En la presente controversia se reclama el Decreto de
creación de un Municipio, el cual, como subrayó esta Suprema
Corte al resolver la controversia constitucional 15/2003, tiene
naturaleza jurídica de acto, no de norma general. Así se refleja en
la siguiente tesis, derivada de la aprobación de la controversia
mencionada:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XX, Octubre de 2004
Tesis: P./J. 102/2004
Página: 1766
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO
POR EL QUE UNA LEGISLATURA ESTATAL CREA
40
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
UN MUNICIPIO ES UN ACTO CONDICIÓN POR LO
QUE EL PLAZO PARA IMPUGNARLO SE RIGE POR
LAS REGLAS RELATIVAS A LOS ACTOS EN
SENTIDO ESTRICTO. El acto de creación de un
Municipio dentro de un Estado, similar al en que la
Federación forma un nuevo Estado dentro de los
límites de los existentes a que se refiere la fracción III
del artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, tiene las características de
un acto condición, porque desde antes de la emisión
del decreto existe un régimen jurídico que le es
aplicable, integrado con las disposiciones relativas de
la Constitución Federal -fundamentalmente su artículo
115 que sienta las bases del Municipio Libre-, con los
preceptos relativos de la Constitución Política Local y
con la ley orgánica municipal respectiva, marco jurídico
que se apodera del nuevo Municipio desde que nace,
rigiendo su organización interna, la competencia de sus
órganos, sus relaciones con los gobernados, así como
con los demás Municipios, con el gobierno del Estado y
con la Federación. Ahora bien, toda vez que la creación
de un Municipio constituye un acto administrativo
desde el punto de vista material, porque se limita a
verificar el cumplimiento de los requisitos fácticos,
financieros, jurídicos y políticos exigidos para aquélla,
con cuya declaración se agota, esto es, se trata de un
acto en sentido
estricto o norma jurídica
individualizada,
porque
tiene
un
destinatario
perfectamente determinado, que es la nueva entidad
política que se integra a la geografía estatal, se aplica a
un caso concreto y se refiere a una situación particular,
el plazo para impugnar su validez se rige por el artículo
21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al
cual, tratándose de actos, el plazo para la interposición
de la demanda es de treinta días contados a partir del
siguiente al en que conforme a la ley del propio acto
surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo
que se reclame, al en que se hubiera tenido
conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el
actor se ostente sabedor de los mismos.”
41
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Controversia constitucional 15/2003. Municipio de San
Luis Potosí. 17 de agosto de 2004. Unanimidad de
nueve votos. Ausente: Genaro David Góngora
Pimentel. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario:
Roberto Rodríguez Maldonado.
Por ello, el plazo aplicable para determinar si la demanda se
interpuso oportunamente es el fijado en la fracción I del artículo
21 de la Ley Reglamentaria de la materia, el cual establece que el
plazo es de treinta días contados a partir del día siguiente a
alguno de los tres siguientes: a) el día en que conforme a la ley
del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o
acuerdo de que se trate; b) el día en que se haya tenido
conocimiento del acto; c) el día en que el actor se ostente sabedor
del mismo.
En el caso, el actor afirma bajo protesta de decir verdad que
tuvo conocimiento del Decreto impugnado el día seis de enero de
dos mil cuatro. La Legislatura demandada, por el contrario, afirma
que el Decreto fue notificado al Presidente municipal de Martínez
de la Torre el día quince de diciembre mediante el oficio 01660,
del cual, afirma la Legislatura, se aporta copia fotostática
certificada. En la foja 61 del cuaderno de pruebas presentadas
por dicha Legislatura aparece efectivamente una copia fotostática
de un escrito firmado el quince de diciembre de dos mil tres por
los diputados Presidente y Secretario del Congreso del Estado y
dirigido al Presidente municipal de Martínez de la Torre en el que
se informa a este último del contenido del Decreto por el que se
crea el Municipio de San Rafael. Sin embargo, no se aprecia en el
mismo ninguna constancia ni ningún sello de recibido que
demuestre que dicha notificación fue efectivamente realizada; el
42
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
material probatorio que obra en autos, por lo tanto, no acredita
que el Decreto impugnado fuera conocido por el actor el citado
quince de diciembre del dos mil tres.
En consecuencia, debe tomarse el día seis de enero de dos
mil cuatro como día de conocimiento del Decreto a los efectos de
calcular si la demanda se presentó oportunamente: al no
apreciarse ni en el Reglamento Interior del Congreso del Estado
de Veracruz ni la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado
de ese Estado norma alguna que determine explícitamente el
momento en el cual los decretos son de cumplimiento obligatorio
y surten sus efectos legales, ni constancia fehaciente que acredite
la notificación del decreto impugnado, hay que aplicar aquí la
segunda de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción I de
la Ley reglamentaria de la materia, esto es, el día en que se tuvo
conocimiento del acto, el cual, como lo afirma el actor bajo
protesta de decir verdad, fue el seis de enero de dos mil cuatro,
sin que se aprecie que la autoridad demandada desvirtúe esta
consideración.
De este modo, los treinta días deben empezar a contarse
desde el día siguiente, esto es, desde el miércoles siete de enero
de dos mil cuatro hasta el día dieciocho de febrero del mismo
año, descontándose del cómputo los sábados y los domingos, así
como el día cinco de febrero por ser inhábiles por disposición de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a la que
remite el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la materia. Si la
demanda fue presentada el día diez de febrero de dos mil cuatro,
43
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
hay
que
concluir
que
la
controversia
fue
promovida
oportunamente.
Aunque el Decreto 598 es el acto que se presenta como
reclamado en el apartado correspondiente de la demanda, de los
conceptos de invalidez formulados por el actor se desprende que
también impugna la inconstitucionalidad del artículo 33, fracción
XI, inciso b) de la Constitución de Veracruz, en cuanto otorga
atribuciones al Congreso del Estado para crear municipios,
precepto que, por lo tanto, debe ser considerado acto reclamado
en el contexto de la presente controversia.
Dado que dicho precepto contiene una norma general,
resulta de aplicación la fracción II del artículo 21 de la Ley
Reglamentaria de la materia, que establece que el plazo para la
interposición de la controversia es de treinta días a partir de: a) el
día siguiente al de su publicación o b) el día siguiente a aquel en
que se produce el primer acto de aplicación de la norma que dé
lugar a la controversia.
En el caso concreto, hay que considerar que el primer acto
de aplicación del artículo 33 de la Constitución de Veracruz al
Municipio actor lo constituye el Decreto 598, de quince de
diciembre de dos mil tres, y por lo tanto el cálculo necesario para
determinar si fue reclamado oportunamente es idéntico al
realizado en los párrafos anteriores. La conclusión también es la
misma: la impugnación del inciso indicado del artículo 33 de la
Constitución de Veracruz se hizo en el plazo oportuno.
44
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
TERCERO.- A continuación se analiza la legitimación de la
parte actora.
El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
II del artículo 105 constitucional establece en su primer párrafo
que el actor, el demandado y el tercero interesado deben
comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en
términos de las normas que los rigen, estén facultados para
representarlos. En el presente caso, el Municipio actor comparece
representado por el Síndico único del Ayuntamiento de Martínez
de la Torre, el cual acredita su personalidad mediante copia
certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de
Ayuntamientos, de 6 de septiembre del dos mil, expedida a su
favor por la Comisión Electoral del Estado, en la que consta que
el promovente fue electo para ocupar el cargo que ostenta. Por su
parte, la fracción II del artículo 37 de la Ley Orgánica del
Municipio Libre del Estado de Veracruz establece:
Artículo 37. Son atribuciones del Síndico:
(…)
II. Representar legalmente al Ayuntamiento.
Podemos concluir, por lo tanto, que el actor estaba
legitimado para interponer la presente demanda de controversia
constitucional. Con posterioridad, y de conformidad con las
posibilidades concedidas por el párrafo segundo del artículo 11 de
la Ley reglamentaria de la materia, el procedimiento ha sido
seguido e impulsado por el señor Zózimo Rivera Pérez,
designado delegado del Municipio en el escrito de demanda y de
45
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
personalidad acreditada y reconocida en la presente vía
jurisdiccional.
Por escrito recibido en esta Suprema Corte el diez de enero
de dos mil cinco, Miguel Ángel Núñez Bustos comunicó a esta
Suprema Corte su condición de síndico único del Ayuntamiento
actor en su integración renovada resultante de las elecciones
celebradas en septiembre de dos mil cuatro, y solicitó que se le
tuviera por personado en la presente controversia, designando
además delegados y solicitando copia de lo actuado. Para
acreditar su calidad, el funcionario remitió copia debidamente
certificada de su constancia de mayoría, expedida por el Instituto
Electoral Veracruzano el ocho de septiembre de dos mil cuatro,
por lo que hay que concluir que efectivamente goza de la
personalidad idónea para representar al Municipio actor
CUARTO.- A continuación, analizaremos la legitimación
pasiva de las autoridades señaladas como demandadas: la
Legislatura del Estado de Veracruz, el Gobernador constitucional
de esa entidad federativa, y el Director de la Gaceta Oficial del
Gobierno del Estado de Veracruz.
La fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de la
materia establece que tendrá el carácter de parte demandada en
las controversias constitucionales la entidad, poder u órgano que
hubiere emitido o promulgado la norma general o pronunciado el
acto que sea objeto de la controversia. Dado que el Decreto 598
fue expedido el quince de diciembre de dos mil tres por la
Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de
46
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Veracruz, y promulgado y mandado publicar por el Gobernador
constitucional de ese Estado el veintinueve de diciembre de ese
mismo año, es obvio que la mencionada Legislatura y el
mencionado Gobernador (representante del Poder Ejecutivo
Local), están pasivamente legitimados para concurrir al presente
procedimiento.
No puede tenerse, por el contrario, como autoridad
demandada, al Director de la Gaceta Oficial del Estado, pues el
mismo es una autoridad que, en lo que atañe al acto impugnado,
actuó en su condición de subordinado del Poder Ejecutivo de la
entidad, el cual ya tiene carácter de demandado. Sirve de apoyo a
lo anterior la tesis jurisprudencial 84/2000, del Pleno de esta
Corte, cuyo rubro establece: “LEGITIMACIÓN PASIVA EN
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA
LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS”.
En
representación
de
la
Legislatura
de
Veracruz
comparecen los Diputados Felipe Amadeo Flores Espinosa y José
Adán Córdoba Morales, Presidente y Secretario, respectivamente,
de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del
Estado de Veracruz. Al primero de ellos, según se desprende del
tenor literal del artículo 24 de la ley Orgánica del Poder Legislativo
del Estado de Veracruz, le corresponde efectivamente la
representación legal de la Legislatura demandada:
Artículo 24. El presidente de la Mesa Directiva, fungirá
como Presidente de Congreso del Estado y tendrá las
atribuciones siguientes:
47
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
I. Representar legalmente al Congreso del Estado y
delegar dicha función el Servidor Público que designe,
mediante acuerdo escrito;
Por otro lado, el Secretario de la Mesa Directiva del
Congreso de Veracruz, según el tenor del artículo 26 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, debe
firmar de modo general las resoluciones tomadas por el
Congreso, de modo que hay que concluir que su comparecencia
en el presente procedimiento junto con la del Presidente de la
Mesa Directiva es acertada:
“Artículo 26. El Secretario de la Mesa Directiva del
Congreso tendrá las atribuciones siguientes:
(…)
V. Firmar, junto con el Presidente, las resoluciones del
Congreso del Estado;”
El Gobernador del Estado de Veracruz comparece por sí a la
presente controversia, acreditando su carácter con copia de la
Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de tres de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, que contiene la Declaratoria en la
que el Tribunal Estatal de Elecciones de Veracruz declara válida
la elección a Gobernador y lo reconoce como Gobernador electo.
En la audiencia constitucional celebrada el diecinueve de
enero de dos mil cinco, la Legislatura demandada formuló
alegatos mediante escrito firmado por los diputados Atanasio
García Durán y Francisco Herrera Jiménez, los cuales acreditaron
su calidad de presidente y secretario, respectivamente, de la
Mesa Directiva de la Sexagésima Legislatura del Congreso del
48
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Estado de Veracruz con la copia fotostática certificada del acta de
instalación celebrada el cinco de noviembre de dos mil cuatro.
En representación del Gobernador del Estado compareció a
la audiencia constitucional el licenciado Mariano González
Jiménez, cuya condición de delegado designado por aquél había
sido reconocida por esta Suprema Corte mediante acuerdo del
Ministro instructor de treinta y uno de marzo de dos mil cuatro.
Por lo tanto, en términos de lo dispuesto en el párrafo segundo
del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia, dicho
delegado puede asistir y formular alegatos en la citada audiencia
en representación del Poder Ejecutivo demandado.
Finalmente, a la citada audiencia compareció la parte tercera
perjudicada, y lo hizo representada por su síndico único, el cual
acreditó su personalidad ante esta Suprema Corte mediante
escrito presentado el siete de enero de dos mil cinco. Con el
mismo adjuntó copia de la constancia de mayoría y validez de la
elección de ayuntamientos celebrada el ocho de septiembre de
dos mil cuatro, expedida por la Comisión Electoral Municipal de
San Rafael; copia del acta de la sesión del cabildo de primero de
enero de dos mil cinco, relativa a la sesión de instalación del
Ayuntamiento constitucional de San Rafael, y un ejemplar de la
Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de treinta y uno de
diciembre de dos mil cuatro, en la que se publican los nombres de
los ediles de los ayuntamientos electos en el proceso electoral
municipal de dos mil cuatro.
49
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
QUINTO.- El Procurador General de la República está
legitimado para intervenir en este asunto por ser parte, conforme
a lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEXTO.- Antes de entrar al estudio de los conceptos de
invalidez, es necesario estudiar si se actualiza o no en el contexto
del presente asunto alguna causal de improcedencia.
El Gobernador del Estado de Veracruz considera que en el
caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la
fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia
al no haberse agotado previamente la vía legalmente prevista
para la solución del conflicto. Los artículos 64 y 65 de la
Constitución de Veracruz, señala, establecen el medio de defensa
mediante el cual puede impugnarse la disposición general que, a
su decir, lesiona al poder municipal que representa. El medio de
defensa que debió haber ejercido el Ayuntamiento de Martínez de
la Torre era precisamente la controversia constitucional prevista
en la Constitución Local, y al no haberlo hecho se vulnera el
principio de definitividad que gobierna la procedencia de las
controversias ante esta Suprema Corte y la presente debe
sobreseerse. El gobernador transcribe tesis de esta Corte en las
que se afirma que no es necesario agotar la vía local cuando se
planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución
Federal, pero señala que en este caso el actor alega simplemente
violaciones a la legislación local que, como consecuencia,
producirían una transgresión a la Carta Magna federal.
50
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
El argumento del Gobernador es infundado. Ciertamente, los
artículos 56, 64 y 65 de la Constitución de Veracruz,
conjuntamente interpretados, establecen un procedimiento que
permite a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia,
en ejercicio de la atribución general que tiene el Poder Judicial del
Estado para interpretar y en su caso anular las leyes o decretos
contrarios a la Constitución local, sustanciar los procedimientos
en materia de controversias constitucionales, acciones de
inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa, así como
formular los proyectos de resolución definitiva que se sometan al
Pleno del citado Tribunal. En particular, el último de los artículos
citados establece que el Tribunal Superior de Justicia tiene
competencia para conocer de las controversias constitucionales
que surjan entre uno o más municipios y el Poder Ejecutivo o el
Legislativo.
Sin embargo, ello no justifica el sobreseimiento de la
presente controversia por supuesta violación al principio de
definitividad plasmado en la fracción VI del artículo 19 de la Ley
Reglamentaria de la materia. Es criterio asentado de esta
Suprema Corte que, cuando en los conceptos de invalidez se
señalan violaciones directas a la Constitución Federal, no es
necesario que se agoten los medios de defensa previstos en la
legislación local como requisito cuyo cumplimiento previo
determina la procedencia de la controversia constitucional ante
esta Corte. Así se refleja en las tesis del Pleno encabezadas por
los siguientes rubros: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA
VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE
AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS
51
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES
DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL,
SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA
VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES” y “CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE
HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO
DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL
CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE
DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA”.
Contrariamente a lo afirmado por el Gobernador, no es cierto
que en la demanda se aleguen simples violaciones indirectas a la
Constitución Federal —esto es, violaciones que existirían como
simple consecuencia de la contravención, por parte del Decreto
impugnado, de normas legales y constitucionales locales—. En
los conceptos de invalidez se denuncian violaciones a normas
legales pero también violaciones a los artículos 14, 16, 39, 40, 41,
115, 116, 128 y 133 de la Carta Magna, y la institución que cuenta
con legitimación para analizarlas es esta Suprema Corte. Con
independencia del mérito de los argumentos del actor, que no
puede determinarse más que en el estudio de fondo de la litis, lo
cierto es que la demanda obliga a interpretar y aplicar la
Constitución Federal, y ello es algo que corresponde en exclusiva
al Poder Judicial de la Federación y, en el contexto de las
controversias constitucionales, a esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
Por otro lado, como bien subraya el Procurador en la opinión
que aporta al presente expediente, los conceptos de invalidez
52
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
también plantean la contradicción entre el artículo 33 de la
Constitución de Veracruz y varios artículos de la Constitución
Federal, y esa es una cuestión que recae también bajo la
exclusiva competencia de esta Suprema Corte.
Adicionalmente, el Gobernador del Estado sostiene que la
creación del Municipio de San Rafael cumplió con todos los
requisitos que se establecen en la Constitución de la entidad, así
como con aquellos previstos en la Ley Orgánica del Municipio
Libre del Estado de Veracruz, razón por lo cual solicita se
sobresea el presente asunto por notoriamente improcedente.
Al respecto, debe precisarse que tales alegaciones se
encuentran inseparablemente vinculadas con la cuestión de fondo
que corresponde resolver a esta Suprema Corte, por lo que su
estudio deberá reservarse para el próximo considerando de esta
sentencia, y desestimarse, en consecuencia, como causal de
improcedencia. Así lo hemos establecido con anterioridad en la
tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno encabezada por el
siguiente rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE
HACE
VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE
INVOLUCRA
EL
ESTUDIO
DE
FONDO,
DEBERÁ
DESESTIMARSE.”
Hay que señalar, por último, que esta Suprema Corte
aprecia de oficio la actualización de la causal de improcedencia
prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria
de la materia respecto del artículo tercero del Decreto impugnado,
53
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
al haber cesado ya sus efectos al momento de emitir la presente
resolución.
En efecto, el citado artículo tercero designa a los miembros
del Concejo municipal de San Rafael que deberá estar en
funciones del primero de enero al treinta y uno de diciembre del
dos mil cuatro. Dado que en el momento de emitir esta resolución
ya se han celebrado elecciones en el citado Municipio, y la
integración del citado Concejo ha sido sustituida por otra, lo
dispuesto en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria
de la materia, en conexión con la fracción II del artículo 20 del
mismo cuerpo legal, obliga a sobreseer la controversia respecto
de un artículo cuyos efectos no subsisten.
No podrán analizarse, por consiguiente, los argumentos que,
en la parte final de su primer concepto de invalidez, el actor
expresa en el sentido de que el Congreso local no tenía
atribuciones para nombrar el Concejo municipal en cuestión.
SÉPTIMO.- No existiendo otros obstáculos para avocarse al
estudio del fondo del asunto, esta Corte procederá a analizar los
conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor.
Antes, sin embargo, es preciso puntualizar que no se
abordará el análisis de las violaciones a los artículos 1, 2, 3, 12,
25 y 27 de la Constitución Federal, que son señalados por el actor
como preceptos violados en el apartado correspondiente de la
demanda. El actor no formula en relación con ellos argumento
sustantivo alguno que pueda equipararse a un concepto de
54
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
invalidez, y la relación de la litis con el contenido de la mayoría de
ellos es imperceptible, sin que se adviertan motivos para suplir la
deficiencia de la queja en ese aspecto.
Precisado lo anterior, procederemos al análisis de los
conceptos de violación planteados. En su primer concepto de
invalidez, el Municipio actor señala que el Decreto 598 de quince
de diciembre de dos mil tres, de creación del Municipio Libre de
San Rafael, y la fracción XI del artículo 33 de la Constitución de
Veracruz, que constituye uno de sus fundamentos jurídicos, violan
los artículos 41, 115, 116, y 133 de la Constitución Federal. En su
opinión, el artículo 115 permite a las Legislaturas estatales, por
acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender
Ayuntamientos, declarar que han desaparecido, o suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miembros, pero no permite la
creación de nuevos municipios; tampoco la permite el artículo
116, que da los lineamientos del régimen interior de los Estados,
de modo que al expedir el Decreto impugnado, la Legislatura se
excedió de sus competencias, quebrantado así los artículos 41 y
133 de la Constitución Federal, y emprendió una actuación que
rompe con el principio de autonomía del municipio libre
consagrado en el artículo 115 constitucional.
El artículo constitucional local impugnado es del tenor
siguiente:
“Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:
XI. Aprobar por el voto de las dos terceras
partes de sus integrantes, previa opinión del o los
55
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
ayuntamientos interesados y del Gobernador del
Estado, conforme a los requisitos que establezca la
ley:
a) La fijación del territorio, límites y extensión que
corresponda a cada municipio:
b) La creación de nuevos municipios;
c) La supresión de uno o más municipios;
d) La modificación de la extensión de los municipios:
e) La fusión de dos o más municipios;
f) La resolución de las cuestiones que surjan entre
los
municipios
por
límites
territoriales,
competencias o de cualquiera otra especie,
siempre que no tengan carácter de contencioso; y
g) La modificación del nombre de los municipios a
solicitud de los ayuntamientos respectivos.”
El argumento hecho valer es esencialmente infundado.
Ciertamente, los artículos 115 y 116 consagran al Municipio libre
como una pieza estructural básica dentro del esquema de
poderes públicos en la república mexicana. Estos artículos, sin
embargo, ni obligan a que el número de municipios tenga que
mantenerse invariable, ni designan explícitamente a alguna
autoridad como la competente para modificar el mapa municipal
actual. Esta última cuestión —la de la competencia para crear
municipios—
debe
resolverse
disposiciones
constitucionales
competencial
de
atribuciones
de
conformidad
generales
entre
los
sobre
con
las
el
reparto
diversos
niveles
territoriales de poder.
56
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Desde esta perspectiva, y tal y como subrayó esta Suprema
Corte al resolver la controversia constitucional 15/2003, hay que
concluir que la competencia para crear municipios corresponde a
las entidades federativas: ni el artículo 73 de la Constitución
Federal
ni
ningún
otro
precepto
constitucional
atribuyen
expresamente a las autoridades federales la competencia para
crear municipios, de modo que, de conformidad con la regla
sentada por el artículo 124 de la Constitución, la atribución se
entiende reservada a los estados:
“Artículo 124. Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados.”
Ilustra lo anterior la siguiente tesis, emanada de la
controversia constitucional arriba mencionada:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XX, Octubre de 2004
Tesis: P./J. 107/2004
Página: 1838
MUNICIPIOS. SU CREACIÓN ES UNA FACULTAD
CONSTITUCIONAL RESERVADA A LOS ESTADOS
DE LA FEDERACIÓN. Las fracciones I y III del artículo
73 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establecen que el Congreso de la Unión
tiene atribuciones para admitir nuevos Estados a la
Unión Federal, así como para formar nuevos dentro de
los límites de los existentes, mas nada disponen
respecto a la creación o constitución de Municipios en
los Estados. Ahora bien, como esta facultad no se
atribuye expresamente a las autoridades federales,
57
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
debe entenderse que en términos de los artículos 124 y
115, párrafo primero, de la propia Constitución Federal,
está reservada a los Estados dentro de cuyo territorio
han de constituirse, pues al ser el Municipio la base de
su división territorial y de su organización política y
administrativa, para conocer el régimen jurídico de su
creación habrá de acudirse a las disposiciones
constitucionales y legales de las entidades federativas
correspondientes.”
Controversia constitucional 15/2003. Municipio de San
Luis Potosí. 17 de agosto de 2004. Unanimidad de
nueve votos. Ausente: Genaro David Góngora
Pimentel. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario:
Roberto Rodríguez Maldonado.
Por lo anterior, no puede concluirse que el Decreto 598, de
quince de diciembre de dos mil tres, sea inválido por falta de
competencia de la autoridad emisora, ni puede concluirse que el
inciso b) de la fracción XI del artículo 33 de la Constitución de
Veracruz sea inconstitucional por el motivo señalado por el actor.
El inciso señalado del artículo 33 de la Constitución local atribuye
a la Legislatura de Veracruz una competencia que por disposición
constitucional se entiende reservada a los estados, sin que tenga
sentido hablar de violaciones, por vía de consecuencia y por ese
solo hecho, a los artículos 41, 115 y 133 de la Constitución
Federal.
Ello no implica, ciertamente, que dicha competencia pueda
ser ejercida por las legislaturas estatales de un modo libérrimo.
Como establece el primer párrafo del artículo 115 de la
Constitución Federal, el Municipio es la base de la división
territorial y de la organización política y administrativa de los
estados, y por lo tanto, del país como un todo, y constituye
58
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
además un nivel de gobierno sobre el que se asienta un orden
jurídico propio. El artículo 115 constitucional consagra al más alto
nivel el carácter autónomo del municipio libre y establece una
serie de previsiones de orden funcional, orgánico y financiero
destinadas a asegurar que dicha autonomía pueda desplegarse
de modo pleno y eficaz.
La creación de un nuevo Municipio tiene un impacto
indiscutible en el mapa político-jurídico de la nación y lo tiene en
particular sobre las bases en las que descansa la autonomía de
los municipios ya existentes, de modo que la competencia que los
estados gozan para proceder a la misma debe respetar en todo
caso los límites que derivan del citado artículo 115.
Así, resulta exigible que los aspectos más básicos o
fundamentales del proceso de creación de un Municipio vengan
consignados en la Constitución local, y no en normas de simple
rango legal, al efecto de que los mismos sean indisponibles para
el legislador ordinario y su emisión y modificación sea fruto de un
proceso deliberativo especialmente maduro.
Además, no podría soslayarse lo dispuesto por el tercer
párrafo de la fracción primera del artículo 115, que establece
garantías a favor de los Ayuntamientos respecto de ciertos actos
de las legislaturas estatales con incidencia en aspectos
esenciales para el despliegue de su vida institucional. El precepto
citado dispone literalmente lo siguiente:
“Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos
terceras partes de sus integrantes, podrán suspender
59
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la ley
local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y
hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.”
Como puede observarse, la Constitución condiciona la
posibilidad
de
que
las
Legislaturas
estatales
suspendan
ayuntamientos, los declaren desaparecidos, o suspendan o
revoquen el mandato de alguno de sus miembros, al cumplimiento
de tres condiciones básicas: la primera es que la decisión
respectiva se fundamente en causas graves previstas por la ley;
la segunda es que el acuerdo sea tomado por la Legislatura
estatal por mayoría de dos tercios de sus integrantes; y el tercero
es que los miembros del Ayuntamiento afectado hayan tenido la
oportunidad de hacer alegatos y presentar pruebas. Las garantías
que la Constitución establece para los casos de suspensión o
desaparición
de ayuntamientos,
y para
la
suspensión o
revocación del mandato a algunos de sus miembros son, pues,
básicamente
tres:
legalidad,
audiencia
previa,
y
mayoría
cualificada.
En nuestra opinión, es claro que estas garantías deben
proyectarse también sobre el procedimiento de creación de un
nuevo Municipio. Si el respeto a la autonomía municipal exige que
las legislaturas no puedan afectar al órgano de gobierno de un
Municipio cuando no se observan los límites constitucionales que
las garantías anteriormente mencionadas representan, con más
razón deben estas garantías proyectarse sobre actos o procesos
(creación, fusión, desaparición) que afectan no solamente al
60
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
órgano de gobierno del Municipio, sino también a su territorio, a
su población y a los elementos materiales sobre los que se
asienta el ejercicio de sus competencias. La existencia de los
ayuntamientos como entidades jurídicas se apoya en cuatro
elementos principales: instituciones de gobierno, población,
territorio y orden jurídico. Si la Constitución establece ciertos
requisitos para garantizar la posición de los Municipios frente a
actos de las legislaturas estatales que inciden en uno de estos
elementos, con más razón deben respetarse tales requisitos en
procesos que afectan simultáneamente a todos ellos.
Por ello, hay que concluir que, en el procedimiento de
creación de un nuevo Municipio, las legislaturas locales
competentes deben tomar la decisión respectiva respetando las
bases preestablecidas en la ley, concediendo a los municipios
afectados la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos, y
por una mayoría de dos tercios de sus integrantes.
La fracción XI del artículo 33 de la Constitución de Veracruz,
sin embargo, respeta cabalmente los requisitos anteriores. La
misma (y no una simple norma de rango legal) establece que el
Congreso estatal puede adoptar la decisión de crear un nuevo
Municipio por mayoría de las dos terceras partes de sus
integrantes, previa opinión de los ayuntamientos involucrados y
del Gobernador del Estado, conforme a los requisitos que
establezca la ley. La regulación respeta plenamente, desde la
perspectiva señalada, las garantías institucionales y procesales
constitucionales derivadas del artículo 115 que acabamos de
precisar.
61
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
B.- En el segundo concepto de invalidez se señala la
violación de los artículos 14, 16, 39, 40, 41, 115, 133 de la
Constitución Federal, en relación con el artículo 33, fracción XI,
inciso b), de la Constitución de Veracruz, así como con los
artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de ese
Estado. La argumentación del actor mezcla de modo estrecho
señalamientos de violaciones directas a la Constitución Federal y
de
violaciones
indirectas,
aunque
se
aprecia
un
amplio
predominio de estas últimas.
Así, el actor sostiene que el Decreto 598 transgrede
manifiestamente los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del
Municipio Libre del Estado porque los agentes y subagentes
municipales, y el Ayuntamiento en pleno, emitieron una opinión
negativa respecto de la propuesta de creación de nuevos
municipios y subrayaron que no se surten los requisitos señalados
en el artículo 6 de la Ley mencionada; la Legislatura, sin embargo,
siguió con el procedimiento, lo que en sí constituye a su modo de
ver una violación del artículo 5 de esa misma ley, que le obliga a
escuchar la opinión de los ayuntamientos interesados.
La violación a los artículos 5 y 6 mencionados redunda por
sí misma, en opinión del actor, en una violación a la garantía de
legalidad contenida en el artículo 14 constitucional, que obliga a
que todas las leyes se cumplan al pie de la letra, y a las garantías
de fundamentación, motivación, seguridad jurídica y audiencia
consagradas en el artículo mencionado así como en el artículo 16
constitucional. Este último precepto ordena que todos los actos de
autoridad estén fundados y motivados en una ley, mientras que
62
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
en el presente caso, subraya el actor, el Decreto impugnado
desconoce los requisitos establecidos en los citados artículos 5 y
6; la garantía de seguridad jurídica queda afectada también por
vía de consecuencia, porque la misma queda vulnerada si la
autoridad desobedece un precepto que no ha sido derogado.
El actor subraya, finalmente, que la garantía de audiencia
derivada del artículo 14, como garantía asociada a la seguridad
jurídica, obliga a las autoridades a adoptar una conducta activa
consistente en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan
a la observancia de las exigencias específicas que el derecho de
audiencia contiene, y que dicha garantía constitucional fue violada
por las demandadas, porque la opinión del Ayuntamiento y de los
representantes ciudadanos respecto de la creación del nuevo
Municipio fue negativa. El actor concluye afirmando que el
Decreto emerge en conjunto de un procedimiento amañado y
turbio, carece de fundamentación y motivación, no se adecua a
las hipótesis de los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del
Municipio Libre del Estado de Veracruz, violentando los artículos
14, 16, 39, 40, 41, 115, 128 y 133 de la Constitución Federal.
En apoyo de sus alegatos, el actor transcribe la tesis 4/99
del Pleno de esta Corte, en la que se afirma, en el contexto de las
acciones de inconstitucionalidad, que es procedente analizar los
conceptos de invalidez que señalan la violación del artículo 16, en
relación con disposiciones de Constituciones locales o leyes
secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental
con el acto o ley reclamados, como sucede en el caso de que se
invoquen transgresiones a disposiciones ordinarias o de la
63
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
constitución local dentro del proceso legislativo que culminó en el
ordenamiento combatido que, si fueran fundadas, lo invalidarían.
El actor aporta también jurisprudencia de la Sexta Época de esta
Corte que destaca que las autoridades administrativas están
obligadas a observar lo prescrito por la norma secundaria
aplicable,
y
además
las
formalidades
esenciales
del
procedimiento garantizadas por la Constitución, aunque la ley
secundaria no las recoja expresamente, así como la necesidad de
fundar y motivar todo acto de autoridad.
Las anteriores alegaciones nos obligan en primer término a
determinar si se actualiza la violación a los artículos 5 y 6 de la
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz
señalada por el Municipio actor, para posteriormente determinar si
puede apreciarse en consecuencia una violación a los artículos
14, 16, 39, 40, 41, 115, 128 y 133 de la Constitución Federal. Ello,
en congruencia con lo que esta Suprema Corte dejó sentado en la
controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento
de Temixco (Estado de Morelos), en la cual establecimos por vía
de
principio
que,
en
el
contexto
de
las
controversias
constitucionales, el control de la regularidad constitucional que
nos compete ejercer autoriza el examen de todo tipo de
violaciones a la Constitución Federal, con independencia de que
se relacionen de manera mediata o inmediata con la norma
fundamental, y con independencia de que tengan que ver con la
parte orgánica o dogmática de la misma:
“Novena Época
Instancia: Pleno
64
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: X, Septiembre de 1999
Tesis: P./J. 98/99
Página: 703
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL
DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE
VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los
Poderes Constituyente y Reformador han establecido
diversos medios de control de la regularidad
constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal,
estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que
se encuentran las controversias constitucionales,
previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta
Magna, cuya resolución se ha encomendado a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter
de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la
reforma constitucional, vigente a partir de mil
novecientos noventa y cinco, de fortalecer el
federalismo y garantizar la supremacía de la
Constitución, consistente en que la actuación de las
autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva
a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este
Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en
controversias constitucionales, de conceptos de
invalidez que no guarden una relación directa e
inmediata con preceptos o formalidades previstos en la
Constitución Federal, porque si el control constitucional
busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos
descritos, en las relaciones de las entidades u órganos
de poder que las conforman, tal situación justifica que
una vez que se ha consagrado un medio de control
para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de
analizar ciertas argumentaciones sólo por sus
características formales o su relación mediata o
inmediata con la Norma Fundamental, produciría, en
numerosos
casos,
su
ineficacia,
impidiendo
salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de
libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario
al propósito señalado, así como al fortalecimiento del
65
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de
control por tales interpretaciones técnicas, lo que
implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime
que por la naturaleza total que tiene el orden
constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger
todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa
debe ser también integral, independientemente de que
pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de
la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar
este importante control.”
Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de
Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de
ocho votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán.
Disidentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Secretario: Humberto Suárez Camacho.
Los preceptos legales cuyo incumplimiento se denuncia
disponen textualmente lo siguiente:
Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz
“Artículo 5. El Congreso del Estado podrá crear,
suprimir o fusionar municipios, así como modificar su
extensión, mediante el voto de las dos terceras partes
de sus integrantes, escuchando previamente la opinión
del Gobernador del Estado y del Ayuntamiento o los
Ayuntamientos interesados.
La opinión se producirá con el voto de las dos terceras
partes de los integrantes de los Ayuntamientos,
después de escuchar a los Agentes y Subagentes
municipales, así como a los Jefes de manzana”
Artículo 6. Para crear un nuevo municipio se deberán
satisfacer los requisitos siguientes:
I. Contar con una población mayor de veinticinco mil
habitantes;
66
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
II. Disponer de los recursos económicos suficientes
para cubrir las erogaciones que demande la
administración municipal y para prestar los servicios
públicos municipales;
III. Que la cabecera municipal cuente con: locales
adecuados para la instalación de oficinas públicas,
infraestructura urbana y medios de comunicación con
las poblaciones circunvecinas; y
IV. Contar con reservas territoriales suficientes para
satisfacer las necesidades de la población.”
Nos avocaremos en primer lugar al análisis del cumplimiento
de las condiciones establecidas en el artículo 5, que son las
siguientes:
a) El Congreso del Estado debe adoptar la decisión sobre la
creación de un nuevo Municipio mediante el voto de las dos
terceras partes de sus integrantes.
b) Antes de tomar la decisión, debe escuchar al Gobernador
del Estado y al Ayuntamiento o Ayuntamientos interesados.
c) El Ayuntamiento o los Ayuntamientos interesados deben
emitir su opinión mediante el voto de las dos terceras partes de
sus integrantes.
d) Antes de emitir la opinión citada, el Ayuntamiento o los
Ayuntamientos interesados deben escuchar a los agentes y
subagentes municipales, así como a los jefes de manzana.
67
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Pues bien, de las constancias que integran el expediente se
deriva que el requisito enunciado en el apartado a) se cumplió en
el caso examinado en la presente controversia. En efecto, como
se aprecia en el cuaderno que recoge las pruebas presentadas
por la Legislatura demandada, la iniciativa de decreto se turnó a
Comisiones (primero a la Permanente de Gobernación, y con
posterioridad, dada la necesidad de extender los estudios
necesarios para la debida consideración de la iniciativa
presentada,
también
a
las
de
Límites
Territoriales
Intermunicipales y de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal), se
elaboró el dictamen correspondiente y se puso a consideración,
se discutió el dictamen en el Pleno del Congreso y, finalmente,
fue sometido a votación nominal, en primer lugar en lo que
respecta
a
los
dos
primeros
artículos
del
proyecto,
y
posteriormente en lo que respecta al artículo tres —el cual, como
hemos destacado en el considerando anterior, no será objeto de
examen en el contexto de la presente litis por haber cesado ya
sus efectos en el momento de emitir la presente resolución—.
Los dos primeros artículos del proyecto de decreto, en los
cuales se crea y delimita el Municipio de San Rafael, fueron
aprobados por treinta y tres votos a favor, ocho en contra y tres
abstenciones. Si el número de integrantes del Congreso estatal es
de 50 diputados, siendo las dos terceras partes de dicha cifra 33
diputados, es indudable que se respetó la disposición legal al
respecto.
Por lo que se refiere al requisito sintetizado en el apartado
b), según el cual, antes de tomar la decisión sobre la creación del
68
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Municipio, la Legislatura estatal debe escuchar al Gobernador del
Estado y al Ayuntamiento o ayuntamientos interesados, las
constancias agregadas al expediente demuestran que también se
cumplió.
Así, consta en autos el acuerdo emitido por la Legislatura
demandada el treinta de julio de dos mil dos, en el que se solicita
a los Ayuntamientos afectados (entre ellos el actor) “su opinión
respecto a la creación de nuevos municipios, promovida ante el
Congreso, por habitantes de diversas localidades ubicadas dentro
de sus respectivas demarcaciones territoriales” (véanse las fojas
75 y 76 del tomo I del expediente). Junto con este acuerdo se
mandó entregar a cada Ayuntamiento una relación en la que se
indicaba la propuesta de cabecera municipal, así como las
localidades que formarían parte de los nuevos municipios,
relación que fue remitida al Municipio actor —tras haber
comunicado el mismo que la información remitida en primera
instancia por la Legislatura era incompleta— el veintiuno de
agosto de dos mil dos (véanse las fojas 87 y 88 del tomo I del
expediente).
El Ayuntamiento actor adoptó su opinión acerca de la
proyectada creación del Municipio de San Rafael en sesión de
veintiuno de octubre de dos mil dos (véanse las fojas 129 a 131
del expediente). Dicha opinión fue remitida al Congreso del
Estado y éste la tuvo en cuenta tanto en el dictamen de las
Comisiones parlamentarias correspondientes como en la posterior
discusión plenaria, tal y como se aprecia en las fojas 45 y 26 a 30,
69
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
respectivamente,
del
cuaderno
que
recoge
las
pruebas
presentadas por la Legislatura demandada.
La obligación de recabar la opinión del Gobernador del
Estado fue también debidamente observada, pues de autos se
desprende que mediante oficio SG/2003/OSP-552 el Gobernador
de la entidad desahogó la solicitud que se le había formulado y
vertió las consideraciones que, en su opinión, resultaban
trascendentes para finalmente pronunciarse en favor del proyecto
de creación del Municipio de San Rafael (véanse las fojas 282 a
290 del cuaderno de pruebas presentadas por la Legislatura del
Estado). Esta opinión fue también tomada en consideración tanto
en el dictamen de las Comisiones correspondientes como en la
discusión del pleno del Congreso estatal (fojas 25 a 31 y 46 a 53
del mismo cuaderno).
La parte actora aduce que el Gobernador del Estado debió
solidarizarse con su postura de oposición a la creación del
Municipio de San Rafael, y que al no haber procedido de esa
forma su actuar resulta inconstitucional. Ello es, sin embargo,
infundado, pues no existe en el ordenamiento local (ni tampoco en
el federal) norma alguna que obligue al Ejecutivo Local a apoyar
automáticamente la opinión vertida por los Municipios afectados,
o la de alguno de ellos en particular, en el proceso de creación de
un nuevo Municipio. El Gobernador debe actuar respetando una
norma que le faculta para pronunciarse en el sentido que
considere pertinente, sin que tenga el deber de solidarizarse con
la postura de las demás instituciones y órganos implicados en un
proceso de creación municipal.
70
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Por otra parte, el requisito sintetizado en el apartado c),
según el cual la opinión del Ayuntamiento interesado debe
adoptarse mediante el voto de las dos terceras partes de sus
integrantes, quedó también cabalmente satisfecho, toda vez que
doce de los ediles presentes en la sesión celebrada el veintiuno
de octubre de dos mil dos, de los trece que integran el órgano,
votaron en contra de la división del territorio municipal,
superándose por lo tanto el porcentaje exigido por la ley (foja 131
del expediente).
Respecto al requisito señalado en el apartado d), que
establece
la
obligación
de
que
el
Ayuntamiento
o
los
Ayuntamientos interesados escuchen a los agentes y subagentes
municipales, así como a los jefes de manzana, antes de emitir su
opinión, debe concluirse que fue igualmente cumplido. En sesión
de cabildo de siete de septiembre de dos mil dos, el Ayuntamiento
de Martínez de la Torre autorizó a su Presidente Municipal para
emplear los mecanismos necesarios a fin de recabar la opinión de
los citados funcionarios (foja 91 del tomo I del expediente).
Posteriormente, por oficios recibidos el veintidós de octubre
del
mismo
año,
los
agentes
y
subagentes
municipales
comunicaron al Ayuntamiento citado la opinión requerida, que fue
contraria a la creación del Municipio de San Rafael (fojas 100 a
113 del mismo tomo). En los mismos términos se pronunciaron
los jefes de manzana al expresar su opinión al respecto, como se
observa en las fojas 401 a 530 del cuaderno de pruebas
presentadas por la Legislatura demandada.
71
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Finalmente, tal como se aprecia en la sesión de cabildo de
veintiuno de octubre de dos mil dos, el Ayuntamiento de Martínez
de la Torre, además de escuchar lo aducido por quienes se acaba
de mencionar, lo ponderó a los efectos de emitir su propia opinión
(fojas 129 a 131 del tomo I del expediente).
Realizado el análisis de las alegaciones que relacionan la
supuesta vulneración de los requisitos establecidos en el artículo
5 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz
con el desconocimiento de la garantía constitucional de legalidad,
por razones de claridad es conveniente abordar a continuación el
argumento que relaciona tal vulneración con el desconocimiento
de la garantía constitucional de audiencia. Como se desprende de
los conceptos de violación, el Municipio actor estima que la
Legislatura demandada ha vulnerado su garantía de audiencia
—asociada a la de seguridad jurídica— al no haber tomado en
consideración que la opinión de los agentes y subagentes
municipales, jefes de manzana, así como la del pleno del
Ayuntamiento afectado, fue contraria a la propuesta de creación
del nuevo Municipio, por considerar estos organismos que no
quedaban cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 6 de
la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz.
El actor señala que tal opinión no podía obviarse dado que
el artículo 5 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de
Veracruz establece que “[e]l Congreso del Estado podrá crear,
suprimir o fusionar municipios, así como modificar su extensión,
mediante el voto de las dos terceras partes de sus integrantes,
escuchando previamente la opinión del Gobernador del Estado y
72
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
del Ayuntamiento o los Ayuntamientos de los municipios
interesados”, y que esta última opinión, añade el segundo párrafo,
“se producirá con el voto de las dos terceras partes de los
integrantes de los Ayuntamientos, después de escuchar a los
Agentes y Subagentes Municipales, así como a los Jefes de
Manzana.”
El argumento es infundado. Como es sabido, en el contexto
del ordenamiento jurídico mexicano se ha entendido que el
segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, al
hacer referencia a varias garantías vinculadas a la seguridad
jurídica, consagra el derecho de los ciudadanos a la audiencia
previa.
Como se desprende de jurisprudencia reiterada de esta
Suprema Corte, esta garantía impone a las autoridades la
obligación de, con anterioridad al dictado de un acto de privación,
cumplir una serie de formalidades procedimentales esenciales,
necesarias para mostrar que el acto de autoridad no se basa en
consideraciones arbitrarias, sino en la estricta observancia del
marco jurídico que lo rige. En particular, la garantía de audiencia
obliga a: 1) comunicar a los afectados la existencia de un
procedimiento cuya culminación puede afectar sus intereses; 2)
referirles las cuestiones que se tratarán o debatirán en el mismo;
3) darles oportunidad de expresar su opinión al respecto y
presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones; y 4) obtener
una resolución final en la que se resuelvan las cuestiones
planteadas por las partes.
73
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Aunque la jurisprudencia en torno a la garantía de audiencia
se ha desarrollado fundamentalmente en referencia a la situación
de aquellos ciudadanos afectados por actos de autoridades
judiciales o administrativas, es claro que la misma proyecta sus
efectos sobre un acto como es el proceso de creación de un
nuevo Municipio, porque en dicho contexto el Municipio se
encuentra en una situación jurídica en la que propiamente no
actúa como autoridad, dado que sus atribuciones se encuentran
sometidas y condicionadas a las actuaciones pertinentes de otro
poder público. Así lo confirma la tesis jurisprudencial que a
continuación se transcribe, la cual, aunque se refiere a un caso de
desintegración de un cabildo, es igualmente aplicable al caso de
la creación de un nuevo Municipio:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XII, Diciembre de 2000
Tesis: P./J. 153/2000
Página: 885
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO
NÚMERO 18060 EMITIDO POR EL CONGRESO DEL
ESTADO DE JALISCO Y PUBLICADO EL DIECISÉIS
DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
NUEVE, QUE DECLARA LA DESINTEGRACIÓN DEL
CABILDO DEL AYUNTAMIENTO DE ZACOALCO DE
TORRES,
SIN
CONCEDER
DERECHO
DE
AUDIENCIA Y DEFENSA A LA PARTE AFECTADA,
ES INCONSTITUCIONAL. De lo dispuesto en los
artículos 115 de la Constitución Federal, 76 de la
Constitución Política del Estado de Jalisco y 28 de la
Ley Orgánica Municipal de esa entidad federativa, se
advierte que previamente a la declaración de
desintegración de un Ayuntamiento debe otorgarse a
74
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
los afectados el derecho de audiencia y defensa, el
cual debe considerarse como aquel en que se concede
a los interesados el conocimiento del trámite, la
oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como
la de alegar en su favor, conociendo de los elementos
que pudieran motivar su desintegración, a fin de
obtener, al emitirse la determinación correspondiente,
un pronunciamiento específico sobre su defensa. Ahora
bien, si por virtud de la presentación de la renuncia de
varios regidores miembros del Ayuntamiento de
Zacoalco de Torres, Estado de Jalisco, ante el órgano
legislativo correspondiente, se inició el procedimiento
que culminó con la emisión del Decreto Número 18060,
en el que se declaró la desintegración del Cabildo de
dicho Ayuntamiento y la instalación, en su lugar, de un
Concejo Municipal, sin que se llevara a cabo un
procedimiento en el que se garantizara la defensa
adecuada de la parte afectada, notificándole el inicio
del procedimiento y sus consecuencias, y dándole la
oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como
de alegar, es inconcuso que el mencionado decreto es
inconstitucional.”
Controversia constitucional 2/2000. Ayuntamiento del
Municipio de Zacoalco de Torres, Estado de Jalisco. 30
de octubre de 2000. Unanimidad de nueve votos.
Ausentes: Humberto Román Palacios y José Vicente
Aguinaco Alemán. Ponente: Juan Díaz Romero.
Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
En el contexto del presente asunto, además, es preciso
subrayar que las previsiones del artículo 5 de la Ley Orgánica
del Municipio Libre del Estado de Veracruz, cuyo cumplimiento
ha quedado constatado con anterioridad, vienen a particularizar
la garantía constitucional de audiencia para el caso específico
que nos ocupa, y por cierto incluyen a órganos inframunicipales
dentro del ámbito de las instituciones que tienen derecho a ser
escuchadas.
75
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Fue el cumplimiento de las reglas establecidas en ese
artículo el que redundó simultáneamente en la observancia de
las exigencias derivadas de la garantía de audiencia, pues el
Ayuntamiento actor: 1) fue informado del inicio de un
procedimiento que sin duda afectaba sus intereses; 2) tuvo plena
oportunidad de hacer valer sus puntos de vista, y 3) vio como el
Decreto de creación del nuevo Municipio emergía de un proceso
en el que dichos puntos de vista fueron tomados debidamente en
cuenta y en el que se resolvió acerca de las cuestiones
planteadas.
Así, y como ya hemos destacado con anterioridad al analizar
el asunto desde el punto de vista del principio de legalidad, consta
en autos el acuerdo emitido por la Legislatura demandada el
treinta de julio de dos mil dos, en el que se solicita a los
Ayuntamientos afectados (entre ellos el actor) “su opinión
respecto a la creación de nuevos municipios, promovida ante el
Congreso, por habitantes de diversas localidades ubicadas dentro
de sus respectivas demarcaciones territoriales” (véanse las fojas
75 y 76 del tomo I del expediente). Con el mismo se mandó
entregar a cada Ayuntamiento una relación en la que se indicaba
la propuesta de cabecera municipal, así como las localidades que
podrían formar parte de los nuevos municipios, relación que le fue
remitida de modo completo al Municipio actor el veintiuno de
agosto de dos mi dos (véanse las fojas 87 y 88 del tomo I del
expediente).
Por otro lado, el propio actor acredita que la opinión negativa
emitida por el Ayuntamiento de Martínez de la Torre en sesión de
76
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
veintiuno de octubre de dos mil dos (véanse las fojas 129 a 131
del tomo I del expediente), fue precedida por una ronda en la que
se recabó y se recibió la opinión de los agentes y subagentes
municipales, así como la de los jefes de manzana (véanse sus
testimonios en las fojas 100 a 128, 146 a 164, y 166 a 170 del
tomo I del expediente).
De manera análoga, consta en autos que por oficio de diez
de octubre de dos mil tres, el Presidente de la Diputación
Permanente del Congreso del Estado solicitó al Gobernador de
Veracruz su opinión sobre las peticiones de creación de tres
municipios (entre ellos el de San Rafael), y el Gobernador, por
conducto del Secretario de Gobierno, les hizo llegar un oficio que
recibieron el veintisiete de noviembre de dos mil tres, en el que
emitió su opinión favorable a la creación del Municipio de San
Rafael (véanse las fojas 282 a 290 del cuaderno que recoge las
pruebas presentadas por la Legislatura demandada).
Tanto la opinión vertida por el Municipio actor como las
vertidas por los demás organismos involucrados, como hemos
tenido la oportunidad de destacar con anterioridad, fueron
debidamente turnadas a las Comisiones Permanentes Unidas de
Gobernación, Límites Territoriales Intermunicipales y Desarrollo
y Fortalecimiento Municipal, las cuales se refieren a las mismas
en el Dictamen que elaboraron, y a dichas opiniones se refirió
también el debate llevado a cabo en la sesión plenaria del
Congreso del Estado celebrada el quince de diciembre del dos
mil tres, en la cual, precisamente, un diputado del Partido de
Acción Nacional se refirió a la existencia de las opiniones
77
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
negativas que nos ocupan como factor que llevaría a su grupo
político a votar en contra de la aprobación del Decreto ahora
impugnado, a pesar de que su posición inicial no era contraria a
la creación del Municipio de San Rafael (véase la foja 26 del
cuaderno que recoge las pruebas presentadas por la Legislatura
demandada).
Ciertamente, el contenido del Decreto impugnado no
satisface la pretensión del Municipio actor, contraria a la creación
del nuevo Municipio de San Rafael, pero esa es una cuestión
que cae fuera del ámbito protegido por la garantía constitucional
de audiencia.
A continuación nos avocaremos al análisis del cumplimiento
de los requisitos establecidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica
del Municipio Libre del Estado de Veracruz, a los efectos de
determinar si se produce una violación a las garantías
constitucionales de legalidad y seguridad jurídicas por ese motivo.
Los requisitos establecen que el nuevo Municipio debe:
a) Contar con una población mayor a veinticinco mil
habitantes;
b) Disponer de recursos económicos suficientes para cubrir
las erogaciones que demande la administración municipal y para
prestar los servicios públicos municipales;
c) Gozar de una cabecera municipal que cuente con locales
adecuados para la
instalación de
oficinas
públicas, con
78
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
infraestructura urbana y con medios de comunicación con las
poblaciones circunvecinas; y
d)
Contar
con
reservas
territoriales
suficientes
para
satisfacer las necesidades de la población.
Antes de proceder al análisis detallado de cada uno de ellos,
sin embargo, es necesario destacar una singularidad de la
regulación legal citada que obliga a esta Suprema Corte a abordar
de una manera muy particular la tarea que le compete. Como
puede observarse, de los requisitos transcritos solamente el
primero —contar con una población mayor a 25,000 habitantes—
constituye una condición objetiva cuyo cumplimiento esta
Suprema Corte puede comprobar a partir de las constancias que
las partes han puesto a su disposición. El resto —disponer de
recursos económicos suficientes para cubrir las erogaciones que
demande la administración municipal y para prestar los servicios
públicos municipales; tener una cabecera municipal que cuente
con locales adecuados para la instalación de oficinas públicas,
con infraestructura urbana y con medios de comunicación con las
poblaciones circunvecinas; contar con reservas territoriales
suficientes para satisfacer las necesidades de la población—
constituyen requisitos que incluyen en su núcleo mismo el
otorgamiento de una facultad de apreciación indiscutible a la
Legislatura que es titular de la competencia para tomar la decisión
última acerca de la creación del Municipio. Por ello, el control de
legalidad que a esta Corte compete ejercer deberá dejar espacio
para el despliegue de esas necesarias facultades de apreciación.
79
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
En consecuencia, esta Suprema Corte deberá asegurarse,
en relación con los mismos, de que la Legislatura desplegó las
actividades y los análisis necesarios para llegar a una
determinación acerca de su cumplimiento o incumplimiento, sin
sustituirse en
sus
facultades
últimas
para
determinar la
oportunidad de crear el Municipio respectivo.
En primer lugar, sin embargo, es necesario comprobar si se
cumple el requisito poblacional objetivo señalado por la ley. Para
ello, debemos remitirnos a la información proporcionada por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)
en los oficios que obran en autos en las fojas 624 a 632 del
cuaderno que recoge las pruebas presentadas por la Legislatura
estatal. Entre ellos, hay que resaltar el oficio 008/2000, de diez de
abril de dos mil dos, signado por la Subdirectora de la Unidad
Estadística del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática, por el que se envían a la Legislatura del Estado los
datos solicitados. Dichos datos fueron agrupados en dos tablas,
tal como se observa en la siguiente transcripción:
RELACIÓN DE LOCALIDADES PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS
NOMBRE DEL MUNICIPIO PROPUESTO:
Municipio
Clave
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
Nombre
MARTÍNEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
SAN RAFAEL
Localidad
Población
Clave
Nombre
Total
Masculina
0251
0126
0141
0152
0012
0074
0133
0164
0062
0083
0082
0069
0084
0168
0021
0022
Ampliación MANUEL ÁVILA CAMACHO
ARENAL, EL
AURORA, LA
BELLA ESPERANZA
CABELLAL, EL
CALLE CHICA
CALLE GRANDE
CHAMUSCO, EL
CEMENTERAS DEL PITAL
CHANCLA, LA
COCAL, EL
EJIDO DE SAN MARCOS (CUERILLO)
EMILIANO ZAPATA
ESPERANZA, LA
FAISÁN, EL
FELIPE CARRILLO PUERTO
274
44
20
60
828
43
110
4
1184
162
5
769
764
109
766
3530
148
22
11
32
428
23
64
0
592
77
0
376
394
53
385
1 725
Femenina
126
22
9
28
400
20
46
0
592
85
0
393
370
56
381
1805
80
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
102
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
MARTINEZ DE LA TORRE
Totales Municipio
0002
0061
0025
0086
0364
0170
0036
0089
0038
0198
0203
0045
0207
0048
0050
0213
0053
0230
0233
0060
0234
0102
0488
0008
0065
0066
0068
0248
FINCA EL ACEITERO
GALVARINO BARRIA PÉREZ
GUADALUPE VICTORIA
GUAYABAL, EL
ISLA DE SANTA ROSA
LOMAS DE ARENA
MANUEL ÁVILA CAMACHO
MATA DE PLÁTANO
MELCHOR OCAMPO
PAJARERA, LA
PARAISO, EL
PASO DE TELAYA
PITAHAYA, LA
PITAL, EL
POZA, LA
PUENTE CASITAS
PUNTILLA ALDAMA
SAN LORENZO
SANTA ADELAIDA
SAN RAFAEL
SANTA ELENA
SOLTEROS
TABLAZO, EL
TEPETATES
TRES BOCAS
TRES ENCINOS
URUSULO GALVÁN
VEGA DE SAN MARCOS
44
3
503
2391
525
13
37
651
24
531
13
9
588
10
2356
282
5
4673
30
6
6304
11
10
25
724
454
399
399
459
29 972
0
246
1 177
275
7
19
325
17
244
0
0
299
4
1 152
140
0
2240
12
0
3063
0
0
14
364
235
207
207
237
0
257
1214
250
6
18
326
7
287
0
0
289
6
1204
142
0
2433
18
0
3241
0
0
11
360
219
192
192
222
14 725
15 181
ANEXO INFORMACIÓN DE LA LOCALIDAD SAN RAFAEL; EN EL CASO DE LOCALIDADES CON NOMBRES DADOS POR LA
COSTUMBRE O MÁS DE UNO, SE SEPARÓ LA INFORMACIÓN PARA CADA UNA DE LLAS.
RELACIÓN DE LOCALIDADES PARA LA CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS
NOMBRE DEL MUNICIPIO PROPUESTO:
Municipio
Clave
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
158
Nombre
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
TECOLUTLA
SAN RAFAEL
Localidad
Clave
Nombre
0061
0005
0068
0048
0072
0076
0080
0012
0015
0297
0024
0090
0038
0052
0040
0110
0046
0105
CABELLAL, EL
CASITAS
CERRO COPELADO
DOS DE OCTUBRE
DOS PALMAS
ESMERALDA, LA
FRIJOLILLO, EL
FUERTE DE ANAYA, EL
GUADALUPE, LA
MANANTIALES
MONTE GORDO
PALMAR, EL
PLAYA ORIENTE
PLAYA PARAISO
RICARDO FLORES MAGÓN
TAMARINDO, EL
VIGUETA LA
YOLA, LA
Población
Total
Masculina
Femenina
124
2225
11
240
7
12
8
745
1052
43
654
143
110
207
950
8
407
7
69
073
5
129
0
0
0
385
537
23
327
66
54
109
466
0
189
0
55
1152
6
111
0
0
0
360
515
20
327
77
56
98
484
0
218
0
Totales por Municipio
18
6 953
3 432
3 479
Totales por Municipio propuesto
62
36 925
18 547
18 660
SON MENOS LOCALIDADES DE LAS SOLICITADAS, POR NO HABERSE UBICADO CON ESE NOMBRE
La información proporcionada por el INEGI permite constatar
que se cumple el requisito poblacional establecido por la ley, pues
81
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
reflejan que la población estimada del Municipio de nueva
creación es de 36,925 habitantes. Esta información fue solicitada
y ponderada por la Legislatura demandada, cuyas comisiones, en
el dictamen correspondiente, se refirieron a la cuestión de la
siguiente forma:
“5. Por escrito sin número de fecha 4 de julio de 2001 y
oficio número CPG/001/2002, de fecha 18 de marzo de
2002, se solicitó al Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI), a través de su
Coordinación Estatal, la información relativa a la
población de las localidades incluidas en el proyecto
presentado por el Patronato Pro-Municipalización de
San Rafael.
6. En atención a las solicitudes referidas en el
antecedente número 5, el INEGI, mediante oficio
número 008/2002, de 10 de abril de 2002, signado por
la subdirectora de la Unidad de Estadística de la
Coordinación Estatal, Veracruz, informó que la
población total de las localidades relacionadas en la
solicitud respectiva, con base en los datos del XII
Censo General de Población y Vivienda, realizada por
el INEGI en el año 2000, era de 36,925 habitantes, de
los cuales 29,972, correspondían a las localidades
pertenecientes al municipio de Martínez de la Torre y
6,953 a las del municipio de Tecolutla.”
Por lo que se refiere a los requisitos sintetizados en los
apartados b), c) y d), como hemos subrayado, nuestro marco de
análisis básico deben ser los trabajos parlamentarios, y en
particular los dictámenes de las Comisiones dictaminadoras,
puesto que es en los mismos donde esta Suprema Corte debe
observar el modo cómo se han ejercido las potestades de
apreciación que la ley reconoce a la Legislatura estatal en esta
materia.
82
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
Pues bien, el dictamen presentado al Pleno del Congreso de
Veracruz
por
las
Comisiones
Permanentes
Unidas
de
Gobernación, Límites Territoriales Intermunicipales y Desarrollo y
Fortalecimiento Municipal (véanse las fojas 42 a 53 del cuaderno
que
recoge
las
pruebas
presentadas
por
la
Legislatura
demandada) refleja que el Congreso de Veracruz efectivamente
investigó si la entidad propuesta tendría a su disposición recursos
económicos suficientes para cubrir las erogaciones derivadas de
la administración pública municipal (requisito señalado en la
fracción II del artículo 6 de la Ley Orgánica municipal) y
concluyeron
que
así
era
con
la
ayuda
de
información
proporcionada por la Secretaría de Finanzas y Planeación del
Gobierno del Estado, en la que constaba la facturación por
concepto de impuesto predial correspondiente a las localidades
incluidas en el proyecto analizado, y con la evaluación de los
rubros fiscales de los que se beneficiaría la entidad propuesta.
Ello es narrado en los siguientes términos:
“9. Asimismo, por oficio número CPG/002/2003, de fecha 8
de enero del año en curso, se solicitó a la Secretaría de
Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado, en
complemento a lo requerido mediante escrito sin número de
4 de julio de 2001 y oficio número DGC/002/2002 de 18 de
julio de 2002, la información relativa a los probables ingresos
de las localidades que conformarían el municipio de San
Rafael.
10. A la solicitud inicialmente descrita en el Antecedente
número 9, de la dependencia mencionada, por conducto del
titular de la Dirección General de Catastro, dio contestación
a través del oficio número DGC/249/2003, de fecha 10 de
febrero del año en curso, mediante el que se proporciona, en
los anexos respectivos, la información relativa a la
facturación del impuesto predial para el presente ejercicio
83
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
fiscal, correspondiente a las localidades incluidas en el
proyecto analizado, pertenecientes a los municipios de
Martínez de la Torre y Tecolutla”.
Más adelante, el dictamen añade lo siguiente:
“XI. Que, asimismo, al encontrarse relacionada la
capacidad económica de un municipio con factores
tales como población, grados de desarrollo social de la
misma y demanda de servicios, entre otros, estas
dictaminadoras,
con
los
elementos
técnicos
proporcionados por las dependencias consultadas y
mediante estudios comparados con municipios de
similares características, realizó una proyección que
permite concluir que los ingresos propios, resultado del
cobro
de
contribuciones,
productos
y
aprovechamientos municipales, y los recursos
derivados de las participaciones y aportaciones
federales que corresponderían al nuevo municipio,
serían suficientes para cubrir necesidades propias de la
administración municipal y para prestar, en forma
adecuada, los diversos servicios públicos a cargo de
los municipios por mandato constitucional”.
En cuanto al requisito que exige que la cabecera cuente con
locales adecuados para la instalación de oficinas públicas, con
infraestructura urbana y con medios de comunicación con las
poblaciones circunvecinas, (fracción III del artículo 6), y aquel
según el cual la entidad propuesta debe contar con reservas
territoriales suficientes para satisfacer las necesidades de la
población (fracción IV del artículo 6), las constancias legislativas
señalan que los miembros de las Comisiones involucradas
hicieron un recorrido por el lugar al efecto de determinar que todo
ello
se
cumplía,
y
que
realizaron
las
evaluaciones
correspondientes antes de formular sus conclusiones.
84
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
En relación con ello, es conveniente destacar los siguientes
párrafos:
“4. El día 2 de octubre de 2001, los integrantes de estas
dictaminadoras realizaron un recorrido por la
congregación San Rafael, a fin de constatar en forma
directa la infraestructura urbana existente en esa
localidad propuesta como cabecera del nuevo
municipio, así como los medios de comunicación con
las localidades circunvecinas y demás elementos
relacionados con los requisitos legales respectivos. En
dicho recorrido, los que suscriben el presente dictamen
se entrevistaron con integrantes del Patronato de ProMunicipalización y con habitantes en general de ese
mismo lugar.”
En otro momento, se sostiene lo siguiente:
“VIII. Que de igual forma, se estima que la
infraestructura urbana existente en la localidad
propuesta como cabecera municipal es satisfactoria,
pues cuenta con un considerable número de vialidades
pavimentadas, así como con los servicios de drenaje,
agua potable y energía eléctrica, entre otros, que
resultan fundamentales para el desarrollo de todo
asentamiento humano. Del mismo modo, se considera
que el municipio solicitado reúne el requisito de contar
con reservas territoriales para el crecimiento de su
población.
IX. Que, en ese mismo sentido, es de destacarse la
infraestructura educativa prevaleciente en la actual
congregación de San Rafael, mediante la que se brinda
este servicio a la población en todos los niveles, con
excepción del superior; igualmente, resulta significativo
el número de establecimientos del sector comercial y
de servicios, que confiere a dicho lugar el carácter de
centro económico microrregional, en el que,
adicionalmente, convergen los habitantes de las
localidades aledañas en la realización de diversas
actividades.
85
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
X. Que, por otra parte, además de locales en los que
podrían instalarse oficinas públicas, la cabecera
municipal propuesta cuenta, en virtud de su ubicación
geográfica, no sólo con medios de comunicación
suficientes y en condiciones aceptables con las
localidades circunvecinas que formarían parte de la
nueva demarcación municipal, sino también con
diversas poblaciones importantes de otros municipios,
ya que se encuentra localizada a sólo 13 kilómetros,
aproximadamente, de la carretera federal que une al
norte
con
el
sur
del
territorio
estatal,
independientemente de otras vías que le comunican,
hacia el oeste, con la capital de la Entidad.”
El dictamen presentado al Pleno del Congreso de Veracruz
por las Comisiones Permanentes Unidas de Gobernación, Límites
Territoriales Intermunicipales y Desarrollo y Fortalecimiento
Municipal constata, por lo tanto, que las mismas llevaron a cabo
una serie de evaluaciones en las que se tomaron en cuenta todos
los elementos que el artículo 6 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre menciona como necesarios para que pueda crearse un
nuevo Municipio (población, infraestructura urbana, reservas
territoriales y potencial económico), y que las conclusiones al
respecto se encuentran respaldadas con elementos objetivos que
emergieron de una tarea investigadora sustantiva por parte de las
Comisiones legislativas. Estas comisiones solicitaron información
a distintas entidades federales y estatales especializadas en las
materias relevantes, y condujeron personalmente visitas a los
lugares implicados a los efectos de recabar información en
relación con el cumplimiento de los requisitos señalados por la
ley.
86
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
A la vista de lo anterior, debemos concluir que son
infundados los planteamientos en los que el Ayuntamiento actor
señala que el decreto por el que se crea el Municipio de San
Rafael desconoce las garantías constitucionales de legalidad y
seguridad jurídicas, que exigen que las autoridades realicen una
exacta aplicación de la ley.
En congruencia con ello, es obligado resolver que también
es infundado el señalamiento según el cual el Decreto impugnado
carece de fundamentación y motivación por emerger de un
procedimiento amañado en el que se desconocieron las
prescripciones de las normas legales vigentes (los multicitados
artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Municipio Libre). Sin
embargo, para concluir con la definitividad requerida que el
Decreto impugnado está debidamente fundado y motivado esta
Suprema Corte considera necesario realizar un análisis más
comprensivo.
Tradicionalmente,
esta
Suprema
Corte
ha
venido
sosteniendo que las garantías de fundamentación y motivación,
cuando se trata de actos que no trascienden de manera directa a
los particulares, sino que se verifican exclusivamente en ámbitos
internos de gobierno, se cumplen de la siguiente manera:
a) La fundamentación, con la existencia de una norma legal
que otorga a la autoridad la facultad de actuar en determinado
sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de
esa misma autoridad en la forma en la que dispone la ley.
87
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
b) La motivación, con la existencia de los antecedentes
fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que
procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente,
que justifique que la autoridad haya actuado en ese sentido y no
en otro.
Es ilustrativa al respecto la siguiente jurisprudencia:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XI, Abril de 2000
Tesis: P./J. 50/2000
Página: 813
FUNDAMENTACIÓN
Y
MOTIVACIÓN.
SU
CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS
QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA,
LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.
Tratándose de actos que no trascienden de manera
inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que
se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno,
es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la
garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el
orden jurídico y que no se afecte la esfera de
competencia que corresponda a una autoridad, por
parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de
legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida
fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la
existencia de una norma legal que atribuya a favor de
la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar
en determinado sentido y, asimismo, mediante el
despliegue de la actuación de esa misma autoridad en
la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es
decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la
norma legal en la cual encuentra su fundamento la
conducta desarrollada; y b) Con la existencia
constatada
de
los
antecedentes
fácticos
o
88
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
circunstancias de hecho que permitan colegir con
claridad que sí procedía aplicar la norma
correspondiente y, consecuentemente, que justifique
con plenitud el que la autoridad haya actuado en
determinado sentido y no en otro. A través de la
primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de
debida fundamentación y, mediante la observancia de
la segunda, a la de debida motivación.”
Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del
Estado de Guanajuato. 11 de enero de 2000.
Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: Mariano
Azuela Güitrón. Ponente: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano. Secretarios: Eduardo Ferrer Mac Gregor
Poisot y Mara Gómez Pérez.
El acto de creación de un Municipio, sin embargo, no puede
equipararse
exactamente
a
un
acto
que
se
verifica
exclusivamente “en los ámbitos internos de gobierno, es decir,
entre autoridades”. Aunque no se trata de un acto dirigido en sí
mismo a los ciudadanos, es evidente que es un acto con una
trascendencia institucional y jurídica muy superior a un mero acto
de relación intergubernamental. Como ya hemos apuntado
anteriormente, por medio de un Decreto como el impugnado en la
presente controversia se crea una entidad que se inserta dentro
de un marco jurídico preexistente, de rango constitucional y legal,
lo cual convierte a dicha entidad en uno de los niveles de
gobierno de nuestro país, regido por órganos elegidos por
sufragio universal y dotado de competencias propias que en
algunos casos son exclusivas.
Es obvio, por otro lado, que un proceso tal tiene una
incidencia altamente relevante sobre la ciudadanía, que es
parcialmente redefinida como sujeto político y que en adelante
89
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
estará sujeta a normas y autoridades parcialmente nuevas. La
trascendencia socioeconómica, institucional, política y cultural del
acto de creación de un nuevo Municipio es siempre notoria, y lo
es en particular en el Estado de Veracruz, en donde la historia de
los asentamientos históricos así como la configuración de su
división territorial ha sido y sigue siendo intrincada, habiendo
provocado frecuentes enfrentamientos políticos y ciudadanos.
Por ello, parece exigible que, además del cumplimiento de
las garantías de fundamentación y motivación entendidas en el
sentido descrito, la Legislatura tenga en el tipo de casos que nos
ocupa el deber de demostrar que el proceso normativo que
conduce a la creación del nuevo Municipio es el resultado de una
ponderación cuidadosa de aquellos elementos que la ley o, en su
caso, la Constitución local, establecen como requisitos necesarios
para que se proceda a dicha creación. La existencia de una
consideración sustantiva, y no meramente formal y hueca, de la
normativa aplicable por parte de las autoridades públicas
decisorias respetará la garantía constitucional de motivación en
sentido reforzado que es exigible en la emisión de determinados
actos y normas, entre los cuales se cuenta la creación de un
nuevo Municipio.
Recapitulando todo lo expuesto, podemos concluir que las
garantías constitucionales de fundamentación y motivación
obligan a analizar si el proceso de emisión del Decreto de
creación de un nuevo Municipio respeta los cuatro criterios
siguientes (los dos primeros explicitan el contenido de la garantía
90
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
de fundamentación y los dos últimos el contenido de la garantía
de motivación):
1) Debe existir una norma legal que otorgue a la autoridad
emisora la facultad de actuar en un determinado sentido. Debe
respetarse, en otras palabras, la delimitación constitucional y legal
de la esfera competencial de las distintas autoridades.
2) La autoridad debe desplegar su actuación en la forma en
la que dispone la ley. Ello obliga a esta Suprema Corte a
comprobar
que
las
autoridades
demandadas
han
dado
cumplimiento a los requisitos o condiciones establecidos en la
legislación aplicable a la emisión del acto o de la norma bajo
examen.
La
comprobación
de
esta
dimensión
de
la
fundamentación jurídica del acto o norma impugnada debe
asegurar el cumplimiento de la ley pero no puede anular la
capacidad de apreciación que la misma en ocasiones otorga a las
autoridades competentes. Este criterio, además, obliga a esta
Suprema Corte a analizar si las autoridades demandadas en una
controversia constitucional han respetado todos y cada uno de los
pasos fundamentales del proceso legislativo aplicable para la
adopción del acto o de la norma impugnados siempre que se
hayan presentado argumentos en ese sentido en los conceptos
de violación.
3) Deben existir los antecedentes fácticos o circunstancias
de hecho que permitan colegir que procedía aplicar las normas
correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que
la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo. Si el
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primer criterio está encaminado a asegurar que existan normas
que den cobertura competencial a la actuación de la autoridad
pública, el presente exige que se den los supuestos de hecho
necesarios para activar el ejercicio de esas competencias.
4) Debe existir una ponderación cuidadosa de aquellos
elementos que la ley o, en su caso, la Constitución local,
establecen como requisitos necesarios para la emisión de una
determinada norma o la realización de un determinado acto. Debe
constatarse, en definitiva, la existencia de una consideración
sustantiva, y no meramente formal y hueca, de la normativa
aplicable por parte de las autoridades públicas decisorias.
Sentado lo anterior, este Pleno debe concluir que en el caso
concreto, las citadas garantías de fundamentación y motivación
han sido respetadas también en el sentido reforzado que
acabamos de desarrollar:
1) Por lo que respecta a la fundamentación competencial del
Decreto, esto es, a la existencia de normas que den cobertura
competencial a las autoridades que intervinieron en su emisión,
hay que subrayar que el mismo se apoya en los artículos 33,
fracciones I, X y XI, inciso b) y 38 de la Constitución política local;
en los artículos 5, 6 y 169 de la Ley Orgánica del Municipio Libre
del Estado de Veracruz, en el artículo 18, fracciones I, X y XI,
inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, y 75 y 77 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo (véase
la página 44 de la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
veintinueve de diciembre de dos mil tres en la foja 255, vuelta, del
tomo I del expediente).
2) En segundo lugar, la Legislatura demandada respetó los
requisitos establecidos en los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica
del Municipio Libre de Veracruz, como ha quedado comprobado
anteriormente.
3) En tercer lugar, se aprecia la existencia de la hipótesis
fáctica necesaria para poner en marcha el proceso de creación
del nuevo Municipio, conectada como hemos visto con el
cumplimiento de la garantía de motivación, pues ello se constata
por la presentación de una propuesta para la municipalización de
San Rafael, presentada a la Legislatura de Veracruz en
noviembre de dos mil por el Patronato Pro-Municipalización de
San Rafael, Veracruz (véanse las fojas 205 a 281 del cuaderno
que
recoge
las
pruebas
presentadas
por
la
Legislatura
demandada).
4)
Por
último,
los
documentos
agregados
a
autos
demuestran que no se realizó una simple comprobación rutinaria
del cumplimiento de los requisitos legales aplicables, sino que se
reflexionó y se debatió con seriedad en torno a ellos, colmándose
así la garantía de motivación reforzada a la que hemos hecho
referencia anteriormente. Así lo demuestra el documento
elaborado por las Comisiones dictaminadoras (véanse, en
especial, las fojas 48 a 53 del cuaderno que recoge las pruebas
presentadas por la Legislatura demandada), las cuales sopesan
todos los estudios y las opiniones de los implicados y concluyen,
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
de hecho, dadas las implicaciones socioeconómicas y jurídicas
que tendría separar del Municipio de Tecolutla a diversos centros
de población incluidos en la solicitud analizada y en coincidencia
con la opinión del Gobernador del Estado, aconsejan que el
territorio del nuevo municipio comprenda sólo las localidades que
actualmente pertenecen al Municipio de Martínez de la Torre; la
discusión plenaria realizada el día quince de diciembre del dos mil
tres, en la que se vertieron opiniones a favor y en contra por parte
de diputados pertenecientes a las distintas fuerzas políticas con
representación en el Congreso, revela también que el proceso de
creación del Municipio está apoyado por un procedimiento de
discusión serio y comprometido en el seno de la Legislatura
demandada (véase la constancia de la discusión parlamentaria en
las fojas 26 a 30 del cuaderno que recoge las pruebas
presentadas por la Legislatura demandada).
Hay que estimar, por lo tanto, que la Legislatura demandada
se condujo con la regularidad necesaria para poder estimar que el
Decreto de creación del Municipio de San Rafael es un acto que
cumple con la garantía constitucional de legalidad en sus
vertientes de fundamentación y motivación.
Lo anterior nos obliga a concluir en definitiva que no existe
violación a los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre del Estado de Veracruz que redunde indirectamente en una
violación a los artículos 14 y 16. Tampoco se aprecia, por razones
que se desprenden de lo que se ha ido sustentando a lo largo de
la parte considerativa de esta resolución, una violación a los
artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, que se refieren a
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
la soberanía nacional, a la división de poderes y a la forma de
gobierno propia del estado mexicano, ni a la autonomía municipal
garantizada en el artículo 115, ni a la obligación de todo
funcionario público de observar las leyes del país establecida en
el artículo 128, ni al sistema de fuentes de derecho plasmado en
el artículo 133 de la Constitución Federal, contrariamente a lo
aducido por el Municipio actor.
En esas condiciones y por todo lo argumentado, procede
declarar infundados los conceptos de invalidez hechos valer en la
presente controversia constitucional.
Por lo expuesto y fundado,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Es parcialmente procedente pero infundada la
presente controversia constitucional.
SEGUNDO.- Se sobresee respecto del artículo tercero del
Decreto 598, de quince de diciembre de dos mil tres, por el que se
crea el Municipio de San Rafael, Estado de Veracruz.
TERCERO.- Se reconoce la validez del artículo 33, fracción
XI, inciso b) de la Constitución de Veracruz, publicada en la
Gaceta Oficial de dicho Estado el tres de febrero de dos mil.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2004
CUARTO.- Se reconoce la validez del Decreto 598, de
quince de diciembre de dos mil tres, por el que se crea el
Municipio de San Rafael, Estado de Veracruz.
Notifíquese, haciéndolo por medio de oficio a las partes; en
su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos se
aprobaron los resolutivos Segundo y Tercero; y por mayoría de
siete votos de los señores Ministros Luna Ramos, Díaz Romero,
Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Sánchez
Cordero y Presidente Azuela Güitrón se aprobaron los resolutivos
Primero y Cuarto; los señores Ministros Aguirre Anguiano y
Góngora Pimentel votaron en contra y porque se declarara la
invalidez del Decreto impugnado y reservaron su derecho de
formular sendos votos.
El señor Ministro Presidente Azuela Güitrón declaró que el
asunto se resolvió en los términos propuestos y, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo, de la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó
que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta.
No asistieron los señores Ministros José Ramón Cossío
Díaz, por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial y
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dada su ausencia, la señora Ministra Luna Ramos hizo suyo el
proyecto y Juan N. Silva Meza, por estar disfrutando de
vacaciones.
Firman el Ministro Presidente y la Ministra Ponente que hizo
suyo el proyecto, con el Secretario General de Acuerdos que
autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRON.
PONENTE QUE HIZO SUYO EL PROYECTO.
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.
Esta hoja corresponde a la parte final de la sentencia de la controversia constitucional
11/2004, promovida por el Municipio Martinez de la Torre, Estado de Veracruz, resuelta en sesión
de veinte de septiembre de dos mil cinco, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es parcialmente
procedente pero infundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO.- Se sobresee
respecto del artículo tercero del Decreto 598, de quince de diciembre de dos mil tres, por el que se
crea el Municipio de San Rafael, Estado de Veracruz. TERCERO.- Se reconoce la validez del
artículo 33, fracción XI, inciso b) de la Constitución de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de
dicho Estado el tres de febrero de dos mil. CUARTO.- Se reconoce la validez del Decreto 598, de
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quince de diciembre de dos mil tres, por el que se crea el Municipio de San Rafael, Estado de
Veracruz. Conste.
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