1 LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONOMICO. Luis Cosculluela Montaner 1.- BREVE APUNTE SOBRE LOS PRECEDENTES EN LA FORMACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO a) El Ministro adjunto para las Regiones y las Preautonomías La Transición política española solo se inicia tras la coronación del Rey Juan Carlos I, con el nombramiento de Adolfo Suárez como Jefe de Gobierno. Aunque la preocupación fundamental era entonces el cambio de régimen político, es decir, la instauración de la democracia en un verdadero Estado de Derecho y no la descentralización del Estado franquista, en el primer gobierno que se forma por Suarez se crea ya la figura de un Ministro adjunto para las Regiones. El Ministro fue nuestro colega D. Manuel Clavero Arévalo, que había fundado el Partido Social Liberal Andaluz (PSLA), luego integrado en la UCD, con lo que el Gobierno quería trasmitir a los nacionalistas que este tema no iba a ser descuidado, pues los nacionalistas, especialmente los catalanes hacían constante movilizaciones al grito de “libertad, democracia y Estatuto de Autonomía”, mientras que los nacionalistas vascos parecían inclinarse por una ruptura con el nuevo régimen posfranquista que apostaba por la reforma. “De la Ley a la Ley” era el lema que acuñaron los partidarios del nuevo gobierno y en el que estaba esencialmente empeñado el presidente Suarez y sus ministros. Lo cierto es que el la transición, empeñada en una gran reforma política el desmantelamiento de una dictadura y la instauración de un Estado de Derecho, dejaba poco margen a la acción descentralizadora, y el nuevo Ministro no encontraba apoyos claros para encauzar la descentralización. Además, sin una Constitución aprobada que derogara el entramando de las Leyes Fundamentales, no había base suficientemente sólida para encauzar una política de descentralización política. Al Ministro Clavero, 2 como Ministro Adjunto a la Presidencia, le fueron adjudicados tres puestos de designación política y algún personal administrativo de apoyo. Uno de esos puestos de designación política era su Gabinete, y yo fui nombrado Secretario Jefe del Gabinete con categoría de Director General. En el mismo Gabinete se integraría también Santiago Muñoz Machado, como Subdirector y pronto fueron destinados otros funcionarios del Cuerpo de Técnicos de Administración Civil. En la misma semana en que tomé posesión de mi cargo, el Ministro me encargo que redactara un Informe sobre la política a seguir, que efectivamente se presentaría en la sesión del Consejo de Ministros del viernes de aquella semana, para su consideración por el Gobierno. El informe se basaba en mi articulo sobre la Región, que había sido publicado en la obra dirigida por Sebastián Martín Retortillo Descentralización administrativa y Organización política (Ed. Alfaguara, Madrid 1973). No se modificó ni uno solo de sus argumentos fundamentales y en dicha obra y en el Informe presentado se postulaba la instauración en España de un regionalismo político, cuya diferencia con el regionalismo meramente administrativa se cifraba en la capacidad legislativa de las Regiones que se debían formar, y en cuanto a la distribución de competencias entre el Estado y las Regiones se basaba en un sistema de tres listas: las exclusivas del Estado, las exclusivas de las Regiones y las Compartidas. Según el Ministro el informe no tuvo ninguna crítica en el seno del Gobierno, y a mí me consta, por su testimonio, que fue alabado por el único constitucionalista que formaba parte de dicho Gobierno. Aunque no hubo ningún acuerdo formal del Consejo de Ministros, el informe se convirtió en la línea política a seguir desde el Ministerio. Sin embargo, los acontecimientos políticos se sucedían a gran velocidad y las dos posturas antagónicas sobre lo que debía suponer la transición política: ruptura o reforma, estaban en plena lucha entre las fuerzas políticas, y afectaban también al tema la descentralización política del Estado. Los nacionalistas catalanes, amparándose en los movimientos callejeros que reclamaban con urgencia el Estatuto de Autonomía, presionaban para la urgente vuelta a Barcelona del Sr. Tarradellas, President en el exilio de la Generlitat. El Ministro Martín Villa y el Gobernador Civil de Barcelona, Salvador Sánchez Terán, lograron entablar conversaciones directas con Tarradellas, que vivía en Paris, y que éste aceptara una formula provisional de autonomía, que podía ser aprobada de inmediato mediante Decreto-Ley. 3 El obstáculo fundamental, en estas conversaciones, se centraba en que Tarradellas exigía la disolución de las cuatro provincias catalanas. La dirección política la llevó el todopoderosos Vicepresidente del Gobierno D. Fernando Abril Martorell, y en las conversaciones habidas el Ministro Clavero fue apartado, se dijo que el argumento era que Cataluña no iba a ser una Región. Argumento peregrino porque se reclamaba el Estatuto de Autonomía aprobado en la II Republica para la Región Catalana. La negociación decisiva tuvo lugar en el despacho del Vicepresidente Abril Martorell, en Castellana 3, y a la reunión asistimos el Ministro Martín Villa y yo en representación de Clavero Arévalo (pero sin su presencia). La conversación se hacía vía telefónica con el Gobernador Sanchez Terán que se encontraba en Paris dialogando directamente con Tarradellas. En un momento dado, Abril Martorell manifestó que había acuerdo pleno si se acataba que las cuatro provincias catalanas se suprimieran integrando sus competencias en la Generalitat. Solución a la que me opuse por considerar ilegal suprimirlas por simple Decreto Ley, Martín Villa me dio la razón y no sin una agria discusión particularmente conmigo, el Vicepresidente fue convencido y no accedió a la pretensión de Tarradellas. Finalmente, se cerró el acuerdo de la Preautonomía otorgando a la Generalidad la aprobación de un Plan único de Obras y Servicios para toda Cataluña. Se había consumado la llamada vía de las Preautonomías, ya que con Cataluña se inició un modelo que acabó extendiéndose a toda España, pero tuvo también sus hitos históricos de mucha tensión. Esta vez sí, el Ministro Clavero Arévalo fue el encargado personalmente de llevar a cabo las negociaciones para la aprobación de un régimen de Preautonomía con el País Vasco, que también había tenido su propio Estatuto de Autonomía en la legalidad de la II República, en plena Guerra Civil. La Comisión que se formó estaba integrada por el Ministro Clavero y por mí, como representantes del Gobierno, y por Ajuriaguerra como representante del PNV, Benegas por el PSOE, y Juan Ehevarria, y Jesús Viana por la UCD. Desde entonces, este sistema se reprodujo en las negociaciones de todas las demás Preautonomías. El problema fundamental en esta negociación con el País Vasco lo constituía Navarra, que a toda consta (el presidente del PNV era entonces Garaikoetxea, navarro) se pretendía por el PNV que se integrara en la Preautonomía vasca. El tema se resolvió en un doble juego: en el Decreto Ley de la Preautonomía vasca, de 4 de enero de 1978, 4 se incluía la posibilidad de que Navarra si así lo decidiera se integrara en la Preautonomía; y mientras tanto la Diputación foral de Navarra estaba negociando con el Ministro Martín Villa en el IEAL, que dirigía Sebastián Martin-Retortillo, la reforma del Fuero Navarro, para acceder a las cotas de autonomía que se presumía iban a derivarse de la nueva política descentralizadora. La tercera Preautonomía fue la Gallega, aprobada por Real Decreto-ley de 16 de marzo 1978, en el que se reconocía que la totalidad de las fuerza parlamentarias gallegas han recogido la voluntad popular de contar con instituciones propias dentro de la unidad de España y la urgencia de que se promulguen las normas legales correspondientes. Esta fórmula reflejaba lo que fue una realidad en el reconocimiento de todas las Preautonomías, fue un movimiento auspiciado por todos los partidos políticos con representación parlamentaria, que tenía un fuerte respaldo popular después de que se hubiese restablecido la Generalitat de Cataluña y reconocido la Preautonomía del País Vasco. El sentimiento de igualdad en el trato a todas las regiones españolas fue un sentimiento muy vivo en aquel período. Tras el reconocimiento de estas tres preautonomías se produjo un parón en la acción del Gobierno. El Presidente Suarez a instancias de varios de sus ministros, no estaba convencido de la conveniencia de que este régimen se extendiera otras regiones de España. Pero dos hechos hicieron que esta postura se corrigiera. El primero, la presión del PSOE y del propio Ministro Clavero para que se reconociera a la Preautonomía andaluza. El segundo la presión de la Organización de Estados africanos, junto a algunos nacionalistas canarios exilados en Argelia, para que Canarias lograra la independencia y se integrara en dicha Organización africana. La solución a estas cuestiones es conocida, tanto Andalucía como Canarias lograron su régimen de Preautonomía, por el mismo sistema iniciado con el País Vasco y por la fórmula del Decreto- Ley. A partir de entonces, la presión de los parlamentarios de todas las “regiones” españolas fue ya imparable. En dicha presión, como se ha dicho, participaron todos los partidos políticos con representación en Cortes y el resultado de todo este largo proceso es que España formó un mapa preautonómico compuesto por 13 regímenes preautonómicos y la Provincia Foral de Navarra. 5 El proceso preautonómico tuvo, en todo caso, algunas ideas clave. La primera es que, salvo en los casos de Navarra, por su tradición autonómica foral y las Baleares por su condición de insularidad, no se debía otorgar la preautonomía a ninguna provincia por sí sola. Para ello se manejaba un criterio en boga por aquellos años, de que a diferencia del régimen departamental o provincial forjado en el Siglo XIX, en el Siglo XX la autonomía exigía que la población mínima para reconocerla fuera el que la comunidad que la sustentaba tuviera al menos un millón de habitantes (Presupuesto que también figura en art. 28.4 de la Ley Fundamental de Bonn para constituir un Läender) Y esta condición solo la cumplían Asturias y Murcia (esta no tenía en realidad el millón habitantes, pero casi lo rozaba, y el hecho se refleja como justificación en el propio Real Decreto-Ley que reconocía la autonomía). Las demás provincias que aspiraban a gozar de su régimen preautonómico, por si solas no cumplían el presupuesto de contar con el millón de habitantes, y por tanto, estaban agregadas a la Preautonomía de Castila y León, las provincias de Santander y Logroño, y había una previsión específica para Madrid en cuanto a su integración en Castilla-La Mancha en la Disposición Adicional del Real Decreto-Ley 32/1978, de 31 de octubre; y en el Preámbulo del R. Decreto-Ley 11/1978 se establecía la posibilidad de que las ciudades españolas de Ceuta y Melilla pudieran incorporarse al futuro régimen andaluz de autonomía. La segunda idea clave era cómo se debía dotar a estas preautonomías de competencias. Como quiera que entre tanto se desarrollara el proceso preautonómico, se estaba elaborando la Constitución e iban publicándose sus anteproyectos, las preautonomías no podían recibir competencias distintas a las previstas en la lista de competencias exclusivas de las autonomías (actual art. 148). Esta idea se completaba con la orden gubernamental, que transmitía yo como miembro de todas las Comisiones Mixtas de Transferencias a las Preautonomías, de ralentizar el proceso lo más posible para dar tiempo a la aprobación definitiva de la Constitución, a la que el régimen preautonómico se estaba anticipando sin más base legal que un simple Decreto-ley. Para el traspaso de competencias se utilizaba el mismo procedimiento que en la II Republica para los traspasos a la Región de Cataluña, también basado en la técnica de las Comisiones Mixtas. Y la tercera idea clave era el principio del “coste cero”, a cuyo tenor el montaje de las preautonomías no debía dar como resultado un incremento de gasto, sino que el 6 traspaso de competencias debía venir asegurado financieramente por los propios créditos presupuestarios con que el Presupuesto del Estado vigente preveía su sostenimiento tanto en orden a la inversión y gasto, como en las retribuciones de los funcionarios que las desempeñaban, que en principio debían ser funcionarios de la propia Administración del estatal. En este punto, sin embargo, la Administración estatal fue cicatera, pues aunque no hubo especiales obstáculos para el traspaso de personal y locales destinados o sitos en el ámbito periférico, si lo hubo para el traspaso de los funcionarios necesarios para el montaje de la nueva administración “central” y del coste de los elementos reales necesarios para crearla. Las propias preautonomías, recién constituidas estaban mejor dispuestas a recibir vacantes de personal, con sus créditos presupuestarios para cubrirlas, que funcionarios. Se iniciaba así una política de cobertura con personal de libre designación, al margen de los principios de mérito y capacidad de parte del personal autonómico, que en origen contribuyo a formar la burocracia de las futuras autonomías. b) La elaboración del Título VIII de la Constitución de 1978. Como se ha puesto de relieve por la doctrina, historiadores y ius publicitas, el texto de la Suprema Norma no fue precedido por ningún informe o proyecto general preparado por expertos o por el propio gobierno. Las nuevas Cortes democráticamente elegidas no eran constituyentes, pero de inmediato formaron en el seno del Congreso de los Diputados una Ponencia constitucional donde estaban representados los partidos políticos con mayor representación parlamentaria: tres miembros por la UCD (Pérez Llorca, Herrero de Miñón y Cisneros) uno por el PSOE (Peces Barba), otro por el PCE (Solé Tura), otro por CIU (Roca Junyent), y otro por Alianza Popular (Fraga Iribarne). La representación de partidos nacionalistas contaba, pues, con un miembro (Roca Junyent) y otro que pese a ser representante de la UCD, era decidida y voluntariamente muy sensible a los intereses del partido vasco PNV, que no tenia representación directa, en la Ponencia (Herrero de Miñón). Por otra parte, la ponencia contaba con dos catalanes sobre un total de siete miembros (Roca Junyent y Solé Tura). El peso de todos ellos y en particular de los más sensibles a los ideales nacionalistas, fue importante en la formulación del Texto final de la Ponencia en el concreto tema que nos ocupa en este X Congreso. 7 El Gobierno, no tenia representación directa en la Ponencia, pero fue muy importante la intervención en la sombra, es decir, en la preparación de textos que se facilitaron a los ponentes del partido de la UCD, de los ministros Lavilla (apoyado por García de Enterría, Díaz- Ambrona y Rubio Llorente) Martin Villa (apoyado por Sebastián Martin-Retortillo), y Clavero Arévalo (apoyado por especialmente por mi y también por Muñoz Machado). A mí, a las órdenes directas del Ministro Clavero Arévalo, se me encomendó preparar el listado de las competencias que debían asumir las nuevas Comunidades Autónomas. Lo que hice, siguiendo el esquema formal del Informe presentado al Consejo de Ministros en el verano de 1977, que a su vez estaba basado en mi artículo sobre la Región y éste en el modelo de tres listas con clausula residual a favor del Estado, o si se prefiere del que se ha dado en llamar Estado-aparato. La lista de competencias exclusivas estatales se formó en sesiones conjuntas en las que intervenían los secretarios generales de todos los ministerios, la lista de competencias exclusivas de las Comunidades autónomas se inspiraba muy directamente en el art. 117 de la Constitución italiana de 1948, y la lista de competencias compartidas, preveía dominantemente la reserva al Estado de la legislación, y las competencias de reglamentación y ejecución para las Comunidades autónomas. Este esquema no fue asumido por la Ponencia constitucional, como luego veremos. Para nosotros los administrativistas es importante notar que en las competencias exclusivas del Estado, figuraba por decisión personal mía, asumida por el grupo de de Secretarios generales Técnicos al que he hecho referencia , y ratificada por el Ministro Clavero Arévalo, la competencia estatal exclusiva sobre las principales materias del Derecho Administrativo, que posteriormente, fue recogido por la CE en el art. 149.1.18ª, pero con el importante matiz de que en algunas materias la competencia estatal se limitaba a la legislación básica, lo que no figuraba en las listas elaboradas en su redacción inicial que facilitó el Ministro Clavero a los ponentes de la UCD, en la que la técnica de las leyes básicas no se recogía. Más modificaciones sufriría esta lista, pero de ellas hablaremos en el siguiente apartado. Por otra parte, debe afirmarse, como ha señalado la doctrina, que la Ponencia tenía como fuente de inspiración muy directa dos Textos constitucionales: la Constitución de 1931 de la IIª Republica y la Ley Fundamental de Bonn. Cuyas huellas están reflejadas a veces casi literalmente en la Constitución española de 1978. 8 2. El modelo de Estado autonómico de la CE 1978. Gran parte de la doctrina y muchos políticos españoles han criticado abiertamente el modelo de Estado Autonómico que contiene la Constitución. Yo mismo lo hice en un artículo publicado en la RAP (La determinación constitucional de las competencias de las comunidades autónomas. RAP nº 89 de 1979)). Algunos han ido más allá y han hablado abiertamente de que dicho modelo está descontitucionalizado, calificación originariamente de Cruz Villalón (La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la constitución) que más tarde sería Magistrado del Tribunal Constitucional, pero también han sostenido esta tesis otros muchos autores. Contra esta visión reaccionó tempranamente el maestro García de Enterría (Estudios sobre Autonomías territoriales) que afirmó con rotundidad que la CE contiene elementos bastantes para definir un modelo de Estado autonómico, al margen de los Estatutos de Autonomía, en los que los partidarios de la tesis de la descontitucionalizacion, ven la verdadera definición de nuestro Estado autonómico. No hay tal, el modelo está constitucionalizado y precisamente por ello, el Tribunal Constitucional ha podido enjuiciar la inconstitucionalidad de las disposiciones de algunos Estatutos de Autonomía, y sentar la afirmación del modelo constitucional y su supremacía que se declaro tempranamente en la STC 18/1982 de 4 de mayo. Ciertamente, en la definición constitucional del modelo de Estado Autonómico han contribuido a formarla no solo los comentarios doctrinales sobre la Suprema Norma, sino también la propia doctrina del Tribunal Constitucional. Es obvio que cualquier ley no se puede analizar sólo por su texto, no por la intencionalidad de sus autores sino que también debe hacerse por la jurisprudencia de los Tribunales encargados de aplicarla e interpretarla. Y en ese sentido es indudable que la Constitución contiene un modelo de Estado Autonómico. Podrá decirse que contiene algunas lagunas o incluso “fallos” que han posibilitado su perversión por la política práctica, pero el modelo existe. Ciertamente, y algunos de esos “fallos” no derivan, en mi opinión, tanto del Texto de la Suprema Norma como de la interpretación que del mismo ha hecho el propio Tribunal Constitucional en algunos supuestos, en cuya jurisprudencia hay luces y sombras al respecto, aunque debe admitirse que priman las luces en el mantenimiento del modelo de Estado Autonómico. 9 a) Elementos basilares del modelo constitucional del Estado Autonómico que establece la CE. i) El primer elemento a tener en cuenta es que el Estado es un Estado unitario descentralizado. Lo que se fija rotundamente en los artículos 1 y 2 CE. La Constitución de 1978 ha descartado el modelo de Estado federal, como lo hizo en su día la Constitución de 1931. La soberanía se atribuye al pueblo español (Art. 1,2). Solo hay un Estado y la descentralización tiene la naturaleza de simple autonomía, no de reconocimiento de soberanía que es única e indivisible. Por otra parte, la autonomía se concibe como un derecho de las nacionalidades y regiones que integran el pueblo español (art.2) y se descarta la federación de Comunidades Autónomas (art. 145). El rechazo al federalismo no mereció, en la aprobación de la CE 1978, una discusión del nivel que tuvo la discusión de este tema en la Constitución de 1931. Fue entonces, en particular por las intervenciones del diputado Jiménez Asúa, cuando se “bautizó” al nuevo Estado republicano como Estado integral, que la doctrina constitucionalista ha calificado como Estado unitario descentralizado, en oposición a otros modelos de Estado descentralizado como el confederal o el federal. La Ciencia política lo bautizó como Estado Regional, y fue una aportación española, que tuvo su seguimiento en Italia, que lo adoptó en la Constitución de 1947. ii) El segundo elemento esencial del modelo es el reconocimiento del derecho a la autonomía, como un derecho de carácter dispositivo, cuyo ejercicio se atribuye a las provincias limítrofes con lazos históricos, culturales y económicos comunes. Es este un punto de crítica generalizada al modelo que establece nuestra Constitución. ¿Por qué no se recogieron en el propio Texto constitucional las Comunidades Autónomas que se podían constituir? La pregunta es pertinente porque el propio Estado a través de los Decretos leyes que establecieron las Preautonomías había dibujado un mapa con 13 autonomías provisionales y una Provincia autónoma foral, regímenes que la propia Constitución había reconocido en la Disposición Transitoria Primera. La explicación, a mi parecer y como testigo directo de algunas conversaciones directas entre el Ministro Clavero Arévalo y otras personas en su despacho del complejo de la Moncloa, es la siguiente: 1)algunos miembros del gobierno dudaban de que el sentimiento autonomista estuviera arraigado en todas las comunidades españolas, y querían que fuese contrastado 10 con una sensibilización más decidida de las mismas que se expresara en una petición expresa de su autonomía; 2) otras fuerzas políticas no eran partidaria entonces de extender el régimen autonómico más allá de Cataluña, País Vasco y Galicia; 3) se quería obtener el máximo apoyo en el referéndum que debía aprobar la nueva Constitución en la que los temas que se consideraban prioritarios eran la consagración del Estado de Derecho y la Monarquía como institución garante del nuevo régimen, y la fijación definitiva del nuevo mapa autonómico podía incitar a los descontentos con él a un rechazo a la nueva Constitución en el referéndum de su aprobación. Sea como fuere el mapa no se recogió, siendo este uno de los temas que en el Informe del Consejo de Estado de sobre modificaciones de la Constitución Española (febrero de 2006) ha vuelto a plantearse. Se achaca al carácter dispositivo del derecho a la autonomía, que se plasma, en primer lugar, en el acceso a la autonomía, que pudo dar como resultado un Estado autonómico asimétrico, con Comunidades Autónomas y otras partes del territorio que rechazarían o lo que es lo mismo no solicitarían la autonomía; pero es lo cierto que la propia Constitución establece en su art. 144. c) un mecanismo para implantar la autonomía frente a alguna provincia que la rechazara. Otro de los argumentos en contra del carácter dispositivo del derecho a la autonomía es que facilitaba que el mapa autonómico definitivo volviera a replantear la constitución arbitraria de comunidades autónomas uniprovinciales, que había sido embridado en los Decretos leyes preautonómicos, no reconociendo un régimen preautonómico a las provincias que no superasen el millón de habitantes, salvo el caso de Navarra y las Islas Baleares. Pero es lo cierto que el propio art. 143, imponía una serie de condiciones para el reconocimiento de la autonomía a una sola provincia y que el art. 144.a) obligaba a una evaluación de su cumplimiento mediante una autorización por ley orgánica de las Cortes Generales. Ciertamente, el reconocimiento de algunas Comunidades Autónomas uniprovinciales no se sujetó a estas cautelas, salvo el caso de Madrid; pero eso no es achacable al modelo sino a la política del momento, en la que no hubo voces discrepantes por parte de ningún partido político con representación en las Cortes, de tales reconocimientos de comunidades uniprovinciales que no cumplían dichos requisitos ni se sujetaban a la previa autorización de las Cortes Generales. 11 iii) El régimen de competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas está fijado como límite a la asunción de las mismas por los Estatutos por los artículos 148 y 149. Es este uno de los puntos más débiles, por emplear un término suave del modelo constitucional. Ya hemos dicho que la Ponencia no admitió el sistema de tres listas, que se inspiraba en el régimen de la Constitución alemana que se preparó por el Ministro Adjunto para las Regiones. En este tema, la Ponencia siguió un camino errático, del que son testimonio los distintos Anteproyectos que elaboró. La lista de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, que fue calificada por mí (La determinación constitucional de las competencias de las Comunidades Autónomas RAP nº 89 ) como una simple disposición transitoria, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 148, que establecía este listado como limite sólo durante cinco años a las competencias asumibles por los Estatutos de Autonomía, ha sido luego calificada por la jurisprudencia como el núcleo duro de las competencias de las Comunidades Autónomas. Pero es lo cierto, que esta interpretación es algo alambicada, ya que el núcleo duro de las competencias de las competencias de las Comunidades Autónomas se deriva de su inclusión en el Estatuto de Autonomía, sin otra matización. La segunda lista del art. 149.1 recoge pese a su titulo, competencias exclusivas del Estado, tanto las exclusivas propiamente dichas, como las compartidas, y dominantemente, por el establecimiento de la técnica de la legislación básica, las competencias del art. 149.1 son compartidas (hasta un total de 19 de las 32 que prevé este artículo 149). En este punto la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional sobre las potestades normativas que se atribuye a las Comunidades Autónomas en los supuestos en que el Estado sólo tenga atribuida la competencia para establecer la legislación básica, es muy discutible en el orden técnico, y es la que ha originado una praxis que ha facilitado, un cierto caos legislativo en el ordenamiento español (tema brillantemente estudiado por Muñoz Machado en sus recientes estudios Informe sobre España, Cataluña y las otras Españas, y Crisis y reconstrucción de la estructura territorial del Estado) Me refiero al reconocimiento del denominado desarrollo normativo a favor de las Comunidades autónomas, con total independencia de la legislación estatal básica, en la que solo encuentra un simple límite. Es decir, se ha establecido lo que el Profesor Salas (Estatutos de Autonomía, leyes básicas y Leyes de 12 Armonización, RAP 100-102 vol. I) calificó como la doble exclusividad; la estatal para establecer la legislación básica y la autonómica para fijar la legislación de desarrollo. Lo que conceptualmente implica desvirtuar el propio concepto institucional de competencia compartida, que evoca una necesaria colaboración, en este caso entre las competencias normativas de las dos entidades Comunidad Autónoma y Estado-aparato. Pero el modelo constitucional tiene otro supuesto fallo más importante: la previsión del artículo 150.2, que constituye una peligrosa válvula, que “flexibiliza” el sistema de reparto competencias que consagra la Constitución. Esta previsión, sin embargo, también figuraba en la Constitución de 1931 y tenía (y debió tener siempre en la Constitución de 1978) un sentido de reajuste de flecos competencias en los que la aplicación rigurosa del principio de territorialidad, por ejemplo, imponía soluciones poco racionales en la distribución de competencias. Se refería en todo caso al ajuste de los criterios de reparto de competencias entre el Estado y las Regiones, y se limitaba a la ampliación de facultades concretas y limitadas a favor de las Regiones en materias en las que la competencia era compartida; especialmente en supuestos en que el rigor de los criterios de reparto imponía un desapoderamiento de la competencia autonómica en favor del Estado de una competencia que “naturalmente” debía considerarse autonómica. Y también podía jugar para los casos de que el Estado asumiera competencias en virtud de la clausula residual, pero siempre que se tratare de facultades correspondientes a facultades en materias de titularidad estatal, no de materias completas, y que, además, sean susceptibles de transferencia o delegación por su propia naturaleza. Sin embargo, pronto los pactos autonómicos produjeron como consecuencia no prevista ni deseada, una interpretación desvirtuada de la aplicación de esta previsión del articulo 150.2 con las leyes de la LOTRACA y la LOTRAVA (leyes 11 y 12 de 1982) que posibilitaron que dos comunidades autónomas, Canarias y Valencia, a cambio de renunciar a recoger en sus estatutos competencias con el límite de lo previsto en el art. 148, durante los cinco primeros años, como exigían los pactos autonómicos y la propia Constitución, lo hicieran en el marco del artículo 149 (como lo podían hacer Cataluña, País Vasco y Galicia según la Disposición Transitoria 2ª), con la argucia legal (en mi opinión fraudulenta) de que el exceso de competencias respecto de lo permitido por el art. 148 no se incluía en el Estatuto de Autonomía, sino que lo recibían esas dos 13 Comunidades Autónomas por una Ley Orgánica al amparo de lo previsto en el art. 150.2 . Sumándose, prácticamente las competencias de su Estatuto a las de estas dos Leyes Orgánicas. A partir de entonces, algunas comunidades autónomas han venido solicitando que se les concediera por ley orgánica competencias que según el art. 149.1 son estatales, haciendo una interpretación extensiva e incorrecta del at. 150.2, que, como hemos señalado, ya había sido realizada por las citadas leyes LOTRACA y LOTRAVA. La última solicitud de este género ha sido la petición de que se aprobara una ley del art. 150.2 para transferir la facultad de realizar referéndum a la Comunidad de Cataluña, con el fin, precisamente, de realizar el referéndum denominado de ejercicio del derecho de decisión, o más propiamente del supuesto derecho de autodeterminación. iv) el gradualismo y la igualdad potencial de las competencias asumibles por las Comunidades Autónomas. Es el principio que resulta de la previsión del art. 148.2 que ya hemos comentado. v) Otros de los principios del modelo constitucional es el de solidaridad, expresamente invocado en el art. 2 de la Constitución, cuyo desarrollo material más relevante se encuentra en el art. 158.2; y el de coordinación, recogido en los artículos 103 y 154, sobre los que ha puesto especial énfasis la jurisprudencia del Tribunal Supremo. v) Por último el modelo se basa en el propio significado de la autonomía, que ha desarrollado precisamente el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, como concepto distinto del de soberanía e integrado y subordinado a ella. Distinción que admite la posibilidad de establecer controles sobre el ejercicio de la autonomía por parte del Estado. Controles que fija la propia CE en el art. 153; control del propio Tribunal Constitucional respecto de las leyes autonómicas, del Consejo de Estado respecto de las disposiciones normativas que impliquen el ejercicio de funciones delegadas previstas en el art. 150.2; por los Tribunales ordinarios de lo contencioso administrativo para el control de la administración autonómica y de la potestad reglamentaria autonómica; y por el Tribunal de Cuentas el control económico y presupuestario. En definitiva, la Constitución establece un control judicializado que es propio de todo Estado de Derecho, y la implantación del sistema de control de sus competencias 14 legislativas y de defensa de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que corresponde a los Tribunales Constitucionales en la construcción teórica de Kelsen, que se ha seguido en todos los Estados políticamente descentralizados europeos, para preservar especialmente la sumisión a la ley ordinaria de los Tribunales ordinarios. Sin embargo, estos controles judicializados no son los únicos que la Constitución establece como consecuencia de que el reconocimiento de la autonomía no implica en modo alguno cesión de soberanía. La Constitución recoge también en el art. 155, un control excepcional, establecido también en las Constituciones alemana ( art.37) y austriaca, para evitar situaciones límite de colisión entre el interés general de España y la actuación de las Comunidades Autónomas que incumplan sus obligaciones constitucionales u otras leyes, permitiendo al Gobierno, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, y previo requerimiento al Presidente de la Comunidad, adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general . Se trata en definitiva de contar con un instrumento que evite, en lo posible, la suspensión del régimen de autonomía, haciendo posible que el Gobierno disponga de todos los instrumentos necesarios para dar instrucciones concretas a todas las autoridades autonómicas, de obligado cumplimiento por estas. Esta previsión no ha sido desarrollada por ninguna ley ordinaria, pero ello no significa que no pueda ser utilizada directamente por el Gobierno en caso de grave conflicto que implique la lesión de los intereses generales de España, o el grave incumplimiento de las obligaciones que le incumben por el Gobierno y la Administración autonómica. El ejercicio de estas facultades previstas en el art. 155 es compatible con el ejercicio alternativo de los recursos ordinarios que nuestro Ordenamiento prevé, legitimando al Estado para recurrir ante el Tribunal Constitucional o la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Un sector doctrinal ha cuestionado si este art. 155 CE posibilita o no la suspensión del Estatuto de una Comunidad Autónoma. Es evidente que la previsión constitucional tanto en los Estados europeos que la recogen como en España trata de evitar llegar a la suspensión del régimen de autonomía y en este sentido parce que el art. 155 otorga al Gobierno facultades bastantes para reconducir esas situaciones límites; pero tampoco prohíbe nuestra CE en precepto alguno, que cuando la situación fuera tan 15 peligrosa para la estabilidad del Estado de Derecho, no pudiera considerarse la suspensión del Estatuto de Autonomía de acuerdo con el art. 155 CE, aunque repito que el art. 155 se recoge precisamente para tratar de evitar llegar a esta solución. Más discutible es la previsión del art. 8 CE que encomienda a las Fuerzas armadas la garantía de la integridad territorial del Estado y el ordenamiento constitucional. Es evidente que esta finalidad es propia de las Fuerzas Armadas en casi todos los regímenes constitucionales, aunque no se mencione en sus Constituciones; pero esta posibilidad en modo alguno permite que las propias Fuerzas Armadas puedan decidir por sí mismas cuándo y cómo intervenir. La interpretación de este precepto debe hacerse teniendo en cuenta lo prevenido en el art. 97 CE, que otorga al Gobierno el mando y a dirección de todas la Administración civil y militar española. Y aquí, el termino Administración militar es equivalente a Fuerzas Armadas, sin que quepa desglosar una pretendía “administración” dentro de ellas, para excluir el mando y la dirección política de las Fuerzas Armadas como tales. Las Fuerzas Armadas son, por tanto, un instrumento del Poder ejecutivo para el cumplimiento de las misiones que se le asignen por el Gobierno, sin que se admita a este respecto resquicio alguno que permita una actuación independiente de la dirección política que corresponde en exclusiva la Gobierno español. 3. Las principales lagunas e imperfecciones del modelo autonómico en la CE. Que el modelo constitucional existe y no está desconstitucionalizado es evidente, como también lo es que en algunos puntos el modelo ha sido “apuntalado” por la interpretación doctrinal y por la jurisprudencia del TC. Y a la inversa, en mi opinión, el modelo ha sido en ocasiones “desvirtuado” por esa misma jurisprudencia y por algunas interpretaciones doctrinales, que han concluido que el modelo de Estado Autonómico no es correcto y que precisa de urgente reforma. Analicemos algunas de las lagunas o imperfecciones que se imputan al modelo. Una de las principales lagunas u omisiones que se achaca al modelo que establece nuestra Constitución es que no recoge el principio de lealtad constitucional de las Comunidades Autónomas, como si se hace en otras constituciones, y a escala autonómica cabe predicarlo de las distintas entidades territoriales que se integran en una 16 Comunidad Autónoma, como principio de lealtad autonómica. Pero también es evidente, que este principio ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que lo ha deducido del conjunto de las disposiciones constitucionales sobre el régimen de autonomía. Es evidente que cualquier reforma de la Constitución debería contar con la incorporación de este principio a su texto. La segunda laguna se ha considerado que es la no incorporación a nuestra Constitución del listado de las Comunidades Autónomas reconocidas por nuestro Ordenamiento. Ya he explicado anteriormente, por qué no se incorporó en su día este listado, que fijara como numerus clausus nuestras Comunidades Autónomas, tomando como base lo establecido en los Decretos leyes que establecieron las Preautonomía o régimen provisionales de autonomía, que es la denominación que emplea la Disposición Transitoria 2ª CE. Esta misma idea de que una reforma de nuestra Constitución recogiera ese listado se encuentra en el Informe del Consejo de Estado de 2006. Ahora bien, cuando en algunos estados europeos se habla incluso de la posibilidad de suprimir algunas Entidades Pública, de carácter local, pero también regional, no considero yo que esta sea una buena idea. El supuesto “daño” del reconocimiento en su día de algunas Comunidades Autónomas uniprovinciales, sobre todo de las de escasa densidad demográfica, ya está hecho. Y la mención constitucional de todas las Comunidades Autónomas, dificultaría cualquier medida de reforma en el improbable caso de que prosperase cualquier intento de reducir el número de Comunidades Autónomas existente. Al respecto puede verse la previsión del art. 29 de la Constitución alemana que posibilita una reorganización del territorio federal y establece el procedimiento (artículo modificado varias veces) El tercer elemento distorsionante es el régimen de articulación de los ordenamientos estatal y autonómico en el caso de las competencias compartidas en que al Estado corresponde la legislación básica y a las Comunidades Autónomas la normativa de “desarrollo”. Admitido el régimen de distribución de competencias compartidas sobre la base de una legislación básica estatal, que es el establecido por nuestra Constitución para la mayoría de las competencias compartidas, el alcance de la “normativa de desarrollo” y su total desconexión respecto de la legislación básica estatal es fruto de una interpretación jurisprudencial y de alguna doctrinal. Como se ha dicho, Salas, consideró que en estos casos debería hablarse de una doble competencia 17 exclusiva; la del Estado para establecer la ley básica, y la de las Comunidades Autónomas para la legislación “de desarrollo”. Pero esta construcción teórica de la “legislación de desarrollo” no es la única interpretación posible que se deduce del Texto del art. 149.1. Lo que significa que el propio Tribunal Constitucional podría corregir esa interpretación que desconecta tan claramente la legislación básica de la legislación de desarrollo autonómica. El Estatuto catalán de 2006 en su art. 111 había limitado el contenido de las leyes básicas del Estado a los “principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determine de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto; pero la sentencia del Tribunal Constitucional 31 /2010 y la sentencia 137/2010 consideraron que este inciso es inconstitucional. <<<<<<< Las demás lagunas o regulación por defecto, que se han venido señalando al modelo previsto en nuestra Constitución resultan del Texto del Título VIII, sino de una política errática de los distintos Gobiernos españoles en esta materia, que han permitido aprobar disposiciones que rozan, cuando no violan directamente, una correcta aplicación de la Constitución, y que no han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, por lo que éste tampoco ha podido pronunciarse sobre tales supuestos. No son, pues, errores achacables directamente al modelo constitucional sino a la praxis política, que los ha permitido. En cuanto a la tolerancia o “permisividad” política en algunas actuaciones autonómicas hay que afirmar que han sido muchas y tienen distintos responsables. La primera “pemisividad” política (esta atribuible ciertamente a las Cortes) respecto a la aplicación exacta del modelo constitucional tuvo lugar con la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía. Por cuanto fueron recurridos, el Tribunal Constitucional, éste tuvo ocasión de pronunciarse sobre algunos de estos supuestos vicios, pero lo ha hizo inaugurando su serie de sentencias interpretativas, sobre cuya transcendencia práctica se ha pronunciado recientemente S. Muñoz Machado (Cinco estudios sobre legislación y las técnicas de legislar, y también en Informe sobre España, 2012). En muchos supuestos, dichos vicios cometidos en los primeros Estatutos de Autonomía, fueron calificados por el Tribunal Constitucional como “excesos semánticos”, y se limitó a fijar su correcta interpretación y congruentemente 18 no los anuló. La interpretación correcta se fija solo en los Fundamentos jurídicos en los que se analiza el vicio recurrido, y su transcendencia práctica ha sido en muchas ocasiones muy escasa. La segunda “permisividad” o más bien tolerancia política, es la falta de interposición de recursos por parte del Gobierno de España ante el Tribunal Constitucional contra algunas leyes autonómicas, en los que algunos sectores doctrinales han venido considerando que había excesos competenciales. Las Delegaciones del Gobierno en algunas Comunidades Autónomas han venido practicando, se supone que por orden del Gobierno, una política muy pasiva al respecto. En estos supuestos, de competencias compartidas en que existe legislación básica estatal, cuando la aplicación de la norma autonómica ha sido objeto de recurso judicial por personas legitimadas ante los Tribunales Ordinarios, el Tribunal Supremo ha sentado una doctrina práctica, considerando que el tema no exige el control de las normas autonómicas por el Tribunal Constitucional en tales supuestos, sino que es un caso de selección de normas que es competencia de los Tribunales Ordinarios. Éstos, cuando consideren que la “norma de desarrollo” viola lo dispuesto en la legislación básica estatal, pueden aplicar directamente la ley básica y no hacerlo con la norma autonómica, que queda así no anulada, sino inaplicada, desplazada por la norma básica estatal. Sin embargo, la STC 66/2011 ha vuelto a reafirmar la necesidad de plantear por los Tribunales ordinarios la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC de la norma autonómica. Solución que en una línea lógica ya había defendido yo en 1993 (El control de las leyes autonómicas reguladoras de materias cuya legislación básica corresponde al Estado, en el Libro Homenaje al Prof. González Pérez), pero que dado el abuso que algunas Comunidades Autónomas hacen de estos supuestos de violación de la legislación básica estatal por la ley autonómica de “desarrollo”, creo que la solución de la selección de la norma aplicable arbitrada por el Tribunal Supremo es más conforme con una defensa de las garantías del ciudadano y de la seguridad jurídica. El siguiente supuesto de imperfección técnica es también inscribible en la patología del funcionamiento del sistema y no en el modelo constitucional de Estado Autonómico propiamente dicho. Me refiero a la interpretación por las Cortes Generales de las posibilidades que otorga el art. 150.2 CE, permitiendo transferencias en bloque de 19 competencias estatales a las Comunidades Autónomas con excesiva amplitud. Supuesto al que ya me he referido anteriormente. Otra laguna que se achaca al modelo constitucional es su falta de previsión sobre el desarrollo de la política de traspaso d servicios y medios reales y financieros a las Comunidades Autónomas. Aunque no puede negarse que la regulación del tema de los traspasos de servicios, de los funcionarios estatales y de los bienes y medios financieros debiera haber merecido una previsión constitucional que los remitiera a una ley orgánica y no a los Estatutos de Autonomía, como se prevé en el artículo 147.1. d), en lo referido al traspaso de servicios. Es evidente, que ya existía un modelo a seguir en la política seguida en la IIª República con relación especialmente a la Región catalana, que es el que se siguió. Pero hay que reconocer que este tema que fue objeto de previsiones especificas en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías (y sus conclusiones pasaron integras a la LOAPA), y luego tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 73/1983, de 5 de agosto, sobre esta Ley, desmontando su carácter de Ley Orgánica y de Armonización, se reflejan en lo sustancial en la ley 12/1983, de 14 de octubre , del Proceso Autonómico; aunque la propaganda interesada que de dicha sentencia se hizo por algunas fueras nacionalistas anularon toda eficacia política de sus previsiones. De hecho las consideraciones del Tribunal Constitucional en dicha sentencia sobre las leyes de armonización condenaron su utilización política por el Estado, que ya no ha vuelto a aprobar ninguna más. Sin embargo, la parte de la ley referida a los traspasos de servicios y medios reales y financieros del Estado a las Comunidades Autónomas ha pasado integra a la Ley del Proceso Autonómico, sin que la doctrina la haya destacado particularmente, y considero que esta regulación era suficiente para establecer el régimen de los traspasos de servicios y medios a las Comunidades Autónomas. Cosa distinta es que la propia Constitución se hubiera referido a que la regulación de estos temas se remitiera expresamente a una Ley orgánica, solución que hubiera impedido la sanción de exclusión de dicho carácter de la LOAPA por el Tribunal Constitucional. 4.- Consideración especial del Senado Uno de los defectos más importante imputado al modelo constitucional de Estado Autonómico es la regulación del Senado, que a tenor del art. 69 de la 20 Constitución es la Cámara de representación territorial, la que, por tanto, debiera ser la Cámara de inserción de la participación de las Comunidades Autónomas en la Alta política del Estado y en particular en la aprobación de las leyes. La imputación de una defectuosa regulación del Senado en nuestra Constitución, que es unánimente apreciada por toda la doctrina y también por el Informe del Consejo de Estado de febrero de 2006, se funda en dos aspectos: su papel desigual respecto de la otra Cámara legislativa y su composición. En el primer aspecto debe advertirse que el sistema del bicameralismo desigual es la regla general en el panorama del Derecho comparado, siendo la excepción el bicameralismo que iguala a ambas Cámaras (como ocurre en la Constitución italiana de 1947). Pero debe notarse que precisamente esta desigualdad se deshace en algunas cuestiones que afectan directamente a aspectos relativos a la descentralización territorial del Estado (art. 74), de crisis (art. 155) o a la reforma de la Constitución (artículos 167 y 168). Por otra parte, la idea extendida de que la necesidad de que toda ley modificada por el Senado, al volver al Congreso resultan siempre rechazadas dichas modificaciones es exagerada. No siempre ocurre así. Pero de cualquier forma, una reforma de la Constitución de 1978 en el tema concreto del Senado goza de amplio consenso en la doctrina y fue auspiciada y detallada en el Informe del Consejo de Estado de 2006. Se propone la conversión del Senado en Cámara de primera lectura en las leyes de especial incidencia territorial. Se considera que la fijación en primera lectura de un texto sobre el que debe pronunciarse la otra Cámara tiene una virtualidad política muy importante, pues fija posiciones que son debatidas por las mismas fuerzas políticas representadas en ambas Cámaras. Por otra parte, en esta solución el Congreso de los Diputados se convierte en Cámara de reflexión y en su caso de transacción en las posiciones políticas enfrentadas. El debate en el Congreso de los Diputados se vería condicionada por el texto inicial aprobado por el Senado, en igual medida en que ahora lo está el debate senatorial respecto de los Textos aprobados por el Congreso. La solución no es ajena a las previsiones de la Constitución española, como hemos señalado, que prevé esta fórmula en el art. 74, con relación a las decisiones previstas en los artículos 145.2 y 158.2 (y en el art. 94.1) La solución constitucional del art. 74 incluye también la creación de una Comisión Mixta paritaria entre Senadores y Diputados. La intervención de esta Comisión Mixta dota de mayor relevancia aún al 21 Senado en la aprobación de las leyes de este carácter, puesto que aunque el Congreso tenga siempre la última decisión por mayoría absoluta, caso de que subsistan discrepancias en la votación por ambas Cámaras del Texto presentado por la Comisión Mixta, la labor de esa Comisión, mitiga la sobrevaloración de una Cámara sobre otra. Esta solución, de conversión del Senado en Cámara de primera lectura en la tramitación parlamentaria de determinadas leyes no afecta, por tanto, al papel prevalente del Congreso de los Diputados en la aprobación de las leyes, pues es a esta Cámara a la que corresponde la decisión final sobre el Texto de la ley aprobada, en caso de discrepancias entre ambas Cámaras que subsistan tras la intervención de la Comisión Mixta. Pero la conversión del Senado en Cámara de primera lectura en la tramitación parlamentaria de las leyes de especial significación territorial presenta varias varios problemas técnicos, que pasamos a analizar. a) El primer problema técnico es si al convertir el Congreso de los Diputados en Cámara de Segunda lectura cabría o no limitar el plazo para pronunciarse sobre el Texto remitido por el Senado e introducir, en su caso, las correspondientes modificaciones. Entiendo que no debería condicionarse el tempus de la intervención del Congreso en estos casos. b) El segundo problema es el de si la decisión final sobre el Texto definitivo puede hacerse por los procedimientos generales que rigen la aprobación de las leyes por el Congreso, o si es conveniente acudir a la fórmula prevista el citado art. 74 CE de creación de una Comisión Mixta paritaria de Diputados y Senadores. Esta fórmula de la navette, como se ha dicho, parece la solución más conforme con una reforma que pretenda la potenciación del Senado. Y para no innovar en exceso la Constitución en cuanto a la tramitación posterior a la intervención de la citada Comisión Mixta bastaría con remitirse en estos casos al art. 74 CE ampliando los supuestos a que hace referencia este precepto. Con lo que éste sería el único precepto constitucional a modificar en cuanto a este tema que estamos analizando. c) El tercer problema, que constituye el nudo gordiano de la modificación que estamos analizando, es la determinación de las leyes en cuya aprobación por la Cortes Generales, el Senado se convertiría en Cámara de primera lectura. Generalmente el 22 criterio partidor debe ser la referencia a leyes especial incidencia territorial de la ley a probar. ¿Pero cómo y quién debe aplicar este criterio? La primera solución es determinar en la misma CE el tipo de leyes en las que concurre esta especial incidencia territorial o autonómica; pero esta solución no parece aconsejable. En cuanto a quien corresponde la calificación de si una ley debe iniciar su tramitación parlamentaria por una u otra Cámara, parece aconsejable que sea el autor del proyecto o proposición de ley quien efectúe una primera calificación al presentarla en la Cámara que corresponda. Sería en ese caso la Mesa de la Cámara en la que se hubiera presentando el proyecto o proposición de ley a quien correspondería la calificación a estos efectos de la ley a tramitar. Una vez decidida esta calificación, y antes de su tramitación por esa Cámara debería comunicarse la decisión a la otra Cámara, que en su caso podría oponerse en el plazo de diez días, prevaleciendo en caso de discrepancia la decisión del Congreso de los Diputados. La doctrina considera al respecto de este tema que podrían incluirse en este bloque de leyes de especial incidencia territorial los siguientes tipos de leyes: -la aprobación de los Proyectos de Estatutos de Autonomía o su reforma, en lo que compete a las Cortes Generales, -las leyes que se prevén en el art 144 CE, -las leyes de trasferencia extra estatutaria previstas en el art. 150 CE, - leyes de armonización previstas en el art. 150.3 CE -leyes que afecten a la financiación de las CCAA. En todo caso, deberían quedar excluidas de esta posibilidad de intervención inicial del Senado en su aprobación: las leyes Orgánicas con la excepción, en su caso, de los Estatutos de Autonomía, las de Presupuestos, así como todas las leyes de competencia exclusiva del Estado. Por último también podría considerarse la posible reforma del art. 87. 2 CE en cuanto a la forma de tramitar las proposiciones de ley presentadas por las Asambleas de las CCA, que en cuanto se refieran a leyes en las que está previsto que la tramitación parlamentaria se inicie en el Senado, deberían prever la posibilidad de remitir el texto de la proposición de ley a la Mesa del Senado y posibilitar la intervención en el mismo 23 Senado de hasta tres miembros de la Asamblea autonomía que presenta dicha proposición, que ahora se prevé tan solo ante el Congreso de los Diputados. El Senado es también la Cámara llamada a servir de cauce a las técnicas de colaboración entre las distintas Administraciones Públicas. No creo que esta solución deba suponer la sustitución de las Comisiones Mixtas sectoriales, que deben seguir teniendo una dimensión administrativa y no parlamentaria; pero que deben ser generales y no bilaterales estableciendo una relación exclusiva entre una concreta Comunidad Autónoma y el Estado. Por otra parte, la propia Constitución de 1978 atribuye al Senado un papel relevante con relación a los convenios entre las CCAA para la gestión de servicios y los demás acuerdos de cooperación. Y puede considerarse que estos temas están bien resueltos en el art. 145 CE con relación al art. 74 CE. Por su parte, los artículos 137 a 139 del Reglamento del Senado prevén la decisiva intervención de la Comisión General de las Comunidades Autónomas. Por ello, el bicameralismo desigual se atempera en estos casos por la intervención de la Comisión Mixta prevista en el art. 74 CE, previendo el art. 138. 5 del Reglamento del Senado que el Texto elaborado por la citada Comisión Mixta deberá ser sometido directamente a deliberación y votación del Senado, de cuyo resultado se dará cuenta al Congreso de los Diputados. Es decir, se da un papel prevalente al Senado. También se arbitra una solución que se considera correcta para la distribución del Fondo de Compensación Territorial en el art. 140 del Reglamento del Senado. Sin embargo, en el caso Internacionales previsto en el de la autorización de Tratados o Convenios art. 94 CE la preeminencia del Congreso de los Diputados se mantiene en el art. 145 del Reglamento del Senado, que debe adoptar con carácter previo al del Senado el acuerdo, si bien en caso de discrepancia se prevé la intervención de la Comisión Mixta prevista en el art. 74 CE, con decisión definitiva del Congreso de los Diputados si persisten las diferencias entre los acuerdos adoptados por las dos Cámaras. En este punto, creo que si el Tratado, conforme al art. 94.1.c) CE, supone una modificación o derogación de alguna de las leyes de especial incidencia territorial, para las que se ha postulado la primera lectura por parte del Senado, debería preverse igual procedimiento en estos casos asegurando que la primera decisión sobre la autorización de las Cortes Generales de la celebración del Tratado se adoptara por el 24 Senado y posteriormente por el Congreso, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 74CE en caso de discrepancia entre la posición de ambas Cámaras En todo caso, el punto más controvertido del Senado es el de su composición, que regula el art. 69 de la Constitución. Pugnan en este punto dos posturas muy distintas. La primera postula incorporar una solución inspirada en el modelo alemán de composición del Bundesrat, en la que el Senado se compondría de representantes designados por los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas, y la segunda que se inclina por una composición electiva directa. Personalmente, me inclino por esta segunda posición, que es más conforme con nuestro sistema constitucional, y supone la elección directa de los miembros de nuestro sistema parlamentario. La representación territorial, entendida como fijación de distritos electorales “terrritorializados” es, además, la más generalizada en el Derecho constitucional comparado, y supone que los senadores no representan a ninguna Entidad territorial directamente, sino al Pueblo español, aunque su elección se vincula a un espacio territorial coincidente con el de aquellas Entidades territoriales. Ciertamente la Ponencia constitucional ya manejo la idea de que el Senado debía componerse de representantes de las nacionalidades y regiones que constituyen España. Y en el Anteproyecto del 5 de enero de 1978 se decía que “El Senado se compone de representantes de los distintos Territorios Autónomos que constituyen España” y que los Senadores serían elegidos por las Asambleas Legislativas de los Territorios Autónomos. En cuanto a su número se preveía que cada territorio Autónomo designará 10 senadores y uno por cada 500.000 habitantes o fracción superior, pero que ningún Territorio podía designar un número superior de senadores igual al doble del número de senadores que corresponden a otro Territorio Autónomo. Limitación que proviene de la Ley Fundamental de Bonn que consagra esta medida de ponderación de la representación de los Länder en su art. 51. Estas previsiones suponían que antes de la creación de las Comunidades Autónomas no habría Senado, por lo que estas previsiones del Anteproyecto desaparecen en el Anteproyecto de 17 d abril de 1978 en el que se establece que el Senado se compone de representantes de las diferentes entidades territoriales que constituyen España en los términos establecidos en una Ley Orgánica. Pero finalmente 25 la Constitución solo recogió en el art. 69 que en cada provincia se eligieran cuatro senadores, con las particulares referencias a la elección de senadores en los Archipiélagos y en Ceuta y Melilla, además de la previsión de un senador más por cada millón de habitantes. De modo que la regla general es que la representación territorial supone la elección directa por el pueblo en demarcaciones o distritos electorales que no toman en cuenta el número de habitantes, sino una distribución territorial de dichas demarcaciones electorales. Y esta es, como se ha dicho, la regla más común en todas las Constituciones, menos en la alemana. Si bien son varios los sistemas constitucionales en que la distribución territorial de las demarcaciones electorales se combina con alguna consideración que atiende a la población de las mismas, como hace la Constitución española en el art.69.5. La elección directa de los Senadores dota de más fuerza política a esta Cámara, siempre que no se limiten sus funciones. De modo que la representación territorial se traslada al ámbito de los distritos electorales en los que se realiza la elección y no a la representación de las Entidades Autonómicas. En este sentido, son varias las voces que postulan que la demarcación electoral para la elección de los miembros del Senado sea el territorio de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, creo más viable por las razones que se expondrán una composición que tenga en cuenta también la división territorial provincial en los términos que se dirán. La solución de atribuir el mismo número de senadores electos a todas las Comunidades Autónomas que es propia del sistema federal norteamericano no parece conforme ni a la naturaleza del Estado Español, que no es federal sino regional (o autonómico), ni a la realidad política española, en la que además se ha consentido la institucionalización de demasiadas comunidades autónomas uniprovinciales. Por otra parte, en mi opinión, no parece oportuno que el distrito provincial queda absolutamente eliminado como distrito electoral para los miembros del Senado, pues la representación territorial debería incluir a la representación de los electores provinciales y no sólo a los autonómicos. De esta forma, formando en cada provincia un distrito electoral se daría cabida a la dimensión local como parte de la representación territorial del Senado, pero 26 se recorta en nuestra propuesta el número de senadores electos por esta circunscripción electoral provincial. Mi propuesta es que una reforma del Senado debería mantener el distrito provincial para la elección de un solo senador y no los cuatro que ahora se eligen. Y adjudicar los otros tres puestos o escaños que actualmente se eligen por cada Provincia a una elección basada en el distrito autonómico. La composición del Senado propuesta sería la siguiente: 1 senador elegido por cada Provincia 3 senadores elegidos por cada Comunidad Autónoma en un distrito electoral único (lo que arroja un total de 51 senadores, a los que deberá añadirse otro más en cada comunidad autónoma uniprovincial). 1 senador por cada millón (o, como variante, por cada medio millón) de habitantes designado por las Asambleas autonómicas. Sobre la base de estas ideas quedarían por resolver tres temas: la elección del senador que corresponde a cada Provincia en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, que en mi opinión, debería suprimirse para contar con cuatro elegidos en el distrito electoral de la Comunidad Autónoma; la elección en las provincias insulares, en las que debería respetarse la solución del articulo 69.3 y la elección de los representantes de Ceuta y Melilla en la que también debería respetarse la solución del art. 69.4 El efecto de esta distribución de los miembros del Senado es una reducción del número total de ellos, que dado que la propuesta incluye variantes no se ha calculado expresamente, aunque es fácil hacerlo. En cuanto al número de senadores electos por el distrito autonómico se postula una representación igual para todas ellas, en cambio debe mantenerse una diferencia como resultado de la diversa población de las Comunidades Autónomas, para los senadores designados por las Asambleas autonómicas, y debería tenerse especialmente en cuenta la variante consistente en rebajar la cifra de un senador por cada millón de habitantes hasta el medio millón. En todo caso, la reforma del Senado entra en las consideraciones que se hacen en el siguiente apartado sobre la reforma de la Constitución en general y del modelo de Estado Autonómico, porque es evidente que, en las circunstancias políticas 27 actuales, una reforma constitucional no puede limitarse a una reforma del Senado, ni siquiera en el caso de las propuestas que defienden pura y llanamente su supresión. III.- LAS SOLUCIONES PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL MODELO DE ESTADO AUTONOMICO. 1. La Reforma de la Constitución de 1978 a) La primera solución ampliamente difundida en un importante sector doctrinal y defendida por el principal partido de la oposición -el PSOE- es la reforma constitucional. Creo que esta solución descansa en una confianza plena en el valor taumatúrgico de las constituciones. Toda constitución no es solo la Suprema Norma del Ordenamiento Jurídico, es también y ante todo en el plano político el gran pacto nacional por el que pretende regirse una Nación, o si se prefiere un Pueblo. Requiere por tanto, un gran consenso político. Dicho consenso lo obtuvo especialmente la Constitución de 1978. Se argumenta por algunas fuerzas políticas nacionalistas que dicha afección a la Constitución vigente ya no existe en las nuevas generaciones. Es evidente que esta tesis choca con el valor que siempre se ha atribuido a las Constituciones, el de un pacto que transciende al paso sucesivo de las generaciones, y que no precisa su constante renovación por cada generación, sin perjuicio de sus posibles modificaciones puntuales. De hecho, las constituciones que se consideran de mayor valor son las duraderas, como la de USA, que no solo es la primera Constitución, sino la paradigmática en este orden de consideraciones (pese a sus Enmiendas). Lo primero que debemos preguntarnos es ¿Tendría la nueva constitución reformada el mismo grado de aceptación que tuvo la aprobación en referéndum la vigente constitución de 1978? No creo que haya nadie que pueda constar afirmativamente a esta pregunta. Una segunda pregunta directamente conectada con la primera es ¿Cómo sería interpretada esta reforma constitucional del modelo de Estado Autonómico por el conjunto de la población? ¿Cómo una recentralización? ¿Cómo una ruptura abierta del modelo de Estado Autonómico? ¿Cómo una mayor descentralización política limitado a algunas Comunidades Autónomas? Es evidente que la respuesta a estas preguntas 28 depende del contenido de reforma proyectada, pero también es evidente que la respuesta sería diferente en todos los supuestos en el caso de las fuerzas nacionalistas y el de las no nacionalistas, y que en este sentido el grado de afección a la reforma constitucional dividiría profundamente a la población española frente a ella. Por otra parte, ya hemos visto como muchos de los defectos, errores o lagunas, que se atribuyen al modelo constitucional de Estado Autonómico, no son directamente propios del mismo, sino de sus intérpretes o de los Poderes constitucionales que deben aplicarlo. Y en este sentido cabría formular una nueva y fundamental pregunta ¿De aprobar un nuevo modelo constitucional, seguiría produciéndose esa misma praxis política en su interpretación o aplicación? b) Tras estas consideraciones previas pasamos a analizar las principales soluciones propuestas para una reforma, descartando, por tanto, la de ruptura constitucional, esto es la declaración de independencia declara unilateralmente por alguna Comunidad Autónoma. Sin embargo, no me resisto a hacer alguna consideración sobre esta hipótesis. La declaración unilateral de independencia de cualquier parte del territorio español supone lisa y llanamente un golpe de estado. Este concepto se predica de todo intento o acontecimiento que se desarrolla al margen de la Constitución vigente, con la pretensión de cambiarla por otra norma distinta, al margen de las previsiones que para su reforma establece la propia Constitución. Los “golpistas” son claramente conscientes de su significado, aunque aleguen razones varias y a veces contradictorias sobre su legitimación para realizar el golpe de Estado. Normalmente los golpistas que tradicionalmente se conocen como de “derecha”, invocan la salvación de la patria, o la propia violación en la práctica de la Constitución vigente por lo Poderes constituidos. Los “golpistas” que tradicionalmente se reputan como de “izquierdas” invocan normalmente los ideales revolucionarios del pueblo que no se encuentran recogidos en la Constitución vigente. Otros sustentan la tesis de que el golpe de estado no se legitima nunca por la legislación vigente, sino por la nueva legislación que surja del golpe. Así lo ha expresado recientemente con toda rotundidad el líder de Esquerra Republicana, que afirma que esta es la respuesta que en la historia 29 tienen todas las declaraciones de independencia de cualquier Estado, legitimado a posteriori por su triunfo y no por la legislación contra la que se lucha. Personalmente, creo que la declaración unilateral de independencia escapa a cualquier análisis jurídico. Y las únicas respuestas en este plano se centran en recordar que frente al golpe de estado está la obligación de las autoridades constitucionales de hacerle frente, impedirlo con los instrumentos que prevé la Constitución vigente para evitarlo. 2. La reforma para consagrar el Estado Federal Dejando aparte los supuestos de golpe de estado, las propuestas de reforma de la Constitución que afectan directamente al tema autonómico son, en primer lugar, la de sustitución del modelo de estado autonómico por un estado Federal. En este punto, se ha dicho que los autores de la propuesta, no han concretado el modelo concreto de federalismo que se postula. Porque los modelos de federalismo son muy amplios y van desde el sistema federal norteamericano, que es el de mayor tradición (y que ha inspirado el sistema constitucional de varios estados americanos, que en general lo han desvirtuado casi por completo), a los modelos europeos, en particular el de la República federal alemana. Debe notarse que un principio básico del federalismo clásico es el de la igualdad de los Estados federados, y que ese es precisamente uno de los escollos con que tropiezan las tesis de algunos partidarios de la consagración del Estado federal, especialmente la que originariamente se formuló por el partido PSC-PSOE, que lanzó la idea de un federalismo “asimétrico”. La propuesta no ha concretado más, pero todo el mundo ha entendido que la asimetría supone un sistema distinto y privilegiado para la Comunidad (estado federado) catalana respecto al resto. No entiendo cómo se puede pretender que tal solución pudiera fundamentar la adhesión de la población no catalana, ni siquiera de los propios miembros del PSOE fuera de Cataluña, especialmente entre los de Andalucía, Asturias y Madrid, que son núcleos numéricamente poderosos dentro del PSOE. Por otra parte, la solución federal no satisface, a falta de mayor concreción, a los partidos nacionalistas catalanes, por lo que no se entiende cual es el fundamento de una solución que originariamente surge como remedio al grave problema que plantean estas 30 fuerza nacionalistas. Debe considerarse que la necesidad de una adhesión mayoritaria del pueblo español viene impuesta, por cuanto la implantación del estado federal impone la vía de reforma prevista en el art. 167, que además de los quórum reforzados de ambas Cámaras y la disolución inmediata de las Cortes con nueva aprobación de la reforma con quórum reforzado de ambas Cámaras, requiere un referéndum final aprobatorio del pueblo español. Esta vía es necesaria, en mi opinión, porque supone la modificación del art. 2 de la vigente Constitución, y por tanto la única vía de reforma es la del art. 167. 3. La consagración del llamado derecho a decidir. a) Uno de los puntos clave del federalismo es en la intencionalidad de algunos de sus postuladores de lograr la consagración del llamado derecho a decidir, que podría establecerse en la reforma constitucional recogiendo una pretensión de una parte importante de la población catalana en la actualidad. Digamos de entrada que esa denominación de ese derecho es un eufemismo, se trata del derecho de autoderminación, que es el contenido real de ese derecho a decidir. Ocurre, sin embargo, que el derecho de autodeterminación no se encuentra recogido en casi ninguna Constitución de Estados democráticos federales, y que no puede considerarse un elemento esencial del federalismo. Una buena parte de los partidarios en Cataluña de la consagración del derecho a decidir lo hacen derivar de normas internacionales en concreto de dos Resoluciones de la ONU; la Resolución 1514 de 1960, que se refiere al proceso de descolonización de las antiguas colonias y la Resolución 2625 de 1970. Resoluciones que ha estudiado Araceli Mangas (Cataluña ¿no habrá independencia? El Cronista nº 42, 2014), demostrando que ambas conforman una unidad de la regulación del derecho de libre determinación de todo Estado, poniendo de relieve prima facie que se trata de dos resoluciones de la Asamblea General, que no tienen fuera obligatoria sino el carácter de meas recomendaciones. La profesora Mangas destaca además que el punto sexto de la Resolución 1514 prevé “6. Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas” 31 Lo que implica que la Resolución no puede sacarse del contexto de los procesos de colonialismo y descolonización, lo que aclaró la Resolución 2625 al decir: “ Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color” Es evidente, concluye tanto la profesora Mangas, como el profesor Carrillo Salcedo en otro artículo anterior (Sobre el pretendido derecho a decidir en Derecho Internacional contemporáneo, Crónica nº 33), que en el caso catalán o de cualquier otra región española no se da un supuesto de exclusión de la vida política, y que incluso goza de una autonomía reconocida por el Estado, en cuyas instituciones fundamentales participa. Pero como recuerda la Profesora Mangas los nacionalistas catalanes con el apoyo de la Generalitat están siguiendo y ellos mismo lo afirman, los pasos de Kosovo. Sin embargo, Kosovo fue una situación excepcional (así fue calificada en la declaración del Consejo de la Unión Europea de 12 de febrero de 2008). Y aunque la profesora Mangas aboga por el dialogo entre el Gobierno de España y la Generalitat para solucionar el tema de la consulta o referéndum sobre la independencia, deja claro que no hay apoyo en el Derecho Internacional para justificar una declaración unilateral de independencia o simplemente a un supuesto derecho de autodeterminación en el Estado español. Ante eso, las fueras nacionalistas insisten en dos clases de argumentos. Unos de orden histórico, que suponen una revisión interesada de la historia de España, para demostrar una pretendida sumisión de Cataluña al Estado español. Aquí podemos aludir a las condenas que formulan algunos a San Vicente Ferrer por supuesta traición en el Compromiso de Caspe, que supuso la introducción en la Corona de Aragón de la dinastía Trastamara; hasta la denigración de Fernando II de Aragón en todas sus acciones de apoyo y unión con Castilla tras su matrimonio con Isabel la Católica Igualmente hay una interpretación interesada en la consideración de la rebelión de los segadors, liderados por Pau Claris, que supuso el reconocimiento por Cataluña de la 32 soberanía del Reino de Francia por un corto espacio de tiempo (1640-41); o en la reinterpretación de la guerra de sucesión (reconvertida en guerra de secesión) y de la actuación de Rafael de Casanova que en 1974 que lucha por hacer rey de España al Archiduque austriaco Carlos de Augsburgo (Carlos III de España); o en la dimensión exacta de la actuaciones catalanas contra la legislación republicana en 1932 y de Companys en 1934 (esta objeto de un reciente y documentado estudio por nuestro compañero Nieto García: La rebelión militar de la Generalidad de Cataluña contra la República, El 6 de octubre de 1934 en Barcelona). No creo que debamos detenernos en el análisis de estos argumentos históricos (y de otros muchos que afectan sobre todo a los aragoneses) que han sido denunciados por artificiales y poco fundados por historiadores españoles y británicos. Otra corriente justificadora del derecho a decidir, es decir de la autodeterminación, sostiene que este derecho está inserto en el propio principio democrático de nuestro régimen político. Ciertamente, a la doctrina política tradicional no se le ocurrió nunca que la democracia lleve consigue el derecho a la autodeterminación. En un Estado democrático de Derecho, los derechos individuales y colectivos fundamentales se derivan de la Constitución. No de ninguna interpretación interesada del concepto de democracia. Y en este sentido hay Estados que consagran el derecho de autodeterminación de alguna parte significada de su territorio, con base a lo pactado en el proceso de formación del Estado, caso de Canadá (aunque en este caso tampoco hay unanimidad doctrinal en su aceptación y la decisión de de 1966 de la Corte Suprema de Canadá no lo aceptó) o del Reino Unido (objeto de particular estudio por Muñoz Machado en su obra Cataluña y las demás Españas, 2014), y otros la gran mayoría que no lo reconocen. Entre ellos los Estados Unidos de América, santo y seña del federalismo. Deducir que el derecho a decidir o lo que es lo mismo que el derecho de autodeterminación, está inserto en el propio concepto de democracia es pretender que existe un derecho sin titular preciso ni límite alguno en su contenido. Quien puede ejercer el derecho a decidir, ¿una Región? ¿Una provincia? ¿Un municipio? No es posible olvidar la experiencia cantonalista de la I Republica y sus consecuencias. Y, por otra parte, el “derecho a decidir” no puede ser reconocido simplemente porque existan en un territorio fuerzas nacionalistas, que en momento histórico dado puedan llegar a ser 33 muy importantes o incluso mayoritarias en una comunidad concreta. En el Estado de Derecho está prevista la modificación de la Constitución, y el reconocimiento de tal derecho de autodeterminación implica esa modificación, pero no cabe la declaración unilateral de la independencia frente al Estado sin modificar la Constitución. b) Para el reconocimiento del llamado derecho a decidir, algunos postulan una vía que ni siquiera requiere una reforma de la Constitución: la aprobación de una Ley Orgánica al amparo del Art. 150.2, por el que se transfiera a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia prevista en el art. 149.1.32 a favor del Estado, “la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum”. A parte de que ya hemos examinado el verdadero alcance que debe darse al art.150.2 en el contexto de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, parece claro que la delegación de la competencia del art. 149.1.32 para el concreto fin de amparar un derecho a la autodeterminación, no es posible por ser cuestión directamente conectada a la soberanía nacional. Por otra parte, el derecho a la autodeterminación pretendido, si se pretende ejercer vía referéndum está clamarte incluido en la previsión del at. 92 CE por ser una cuestión de especial, esencial diría yo, transcendencia. Y requiere, en todo caso, la previa autorización del Congreso de los Diputados y la propuesta del Presidente del Gobierno para que el referéndum sea convocado por el Rey 3. La reforma del Título VIII de la Constitución Otra propuesta de reforma de la Constitución se refiere a modificaciones que alcanzan a distintos preceptos del Título VIII, que, en gran parte, podrían considerarse modificaciones de significado técnico, pero que redundan en una mayor eficacia del modelo autonómico, lo que supone que tienen una gran transcendencia política. Algunos de los autores que defienden esta línea de actuación advierten, que cualquier reforma de la constitución precisa de un amplio consenso político (Tornos, que extiende dicho consenso a la participación de las Comunidades Autónomas El problema catalán una solución razonable El Cronista nº 42, 2014), tema sobre el que volveremos más adelante. La reforma pretendida se centra en los siguientes puntos: 34 i) Mantenimiento de las actuales Comunidades Autónomas, lo que impediría sin nueva reforma de la Constitución la supresión por fusión de algunas comunidades uniprovinciales de escasa dimensión demográfica. ii)Nueva definición de la distribución de competencias sobre la base de reflejar las que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas en la propia Constitución y no en los Estatutos de Autonomía que no podrían sino reflejar exactamente el contenido de la Constitución en este punto. Es decir supresión del principio dispositivo en su doble acepción de a acceso a la autonomía y de asunción de competencias. Sin embargo, en este punto surgen las discrepancias, pues dejando aparte los hechos diferenciales históricos (el foralismo autonomista navarro, por ejemplo), lingüísticos (lengua propia) o naturales (insularidad) de algunas Comunidades Autosomas), que podrían reflejarse como excepciones al régimen común en el propio Texto constitucional, los partidos nacionalistas pretenden que la distribución de competencias responda a unos criterios asimétricos, que permitan ampliar las competencias de Cataluña, País Vasco y Galicia. Es evidente, que la asimetría privilegiada del País Vasco y de Navarra ya tiene su reflejo en la Constitución vigente, a través del reconocimiento de los fueros; pero la ampliación de competencias a Cataluña y Galicia sería un punto importante de discrepancia para lograr un consenso nacional, dejando aparte lo que luego se dirá sobre el régimen de financiación de las Comunidades Autónomas. iii) El refuerzo de las técnicas de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Extremo sobre el que ya existe una amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Pero en el que se constata una mala praxis política. iv) Reestructuración del tema de la financiación autonómica, y en especial de la contribución al fondo de solidaridad interterritorial, para el que se defienden distintas formulas, que luego analizaremos v) Establecer reglas sobre el papel de las Comunidades Autónomas con relación a la Unión Europea 35 En el resumen de los puntos a los que debería extenderse la reforma del Título VIII de la Constitución española he seguido esencialmente lo que defiende el Profesor Tornos Más. Otra reforma defendida que también defiende este autor es modificar el régimen de aprobación de los Estatutos de Autonomía, estableciendo un simple voto de ratificación y no de aprobación por las Cortes generales. Modificación que me parece muy cuestionable, si bien el autor la justifica por cuanto la asunción de competencias y las relaciones con el Estado ya no se diferían en los estatutos sino que se recogerían en la propia Constitución. Yo creo que la reforma del régimen de aprobación de los Estatutos debe hacerse si se acepta cualquier modificación del modelo autonómico de la Constitución, pero no en la línea de imponer que la intervención de las Cortes se limite a un simple voto de ratificación, sino modificando el régimen de eventual impugnación ante el Tribunal Constitucional de su texto. Creo conveniente, así, regular el recurso previo de constitucionalidad para los Estatutos de Autonomía y aunque creo que este mecanismo debería ampliarse a todas las leyes orgánicas, sería imprescindible hacerlo en el caso de los Estatutos de Autonomía, que además no deberían someterse a referéndum de la población de la Comunidad hasta que hubiera transcurrido el plazo para interponer dicho recurso de inconstitucionalidad o tras la sentencia dictada. Fijando en todo caso, plazos breves tanto para interponer dicho recurso, como para dictar sentencia el Tribunal Constitucional Indudablemente, una reforma del Título VIII debería incluir también la reforma del Senado. Tema del que ya hemos tratado anteriormente. IV Modificaciones del régimen autonómico sin reforma de la Constitución. El último grupo de propuestas de reforma del sistema autonómico español defiende modificaciones infraconsitucionales, que afecten a las grandes leyes que definen el sistema, y que completan las disposiciones constitucionales sobre el mismo. En este último grupo me encuentro yo, por entender que hoy no se cumple el presupuesto necesario para una reforma constitucional del amplio consenso político para una reforma constitucional, y que cabe todavía alguna esperanza (aunque remota), de lograr acuerdos puntuales entre los partidos políticos que han venido demostrando un gran sentido de responsabilidad y de defensa de la unidad estatal. Advirtiendo también, 36 que de prosperar algunas de las reformas legislativas que se van a proponer, la reforma de la Constitución podría no ser tan urgente ni tan necesaria. En estos tiempos de crisis económica, social y política, es muy difícil lograr un amplio consenso político que sustente una reforma de la Constitución, y muy peligrosa por lo difícil que sería reconducir la reforma a unos puntos delimitados y no a otros que también suscitan discusión política en la opinión publica actual y sobre los cuales es absolutamente imposible lograr ningún consenso. a) La primera reforma sobre la que hay bastantes puntos de coincidencia, aunque también han surgido y surgirán otras opiniones discrepantes, es el tema de la financiación de las Comunidades Autónomas. Ya hemos dicho que esta materia no se resolvió bien en la Constitución de 1978 y que no es fácil hacerlo. Las fuentes de financiación tributaria de las que puedan nutrirse las Haciendas autonómicas tienen como limite difuso y muy difícil de concretar no solo el principio del monopolio de la potestad originaria del Estado para establecer tributos (art. 133), sino también y sobre todo el límite del mantenimiento de la unidad del mercado, que puede resultar distorsionado por la política fiscal de las Comunidades Autónomas, y por el déficit que para todos los Estados de la Unión fija la Unión Europea. Algunos parecen creer que basta para facilitar o arreglar este último extremo con derogar el nuevo Art. 135 de la CE, olvidando que la política comunitaria europea se encuentra recogida en el Tratado Cuestión distinta es el de la participación de las Comunidades autónomas económicamente más desarrolladas en la política de equilibrio interterritorial. Se sostiene, con razón, que el transcurso de más de un tercio de siglo con un sistema que sufraga en una parte importante la política social de las comunidades autónomas menos desarrolladas, no ha servido para corregir estos desequilibrios, sino para consolidarlo. Y eso que también han disfrutado estas mismas Comunidades Autónomas de fondos europeos con la misma finalidad de corregir desequilibrios territoriales. En definitiva, se acusa a algunas regiones españoles de realizar un escaso esfuerzo fiscal o practicar un esfuerzo fiscal conformista con el statu quo económico, con la secuela de que las regiones más favorecidas se ven obligadas a un esfuerzo fiscal no justificado enteramente. 37 Se defiende al respecto que debería fijarse un techo a la colaboración financiera de los Comunidades Autónomas económicamente más desarrollados a la política de equilibrio interterritorial. Lo de menos, aun siendo muy importante, es fijar cual debería ser ese tope, lo importante es fijar el principio de que la colaboración de las desarrolladas tiene un límite y de que las Comunidades Autónomas menos desarrolladas deben hacer un mayor esfuerzo fiscal para potenciar su crecimiento económico. Este sistema permitiría además que las Comunidades Autónomas más desarrolladas dispusieran de más medios financieros para desarrollar políticas sociales o económicas dentro de sus competencias. b ) La segunda ley que debería modificarse es la ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para reintroducir el recurso de inconstitucionalidad previo a su entrada en vigor de las leyes orgánicas, o, al menos, con carácter previo a su sometimiento a referéndum de los Estatutos de Autonomía, declarando su tramitación preferente absoluta y en su caso, un plazo máximo para la resolución del recurso que pudiera haberse interpuesto contra las Leyes Orgánicas que aprueban los Estatutos de autonomía. Otra reforma deseable, pero muy difícil de insertar en una ley (la Ley Orgánica el Tribunal Constitucional) es considerar que las sentencias denominadas interpretativas deberían ser excepcionales en la praxis del Tribunal Constitucional. Creo que este tipo de consideraciones debería afirmarse por los miembros del Tribunal constitucional en sus fallos, y no son propias del legislador. d) La tercera ley que podría reformarse, aunque soy consciente de que sería muy mal vista por los partidos nacionalistas. es la LOREG, para establecer un mecanismo que limitara la “prima” en escaños obtenidos por los partidos nacionalistas en las elecciones generales en contra de los partidos nacionales no mayoritarios, que obteniendo un total de votos muy superior a esos partidos a nivel nacional se les atribuye un número muy reducido de escaños respecto de los que obtienes aquellos partidos nacionalistas, que sólo se presentan en las circunscripciones de su propia Comunidad autónoma. La solución alemana del doble voto para cada elector, el primero para la elección de candidatos por su distrito electoral y el segundo un voto al partido político, con la 38 atribución de escaños, en este segundo caso, en un único distrito electoral estatal, podría servir de modelo que inspire una solución electoral en España, pero choca con lo establecido en el artículo 68 de la Constitución. d) Finalmente, podría regularse con más amplitud en la propia Ley 30/1992, o en una nueva ley que regulara las relaciones institucionales entre Administraciones Públicas las técnicas de coordinación, colaboración y cooperación. Regulando tanto las técnicas orgánicas (comisiones Sectoriales) como los efectos de los convenios, acuerdos y otras técnicas funcionales (planes conjuntos, por ejemplo). Incluso cabria positivizar en esta ley el principio de lealtad constitucional, aunque soy consciente de que este principio es más bien una actitud, un sentimiento político, pero su positivización legal podría dar mucho juego en el plano de la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia e incluso del propio Tribunal Constitucional. e) Quedan fuera de este apartado otras modificaciones para las que una reforma constitucional es imprescindible, como es la reforma del Senado, a la que ya me he referido anteriormente. Pero insisto en la consideración de que una reforma constitucional en la actualidad es muy difícil por falta de consenso que la permita. Y considero políticamente imposible deshacer el sistema de la legislación básica en las materias compartidas o imponer desde la Constitución una necesaria conexión entre la legislación básica y la denominada de desarrollo. Limites a cualquier reforma constitucional que se pretenda Ya he señalado que creo que el sistema constitucional vigente no es modificable en el momento actual, por falta del necesario consenso que lo sustente políticamente. Pero en todo caso, es evidente, que debe descartarse cualquier intento de modificación que pretenda directamente potenciar la acción del Estado en el control de la actividad de las Comunidades Autónomas; ni tampoco si lo que se pretende es reducir algunas de las competencias que le han sido atribuidas por sus Estatutos a las Comunidades Autónomas. Esta posibilidad sería considerada como una política de recentralización de competencias a favor del Estado. No es posible, en el plano político defender dicha recentralización de competencias que ya han sido asumidas por los nuevos Estatutos y que incluso han pasado el filtro de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña de 2006. Esta pretensión que existe en algunos segmentos del 39 Pueblo español, no gozaría nunca con la aceptación de las fuerzas nacionalistas y de muchos no nacionalistas. Si la intención de tales modificaciones fuera aumentar el poder del Estado frente a las Comunidades Autónomas, ya he señalado que más que falta de resortes de los que puede hacer uso el Estado, para evitar que se conculque el modelo constitucional vigente, lo que ocurre es una total falta de voluntad del Gobierno para ejercerlos, es decir se trata de patologías ligadas a la praxis políticas que no se remedian por una cambio de normativa Y lo propio cabe decir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha tenido luces y sombras en la consolidación del modelo de Estado Autonómico. Entre las sombras cabe citar el fallo de la sentencia que resolvió el recurso contra la LOAPA (pese a que las soluciones de fondo fueron asumidas posteriormente por la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional); también la desmesurada extensión que en la práctica han venido teniendo e las sentencias interpretativas. Algunas de estas actuaciones, caso de compartirse que no son aciertos, podrían ser corregidas, en su caso, por el propio Tribunal Constitucional. Pero entre las luces, es preciso reconocer, en mi opinión, que en general la jurisprudencia del Tribunal constitucional ha acertado en la defensa del modelo de Estado autonómico que establece la Constitución, y en la defensa del valor normativo y superior de la misma frente a los Estatutos de Autonomía. Una última consideración debe hacerse sobre la demanda, casi generalizada de dialogo ente todas las fuerzas políticas, pero singularmente entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas. Es un deseo que comparto, pero debe advertirse, que el dialogo no es un fin en si mismo, es sólo la forma de llegar a acuerdos, y que estos sólo pueden alcanzarse con propuestas razonables de las partes, que implican cesiones en sus posturas y, desde luego, es el único procedimiento para lograr acuerdos que encajen dentro de la Constitución o dentro de las vías previstas en ella para reformarla.