Dictamen 1/2007 sobre el Plan General de la Cooperación

DICTAMEN 1/2007
SOBRE EL
PLAN GENERAL DE LA
COOPERACIÓN EXTREMEÑA
2008-2011
Consejo Económico y Social de Extremadura
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DICTAMEN 1/2007 DEL CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL DE
EXTREMADURA SOBRE EL PLAN GENERAL DE LA
COOPERACIÓN EXTREMEÑA 2008-2011.
ANTECENDENTES
Mediante oficio de 10 de mayo de 2007, el Ilmo. Sr. D. Herminio Carrasco
Pino, Secretario de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura,
al objeto de la evacuación del oportuno dictamen según lo indicado en el artículo
5 de la Ley 3/1991, de 25 de abril, remitía a este Consejo Económico y Social de
Extremadura el
“Plan General de la Cooperación Extremeña 2008-2011”.
Admitida a trámite tal solicitud por cuanto está expresamente contemplada
entre las funciones de este Consejo Económico y Social la emisión de dictámenes
en los asuntos que, con carácter facultativo, se sometan a consulta del mismo por
el Gobierno regional o la Asamblea de Extremadura (Artículo 5.1.2 de la Ley
3/1991, de 25 de abril), previo análisis del referido Plan y elaboración del proyecto
de dictamen por su Comisión Permanente de acuerdo con el procedimiento
previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento aprobado por
Decreto de 24 de febrero de 1993, el PLENO del CONSEJO ECONÓMICO Y
SOCIAL DE EXTREMADURA, en sesión celebrada el día 26 de septiembre de
2007, APRUEBA, por UNANIMIDAD, el siguiente
Consejo Económico y Social de Extremadura
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DICTAMEN
I. ESTRUCTURA Y CONTENIDO
El documento sometido a Dictamen del C.E.S. de Extremadura titulado
“Plan General de la Cooperación Extremeña 2008-2011” se encuentra dividido en
SIETE grandes apartados, algunos de ellos subdivididos a su vez, precedidos de
un prólogo o presentación.
En el PRÓLOGO se parte de la habilitación competencial contenida en el
artículo 6 de nuestro Estatuto de Autonomía, se recuerda el mandato para la
elaboración de este Plan contenido en la Ley 1/2003, de 27 de febrero, de
Cooperación para el Desarrollo, se declara elaborar, teniendo en cuenta tanto el
Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 como el Plan General
extremeño 2004-2007, así como, entre otros referentes internacionales, la
reflexión hecha por 189 Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre del Milenio
de Naciones Unidas en el año 2000, que dio lugar a la Declaración de los
Objetivos del Milenio. En definitiva, se dice que este Segundo Plan General de la
Cooperación Extremeña, contiene los objetivos que regirán la política de
cooperación
durante
el
cuatrienio
2008-2011,
así
como
los
recursos
presupuestarios indicativos para su ejecución.
El
apartado
1
lleva
por
título
el
de
“LA
COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA. LA EVOLUCIÓN DE LA COOPERACIÓN EXTREMEÑA.
PRINCIPIOS RECTORES DE LA COOPERACIÓN EXTREMEÑA” y dedica su
primera de las tres partes en las que está dividido a concretar el término
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA. Para ello comienza señalando que
existen, básicamente, dos conceptos: el que entiende por tal la llevada a cabo
directamente por las Administraciones Públicas territoriales distintas de la
Administración General del Estado y otro, de mayor alcance, que la define como
una gestión innovadora de la cooperación tendente a poner a los actores en el
centro del proceso de desarrollo. Se declara que la descentralización y la
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democratización, dos procesos que se encuentran en marcha en la mayoría de
los países, implica la emergencia de nuevos agentes descentralizados capaces
de realizar propuestas para el desarrollo y con capacidad de acción para
ejecutarlas: los sindicatos, las comunidades locales, las agrupaciones de
productores, las asociaciones vecinales, en general. Sus rasgos diferenciales
radican en su mayor cercanía a la ciudadanía y su mayor libertad y autonomía
respecto de las obligaciones y compromisos en cuanto a política exterior y
relaciones internacionales.
En el párrafo tercero se destaca que la inmensa mayoría de la cooperación
descentralizada se realiza de forma no reembolsable.
La importancia de las CC.AA. radica –dice– por un lado, en que constituyen
un importante financiador y por otro, en que son agentes directos de la
cooperación internacional para el desarrollo, habiendo acumulado una experiencia
y un acervo que pueden servir de referencia.
También se contiene una referencia expresa al valor de las aportaciones de
las Administraciones Locales en aspectos relacionados con la gestión de políticas
públicas, como la vivienda, la recogida de basuras, la educación, el urbanismo, el
medio ambiente, la formación de gestores públicos, la capacitación de cuadros
técnicos que lleven a cabo la implementación de estas y otras políticas públicas.
Pero –se advierte– hay que tener en cuenta el peligro que puede suponer la
descoordinación de las acciones por lo que se debe seguir participando y
reforzando los mecanismos de coordinación existentes como la Comisión
Interterritorial de Cooperación para el Desarrollo y sus grupos de trabajo, o las
Comisiones Mixtas de cooperación, a la vez que colaborar en nuevas fórmulas o
mecanismos que se diseñen para ello.
La segunda parte de este apartado desarrolla la Evolución de la
Cooperación en Extremadura desde 1995 tras declararse ésta como expresión
de la solidaridad del pueblo extremeño con los pueblos menos desarrollados,
basada en un amplio consenso social y político en nuestra Comunidad Autónoma.
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Como hito que es en la legislación extremeña, se detiene el documento en la
Ley 1/2003, de 27 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo, pues en la
misma se recogen los principios, las modalidades y todos los aspectos generales
de las políticas de cooperación al desarrollo llevadas a cabo por la Junta de
Extremadura en colaboración con distintos agentes. La propia Ley establece una
serie de sistemas de planificación (Planes Generales y anuales con prioridades
geográficas, horizontales y sectoriales) y de participación (el Consejo Asesor de
Cooperación para el Desarrollo y la Comisión Autonómica de Cooperación al
Desarrollo) que han permitido mejorar sustancialmente los contenidos y la calidad
de la cooperación.
Se declara que la consolidación de las políticas de cooperación al desarrollo
en Extremadura es ya incuestionable habiéndose alcanzado por parte de la
administración autonómica una considerable dotación presupuestaria y habiendo
experimentado un enorme impulso de las ONGD extremeñas, así como de las
secciones regionales de las ONGD de ámbito nacional e internacional. Al mismo
tiempo, el resto de administraciones públicas (Diputaciones Provinciales y
Ayuntamientos) se han ido incorporando progresivamente a la práctica
generalizada de la cooperación.
Se deja constancia del incremento progresivo de los presupuestos de la
Comunidad Autónoma dedicados a cooperación al desarrollo señalándose que el
esfuerzo de cada ciudadano extremeño en función de su riqueza se mantiene
entre los mayores de España.
En el antepenúltimo párrafo se indica que toda la Cooperación Extremeña e
no reembolsable, a fondo perdido y que la mayor parte de sus iniciativas se hacen
a través de ONGDs extremeñas, o bien entidades sin ánimo de lucro de los
países beneficiarios (administraciones públicas o asociaciones).
Termina el apartado diciendo que este nuevo Plan General no sólo
persigue la sostenibilidad y el incremento de la dotación presupuestaria sino
también la calidad de la Cooperación, consolidar las estrategias que han
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comenzado en el Plan anterior, y aumentar la calidad de las intervenciones,
mejorando los sistemas de seguimiento y evaluación.
La tercera y última parte de este apartado 1 recoge los Principios
Rectores de la Cooperación Extremeña idénticos, no podía ser de otra forma, a
los establecidos en el artículo 2.3 de la Ley 1/2003, de 27 de febrero, de
Cooperación para el Desarrollo, declarándose, por tanto, que las distintas
acciones de la cooperación extremeña serán guiadas por el respeto y promoción
de los siguientes principios rectores:
a)
El reconocimiento del ser humano en su dimensión individual y
colectiva, como protagonista y destinatario último de la política de
cooperación para el desarrollo.
b)
La igualdad de todas las personas y pueblos del planeta ante los
derechos humanos y colectivos, las libertades públicas, la participación
ciudadana y la democracia.
c)
La protección del medio ambiente, garantizando la utilización de los
recursos de forma sostenible y su preservación para las generaciones
futuras.
d)
El pleno respeto a los modelos de desarrollo social, económico y
político de los destinatarios, a su particular identidad social, religiosa,
cultural o económica, y a su escala de valores, sin contradicción con los
puntos anteriores.
El apartado 2 recoge el “OBJETIVO GENERAL” que concreta en la lucha
contra la pobreza. Para ello se realizarán intervenciones de calidad que
contribuyan al desarrollo sostenible de los países y pueblos más empobrecidos,
generando beneficios sostenibles para las poblaciones receptoras.
El apartado 3 contiene las “PRIORIDADES DE INTERVENCIÓN” partiendo
de que éstas deben ir dirigidas a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos del
Milenio, sumando así el esfuerzo de la Cooperación Extremeña al que realizan el
resto de actores y países, para alcanzar el objetivo final y fundamento de esta
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cooperación, esto es, contribuir a erradicar la pobreza. Se declara, por ello, que
las prioridades son las de la Ley Extremeña de Cooperación, pero incorporando
nuevos elementos, fruto de la experiencia del Plan anterior y de las propuestas
lanzadas en sus últimas fases. Se continuará con la planificación de las acciones
y con el desarrollo de las estrategias geográficas y sectoriales iniciadas en el Plan
General anterior.
El apartado 3.1 recoge las Prioridades Geográficas advirtiendo el
proyecto de Plan que en este aspecto se corre el riesgo de generalizar
excesivamente al catalogar todo un país por sus datos macroeconómicos, sin
tener en cuenta que puedan existir zonas muy degradadas en países que, en
principio, no entrarían en las prioridades. De esa manera, las zonas del mundo y
sectores prioritarios establecidos deben entenderse con la suficiente flexibilidad.
Se comienza con una mención especial, por requerirlo así, a la urgente
situación del África Subsahariana (Sierra Leona, República Democrática del
Congo, Malí, Camerún, Níger, Etiopía, Burkina Fasso, Guinea Bissau, Ruanda,
Senegal), que hace necesaria una mayor intervención, especialmente en servicios
socio-sanitarios básicos.
No olvida el documento los tradicionales lazos histórico-culturales con
América Central, Caribe y América del Sur y se declara que en el Norte de África
se continuará la cooperación iniciada con Marruecos y, en Argelia, con los
refugiados saharauis.
En los países de Europa Central y del Este, en tanto en cuanto no finalice
su proceso de integración en la Unión Europea, las intervenciones se limitarán a
zonas de especial necesidad.
Se termina este apartado señalándose que continuará la cooperación en
Oriente Medio.
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En cuanto a las Prioridades Horizontales recogidas en el apartado 3.2,
se subdivide el mismo en cinco subapartados.
El primero habla de la lucha contra la pobreza, deber ético para la
ciudadanía de los países más prósperos y obligación política para todos los
gobiernos del mundo. Clasifica el documento las acciones para esta lucha contra
la pobreza en:
•
Las dirigidas a los grupos más desfavorecidos para mejorar sus
condiciones de vida.
•
Las de efectos directos sobre la pobreza, aunque no se trabaje
directamente con colectivos pobres.
•
Las de efectos indirectos sobre la pobreza.
El segundo se refiere a la defensa de los Derechos Humanos y a su
promoción, en especial los de los grupos más vulnerables (mujeres, ancianos,
niños, discapacitados, minorías étnicas, minorías sexuales) previendo que las
actuaciones de cooperación para el desarrollo deben prestar especial atención a
los mismos, por lo que se fomentarán las acciones dirigidas a la promoción de la
salud y el bienestar de niños, adolescentes, mujeres, ancianos y todos los grupos
en riesgo de exclusión social; las dirigidas a la erradicación de la explotación
sexual, económica, laboral y la utilización de niños soldados; acciones en pro de
la reinserción social de los grupos excluidos; y acciones para favorecer el
asociacionismo.
En tercer lugar se declara como prioridad la promoción de la equidad de
género y el fomento de la igualdad de oportunidades, la participación e integración
social de la mujer, la prevención de la violencia de género y los proyectos de
sensibilización sobre los derechos de la mujer, y todas las acciones dirigidas a
facilitar el empoderamiento de la mujer. Por ello se declara que todas las acciones
desarrolladas desde la Cooperación Extremeña deben introducir la perspectiva de
género y se apoyarán las acciones dirigidas a mejorar la igualdad de
oportunidades y la integración social de la mujer.
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El cuarto subapartado recoge la sostenibilidad medioambiental y tras
señalar que la Cooperación Extremeña reconoce el papel esencial que juegan los
recursos naturales en la consecución de los Objetivos del Milenio, se prevé
fomentar acciones para conservar las riquezas naturales y la capacidad de
producción de los ecosistemas, patrones de desarrollo sostenible en los sectores
productivos, acciones para paliar problemas ambientales como la desertificación y
deforestación o la inadecuada gestión de los residuos, se incentivará el desarrollo
de programas de sensibilización de la ciudadanía extremeña sobre estos temas y,
por último, se introducirá la consideración de los aspectos ambientales, tanto la
evaluación del impacto y el análisis de los riesgos ambientales como los sistemas
de gestión medioambiental.
Terminan las prioridades horizontales con un último subapartado dedicado
al fomento de la sociedad civil y participación social declarando que las acciones
de cooperación al desarrollo impulsadas por la cooperación extremeña deben
orientarse a fortalecer redes sociales y tejido social ciudadano al igual que todas
las formas para su participación en los ámbitos de la vida comunitaria, local y
nacional.
El apartado 3.3 reúne las prioridades sectoriales en línea con el Plan
Director de la Cooperación Española 2005-2008 y avisando que, en base a su
importancia en la lucha contra la pobreza, se priorizará especialmente el apartado
de Necesidades Sociales Básicas, y dentro de éste se atenderán especialmente
las actuaciones clasificables como pertenecientes a Sectores Sociales Básicos. A
continuación se detallan las acciones de la Cooperación Extremeña agrupadas
por los siguientes sectores:
3.3.1. La garantía de los servicios sociales básicos:
3.3.1.1 Soberanía alimentaria y lucha contra el hambre
3.3.1.2 Educación básica y acceso a los recursos educativos
3.3.1.3 Salud e higiene básicas
3.3.1.4 Acceso al agua potable y saneamiento
3.3.1.5 Vivienda y habitabilidad básicas
3.3.2.- Igualdad de oportunidades e integración social de la mujer
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3.3.3.- Derechos de los pueblos indígenas
3.3.4.- Fortalecimiento de las estructuras democráticas y el buen gobierno,
desarrollo y fortalecimiento institucional, de la sociedad civil y de sus
organizaciones.
3.3.5.-Fomento de la justicia y la paz.
3.3.6.-Desarrollo de la base productiva favoreciendo la promoción del
empleo en grupos desfavorecidos, la economía solidaria y el comercio justo.
3.3.7.-Protección del medio ambiente y del patrimonio cultural y
antropológico y de identidad.
3.3.8.-Codesarrollo
3.3.9.-Promoción de la educación para el desarrollo y sensibilización de la
ciudadanía extremeña.
El apartado 4 entra a planificar los “INSTRUMENTOS Y MODALIDADES”.
Se divide en seis partes.
En la primera de ellas, Cooperación técnica, científica, cultural y educativa,
partiendo de la gran importancia que se le reconoce, se proyecta fortalecer, como
instrumento de cooperación al desarrollo, las líneas iniciadas en materia de
transferencia tecnológica, en concreto la puesta a disposición del sistema
operativo gnuLinEx y sus aplicaciones, así como la aportación de otros recursos,
entre los que destacan, además de los materiales, el asesoramiento de técnicos
especialistas.
Otros instrumentos previstos son el fomento de todas las acciones de
transferencia de tecnología y conocimientos, continuar colaborando, en América
Latina, para la recuperación del patrimonio cultural, continuar con proyectos del
ámbito educativo y del Programa de Jóvenes Cooperantes y fomentar la
investigación en materia de cooperación para el desarrollo.
En el apartado 4.2, el de la cooperación económica y financiera, una
primera sección se destina a los programas y proyectos ejecutados por las
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo, declarándose que el apoyo
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económico a las mismas no diferirá sustancialmente del modo como se ha hecho
hasta la fecha, manteniéndose las convocatorias anuales para proyectos
presentados por ONGD en los términos que estipula la normativa vigente e
incluyendo los aspectos específicos en cada Plan Anual, incidiendo en la
armonización de criterios, la coordinación de distintos proyectos y la simplificación
de procedimientos.
Asimismo, se prevé continuar los programas extremeños de cooperación al
desarrollo que comenzaron su andadura con el Plan Anual anterior, el Programa
de Sensibilización, Comercio Justo y Alter-Globalización y el Programa de Apoyo
a los refugiados saharauis de Tinduf.
En cuanto a la segunda parte, la Cooperación Directa, con el fin de que la
administración regional asuma un papel más activo en el desarrollo y ejecución de
proyectos, se establece que en cada Plan Anual se presentará un programa de
cooperación directa, especialmente con administraciones regionales y locales de
países prioritarios donde se esté produciendo la descentralización administrativa,
como es el caso de muchos Estados de América Latina. Se establece una
limitación presupuestaria del 20% del presupuesto de cooperación.
También se observa la posibilidad de realizar aportaciones directamente a
Programas desarrollados por las contrapartes en los países beneficiarios,
mediante la fórmula del convenio de cofinanciación, con el fin de que sean
utilizadas para fines generales de desarrollo aunque no estén vinculadas a
proyectos específicos.
El apartado 4.3 se destina a la ayuda humanitaria y de emergencia, esto
es, la ayuda proporcionada con un carácter de urgencia a las víctimas de
desastres desencadenados por catástrofes naturales o por conflictos armados y
que consiste en la provisión gratuita de bienes y servicios esenciales para la
supervivencia durante un periodo temporal muy limitado, de 6 a 12 meses.
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El apartado 4.4 recoge los instrumentos para la educación, sensibilización
e investigación.
El apartado 4.5 es un capítulo específico para la evaluación y el
seguimiento que posibilita la valoración previa de los proyectos en tres pasos: la
intervención de evaluadores externos e independientes, la constitución de una
Comisión de Valoración y Evaluación en la Consejería de Bienestar Social y el
conocimiento del Consejo Asesor de Cooperación para el Desarrollo. La
cooperación directa se incluirá en cada uno de los Planes Anuales. Las
intervenciones humanitarias y de emergencia serán valoradas por la Comisión de
Valoración y Evaluación, dándose conocimiento al Consejo Asesor con
posterioridad.
En el apartado 4.6 se recuerda que en el Plan se hace mención en varias
ocasiones a la necesaria coordinación de la AOD, una de las mayores
aspiraciones de todos los implicados en la ayuda, estado esta cuestión incluida en
la mayor parte de las recomendaciones de las instituciones internacionales y de
los estudiosos en la materia.
El apartado 5, “AGENTES”, define y concreta cuáles son los agentes de
la Cooperación Extremeña partiendo de la afirmación expresa de que
prevalecerán, en cualquier caso, los intereses de los beneficiarios principales de
la misma y que deben ser éstos los principales implicados, por lo que la
identificación, planificación y dirección de cualquier proyecto de desarrollo debe
contar con su participación.
Dicho lo anterior, el Plan agrupa a los agentes principales de la
Cooperación Extremeña en tres bloques
5.1.1. Instituciones y Cooperación
5.2.2. Universidad y Cooperación.
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5.2.3. Sociedad Civil y Cooperación. En este bloque menciona a
•
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD)
•
Cooperantes regulados mediante Real Decreto 519/2006, de
28 de abril.
•
Voluntario al servicio de la cooperación extremeña al
desarrollo (artículo 20º de Ley). Asociaciones vinculadas
directa o indirectamente con la cooperación
•
Sindicatos
•
La empresa privada
•
Inmigrantes
•
Los medios de comunicación
El apartado 5.2 se refiere a los órganos competentes de la cooperación
extremeña reiterando, como es lógico, los establecidos como competentes en el
capítulo III de la Ley 1/2003 de Cooperación al Desarrollo cuya Sección Primera
considera órganos rectores a la Asamblea de Extremadura y al Consejo de
Gobierno de la Junta de Extremadura, su Sección Segunda señala que el órgano
ejecutivo es la Consejería competente en materia de cooperación para el
desarrollo, siendo la Consejería de Bienestar Social durante la aplicación de este
Plan General, y estableciéndose como órganos consultivos y de coordinación, por
un lado, el Consejo Asesor de Cooperación para el Desarrollo y, por el otro, la
Comisión Autonómica de Cooperación para el Desarrollo.
También se refiere el Plan a la Comisión de Valoración y Evaluación
compuesta por los responsables políticos y funcionarios de la Consejería de
Bienestar Social señalando que seguirá con su trabajo para la evaluación y
valoración de las ayudas humanitarias y de emergencia, proyectos de
cooperación al desarrollo y otras acciones que requieran de su informe.
El apartado 6 retoma el asunto de “LA EVALUACIÓN DE LA
COOPERACIÓN AL DESARROLLO” reiterándose la importancia que el Plan
concede a la evaluación de los resultados de las intervenciones de desarrollo y
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ayuda humanitaria y de su impacto. Señala como finalidad de la misma
determinar la pertinencia de la acción y el cumplimiento de unos objetivos, así
como su eficiencia, su efectividad, su impacto y su sostenibilidad en términos de
desarrollo.
Afirma el documento que la evaluación se diferencia del seguimiento en
que todas las actividades de la primera están orientadas al establecimiento de
unas valoraciones, conclusiones y/o recomendaciones relativas al proyecto o a
futuros proyectos, formuladas por quien realiza la evaluación y, por lo tanto,
conlleva una necesaria carga de subjetividad. Por el contrario, la función del
seguimiento se limita a la constatación del grado de cumplimiento de los
resultados y objetivos previstos en el proyecto.
Distingue el Plan tres tipos de evaluación: ex ante, continua y ex post. Y, en
cualquier caso, pone especial énfasis en la veracidad de la información, lo que
requiere imparcialidad, independencia y un grado relativamente alto de precisión
así como que la evaluación debe llevarse a cabo de manera sistemática
combinando métodos científicos, conocimientos técnicos y sentido común.
Para ello, en el cuatrienio contemplado en este Plan General, la estrategia
general de evaluación va a consistir en la consolidación de algunos sistemas de
evaluación específicos que permitan la retroalimentación de nuestra cooperación.
Se reitera, por último, que las evaluaciones podrán ser tanto externas,
mediante la contratación de asistencias técnicas; internas, realizadas por el
personal de la Junta de Extremadura; o mixtas, combinando ambas.
El apartado 7 contiene un “MARCO PRESUPUESTARIO ORIENTATIVO”,
tan necesario como escueto en el que, por un lado se dice que se prevé destinar
a la Cooperación para el Desarrollo una cantidad anual no inferior a los 9,5
millones de euros y por otro, en cuanto a la distribución del presupuesto anual de
la Cooperación Extremeña, se delega su concreción en los respectivos planes
anuales.
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Ahora bien, establece los siguientes límites cuantitativos: cooperación al
desarrollo, no inferior al 50% del presupuesto anual; sensibilización, comercio
justo y alterglobalización, no inferior al 10% del presupuesto anual; ayudas de
emergencias y humanitarias no inferior al 20% del presupuesto anual y
cooperación directa no superior al 20% del presupuesto anual.
Después, añade, también de forma orientativa, unas proporciones de
distribución por prioridades geográficas que, señala, no pueden entenderse como
excluyentes sino como una orientación para los trabajos de identificación de
intervenciones a financiar.
II.
VALORACIONES
De carácter general.
En primer lugar, debemos destacar que compartimos plenamente la
oportunidad del Plan General de la Cooperación Extremeña, 2008-2011, por
varias razones. En primer lugar, porque se da cumplimiento a una exigencia de
nuestro ordenamiento jurídico, ya que el artículo 4 de la Ley 1/2003, de 27 de
febrero, de Cooperación para el Desarrollo, impone la necesidad de que la Junta
de Extremadura elabore con carácter cuatrienal Planes Generales con la finalidad
expresa de conseguir una adecuada planificación en la cooperación al desarrollo.
Pero es que, siendo el cumplimiento de la ley importante y plausible en sí
mismo, este Consejo se identifica plenamente con el hecho de que la cooperación
al desarrollo ha de ser una actividad convenientemente planificada. Por supuesto
que esa planificación no es, por sí sola, suficiente, pero, sin duda, es una
condición necesaria para aspirar a que la cooperación al desarrollo de todos los
pueblos de la Tierra sea eficaz tal y como declara el Preámbulo de nuestra
Constitución.
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La eficacia y la calidad en la ayuda al desarrollo exige oportunidad,
coherencia y eficiencia en toda política pública de cooperación internacional para
el desarrollo, lo que exige, como mínimo, una adecuada planificación en cada uno
de los agentes directos de la cooperación internacional así como el
establecimiento de unos válidos mecanismos de coordinación con todos ellos.
En cuanto a lo segundo, a la coordinación, ya aplaudíamos en nuestro
Dictamen relativo a la Ley de Cooperación al Desarrollo que la misma se
declarara obedecer a la “finalidad de establecer los mecanismos necesarios para
la adecuada colaboración, complementariedad y coordinación de las actuaciones
de las distintas administraciones públicas extremeñas entre sí y de éstas con las
restantes administraciones públicas españolas”. Por eso, la misma Ley, en su
artículo 4.2 establece que el Plan General cuatrienal de Extremadura se elabore
de acuerdo con las líneas generales y directrices establecidas en el establecidas
en el Plan Director de la cooperación internacional para el desarrollo del Estado
Español previsto en el artículo 8.2 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, y por eso el
documento sometido a nuestro Dictamen declara, no podría ser de otra forma,
que “El Plan General de la Cooperación Extremeña 2008-2011 se elabora
teniendo en cuenta las líneas generales y las directrices establecidas tanto en el
Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008” y a este C.E.S. de
Extremadura le parece que, en efecto, el previsto Plan Extremeño se ajusta
correctamente a la sistemática y a los criterios y objetivos perseguidos por el
vigente Plan Director del Estado.
Precisamente el hecho de que la coordinación con las demás
administraciones, sobre todo las autonómicas, pueda no ser la deseada, no hace
sino reforzar la necesidad que apuntábamos de que la planificación de la ayuda al
desarrollo y del conjunto de actuaciones, iniciativas, recursos y capacidades que
se ponen al servicio de la cooperación internacional. En este sentido, nuestra Ley
1/2003, de 27 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo, establece un
sistema bastante acertado: un plan cuatrienal coordinado con el Plan Director del
Estado y con el nuestro anterior, y planes anuales que desarrollen el General
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cuatrienal. Los deseable sería que una buena planificación supliera, en parte,
algunas de las deficiencias producidas la falta de coordinación.
Y en este sentido, teniendo en cuenta que se trata de un plan cuatrienal
que, lógicamente, está destinado a recoger líneas generales que sirvan de
orientación para los planes anuales que deben desarrollarlas, partiendo de la
finalidad perseguida puesta de manifiesto en el objetivo general que se consagra,
de su correcta coordinación con el Plan Director Estatal y con el anterior plan
regional, considerando aceptable la estructura del documento que conecta lógica
y exhaustivamente prioridades, instrumentos y evaluación, no podemos dejar de
compartir el proyecto de Plan que dictaminamos.
Sin perjuicio de lo anterior, creemos necesario hacer las consideraciones
específicas que desarrollamos a continuación, en aras de mejorar en lo posible el
plan dictaminado.
No podemos dejar de agradecer, para terminar este apartado, la
comparecencia ante la Comisión Permanente de este C.E.S. de Extremadura el
pasado 7 de junio de 2007 de Doña María Soledad Sáenz Chacón, Secretaria
Técnica de Cooperación de la Consejería de Bienestar Social de l Junta de
Extremadura, que, con su exhaustiva explicación del Plan, nos ha facilitado
significativamente la elaboración de este Dictamen
.
De carácter específico.
En el apartado 1 hay que corregir la contradicción existente entre la
declaración de que la inmensa mayoría de la cooperación descentralizada se
realiza de forma no reembolsable realizada en el párrafo tercero de la primera
parte, La Cooperación Descentralizada, y la afirmación de que toda la
Cooperación Extremeña es no reembolsable, a fondo perdido, contenida en el
séptimo párrafo de la segunda parte, Evolución de la Cooperación en
Extremadura.
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Es cierto que el apartado 2 recoge como OBJETIVO GENERAL el de la
lucha contra la pobreza, pero, no debemos olvidar que el artículo 1.2 de la Ley
1/2003, de 27 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo, define como objetivo
último “la erradicación de la pobreza en todas sus manifestaciones, así como de
las causas que la producen”. Ya en nuestro Dictamen relativo a la referida Ley
pusimos de manifiesto la importancia que dábamos, y seguimos dando, a que la
lucha ha de ser tanto contra el fenómeno en sí mismo como contra el elemento
causal.
Debería ponderarse la conveniencia o no de cambiar la terminología pues
si bien es cierto que el objetivo que comentamos se puede considerar como
GENERAL al englobar a todos los demás, no debemos olvidar que la Ley que
obliga a la elaboración de este Plan y que le da cobertura se refiere a él como
objetivo último. El Plan Director Estatal lo denomina fundamento y objetivo
final.
En el apartado 3.3.3, que prevé que los pueblos indígenas deben ser
protagonistas en todas las fases de la intervención, queremos recordar, tal y como
hacíamos en el Dictamen de la Ley 1/2003, que especial atención a la cultura
endógena debe supeditarse al pleno respeto a los superiores derechos y
libertades señalados en la letra d) del artículo 3.3 de la misma, evitándose, en lo
posible, la consideración como área de actuación preferente de nuestra
cooperación al desarrollo, la protección de ciertas prácticas ancestrales
radicalmente opuestas a la dignidad de la persona humana. Dicha sugerencia
quedó claramente plasmada en la letra i) del mismo precepto y creemos que debe
ser recogida expresamente en todos los planes. Lo mismo cabe decir cuando en
el apartado 3.3.7 se declara que las acciones impulsadas desde la Cooperación
Extremeña respetarán el patrimonio cultural, antropológico y de identidad de los
pueblos favoreciendo su conservación y recuperación.
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Una especial referencia queremos hacer al codesarrollo al tratarse de una
aportación de este Plan autonómico no contenida en el vigente Plan Director de la
Cooperación Española. Compartimos la idea de partida de que los inmigrantes
contribuyen activamente al desarrollo tanto al del país de origen como, y no
podemos olvidarlo, al nuestro. Por eso estimamos en lo que vale que se prevea
impulsar las asociaciones de inmigrantes residentes en la Comunidad Autónoma
de Extremadura que pongan en marcha procesos de desarrollo en sus países de
origen y la incorporación de los inmigrantes residentes en Extremadura como
agentes para la identificación, implantación y evaluación de los proyectos de
desarrollo de sus propios países y como agentes de sensibilización y educación al
desarrollo sobre los problemas de los países en desarrollo.
Ha tenido el proyecto de Plan un especial cuidado en dejar claro que se
adoptarán todas las medidas necesarias, en particular en la cooperación directa
para evitar la malversación de fondos por parte de las entidades receptoras,
dotándose de los mecanismos que permitan el seguimiento adecuado de los
proyectos tanto a nivel económico como de evaluación para la calidad. Entre otras
medidas, cada año, la cooperación directa será incluida en el correspondiente
Plan Anual, de tal forma que el Consejo Asesor de Cooperación para el Desarrollo
pueda conocer con antelación las previsiones a este respecto. Creemos que
todas las cautelas que se tomen en este sentido son pocas siempre que no se
caiga en excesos que hagan prácticamente inviable la cooperación directa. El
Plan parece apuntar este camino al declarar que las directrices de estas
iniciativas, al igual que del total de la ayuda extremeña al desarrollo, no podrán
incluir de forma preferente criterios economicistas.
Lo anterior se completa y detalla en el apartado 4.5 al prever un sistema
de evaluación y seguimiento estableciéndose que debe ser riguroso, añadiendo
que para la Cooperación Extremeña es esencial saber los resultados de su
cooperación, para así ejecutar las medidas correctoras necesarias y mejorarla,
aumentando su eficacia y calidad.
Consejo Económico y Social de Extremadura
19
El plan contempla la posibilidad de que las evaluaciones se realicen bien
de forma externa contratando asistencias técnicas, bien de forma interna por
personal de la Junta de Extremadura o bien combinando ambas. Este sistema se
completa y desarrolla en el apartado 6 donde, además, se señala que la
evaluación y el seguimiento podrán realizarse antes, durante y después de cada
proyecto o programa.
En el apartado 4.6, y como ya hemos dicho anteriormente, compartimos el
deseo declarado en este Plan de avanzar en la coordinación. Sin embargo, no
alcanzamos a comprender como en el párrafo que alude a que, puesto que la
Junta de Extremadura no es la única administración de la Comunidad Autónoma
que realiza cooperación, resulta muy necesario seguir fomentando la coordinación
con el resto de administraciones públicas extremeñas, ONGD, organizaciones
sindicales o empresariales, Universidad de Extremadura y otras entidades o
colectivos que hagan actividades relacionadas con la cooperación al desarrollo o
alguno de sus ámbitos, no se recoja una mención expresa a la Comisión
Autonómica de Cooperación para el Desarrollo creada por el artículo 13 de la
Ley 1/2003 como, precisamente, órgano de coordinación y colaboración entre las
Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Extremadura que
ejecuten gastos computables como cooperación para el desarrollo y regulada por
el Decreto 38/2005, de 9 de febrero.
En el apartado 5.1, han de corregirse los numerales 5.1.2, Universidad y
Cooperación, y 5.1.3, Sociedad Civil y Cooperación, en lugar de los erróneos
5.2.2 y 5.2.3.
En este último apartado, 5.1.3 Sociedad Civil y Cooperación, este C.E.S.
de Extremadura acoge con simpatía las referencias relativas al reconocimiento de
los sindicatos y de la empresa privada que se hace en este Plan como Agentes
principales
de
la
Cooperación
Extremeña
al
Desarrollo.
No
obstante,
consideraríamos necesario, además, hacer una referencia explícita a las
organizaciones empresariales.
Consejo Económico y Social de Extremadura
20
El apartado 5.2 ha de redactarse de acuerdo con la nueva organización
administrativa de la Junta de Extremadura.
Apartado 7. MARCO PRESUPUESTARIO ORIENTATIVO
Como en otros Dictámenes relativos a otros planes, este C.E.S. de
Extremadura viene reiterando que resulta imprescindible, en aras de una
verdadera credibilidad del respectivo Plan, tender a una mayor concreción,
desglose y clarificación del alcance de las distintas partidas presupuestarias que
se puedan prever y con la flexibilidad lógica del propio horizonte temporal
contemplado. Es necesario conocer el esfuerzo presupuestario que planea hacer
el ejecutivo aunque se trate de un plan cuatrienal destinado a recoger líneas
generales que se desarrollarán en los planes anuales y sin perjuicio de su
cuantificación y concreción legal que sólo puede realizarse en la correspondiente
Ley de Presupuestos. Se debe atisbar, siquiera, el desglose por prioridades,
instrumentos y modalidades.
Los recursos presupuestarios previstos para cada año se declara que
serán, como no podía ser de otra manera, son los que establezcan los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para cada
ejercicio (afirmación tan obvia como reiterada, párrafos primero y cuarto), pero,
con carácter indicativo se expresan en un cuadro los recursos previstos para cada
uno de los ejercicios presupuestarios del cuatrienio partiendo de una hipótesis a la
baja fijándose unas cantidades iguales a las que figuran en los Presupuestos del
año 2006.
A este respecto, este C.E.S. de Extremadura entiende que dichos recursos,
en lo posible, vayan incrementándose anualmente de forma que se aproximen al
objetivo del 0,7% de las partidas no finalistas, todo ello en concordancia con lo
reflejado
en
el
apartado
EVOLUCIÓN
DE
LA
COOPERACIÓN
EN
EXTREMADURA.
Consejo Económico y Social de Extremadura
21
Además se establecen dos orientaciones. La primera debe ser referida a
las prioridades o a los instrumentos o modalidades, pero el Plan recoge en el
epígrafe 3.2 cinco prioridades que denomina horizontales (lucha contra la
pobreza, defensa de los Derechos Humanos, promoción de la equidad de género,
sostenibilidad medioambiental y fomento de la sociedad civil y participación social)
y en el epígrafe 3.3, nueve prioridades sectoriales (servicios sociales básicos,
integración social de la mujer, derechos de los pueblos indígenas, fortalecimiento
de las estructuras democráticas y el buen gobierno, desarrollo y fortalecimiento
institucional, de la sociedad civil y de sus organizaciones, fomento de la justicia y
la paz, desarrollo de la base productiva favoreciendo la promoción del empleo en
grupos desfavorecidos, la economía solidaria y el comercio justo, protección del
medio ambiente y del patrimonio cultural y etnográfico, codesarrollo y promoción
de la educación para el desarrollo y sensibilización de la ciudadanía extremeña) y,
por otro lado, en el apartado 4, se describen seis instrumentos y modalidades
(cooperación técnica, científica, cultural y educativa, cooperación económica y
financiera que puede ser ejecutada por las ONGD o bien como cooperación
directa, ayuda humanitaria y de emergencia, educación, sensibilización e
investigación, evaluación y seguimiento, y coordinación de la ayuda) y, sin
embargo, al establecer los límites de distribución presupuestaria anual, se usa
una terminología distinta: Cooperación al desarrollo, no inferior al 50% del
presupuesto anual; sensibilización, comercio justo y alterglobalización, no inferior
al 10% del presupuesto anual; ayudas de emergencias y humanitarias, no inferior
al 20% del presupuesto anual; y cooperación directa, no superior al 20% del
presupuesto anual. Creemos que este asunto debe corregirse.
No ocurre lo mismo con las prioridades geográficas ya que las
mencionadas en el epígrafe 3.1 pueden entenderse comprendidas en las
mencionadas en el capítulo presupuestario.
Consejo Económico y Social de Extremadura
22
III.
CONCLUSIÓN
El CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE EXTREMADURA, en su sesión
plenaria
celebrada
el
26
de
septiembre
de
2007
aprobó
por
UNANIMIDAD el precedente DICTAMEN sobre el “Plan General de la
Cooperación Extremeña 2008-2011” con las valoraciones generales y
específicas en él contenidas.
El Sr. Secretario General del Consejo
Económico y Social de Extremadura
Vº Bº
Fdo.: Rafael Arenas Marmejo
El Sr. Presidente del Consejo
Económico y Social de Extremadura
Fdo.: Luis Plá Rubio
Consejo Económico y Social de Extremadura
23