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PROPUESTA DE REFORMA LEGISLATIVA EN
MATERIA DE CONTROL FISCAL Y DERECHOS
POLÍTICOS PARA LA ASAMBLEA NACIONAL
(Período 2016-2020)
Por: Giuseppe Graterol Stefanelli
Abogado y tesista de la Maestría en Derecho Constitucional UCAB
Director de la asociación civil Un Estado de Derecho
1. SITUACIÓN Y EFECTOS DE LA LEGISLACIÓN NACIONAL APLICABLE EN
MATERIA DE CONTROL FISCAL:
Una vez examinado el articulado general de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría
Nacional de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (en lo que sigue,
LOCGR), cabe concluir que son varias las modificaciones que amerita este texto
legislativo para fortalecer el ejercicio de la función de control fiscal que le toca
desempeñar a ese órgano del Poder Ciudadano que es la Contraloría General de la
República, pero también para tutelar los derechos políticos y las autonomías de los
Estados y los Municipios frente a la Contraloría General.
Respecto de esto último, a fin de garantizar la voluntad de los electores, la vigencia de los
derechos políticos de los venezolanos, la división de Poderes, el Estado de Derecho y los
mecanismos democráticos, consideramos urgente efectuar una reforma parcial de la
LOCGR, en dos materias concretas, a fin de ajustarlas a lo establecido en la Constitución
y a obligaciones internacionales del Estado venezolano en materia de derechos humanos.
Esas materias son, en primer lugar, la potestad del Contralor General de dictar como
medida accesoria a la declaratoria de responsabilidad administrativa y la imposición de
multas, la sanción de inhabilitación hasta por 15 años, y en segundo lugar, las potestades
de superior jerárquico que la ley actual le asigna al Contralor General respecto de los
Contralores estadales y los Contralores municipales, por cuanto la atribución al Contralor
de dichas potestades, como se explica de seguidas, constituye una flagrante violación a la
Constitución.
Respecto de la potestad de sancionar con inhabilitación para el ejercicio de cualquier
cargo público, incluidos los cargos de elección popular, como medida accesoria a la
sanción principal al término de un procedimiento administrativo (y no al término de un
proceso judicial penal) prevista en el artículo 105 de la LOCGR, es claro que tal potestad
atribuida con tal amplitud choca de manera frontal con lo establecido en el artículo 65 de
la Constitución según el cual “no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes
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hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus
funciones y otros que afecten el patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a
partir del cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito”.
Según este artículo no pueden optar a cargos de elección popular quienes hayan sido
condenados mediante sentencia judicial penal previa firme en la que se haya acordado,
como pena accesoria a la pena principal de privación de libertad la inhabilitación política,
pena que, entonces, sólo puede dictar el Poder Judicial, y en concreto un tribunal penal
competente, no el Poder Ciudadano a través del Contralor General de la República
mediante un acto sancionatorio que es, según la legislación vigente, ejecutivo y ejecutorio.
Por otro lado, apoyada en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia del Caso López Mendoza Vs.
Venezuela, de 1° de septiembre de 2011 (Fondo, Reparaciones Y Costas), ordenó al
Estado venezolano reformar el artículo 105 de la LOCGR para impedir que el Contralor
General incurra en nuevas violaciones de derechos políticos como el derecho a postularse
a cargos de elección popular si no se ha sido inhabilitado políticamente a través de una
sentencia penal firma, orden que por demás está pendiente de acatamiento y que la
Asamblea Nacional, mediante una reforma parcial de dicha Ley, puede y debe cumplir de
manera urgente, a fin de evitar nuevas violaciones en este mismo sentido.
En cuanto a la potestad del Contralor General de la República de actuar como superior
jerárquico tanto de las Contralorías estadales como de las Contralorías municipales, se
observa que la Constitución de la República no incluyó normas sobre estas instancias de
control fiscal en su sección IV del capítulo IV, Título V, dedicado a regular al Poder
Ciudadano y en él a la Contraloría General de la República, caso en el cual sin lugar a
dudas se tratarían de órganos subordinados al Contralor General de la República, sino
que las normas reguladoras de dichas instancias se encuentran en el capítulo III del Título
IV, dedicado al Poder Estadal y en el capítulo IV, del mismo Título IV, dedicado al Poder
Municipal. Así lo establecen los artículos 163 y 176 de la vigente Carta Magna.
De acuerdo a lo anterior, debe interpretarse entonces que la intención del constituyente
de 1999 fue hacer parte del Poder Estadal a las Contralorías estadales y del Poder
Municipal a las Contralorías Municipales, y no hacerlas parte del Poder Nacional, y más
en concreto del Poder Ciudadano, como de forma errónea se asumió y estableció desde
la primera versión de la LOCGR. Por supuesto, es apropiado y ajustado a la Constitución
que las Contralorías Estadales y las Contralorías Municipales se puedan apoyar en todos
los asuntos que consideren oportuno y necesario, para el mejor ejercicio de sus
competencias, en la Contraloría General de la República, pero esa relación institucional
debe realizarse según los principios de coordinación y cooperación, y en ningún caso de
acuerdo con el principio de jerarquía y de subordinación.
2. PROPUESTAS LEGISLATIVAS PARA MODIFICAR PARCIALMENTE
LEGISLACIÓN NACIONAL EN MATERIA DE CONTROL FISCAL:
LA
Consideramos indispensable, en primer lugar, una reforma de los artículos 9, 27, 28, 29,
32 y 34 de la LOCGR, entre otros, a fin de derogar las actuales normas que establecen
una relación de jerarquía y subordinación entre la Contraloría General de la República y
las Contralorías estadales y municipales (en temas como realización de concursos de
ingreso, anulación de resultados de concursos, remoción de los Contralores estadales y
municipales, intervención de las Contralorías de Estados y Municipios, etc.), a fin de
sustituirlas por normas que, ajustadas a los principios de coordinación, cooperación y
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lealtad institucional, reconozcan autonomía funcional a las Contralorías de los Estados y
los Municipios (también a las de los Distritos Metropolitanos allí donde existan) e impidan
que desde la Contraloría General se puedan utilizar a las Contralorías estadales y
municipales como instrumento para perseguir con fines políticos a adversarios del Poder
Ejecutivo Nacional, o simplemente para subordinar bajo amenaza de sanciones a
funcionarios la acción administrativa o gubernativa de Estados y Municipios al Ejecutivo
Nacional.
En las nuevas normas de la LOCGR, deben ser los Consejos legislativos y los Concejos
municipales los que asuman la competencia en lo relativo a la designación previo
concurso de los Contralores estadales y municipales, así como lo relativo a su remoción,
siempre con debido proceso previo y la participación de la Contraloría General mediante
opiniones relativas a cada caso concreto.
Asimismo, en segundo lugar, es indispensable reformar el artículo 105 de la LOCGR, a fin
de establecer que el Contralor General de la República podrá imponer, siempre que se
haya advertido al investigado de la posibilidad de imposición de esta medida accesoria
desde el acto de inicio del procedimiento y atendiendo la gravedad de la irregularidad
cometida, la medida de inhabilitación administrativa para el ejercicio de cargos de carrera
o libre nombramiento y remoción hasta por un máximo de cinco años, y especificar que en
ningún caso el Contralor General de la República podrá acordar la inhabilitación política
para el ejercicio de cargos de elección popular, por cuanto ésta sólo podrá ser impuesta
por un juez penal competente, independiente e imparcial, como medida accesoria al
término de un proceso judicial, según lo establecido en la Constitución de la República.
En este aspecto, la reforma deberá proponer la suspensión automática de la medida de
inhabilitación administrativa, mientras dure el juicio de nulidad contra el acto que la haya
impuesto.
Finalmente, en tercer lugar, es necesario que la reforma de la LOCGR ofrezca soluciones
a los inhabilitados políticamente, de forma inconstitucional, por el Contralor General de la
República, y que en la actualidad son víctimas de violaciones a derechos humanos.
En tal sentido, a partir de la entrada en vigencia de la reforma propuesta deberían quedar
sin efecto jurídico y extinguidos de pleno derecho el acto por el cual se acordó la
inhabilitación política declarada contraria a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en fecha de 1° de
septiembre de 2011, así como todos los actos contentivos de inhabilitaciones políticas
dictados por el Contralor General de la República con posterioridad a la fecha de
publicación de la referida sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por otro lado, los afectados por actos dictados por el Contralor General de la República
con inhabilitaciones políticas con anterioridad a la fecha en que se publicó la sentencia
antes mencionada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, deberían tener
derecho a acudir de nuevo o por primera vez ante el tribunal competente a demandar la
nulidad de dichas inhabilitaciones, con base en la reforma parcial de la ley, aun cuando
haya operado el plazo de caducidad previsto en la legislación reformada (contentiva de la
inhabilitación política por parte del Contralor) para demandar esa nulidad.