Conpes 3252 - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3252
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
REFORMA AL ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
DNP: DIFP
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Versión aprobada
Bogotá, D.C., 20 de octubre de 2003
I.
INTRODUCCIÓN
El Presupuesto General de la Nación es una de las herramientas fundamentales para la ejecución
de la política económica por parte del Estado. Es el instrumento mediante el cual ejerce su función de
financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios. Es uno de los principales instrumentos a través de
los cuales el Estado, una vez se ha determinado la restricción macroeconómica, hace explícita su función
de bienestar y la ejecuta.
Un correcto proceso presupuestal es garante de una exitosa gestión económica y social.
Igualmente, un proceso presupuestal sin fundamentos claros es garante de una gestión deficiente tanto en
el campo económico, como en el campo social, independiente a la bondad de las intenciones que se
tengan.
El objeto de este documento es el de determinar la eficiencia con que el Estado colombiano está
haciendo uso de este instrumento, identificar cuáles son las fallas y plantear los correctivos necesarios a
nivel del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP). El documento consta de dos partes, en la primera se
elabora un diagnóstico del sistema presupuestal y de su capacidad de cumplir con tres principios básicos
que denominaremos el cuanto, el que y el como del presupuesto. La segunda parte incluye un resumen de
las principales modificaciones que se propone introducir en la reforma al EOP.
Se debe resaltar que la reforma al EOP es uno de los principales pasos que se debe adoptar para
alcanzar los objetivos plantados, más no el único. La Hacienda Pública trasciende al presupuesto; el
sistema político vigente en el país tiene profundas implicaciones en temas económicos, sobre todo en
temas fiscales y presupuestales, lo cual significa que ciertas deficiencias no podrán ser remediadas hasta
tanto se den cambios a nivel político. Por ejemplo, es importante contar con partidos políticos
cohesionados, con claridad de programas y disciplina al interior de los mismos. De otro lado, no se debe
caer en el error de pensar que un nuevo marco legal generará inmediatamente mejores instituciones y
mejores procesos, las transformaciones toman tiempo, requieren desarrollo, disciplina y voluntad. Es
necesario que se den avances a nivel micro y a nivel organizacional, que validen el marco legal. En
últimas, este es sólo un paso en un camino por recorrer.
La reforma al EOP es parte integral del proceso de renovación del Estado que adelanta la
administración del Presidente Uribe. El objetivo prioritario es el de generar un nuevo marco de reglas
fiscales que aseguren la estabilidad macroeconómica, desarrollar una función de bienestar que permita una
2
asignación eficiente y progresiva del Presupuesto y mejorar el proceso de ejecución del mismo, en aras de
una mayor productividad del gasto público.
II.
MARCO TEORICO Y DIAGNÓSTICO
En un contexto fiscal y presupuestal adecuado, es indispensable que exista una jerarquía
institucional en el manejo presupuestal, la cual debe establecer: (i) que el presupuesto no comienza por
encontrar recursos para financiar gastos, sino por financiar aquellos gastos para los cuales hay recursos
sostenibles y consistentes con las reglas de ese marco jerárquico (ii) una separación entre quien fija el
monto total de los recursos y quien decide sobre la distribución de los mismos. Así, a la vez que se busca
proteger la consistencia macroeconómica, se premia con incentivos (y/o castigos) la asignación estratégica
y sectorial. Es dentro de este contexto institucional, donde el nuevo Estatuto Orgánico de Presupuesto
busca avanzar, estableciendo mayor claridad sobre los niveles jerárquicos y sobre la secuencia de las
decisiones en cuanto al uso de recursos públicos.
El Cuanto, el Que y el Como.
Una de las más reiteradas recomendaciones1 de los expertos en el tema presupuestal es aquella que
define, separa y ordena, secuencialmente, los tres grandes grupos de objetivos del ejercicio fiscal y
presupuestal:
(i)
Objetivos macroeconómicos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de
recursos y el nivel del gasto total: El Cuanto
(ii)
Objetivos respecto a la asignación sectorial o regional de recursos públicos según lo
determinen los requerimientos sociales: El Que
(iii) Objetivos en cuanto a la utilización y aplicación de los recursos públicos bajo distintas
modalidades micro-institucionales de gasto y su evaluación: El Como
La forma para determinar si el presupuesto público esta cumpliendo sus objetivos, es analizando
lo que en este documento denominaremos el cuanto, el que y el como del proceso presupuestal. Como se
verá a lo largo del análisis, es evidente que la herramienta no está funcionando, por lo que es necesario
1
Ver Campos J. Edgardo and Pradhan Sanjay (1999, p. 235), “ Budgetary Institutions and the Levels of Expenditures
Outcomes in Australia and New Zealand”, Fiscal Institutions and Fiscal Performance, edited by Poterba James and Jürgen
von Hagen, The University of Chicago Press.
3
hacer ajustes al marco presupuestal y fiscal existente, lo cual se desarrolla en la segunda parte de este
documento.
El problema de mayor gravedad encontrado en el análisis, es que la debilidad de la
institucionalidad colombiana hace imposible la determinación de una restricción presupuestal fuerte, sin
la cual el equilibrio fiscal es inalcanzable. No obstante el esfuerzo realizado por los Ministros de Hacienda
de los últimos diez años, las presiones del Congreso y del mismo ejecutivo por aumentar el gasto, sumado
a una carencia de restricción de endeudamiento, explican la perversa dinámica fiscal de la última década.
Hasta tanto no exista una restricción real, el país seguirá adentrándose en un ciclo recesivo.
El segundo problema por resolver, es que el ejecutivo finalmente cumpla con el mandato
constitucional de definir qué es gasto público y qué es gasto social, de tal manera que se garantice una
focalización progresiva del mismo. Mientras que el concepto de lo social sea tan vago como lo es hoy en
día, el presupuesto incluirá cualquier tipo de apropiación, lo cual implica que sus resultados en términos
de bienestar serán limitados.
En líneas generales, se propone un nuevo ordenamiento presupuestal que contemple la siguiente
secuencia jerárquica de decisiones:
i) Una estimación macroeconómica de los recursos que son sostenibles y consistentes con
metas de inflación, producción y empleo a mediano plazo.
ii) Una propuesta del Ejecutivo al Congreso sobre la distribución sectorial del gasto que se
base en una función de bienestar que permita la focalización del presupuesto2
iii) Una normatividad para agilizar y hacer más eficiente el proceso del gasto y su evaluación.
Respecto al primer punto, lo central es buscar que esa estimación macroeconómica sea lo más
independiente posible de las presiones de gasto, con responsabilidades claras y mecanismos de rendición
de cuentas. Sobre el segundo punto, debe ser el Consejo de Ministros el que formalmente realice la
distribución sectorial dentro de los techos macroeconómicos, después de un proceso de consulta entre el
Ministerio de Hacienda, el DNP y los ministerios de
2
Las “intervenciones” del Estado y sus gastos pueden estar orientados a la oferta de bienes o servicios o a la demanda, de los
mismos, a la regulación de un mercado, y a la concesión. En fin, hay varias formas de administrar los incentivos en busca de
la eficiencia.
4
línea. En cuanto al tercer punto, el principio rector es que una vez hecha una apropiación, y si las
condiciones fiscales son estables, ésta se gaste eficientemente y se evalúe el cumplimiento de los
resultados en términos económicos y de equidad.
Aunque en este documento el tema se centra en la reforma al EOP, varios de los cambios o
soluciones que se plantean podrían verse favorecidos si, adicionalmente, se dieran modificaciones en la
estructura institucional existente, es decir en la estructura organizacional que incluye a la Presidencia de la
Republica, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y a los
Ministerios ejecutores. Es importante entonces, que se adelante un análisis de la estructura institucional y
de los refuerzos necesarios para eliminar las fallas organizacionales que muchas veces ha impedido que
las leyes logren sus objetivos.
El Cuanto
La pregunta sobre el cuanto, hace referencia al monto asignado de gasto público y a su esquema
de financiación. Este cuanto es correcto en la medida en que su estructura sea sostenible, sin generar
desequilibrios macroeconómicos de alta regresividad social.
Una definición básica del concepto de sostenibilidad del presupuesto se desprende del balance
primario, el cual resulta de comparar la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales3,
descontando el pago de intereses corrientes. El presupuesto es sostenible, en el margen, si el balance
primario en él implícito, es suficiente para cubrir el pago de los intereses de la deuda pública interna y
externa.
3
En la definición de gastos totales se incluyen las operaciones correspondientes al préstamo neto y los ajustes por causación
5
Gráfico 1
Balance Primario Gobierno Nacional Central
1998-2002
0,0%
-0,5%
1998
1999
2000
2001
2002
-1,0%
-1,5%
-2,0%
-2,36%
-1,75%
-1,78%
-2,5%
-2,43%
-3,0%
-3,5%
-4,0%
-4,5%
-4,28%
Fuente: CONFIS
El Gráfico 1 muestra la evolución del balance primario del Gobierno Nacional Central entre 1998
y 2002, el cual pasó de un déficit de $3.3 billones en 1998 (2.36% del PIB) a uno de $4.9 billones (2.43%
del PIB) en 2002, mientras que el Cuadro 1 muestra cada uno de sus componentes.
Cuadro 1
Cálculo del Balance primario del GNC
1998-2002
Millones de pesos
CONCEPTO
1998
1999
2000
2001
2002
Ingresos Totales
(-) Gastos Totales
(+) Intereses Corrientes
16.726.978
24.134.238
4.089.660
18.926.671
30.438.328
5.025.504
22.680.386
32.368.016
6.630.229
27.489.039
38.335.267
7.496.993
30.233.114
43.079.727
7.902.400
Balance Primario
Como % del PIB
-3.317.600
-2,36%
-6.486.153
-4,28%
-3.057.401
-1,75%
-3.349.235
-1,78%
-4.944.213
-2,43%
Fuente: CONFIS
En los últimos años, el resultado presupuestal ha sido un déficit primario, lo cual no es sostenible
en el mediano plazo. Vale la pena resaltar sin embargo, que este ejercicio solamente incluye las finanzas
del Gobierno Nacional Central, que es el objetivo último de la reforma que describe este documento, ya
que a nivel del sector descentralizado existe, para 2002, un nivel de superávit primario de $6.6 billones
(3.2% del PIB) que garantiza la sostenibilidad de la deuda consolidada del sector público.
¿Por qué es importante reversar esta situación y alcanzar un presupuesto sostenible? Porque si el
ajuste no se hace, en cualquier momento los tenedores de deuda colombiana deciden hacer efectivo el
cobro del principal de sus acreencias, generando graves choques internos y externos, que resultan en
6
ajustes bruscos de gasto público, recesiones, desempleo, devaluaciones y otros factores que afectan de
manera directa a los estratos más desprotegidos de la sociedad. Aunque la inversión es el primer gasto
sujeto de recorte, si la crisis es muy grave, es factible que resulte obligatorio abstenerse de pagar
obligaciones como salarios, pensiones y transferencias.
En cuanto a algunas propuestas que se ventilan de no pagar o renegociar la deuda, es importante
recordar que la deuda no es un gasto; es la consecuencia de excesos de gastos anteriores. La deuda no es la
causa, sino la consecuencia de un problema fiscal, por lo que su solución es a través de logro del equilibrio
fiscal.
En lo que corresponde a reestructuración voluntaria, el gobierno colombiano hace esto
recurrentemente mediante el mecanismo conocido como “swaps” o canjes de deuda (internos y externos).
Consiste en una operación de extensión de los plazos de vencimiento de los bonos, la cual generalmente se
realiza cuando las tasas de interés le son particularmente favorables al país. Entre junio de 2001 y junio de
2003, el gobierno realizó ocho operaciones de canje de deuda pública por cerca de $10 billones de pesos.
Respecto a la reestructuración forzada, un país que no logra cubrir gran parte de sus intereses,
tiene mucho que perder y poco que ganar en estos procesos. No sólo el recorte de gasto tendría que ser
igual al que se debe hacer para efectos de lograr un superávit primario sostenible, sino que aquellos pocos
nuevos recursos que se consigan se lograrán a unas tasas sustancialmente mayores.
El otro factor que sería altamente perjudicial en el caso colombiano está asociado al elevado grado
de concentración de la deuda en manos de colombianos. Contrario a lo que se cree, los tenedores de
bonos, incluso de bonos denominados en dólares, son en una gran proporción nacionales, fondos de
pensiones y entidades estatales, entre otros.
Desde una perspectiva de crecimiento, la principal razón para fortalecer el proceso de ajuste es por
el efecto perverso de “crowding out”, que el sector público está ejerciendo sobre el sector privado. Las
consecuencias del crowding out están relacionadas con el hecho que el sector privado tiene menor acceso
al crédito y en consecuencia menor capacidad de inversión, o, en forma equivalente, que por la
competencia de recursos las tasas de interés se disparan y la inversión cae. Esto es la situación óptima para
los rentistas y la más perversa para quienes tienen como única fuente de ingreso su empleo y su salario.
7
En conclusión, en la medida en que un presupuesto no sea sostenible, es decir, no tenga un cuanto
viable, la economía está destinada a caer en situaciones recesivas. Una evidencia reciente es el caso
argentino, donde los desequilibrios fiscales volvieron el manejo político y económico prácticamente
imposible, y resultaron en niveles de pobreza del 54%, de indigencia de 26%, de desempleo de 15,6%, y
una devaluación del 300% en los últimos 18 meses.
Por las razones anteriormente expuestas, el equilibrio macroeconómico constituye el más público
de los bienes públicos y, probablemente, la política económica más progresiva socialmente.
El cuanto del presupuesto, no ha funcionado, y el stock de la deuda pública colombiana ha
crecido sistemáticamente. Esto a pesar de que todos los Ministros de Hacienda de los últimos años,
independientemente a su tendencia económica, han establecido como su prioridad la corrección del
desequilibrio fiscal. En efecto, en el transcurso de los últimos doce años, mientras los ingresos corrientes,
se incrementaron en una tasa promedio real del 7% los gastos del Gobierno Central crecieron a una tasa
del 11% (Gráficas 2 y 3).
Gráfica 2
Gobierno Nacional Central
Ingresos y Gastos Totales, 1991-2002
Miles de millones de pesos
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos Totales
Gastos Totales
Fuente: MHCP- DGPM
8
Gráfica 3
Evolución de la Deuda Pública Neta
Deuda Interna y Externa
Como porcentaje del PIB
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1996
1997
1998
1999
2000
Interna
2001
2002
2003*
Externa
Fuente. DGPM
La posibilidad de financiación casi “ilimitada” que ha tenido el Gobierno vía TES, ha contribuido
a validar cuantos excesivos. En efecto, como lo muestra la gráfica 4, habría una relación entre
decrecimiento o bajo crecimiento de la economía y el saldo de TES.
Gráfica 4
Evolución de los saldos de TES y Crecimiento económico
1996-2003
35.000
3,50
30.000
1,50
25.000
-0,50
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
20.000
Crecimiento PIB
-2,50
Saldo TES $mm
-4,50
15.000
10.000
Para 2003, se presenta en saldo acumulado a agosto
Fuente: DGCP, Cálculos DGPN
9
Se observa un crecimiento de dicho saldo ente los años 1997 y 1999, cuando la economía presentó
un comportamiento desfavorable, para luego estabilizarse y volver a crecer a partir de 2001. Ante un
menor crecimiento, los ingresos corrientes del Estado se reducen y, sin ajustar el nivel de gasto de manera
consecuente, se aumenta la demanda por recursos de crédito, particularmente internos, en la medida que
los mercados financieros externos son más elásticos al deterioro de los fundamentales.
El efecto, no la causa como erróneamente se presenta, de esta situación es un incremento del saldo
de deuda pública, el cual pasó de $28 billones (27% del PIB) en 1996 a $125 billones (56% del PIB) en
junio de 2003.
Contrario a lo que promueven los defensores del incremento del gasto como mecanismo de
generación de bienestar social, la correlación del exceso del gasto con el nivel de empleo, que es uno de
los más importantes indicadores de bienestar social, es lamentable. El empleo es reflejo directo del
equilibrio o del desequilibrio en las variables macroeconómicas.
Mientras que el gasto público aumentó a una tasa promedio de 10% en el período 1997-2002 y la
deuda pública aumentó a una tasa promedio de 28% anual, el desempleo4 pasó de 7.2% en 1992 a 15.5%
en 2002. La gráfica 5 muestra claramente, la regresividad de un desequilibrio macroeconómico.
Gráfica 5
Crecimientos porcentuales anuales del gasto y la deuda pública
Índice de desempleo
1997-2002
Gasto Público
45
40
Deuda Pública
38,3
Desempleo
36,4
35
30
28,3
27,5
25,5
25,1
25
20,0
20
19,8
16,7
16,3
15
17,0
17,3
15,5
15,0
14,1
12,3
9,8
10
7,0
5
0
-5
1997
1998
1999
2000
Fuente: MHCP-DGPM y DANE, cálculos DGPN
4
Corresponde a la cifra de total nacional. Datos del DANE
10
2001
2002
Dada la necesidad de mantener un ingreso familiar mínimo, la población económicamente activa
se amplió, inicialmente con mujeres y posteriormente con jóvenes y niños, lo cual ha afectado la
estructura familiar y ha resultado en un elevado nivel de deserción escolar. Esto limita las posibilidades de
movilidad social, en la medida en que el principal y casi único factor de movilidad social que hay en
Colombia, es el acceso a la educación5. Esta causalidad hace que el efecto del desempleo trascienda la
gravedad de la pobreza inmediata y tenga efectos permanentes regresivos para un elevado número de
colombianos.
Tampoco es cierto que la dificultad de acceso a servicios públicos o carencia de acceso a
educación o a salud sea la razón principal por la cual los índices de población colombiana viviendo en
situaciones de pobreza y miseria se incrementaron entre 1993 y 2002, pasando de 51.7% del total al
59.9%, y de 19.4% a 23.5%, respectivamente. En la gráfica 6 se observa que en el período entre 1995 y
2001, la cobertura de los principales servicios públicos se incrementó sustancialmente mientras que la
gráfica 7 muestra que en educación se mantuvo relativamente constante. El problema actual de pobreza en
Colombia, a diferencia de lo que ocurría en los setentas y ochentas, es el desempleo cuyo origen está en
desequilibrios macroeconómicos.
Gráfica 6
Evolución de la cobertura en servicios públicos
1995-2001
95
85
75
Acueducto
Alcantarillado
Energía
Aseo
65
55
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
5
Gaviria, Alejandro, Febrero, 2002, Los que suben y los que bajan: Educación y movilidad social en Colombia, Fedesarrollo.
11
Gráfica 7
Evolución de la cobertura en educación
1996-2001
90
80
70
60
50
Primaria
40
Secundaria
30
Superior
20
10
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: DNP-DDS
El cuanto en Colombia
Las preguntas entonces son, ¿Por qué no ha funcionado el cuanto?; y ¿Cómo se puede superar
esta situación? La respuesta pareciera estar concentrada en la dinámica institucional.
En los últimos 30 años se han realizado dos reformas presupuestales de gran magnitud en
Colombia, la primera es la que se conoce como el Decreto-Ley 294 de 1973, expedido con base en las
facultades de la Ley 17 de 1972, y la segunda, la reflejada en la Ley 38 de 1989. En los períodos
intermedios, estas leyes fueron sujetas de modificaciones y regulaciones, pero su esencia conceptual no
varió fundamentalmente.
Con el peligro de hacer simplificaciones excesivas, se podría decir que en el Decreto 294 la
estabilidad macroeconómica primaba sobre cualquier otro objetivo, mientras que en la Ley 38 la
estabilidad macroeconómica se asumía y el gran objetivo era lograr la eficiencia en la ejecución del gasto.
Simplificando aún más, el Decreto 294 era un Estatuto Orgánico para un país real, mientras que la Ley 38
es un Estatuto Orgánico para un país ideal.
12
La diferencia principal es que bajo la normativa del Decreto 294, las apropiaciones que aprobaba
el Congreso no pasaban de ser lineamientos de gasto que tan sólo se convertían en autorizaciones reales de
gasto, una vez el Ministerio de Hacienda, con base en el seguimiento de los recaudos y del
perfeccionamiento de los créditos, tenía certeza de que el gasto tenía fuente efectiva de financiación.
Mientras que el Ministerio de Hacienda no estableciera un acuerdo de obligaciones, no había contratación
y mientras no diera acuerdo de pago, no había giro. Puesto en términos más prácticos, las apropiaciones
constituían actos políticos, mas no actos fiscales.
El Decreto 294 era consciente de la debilidad institucional del país y de las presiones sistemáticas
que se derivarían de un Congreso sin disciplina de voto de partido para la aprobación de cualquier ley y de
las sistemáticas presiones del ejecutivo para incrementar el gasto por encima de las posibilidades
macroeconómicas reales. En ese entonces, no sólo había una noción de restricción presupuestal más clara,
sino que existían mecanismos para hacerla efectiva.
Adicionalmente, el proceso de determinación de rentas, aunque imperfecto, era mucho más
estricto que el actual. Para efectos del cálculo de ingresos en el presupuesto original y en sus adiciones,
éste requería de un aforo de la Contraloría y no se podía hacer apropiación alguna contra créditos no
perfeccionados. En esa época de menor profundización del mercado de capitales, el país no había caído en
la dinámica de emisión de TES.
Este cuidado sobre el cuanto del presupuesto afectaba la ejecución del mismo, lo que en este
documento se denomina el como. La ejecución era ineficiente, en la medida en que era imposible
programar el ciclo a partir de la contratación, dado que este proceso tan sólo se podía iniciar una vez el
acuerdo de obligaciones fuese aprobado por el Ministerio de Hacienda y por lo tanto, el giro mismo de los
recursos obedecía más a un criterio fiscalista que a un criterio de eficiencia.
La Ley 38 tuvo como objetivo central mejorar la productividad del gasto público a través de un
presupuesto de caja. Es decir, procurar que lo que se apropiara en un período, pudiese ser ejecutado en el
mismo período, de tal manera que se le permitiera, y a su vez se les pudiera exigir a las entidades
ejecutoras, mayor eficiencia en el gasto. Las apropiaciones, desde el momento de su aprobación, se
volvían autorizaciones de gasto, para lo cual se eliminó el mecanismo de acuerdos, que se consideraba
como un excesiva intromisión del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, a pesar de sus buenas
intenciones, esta reforma y la posterior posibilidad de emisiones de TES sin límite, eliminaron el concepto
de una restricción presupuestal real en Colombia.
13
El reemplazo para los aforos de rentas y la verificación del perfeccionamiento del crédito, fue el
diseño de un programa macroeconómico y la intención establecida en el Estatuto Orgánico, de que el
presupuesto fuera consistente y coherente con la estabilidad macroeconómica de largo plazo. Sin embargo,
en un país con una institucionalidad tan frágil como la colombiana, las leyes que se basan en intenciones
difícilmente logran el cumplimiento de sus objetivos.
Al hecho de que cada apropiación es una autorización de gasto, sin que esto pueda ser controlado
a través de acuerdos, se le suman otros factores: las nuevas obligaciones de gasto que se incorporaron en
la Constitución de 1991, representadas principalmente en el rubro de transferencias, y el aumento en el
gasto de seguridad y defensa por efecto del escalonamiento del conflicto armado (Gráficas 8 y 9).
Gráfica 8
Evolución de las transferencias 1993-2003
Como porcentaje del PIB
12
10,2
10
10,6
10,6
2001
2002
9,6
8,7
8
8
8
1996
1997
6,8
5,6
6
6,1
4,8
4,2
4
2
0
1991
1992
1993
1994
1995
Fuente: CONFIS
14
1998
1999
2000
Gráfica 9
Evolución del gasto militar 1993-2003
Como porcentaje del PIB
4,5
4,1
3,9
4,0
3,7
3,5
3,5
3,3
3,4
3,2
3,0
3,0
2,5
2,6
2,5
2,3
2,0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente: DGPM
Estos dos factores llevaron a un desborde presupuestal, lo cual se ve reflejado, en adición al
crecimiento de la deuda pública, en el crecimiento del rezago presupuestal, que se observa en la gráfica
10. Este crecimiento implica que cada vez un mayor porcentaje de las apropiaciones realizadas en un
determinado año, sólo son sujetas de giro en años posteriores, con lo cual queda totalmente desvirtuado el
objeto de lograr una mayor eficiencia en la ejecución presupuestal, que era el objetivo central de la Ley 38
de 1989.
15
Gráfica 10
Evolución del rezago presupuestal
Como porcentaje del PIB
1991-2002
3,5
3,0
3,0
2,4
2,5
2,3
2,3
2,3
2,1
2,0
2,0
1,5
1,7
1,3
1,1
1,0
1,0
0,6
0,5
0,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: DGPN
En resumen, la combinación de la Ley 38, la Constitución de 1991 y las necesidades de gasto en
defensa, no sólo incrementaron los gastos obligatorios, sino que hicieron que las presiones ejercidas sobre
los Ministros de Hacienda por parte del ejecutivo y del legislativo, se convirtieran en gastos efectivos, sin
que necesariamente existieran fuentes ciertas para su financiamiento.
El resultado de una “ley de intenciones”, que no consultaba la realidad política e institucional del
país, es un presupuesto altamente inflexible que impide un ajuste rápido y ordenado del mismo. En efecto,
como lo muestra el cuadro 2, desde 1999 cuando Colombia firmó el Acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional, el país ha tenido que renegociar las metas, a pesar de que el sector descentralizado y el
Banco de la República han presentado resultados más favorables de los esperados.
La razón para lo anterior es que los déficits del Gobierno Nacional Central, que inicialmente se
han estimado dentro de las metas para el Sector Público Consolidado, siempre han resultado superiores a
los estimados. (Gráfica 11)
16
Cuadro 2
Comparativo Acuerdo con el FMI
Déficit fiscal 2000-2003
CONCEPTO
Sector Público No Financiero
Gobierno Nacional Central
Sector Descentralizado
Balance cuasifiscal del Banco de la República
Balance de Fogafín
Costo de la Restructuración Financiera
Discrepancia Estadistica/Margen de Negociación
Meta Original
-3,6
-5,0
1,4
0,5
-0,2
-0,2
-
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO
2000
Meta Final
-3,8
-5,9
2,1
0,5
0,0
-0,4
-
Observado
-3,5
-5,5
2,0
0,5
0,2
-0,4
-0,1
-3,7
-3,3
-2,7
2002
Meta Final
-4,3
-6,5
2,1
0,6
0,2
-0,5
-0,1
Observado
-4,0
-6,3
2,3
0,8
0,3
-0,6
-0,1
Meta Original
-2,5
-4,6
2,2
0,4
0,1
-0,5
0,0
-3,5
CONCEPTO
Meta Original
-2,7
-4,7
2,0
0,4
0,1
-0,5
-
Sector Público No Financiero
Gobierno Nacional Central
Sector Descentralizado
Balance cuasifiscal del Banco de la República
Balance de Fogafín
Costo de la Restructuración Financiera
Discrepancia Estadistica/Margen de Negociación
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO
-2,6
-4,1
Meta Original
-3,0
-4,6
1,6
0,5
0,2
-0,4
-
-3,6
2001
Meta Final
-3,6
-4,7
1,1
0,7
0,2
-0,7
-3,4
Fuente: CONFIS, FMI. Cálculos DGPN
Gráfica 11
Metas fiscales para el Gobierno Nacional Central
2000-2003
Meta Original
Meta Final
Observado
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
-5,0
-6,0
-7,0
-4,6
-5,0
-5,9
-4,7
-5,5
2000
-4,6
-4,7
-5,8
2001
-5,5
-6,5
2002
Fuente: CONFIS y FMI, cálculos: DGPN
17
-6,3
2003
-3,2
2003
Meta Final (py)
-3,0
-5,5
2,5
0,5
0,2
-0,5
0,0
-2,5
2,0
Observado
-3,8
-5,8
2,0
0,7
0,2
-0,7
0,3
-2,8
Los mayores desbalances fiscales del Gobierno Nacional Central se explican por dos
factores, ingresos inferiores a los originalmente estimados (Cuadro 3) y mayores gastos a los
inicialmente programados, que generalmente se validan por medio de adiciones presupuestales
(Cuadro 4).
Cuadro 3
Diferencia entre aforos y recaudos
Presupuesto de la Nación
Miles de millones de pesos 1998-2003
CONCEPTOS
INGRESOS
1998
Diferencia
(2.909,0)
INGRESOS CORRIENTES
RECURSOS DE CAPITAL
1999
% Recaudo
403,8
(3.567,6)
Diferencia
2000
% Recaudo
Diferencia
2001
% Recaudo
(1.591,1)
2002
Diferencia
% Recaudo
Diferencia
96,6
759,8
101,3
(7.590,1)
% Recaudo
87,7
103,2
(166,3)
99,3
(1.582,1)
94,6
91,4
(1.742,0)
95,8
102,7
(1.426,5)
92,1
78,2
(154,7)
99,3
(2.222,6)
90,6
2.027,3
107,2
(5.992,9)
79,5
101,7
(60,8)
98,8
1.000,9
121,0
3.542,2
140,7
(4.118,6)
54,1
(1.852,8)
635,9
RECURSOS DEL CREDITO
EXTERNO
RECURSOS DEL CREDITO
INTERNO
(2.483,9)
75,6
(553,4)
95,6
(1.049,2)
92,1
88,3
(1.425,3)
91,0
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
(1.143,5)
55,2
459,6
115,0
(2.174,4)
61,0
337,9
109,4
(449,0)
89,9
(9,3)
98,8
(75,2)
86,5
(196,0)
74,2
(113,6)
89,1
(53,0)
85,8
114,6
(85,6)
96,5
191,7
107,8
(987,6)
69,9
37,8
101,3
RENTAS PARAFISCALES
FONDOS ESPECIALES
59,8
264,1
Fuente: DGPN
Cuadro 4
Resumen de las adiciones al presupuesto 1995-2002
Presupuesto General de la Nación
Miles de millones de pesos
CONCEPTO
1995
1996
1997
1998
Funcionamiento
Gastos de Personal
Gastos Generales
Transferencias
Operación Comercial
612,6
372,5
192,7
46,9
0,4
594,5
657,6
220,7
(357,7)
73,9
597,0
195,0
57,0
321,0
24,0
512,0
43,4
70,7
393,0
5,0
Servicio de la Deuda
Deuda Externa
Deuda Interna
(56,2)
(156,2)
100,0
138,3
(71,5)
209,9
107,0
107,0
(539,3)
(57,6)
(481,7)
196,3
316,8
1.380,0
645,2
17.503,2
23.584,6
29.926,4
752,6
1.049,6
18.254,9
4,30%
Inversión
Presupuesto Inicial
Total Adiciones
Presupuesto Definitivo
Proporción Adicones/
Presupuesto Inicial
1999
2001
2002
2003
2.023,6
96,7
307,2
1.612,6
7,1
3.170,2
137,1
364,5
2.641,2
27,4
3.264,3
327,3
539,8
2.391,6
5,5
1.512,8
77,8
309,2
1.117,3
8,5
933,6
105,1
828,5
8,3
1,8
6,5
224,6
224,6
1.769,5
1.429,0
340,5
1.927,0
1.894,9
2.385,6
1.275,3
1.387,7
38.700,0
45.306,4
46.623,0
56.977,5
62.910,6
67.170,5
2.084,0
618,0
3.383,9
4.852,1
5.564,1
4.764,3
4.670,0
25.063,5
30.767,0
37.797,2
46.628,5
50.594,4
62.752,1
65.742,5
72.048,3
4,45%
6,96%
1,60%
7,47%
10,41%
9,77%
7,57%
6,95%
Fuente: DGPN
18
2.313,0
48,1
109,8
2.150,7
4,3
2000
(856,1)
(35,8)
(820,4)
Sin embargo, detrás de estos dos factores, sobreestimación de ingresos y subestimación de gastos,
están los mismos fenómenos: la inexistencia de una restricción presupuestal que sea efectiva y de
mecanismos efectivos para controlar las presiones de gasto, así como una amplitud del gobierno para
endeudarse, especialmente vía TES. Básicamente, un presupuesto sin restricción.
Esto último se ha logrado, en gran medida, a través de las disposiciones generales contenidas en la
ley de presupuesto, donde tradicionalmente se incluye un artículo que dice que el Gobierno Nacional
podrá emitir títulos de tesorería, con base en la facultad de la Ley 51 de 1990, sin que su emisión afecte el
cupo de endeudamiento.
En últimas, el amplio poder que tiene el ejecutivo para determinar los niveles de gasto, se
convirtió en su principal fuente de vulnerabilidad. En la medida en que no hay restricciones, las presiones,
internas y externas al ejecutivo, se convierten en obligaciones y, finalmente, en gasto.
Una de las más inequívocas señales de progreso de una sociedad, se encuentra en los procesos
políticos mediante los cuales ella identifica su patrimonio colectivo y establece reglas para protegerlo. La
historia del desarrollo de las naciones – y aún de las culturas y civilizaciones – no es otra cosa que el
proceso a través del cual ellas van creando riqueza colectiva y van utilizándola para lograr ganancias de
bienestar para una proporción creciente de su población. El patrimonio colectivo que hoy en día se
considera como el más crítico, está constituido por el conocimiento y por las reglas institucionales y
económicas dentro de las cuales los ciudadanos interactúan y se “organizan” en la búsqueda de su
bienestar colectivo e individual.
El desafío del progreso es, entonces, el desarrollar reglas que generen y protejan el patrimonio
colectivo y garanticen libertades individuales así como igualdad de oportunidades para todos dentro de un
entorno de justicia distributiva6 y de equidad social, dos conceptos que se deben desarrollar en la siguiente
sección que trata sobre el qué del presupuesto.
6
A partir de los trabajos de John Rawls (1971), Roemer J. (1996, 1998), Sen Amartya (1992), Birdsall Nancy (1997), Dani
Rodrik (1994) y Stiglizt Joseph (1995), el enfoque para tratar los problemas de pobreza y equidad se ha ampliado al contexto de lo
que se llama ”justicia distributiva”. Este concepto busca integrar mejor los temas y las políticas de crecimiento económico,
distribución de ingreso, gasto social, bienestar, eficiencia, pobreza y justicia. Para el caso de los países en desarrollo, el libro de
Solimano Andrés, Aninat Eduardo y Nancy Birdsall, (2000) se subraya la importancia de distinguir entre igualdad de
oportunidades, de una parte, e igualdad de resultados, de otra.
19
Una de las reglas colectivas más elusivas desde un punto de vista conceptual y operacional, pero
que constituye la más decisiva como pre-requisito del progreso económico y social, es la de restringir el
nivel del gasto total al nivel de los recursos sostenibles. Esta es la restricción fiscal como marco
institucional global, la que genera la estabilidad macroeconómica, la cual corresponde al activo colectivo
de máxima categoría política de cualquier país y sociedad.
Colombia ha conjurado crisis pero no ha logrado cambiar las condiciones institucionales que
generan esas crisis. La principal razón para ello es que no le ha sido posible consolidar un amplio acuerdo
político que excluya el desequilibrio fiscal como una opción para los actores públicos y privados. El
marco de incentivos reales ha favorecido la explotación del “commons” público sin mayor riesgo en el
corto plazo. Es decir, el “accountability” político,7 como restricción que ayudaría a la responsabilidad
fiscal, ha sido débil.
Si una sociedad no logra identificar la restricción macro-fiscal como parte de su riqueza colectiva,
de su “commons”, tampoco podrá generar los acuerdos políticos ni la normatividad institucional para
evitar las consecuencias del descuido de ese patrimonio. Mucho más cuando ese patrimonio parece lejano,
remoto e impersonal. Peor aún, cuando la preservación de ese “commons” no garantiza una mejoría
inmediata para casi nadie y muchas veces el insistir en su vigencia sí asegura pérdidas muy concretas para
los “rent-seekers” organizados alrededor de una restricción fiscal blanda. Dentro de este entorno, se
desdibuja el altísimo costo social de la volatilidad macroeconómica.
El verdadero problema es
entonces educar a una sociedad sobre el “valor” de la estabilidad macroeconómica así como el
defenderla cuando ella este bajo asedio. El desafío es gigantesco pues se trata de defender algo
que ex ante no genera claros dividendos políticos, sino que conjura riesgos hipotéticos, pero que
sí genera costos políticos, cuando ya puede ser muy tarde para evitarlos.
Las inflexibilidades del presupuesto
El gobierno tiene un escaso margen de maniobra al preparar el presupuesto, pues un alto
porcentaje de los gastos que debe hacer cada año está predeterminado. Un numeroso conjunto de leyes, e
incluso de artículos constitucionales, determina hoy en día la manera como el gobierno debe asignar sus
7
La falta de “accountability” por parte de quienes toman decisiones que no optimizan el interés colectivo es más una falla de los
mercados políticos que de los económicos.
20
ingresos. La inflexibilidad del presupuesto puede poner en peligro la estabilidad macroeconómica, por
cuanto dificulta la posibilidad de llevar a cabo ajustes en situaciones fiscales deficitarias8.
Las inflexibilidades presupuestales hacen referencia principalmente a dos tipos de realidades. En
primer lugar, el presupuesto es una recopilación de mandatos legales y constitucionales, cuya
obligatoriedad implica un muy reducido margen de maniobra por parte del gobierno en la asignación del
gasto público. Por lo tanto, el necesario ajuste fiscal se hace más por la vía de ingresos adicionales
(reformas tributarias, en particular) que por la vía de menores gastos, con el consecuente impacto sobre la
economía. Así mismo, muchos de los programas de gobierno no encuentran cabida dentro del presupuesto,
dado que muchos gastos “vienen” de manera inercial de años atrás, y en consecuencia, no parece siempre
haber coherencia entre los objetivos y planes de gobierno y los recursos asignados a su cumplimiento. A
esta realidad se le llamará inflexibilidades con fuente en el gasto
En segundo lugar, está lo que se conoce como rentas de destinación específica, o inflexibilidades
con fuente en los ingresos. Este fenómeno es el resultado, entre otras, de la apropiación de rentas por parte
de sectores sociales que hoy cuentan con un interés creado en dichos rubros. Adicionalmente, las rentas de
destinación específica están respaldadas por leyes y normas que las mantienen en el tiempo, sin que
necesariamente se consulte la dinámica de la necesidad que justificó su creación, ni se haga una
evaluación del impacto que cada renta tiene en el logro de los objetivos planteados inicialmente.
Inflexibilidades con fuente en los gastos: transferencias
Aunque los gastos de funcionamiento también comprenden los gastos de personal y los gastos
generales, su componente principal son las transferencias. Estas a su vez se componen de las
asignaciones que hace la Nación a las entidades territoriales por medio del SGP, los aportes del
Estado a las Universidades, los pagos de pensiones, las prestaciones sociales de los maestros, y
otras transferencias de menor cuantía de diversa índole (Gráfica 12, Panel A).
8
La evidencia histórica sugiere que desde comienzos de siglo, los distintos Ministros de Hacienda se han pronunciado con
respecto a las rentas de destinación específica y a la prodigalidad de los parlamentarios para ordenar gastos sin establecer
previamente los recursos con que han de financiarse. Estos mismos problemas a los cuales hacían referencia los Ministros de
Hacienda desde hace casi 100 años, son los que afectan hoy al presupuesto, generando una gran inflexibilidad e imponiendo
obstáculos para el logro de una asignación eficiente de los recursos y un equilibrio presupuestal. Lo que resulta paradójico es que
en distintos momentos del tiempo, y tal y como establece en la actualidad el Articulo 359 de la Constitución, las rentas de
destinación específica han existido a pesar de estar “prohibidas” y a pesar de que el principio de Unidad de Caja se encuentre
explícitamente consagrado en la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111, 1996, artículo 12).
21
Gráfica 12
Composición de las Transferencias, 1997-2004
Panel A
Panel B
100%
90%
80%
70%
14.30%
13.49%
19.05%
6.35%
3.73%
2.83%
6.35%
3.55%
5.60%
22.75%
20.60%
16.25%
4.39%
5.68%
14.07%
6.37%
15.12%
5.65%
3.86%
5.38%
22.97%
24.02%
8.49%
3.02%
5.56%
5.38%
4.62%
56%
56%
30%
51.07%
51.20%
52.10%
50.94%
51.63%
51%
40%
40%
56.02%
53%
52%
28.48%
50%
30%
52%
51%
51%
P O R C E N T A JE S
21.58%
60%
50%
26.50%
23.12%
60%
8.54%
56.39%
53.03%
26%
23%
21%
28%
23%
21%
26%
26%
23%
22%
26%
28%
24%24%
20%
17%
18%
20%
10%
10%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
TRANSFERENCIAS TERRITORIALES:
PENSIONES
UNIVERSIDADES
PRESTACIONES SOCIALES MAGISTERIO
2004
0%
1997
1998
1999
2000
AÑOS
2001
2002
2003
2004
TRANSFERENCIAS TERRITORIALES: PENSIONES OTRAS TRANSFERENCIAS
OTRAS TRANSFERENCIAS
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Las transferencias territoriales y el pago de pensiones son los mayores componentes, pero las otras
transferencias que se reportan de manera detallada en el Cuadro 1 del Anexo9 también son importantes
conformando cerca de una quinta parte del total de transferencias (Gráfica 12, B).
Inflexibilidades con fuente en los ingresos: rentas de destinación específica
Las inflexibilidades con fuente en los ingresos surgen por normas que destinan un ingreso de la
Nación o parte de él a una destinación específica. Entre éstas se encuentra el Fondo Nacional de Regalías,
la participación del IVA de las antiguas intendencias y comisarías, la de dotación y arreglos locativos de
escuelas industriales e institutos técnicos, entre muchas otras.
El problema se ha agudizado en los últimos años debido a la creación de nuevas destinaciones
específicas de los ingresos de la Nación, las cuales se detallan en el Cuadro 2 del Anexo. Si se analiza el
momento en el cual fueron creadas las diferentes rentas de destinación específica presentes en el
9
Entre las que se incluyen, entre muchas otras, las destinadas al control de la tuberculosis, aportes para la Fundación Colegio
Mayor de San Bartolomé, la convención colectiva para servicios médicos de trabajadores de los ferrocarriles, el Fondo Pensional
Territorial
22
presupuesto del año 2003, se encuentra que la mayoría de las inflexibilidades en el ingreso presentes hoy
en el presupuesto, fueron creadas durante la década de los 90.
Si se hace una clasificación de las rentas de destinación específica en términos de los sectores a
los que son destinadas, la composición de las mismas revela que además de las relacionadas con el
presupuesto de los establecimientos públicos, los montos destinados a seguridad social y aseguramiento, y
más recientemente las relacionadas con los gastos militares, son rubros de importancia (Gráfica 13). Las
rentas incluidas en cada uno de los grupos se encuentran en el Cuadro 1 del Anexo.
Bajo una perspectiva particular, las inflexibilidades en el PGN pueden considerarse deseables. En
efecto, hay un conjunto de rubros presupuestales, que no deben estar sujetos a vaivenes de corto plazo
(p.ej. el gasto en educación y salud). La adopción de leyes que generen inflexibilidad puede entenderse
por lo tanto como un mecanismo para aislar a dichos rubros de la discusión anual del PGN y generar un
compromiso sólido del Estado con dichas obligaciones.
Gráfica 13
Distribución sectorial de las rentas de destinación específica, 1997-2004
100%
90%
80%
1%
5%
3%
3%
19%
1%
9%
3%
3%
1%
2%
11%
13%
3%
3%
3%
4%
10%
18%
16%
57%
57%
54%
2001
2002
2003
16%
70%
16%
1%
2%
1%
1%
1%
3%
1%
1%
0%
9%
2%
3%
3%
60%
20%
16%
50%
68%
40%
66%
61%
30%
20%
1998
1999
2000
PRESUPUESTO ESTAPÚBLICOS
SEGURIDAD SOCIAL Y ASEGURAMIENTO
MILITARES
CONTROL Y JUSTICIA
TERRITORIALES
SOCIAL
INFRAESTRUCT. Y COMBUS.
EDUCACION Y DEPORTE
FINANCIERO
CONTRIBUCIONES
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
No obstante, son diversas las objeciones a la aplicación de este argumento para la totalidad de las
inflexibilidades del PGN. En primer lugar, es factible que algunos de los rubros inflexibles no sean
prioritarios, sino que sean el resultado del “atrapamiento” del presupuesto público por parte de grupos de
23
interés. Dichas inflexibilidades pueden reflejar desconfianza frente a la acción futura del Estado, frente a
la cual algunos grupos, temerosos de no recibir atención del mismo, buscan atrapar determinadas rentas.
Esta situación desencadena en un nivel demasiado elevado de inflexibilidades y del presupuesto,
ya que cada cual intenta atrapar un “pedazo de la torta” sin contemplar que la acción colectiva y
simultánea de muchos agentes públicos y privados en esa dirección puede redundar en niveles de deuda
insostenibles que ponen en juego la viabilidad de las finanzas públicas y el sano funcionamiento de la
economía.
En otras palabras, el problema de las inflexibilidades puede entenderse como un caso particular de
la “Tragedia de los Comunes”. Dicha “tragedia” hace referencia a situaciones en las cuales se sobreexplota un recurso de propiedad común ya que cada individuo, aunque percibe los beneficios de explotar
dicho recurso, no enfrenta directamente los costos asociados a dicha explotación.
Por otro lado, si se trata de rubros prioritarios que no deben dejarse al vaivén político, existen
situaciones imprevistas que pueden justificar el abandono de los compromisos en aras de objetivos más
generales, como por ejemplo el de la viabilidad financiera del Estado. Y si se trata del otorgamiento
injustificado de rentas, debe justificarse su eliminación o flexibilización.
Las soluciones al cuanto
Por las razones expuestas, se considera que el gobierno debe establecer o una restricción fiscal,
como lo han hecho múltiples países desarrollados o en desarrollo, fijada numéricamente en una ley
superior como el EOP, o diseñar un mecanismo que permita que el Ministerio de Hacienda tenga control
sobre la generación de obligaciones por parte de las entidades ejecutoras, cuando las condiciones así lo
requieran, es decir, cuando haya caídas de ingresos o excesivas presiones de gasto. Es de anotar, sin
embargo, que la segunda opción tiene implicaciones negativas sobre la eficiencia del gasto público.
Nada es más importante en el tema del ajuste fiscal, que volver a establecer una restricción
presupuestal vinculante. Ese es el origen real del desequilibrio y solo solucionando esto, será posible
recuperar un equilibrio fiscal que permita al país regresar a la senda de un crecimiento sostenido y
progresivo.
24
Como segunda opción se propone que la revisión del estatuto orgánico reintroduzca restricciones,
a pesar de su efecto intervencionista y con la conciencia de que esto es una solución subóptima. Pero, en
tanto no exista una institucionalidad que permita que las leyes sean restrictivas, no se puede seguir
conviviendo con un presupuesto sin restricción, ya que los mercados finalmente realizarán el ajuste, y lo
harán de manera abrupta con inmensos costos sociales y económicos.
Entre las soluciones al tema de las inflexibilidades presupuestales, se debe modificar el proceso de
asignación del presupuesto para transferencias y gastos asociados a rentas de destinación específica.
Adicionalmente, es necesario revisar la totalidad de tales rentas y fondos especiales existentes, con el fin
de reducir su número a las estrictamente necesarias, siguiendo objetivos sociales.
El Que
El que del presupuesto representa el objeto del gasto. La definición del que es en esencia la
determinación de la función de bienestar y del modelo de desarrollo que adopta una sociedad. El gobierno
determina en su gasto las prioridades y el tipo de sociedad que quiere construir.
Un presupuesto focalizado permite cumplir objetivos, un presupuesto disperso, que satisface un
poco de los requerimientos de cada uno de los grupos de presión, desde los sindicatos públicos hasta los
dueños del capital, muestra la ausencia de una función de bienestar y por ende, dificulta la posibilidad de
generar bienestar10.
El primer paso para una correcta determinación del que, del objeto del gasto, es reconocer cuales
son las herramientas con que cuenta el Estado para desarrollar la política económica y que se haga el uso
más eficiente de cada herramienta para efecto de alcanzar los objetivos establecidos.
Las herramientas principales con que cuenta el Estado son el presupuesto, que en forma directa
(vía oferta) o indirecta (vía demanda), tiene una función de provisión, y la regulación que garantiza que
los mercados funcionen de manera tal que se maximice la provisión de bienes a los menores precios. La
regulación entonces cumple una función principalmente, de eficiencia, y no de redistribución.
10
Es importante reconocer que los presupuestos de ingresos y gastos conllevan posiciones teóricas. Los presupuestos pueden ser
paretianos y neutrales, sin que incluyan juicios de valor respecto a la calidad de vida de personas de diferentes estratos y
condiciones sociales. También pueden, como parecería establecerlo la Constitución colombiana, seguir la línea de Rawls que
hace caso omiso de la neutralidad y considera que hasta tanto no haya un mínimo de oportunidades para todos los ciudadanos, el
gasto debe dirigirse hacia aquellos grupos que no están en capacidad de ejercer su libertad, por no poder acceder a los derechos
económicos fundamentales.
25
Para citar un ejemplo, si el Estado colombiano tuviese una estructura sólida de regulación para el
sector eléctrico, bajo condiciones de crecimiento normal, el sector privado podría ocuparse de la
expansión, reduciendo la necesidad de invertir recursos por parte del Gobierno. Aquellos ciudadanos que
no puedan pagar el kilo-watio al costo efectivo de expansión, serían apoyados por el Gobierno a través de
subsidios cruzados o a través de subsidios directos y explícitos en el Presupuesto.
No obstante la evidencia existente, las institucionalidades frágiles tienen la tendencia a proveer
servicios en forma directa, subutilizando el poder de la herramienta regulatoria, aún a costa de la
estabilidad macroeconómica y de lo que es realmente gasto público. Aunque esto puede generar ventajas
de corto plazo, carece de progresividad social y atenta contra la estabilidad macroeconómica. En el
momento en que se confunden las dos herramientas, provisión y regulación, el que y el cuanto del
presupuesto se ven afectados.
El que en Colombia.
Determinar cual es la función de bienestar implícita en el ordenamiento presupuestal colombiano
es difícil, ya que, sin desconocer los avances que se han hecho en las últimas dos décadas en materia de
focalización de gasto público, la tendencia de los últimos años ha sido la de lograr un equilibrio fiscal, sin
poner mayor atención a la mejor manera para hacerlo en términos del que. El objeto ha sido más el de
imponer límites, que optimizar socialmente el gasto contenido en esos límites.
En últimas, ha habido ausencia de fundamentos teóricos en la Hacienda Pública, ya que al
restringirse a aspectos macroeconómicos, se le ha dado un carácter altamente operativo a una de las
herramientas fundamentales de la política económica, el presupuesto, dejando de lado el análisis sobre el
qué del gasto público.
El Ministerio de Hacienda ha centrado su atención en el manejo del déficit, siendo esta una
pertinente, pero insuficiente, parte de su función como ente rector de la Hacienda Pública. La otra función,
la de garantizar la focalización y progresividad del gasto público, es una tarea que en parte está
cumpliendo el Departamento Nacional de Planeación, pero que se ha relegado a un segundo plano. El
propósito final de la Hacienda Pública no es la obtención de un déficit sostenible, sino de una sociedad
sostenible. Sin embargo, con el paso del tiempo y ante la gravedad de la coyuntura fiscal, se terminaron
confundiendo las herramientas con los objetivos. Se terminaron convirtiendo las herramientas en
objetivos.
26
Para iniciar el análisis, se pueden plantear dos hipótesis en cuanto a las características del que en
Colombia, y su estrecha relación con la crítica situación del cuanto.
La primera hipótesis es que la Constitución del 91 generó un nivel de gastos que es inconsistente
con las restricciones asociadas a unas variables macroeconómicas estables. A este problema, se le suma el
hecho de que exista un elevado grado de inflexibilidad del gasto, derivado en gran medida en la existencia
de rentas de destinación específica y de fondos especiales11.
Según esta concepción, la dinámica del gasto asociada a la Constitución del 91, hace imposible
alcanzar una situación macroeconómica que permita entrar en una senda de crecimiento. Hemos llegado
entonces a un círculo vicioso donde la economía no crece y los gastos si, por ende, se requieren más
impuestos y más deuda, lo cual genera mayor contracción y así sucesivamente.
Esta hipótesis tiene como implicación central que el efecto de las reformas de comienzos de la
década del 90, que buscaban cerrar la brecha social, paradójicamente resultó perverso socialmente. Esto en
la medida que los desajustes económicos vividos por la economía colombiana en los últimos cinco años,
han sido más regresivos que el aumento en gasto social asociado al mandato de la Constitución del 91. En
la medida en que esto sea cierto, la solución tan sólo se puede lograr a nivel constitucional, y debe ser tal,
que reconcilie la solución de los problemas sociales del país con la capacidad de crecimiento del mismo.
La segunda hipótesis es que el Estado colombiano carece de una función de bienestar que le
permita priorizar y limitar el nivel de gasto. Esto implica que la solución es desarrollar una función de
bienestar y una focalización del gasto público más clara, de manera que se pueda identificar qué gastos
son prioritarios y cuales no lo son, que gastos son socialmente rentables y cuales no lo son. Aún más
sencillo, qué gastos son públicos y cuáles no, de tal manera que no haya un desplazamiento de lo que tan
sólo puede proveer el Estado.
Con esta metodología, se debería evaluar la conveniencia, por ejemplo, de asignar subsidios a la
gasolina y al ACPM, que benefician principal y masivamente a un reducido grupo de personas
pertenecientes a los estratos altos de la sociedad. Como se observa en el Cuadro 5, el monto
implícitamente asignado en el presupuesto para estos efectos, ha girado alrededor de los $2 billones
11
El tema de las inflexibilidades presupuestales, está siendo analizado con profundidad en otro documento Conpes, que
próximamente será presentado.
27
anualmente, una suma cercana a lo que el gobierno buscaba recaudar con la reforma tributaria del año
2002.
Cuadro 5
Subsidios a la gasolina
Miles de millones de pesos
2000-2003
Gasolina Corriente
Diesel
Gas Propano
2000
1.191
934
315
2001
835
849
321
2002
645
616
168
2003
985
1.015
391
TOTAL
2.440
2.005
1.429
2.391
Fuente: Ecopetrol
Otro ejemplo es la inversión que, directa o indirectamente, ha hecho la Nación en la construcción
de dos complejos hidroeléctricos, Urrá y La Miel, siendo cuestionable su necesidad en términos de una
eficiente expansión del sector eléctrico, y teniendo ambos proyectos un valor presente negativo. Otro
ejemplo a analizar sería el tema de Carbocol, negocio que en valor presente neto implicó pérdidas para los
colombianos, y cuya existencia se originó en gran medida, en la carencia de claridad sobre la función del
gobierno y los principios fundamentales de qué es realmente gasto público.
Estos ejemplos, asociados a fenómenos de indefinición sobre el rol del Estado, se pueden
denominar “crowding out social”, y el presente documento plantea correctivos a este problema.
Esta hipótesis establece que el problema fiscal se origina en el exceso de gasto público en rubros
que no están asociados a
derechos fundamentales o a garantías que debe brindar el Estado. Esta
aproximación busca elevar la calidad del ajuste fiscal, al establecer que tan sólo se debe reducir el gasto en
rubros asociados a derechos fundamentales o garantías, cuando no quede en el presupuesto un solo gasto
que genere crowding out social. De esta forma, se compagina la noción de equilibrio económico como
bien público y de progresividad como característica esencial del gasto público.
Lo más probable es que ninguna de las dos hipótesis señaladas anteriormente sea totalmente
válida o totalmente errada y ninguna sea totalmente falsa, por ende, es necesario que se proceda a realizar
un análisis cuantitativo de las mismas, con todo el rigor y el nivel de detalle que sea posible, para avanzar
en el diseño de normas y políticas fiscales adecuadas a la realidad institucional del país.
28
El gasto social en la Constitución colombiana
La hipótesis del crowding out social tiene la ventaja de ser coherente con los principios de gasto
que rigen la Constitución colombiana. Las apropiaciones presupuestales que atienden las necesidades
básicas, individuales y colectivas, de la población deben efectuarse considerando dos principios de
justicia: el respeto de las libertades y los derechos políticos, económicos y sociales de los individuos, y la
prioridad de aquellos grupos de la población que la Constitución considera vulnerables y requieren de
atención especializada.
En este sentido, atender las obligaciones esenciales del Estado Social de Derecho colombiano, es
hacer política pública orientada a incrementar el bienestar social y el desarrollo humano del país.
La Constitución Política de Colombia -artículo 350- designa al gasto social como prioridad del
gasto público. El gasto social se origina en las partidas que garantizan el acceso de la población a los
derechos sociales fundamentales que establecen los artículos 13, 25, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51,
52, 54, 61, 64, 67, 68, 69, 70, 79, 366 y 368 de la Constitución Política. Aunque la Constitución define
una amplia gama de servicios sociales, sin embargo, define como prioritarios la educación, salud, el agua
potable y el saneamiento ambiental.
La razón de ser de lo social, que expresa la Constitución, tiene entonces dos fuentes primordiales:
i) garantizar el acceso a los derechos y las libertades sociales fundamentales de toda la población en
condiciones de igualdad; y ii) distribuir los recursos públicos mediante un esquema de gasto público
progresivo, orientado a promover la acumulación de capital físico y humano, asistir a las poblaciones
especiales, erradicar la pobreza y promover la movilidad social ascendente.
La primera fuente de lo social es importante porque evita que el objeto del gasto público se preste
a confusiones. Advierte que lo que es sujeto de gasto es el acceso de los ciudadanos a los bienes y
servicios que proporcionan derechos fundamentales –o sea, la disponibilidad de éstos y la posibilidad de
pagarlos- y no los activos utilizados para el suministro de bienes y servicios en sí mismos. En otras
palabras, sostiene que la “provisión pública” como obligación del Estado debe entenderse como el proceso
político mediante el cual los bienes y servicios públicos se hacen accesibles a los ciudadanos y no como su
producción pública directa. Esto significa que en el proceso de garantizar el acceso a los derechos
sociales, el sector privado no solamente puede, sino que debe, participar en el suministro de servicios
sociales.
29
Lo social no puede ser “todo”, como lo ha venido siendo. Lo social debe tener dimensiones
concretas y una medición específica. En gran medida, la definición de lo social hasta ahora la han ejercido
los jueces, por vía del control constitucional, del control de legalidad de actos administrativos o en la
resolución de las acciones previstas en la Constitución. En múltiples oportunidades esto se ha hecho en
sentido contrario a algunas medidas originadas en el Ejecutivo, obviando la responsabilidad del Congreso
en la ausencia de focalización del gasto, y haciendo caso omiso respecto a las restricciones presupuestales
consignadas en la Constitución.
Esto ha sucedido en gran medida porque la Constitución delega en la Ley Orgánica de
Presupuesto la definición del gasto público social, algo que hasta la fecha todavía no se ha realizado y que
el nuevo estatuto debe definir.
En la medida en que se logre definir, para el nivel de desarrollo y de necesidades que actualmente
tiene el país, que cabe dentro de la categoría de gasto social, se habrá dado un paso importante al definir
una función de bienestar, un querer ser como sociedad. No obstante que algunos analistas como Perotti
asumen que estas definiciones son inviables, solamente este esfuerzo permitirá un acuerdo entre la
Constitución y la política económica; logrará cuantificar el impacto social del gasto público; y nos dará
una perspectiva de cuanto tiempo le tomará el país dar acceso a todos sus ciudadanos a los derechos
fundamentales económicos. Asumir que esta definición que la Constitución le exige al ejecutivo, respecto
a lo social, no se puede dar, es asumir que el Gobierno no está en capacidad de determinar una función de
bienestar a ser maximizada bajo una restricción presupuestal real. Esa es la esencia misma de la Hacienda
Publica.
Las soluciones al que 12
Aunque no existe un completo consenso acerca de qué es gasto público social, es posible
identificar por lo menos dos definiciones del mismo de acuerdo con su clasificación funcional: (i) el de
necesidades básicas y redistribución, que identifica el gasto social como aquel destinado a satisfacer de las
necesidades esenciales (necesidades básicas insatisfechas o NBI) de los sectores más pobres y (ii) el de
formación de capital humano que incluye aquel destinado a la producción, expansión y renovación de su
acervo.
12
Esta sección se basa en el documento: El gasto público social: definición, medición y normatividad en Colombia”, de Oscar
Fresneda y Carlos Eduardo Vélez. Coyuntura Social, Fedesarrollo. 1996
30
Fresneda y Vélez (1996) adoptan una definición de gasto público social que combina las dos
definiciones, la formación de capital humano y la redistribución del ingreso y la eliminación de la
pobreza.
Existe otro tipo de gasto, que no es social pero que tiene un carácter universal, es decir,
corresponde a bienes públicos puros que cumplen con las condiciones de no rivalidad y no exclusión en su
consumo. Finalmente, hay otro conjunto de gastos que se denominan bienes públicos locales o impuros,
los cuales se diferencian de los anteriores porque permiten el principio de exclusión. Igualmente, es
función del Estado, la provisión de estos dos tipos de bienes, aunque no se puedan catalogar como gasto
social.
Es necesario entonces, que con base en los estudios sobre focalización y progresividad del gasto
público que existen en Colombia, se construya una definición, para determinar cual es la tipología del
gasto que no cabe en la categoría de lo público. De esta manera, la sociedad, a través del Ejecutivo, el
Legislativo e incluso el nivel judicial, puedan decidir sobre la continuidad o no de diferentes partidas de
gasto. Para este fin se puede utilizar en primera instancia, el cuadro 6, propuesto por Fresneda y Vélez,
donde se presenta una clasificación de finalidades del gasto público de acuerdo con el tipo de bien a que se
refiere.
31
Cuadro 6
Finalidad del gasto y tipos de bienes
Tipo de
Bien
Público
puro o
local
Administración Pública General
Gobierno y administración superiores
Relaciones exteriores e internacionales
Administración de impuestos
Regulación y control de relaciones laborales y servicio civil
Planificación global
Estadísticas generales
Mionisterio Público y control fiscal
Organización electoral
Rama Legislativa
Orden Público, Seguridad y justicia
Orden Público y Seguridad
Defensa Nacional
Justicia y Rama Judicial
Servicios penitenciarios
Ciencia y Tecnología
Investigación General
Servicios científico-tecnológicos
Obras públicas civiles y medio ambiente
Carreteras, vías navegables, férreas y urbanas, caminos vecinales
Obras civiles para transporte aéreo
Radiodifusión y televisión
Conservación y recuperación del medio ambiente
Privado
o Distribuible
Agricultura, silvicultura, caza y
pesca de empresas no familiares
Crédito estabilización de precios y comercialización producción
Empresas no familiares,
hogares y empresas familiares
Hogares o empresas
familiares
Conservación y titulación de tierras
Conservación y mejoramiento de
tierras. Colonización y titulación de tierras
Economía campesina
Adquisición y adjudicación
de tierra. Crédito, asistencia
técnica y comercialización
Minería no artesanal
Extracción y producción de petróleo
y derivados, Extracción y producción
de minerales metálicos, extracción y
producción de otros minerales
Industria manufacturera y comercio
exterior
Minería artesanal
Comercio interno, turismo y construcción
Artesanía, microempresa
familiar, autoconstrucción
Servicios domicialiarios
Electricidad, agua, saneamiento
ambiental y gas para empresas no
familiares
Comunicaciones y transporte
Correo
Teléfono
Telégrafo
Transporte
Servicios sociales
Educación
Capacitación
Salud
Nutrición
Atención a la familia
Seguridad social pensional
Bolsas de empleo
Vivienda
Deporte y recreación
Cultura
Subsidios a través de precios
Gasolina
Otros artículos
demandados por hogares y empresas
no familiares
Subsidios directos en dinero y
a través de precios
Subs en dinero no considerados
Subs asignadis en tarifas de servicios domiciliarios
Subs asignados a través de precios
de artículos demandados únicamente por lo hogares
Fuente: El gasto público social: definición, medición y normatividad en Colombia, Oscar Fresneda y Carlos Eduardo Vélez.
Coyuntura Social, 1996. Fedesarrrollo.
Para esto autores, sería gasto público social las actividades que tienen como finalidad la
educación, capacitación laboral, cultura, recreación, deporte, salud, nutrición, seguridad social pensional,
vivienda, saneamiento ambiental, agua y otros servicios públicos domiciliarios, protección a la familia,
bolsas de empleo y programas de apoyo a pequeñas empresas familiares. También entrarían en esta
32
categoría, los subsidios en dinero que reciben los hogares y los que se asignan a través de precios. Estos
últimos, particularmente difíciles de cuantificar, dados los problemas de clasificación y de transparencia
del Presupuesto General de la Nación y de los presupuestos del sector descentralizado, especialmente los
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios y de la contabilidad de las entidades territoriales.
Tener una clasificación clara del gasto público, y dentro de éste, del gasto social, es una condición
para lograr un correcto desarrollo de la tercera función del presupuesto, el cómo, y poder analizar la
incidencia del mismo y su capacidad de lograr un mayor nivel de bienestar social.
El nuevo Estatuto Orgánico de Presupuesto debe dar los lineamientos para definir que es gasto
público y que es gasto público social. El ejecutivo y el legislativo no pueden seguir evadiendo esta
responsabilidad que les delegó la Constitución del 91. Una vez se hayan definido claramente estos
conceptos, será posible evaluar de manera clara y transparente el principio constitucional que dice que el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Es importante separar el análisis del objeto del gasto, del que, de aquel de la eficiencia en la
ejecución del mismo, del como. Es evidente el largo camino que falta por recorrer en términos de
optimizar las partidas destinadas, por ejemplo, a educación, salud, justicia, saneamiento básico, etc. El
recorte en estos rubros es válido tan solo en la medida en que se hayan eliminado los gastos que desde el
punto de vista constitucional y de correcta focalización del gasto no son necesarios, o en la medida en que
haya una medición que determine que una asignación eficiente de estos recursos permite alcanzar una
cobertura plena con un menor volumen de recursos.
El Como
La noción del como, trata sobre la calidad en la ejecución del presupuesto, tanto en lo
correspondiente al cumplimiento de las metas de política a través del logro de los objetivos de los distintos
programas, como en lo correspondiente a la eficacia, eficiencia, economía y calidad en el proceso de
contratación y en la provisión de los bienes y servicios públicos. Mientras que el que representa la
equidad, el como significa la eficiencia.
Un primer punto que hay que tener claro a este respecto, es que en la medida en que el cuanto y el
que tengan fallas estructurales, el como no tiene posibilidad de operar correctamente. En Colombia,
33
particularmente en lo que concierne a eficiencia en el proceso de contratación y en la medición del logro
de las metas de política, los resultados dejan mucho que desear. Las ineficiencias en la contratación
pública, originadas en gran medida en fallas estructurales del proceso de programación y ejecución
presupuestal, resultan en elevados sobrecostos y por ende en despilfarro de recursos públicos.
En materia de contratación, esta solo se puede hacer correctamente, en la medida en que haya una
certeza frente a la fecha cuando se va a contratar y cuando se van a pagar los bienes y servicios que
efectivamente se contrataron. En la medida en que estas dos condiciones se den, existirá competencia para
la provisión de los bienes y servicios requeridos por el Estado, y habrá una amplitud de proveedores que
garantizarán bienes de mayor calidad al mejor precio.
Si el tiempo para efectuar la contratación no es suficiente respecto a las normas que la regulan,
como resultado, por ejemplo, de adiciones tardías en la vigencia presupuestal, entonces la contratación va
a sufrir de vicios y la transparencia va a ser sacrificada. El incentivo de toda entidad receptora, es el de
ejecutar las apropiaciones presupuestales y no perderlas. En la medida en que el seguimiento del proceso
contractual implique la pérdida de la apropiación o del recurso, se acudirá a falsas ejecuciones, como es el
caso de los convenios interadministrativos.
Si el tiempo asociado a los pagos no es predecible, o si es extremadamente largo, los
requerimientos de capital de trabajo de los proveedores se vuelven volátiles o muy elevados, y éstos, en
cada licitación, trataran de cubrirse al máximo, proyectando altos costos financieros. Adicionalmente,
algunas compañías, que normalmente son las más competitivas y que tienen mercados alternativos,
distintos al gobierno, optan por no participar en el proceso licitatorio. Esta reducción de la competencia y
la oferta, es un factor adicional de sobre costos. En últimas, el despilfarro de recursos públicos es
resultado en gran medida, de razones estructurales e incentivos perversos generados por la misma
institucionalidad.
En términos del proceso presupuestal, el origen de los problemas anteriores, eje de la baja
productividad del gasto público, está en los rezagos presupuestales y en la falta de unidad de caja en la
Tesorería. Cuando el presupuesto pierde su carácter de caja, se sabe cuando se contrata, pero no se sabe
cuando se paga.
Un segundo concepto importante en lo correspondiente al como, tiene que ver con la clasificación
contable y presupuestal. La validez de este principio es tan sencilla como el requerimiento que tiene
34
cualquier empresa de tener su contabilidad en orden, de tal manera que quien la gerencia, en este caso el
ejecutivo, y quienes son sus accionistas, en este caso los ciudadanos, sepan hacia donde va el presupuesto,
la política fiscal y la economía.
La correcta contabilidad y clasificación presupuestal, permite hacer economía pública, eliminarle
el carácter intuitivo al gasto público y determinar realmente cual es el efecto del mismo en términos de
desarrollo, redistribución, mitigación de pobreza y cualquier otro objetivo que se haya establecido y que se
quiera medir a través del presupuesto.
En el presupuesto actual, no hay una distinción clara entre ingresos corrientes, recursos de capital
y financiamiento, lo cual es a todas luces perjudicial ya que impide que las autoridades económicas y el
Congreso tengan claridad de los efectos sobre el nivel de endeudamiento del presupuesto que está siendo
aprobado. Es así como año tras año, se valida la premisa de que se está cumpliendo con el principio de
tener un presupuesto balanceado, en donde los gastos son iguales a los recursos, a pesar de que, año tras
año, el presupuesto está aumentando el stock de deuda de la Nación. En últimas, es como si diera lo
mismo que un gasto fuera financiado por medio del recaudo de IVA o por la colocación de un TES,
cuando las implicaciones fiscales y de sostenibilidad de la deuda son opuestas.
La deuda se debe llamar deuda, y acá aparece otro problema del presupuesto. Deuda son los
salvamentos bancarios de largo plazo; deuda es el rezago presupuestal de largo plazo; deuda descubierta
son los pasivos pensionales no fondeados o fondeados con pasivos ilíquidos; deuda es aquello que
erróneamente se define como una contingencia fuera de balance, cuando tiene vencimientos conocidos.
Todos estos factores se vuelven deuda, y la deuda, en algún momento del tiempo se vuelve presión de
caja.
Por muy ingeniosas que sean, las quimeras contables y presupuestales revientan, y se vuelven
presiones de caja. Es la sucesión de quimeras contables, la que genera la sorpresa, ministro tras ministro,
de que independiente a la buena intención de los ajustes y a la profundidad de las medidas que se tomen,
la situación cada vez es más compleja. Sin una buena contabilidad, que comienza por una correcta
clasificación presupuestal, es muy difícil hacer política fiscal.
El problema de falta de claridad en la contabilidad no aplica tan solo a temas fiscales, también
aplica a los temas sociales. Tan solo cuando se identifique claramente que es gasto social, podremos medir
35
adecuadamente su impacto, en términos de lo que se quiera: redistribución del ingreso, reducción de
índices de probreza, etc.
El como en Colombia
Para iniciar con la clasificación presupuestal, cabe anotar que en términos del Fondo Monetario
Internacional, el presupuesto colombiano no cumple con la clasificación establecida en el Manual de
Estadísticas y Finanzas Públicas (MEFP) del año 2001. Esto sin embargo, no es tan sorprendente, ni
grave, ya que la implementación de este manual, incluso en países desarrollados, es muy compleja y ha
enfrentado muchos problemas. Lo que sí es preocupante, es que el EOP y las leyes anuales de
presupuesto, tampoco cumplen con los lineamientos establecidos en el MEFP de 1986.
A pesar de los avances que ha habido en términos de contabilidad del sector público, con la
creación de la Contaduría General de la Nación en la Constitución de 1991, persiste la –errónea- creencia
a nivel de los economistas colombianos, de que lo que es realmente pertinente son los flujos de caja y no
los balances y los stocks.
Un ejemplo claro de mala contabilidad, es el registro del subsidio a la gasolina en ECOPETROL,
que nunca se incorpora como un gasto de la Nación, cuando su fuente de financiación son las reservas en
sitio que pasan de ser un activo en el balance a un gasto corriente. Esto responde a que las operaciones
cuasifiscales que se realizan a través de esta entidad, carecen de transparencia.
Es probable que si en el Presupuesto General de la Nación en el año 2000 se hubiera hecho
explícito que el monto de este subsidio era de $2.4 billones; en el 2001, de $2.0 billones; en el 2002 de
$1.4 billones, y en el 2003 de $2.4 billones, en el país se hubiera dado el debate respecto a la conveniencia
y equidad de este subsidio, dado que éste beneficia más que proporcionalmente a los estratos más altos de
la población, siendo regresivo. El debate, sin embargo, no se dio, entre otras, porque no hubo cifras, no
hubo información, no hubo transparencia.
Un segundo punto del como, tiene que ver con la diferencia temporal entre apropiaciones y pagos,
que es precisamente lo que se buscaba eliminar con la reforma presupuestal desarrollada por medio de la
ley 38 de 1989. Esta diferencia desemboca en el rezago presupuestal, que es uno de los problemas más
complejos del sistema presupuestal colombiano.
36
El origen del rezago presupuestal no es otro que un sistemático volumen de apropiaciones por
encima de la capacidad de caja, que se convierte en la restricción presupuestal real, en la medida que en
materia de ingresos no hay gran diferencia entre la causación y la caja. Por esta misma razón, es por lo
cual no debería haber diferencia entre causación y caja en el presupuesto de gastos.
En el período en que estuvo vigente el Decreto 294, la situación de exceso de apropiaciones no era
tan notoria, en la medida en que para comprometer las apropiaciones del presupuesto, era necesario que el
Ministerio de Hacienda diera una autorización denominada acuerdo de obligaciones.
La eliminación de los acuerdos, tanto de obligaciones como de gastos, en la Ley 38 de 1989,
agravó esta situación hasta llegar a un punto donde en el rezago de inversión del año 1999, equivale al
37% del presupuesto de ese mismo año. Aunque el espíritu de la Ley 38 fue un presupuesto de caja, su
resultado final, en inversión que es lo pertinente, fue un presupuesto de causación. El error, como se
mencionó en la primera parte, fue haber desconocido las realidades institucionales y políticas del país.
Al eliminarse los acuerdos, todas las apropiaciones se constituyen en autorizaciones inmediatas de
contratación. Y aquello que se contrata, si no hay disponibilidad de recursos, finalmente se convierte en
deuda. El resultado: elevados niveles de rezago que constituyen costoso crédito de proveedores y la
imparable dinámica de la deuda interna y externa a lo largo de la década del noventa. Este
comportamiento tiene efectos importantes a nivel micro y a nivel macro.
El efecto micro del inadecuado como es el encarecimiento de toda la contratación pública, en la
medida en que dado que un porcentaje alto de los pagos puede demorarse hasta 18 meses desde el inicio
del proceso, y otro importante número de meses una vez se ha recibido el bien o servicio, los
requerimientos de capital de trabajo de los proveedores se multipliquen respecto a lo que es una rotación
normal, lo cual con costos reales de financiación promedio del orden del 12%, encarece de base la
contratación estatal en niveles de alrededor del 20%. Esto asumiendo que quienes proveen los servicios no
cobran intereses de mora, si lo hacen, el sobre costo promedio por este efecto puede fácilmente llegar al
40%. La solución a este problema, que históricamente se ha buscado en la Ley de Contratación Pública, en
realidad está en el EOP, en la medida en que éste logre establecer un control a la sobreapropiación
presupuestal.
37
Es tan grave esta situación que el mejor negocio para los accionistas de las carreteras por
concesión es financiarse con bancos, o aún con capital propio, y cobrarle al Estado intereses de mora a tan
largo plazo como sea posible. Este es otro ejemplo de incentivos perversos en el proceso presupuestal.
Un análisis del sistema de programación y ejecución presupuestal, muestra la gravedad de las
deficiencias del como a nivel macro. El proceso de programación presupuestal es deficiente por el lado de
ingresos y por el lado de gastos. En el primer caso, generalmente se presenta una sobreestimación de los
ingresos, mientras que en el segundo no se cuenta con un sistema que establezca un orden de prioridades
para la inclusión de los conceptos de gastos en el presupuesto.
Como resultado de lo anterior, se hace necesario tramitar, a lo largo de la vigencia fiscal, una serie
de modificaciones presupuestales con el fin de incluir en el presupuesto, partidas de vital importancia que
no fueron tenidas en cuenta inicialmente o de limitar la capacidad de contratar o de ejecutar las partidas
presupuestales.
El primer caso implica que desde la primera etapa del ciclo presupuestal, desde la programación
del mismo, se sabe que va a ser necesario una adición presupuestal, con el agravante de que la
sobreestimación de ingresos y las mayores necesidades de gasto, implican un mayor déficit presupuestal
del originalmente previsto (Ver sección relacionada con el cuanto).
Es así como la mala programación del presupuesto obliga a la presentación de modificaciones
presupuestales que, por un lado, adicionan lo apropiado inicialmente, forzando un aumento de los aforos y
presionando las cifras de déficit fiscal y/o, por otro lado, pueden generar una disminución de las
apropiaciones, dificultando la eficiente ejecución presupuestal. En la medida en que las entidades son
conscientes de esta segunda opción, en muchos casos se incentiva “ejecuciones de papel”, de manera que
se comprometen los recursos a pesar de que el proceso de contratación realmente no se ha iniciado.
La sobre-estimación de ingresos resulta en elevados niveles de endeudamiento: El elevado nivel de
autorizaciones de gasto en la Ley de Presupuesto requiere, como contrapartida, elevadas cifras de aforos.
Los conceptos que con mayor frecuencia son usados para “balancear” o “cerrar” el presupuesto, son el
crédito interno y el externo, que no tienen quien los limite. Como lo muestra el Cuadro 7, desde el año
1999 cerca del 50% de los ingresos del presupuesto nacional provienen de recursos de crédito interno o
externo.
38
Cuadro 7
Ingresos aforados por concepto y como porcentaje del total
Miles de millones de pesos
1999-2002
CONCEPTOS
Aforo
1999
% del total
Aforo
2000
% del total
Aforo
2001
% del total
2002
% del total
Aforo
Ingresos del Presupuesto Nacional
41.765,8
100,0
46.414,3
100,0
57.985,3
100,0
60.120,6
100,0
Ingresos Corrientes
17.992,8
43,1
19.650,6
42,3
25.528,5
44,0
27.550,2
45,8
Recursos de Capital de la Nación
20.778,2
50,7
28.131,7
48,7
4.771,8
13.208,3
5.571,4
10,3
28,5
12,0
8.695,4
15.854,4
3.581,9
48,5
,
15,0
27,3
6,2
29.294,8
5.163,1
12.556,3
3.058,7
49,7
,
12,4
30,1
7,3
23.551,5
Recursos del Crédito Externo
Recursos del Crédito Interno
Otros Recursos de Capital
8.976,3
15.880,9
4.437,6
14,9
26,4
7,4
Rentas Parafiscales
557,7
1,3
759,6
1,6
1.045,6
1,8
373,5
0,6
Fondos Especiales
2.437,1
5,8
2.452,6
5,3
3.279,5
5,7
2.902,2
4,8
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional - DGPN
Entre 1997 y 2000, el recaudo de los ingresos ha estado por debajo de los aforos respectivos, el
recaudo de los ingresos corrientes alcanzó en promedio un 94% de lo inicialmente programado, mientras
que el “recaudo” de recursos de capital ha estado por encima de lo programado, especialmente en lo que
respecta a la deuda interna por la amplitud existente en la colocación de TES (Cuadro 8).
Cuadro 8
Diferencia entre aforos y recaudos
Presupuesto de la Nación
Miles de millones de pesos 1998-2003
CONCEPTOS
TOTAL INGRESOS
1998
Diferencia
(2.909,0)
INGRESOS CORRIENTES
RECURSOS DE CAPITAL
403,8
(3.567,6)
1999
% Recaudo
Diferencia
2000
% Recaudo
Diferencia
(1.591,1)
2001
Diferencia
% Recaudo
96,6
759,8
101,3
(7.590,1)
87,7
103,2
(166,3)
99,3
(1.582,1)
94,6
95,8
102,7
(1.426,5)
92,1
78,2
(154,7)
99,3
(2.222,6)
90,6
2.027,3
107,2
(5.992,9)
79,5
101,7
(60,8)
98,8
1.000,9
121,0
3.542,2
140,7
(4.118,6)
54,1
(1.852,8)
635,9
(2.483,9)
75,6
(553,4)
95,6
(1.049,2)
92,1
(1.143,5)
55,2
459,6
115,0
(2.174,4)
61,0
RENTAS PARAFISCALES
(9,3)
264,1
% Recaudo
(1.742,0)
OTROS RECURSOS DE CAPITAL
FONDOS ESPECIALES
Diferencia
91,4
RECURSOS DEL CREDITO
EXTERNO
RECURSOS DEL CREDITO
INTERNO
59,8
2002
% Recaudo
337,9
88,3
(1.425,3)
91,0
109,4
(449,0)
89,9
98,8
(75,2)
86,5
(196,0)
74,2
(113,6)
89,1
(53,0)
85,8
114,6
(85,6)
96,5
191,7
107,8
(987,6)
69,9
37,8
101,3
Dirección General de Presupuesto Nacional - DGPN
Las adiciones presupuestales presionan el nivel de endeudamiento. Así, para el año 1999 la
adición de $3.390 mm se financió en un 44% ($1.496 mm) con recursos de crédito interno, 19% ($651
mm) con recursos de crédito externo y solo $203 mm, 6%, con recursos derivados de excedentes
financieros de las empresas y establecimientos públicos del orden nacional. Igual comportamiento se
observa para 2000 y 2001, años en los cuales la mayor parte de lo adicionado, $3.432 mm, el 70%, y
$3.272 mm, 58%, respectivamente, se financió con deuda interna y externa (Cuadro 9).
39
Fuente:
Cuadro 9
Resumen de las adiciones presupuestales 1995-2003
Gobierno central y establecimientos públicos
Miles de millones de pesos
Concepto
Nacion
Ingresos Corrientes
Fondos Especiales
Crédito Interno
Crédito Externo
Otros de capital
Rendimientos financieros
Donaciones
Reintegros y recursos no
apropiados
Recuperación de cartera
Excedentes Financieros
Enajenación de activos.
1995
637,3
86,4
1996
1997
1998
1999
2000
886,7
244,4
174,9
224,0
1.636,3
59,1
56,3
748,6
8,6
454,1
2.750,3
4.478,0
396,6
43,1
2,4
253,3
1.494,5
650,6
464,6
2.694,0
738,2
466,9
243,4
748,6
12,1
289,9
461,2
1,5
12,8
0,3
4,0
14,2
0,9
0,9
2,6
8,0
692,6
45,2
8,1
44,0
40,0
2001
4.939,0
708,6
958,7
1.768,5
1.503,2
2002
4.560,6
646,1
871,8
1.669,2
1.373,4
667,3
72,7
203,0
2,0
440,2
19,0
457,8
6,7
229,7
62,0
120,0
114,5
163,3
447,8
163,8
633,6
374,2
625,5
203,6
17.503,2
23.584,6
29.926,4
38.700,0
45.306,4
46.623,0
56.977,5
62.910,6
752,6
1.049,6
2.084,0
618,0
3.383,9
4.852,1
5.564,1
4.764,3
Presupuesto definitivo
18.254,9
25.063,5
30.767,0
37.797,2
46.628,5
50.594,4
62.752,1
65.742,5
Proporción adicion/
Presupuesto inicial
4,30%
4,45%
6,96%
1,60%
7,47%
10,41%
9,77%
7,57%
Renta Parafiscal
Estapublicos
Presupuesto inicial
Total Modificación
15,0
706,1
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional - DGPN
En cuanto a los faltantes de apropiación, cuando se empieza a ejecutar el presupuesto, aparecen
faltantes en algunos rubros, asociados a una inadecuada programación. En esta categoría se encuentra el
26% del total de la adición para 2002, y el 22% de la correspondiente para el año 2003. De estos
porcentajes, el 8% de la adición para 2002 y el 15% de la de 2003 corresponde a rubros que simplemente
fueron ignorados en el proceso de programación del presupuesto. Sobresale el año 2002, cuando no se
incorporaron rubros tan importantes como contribuciones a la nómina y pago de pensiones.
En contraste con la existencia de adiciones, el presupuesto se ve sujeto a otro tipo de
modificaciones como las reducciones y los aplazamientos13. Lo ocurrido en el año 2002 ilustra este punto.
En dicho año se llevaron a cabo reducciones y aplazamientos al presupuesto, originadas en la necesidad de
ajustarlo al menor recaudo observado de los ingresos. Así, en abril de 2002, se redujeron apropiaciones
del presupuesto general de la Nación por $1.2 billones. En cuanto a los aplazamientos, en los meses de
abril y julio de 2002, en el Consejo de Ministros se aprobaron dos decretos que aplazaron partidas
presupuestales por un monto de $2.8 billones.
13
Cuando se reduce el presupuesto de una vigencia fiscal, se recorta la apropiación. En el caso del aplazamiento, se limita el uso
de la apropiación respectiva, es decir se evita que se puedan realizar compromisos con cargo a esa apropiación. A diferencia de
una reducción, un aplazamiento se puede reversar y la partida sigue vigente.
40
El Cuadro 10 resume las modificaciones presupuestales que se llevaron a cabo para el presupuesto
del año 2002.
Cuadro 10
Modificaciones Presupuestales
Vigencia Fiscal de 2002
Miles de millones de pesos
Concepto
Ley de Presupuesto de
Rentas y Apropiaciones
Reducción
Aplazamiento
Aplazamiento
Adición (Conmoción)
Adición (Conmoción)
Adición
Adición
Desaplazamientos
Base Legal
Fecha
Ley 714
20 diciembre de 2001
Decreto 712
Decreto 712
Decreto 1374
Decreto 1959
Decreto 2749
Ley 779
Convenios Interadministrativos
Decretos 2444, 1374, 1428, 1600,
2944 y 3102
13 de abril de 2002
13 de abril de 2002
2 de julio de 2002
30 de agosto de 2002
26 de noviembre de 2002
17 de diciembre de 2002
Apropiación Disponible
Valor
62.910,60
-1.159,7
-539,4
-2.261,0
579,1
67,0
4.116,0
242,9
1.784,90
62.742,5
Fuente: DGPN
Pero los efectos de los problemas de la programación presupuestal, no se restringen a los aspectos
de eficiencia y equilibrio macroeconómico a los que se ha hecho mención. A esto se le suma el problema
de la contratación innecesaria y aquello que se podría denominar la falsa ejecución presupuestal.
Un fenómeno recurrente de la ejecución presupuestal colombiana es el de la concentración de la
contratación en los meses de diciembre, con el objeto de no dejar perder las apropiaciones. Cuando la
vigencia presupuestal está por terminar, la orden es contratar: contratar lo que se pueda y como se pueda.
Inducir una reserva presupuestal para ser desarrollada en el año siguiente o comprometer los recursos con
una entidad fiduciara. Esto corresponde a una falsa ejecución presupuestal, aquella en que no se contrata
con el real ejecutor o proveedor del bien o servicio, sino con una entidad que hace de intermediario, en
principio con el objeto de salvar la apropiación.
Varios factores explican este comportamiento. Las adiciones de presupuesto son aprobadas por el
Congreso uno o dos meses antes de la terminación de la vigencia presupuestal. Adicionalmente, los
procesos de contratación pública son largos y complejos.
La falsa ejecución del presupuesto normalmente se hace a través de los denominados convenios
interadministrativos entre entidades públicas, tal es el caso de los recursos asignados a la Presidencia de la
41
República, los cuales deben ser ejecutados a través de un tercero como el Invias, el ICBF o el Sena, o los
del Ministerio de Defensa a través de los Fondos Rotatorios. Con el solo hecho de hacer un contrato con
esta tercera entidad, que a su vez tiene que volver a contratar, se crea una reserva presupuestal y se
presiona la deuda correspondiente.
Por otra parte está la ejecución que se hace a través de entidades como el PNUD, el IICA, SECAB
y OEI que sobra decir que no son entidades ejecutoras, pero que al trasladárseles los recursos para que
sean “manejados”, estos, aunque simplemente quedan en la caja del PNUD, se dan como ejecutados y las
obligaciones de la Tesorería General de la Nación como creadas.
Por otra parte se encuentra la falsa ejecución de recursos que se hace a través de organismos
internacionales, en donde se observa el mismo fenómeno que se explicó frente a los convenios
interadministrativos, pero con nuevos aspectos que lo hacen aún más critico. Durante el período 19982003, se manejaron recursos del orden de $3 billones a través de este tipo de organismos. Por otro lado, a
junio 30 de 2003, hay vigentes 234 contratos con ocho entidades del Estado14.
Los acuerdos suscritos, que se denominan “De cooperación Internacional y Asistencia Técnica”,
en la práctica se han convertido en contratos de intermediación referidos a la gerencia administrativa y
financiera de los recursos que reciben para ser administrados, desvirtuando el propósito mismo de los
citados convenios, pero manteniendo los beneficios que por vía de los tratados y acuerdos internacionales
indebidamente invocan.
Así, no sólo no se está cumpliendo con el propósito de la cooperación internacional que es el de
mejorar las capacidades para el desarrollo del supuesto beneficiario, sino que adicionalmente se ha
dispuesto una vía que permite quebrantar el orden presupuestal y contractual vigente.
Sin embargo, es en materia de seguimiento al gasto en el presupuesto, a través de funciones o
programas, donde Colombia está más atrasada. A pesar de avances que se han dado, especialmente en el
Departamento Nacional de Planeación con el programa llamado Sinergia, en el país todavía no existe una
cultura de presupuestación por programas. Incluso, los insumos o mecanismos requeridos para
implementar esta metodología, por ejemplo el costeo de los insumos y la asignación de un presupuesto
integral, que incluya los recursos para funcionamiento e inversión, no está disponible.
14
Esta información fue suministrada por los organismos cooperantes.
42
No hay una noción sobre los objetivos a alcanzar en forma objetiva, clara y mensurable; tampoco
hay claridad sobre las actividades a realizar para lograr los objetivos y, por ende, no es posible determinar
los recursos financieros que habrá que poner a disposición de las entidades gestoras para la adquisición de
los medios personales y materiales para el logro de los fijados.
Carecemos de un sistema de gestión del gasto público, que identifique los objetivos de los
programas presupuestarios y proporcionen información sobre su cumplimiento, las desviaciones que se
produzcan y sus causas. Sin embargo, para poder llegar a diseñar y aplicar indicadores de desempeño y
así medir y seguir los resultados de los programas en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad,
es necesario arrancar con una nueva clasificación presupuestal y con tener claridad sobre el que del
presupuesto.
Las soluciones al como
Como se puede deducir de los análisis anteriores, las soluciones al como dependen de los
correctivos en relación con el cuanto y el que. Adicionalmente, habría que fortalecer las instancias
intervinientes en el proceso presupuestal, de manera que dicho proceso sea más transparente.
En aras de la claridad y organización que se requiere para poder ajustar los diferentes procesos
asociados al presupuesto, debe establecerse un ciclo presupuestal consistente que permita entender mejor
el proceso presupuestal al identificar cada una de las etapas, y que garantice su cumplimiento al señalar
claramente las instancias responsables en cada una de ellas, con la consecuente mejora en el seguimiento
presupuestal.
Por otro lado, se deben crear las condiciones para que al cierre de una vigencia se constituya una
obligación solamente con aquello donde el objeto final del contrato se esté desarrollando.
Una herramienta fundamental dentro de las soluciones a la problemática del como es la
relacionada con las clasificaciones presupuestales. Es necesario que la estructura presupuestal guarde
consistencia con las clasificaciones internacionales, y al mismo tiempo, con la estructura constitucional y
legal colombiana. Esto implica contar con un presupuesto cuya base contable sea la de causación
modificada, de manera que se cumpla con el objetivo de determinar los resultados económicos,
financieros y fiscales del Presupuesto, mediante la identificación de la naturaleza de las rentas y el objeto
43
de las apropiaciones y los mecanismos empleados para el financiamiento del déficit o la utilización del
superávit.
II. LA REFORMA AL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO
Teniendo en cuenta el análisis desarrollado en la primera parte del documento, donde se identifican y
cuantifican los problemas del sistema presupuestal y se define cual sería el ordenamiento que garantizaría
un mejor funcionamiento del mismo, a continuación se detallan los temas que debe abordar una reforma al
Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP).
La base fundamental de la reforma propuesta es la necesidad de una regulación normativa y no
indicativa. El problema de mayor gravedad encontrado en el análisis es que la debilidad de la
institucionalidad colombiana hace imposible la determinación de una restricción presupuestal fuerte, sin
la cual el equilibrio fiscal es inalcanzable. No obstante el esfuerzo realizado por los Ministros de Hacienda
de los últimos diez años, las presiones del Congreso y del mismo ejecutivo por aumentar el gasto, sumado
a una carencia de restricción de endeudamiento, explican la perversa dinámica fiscal de la última década.
Hasta tanto no exista una restricción real, el país seguirá adentrándose en un ciclo recesivo.
El segundo problema por resolver, es que el ejecutivo finalmente cumpla con el mandato
constitucional de definir qué es gasto público y qué es gasto social, de tal manera que se garantice una
focalización progresiva del mismo. Mientras que el concepto de lo social sea tan vago como lo es hoy en
día, el presupuesto incluirá cualquier tipo de apropiación, lo cual implica que sus resultados en términos
de bienestar serán limitados.
A continuación se describen los cambios fundamentales que contiene el articulado propuesto para
el nuevo EOP, enmarcados dentro de los dos conceptos fundamentales establecidos anteriormente.
1. Perspectiva fiscal y presupuestal de mediano plazo
La reforma al EOP debe basarse en una perspectiva de mediano plazo que garantice la
consistencia entre las variables fiscales, monetarias y cambiarias y el crecimiento objetivo de la economía.
El carácter plurianual proviene del hecho de que deba incluir, a título indicativo, el presupuesto de los
siguientes tres años, el cual debe ser coherente con el MFMP. Sólo tendrá carácter vinculante lo
correspondiente al presupuesto del año siguiente a la vigencia en la cual se presenta el proyecto
44
respectivo. Así, la reforma al sistema presupuestal deberá tener una perspectiva plurianual organizada a
través de los siguientes instrumentos: el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) el cual incluye el Plan
Financiero Plurianual15; el Plan Operativo Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Público Nacional.
2. Estructura y clasificación presupuestal
La reforma al EOP deberá contener los lineamientos contables detallados para que la estructura
presupuestal guarde consistencia con las clasificaciones internacionales, y al mismo tiempo, con la
estructura constitucional, legal y contable colombiana. Esto implica contar con un presupuesto cuya base
contable sea la de causación modificada, que atienda los conceptos de rentas, apropiaciones y el
financiamiento, definido éste como los recursos necesarios para cubrir la diferencia entre rentas y
apropiaciones. Así, la estructura presupuestal podrá cumplir con el objetivo de determinar los resultados
económicos, financieros y fiscales del Presupuesto, mediante la identificación de la naturaleza de las
rentas y el objeto de las apropiaciones y los mecanismos empleados para el financiamiento del déficit o la
utilización del superávit. En la medida de lo posible, se seguirán los lineamientos del manual del FMI del
año 2001. Se garantizará como mínimo el cumplimiento de los estándares del año 1986.
3. Principios presupuestales
Los principios presupuestales son conceptos rectores que orientan y rigen la totalidad del proceso
presupuestal. La reforma al EOP buscará definir con claridad aquellos principios que orientan la hacienda
pública y la política fiscal, i.e. la coherencia macroeconómica, la planificación, la noción del gasto
público, del gasto social y su priorización; de aquellos que rigen el ciclo presupuestal, tales como la
universalidad, el período fiscal, la especialización, la programación integral, la unidad de caja, la
inembargabilidad y la participación.
El principio de priorización del gasto tendrá carácter normativo sustituyendo el carácter indicativo
actual. La base de la priorización es la definición de lo que es realmente gasto social y una reglamentación
estricta de los artículos constitucionales relacionados con derechos fundamentales económicos. El
principio de participación recogerá y desarrollará el contenido del punto cuatro del Referendo. Para
garantizar el cumplimiento de la mayoría de los principios enunciados, la reforma al EOP deberá contener
mecanismos que permitan controlar la existencia de rentas de destinación específica y analizar la
pertinencia de las ya existentes, particularmente aquellas relacionadas con el numeral segundo del artículo
15
El MFMP fue creado por la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003).
45
359 de la Constitución Política. En efecto, dichas rentas deben asociarse al concepto de gasto social que la
misma reforma desarrolla, deben ser temporales, en función del cumplimiento de los objetivos sociales
que la fundamentan, y su permanencia debe ser evaluada por el Congreso de manera periódica. En cuanto
a las rentas de destinación específica ya existentes, se recomienda que el gobierno presente al Congreso de
la República un proyecto en el cual éstas se ajusten a los criterios establecidos en la reforma al EOP y que
se eliminen aquellas que no se considere prioritarias.
4. Actores involucrados
Actualmente los ministerios sectoriales no son partícipes del esfuerzo por controlar los
desequilibrios macroeconómicos, a la vez que el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeación no deciden activamente sobre la priorización del gasto sectorial. La discusión presupuestal,
herramienta fundamental de la política económica, no se está dando en los niveles más elevados de la
administración pública.
5. El ciclo presupuestal
El ciclo presupuestal se regirá por los principios presupuestales señalados anteriormente y
comprenderá las siguientes etapas:
a) Programación del proyecto de presupuesto.
b) Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso de la República.
c) Estudio del proyecto de presupuesto y aprobación por parte del Congreso de la República.
d) Liquidación del Presupuesto
e) Ejecución del presupuesto y sus modificaciones
f) Seguimiento y Evaluación
a) Programación presupuestal
La programación del presupuesto deberá basarse en el MFMP, el cual incluirá una restricción
fiscal real, no un enunciado, o intención, cuyo fin será garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y el
crecimiento económico. Adicionalmente, el proyecto de presupuesto deberá respetar la priorización del
gasto, la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales. Con esto, se logra que desde la
46
preparación del presupuesto que se presenta al Congreso de la República para su aprobación, se tenga en
cuenta la sostenibilidad fiscal y la progresividad del gasto.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará el presupuesto de rentas con base en el
MFMP. Este presupuesto de rentas deberá ser avalado por una institución independiente al gobierno. Este
aval es de suma importancia, en la medida en que se introduce un filtro a la tendencia de sobreestimar las
rentas.
b) La presentación del proyecto de presupuesto al Congreso de la República
El proceso de discusión del presupuesto en el Congreso de la República, a través de la reforma al
EOP y en línea con la Ley de Responsabilidad Fiscal, empieza con la presentación del MFMP. Esta etapa
enmarca el proceso de aprobación presupuestal dentro de la discusión de sostenibilidad fiscal del país,
elevando dicha discusión al órgano legislativo. Para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y
enriquecer la discusión presupuestal, el EOP dispondrá que el proyecto de presupuesto contenga un
análisis detallado del impacto social y la progresividad del gasto. Adicionalmente, es necesario que la
reforma al EOP incluya correctivos a la utilización de las disposiciones generales del presupuesto para
violar los preceptos del EOP.
c) Estudio del proyecto de presupuesto y aprobación por parte del Congreso de la República.
La reforma al EOP deberá introducir en el estudio del proyecto ante el Congreso, la obligatoriedad
de una presentación sobre la proyección de rentas y el impacto macroeconómico del presupuesto por
parte del órgano encargado de darle el aval al cómputo de rentas propuesto por el gobierno.
d) Liquidación del presupuesto
Tal como se lleva a cabo actualmente, se establece que la Dirección General del Presupuesto
Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público prepare el Decreto de Liquidación del
Presupuesto. Este decreto se acompañará de un anexo con una desagregación de las rentas, apropiaciones
y financiamiento aprobados por el Congreso de la República.
47
e) Ejecución del presupuesto y sus modificaciones
Este tema está ligado a la solución de los problemas identificados como parte del objetivo
denominado el como. Como se mencionó en la primera parte de este documento, en la ejecución del
presupuesto actual aparecen fallas en el uso de los recursos, asociadas a la inexistencia de una restricción
presupuestal vinculante y la consecuente falta de control del Ministerio de Hacienda sobre la ejecución del
gasto. Esto se evidencia en la existencia de rezagos presupuestales, en el uso excesivo del mecanismo de
vigencias futuras, en la ejecución simulada del presupuesto, entre otros.
El EOP actual contiene pocos mecanismos para hacer frente a estas situaciones, dado que, como
se mencionó en la primera parte, en su concepción inicial no contempló las restricciones y debilidades
institucionales actuales y buscó obtener un presupuesto puramente de caja, asumiendo que el Ministerio de
Hacienda iba a contar con las herramientas necesarias para contener las presiones provenientes del
Ejecutivo y del Congreso. Por lo tanto, una reforma al EOP deberá contener mecanismos que posibiliten el
control de la ejecución del gasto y al mismo tiempo permitir mayor flexibilidad a las entidades ejecutoras.
En primer lugar, se deberá fortalecer el principio de anualidad, al establecer que las apropiaciones
incluidas en el Presupuesto constituyen autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para
que, durante la vigencia fiscal respectiva, se adquieran obligaciones que desarrollen el objeto de la
apropiación. Si a final del año no se han obligado, dichas autorizaciones expirarán. De esta manera, se
elimina el concepto de reserva presupuestal.
El EOP actual contiene pocos mecanismos para hacer frente a las fallas en el uso de los recursos,
asociadas a la inexistencia de una restricción presupuestal vinculante y la consecuente falta de control del
Ministerio de Hacienda sobre la ejecución del gasto. Por lo tanto, una reforma al EOP deberá contener
mecanismos que posibiliten el control de la ejecución del gasto y al mismo tiempo permitir mayor
flexibilidad a las entidades ejecutoras.
Se deberá fortalecer el principio de anualidad, al establecer que las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto constituyen autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para que, durante la
vigencia fiscal respectiva, se adquieran obligaciones que desarrollen el objeto de la apropiación.
Adicionalmente, la reforma al EOP deberá contemplar el evento en el cual se celebren convenios
mediante los cuales se confíe a terceros la administración de apropiaciones o el desarrollo de su objeto,
48
sean éstos privados o públicos, nacionales o extranjeros, de manera que a través de los mismos no se
violen los preceptos relacionados con la ejecución.
Dada la importancia del Programa Anual de Caja (PAC) en la ejecución del presupuesto, es
necesario que la reforma al EOP haga de él un programa más transparente, que incluya unos criterios
menos generales que los actuales para una asignación más eficiente de los recursos, de acuerdo a la
prioridad de cada uno de los gastos. Se recomienda que el PAC sea elaborado por un Comité de
Programación Mensual.
Teniendo en cuenta la necesidad por parte del Ministerio de Hacienda de tener control sobre la
ejecución presupuestal, sobretodo cuando las circunstancias a lo largo de una vigencia fiscal así lo
ameriten, la reforma al EOP debe contemplar la existencia de restricciones temporales a la ejecución del
presupuesto. Si las circunstancias que originaron la ejecución excepcional a través de acuerdos de
obligaciones se corrigen, las apropiaciones sujetas a dichos acuerdos podrán volver a sujetarse a las reglas
generales de la ejecución presupuestal. En caso contrario, se procederá a ajustar las apropiaciones
presupuestales teniendo en cuenta las restricciones fiscales y los criterios de priorización del gasto.
Si al finalizar el año existen obligaciones presupuestales correspondientes a bienes y servicios que
no se reciban a satisfacción en la vigencia fiscal en las que se adquieran, éstas deberán atenderse con cargo
al presupuesto de la siguiente vigencia fiscal. Lo anterior implica la necesidad de “castigar” el presupuesto
del año siguiente, ajustándose al concepto de plurianualidad. Sin embargo, y dado que este problema está
asociado a problemas en los tiempos de contratación, es recomendable que la reforma al EOP le otorgue
otras alternativas a las entidades de manera que se garantice la eficiencia en la ejecución de los recursos.
Tales alternativas podrían estar relacionadas con autorizaciones de vigencias futuras para garantizar la
continuidad de los proyectos, entre otros.
Cualquier modificación al presupuesto no debe perder de vista el cuanto al que se refiere la
primera parte del documento. Por lo tanto, la reforma al EOP deberá establecer que el CONFIS vele por la
consistencia macroeconómica de las posibles modificaciones. Sólo se podrá solicitar adiciones
presupuestales si (i) los gastos destinados a ser financiados con los recursos adicionales, tienen el carácter
de extraordinarios, imprevistos e imprevisibles, (ii) se contracredita el presupuesto en la misma cuantía
adicionada, (iii) se cuenta con nuevos ingresos y (iv) los gastos se adicionan al presupuesto de la vigencia
fiscal siguiente.
49
f) Seguimiento y evaluación del presupuesto
En concordancia con los principios de transparencia y comunicación, pilares del Estado
Comunitario, la reforma al EOP debe contemplar mecanismos de seguimiento y evaluación presupuestal.
Para el seguimiento presupuestal, se deberá propender por la sistematización de la información referente al
presupuesto, de manera que se fortalezca el uso de los sistemas de información ya diseñados.
6. Empresas Industriales y Comerciales del Estado16
La reforma al EOP aborda el tema de las empresas y sociedades con participación accionaria de la
Nación, de manera que, dentro de límites fiscales preestablecidos, éstas tengan mayor flexibilidad y
autonomía con el objetivo de lograr rentabilidad, competitividad y sostenibilidad en el mediano y largo
plazo..
7. Control político y responsabilidad fiscal
Una reforma al EOP deberá contener una garantía de que los preceptos allí contenidos se
cumplirán. Por lo tanto, se recomienda incluir un artículo que desarrolle el control político en materia
presupuestal, de manera que se fortalezca la labor del Congreso de la República en el proceso de rendición
de cuentas mediante instrumentos como citaciones a los Ministros y Directores de Departamentos.
8. Marco institucional
Paralelamente a la reforma del EOP es importante efectuar una revisión de la estructura
institucional existente y realizar las modificaciones necesarias para la implementación de un sistema
presupuestal eficiente.
16
Esta sección está basada en el Borrador del Documento Conpes: Política y estrategia del sector descentralizado. Julio de 2003.
50
III.
RECOMENDACIONES
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación
recomiendan al CONPES:
1. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional
de Planeación, la preparación
del proyecto de articulado de reforma al Estatuto Orgánico de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) que desarrolle los lineamientos contenidos en el presente
documento.
2. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público socializar la reforma presupuestal al interior de
la rama Ejecutiva y Legislativa con anterioridad a la presentación de la misma ante el Congreso de la
República.
3. Solicitar al Ministerio de Haciendo y Crédito Público, conjuntamente con el Departamento Nacional
de Planeación, adelante un análisis de la estructura institucional actual para fortalecer la
implementación de esta reforma.
51
ANEXO
Rentas de destinación específica y transferencias
52
Cuadro 1
Listado y clasificación de las inflexibilidades
Transferencias
MILES DE MILLONES DE PESOS
1.TRANSFERENCIAS
1.1 Territoriales
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
8,801.18
11,452.61
15,421.09
16,967.13
19,267.22
22,025.51
22,717.64
5,061.12
6,012.58
8,180.58
9,155.89
10,227.60
11,459.64
12,927.69
1.1.1 Transferencias Territoriales
5,047.60
5,975.19
8,050.66
9,012.08
10,120.57
11,435.84
12,901.30
1.1.2.Participación IVA Antiguas Intendencias y Comisarías
13.52
15.37
17.31
18.58
21.70
23.80
26.39
1.1.3 Préstamos a Entidades Territoriales
-
20.72
80.60
98.61
80.32
-
-
1.1.4 Compensacion Ingresos Tributarios Eje Cafetero
-
1.30
32.01
26.61
5.00
-
3,693.02
2,661.42
4,135.33
3,239.87
5,284.98
3,732.27
6,636.47
4,564.64
8,153.97
5,320.56
7,574.59
6,062.83
742.83
557.72
759.55
1,265.88
854.01
690.93
322.54
252.95
837.43
224.99
1.2 Seguridad Social y Aseguramiento
2,658.81
1.2.1 Pensiones 2,083.21
1.2.2 Prestaciones Sociales del Magisterio
336.40
1.2.3 Fondo Pensional Territorial
-
-
-
1.2.3 Prestaciones Sociales y Servicios Médicos Militares
-
-
-
1.2.4 Cesantías
153.70
201.93
225.06
156.60
210.34
-
207.80
212.46
189.20
136.68
1.2.5 Servicios Médicos Ferrocarriles, Puertos. -Invías-
39.51
35.59
38.07
47.77
52.63
55.63
52.18
1.2.6 Prestaciones Sociales Sector Salud
46.00
44.36
66.62
199.01
51.79
50.37
50.39
46.00
47.09
1.2.7 Fondo Cesantías Soldados Profesionales
-
-
-
1.2.8 Aseguramiento Vehículos de Servicio Público
-
6.85
8.00
1.2.9 Subsidio Enfermos de Lepra
-
-
-
-
25.00
30.00
37.97
40.00
-
14.54
14.59
1.2.10 Seguros de Vida
-
-
-
-
-
10.60
12.17
1.2.11 Fondo de Riesgos Profesionales
-
-
-
-
-
12.64
10.35
1.2.12 Sistema Integral de Salud en el Sistema Penitenciario
-
-
-
5.08
5.92
6.46
7.30
1.2.13 Fondo de Pensiones Soldados Profesionales
-
-
-
-
-
0.07
5.89
1.2.14 Seguro de Desempleo Deudores de Vivienda de interés Social
-
-
-
1.2.15 Programas de Apoyo en Salud
-
0.03
-
1.2.16 Préstamos a Entidades Descentralizadas. -ISS-
1.3 Educación y Deporte
-
-
37.16
-
202.33
-
-
8.20
5.20
2.47
1.55
500.00
-
300.22
776.71
996.74
1,046.26
1,194.57
1,245.17
1,326.74
1.3.1 Universidades
254.70
743.14
881.23
981.73
1,122.16
1,192.17
1,271.09
1.3.2 Institutos Técnicos
34.39
33.57
44.21
64.53
72.41
53.00
55.65
1.3.3 Préstamos Pagos Maestros Territoriales
11.13
1.4.1 Inpec. Alimentación Para Internos
304.16
29.25
453.68
36.88
257.63
48.41
286.38
55.19
303.54
65.69
329.75
68.69
1.4.2 Sentencias y Concialiaciones
243.53
371.17
154.79
175.37
158.32
146.27
59.80
4.58
3.77
23.04
29.20
29.00
19.89
17.90
65.70
57.00
1.4 Control y Justicia
1.4.3 Protecciön Personas en Riesgo contra su Vida
-
1.4.4 Defensoría Pública
-
1.4.5 Cuota de Auditaje
31.37
1.4.6 Garantizar Derecho de los Procesados
1.5 MINHACIENDA
1.5.1 Cruce de Cuentas Minhacienda
-
-
71.30
45.63
-
49.85
-
52.05
-
56.48
-
-
-
0.01
9.94
39.13
124.01
97.08
-
-
-
244.67
64.48
16.50
122.85
206.22
0.01
1.40
23.04
15.00
14.18
6.57
78.36
1.5.2 Provisión para Ajuste Incremento Salarial
-
-
0.01
59.57
16.32
58.60
77.60
1.5.3 Programas de Modernización del Estado (Hacienda y otros)
-
4.09
13.35
48.25
19.16
51.18
40.26
1.5.4 Fondo Interministerial
-
4.45
2.73
1.19
9.00
6.50
10.00
1.5.6 Banca Pública Hacienda
-
-
-
-
38.42
-
1.6 Militares
1.6.1 Transferencia al Hospital Militar Central
1.6.2 Fondo Solidaridad Salud Defensa y Policía
1.6.3 Programa de Reinserción a la Vida Civil
1.6.4 Fondo de programas Especiales para la Paz
1.7 OTROS
1.7.1 Resto de Transferencias Nación
10.76
-
-
34.12
-
95.16
55.18
119.28
76.84
142.46
89.39
145.45
84.46
156.32
91.25
-
17.46
21.16
21.73
30.87
29.79
32.43
10.76
16.65
18.82
20.71
22.21
23.95
23.60
-
-
-
-
-
7.24
9.04
466.10
335.94
442.71
287.62
598.11
258.71
647.33
237.02
547.76
381.34
528.33
60.40
124.28
75.10
1.7.2 Financiación Partidos Políticos y Campañas Electorales
23.59
6.91
47.11
29.16
1.7.3 Organismos Internacionales
18.66
-
68.01
-
71.85
118.35
97.81
107.37
16.06
1.7.4 Mecanismos de Difusión Comercio Exterior
111.50
87.08
147.55
250.90
60.00
301.82
3.53
1.7.5 Aportes Campañas Directas
-
-
1.7.6 Fondo Garantías Cooperativas (Capital Semilla)
-
-
1.7.7 Fondec
-
-
1.7.8 Certificados de Desarrollo Turístico
-
-
-
0.01
1.8.1 Fondo de Organismos Financieros internacionales. FOFI
-
-
1.8.2 Cartetra Hipotecaria
-
-
1.8 Financieros
-
100.00
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.63
20.00
17.47
1.71
-
1,060.67
261.27
78.21
0.38
-
-
-
-
68.32
67.79
0.38
52.95
-
-
200.00
50.80
10.00
-
-
0.01
119.99
0.47
0.42
-
-
29.84
27.84
57.74
31.74
41.74
36.74
39.33
35.83
39.98
37.33
-
1.9.1 Programas de Desarrollo Agropecuario
1.9.2 Atención de Desastres y Emergencias. Fondo Nacional de Calamidades
1.10 Infraestructura y Combustible
1.10.1 Provisión para la prestación de Energía Zona no Interconectada
121.27
210.00
1.8.4 Fondo de Solidaridad Ahorradores y Depositantes
-
-
740.68
1.8.3 Recursos Dos por Mil - FOGAFIN, FOGACOOP, FOSADEC
1.9 Social
0.43
34.94
30.83
2.00
26.00
5.00
3.50
2.65
4.11
-
-
-
-
0.18
-
0.92
-
-
-
-
0.18
-
0.92
Fuente: Ministerio de Hacienda
53
Cuadro 1 (continua)
Listado y clasificación de las inflexibilidades
Rentas de destinación específica
2. RENTAS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA
2.1 Establecimientos Públicos
2.2 Seguridad Social y Aseguramiento
5,766.83
7,341.24
6,883.81
8,415.66
8,797.57
8,256.91
3,926.25
4,862.65
4,180.03
4,766.78
4,997.56
4,488.44
1,168.24
702.40
1,080.92
576.11
1,516.61
770.96
1,397.14
689.22
1,313.27
499.45
2.2.1 Subcuenta de Soldaridad y Garantía en salud
718.19
1,077.11
718.19
2.2.2 Fondo de Salud Militares
113.51
113.51
128.37
155.07
196.43
201.27
213.22
2.2.3 Fondo de Salud Policía
134.29
134.29
167.96
165.63
193.28
198.16
209.95
2.2.4 Fonpet (IMPUESTO AL TIMBRE NACIONAL, 70%)
2.2.5 Fondo de Solidaridad Pensional
96.10
-
-
96.10
150.34
157.34
108.70
182.00
150.00
-
153.75
160.00
169.60
2.2.6 Pensiones CVC
9.22
9.22
10.97
11.91
13.09
13.82
14.86
2.2.7 Fondo de Riesgos Profesionales
5.80
5.80
7.03
16.66
18.97
12.70
10.35
2.2.8 Fondo de Investigación en Salud
-
-
-
-
7.00
7.00
7.00
2.2.9 Fondo de Pensiones Superintendencias
-
-
1.17
5.54
5.78
6.26
6.86
2.3 Militares
2.3.1 Gastos asociados a la Seguridad Democrática
646.10
1,421.20
2.3.2 Fondos Internos Ministerio de Defensa
92.61
-
97.80
112.72
136.04
144.13
112.73
2.3.3 Fondos Internos Policía Nacional
35.49
40.68
65.50
92.99
77.84
74.64
25.73
16.00
33.00
21.30
22.82
2.3.4 Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana
-
-
-
-
2.3.5 Fondo de Defensa Nacional
20.36
32.97
31.57
45.79
26.31
16.83
2.4.1 Contraloría General de la República
181.45
104.47
237.88
120.77
217.03
129.60
253.98
134.21
259.06
143.63
246.84
143.44
2.4 Control y Justicia
2.4.2 Financiación Sector Justicia
70.15
91.78
85.09
117.41
104.13
98.14
2.4.3 Fondo de Bienestar de la Contraloría
6.83
2.43
2.35
2.36
11.30
5.26
2.4.4 Fondo de Infraestructura Carcelaria
-
22.90
-
-
2.5 Territoriales
2.5.1 Fondo N. De Regalías
638.75
407.15
770.09
452.99
2.5.2 Contribución para la descentralización
154.00
206.60
289.79
2.5.3 Antiguas Intendencias y Comisarías
15.37
17.31
18.59
21.70
23.80
26.30
2.5.4 Departamento San Andrés y Prov.
9.66
4.37
6.10
9.96
12.00
12.10
2.5.5 Fondo de Desarrollo para la Guajira
-
-
-
-
11.60
-
1.78
3.31
2.62
2.06
3.90
3.09
-
-
-
130.85
87.23
85.40
74.90
111.30
90.90
2.6 Social
2.6.1 Programas de Inversión Social (20% DEL PUNTO ADICIONAL DEL IVA)
2.6.2 Programas de Prevención y Atención a desplazados (10% DEL PUNTO
ADICIONAL DEL IVA)
-
-
-
2.7 Infraestructura y Combustible
39.18
2.7.1 Fondo Sobretasa al ACPM
-
65.98
53.28
-
823.05
771.75
-
260.29
79.48
2.5.6 Municipios Porductores de Oro y Platino
1,057.28
1,023.55
-
-
132.60
91.11
-
43.62
10.50
20.40
153.87
175.92
106.75
-
28.00
-
54.00
51.04
40.00
2.7.2 Fondo de Solidaridad del Sector Eléctrico
25.00
20.03
31.88
35.06
89.20
36.50
2.7.3 Fondo de compensación Ambiental
13.38
12.96
16.96
21.16
17.40
17.00
-
-
-
40.00
15.00
10.00
2.7.4 Fondo de Apoyo Financiero en Zonas no Interconectadas
2.7.5 Fondo de Subsidio de la Sobretasa a la Gasolina
2.7.6 Fondo Rotatorio de Minas y Energía
2.8 Educación y Deporte
2.8.1 Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
33.57
-
4.08
4.00
3.50
3.20
3.20
0.80
0.91
0.45
0.15
0.08
0.05
34.32
33.57
45.03
44.21
65.76
64.53
73.67
72.39
55.80
53.00
83.37
55.65
2.8.2 Liquidación Plan Sectorial Recreación y Deporte
-
-
-
-
-
-
16.00
2.8.3 Programa desarrollo Deportivo Deptos y Distrito Capital
-
-
-
-
-
-
10.00
0.76
0.76
0.83
1.23
1.28
1.85
1.29
-
-
-
-
-
0.95
0.43
2.8.4 Instituto de estudios del M. Público
2.8.5 Fondo Conservación Museos y Teatros
2.9 Financiero
2.9.1 Gasto Asociado al Impuesto del Encaje
-
2.10 Contribuciones
-
210.00
210.00
67.79
67.79
0.38
0.38
52.90
52.90
2.10.1 Contribución Super Industria y Comercio
84.07
9.83
105.42
13.08
56.13
18.11
52.23
19.68
57.10
22.75
49.92
20.99
2.10.2 Comisión de Regulación de Energía y Gas
3.73
4.14
3.84
6.01
8.10
6.38
2.10.3 Contribución SuperNacional de Valores
1.53
1.53
4.02
4.33
5.33
5.41
2.10.4 C.R.A.
2.52
3.02
3.12
3.93
3.80
4.95
4.45
2.10.5 Contribución Superpuertos
12.82
19.85
18.25
8.52
7.41
2.10.6 Comisión de regulación de Telecominicaciones
4.25
6.20
5.43
6.08
5.84
4.10
2.10.7Contribución Super Subsidio Familiar
3.12
4.16
3.36
3.67
3.87
3.64
2.10.8 Contribución SuperBancaria
46.27
53.44
2.11.1 Dirección General de Comercio Exterior
15.71
-
20.10
-
2.11 OTROS
2.11.2 Fondo de Defensa para los Derechos e Intereses Colectivos
24.78
-
34.78
-
30.48
12.17
23.32
10.94
-
0.20
-
-
6.18
5.00
2.11.3 Fondo de Estupefacientes
2.07
3.14
3.14
3.09
3.51
3.98
2.11.4 Junta Central de Contadores
0.67
0.30
1.21
1.58
1.60
1.42
-
-
1.05
1.05
1.11
1.17
9.83
18.05
5.90
0.80
9.54
11.01
-
-
2.11.5 Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
2.11.6 Donaciones
12.97
2.11.7 Unidad Administrativa Especial de Comercio Exterior
-
Fuente: Ministerio de Hacienda
54
16.47
-
Cuadro 2
Fundamento legal de las inflexibilidades
55
CONCEPTO
FUNDAMENTO LEGAL
TRANSFERENCIAS TERRITORIALES:
LEY 715/01 Y CP
PENSIONES
LEY 100/93
PRESTACIONES SOCIALES MAGISTERIO
LEY 91/89
GASTOS ASOCIADOS A LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA
DECRETO /03
UNIVERSIDADES
LEY 30/1992
FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
LEY 91/89
SUBCUENTA DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA EN SALUD
LEY 100/93
PRESTACIONES SOCIALES Y SERV. MEDICOS MILITARES
DECRETO 1211/90
FONDO DE SALUD MILITARES
LEY 352/98
FONDO PENSIONAL TERRITORIAL
LEY 549/99
FONDO DE SALUD POLICÍA
LEY 352/98
CESANTIAS
DECRETO 2837/1986
FONPET (IMPUESTO AL TIMBRE NACIONAL, 70%)
Ley 549 del 1999
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
LEY 106/93
FONDOS INTERNOS MINISTERIO DE DEFENSA
DECRETO 2350/71
SENTENCIAS Y CONCILIACIONES
ART. 346 DE C.P.
FINANCIACIÓN SECTOR JUSTICIA
LEY 86/93
TRANSFERENCIA AL HOSPITAL MILITAR CENTRAL
LEY 352/97
FONDO N. DE REGALÍAS
PROGRAMAS DE INVERSIÓN SOCIAL (20% DEL PUNTO ADICIONAL
DEL IVA)
INPEC - ALIMENTACION PARA INTERNOS
LEY 141/95
LEY 633/00 ARTÍCULO 113
LEY 65/93
CRUCE DE CUENTAS MINHACIENDA Y OTROS
LEY 780/03
FONDOS INTERNOS POLICÍA NACIONAL
DECRETO 2350/71
CUOTA DE AUDITAJE
LEY 106/93
ESCUELAS INDUSTRIALES E INSTITUTOS TÉCNICOS
LEY 21/82
PRESTACIONES SOCIALES SECTOR SALUD
LEY 715/01
INSTITUTOS TECNICOS
LEY 21 DE 1982
SERVICIOS MEDICOS FERROCARRILES - PUERTOS -INVIAS
DECRETO 1951 DE 1989
GASTO ASOCIADO AL IMPUESTO DEL ENCAJE (FRECH)
LEY 546/2000
SITUADO FISCAL
LEY 60/93
ASEGURAMIENTO VEHICULOS DEL SERVICIO PUBLICO
DECRETO 1828/1992
FONDO SOBRETASA AL ACPM
LEY 488/98
CARTERA HIPOTECARIA
LEY 546/99
PARTICIPACION IVA ANTIGUAS INTENDENCIAS Y COMISARIAS
LEY 12/86
FONDO DE SOLIDARIDAD DEL SECTOR ELÉCTRICO
LEY 142/94
FONDO SOLIDARIDAD EN SALUD-DEFENSA Y POLICIA
LEY 100/93
PROGRAMAS DE DESARROLLO AGROPECUARIO
LEY 16/93
PROTECCION A PERSONAS EN SITUACION DE RIESGO CONTRA SU
LEY 418/97
VIDA
ANTIGUAS INTENDENCIAS Y COMISARÍAS
LEY 12/86
GARANTIZAR DERECHOS DE LOS PROCESADOS
Decreto 1837 de 2002
PROGRAMA DE REINSERCION A LA VIDA CIVIL
LEY 418/97
FONDO DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
LEY 418/97
FINANCIACION PARTIDOS POLITICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES
LEY 130/94
FONDO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
LEY 418/97
CONTRIBUCIÓN SUPERINDUSTRIA Y COMERCIO
DECRETO 297/68
PROGRAMAS DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN A DESPLAZADOS (10%
LEY 633/00 ARTÍCULO 108
DEL PUNTO ADICIONAL DEL IVA)
56
Fuente: Ministerio de Hacienda
Cuadro 2 (continua)
Fundamento legal de las inflexibilidades
57
CONCEPTO
FUNDAMENTO LEGAL
FONDO INTERMINISTERIAL
LEY 38/89
FONDO CESANTIAS SOLDADOS PROFESIONALES
LEY 1794/00
SUBSIDIO ENFERMOS DE LEPRA
LEY 148/61
PLAN ANTIEVASION
LEY 223/92
APORTES CAMPAÑAS DIRECTAS
DECRETO 1525/94
FONDO DE COMPENSACIÓN AMBIENTAL
LEY 344/96
FONDO DE DEFENSA NACIONAL
LEY 1/45
PROVISION PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO ENERGIA EN ZNI
Decreto 3152 /2002
PENSIONES CVC DECRETO
LEY 1275/94
DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA
LEY 1/72
Y SANTA CATALINA
DIRECCIÓN GENERAL DE COMERCIO EXTERIOR
DECRETO 2553/99
FONDO DE RIESGOS PROFESIONALES
LEY 100/93
FONDO DE APOYO FINANCIERO EN ZONAS NO INTERCONECTADAS LEY 633/2000
FONDO DE RIESGOS PROFESIONALES
DECRETO 1295/94
FONDO DE PENSIONES SOLDADOS PROFESIONALES
LEY 1793/00
FONDEC
FONDO DE PENSIONES SUPERINTENDENCIAS (FOPEP)
LEY 677 DE 2001
ARTÍCULO 335 CP Y LEY
643/2001
DECRETO 3116/97
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS
LEY 142/95
FONDO DE INVESTIGACIÓN EN SALUD
CONTRIBUCIÓN SUPERNACIONAL DE VALORES
LEY 32/79
FONDO DE BIENESTAR DE LA CONTRALORÍA
FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE
LEY 106/93
LEY 472/98
LEY 142/96
FONDO DE PROGRAMAS ESPECIALES PARA LA PAZ
LEY 368 / 97
CONTRIBUCIÓN SUPERPUERTOS
ATENCION DE DESASTRES Y EMERGENCIAS-FONDO NAL DE
CALAMIDADES
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES
LEY 1/91
Decreto 1547/1984,
FONDO DE ESTUPEFACIENTES
LEY 30/86
CONTRIBUCIÓN SUPER SUBSIDIO FAMILIAR
LEY 21/81
LEY 142/94
FONDO DE SUBSIDIO DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA
LEY 488/99
GASTOS ASOCIADOS AL IMPUESTO AL ORO Y AL PLATINO
DECRETO 2173/92
PROGRAMAS DE APOYO EN SALUD
LEY 10/90
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES
LEY 43/90
INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL M. PÚBLICO
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA Y SUS
PROFESIONES AUXILIARES
FONDO CONSERVACIÓN DE MUSEOS Y TEATROS
LEY 201/95
LEY 435/98
LEY 397/97
FONDO ROTATORIO DE MINAS Y ENERGÍA
LEY 141/94
FONDO DE DESARROLLO PARA LA GUAJIRA
LEY 677/2001
ORGANISMOS INTERNACIONALES
FOGAFIN CONTRIBUCIONES SOBRE TRANSACCIONES
FINANCIERAS
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE COMERCIO EXTERIOR
SEGURO DE DESEMPLEO DEUDORES VIVIENDA DE INTERES
SOCIAL
LEY 318/96
58
DECRETO 2331/98
DECRETO 2553/99
LEY 549/99
Fuente: Ministerio de Hacienda
59