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El Asociativismo Municipal dentro del MERCOSUR. Estudio de casos
“Las ciudades de América Latina enfrentamos hoy el resultado
de procesos económicos que por más de una década,
profundizaron modelos neoliberales de desarrollo que no
instrumentaron mecanismos de regulación y control,
conduciéndonos a un bajo crecimiento económico, a la
destrucción de los sectores productivos y favoreciendo el
aumento del desempleo y la precarización del mercado de
trabajo. (...)
A partir de la base de la comunidad local, podemos y debemos
reclamar a los gobiernos provinciales o estaduales y
nacionales, mayor descentralización presupuestaria para
poder cumplir con estas funciones, que requieren de
respuestas urgentes en temas como la salud, la educación y la
generación de empleo.”
Miguel Lunghi
Intendente de Tandil en Políticas de integración regional.
Experiencias locales exitosas en el Mercosur (Seminario
13-14 Sept. 2007; Tandil, Argentina).
“en el momento actual pareciera surgir otra posibilidad de
promover el desarrollo, no ya de la mano de una política
nacional
basada
fundamentalmente
en
exenciones
impositivas, sino por la integración regional concertada, cuyos
objetivos sean dar una solución a la crisis social y al hambre,
la cooperación y coordinación en la realización de proyectos
de reactivación económica y la ampliación de las posibilidades
de proyección hacia el mercado internacional”
Cecilia Mayer
Notas sobre el Sistema Normativo Regional
“La globalización es fenómeno espacial fundado en un
continuum con ‘el global’ en una punta y la ‘o local’ en la otra.
(...) Involucra una extensión y un profundización de las
relaciones sociales y de las instituciones en el espacio y en el
tiempo de tal modo que, por un lado, las actividades diarias
están crecientemente influenciadas por hechos que pasan del
otro lado del globo y, por otro lado, las prácticas y decisiones
de grupos o comunidades locales pueden tener significativas
repercusiones globales.”
David Held.
Democracy and Globalization. ARCHIBUGI, Daniele et al.
Re-imagining Political Community. Cambridge, Polity
Press, 1998. p. 11 a 27.
Palabras clave
Globalización – Paradiplomacia- Asociativismo Municipal - Mercosur
1
Índice
Introducción
El MERCOSUR Hoy
Marco Teórico
Enfoque Jurídico
Enfoque desde las Relaciones Internacionales
El asociativismo intermunicipal en Argentina
Casos:
La integración de Municipios a nivel Regional: Mercociudades
La integración de Municipios de países limítrofes: Microregión Patagonia Sur
Sur; Microregión intermunicipal Cuyana Andina
La integración de Municipios de Provincias limítrofes: Asociación de municipios
de la región de los valles y la confluencia
La integración de Municipios de una misma provincia: Ente minas
Conclusiones
Anexos
Microregiones-Argentina.
Sistemas de transferencias en América Latina
Número de Gobiernos Subnacionales y Población
Asociaciones de Municipalidades en América Latina
Proyecto De Convenio De Integración Municipal Patagonia Sur Sur
Acta Acuerdo De Convenio Marco Sobre La Constitución De La Micro Región
Intermunicipal Cuyana Andina (M.I.C.A.)
Bibliografía
2
Introducción
Este trabajo es un humilde esfuerzo por comprender al Asociativismo municipal como una herramienta de
desarrollo.
Según el Primer Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos 1 la tensión entre
centralización y descentralización ha estado presente en [Latinoamérica] desde antes de la construcción
de los Estados nacionales. Herencia del pasado colonial, el centralismo de las coronas española y
portuguesa se resquebraja durante la época de la Independencia, cuando Cabildos abiertos en las
principales ciudades realizan pronunciamientos emancipadores contra las autoridades coloniales.
Durante el siglo XIX, en las incipientes naciones latinoamericanas se suceden guerras y conflictos que
confrontan a grupos federales contra otros unitarios. A lo largo del siglo XX, dichas naciones optan por la
centralización política y económica, en deterioro de las entidades intermedias y los municipios. Ya en el
siglo XX, después de la Segunda Guerra Mundial, la planificación nacional y las políticas de sustitución de
importaciones refuerzan las tendencias centralistas que sólo menguan en el último tercio del siglo,
consecuencia de sucesivas crisis económicas y políticas. (…) Durante las décadas de los 80 y los 90, la
transición democrática se combina con las reformas del Estado y la descentralización. (…) Se percibe que
el centralismo está agotado, se busca liberalizar las economías y reducir el gasto estatal, considerado
ineficiente. Es posible distinguir dos ciclos descentralizadores: uno más económico y neoliberal, otro con
mayor énfasis en los aspectos sociales y democráticos.
El primer ciclo descentralizador se desarrolla a partir de los 80, en un contexto de crisis de la deuda y alta
inflación, y busca reducir el tamaño de la administración central, eliminar el déficit fiscal y potenciar el
mercado. Las economías sufren fuertes ajustes estructurales, se transfiere la prestación de algunos
servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros, incluidas las empresas estatales.
Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas no genera los resultados
esperados, aunque sí produce severos problemas sociales, económicos y políticos 2 .
El segundo ciclo descentralizador se ubica a fines de la década de los 90, en medio de severas crisis
financieras y sociales que afectan a países como Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Perú y
Venezuela. Integra estrategias correctoras del paradigma neoliberal, que incluyen políticas sociales y
mayor preocupación por el desarrollo democrático y la participación ciudadana. El movimiento
descentralizador [que, como señala Barbara Altschuler municipaliza la crisis] es estimulado por el
progreso de la gestión de muchos gobiernos locales en la región.
La globalización y los complejos procesos de integración han reconfigurado el estado actual de las
relaciones internacionales, llevando a las ciudades a enfrentarse a nuevos desafíos en este ámbito a partir
del incremento de su autonomía y de la descentralización de las funciones del Estado.
Más allá de lo específicamente económico, también Joan Prats i Catalá nos hace notar que la globalización
tiene a las ciudades como puntos nodales de su desarrollo. Ellas conforman redes a través de la cuales
circula la información, el conocimiento y las comunicaciones, hasta el punto en que las ciudades
desbordan con su actividad la realidad de su propia jurisdicción y la de la administración municipal.
Precisamente, la posición de dichas ciudades se define por el lugar que ocupan dentro del contexto más
amplio conformado por las redes de ciudades y territorios en la que se insertan, que son de por sí muy
asimétricas y de configuración variable según los roles asignados a las ciudades y territorios que la
componen.
Si bien las grandes ciudades tienen un rol privilegiado en este contexto y son las zonas metropolitanas las
que presentan los mayores índices de productividad, la gran mayoría de la población urbana (que en
América Latina representa el 75% de la población) sigue viviendo en ciudades pequeñas y medianas. Son
estas pequeñas ciudades las promotoras de la integración, atendiendo a las demandas de los ciudadanos, y
haciéndolos partes del proceso de toma de decisiones.
1
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. 351 Págs.
2
Al respecto –y contrariando el Informe de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos - podemos decir que las reformas neoliberales si generan los efectos esperados,
que en cierta forma, no coincidían con los efectos públicamente esperados. Un caso digno de estudio es el Argentino, donde las privatizaciones fueron la frutilla del
postre (o expropiación) de una política pensada por unos pocos en beneficios de unos pocos, desde muchos años antes (´70).
3
En este mismo sentido, José Luis Coraggio llama la atención sobre la búsqueda a nivel subnacional de lo
que él llama “otro desarrollo” desde lo local, es decir “la puesta en marcha de un proceso dinámico de la
ampliación de las capacidades locales para lograr la mejoría intergeneracional sostenida de la calidad de
vida de todos los integrantes de una población. Ello incluye, entre otros:
• componentes económicos (trabajo productivo, ingreso, satisfacción racional de necesidades legítimas,
suficiencia y calidad de los bienes públicos…);
• componentes sociales (integración en condiciones de creciente igualdad, efectiva igualdad de
oportunidades, convivencia, justicia social…);
• componentes culturales (autoestima, pertenencia e identidad histórica, integración a comunidades
con contención, valores de solidaridad y tolerancia…), y
• componentes políticos (transparencia, legitimidad y responsabilidad de las representaciones,
participación directa responsable e informada de la ciudadanía en las grandes decisiones
colectivas y en la gestión de lo público…).” 3
Las estrategias de desarrollo local reservan prioritariamente la capacidad de decisión de los actores
sociales locales, por sobre otros actores con capacidad de decisión en el plano nacional o regional. Estas
estrategias descansan en el supuesto de que los actores locales están mejor preparado para articular las
acciones destinadas a perfilar el destino de un sistema socioeconómico al que se vinculan, por proximidad
y conocimiento de los procesos principales que concurren a la “construcción social” en su área de
residencia.
De esta forma, autonomía y descentralización otorgan una mayor participación en la definición de los
asuntos locales a los responsables políticos y a la sociedad de forma integrada. Esta nueva realidad nos
demuestra que es necesario y urgente que las definiciones a los problemas locales sean tomadas y
diagramadas por quienes los padecen y consecuentemente por quienes tienen un mayor conocimiento y
precisión de ellos: los mismos habitantes de las ciudades.
Sin perjuicio que esta descentralización en la toma de decisiones deberá ser acorde a las políticas
nacionales, asegura una flexibilidad en éstas últimas para adecuarlas a las realidades locales. La
estandarización de políticas públicas por parte del Estado (sea nacional o provincial) no configura
generalmente resultados óptimos por estar concebidas desde la generalidad. El desafío está en la
coordinación y trabajo conjunto de lo particular con lo general persiguiendo el desarrollo y bienestar de la
ciudadanía.
En Latinoamérica, los proyectos de integración surgidos a mediados de los años ochenta fueron una
respuesta a los desafíos planteados por la globalización y las dificultades experimentadas por las
economías de los países de la región, aún en proceso de desarrollo, para insertarse exitosamente en la
economía internacional.
Estos proyectos fueron planteados originalmente y de modo casi exclusivo desde una lógica
intergubernamental, siendo concebidos como espacios de integración entre Estados nacionales. La idea de
integración regional latinoamericana ciertamente no era una novedad, como tampoco alguna de los
fenómenos en los que estamos inmersos hoy.
Dentro de este amplio contexto nos acuparemos del “asociativismo municipal”, que es aún infrecuente en
Argentina y, en opinión de algunos expertos, aún no ha alcanzado la jerarquía adecuada en la agenda
pública local. Este fenómeno da cuenta de experiencias como las asociaciones de municipios, entes o
consorcios intermunicipales, corredores, y microrregiones, entre otras, que muy variadas en el número y
el tipo de gobiernos involucrados, en sus objetivos y metas, en sus mecanismos de financiamiento y en el
grado de participación otorgada a las organizaciones de la sociedad civil.
3
Ursula Eyherabide, Ileana Minutella y Nair Castillo, La Perspectiva Local en los Espacios de Integración Regional en La mirada local. Los desafíos de la integración
regional en Mercosur (seminario 8-9 mayo 2008; Tandil, argentina), Foro Consultivo de Municipios, Estados federados, Provincias y Dptos. del Mercosur,
Mercociudades et all. P.236-237
4
El MERCOSUR Hoy
Evolución y Distribución del Gasto de los Gobiernos Nacional, Intermedios y Locales en América Latina 4
El resaltado es propio
• Un primer grupo de países cuyo gasto público subnacional es superior al 20% del Gasto del Gobierno
General, que incluye a países federales –Argentina, Brasil, México– y a varias naciones unitarias –
Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador. No obstante, en los países federales lo esencial del gasto subnacional
radica en el nivel estatal o provincial, mientras el gasto público municipal es inferior al 20% en Brasil y
menor al 10% en Argentina y México.
• Un segundo grupo de naciones tiene un grado intermedio de descentralización fiscal –con un gasto
público subnacional de entre el 10 y el 20% –que incluye a Chile, Uruguay y Guatemala.
• Un tercer grupo de países –con una descentralización fiscal incipiente– cuyo gasto público subnacional
es inferior al 10%, que integra a El Salvador, Paraguay, Costa Rica, Nicaragua, Panamá y República
Dominicana.
Dentro de los países mencionados, destaca Brasil que no sólo constituye el país de mayor grado de
descentralización fiscal, sino también aquel que muestra el mejor equilibrio de gasto entre los tres niveles
del Estado (mayor equidad vertical).
4
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 108
5
La lógica intergubernamental
A medida que las organizaciones producen y transmiten las reglas que guían la interacción social, acaban
también estructurando el acceso al proceso político, definiendo poder político y privilegiando algunos
sectores de la sociedad más que otros. Por lo que el avance y profundización de la institucionalización
regional eliminaría el rol de los gobiernos como intermediarios en la relación entre actores no
gubernamentales y estructuras/instituciones comunitarias porque permitiría el contacto directo entre la
sociedad civil y los tomadores de decisión en el ámbito de las estructuras institucionales regionales.
Habría así un proceso de mutua consolidación: en la medida que las reglas comunitarias surgen y se
consolidan, constituyen a la vez a la sociedad transnacional. Al mismo tiempo, el surgimiento y
consolidación de esa sociedad transnacional favorece a la legitimidad de las reglas que estructuran los
comportamientos dentro del proceso de integración.
Sin embargo, en el caso del Mercosur, el proceso nació bajo una perspectiva teórico-institucional
intergubernamentalista -visión estado-céntrica de las relaciones internacionales-, a partir de lo cual el
avance de la integración es el resultado de negociaciones entre los países que componen el bloque, donde
cada miembro negocia la instancia subregional o regional a partir de intereses nacionales concretos. Este
carácter intergubernamental hace que los órganos del bloque estén integrados por funcionarios de los
Estados miembros, que mantienen una relación de dependencia o subordinación con los Estados de los
cuales proceden y están sujetos a directivas e instrucciones –e incluso- al poder disciplinario y de
destitución de sus Estados, los que actúan a través de sus poderes Ejecutivos. Entre otras consecuencias
de lo mas arriba dicho podemos citar la debilidad de los elementos supranacionales -una estructura
institucional considerada por técnicos y especialistas como frágil e insuficiente para el funcionamiento de
un Mercado Común-.
La lógica intergubernamental supone que las decisiones tomadas en el bloque sean incorporadas por cada
país de acuerdo con la legislación vigente. Eso significa que muchas veces la ratificación e implementación
de esas decisiones es retardada por la tramitación interna, especialmente en los Congresos Nacionales.
Una explicación para la vigencia de tal lógica es el uso de la estrategia de negociar primero todo lo que
fuese fácil y tuviese acuerdo, dejando la negociación de los asuntos más conflictivos para más adelante. Al
revés de facilitar la integración, esa práctica ha resultado en una estrategia desgastante porque ha
priorizado la informalidad como mecanismo de solución de los conflictos y ha creado resistencia al
enfrentamiento de los problemas que muchas veces son puntuales.
Problemas y asuntos pendientes del MERCOSUR
La agenda del bloque es bastante nutrida. Repasemos algunas cuestiones pendientes.
• La lógica intergubernamental reduce el protagonismo de los actores sociales, económicos y culturales;
de los ámbitos intermedios (provinciales, regionales, municipales y locales) en la gestión
gubernamental de sus respectivos Estados, en la política dirigida a la gestión y dirección del
proceso de integración.
• La distancia que existe entre los centros de planificación y ejecución de medidas y los habitantes de
las ciudades. Las ciudades no pueden permanecer ausentes de esos bloques ya que en ellas
encuentran mayor repercusión las medidas regionales.
• El sistema carece de una institucionalidad o gobierno supraestatal, o dicho de otro modo de algún
mecanismo por el cual pueda imponerse al conjunto de los Estados partes una decisión
mayoritaria, aún contra la voluntad de alguno de sus miembros. Los órganos que se crean, al
decidir sólo por consenso, adoptan el esquema de los organismos intergubernamentales en los
cuáles las decisiones pueden ser bloqueadas, por cualquiera de las partes, no habiendo forma de
levantar ese veto, más allá de la negociación. Esta realidad institucional es factible de llegar a
paralizar el sistema.
• Las decisiones del Consejo Mercado Común no son directamente aplicables en los Estados partes,
sino que requieren instrumentación interna, de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada uno
de los países, lo cual significa que, luego de haber sido aprobadas por consenso en el Consejo,
todavía pueden ser aceptadas por unos y rechazadas por otros.
• El mecanismo de solución de controversias, elemento esencial para la seguridad y transparencia del
sistema, es insuficiente para un proceso de integración, ya que no asegura un mínimo de justicia y
efectiva protección de los derechos, sobre todo para los países más pequeños y para los intereses
6
más modestos, debiendo avanzarse hacia un sistema de tribunal de Justicia, tal como lo han
reclamado reiteradamente los representantes de Uruguay y Paraguay.
• Lentos progresos en superar las asimetrías entre países; debilidad institucional (plano de igualdad del
Tratado de Asunción frente a las leyes nacionales); decisiones unilaterales del Brasil sin consultas
a su principal socio (ofrecimientos a Uruguay sobre el componente nacional de productos
industriales; negociaciones bilaterales con la Unión Europea).
• El desarrollo en Brasil de una estructura productiva industrial sobredimensionada, destinada no
tanto al mercado interno brasileño sino para el MERCOSUR y –particularmente- al mercado
argentino, que se confirma con la reciente ley brasileña que `permite la creación de 17 nuevas
zonas francas, cuya producción sólo en un 20% estará destinada al mercado interno.
• Disputas entre Venezuela y Brasil por distintos temas (biodiesel; ratificación de la entrada de
Venezuela al MERCOSUR; cuestionamiento del senado brasileño al gobierno venezolano por el
tema de la emisora de TV que genera violenta respuesta de Chávez, etc.), que expresan un conflicto
por el liderazgo, que no genera buenas condiciones políticas para el progreso del proceso de
integración.
• El grave conflicto entre Argentina y Uruguay por la ubicación de la papelera Botnia; situación que ha
dejado estancada la negociación de otros temas mientras aquel no se resuelva.
• La lentitud del Senado brasileño en aprobar el ingreso de Venezuela, que estaría expresando la
posición predominante de un sector de sus industriales de oponerse al la incorporación de ese
país.
Estos problemas –expresados en el impacto interno de la aplicación del arancel externo común del
bloque- estarían haciendo a Venezuela optar por un modelo de integración más flexible (como la
UNASUR), que le permita negociar con cualquier país, sin los límites que hoy impone el bloque.
En cuanto a lo jurídico estas características nos hacen concluir en que, en el MERCOSUR, no existe un
derecho comunitario, sino normas de derecho internacional sujetas a las respectivas legislaciones
internas.
Aún así, el MERCOSUR sigue siendo el proyecto de regionalización e integración más exitoso en América
Latina y representa –a pesar de su nivel inconcluso- la primera unión aduanera del continente
latinoamericano.
Las redes de ciudades
La autonomía política de los gobiernos subnacionales depende básicamente de su capacidad financiera,
ligada a ingresos propios y estables, principalmente de origen tributario, sobre los que ejerzan control
directo. En América Latina, la restricción de la potestad tributaria es una de las principales limitaciones de
los procesos de descentralización. En la mayoría de los países los municipios carecen de autonomía para
fijar tributos –tasas o impuestos locales– y tienen un alto nivel de dependencia de las transferencias
centrales. No obstante la situación varía mucho entre un país y otro. En los países federales la mayoría de
los ingresos proviene de la coparticipación fiscal, no obstante se han reservado impuestos propios
importantes al nivel intermedio.
• En Argentina, las provincias perciben impuestos sobre rentas, bienes inmuebles, timbres y vehículos
(64%, 14,5%, 7% y 6% de los ingresos fiscales en el 2004).
• Brasil ha dejado a los estados el impuesto a las ventas (Impuesto sobre Circulación de Mercancías y
Servicios –ICMS), el que representa el 26% de los ingresos fiscales nacionales.
Venezuela sólo concede a los Estados los tributos del timbre y de las salinas. 5
El recurso a redes de ciudades es un mecanismo válido para suplir la falta de recursos que sufren algunos
municipios para desarrollarse. Mediante su participación en redes las ciudades consiguen articularse para
actuar coordinadamente a escala nacional y transnacional. De algún modo podemos decir que muchas de
estas redes surgieron como respuesta a la necesidad de competir, a través de la implementación de un
sistema complementario de solidaridad internacional que resulta un vehículo eficaz para proporcionar un
espacio de participación a las ciudades en la esfera política mundial, a la vez que les permite compartir
objetivos, recursos y resultados.
Fue tal su expansión que hoy en Latinoamérica existen Redes de diverso tipo:
5
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 112
7
• Temáticas: conformadas por municipio de distintas provincias, como la Red Argentina de Municipios
y Comunidades Saludables, la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables, o la Coalición de
Municipios Ambientalmente Sustentables.
• Locales: entre municipios de una mismo Estado/Provincia
• Bilaterales: entre municipios de países limítrofes
• Regionales: de mayor amplitud como la Red de Mercociudades, cuyos esfuerzos han contribuido a
insertar la perspectiva “local” en la agenda del MERCOSUR.
8
Marco Teórico
Enfoque Jurídico
El asociativismo municipal da paso a la regionalización de los territorios. Este proceso, como hemos
anticipado, puede darse al interior de los Estados; entre Estados de una manera "restringida" -por lo gral.
municipios limítrofes de dos o mas Estados-; entre los Estados miembros del MERCOSUR
(Mercociudades por ej.); o con un alcance mucho mas amplio a través de un tema convocante (Municipios
saludables por ej.)
Status jurídico de los municipios en Argentina
Antes de abordar la participación de los gobiernos locales en las instancias de integración superiores es
necesario analizar cual es el status jurídico de los municipios, dado que es a partir del alcance que se
reconozca a dicho status, que los municipios contarán con las herramientas suficientes para asumir los
procesos asociativos de un modo efectivo.
A lo largo de la historia Argentina se dio un debate por la naturaleza jurídica del municipio, puesto que
hubo quienes por un lado sostenían que era la autarquía -descentralización meramente administrativa del
Poder, en consonancia con el espíritu constitucional previo a la Reforma de 1994-, y quienes por otro
bregaban por la Autonomía. Ese debate permitía traslucir que en el fondo se estaba abordando un
problema político y práctico de agudas consecuencias. Así, quienes defendían la autonomía municipal,
postulaban al municipio como parte de la descentralización política del Estado, con una clara esencia o
sustancia política, ello frente a quienes hablaban de una autarquía municipal reduciendo al municipio a
una mera dependencia del poder provincial y circunscrito a fines y límites meramente administrativos.
Más tarde, tras la Reforma de 1994 el Art. 123 de la Constitución Nacional expresó:
Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5º
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.
Cuando hablamos de autonomía municipal ¿a qué nos referimos? Como lo expresa la Real Academia la
Autonomía es la "Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras
entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios." Por ello, la autonomía es un
aspecto de la descentralización del poder esencialmente político, mas allá de cualquier descentralización
meramente administrativa.
¿Qué significa autonomía en lo institucional? significa la facultad de sancionar su propia Carta Orgánica
Municipal, dándose sus instituciones y reglando el funcionamiento de las mismas; ¿Qué significa el
aspecto político de la autonomía municipal?, se refiere a la elección popular de las autoridades locales y
demás aspectos de naturaleza política que deben ser definidos por cada municipio, ¿A qué se hace
referencia con la autonomía en el aspecto económico y financiero?, a la libre recaudación e inversión de
las rentas; ¿Qué significa el aspecto administrativo de la autonomía?, que el municipio puede prestar los
servicios públicos y demás funciones de este carácter, sin depender de un órgano o instancia superior.
Sin extendernos demasiado en este tema, que sin duda ha sido merecedor de bibliotecas enteras, no
podemos dejar de citar las etapas históricas por las que ha pasado el status jurídico de los municipios:
Per. 1853-1986
Per. 1986-1994
Se da un enorme debate, que separa por
un lado a los constitucionalistas y
municipalistas y por otro lado a los
administrativistas. Los primeros
sosteniendo la idea de autonomía
municipal, los segundos el concepto de la
autarquía del municipio. Por otra parte
este debate se tradujo tanto en el campo
de la doctrina, como en el de la
jurisprudencia y de la legislación. El
artículo 5 de la Constitución, que da
fundamento al régimen municipal, solo
dice que las provincias tienen que
asegurar el régimen municipal, sin
embargo guardó silencio sobre cual era
Se va afirmando en la doctrina la tesis de
los constitucionalistas y municipalistas
que defienden la naturaleza jurídica de la
autonomía municipal como propia de los
municipios.
En el ámbito legislativo pasan a ser 18
las Constituciones Provinciales que
facultan a los municipios, para sancionar
sus Cartas Orgánicas Municipales. Así en
este período, de una sola Carta
Orgánica, se pasa a 110 Cartas
Orgánicas Municipales vigentes en la
Argentina. Un párrafo aparte merece la
reforma constitucional de la Provincia de
Córdoba que en 1987 se posiciona a la
Per. 1994 hasta la actualidad
Por último, en la tercera y última etapa,
tiene una preeminencia especial la
Reforma Constitucional de 1994, allí el
articulo 123 dice que cada provincia
debe dictar su Constitución, reglando el
alcance y contenido de la autonomía
municipal en los aspectos institucional,
político, económico - financiero y
administrativo.
9
el alcance de ese régimen municipal.
Esto lleva en un primer momento al
desarrollo de una tesis restrictiva de la
autonomía en los municipios. Ello hasta
que en la Universidad Nacional de la
Plata, un destacado profesor llamado
Kon Villafañe, sostuvo que los municipios
eran autónomos constituyendo
verdaderas repúblicas representativas,
ello por sostener que los principios
representativos y republicanos del
artículo 1° de la Constitución, tenían que
tener vigencia también en los municipios
en virtud del imperio del artículo 5 de la
Constitución Nacional. De esta manera
surge otra posición frente a la tesis
imperante, la administrativista, que
sostenía la autarquía municipal, y que
había desarrollado fundamentalmente
Rafael Bielsa.
Fue Bielsa, en su obra Principios de
Régimen Municipal, el primero que dice
que el municipio es autárquico. Lo hace a
partir de un ejercicio de simplificación, al
decir: la soberanía corresponde al
gobierno federal, la autonomía es la
naturaleza propia de las provincias
argentinas, y por lo tanto a los municipios
les corresponde la autarquía.
cabeza del proceso de autonomía de los
municipios colocándose en la avanzada
del país. Por otro lado en materia
jurisprudencial la Corte Suprema,
consagró la autonomía municipal y
cambió aquella jurisprudencia que venía
de 1911.
La "Región" como herramienta para el desarrollo territorial
ARGENTINA
En Argentina, hay una histórica y problemática relación entre el gobierno federal y las provincias. Ya la
Constitución de 1853 intenta regular esas relaciones y raspasa a las provincias el apoyo al régimen
municipal. Después de los gobiernos militares (1976-1983) se revisa la centralizada repartición de poderes
y recursos.
En la siguiente década, el gobierno nacional y las provincias redefinen las reglas de financiamiento
mediante la coparticipación, que aumenta las transferencias a cambio de la disminución de la fiscalidad
local y de privatizaciones de los servicios. La reforma constitucional de 1994 retoma aspectos esenciales de
la coparticipación fiscal entre el gobierno central y las provincias. Asimismo se reconoce la autonomía
municipal y se dota a la ciudad de Buenos Aires, capital del país, de un gobierno local autónomo. No
obstante, sigue siendo potestad de las provincias definir el régimen municipal, por lo que entre ellas se
observa una gran diversidad de situaciones. 6
En el caso Argentino la "Región" como herramienta para el desarrollo territorial no estaba contemplada
expresamente en el texto constitucional sino hasta la reforma de 1994, cuando se incorporó el Art. 124 que
reza 7 :
Artículo 124.- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto
no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno
federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires
tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio.
6
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 103
7
Sin embargo, debemos mencionar que la innovación del artículo 124, en cuanto a la posibilidad de la provincias para constituir regiones, quizás tuvo en algunos
convencionales constituyentes un propósito más profundo que el mero reconocimiento a la institucionalización de las regiones, procurando un paraguas
constitucional que permitiera crear por ley un estadio intermedio entre la Nación y las provincias, pudiendo incluso llegar a suprimirlas, en caso de considerarlas
inviables, mediante el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Constitución Nacional; lo que quedó demostrado casi inmediatamente a la reforma constitucional,
cuando el Poder Ejecutivo Nacional en 1996 presentó ante el Congreso Nacional un proyecto de ley conocido como “Las regiones para el desarrollo económico
social” que estructuraba las regiones dentro de todo el país, mediante la transferencia a las mismas de facultades delegadas constitucionalmente a la Nación y de
aquellas reservadas o concurrentes de las provincias en materia económico - social. Ensinck, Cardozo, Rodrigo Gill. La integración, como respuesta a la
globalización. Asoc. Civil de Estudios Populares, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto de Desarrollo Regional Municipal. P. 26
10
Otro art. a tener en cuenta es el 125, que dice:
Artículo 125.- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de
intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su
industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de
propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales
extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los
empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la
generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
Anteriormente la conformación de las regiones podía inferirse de la interpretación del antiguo artículo 67
inciso 16 y al artículo 107, por los cuales era posible crear una región mediante tratados interprovinciales,
o mediante el ejercicio de facultades concurrentes o compartidas entre la Nación y las provincias
involucradas, o recurriendo a la celebración de tratados entre Nación y Provincias. También en el artículo
67 inciso 12 se establecían las condiciones para el comercio interprovincial, y por el artículo 67 inciso 27 y
el artículo 108 las regiones podían surgir de la celebración de tratados y convenios parciales. Dichas
regiones -en consonancia con la hora que vivía nuestro país- no podían constituir un poder político con
base territorial diferente al de las Provincias; su misión estaba reservada a ser sólo una forma especial de
descentralización con el objeto de fomentar o fortalecer el desarrollo económico y social del país, no
debiendo bajo ninguna forma, dar lugar a organizaciones con carácter político que lesionaran la forma
federal de Estado.
En general, la pauta es que las micro regiones pueden materializarse por leyes, convenios y acuerdos, los
municipios pueden asociarse con distintos fines entre los que se destacan la búsqueda del desarrollo
económico y social, pero no constituyen un nuevo nivel de gobierno. “La Constitución permite crear
regiones, pero las regiones están impedidas de tener gobiernos propios. No pueden tener autoridades
surgidas de procesos electorales. Por tanto, la construcción de las micro regiones demandará un
permanente ejercicio de democracia entre las diferentes unidades territoriales que las componen a los
efectos de dotar de legitimidad al proceso a emprender”. Esta situación plantea un desafío en cuanto al
ejercicio continuo de la democracia, en pos de la concertación de actores territoriales y la construcción de
consensos en los que preferentemente deben intervenir tanto el nivel local como el provincial y nacional. 8
PARAGUAY
En Paraguay, después de 35 años de dictadura (1954 a 1989), se realizan las primeras elecciones de
intendentes municipales en 1991, y las primeras elecciones de gobernadores y consejos departamentales
en 1992. La constitución de 1992 reconoce la autonomía política municipal en el control de sus asuntos, en
el cobro de impuestos y en la gestión de
sus gastos. La autonomía de los departamentos es mucho más limitada. En el año 2000 se crea el Consejo
Nacional de Descentralización del Estado. Sin embargo, a pesar del nuevo marco constitucional y de la
democratización, no se ha reformado aún el Código municipal y el gobierno nacional y el poder legislativo
siguen ejerciendo un fuerte control sobre los municipios. 9
La Constitución Paraguaya de 1992 establece:
Artículo 238 - DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República:
(...)
6. El manejo de las relaciones exteriores de la República. En caso de agresión externa, y previa autorización
del Congreso, declarar el Estado de Defensa Nacional o concertar la paz; negociar y firmar tratados
internacionales; recibir a los jefes de misiones diplomáticas de los países extranjeros y admitir a sus cónsules y
designar embajadores, con acuerdo del Senado;
La gestión de las relaciones exteriores es de competencia de la Presidencia de la República, quedando a los
municipios, por el artículo 168, el acceso a los créditos privados y públicos internacionales:
Artículo 168 - DE LAS ATRIBUCIONES
Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley:
8
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 14
9
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 106
11
1. la libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto,
educación, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de
inspección y de policía;
2. la administración y l a disposición de sus bienes;
3. la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4. la participación en las rentas nacionales;
5. la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo
sobrepasar el costo de los mismos;
6. el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones;
7. el acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional;
8. la reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y la de otras materias relativas a la
circulación de vehículos, y
9. las demás atribuciones que fijen esta Constitución y la ley.
BRASIL
Brasil es uno de los países más descentralizados de la región, con una tradición federal que se remonta al
nacimiento de la República, a finales del siglo XIX. Las principales tentativas de reducir el federalismo en
beneficio del Estado central se producen en la presidencia de Getulio Vargas (1937-45) y durante los
gobiernos militares (1964-1985). Finalizado el período autoritario, se impulsa la descentralización para
superar la crisis del Estado.
Así, la Constitución de 1988 define al Brasil como una “Unión indisoluble de estados y municipios y del
distrito federal”, se refuerzan las autonomías y aumentan las competencias y potestades locales. Los
municipios pasan a recibir estatuto y tratamiento de entes federados, siendo considerados una esfera con
autonomía de gobierno definida por la Constitución Federal.
En 1993, la hiperinflación y el sobreendeudamiento del Estado empujan al gobierno nacional a una
recentralización fiscal, saneando y privatizando bancos y servicios públicos de los estados. En el 2003, el
gobierno de Lula promueve un mayor diálogo y una mayor coordinación entre el nivel federal y los
municipios a través de la Secretaría de Asuntos Federativos, vinculada a la Presidencia de la República,
cuya misión es construir un nuevo pacto federativo entre los tres niveles de gobierno –municipal, estadual
y federal. También se crea el Ministerio de las Ciudades para establecer una política nacional de desarrollo
urbano que garantice el “derecho a la ciudad”, apoyándose en los municipios para la ejecución de políticas
de redistribución de los ingresos y programas sociales, como “Hambre Cero”. 10
Respecto de la Paradiplomacia el consenso entre los constitucionalistas afirma que la competencia en
materia externa es exclusiva de la Unión, no pudiendo los entes federados ejercer cualquier tipo de
política exterior federativa.
Art.21 - Compete à União: * (Redação pela Emenda Constitucional 19/98 - D.O.U. 05.06.98)
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
Art.84 - Compete privativamente ao Presidente da República:
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
Art.25 - Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás
canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. * (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995 - D.O.U. 16.08.95).
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
e micro-regiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Art.30 - Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
10
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 103
12
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar
e de ensino fundamental;
VII - prestar com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado serviços de atendimento à saúde da
população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual.
Si bien los Art. 21 y 84 restringe las cuestiones internacionales al ámbito presidencial y, por otro lado,
nada dice el Art. 30 sobre alguna competencia internacional de los municipios la Paradiplomacia estaría
contemplada en el Art. 25. de la Carta Magna
URUGUAY
En Uruguay, se identifica al gobierno local con el nivel departamental, que incluye varios centros poblados
y posee una extensión y población muy superior a la media de los municipios latinoamericanos (cuadro 2).
Tras el retorno a la democracia en 1985, la reforma constitucional de 1996 consagra por primera vez la
obligación del Estado de formular políticas de descentralización para “promover el desarrollo regional y el
bienestar social”. Se define que las elecciones departamentales se realicen en fecha diferente a las
nacionales y se distingue mejor las Juntas Locales del nivel departamental, aunque no se ha legislado aún
para su aplicación. Los 19 intendentes municipales departamentales se elijen mediante elecciones directas
desde 1966. Actualmente se debate un proyecto de ley sobre descentralización. 11
Artículo 159.- El Presidente de la República tendrá la representación del Estado en el interior y en el exterior.
En Uruguay, la Constitución asigna al Presidente la responsabilidad de las cuestiones internacionales, no
delegando en los Intendentes ni en las juntas departamentales facultad alguna (art. 262 in fine).
VENEZUELA
Aunque formalmente Venezuela posee un sistema federal, es un país fuertemente centralizado, situación
agudizada por el modelo de financiamiento del gasto público sustentado en la distribución de la renta
petrolera. En 1989, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Trasferencias del Poder Público
impulsa el proceso de descentralización, cuyo primer logro es la elección directa de alcaldes y
gobernadores. El proceso se estanca en la segunda mitad de la década. En 1999, la Constitución
Bolivariana parece relanzar
el proceso, pero supedita la autonomía municipal a una Ley Orgánica del Poder Público Municipal y sus
competencias fiscales a una Ley Nacional (2005). La tensión entre centralismo y autonomía local se
acrecienta con la Ley de los Consejos Comunales (2006) que crea una red de organizaciones locales
directamente vinculada a la Presidencia, para canalizar los financiamientos. A inicios de 2007, se aprueba
la Ley de Habilitación Legislativa, que autoriza al gobierno nacional a regular los estados provinciales y
municipios. 12
Artículo 16. Con el fin de organizar políticamente la República, el territorio nacional se divide en el de los
Estados, Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios federales. El territorio se organiza en
Municipios.
La división políticoterritorial será regulada por ley orgánica, que garantice la autonomía municipal y la
descentralización políticoadministrativa. Dicha ley podrá disponer la creación de territorios federales en
determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo
aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado,
asignándosele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo.
Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en aras de
avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales,
culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que
conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el
11
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 105
12
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 104
13
bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá
atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para
llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y
el Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda
nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán
consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la
legislación interna.
Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1. La política y la actuación internacional de la República.
Artículo 157. La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los
Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización.
Artículo 170. Los Municipios podrán asociarse en mancomunidades o acordar entre sí o con los demás entes
públicos territoriales, la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de interés
público relativos a materias de su competencia. Por ley se determinarán las normas concernientes a la
agrupación de dos o más Municipios en distritos metropolitanos.
Artículo 183. Los Estados y los Municipios no podrán:
1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o
extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional.
2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio.
3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los
producidos en él.
Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la
oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.
Sección Segunda: De las Atribuciones del Presidente o Presidenta de la República
Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:
4. Dirigir las relaciones exteriores de la República y celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos
internacionales.
En coincidencia con el resto de los textos analizados la Carta Magna contempla el asociativismo de
Estados, la autonomía municipal, responsabilizando sólo a la Presidencia Nacional en cuanto a las
Relaciones Internacionales –tanto Estados como Municipios podrán ejercer facultades internacionales
solo si la Asamblea General lo autorizara-. Debemos destacar el reconocimiento explicito de la intención
de promover y favorecer la integración latinoamericana y caribeña
En líneas generales los textos constitucionales responsabilizan al presidente respecto de la conducción de
las relaciones internacionales; no prohíben la integración entre unidades subnacionales propias, y
favorecen aquellas que se realicen entre intendencias de distintos países, aunque también debe decirse
que casi siempre estos acuerdos deben contar con la autorización de los respectivos parlamentos, o se
topan con trabas como por ej. la no reglamentación de Artículos referidos al tema.
Entonces podemos afirmar que los municipios tienen muchas libertades para asociarse dentro de los
límites nacionales, y no tanta autonomía para establecer vínculos en el exterior –algo de lo que
hablaremos mas adelante al enfocarnos específicamente en el área Internacional-. Por lo expuesto es
necesaria una estandarización de las normas constitucionales de los países del Mercosur, atribuyendo
competencias en materia externa a las unidades subnacionales, adecuando sus Cartas Magnas a una nueva
realidad.
14
Enfoque desde las Relaciones Internacionales
La diplo macia de las ciudades
El locus de la actividad económica global no se restringe más
al territorio y las transacciones económicas son hechas en el
espacio electrónico. Sin embargo, es en el territorio que se
encuentran las instituciones y los actores que dan cuerpo a la
globalización. De todo eso resulta la necesidad de un nuevo
andamiaje jurídico capaz de regular las nuevas relaciones
económicas del mundo globalizado.
Saskia Sassen
El Estado y la nueva geografía del poder. VIGEVANI,
Tullo et al. (org.). A dimensão subnacional e as relações
internacionais. São Paulo, EDUC; Ed. Unesp; Bauru,
EDUSC, 2004. p. 377.
Históricamente los paradigmas referidos a las relaciones internacionales han elaborado sus supuestos:
• en base a la figura de los Estados (Waltz, 1979; Morguenthau, 1973; Aron, 1966),
• en función del sistema internacional en el cual son los Estados los que poseen un rol preponderante
(atribuyéndoseles mayor o menor poder, autonomía y/o interrelación),
• o conjuntamente con los regímenes y las organizaciones internacionales (Keohane y Nye, 1977;
Keohane, 1984; Rosecrance, 1977) 13 .
Poco es lo que se ha escrito sobre las ciudades como verdaderos actores internacionales. La actividad
internacional de los actores subestatales fue caracterizada como la “paradiplomacia”, para diferenciarla de
la “diplomacia” desarrollada por los gobiernos nacionales a nivel internacional. Ella puede ser definida
como
“el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del
establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades
extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como
cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional”. 14
El poco desarrollo académico se explica por el simple hecho que hasta ahora las ciudades por sí mismas no
habían desempeñado un papel relevante de la arena internacional debido a que las mismas estaban
monopolizadas por las decisiones de los Estados y de sus Cancillerías.
Los procesos de integración por parte de unidades subnacionales son respuestas a los desafíos impuestos
por la globalización. Ante las vulnerabilidades enfrentadas por los países, la regionalización se vuelve una
forma de protección, al mismo tiempo en el que se convierte en estrategia para la inserción de los países
del bloque en el sistema económico internacional. Así, las relaciones internacionales de las ciudades se
convierten en la actualidad en una novedosa herramienta para los procesos de integración y regionalismo.
Según Raúl Bernal Meza el proceso actual de construcción/fragmentación de la integración y la
cooperación latinoamericanas es consecuencia de factores sistémicos, regionales y nacionales:
1- Sistémicos:
• La crisis global del multilateralismo: a nivel político (ONU), comercial (OMC), ambiental (Protocolo
de Kioto) y de la cooperación para el desarrollo científico-tecnológico (creciente diferenciación
tecnológica, con sus efecto en la incorporación de los Trip’s en las negociaciones comerciales),
provocando incluso un “cambio de época” en las relaciones internacionales.
13
Desde la década de 1970, las relaciones internacionales empezaron a sufrir cambios de rumbo, que ponían en jaque los viejos paradigmas del realismo clásico.
El concepto de juego de suma-cero, según el cual las ganancias de un Estado, en la defensa de sus intereses, implican, necesariamente, la pérdida de otros, pasa a
ser cuestionado, dando origen a nuevas teorías sobre cooperación internacional. El viejo equilibrio de poder, que perduró en las escuelas de análisis de las
relaciones internacionales entre las grandes potencias durante años, se muestra insuficiente para resolver los problemas de un mundo cada vez más complejo e
interligado por relaciones que van mas allá de la capacidad del Estado de administrarlas.
En ese contexto de crisis del realismo, la teoría de la interdependencia compleja, desarrollada por Robert Keohane y Joseph Nye, ofrece una sensible ampliación de
los mecanismos de análisis para las Relaciones Internacionales. El artificio más importante de esa visión teórica es el concepto de interdependencia. Gallo Yahn
Filho, Loboda Fronzaglia. Gobiernos locales e integración regional. 2º. Curso sobre integración regional, gobiernos locales y sociedad civil. Cedec, Mercociudades. P.
3
14
Ursula Eyherabide, Ileana Minutella y Nair Castillo, La Perspectiva Local en los Espacios de Integración Regional en La mirada local. Los desafíos de la
integración regional en Mercosur (seminario 8-9 mayo 2008; Tandil, argentina), Foro Consultivo de Municipios, Estados federados, Provincias y Dptos. del Mercosur,
Mercociudades et all. P. 238
15
• La creciente convergencia de intereses comerciales y políticos entre Estados Unidos y la Unión
Europea.
• La política exterior norteamericana, que sustituyó la búsqueda de un modelo homogéneo y
subordinado de libre comercio hemisférico (ALCA), por la cooptación de países individualmente,
por vía de acuerdos preferenciales de comercio de carácter bilateral.
2- Regionales:
• La presencia no convergente de modelos o tipos de Estado (logísticos con promoción del libre
comercio global: Chile; desarrollistas con vocación global: Brasil; desarrollistas-nacionalistas con
fuerte intervencionismo: Venezuela, Bolivia; industrialistas-estatistas volcados hacia sí mismos:
Argentina; y, por último, Estados en transición desde el neoliberalismo hacia modelos aún no
definidos claramente: Perú, Uruguay).
• La presencia simultánea de cuatro modelos o estrategias de inserción comercial internacional:
MERCOSUR, Comunidad Andina de Naciones, CARICOM, Chile.
• La coexistencia simultánea de tres proyectos de integración no necesariamente compatibles entre sí:
MERCOSUR, UNASUR y ALBA.
• El abandono de la visión kantiana de las relaciones internacionales (predominante en los años 90’s) y
la adopción de políticas exteriores realistas y de poder en varios países: Brasil, Venezuela,
Argentina, Bolivia.
• La presencia de gobiernos con ausencia de una visión estratégica de política exterior, orientada al
ámbito regional y mundial (Venezuela, Bolivia, Argentina), que mantienen vínculos conflictivos
y/o distantes con otros gobiernos de la región, por razones de índole política, económica vinculada
a las cuestiones energéticas, o desinterés político.
• Disputas por el liderazgo de iniciativas y procesos, con claras diferencias en la disposición a pagar los
costos del liderazgo.
3- Nacionales:
• Fortalecimiento del papel del Estado y revalorización de la política exterior más nacionalista, con un
retorno del realismo,que da origen a disputas por el liderazgo (Brasil, Venezuela); pero que
reflejan la revisión y el cambio de las estrategias nacionales de desarrollo seguidas hasta fines del
siglo XX (Bernal-Meza, 2005; Cervo, 2007).
Entre otros la “política exterior de las ciudades” persigue:
• el perfeccionamiento de contenidos, funciones y capacidades técnicas de la administración local,
• el apoyo al papel que las administraciones municipales pueden jugar como agentes de desarrollo
económico-social,
• el incremento de la cobertura y calidad los servicios municipales,
• la apertura y diversificación de mercados de los bienes y servicios producidos localmente,
• el “hermanamiento” entre ciudades de diferentes países;
• la participación en organismos internacionales y en programas de cooperación internacional;
• la vinculación con Embajadas y Representaciones del exterior.
Estos tópicos en sí mismos buscan un idéntico fin: mejorar la calidad de vida de los ciudadanos a través de
la promoción del empleo productivo y la provisión de más y mejores servicios públicos. Vale destacar que
la inserción internacional de los gobiernos locales no se hace apenas en el ámbito económico. Prueba de
eso son las acciones de cooperación internacional de las ciudades que se dirigen para las más diversas
áreas, como la salud, la planificación urbana, la preservación del medio ambiente y la educación, entre
otras. Los intercambios científicos, tecnológicos y educacionales son ejemplos que tienen como objetivo
crear redes de contactos entre comunidades locales, a fin de solucionar problemas comunes y desarrollar
proyectos que puedan ser puestos en práctica independientemente de la actuación gubernamental.
Sin lugar a dudas, las ciudades recurren a la opción de política internacional de integración ante la
contradicción entre el aumento de las demandas políticas y sociales 15 por parte de los habitantes de las
grandes ciudades y las restricciones y limitaciones impuestas por la autonomía política y poder de acción
15
Si antiguamente la soberanía del Estado nacional incluía el monopolio de actividades como el control del flujo de mercancías, el control de la acuñación de
monedas y otras medidas económicas, actualmente esos atributos son divididos o sufren presiones de varios órdenes. Así, se hay un proceso continuado de
transformación del Estado nacional, hay una redefinición de sus acciones y responsabilidades, así como hay un proceso semejante en el desarrollo de los gobiernos
locales. Gallo Yahn Filho, Loboda Fronzaglia. Gobiernos locales e integración regional. 2º. Curso sobre integración regional, gobiernos locales y sociedad civil.
Cedec, Mercociudades. P. 8
16
de los gobiernos locales. Así, gran parte de la explicación para la emergencia y el crecimiento de la
cooperación internacional descentralizada reside en esa contradicción y, a partir de ella, la en la búsqueda
de respuestas a necesidades y problemáticas que no han podido ser resueltas por el accionar de los
Estados nacional y provincial. Además, se resalta que las ciudades representan el nivel de poder más
próximo de la población. “En un mundo cada vez más interdependiente, en que problemas de orden
económico, social, política y ambiental extrapolan las fronteras de los Estados-nación y son causados por
agentes no estatales, se verifica la fragilidad del modelo de democracia, basado en la legitimidad obtenida
por el voto. Urge pensar nuevas formas de participación directa que involucre la sociedad, yendo mas allá
de los límites fronterizos del Estado-nación” 16 .
Vemos, por tanto, que la globalización no retira del Estado su importancia. Al contrario, la materialización
de la globalización en el ámbito de ciudades, estados, departamentos y provincias da a los gobiernos
locales un papel político de mayor relevancia dentro del propio Estado nacional.
Dificultades de la diplo macia de las ciudades
• El cuasi inexistente desarrollo a nivel municipal de departamentos de cooperación internacional,
• La carencia de recursos, la falta de capacitación del personal (ya que hasta ahora los administradores
locales no ejecutaban tareas vinculadas a las relaciones internacionales),
• La falta de conciencia respecto a la importancia de las relaciones internacionales entre las nuevas
funciones del municipio
• Gran reticencia por parte de las viejas estructuras para dar paso a las nuevas.
• Falta de reconocimiento como sujeto de Derecho Internacional Público.
16
HELD, David. Democracy and Globalization. ARCHIBUGI, Daniele et al. Re-imagining Political Community. Cambridge, Polity Press, 1998. p. 22.
17
El asociativismo intermunicipal en Argentina 17
El Escenario Actual
La implementación de las políticas neoliberales produjo un quiebre en la lógica de la redistribución a
cargo del Estado –nacional principalmente-. Si bien el consenso de Washington justificaba racionalmente
el modelo de ajuste propuesto, lo cierto es que su práctica reveló con los años una mayor exclusión y
empobrecimiento.
En cuanto al Desarrollo se podría inferir que poco quedaba por hacer ante el “achicamiento” del Estado –
lejos quedaría la planificación centralizada de las décadas pasadas-. Mas, esto no fue tan cierto, puesto que
si bien el Estado Nacional se redujo fueron los Municipios –otrora “desdeñados”- quienes cobraron
protagonismo. Un protagonismo por cierto, para el que no estaban preparados ya que su papel histórico
había sido mas bien el de mera descentralización administrativa –respecto del gob. Prov.- mas que el de
verdadero proveedor de bienes y servicios. El cuadro se agrava aún mas si tenemos en cuenta la “falta de
experiencia para afrontar escenarios complejos” antes mencionada y la falta de recursos genuinos,
sumado a la preocupación por implementar políticas sustentables en un marco regulatorio que no permite
–por ser facultad provincial y nacional- la creación de impuestos.
Vemos así como las nuevas responsabilidades fueron traspasadas sin transferencia de recursos humanos,
materiales y técnicos. En este sentido el Municipio es, con luces y sombras, uno de los protagonistas de la
década de los `90.
"En Argentina, lo sub-nacional tomó significación a partir de los años ´90, bajo la forma de Desarrollo
Local (...) como una respuesta a las consecuencias sociales y económicas de la aplicación de las reformas
estructurales y la consiguiente transformación de la estructuración productiva. Pero, en la mayoría de los
casos, las políticas de [Desarrollo Local] fueron implementados de manera acrítica respecto de las
transformaciones producidas por el neoliberalismo en la estructura productiva." 18
“La descentralización se llevó a cabo siguiendo criterios fiscalistas que buscaban equilibrar las cuentas
públicas, distribuir los costos del ajuste y atender la cuestión social desde una realidad más cercana. De
esta manera, en palabras de Daniel Arroyo (2001), el Estado-Nación “municipaliza la crisis” obligando a
19
los gobiernos locales a hacerse cargo de situaciones no previstas en el modelo burocrático de gestión.”
“Este proceso [instó] a los municipios a asumir un rol más activo en cuanto a la gestión local y a instaurar
mecanismos que permitan detectar y tratar de satisfacer las nuevas demandas. De este modo, [llevó] a
establecer instancias formales e informales de transferencia de recursos y capacidades de gestión con el
gobierno nacional y con los gobiernos provinciales a partir de establecer aquellas actividades que los
municipios pueden efectivamente hacer mejor, ya sea porque conocen a la población beneficiaria, a los
contribuyentes o porque disponen de una red de promotores por donde canalizar la acción.” 20
Tras la crisis del 2001, y la vuelta a un modelo económico nacional que, comparativamente al anterior,
hace mas hincapié en el trabajo –producción de bienes- que en los servicios la importancia del Municipio
lejos de caer en un ocaso se actualizó, ya que en las nuevas “épocas de bonanza” demostraron las fallas de
la matriz productiva nacional: la expansión del comercio internacional –favorecida por el tipo de cambiono tenía infraestructura que la sostenga –revelando la desinversión por parte de las concesionarias-. Los
municipios entonces tuvieron que seguir afrontando los problemas de la década anterior, agravado por la
pérdida de la cultura del trabajo, que en algunos casos ya cuenta con dos generaciones en una misma
familia.
Ante esta situación –continuidad del modelo de acumulación, cambio en el modelo productivo,
profundización de la dependencia económica municipal, centralismo político- los gobiernos locales
comenzaron a construir estrategias para afrontar la cotidianeidad. Entre ellas podemos contar al
Asociativismo municipal.
17
Como señala Daniel Cravacuore, lo novedoso son los casos de asociativismo entre gobiernos municipales de países limítrofes. En nuestro país existen iniciativas
entre municipios argentinos y chilenos como: Patagonia Sur–Sur, integrado por cinco gobiernos locales de las provincias argentinas de Tierra del Fuego y de Santa
Cruz y nueve chilenos de la Región de Magallanes; la Microrregión San Sebastián, compuesta por municipios neuquinos y chilenos; la Comarca de los Alerces,
formada por cinco municipios chubutenses y cuatro de Chile; la Comarca del Río Pico Coderipi, conformada por tres municipios chubutenses y una comuna chilena;
y el Corredor Bioceánico, constituido por tres municipios chubutenses y una comuna chilena. También han existido otras iniciativas entre municipios mendocinos y
chilenos y otras no institucionalizadas con gobiernos locales del Uruguay y de Brasil.
18
Casalis, Alejandro (2008) “El desarrollo territorial, un desafío para la construcción de un nuevo modelo de desarrollo”, Buenos Aires, P. 4, en:
www.flacso.org.ar/politicaspublicas/investigaciones/encurso
19
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, P. 6. Buenos Aires.
20
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 7
18
El Asociativis mo municipa l
Para abordar la temática podemos tomar las tesis planteadas por Bárbara Altschuler 21 quien sostiene:
1.
2.
3.
La situación de los gobiernos locales en la Argentina es, en general, de gran debilidad y
vulnerabilidad, dada sus características estructurales, la carencia de recursos de diverso tipo que
poseen y la ampliación de funciones y demandas de que fueron objeto, a partir de la
descentralización sin recursos y la municipalización de la crisis, que implicó que el Estado central
tiró la crisis hacia abajo durante la década del ´90
La viabilidad del desarrollo económico local y endógeno depende, en parte, de la articulación de una
estrategia y proyecto de desarrollo nacional, ya sea de abajo hacia arriba o en forma simultanea,
que constituya un marco de referencia básico para las estrategias locales y regionales.
A partir del conocimiento de diversas experiencias de gobiernos locales, consideramos que una de las
principales limitaciones para el diseño e implementación de estrategias y procesos de desarrollo
local en la Argentina es la gran dificultad existente para la concertación de actores (elemento
fundamental en este paradigma), la búsqueda de consensos y visiones compartidas de desarrollo
local, regional y nacional. Esto se debe, por un lado, a la falta de tradición y experiencia al respecto,
pero también a una estructura histórica muy desigual y heterogénea en lo territorial y económicosocial que ha llevado a la maximización del conflicto entre las partes y a la contraposición de
intereses, todo lo cual se ve agudizado por la grave crisis que atraviesa el país
A nivel territorial y de las instituciones locales, se puede hablar de “inframunicipalismo” en Argentina [un
concepto acuñado por Mónica Iturburu], es decir, la existencia de una gran cantidad de gobiernos locales
pequeños y medianos sin capacidad de gestión, ante las demandas y funciones crecientes que debe
afrontar y sin escala de producción y mercado suficientes para el desarrollo económico y productivo. Es a
partir de ello, que se plantea para estas localidades la asociación y la planificación del desarrollo en una
escala mayor, de tipo regional o micro regional como una estrategia potencial para el desarrollo. 22
“[Daniel] Cravacuore distingue dos modalidades de intermunicipalidad:
•
•
consorcio de servicios cuyo objeto se limita a una prestación determinada y específica; y
microrregiones / corredores productivos, ordenados a la promoción del desarrollo.
Estas dos modalidades básicas, pueden teóricamente recategorizarse si se tiene en cuenta el origen de la
iniciativa, la cobertura territorial, y el reconocimiento institucional. En cuanto al primer criterio, se puede
hablar de conformaciones de iniciativa local o extralocal. De las experiencias existentes, la extralocalidad
del agente puede referir al gobierno provincial, nacional u organismos de cooperación multi o
internacional. De acuerdo a la modalidad de actuación de los agentes impulsores de la constitución del
organismo intermunicipal, puede ésta ser voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta y
regulada o bien formas mixtas que combinen los modos anteriores. 23
Por su parte Marta Díaz de Landa distingue también dos tipos de experiencias:
1.
La cooperación intermunicipal autogenerada 24 :
• Relaciones de tipo horizontal (entre los mismos niveles de gobierno, por oposición a las
jerárquicas que representan las relaciones locales-centrales).
• El acto constitutivo parte del acuerdo mutuo y la membresía es voluntaria.
• Se trata de ordenamientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorregulados,
basados en las autonomías locales y con competencias acordadas entre los municipios
miembros y limitadas a sus facultades jurisdiccionales.
• Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentales superiores deleguen servicios o
funciones, siempre consensuando tales delegaciones y conservando el nivel jerárquico la
supervisión y control del servicio/ actividad/finalidad desconcentración o descentralización
funcional).
• Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse o no en un espacio contiguo.
21
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 2
22
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 11
23
Díaz de Landa, Marta, (2007) “Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales”. En Cravacuore, D. e Israel, R. (comp.) Procesos políticos
municipales comparados en Argentina y Chile (1990- 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes- Universidad Autónoma de Chile. Buenos Aires,
Argentina. P. 21
24
Díaz de Landa, Marta, (2007) “Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales”. En Cravacuore, D e Israel, R. (comp.) Procesos políticos
municipales comparados en Argentina y Chile (1990- 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes- Universidad Autónoma de Chile. Buenos Aires,
Argentina. P. 22
19
• Encuadran en esta caracterización, experiencias tempranas iniciadas a fines de los ochenta en la
Provincia de Córdoba y a comienzos de los noventa en Buenos Aires.
• En general, las formas autoimpulsadas y autocoordinadas han tenido mejores resultados cuando
el objeto de la cooperación (construcción y mantenimiento de caminos, compras conjuntas,
entre otras) ha sido acotado, puntual y relativas a acciones cooperativas a término
(preferentemente las programadas a corto plazo). En tanto -como documentan Cravacuore,
Ilari y Villar (2004)-tienen menor sostenibilidad en el tiempo cuando los objetivos son más
generales y también más ambiguos, por caso el desarrollo de los ámbitos locales miembros o el
desarrollo regional.
• La literatura es conteste en marcar el alto grado de centralidad de los ejecutivos municipales, por
lo que la permanencia de las redes intermunicipales cooperativas está bastante ligada a la
trayectoria política del jefe comunal y difícilmente las experiencias logran trascender el
período de gobierno de sus mentores locales.
2.
Cooperación intermunicipal o regionalización inducida 25 . Refiere esta modalidad a relaciones
intermunicipales propuestas, incentivadas y/o impulsadas desde los niveles centrales y que suponen
objetivos generales de desarrollo y coordinaciones con importante grado de complejidad en su gestión
y sostenibilidad en el tiempo. Si bien los actores municipales de las mencionadas experiencias, no
reconocen al nivel provincial como generador de las mismas y enfatizan su carácter endógeno, en
alguna instancia de sus procesos se ha dado apoyo desde el gobierno provincial.
Entre las ventajas de esta herramienta podemos citar:
•
•
•
•
•
•
•
•
“Promueven una integración social y económica más equilibrada y planificada del territorio.
“Construyen consensos territoriales y promueven el ejercicio democrático ya que fomentan no sólo la
asociación entre gobiernos sino que incluyen también a organizaciones sociales y económicas
(ONG, Universidades, asociaciones de productores, profesionales, juveniles, vecinales, etc.) y los
niveles de gobierno provincial y nacional.
“Promueven la cooperación interna, la comunicación y los procesos de enseñanza aprendizaje entre
gobiernos locales e intentan generar cambios a nivel de pautas y valores (cooperación, capacidad
emprendedora, desarrollo de identidades colectivas).
“Optimizan los recursos de gestión que existen a nivel local, provincial y nacional compensando la
debilidad de la gran mayoría de los gobiernos locales.
“Fomentan la calidad, diversificación y gerenciamiento a nivel productivo a través de la vinculación
entre el sistema de ciencia y tecnología nacional y el entorno local.
“A través de la planificación microrregional promueven el desarrollo de estrategias para el territorio a
mediano y largo plazo, superando la coyuntura y obteniendo continuidad más allá de los períodos
de gobierno y los diversos partidos políticos.
“Implican el desarrollo de una identidad territorial que se diferencia tanto de la generalización
indiferenciada del territorio nacional como de la atomización y heterogeneidad extrema de los más
26
de 2.000 gobiernos locales existentes”.
Aumentan la escala de producción y del mercado para el desarrollo de estrategias productivas.
Fomentan la calidad, diversificación y gerenciamiento a nivel productivo a través de la vinculación
entre el sistema de ciencia y tecnología nacional y el entorno local. 27
Entre las desventajas de esta herramienta podemos citar:
•
•
•
•
Los procesos de asociación entre municipios requieren de un tiempo, esfuerzo y recursos extras por
parte de los municipios y sus estructuras, que muchas veces no poseen.
Generalmente la participación queda restringida a la actuación del poder ejecutivo, existiendo poca
difusión y conciencia de pertenencia a una instancia mayor en las comunidades y organizaciones
locales.
No logran una verdadera integración de las estructuras locales, limitándose generalmente a la
implementación de uno o más proyectos comunes.
En muchos casos presentan dificultades para la obtención de consensos internos debido a problemas
partidarios, de personalismo y liderazgo.
25
Díaz de Landa, Marta, (2007) “Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales”. En Cravacuore, D e Israel, R. (comp.) Procesos políticos
municipales comparados en Argentina y Chile (1990- 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes- Universidad Autónoma de Chile. Buenos Aires,
Argentina. P. 23
26
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 30
27
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 20
20
•
•
•
Una de las principales dificultades para su formalización es el marco jurídico y la adopción de una
figura legal, dada la escasez de antecedentes jurídicos, tal situación se agrava cuando la
microrregión es interprovincial, ya que se encuentran regulados por legislaciones diversas.
Requieren procesos largos de integración, búsqueda de consensos y planificación estratégica
microrregional que no concuerdan con las demandas y necesidades de la sociedad en el corto
28
plazo.
Presentan alta vulnerabilidad ante los procesos de crisis y los cambios institucionales de la nación,
que representan discontinuidades en cuanto al apoyo técnico y financiero que reciben de esta y la
provincia. 29
Siguiendo con lo planteado por Bárbara Altschuler las principales debilidades y dificultades relevadas en
los casos de asociativismo municipal están marcadas por la heterogeneidad –en cuanto a distribución de
la población y los recursos económicos– de los gobiernos que la componen.
28
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 29
29
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 19
21
El municipio y sus roles en el Desarrollo
Según la bibliografía consultada el camino recorrido por los municipios en la Argentina puede
caracterizarse según distintos momentos 30 :
L O S ´60 -L A S
TEORÍAS DESARROLLISTAS-
Tanto la tradición académica latinoamericana y de las políticas públicas de desarrollo aplicadas
principalmente durante los años 60 pusieron énfasis en la dimensión económica del desarrollo, sin
contemplar el aspecto territorial del mismo. Según Bárbara Altschuler y Alejandro Casalis en cuanto a lo
económico esto significó la industrialización dirigista, orientada a la sustitución de importaciones en
mercados altamente protegidos y poco competitivos. En cuanto a lo territorial -a los efectos de la
planificación- durante mucho tiempo la unidad principal fue "el Estado-nacional y éste concentraba y
centralizaba la planificación económica, social y de infraestructura en cada país. Lo subnacional era una
dimensión de poca significación, a la cual, por lo general, la planificación le era dada desde instancias
superiores." 31
“El desarrollo era “exógeno” al escenario local y concebido e implementado “desde arriba”, donde el
municipio era considerado como una instancia de carácter meramente administrativa. Incluso desde la
academia, los estudios sobre los municipios se abordaban desde lo jurídico, sin indagar en la dimensión
política y social de los mismos (García Delgado y Garay, 1989)” 32
L O S `80
[En] “la década de los ´80, mientras en los países latinoamericanos se dejaba de lado el interés por lo
regional, este empezaba a resurgir en los países centrales. Se comenzaban a observar casos regionales
exitosos cuyos agentes no eran las grandes empresas y el Estado nación sino un “entorno innovador”
creado a partir de la interrelación entre pequeñas y medianas empresas (PyMes) y otras instituciones
sociales locales, capaces de crear procesos de desarrollo endógeno sostenibles fuera de las grandes
metrópolis (Alburquerque y Vázquez Barquero, 1999) 33 .
[A] “partir de 1983 se produce una recuperación del interés por los estudios municipales, no ya desde
enfoques jurídicos sino incorporando la dimensión de la sociedad civil y el surgimiento de movimientos
sociales que cuestionaban los resabios autoritarios del período anterior (García Delgado, y Garay, 1989).
“Comienza a considerarse a lo local como un espacio positivo, asociado fundamentalmente con la
posibilidad de permitir y propiciar la participación social, donde el vecino es considerado como un
ciudadano portador de derechos. A partir de 1985 y especialmente a partir de los primeros desencantos
con los resultados económicos alcanzados durante los primeros años de democracia, comienza a
difundirse la idea de que en lo local es donde puede producirse una democracia más participativa.” 34
L O S `90
[Durante] “los primeros años de la década del ´90, en el contexto de la crisis del Estado social, con la
incorporación del management privado a la gestión y la privatización de los servicios públicos, comienza a
asociarse lo local con la prestación de servicios (Pírez, 2001). El municipio asume el rol de empresa
prestadora de servicios públicos y las demandas de los vecinos se centran sobre la calidad y cobertura de
los mismos. Ya no se los considera al municipio como el ámbito de la participación sino como el ámbito de
gestión y provisión de servicios de calidad. El intendente es aquella persona que sabe gerenciar, lo cual se
traduce en muchos casos en el ingreso a la política de personas exitosas en el ámbito privado. También se
produce un cambio en la concepción del vecino, que pasa de ejercer un rol de ciudadano portador de
derechos a asumir un rol más cercano al de cliente-usuario.
30
“como señala José Luis Coraggio, durante los ´60 se institucionalizó de manera generalizada la planificación en América Latina. Durante todo el período
comprendido entre 1950 y 1980, el desarrollo fue “desde arriba”, dirigido y planificado por el Estado nación. Dentro de éste modelo, la planificación del desarrollo
regional era significativa y estaba asociada a la industrialización sustitutiva de importaciones y a la producción para abastecer al mercado interno”. Altschuler,
Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un contexto
postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 3
31
Casalis, Alejandro (2008) “El desarrollo territorial, un desafío para la construcción de un nuevo modelo de desarrollo”, Buenos Aires, P. 4, en:
www.flacso.org.ar/politicaspublicas/investigaciones/encurso
32
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 4
33
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 4
34
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 8
22
(…) [Del] mismo modo que se instala una concepción gerentista del municipio, desde principios de los
´90 también se establece una concepción que asocia desarrollo con crecimiento económico,
modernización del Estado y reformas estructurales, haciendo referencia de algún modo a la “teoría del
derrame”. En el marco de la apertura comercial y la liberalización financiera, el concepto de desarrollo se
reduce a crecimiento económico. Entonces, bajo esta formulación, el desarrollo es considerado exógeno ya
que provendría de la inversión externa.” 35
“A partir de ello y debido al aumento del desempleo y la descentralización “de hecho”, se impone a los
municipios asumir la promoción productiva como nuevo rol, para paliar el proceso de exclusión y dar
respuesta a las demandas locales. En muchos casos se crean las áreas de producción, el municipio
comienza a implementar acciones orientadas al desarrollo productivo y se instalan numerosos parques
industriales.
“Sin embargo, el estímulo a la promoción industrial en esta etapa también dio lugar en otros
municipios a procesos de desarrollo de carácter más endógeno, es decir, movilizando los recursos y el
ahorro local, en algunos casos en articulación con los recursos exógenos y los niveles de gobierno
superiores, pero siempre sobre la base de los recursos, cuestiones identitarias y valores arraigados
localmente. De todos modos, una de las mayores dificultades que debieron enfrentar en esta etapa las
iniciativas de desarrollo local fue la existencia de un contexto nacional adverso que iba
desindustrializando y reprimarizando su economía.” 36
HOY
Desde fines de los ´90, los organismos internacionales como el BM y el BID impulsan una perspectiva
de desarrollo conocida como desarrollo social, y que se vincula con la idea del desarrollo humano
elaborado por el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo). Esta perspectiva
neoinstitucional critica tanto la concepción de desarrollo asociada a crecimiento, más vinculada a las
Reformas Estructurales planteadas por el Consenso de Washington, como también las teorías
desarrollistas o neodesarrollistas que ponen el acento en la industrialización y el desarrollo tecnológico.
Define al desarrollo en términos de libertad y mejoramiento de las capacidades individuales y considera
que el Estado debe generar las condiciones para que los ciudadanos desarrollen esas capacidades. 37
"La globalización y la crisis del Estado-nacional [hizo] que lo territorial cobre significación para la
política pública. A nivel supranacional [adquirieron] importancia la creación de bloques regionales (UE,
MERCOSUR, NAFTA) y a nivel sub-nacional son las regiones y las ciudades de cada país las que toman la
38
iniciativa en la planificación del desarrollo”.
“En éste proceso, el municipio se convierte en un actor fundamental dado que, en el territorio es donde
se generan los empleos, las posibilidades de inversión y donde los activos intangibles como los saberes
aprehendidos, la cultura y la tradición de la población se traducen en insumos para un proceso endógeno.
El municipio debe asumir el “rol de facilitador y articulador” de acciones e intereses para el desarrollo,
generando condiciones para la participación del sector privado, articulando los recursos locales con los
recursos exógenos y estimulando la reinversión del ahorro local.” 39
Hoy, ya pasada la experiencia neoliberal en nuestro país consideramos "la necesidad de repensar el
desarrollo desde un abordaje integral y con eje en la inclusión social [donde la dimensión social,
económica, política, cultural, productiva, territorial, energética y de infraestructura, etc. esté abordada de
manera conjunta y planificada en una perspectiva de mediano y largo plazo, sin ninguna subordinación
respecto de la dimensión económica]. Por el contrario, a los fines del desarrollo, cada una de ellas es
relevante y requiere una intervención de política pública específica pero a la vez exigen una
implementación de políticas, articulada público-privada e interjuridicccional". 40
35
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 8
36
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 9
37
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 10
38
Casalis, Alejandro (2008) “El desarrollo territorial, un desafío para la construcción de un nuevo modelo de desarrollo”, Buenos Aires, P. 4, en:
www.flacso.org.ar/politicaspublicas/investigaciones/encurso
39
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 11
40
Casalis, Alejandro (2008) “El desarrollo territorial, un desafío para la construcción de un nuevo modelo de desarrollo”, Buenos Aires, en:
www.flacso.org.ar/politicaspublicas/investigaciones/encurso P.3
23
Casos
La integración de Municipios a nivel Regional: Mercociudades
HISTORIA INSTITUCIONAL
Frente a las políticas neoliberales y la (des)conversión industrial que trajo aparejada, la adecuación de las
políticas arancelarias exigida por el proceso integrador, y los conflictos desataron conflictos económicos,
sociales y culturales desatados -dificultades vinculadas a las infraestructuras urbanas, el medio ambiente y
las migraciones poblacionales- en el Mercosur la experiencia de participación de gobiernos subnacionales,
de forma organizada, tuvo su origen en 1995, en el Seminario “Mercosur: opciones y desafíos para las
ciudades”, realizado en Asunción. Resultado de este seminario, la Declaración de Asunción, firmada por
los alcaldes de la capital paraguaya, de Montevideo, Brasília, Rio de Janeiro, Buenos Aires y Santiago.
Así, en noviembre de aquel año, es creada la Red Mercocidades, cuya Acta de Fundación fue firmada por
once ciudades del Mercosur: Asunción (Paraguay), Montevideo (Uruguay), Rosario (Argentina), Córdoba
(Argentina), La Plata (Argentina), Porto Alegre (Brasil), Florianópolis (Brasil), Curitiba (Brasil), Brasilia
(Brasil), Salvador (Brasil) y Rio de Janeiro (Brasil).
De acuerdo con el estatuto de la Red podemos destacar sus principales objetivos:
• estimular la participación de las ciudades en la estructura del Mercosur buscando la decisión en las
áreas de su capacidad,
• impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen
diversa acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de
integración.
• facilitar la comunicación a través de la creación de redes de comunicación para mejorar el
intercambio de experiencias y democratizar el acceso la información, así como también
promover acciones vinculadas al desarrollo urbano sostenible de las ciudades,
• incentivar iniciativas ligadas a la cultura, al ocio, al deporte y al turismo.
• identificar las causas de la acentuación de las desigualdades sociales para que sea posible el
establecimiento de políticas públicas locales que visen el combate a esas desigualdades.
El Acta Fundacional establecía la creación de una “red de ciudades del Mercosur”, al tiempo que creaba un
Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefeitos, una Secretaría Ejecutiva y nueve Unidades Técnicas
orientadas al análisis de distintas temáticas como el comercio exterior, ciencia y tecnología, cultura,
turismo, planificación estratégica, planeamiento urbano, desarrollo social, entre otras.
El objetivo era muy claro: por un lado, instituir un ámbito institucional donde las ciudades pudieran
expresar su opinión sobre el rumbo del proceso integrador; y por otro, desarrollar un espacio de
convergencia e intercambio entre las ciudades, que permitiera desarrollar políticas más eficaces y
adecuadas a los tiempos de la globalización.
Actualmente cuenta con 181 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela,
Chile, Bolivia y Perú, donde viven más de 80 millones de personas. Esta red estaría integrada por ciudades
capitales, metropolitanas o que por su ubicación, fueran de interés integracionista o de perfil
internacional. Su acta fundacional creaba un Consejo de Intendentes, Alcaldes y Prefeitos (encargado de
elaborar el estatuto), una Secretaría Ejecutiva y nueve Unidades Técnicas orientadas al análisis de
distintos temas como el comercio exterior, ciencia y tecnología, cultura, turismo, planificación estratégica,
planeamiento urbano, desarrollo social, entre otras.
Las ciudades de nuestro país adheridas a la Red son Avellaneda, Bahía Blanca, Buenos Aires, Comodoro
Rivadavia, Córdoba, General San Martín, Gualeguaychú, Hurlingham, Junín, La Matanza, La Plata, La
Rioja, Lomas de Zamora, Luján, Malvinas Argentinas, Mar del Plata, Mendoza, Montecarlo, Morón,
Necochea, Olavarría, Paraná, Pergamino, Quilmes, Rafaela, Resistencia, Río Cuarto, Rosario, Salta, San
Luis, Santa Fe, Santiago del Estero, San Fernando del Valle de Catamarca, San Isidro, San Juan, San
Miguel de Tucumán, Tandil, Trelew, Ushuaia, Vicente López, Viedma, Villa Gesell, Villa María, Villa
Mercedes, Zapala.
No obstante el avance que fue la creación de la Red Mercociudades, en lo que se refiere a la participación
de unidades subnacionales en el proceso de integración – incluso con el establecimiento de una Secretaría
Técnica/Administrativa permanente, en los moldes de la Secretaría Administrativa del Mercosur y en el
mismo edificio de esta –, todavía quedaba la necesidad de un espacio de representación, dentro de la
estructura jurídico-administrativa del bloque, para los gobiernos subnacionales. Así, en el año 2000, es
24
creada la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), órgano auxiliar del Grupo
Mercado Común cuyo objetivo central era la promoción del diálogo y la cooperación entre las autoridades
municipales de los Estados Partes a fin de promover el bienestar y una mejor calidad de vida a los
habitantes de las ciudades de la región.
El REMI fue sustituido cuatro años más tarde, en diciembre de 2004 durante la reunión del Consejo del
Mercado Común del MERCOSUR, cuando en la ciudad brasileña de Belo Horizonte se creó el Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, formado por un Comité de
Municipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR),
para estimular el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y
departamental de los Estados Partes. La creación del FCCR supuso la efectiva incorporación de las
ciudades y de los gobiernos locales a la estructura institucional del MERCOSUR, el acercamiento de la Red
de MERCOCIUDADES a la estructura formal del MERCOSUR y, probablemente, su logro más importante.
Aún así después de haber incorporado a los gobiernos municipales en la propia estructura jurídica del
bloque ¿qué papeles desempeñan los estados federados, las provincias y los departamentos en el proceso
de integración regional del Cono Sur y cuál el espacio institucional qué le es debido en la estructura del
bloque? Para dar respuesta esta cuestión se creo el Foro de Gobernadores del Mercosur -septiembre de
2001- cuyos objetivos principales son:
• contribuir para el fortalecimiento
perfeccionamiento institucional;
y
la
consolidación
del
Mercosur
y
su
consecuente
• promocionar la participación de Estados, Provincias y Departamentos en el proceso de integración,
favoreciendo la creación de vías efectivas de expresión de los ciudadanos en la consolidación del
bloque regional.
¿ E S M E R C O C I U D A D E S U N R E F E R E N T E R E G I O N A L ?, ¿ C O N T R I B U Y Ó E N L A C O N S T R U C C I Ó N D E U N A
B E N E F I C I O S G E N E R Ó O G E N E R A M E R C O C I U D A D E S P A R A L O S C I U D A D A N O S ? 41
C I U D A D A N Í A M E R C O S U R E Ñ A ?, ¿ Q U É
Ensayando respuestas a estas interrogantes, intentaremos ver las claves para la construcción de una
identidad regional con arraigo local.
Los gobiernos locales son un actor privilegiado en la integración por al menos tres razones importantes:
• son actores políticos con legitimidad propia;
• su proximidad a la sociedad, al vecino y sus problemas le otorgan la capacidad de tomar y traducir las
dificultades que presenta lo que ha dado en llamarse el MERCOSUR real en propuestas y en
políticas cuando las mismas estén a su alcance; y por último pero no menos importante,
• son parte del Estado, conocen sus mecanismos y sus tiempos, con capacidades de colaborar y
gestionar políticas públicas.
Desde esta visión, y considerando la coyuntura actual de la región, la agenda política que las ciudades se
encuentran discutiendo está básicamente centrada en la generación de redes de diferente densidad pero
de un entramado tal que dificulten la reversibilidad del proceso, en la creencia que la multiplicación de
vínculos multidireccionales y multitemáticos cada vez más sólidos en asuntos estratégicos, generan un
movimiento a cooperar en más temas y con mayor fuerza.
41
Daiana Ferraro, Jorge Rodríguez. Identidad regional con arraigo local en Políticas de integración regional. Experiencias locales exitosas en el Mercosur
(Seminario 13-14 Sept. 2007; Tandil, Argentina). Foro Consultivo de Municipios, Estados federados, Provincias y Dptos. del Mercosur, Mercociudades et all. p. 32
25
La integración de Municipios entre países limítrofes: Microregión Patagonia Sur Sur
42
El 27 de setiembre del año 2004, en la ciudad de Punta Arenas en Chile, y entre los intendentes de las
ciudades de Río Gallegos, Ushuaia, Río Grande, El Calafate y de la comuna de Tolhuin y los alcaldes de las
comunas de Porvenir, Río Verde, Laguna Blanca, San Gregorio, Torres del Paine, Primavera, Timaukel y
Cabo de Hornos, se suscribió un convenio de integración municipal con una particular característica, se
trataba de gobiernos locales de dos países:
Argentina y Chile, y dentro de Argentina, de dos provincias Tierra del Fuego y Santa Cruz.
Es por ello que las partes intervinientes lo definen como un proyecto de comunicación regional e
internacional de los gobiernos locales que integran el extremo sur de una región mayor
que es la patagonia con el objeto de promocionar las actividades económicas, sociales y culturales,
resaltando su calidad de vida y la capacidad potencial de sus comunidades y planteando originariamente
la integración sobre dos ejes: el territorial y el económico, dando prioridad dentro de este último al
desarrollo del recurso turístico.
Si bien en este proceso de integración surgen claras dificultades, en especial la intervención de otros
niveles de gobierno, debido a superar instancias de jurisdicciones provinciales y nacionales, como así
también de orden de armonización normativa entre las legislaciones de ambos Estados, a la vez surgen
valiosas potencialidades dado que son gobiernos locales que se reconocen claramente integrantes de un
mismo espacio micro - regional y que asumen desafíos, oportunidades, recursos y problemas dentro de un
universo de coincidencias.
La Micro Región Patagonia Sur Sur está conformada por seis piezas de diferente significación. Dos
continentales: Río Gallegos y Punta Arenas, y cuatro isleñas: Río Grande, Ushuaia, El Porvenir y Tolhuin.
El conjunto de la región cuenta con una población superior a los 350.000 habitantes. En este lugar se dan
los dos caminos de vinculación entre los grandes océanos del planeta (Pacífico y Atlántico), mediante el
canal de Magallanes y el canal del Beagle, con las consecuencias económicas, sociales y políticas que todo
ello acarrea.
Es una región que potencialmente reúne una gran sustentabilidad, no sólo por el desarrollo del aspecto
turístico, sino por la actividad comercial y de servicios que reúne. Sin embargo, esta micro región
encuentra también elementos que conspiran para su desarrollo. Así, podemos mencionar los grandes
vacíos territoriales y la debilidad o carencia de comunicaciones, tanto por el déficit de infraestructura
como por carencia de medios que utilicen la infraestructura existente; la tenencia de tierra de grandes
extensiones en manos de extranjeros; y la ausencia de proyectos comunes de explotación turística
integrada y local, dado que la mayoría de los operadores no pertenecen a la micro región.
El escenario de la integración, que opera como factor activo en la sustentabilidad de la microregión, se
manifiesta en la articulación de un Plan de Desarrollo Estratégico Regional que inicialmente pivotee sobre
tres ejes: Turismo, Comercio y Ciencia y tecnología.
El eje turístico se propone centrar la estrategia en la construcción o fortalecimiento de una red de vínculos
y comunicaciones, el desarrollo de una oferta integrada de recursos turísticos, la configuración de una
oferta complementaria de equipamiento y servicios turísticos de calidad y la integración jurídico
institucional para el libre intercambio y circulación en la región, con especial atención a la problemática de
las aduanas y pasos fronterizos.
En el área industrial comercial se procura una redefinición de la producción regional procurando que esta
dependa en la menor medida posible de paraísos creados al amparo de leyes de promoción y se proyecte
en las potencialidades locales como por ejemplo en el caso de la madera, la lana, la pesca, las verduras y
hortalizas, como así también la unificación y la ampliación de los mercados.
En el área científica, se busca la integración de las universidades y centros de educación superior no
universitaria de la región a fin de vincular la actividad educativa a la actividad productiva regional y a la
identidad cultural y social de la misma. Toda esta tarea se emprende entendiendo como medio la
sensibilización y compromiso de las instituciones y sectores de la vida comunitaria de la región, mediante
la constitución de un Foro Micro Regional encargado de definir una agenda periódica de trabajo.
42
Cf. Ensinck, Cardozo, Rodrigo Gill. La integración, como respuesta a la globalización. Asoc. Civil de Estudios Populares, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto de
Desarrollo Regional Municipal. P.48
26
La integración de Municipios entre países limítrofes: La Micro - Región Intermunicipa l Cuyana Andina 43
Impulsados por los cambios en los paradigmas que genera el mundo globalizado -como lo hemos
abordado al inicio de este trabajo-; los intercambios económicos; el desarrollo de las comunicaciones; la
revalorización de los espacios locales; la necesidad de definir estrategias comunes frente a desafíos que
involucran o afectan a los gobiernos locales y cuya definición está en manos de los niveles regionales o
nacionales -como por ejemplo el desarrollo del corredor bioceánico- ; y el fortalecimiento de la identidad
regional, municipios de la región cuyana andina desarrollaron una herramienta de gestión política a la que
denominaron Micro Región Intermunicipal Cuyana Andina o M.I.C.A., de este modo, los municipios
intentan dar un giro en el rol a cumplir, transformándose en articuladores de las dinámicas productivas y
canalizando los intereses y demandas locales relativas al desarrollo productivo y social.
Representa una superficie aproximada de 56.396 Km2 y aglutina aproximadamente a 1.730.000
habitantes. La característica geográfica de la zona es homogénea, es una zona semi árida, con un
desarrollo económico acotado a la actividad agropecuaria y ganadera, y al desarrollo de actividades
turísticas, culturales y deportivas. También esta zona reúne numerosas carencias en la infraestructura
urbana y social y en la estructura prestadora de servicios, siendo la necesidad de aunar políticas para
superar estas carencias, también motivadora para el asociativismo alcanzado en la M.I.C.A..
Integran la M.I.C.A. los Municipios de Calingasta y Sarmiento (de la Provincia de San Juan); los de Las
Heras y General Levalle (de la Provincia de Mendoza) y la V Región de Chile, encontrándose actualmente
en estudio la incorporación de nuevos municipios.
Por último resulta importante enunciar los objetivos acordados al momento de la constitución de la MICA,
ellos son:
• Optimizar el desarrollo socio productivo
• Fomentar el desarrollo turístico regional
• Promover la atracción de proyectos de inversión públicos y privados que contribuyan al crecimiento
de la región.
• Impulsar políticas asociativas para la creación de fuentes de trabajo estables
43
Cf. Ensinck, Cardozo, Rodrigo Gill. La integración, como respuesta a la globalización. Asoc. Civil de Estudios Populares, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto de
Desarrollo Regional Municipal. P.50
27
La integración de Municipios entre Provincias limítrofes: Asociación de municipios de la región de los
valles y la confluencia 44
Esta asociación actualmente se encuentra en estado de conformación y esta integrada por los municipios
de la Confluencia de Río Negro y Neuquén.
Se denomina Alto Valle del Río Negro y Neuquén, o simplemente Alto Valle, a la porción superior del valle
que encauza al Río Negro, a ambos lados del mismo, en el sector norte de la Patagonia Argentina.
Contiene las ciudades de Cipolletti, General Roca, Villa Regina, Cinco Saltos y otras menores entre ellas.
El Alto Valle se encuentra íntimamente relacionado con la ciudad de Neuquén y las partes bajas de los ríos
Neuquén y Limay, también con amplias zonas frutícolas en desarrollo. El conjunto de estas áreas es una
pequeña parte del Comahue. El nombre de Alto Valle se utiliza para diferenciarlo de los otros dos valles
que forma el río Negro, conocidos como Valle Medio y Valle Inferior del Río Negro. No obstante, el Alto
Valle es el más importante y reconocido de los tres.
El Alto Valle es una región frutícola intensiva, productora de frutas de pepita (peras y manzanas) y uva.
Además de la producción frutal sin mayor elaboración, se ha desarrollado una discreta industrialización a
partir de la base frutícola: jugos de frutas (en especial jugo de manzana) embotellados o envasados en
saches, vinos y cervezas (el principal centro productor de cerveza es la localidad de Chacras de Fernández
Oro).
Los ejes productivos que caracterizan a la Región se definen como dos netamente diferenciados, basados
en la utilización de las áreas rurales las que se fueron expandiendo a la margen del río, las características
agroclimáticas de la región en conjunción con la disponibilidad de agua, marcó el perfil productivo
destacándose la fruticultura desde sus inicios y Centenario fue la cuna de la actividad frutícola del ALTO
VALLE junto a Vista Alegre. Pero tanto las localidades de San Patricio del Chañar y Añelo, con un
desarrollo agrícola mas incipientes y que han marcado con la incorporación de tecnología de última
generación un desarrollo muy importante en la zona.
Desde marzo de 1991 hasta marzo de 2000 la población económicamente activa (PEA) de la porción del
alto valle de Rio Negro (94.842 personas en 1991 a 91.448 en 2000) no solo no aumentó, por el contrario,
disminuyó en 3.394 personas, mientras que los puestos de trabajos (plenos y transitorios) decrecieron en
8.352 (90.853 personas en 1991 y 82.501 en 2000). Esto quiere decir que la economía no solo no pudo
ofrecer, a partir de 1991, nuevos empleos a ninguna de las personas que se incorporan al mercado de
trabajo sino que, además, tuvo que expulsar aparte de la población activa que antes tenía empleo .
Estimaciones extraoficiales refieren a 8 mil cipoleños que cumplen tareas cotidianas en Neuquén.
Además, los registros de la empresa concesionaria del corredor vial hablan de un promedio de 20 mil
vehículos que todos los días atraviesan los puentes sobre el río Neuquén que comunican ambas provincias
lo que indica los fuertes vínculos.
El impacto de la ciudad de Neuquén como captador de mano de obra, considerando las relaciones sociales,
el tránsito de personas, salud, Hipermercados, empresas.
44
Cf. Carlos Bargas, el asociativismo municipal en la provincia de Neuquén. La institucionalización de las microregiones. Consejo Provincial de Planificación y
acción para el desarrollo. Neuquén, 2008.
28
La integración de Municipios de una mis ma provincia: Ente minas 45
La conformación de este ente se remonta a los primeros años de la década del ´90 –experiencia pionera
en la provincia-, su nombre deriva del departamento homónimo del norte neuquino. Lo llamativo es que
en su configuración no se configuren ni se hayan formalizado actas o acuerdos que legitimen y garanticen
la continuidad de las acciones políticas entre una gestión y otra: la no institucionalización es una práctica
que permanece hasta la actualidad.
Como características podemos mencionar que el Ente aglutina a 4 municipios de tercera categoría y 6
comisiones de fomento.
Objetivo General
•
Estimular el Desarrollo Endógeno.
Objetivos Específicos
•
Mejoramiento de la infraestructura del paso internacional Pichachén
•
Estimular la integración cultural con Chile.
•
Dotar de mayor institucionalidad al Ente Minas.
•
Promocionar el turismo regional.
•
Estimular la producción de bosques implantados y la producción de maderas.
Fortalezas
La propia configuración del ente ha proporcionado una estabilidad y permanencia en el tiempo. La
informalidad no ha sido impedimento para su funcionamiento, puesto que la identidad colectiva y la
cooperación han permitido consolidar la idea del “nosotros”. La ubicación geográfica, el norte de la
provincia, es otro factor relevante en la propia construcción de identidad, la historia y la cultura.
Debilidades
La complejidad de las relaciones regionales, de la región con otras regiones de provincia, y regiones de
Chile, crean la necesidad de fortalecer la institucionalidad del ente, para contar con herramientas
normativas y recursos que dinamicen la ejecución de políticas públicas. Recursos disponibles son aquellos
que ingresos provenientes de la coparticipación, que normalmente son escasos para enfrentar las
problemáticas actuales (generalmente problemas de la baja oferta laboral del sector privado respecto del
sector público).
45
Cf. Carlos Bargas, el asociativismo municipal en la provincia de Neuquén. La institucionalización de las microregiones. Consejo Provincial de Planificación y
acción para el desarrollo. Neuquén, 2008.
29
Conclusiones
A modo de conclusión podemos citar aquí algunos puntos:
• Los gobiernos y administraciones subnacionales de Latinoamérica son sumamente heterogéneos.
Entre los gobiernos intermedios –estados, provincias provincias o departamentos–, algunos
poseen poblaciones y capacidades productivas que superan la de ciertos países –como ocurre con
São Paulo o Buenos Aires– otros son pequeños y económicamente pobres.
• Ya no se puede pensar al desarrollo de manera centralizada, ni planificarse de “arriba hacia abajo”
haciendo abstracción de las diferencias económicas, culturales, políticas y sociales del territorio y
de los actores que las encarnan. Especialmente en nuestro país, donde existen grandes
desequilibrios poblacionales y de recursos de distinto tipo, donde unas pocas provincias
concentran el grueso de la población y la actividad económica, dejando bastos territorios en
situación de abandono o rezagados. En este sentido, el desarrollo cada vez más debe entenderse
como un proceso integral, de equilibrio tanto en términos sociales como territoriales; como un
proceso de concertación de actores, con fuerte articulación vertical y horizontal, pero pensado y
gestionado “desde abajo”, es decir, a partir del fortalecimiento y protagonismo de los actores del
territorio. 46
• [En] una época como la actual de fuerte reordenamiento de las fuerzas políticas partidarias [el]
asentamiento territorial de la política se ha convertido en una oportunidad para pretensiones de
liderazgos incluso más allá del ámbito local. En ese sentido, las relaciones intermunicipales van
ganando presencia como instrumento de gestión local y manifestación de un proceso de
convergencia hacia modos de integración territorial. 47
[En] el ámbito político y del poder, las asociaciones de municipios y el surgimiento de regiones
con identidad y mayor presencia en el territorio, otorgan a los representantes mayor capacidad de
negociación ante los gobiernos provinciales y nacionales. Así como la asociación de productores
pequeños y medianos otorga al conjunto una mayor capacidad de negociación y mayor poder en el
mercado, las asociaciones de municipios agregan poder en el “mercado político”, para hacerse oír,
realizar demandas, imponer ideas, proyectos o estrategias, en un contexto hasta aquí caracterizado
por el abandono y desatención de gran parte del territorio.
A sí mismo, al interior de la asociación de municipios, se generan importantes sinergias y
economías de escala a partir de procesos de comunicación, aprendizaje y transmisión de
experiencias. Las micro regiones, por su mayor escala, conllevan potencialmente el desarrollo de
fenómenos tanto cuantitativos como cualitativos. Hacen posible en el conjunto lo que no es
rentable o posible a nivel individual, como poseer un equipo técnico interdisciplinario para el
apoyo al desarrollo productivo, contratar servicios y asesoramiento, lograr volúmenes de
producción y de mercado que posibilitan escalas de desarrollo productivo y de gestión del mismo
más viables. 48
•
• La globalización en sí misma ha introducido tensiones sobre los territorios locales que afectaron los
niveles de articulación, pero estos actores frecuentemente percibieron las consecuencias de las
políticas de integración regional de un modo más inmediata, consecuencias de las cuales los
gobiernos municipales tuvieron que encargarse (La apertura a la competencia de agentes de
diferente porte y capacidad de negociación, sin resguardado del Estado nacional frente a la
competencia interna y externa, acentúa las capacidades de los agentes económicos con aptitud y
poder para beneficiarse del comercio ampliado, pero puede dañar a los agentes estructuralmente
más débiles para insertarse o sobrevivir en este nuevo contexto).
• La paradiplomacia puede ser analizada a la luz de la teoría de la interdependencia compleja. Así, en
un mundo cada vez más interligado, en que pequeñas turbulencias económicas en Asia pueden
tener impactos gigantescos en las principales bolsas del mundo, se percibe la necesidad de buscar
una forma de cooperación entre los Estados, que sustituya el juego de suma-cero por los ganancias
múltiples. Para la teoría de la interdependencia compleja, hay múltiples vías por las cuales las
sociedades pueden conectarse. Son ellas: relaciones interestatales, transgovernamentales y
46
Altschuler, Bárbara y Casalis, Alejandro (2006) “Aportes del Desarrollo local y la Economía Social a una estrategia nacional de desarrollo” en El Desarrollo en un
contexto postneoliberal. Hacia una sociedad para todos, Editorial Ciccus, Buenos Aires. P. 2
47
Díaz de Landa, Marta, (2007) “Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales”. En Cravacuore, D e Israel, R. (comp.) Procesos políticos
municipales comparados en Argentina y Chile (1990- 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes- Universidad Autónoma de Chile. Buenos Aires,
Argentina. P. 21
48
Altschuler, Bárbara, (2003) “El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina”. V Seminario de la REDMUNI,
Mendoza. P. 11
30
transnacionales. Las primeras son las relaciones entre los Estados, tal como en la teoría realista.
Las segundas suponen que los Estados no actúan como unidades coherentes y, por tanto, pueden
juntarse para que constituyan organizaciones internacionales. Por fin, las relaciones
transnacionales parten del principio de que los Estados no son los únicos actores en la arena
internacional.
• La ausencia de análisis sistemáticos, comparativos y de evaluación sobre estas experiencias no
permite conocer su grado de continuidad y avance en el proceso de cooperación. Pocos casos
fueron estudiados con algún detalle y sistemáticamente en el tiempo como para poder informar
sobre las características y/o evolución de estas experiencias. 49
• La cooperación no es fin en sí mismo sino un medio para la consecución de otros objetivos superiores.
• Actualmente los Ministerios de Relaciones Exteriores continúan regulando e intermediando la
mayoría de las actividades referidas a cooperación internacional no sólo a nivel nacional, sino
también provincial y municipal.
• Hasta el momento los Estados son los únicos actores de las relaciones internacionales que pueden
asumir y cumplir obligaciones y tienen legitimidad conferida por el Derecho Internacional Público
por lo que el actuar de los Municipios a nivel internacional deberá resolver esta importante
cuestión.
• La integración, el asociativismo intermunicipal, la regionalización entre municipios y la activa
participación en los bloques de integración supra nacional se convierten en una premisa
indispensable de los municipios en ejercicio de su autonomía para una eficaz respuesta a los
desafíos de este mundo globalizado. Pero la integración tiene diversos aspectos, por un lado, la
asociación entre municipios, y por otro, la participación de los gobiernos locales en los procesos de
integración nacional y supranacional.
• Luego de las Políticas Neoliberales implementadas en los `90 el municipio tiene otro nuevo rol que
cumplir, en la promoción del desarrollo económico y social, ya no se trata de un gobierno local que
simplemente presta los servicios públicos tradicionales, se trata que el intendente busque los
nichos en el comercio americano y mundial, para ver cómo puede proyectar a su población y a su
ciudad y así mejorar la calidad de vida de la gente.
• Fueron precisamente las crisis y dificultades internas, más que las perspectivas favorables en los
mercados, las que volvieron a poner en funcionamiento la iniciativa y voluntad política de la
integración regional.
• Según el Primer Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos casi el 40% de la
población vive en situación de pobreza. Esta desigualdad incide desfavorablemente en el avance
democrático y en el ejercicio pleno de la ciudadanía (Informe de Desarrollo Humano, PNUD,
2005). (...) Las formas de los Estados son diversas dada la heterogeneidad de los más de 100
estados o provincias en los países federales; 250 regiones o departamentos en las naciones
unitarias y los más de 16 mil gobiernos locales –municipios, distritos, cantones o comunas– en
todo el subcontinente. Países extensos –como Brasil, México, Argentina y Venezuela– adoptan el
sistema federal, con al menos dos niveles de gobiernos subnacionales. Las otras naciones optan
por ser estados unitarios. (...) En América del Sur, Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y
Ecuador redistribuyen competencias y recursos en favor de los gobiernos subnacionales. En Perú,
la descentralización iniciada en los 80 se revierte en los 90, pero se recupera a partir del 2000. En
Venezuela, la descentralización de los 90 se confronta en años recientes a reformas que pueden
afectar la institucionalidad local. En Uruguay y Paraguay la descentralización es aún incipiente. 50
• El MERCOSUR vive hoy por una situación contradictoria: por una parte, la percepción social
intrabloque que lo caracteriza como un proceso estancado e, incluso deteriorado -al margen de
quienes con animosidad atentan desde los medios contra el Bloque-, al no haberse conseguido los
objetivos planteados en sus distintas y sucesivas negociaciones (comercio sin trabas;
complementación económica; coordinación de políticas macroeconómicas; gestión unificada de
las negociaciones internacionales; reducción de las desigualdades nacionales, etc.); por otra,
progresos en áreas como educación, vinculaciones sectoriales, el mismo foro de
MERCOCIUDADES y otras, que han sido impulsados por diversos actores sociales (académicos,
49
Díaz de Landa, Marta, (2007) “Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales”. En Cravacuore, D e Israel, R. (comp.) Procesos políticos
municipales comparados en Argentina y Chile (1990- 2005). Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes- Universidad Autónoma de Chile. Buenos Aires,
Argentina. P. 24
50
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 99-101
31
profesionales, empresarios, instituciones intermedias, municipios, universidades) que no han
representado en estricto sentido la voluntad oficial, a través de los gobiernos.
• El municipio como estadio de la organización estatal, ¿Será más o menos importante en el siglo XXI
que en el pasado siglo XX? ¿Tendrá más o menos roles que cumplir hacia el futuro? No cabe
ningún tipo de dudas que los gobiernos municipales, la instancia de gobierno más cercana a la
gente será cada día más importante. ¿Por qué?, porque el mundo en el cual estamos insertos, nos
obliga, que para evitar los impactos negativos de la globalización, hagamos uso de un nuevo
término, lo glocal, este neologismo significa que hay que pensar ubicado en el contexto del mundo
global, en el que estamos insertos, pero esencialmente tenemos que actuar localmente. Este
camino de pensar en global y actuar en local resulta ser una premisa para evitar ser arrasados por
los aspectos negativos de la globalización. 51
• Los municipios tienen muchas libertades para asociarse dentro de los límites nacionales, y no tanta
autonomía para establecer vínculos en el exterior por lo que es necesaria una estandarización de
las normas constitucionales de los países del MERCOSUR.
• Actualmente, la cooperación internacional ha dejado de ser una práctica entre Estados nacionales;
por el contrario, hoy vemos materializarse experiencias de cooperación de tipo descentralizadas,
que no tienen como único protagonista al gobierno nacional (central) sino también a los gobiernos
locales. El paradigma actual de “cooperación multidireccional” o “paradigma de desarrollo
humano sustentable”, supone un cambio con respecto al modelo clásico de cooperación en, al
menos, tres sentidos:
1.
En su naturaleza: la cooperación es multilateral o multidireccional, y es concebida como una
colaboración en un régimen de igualdad, aún entre actores desiguales.
2. En los instrumentos de sus intervenciones: la transferencia de recursos es un instrumento más
entre otros, que incluyen: la asistencia técnica, la transferencia de tecnología, la formación de
recursos humanos, el refuerzo de las capacidades y el desarrollo institucional, el intercambio
de experiencias, entre otras.
3. En sus actores: el gobierno nacional ya no es el único protagonista, sino que también participan
actores del sector privado, la sociedad civil y entidades de distinto nivel de gobierno.
• Para construir verdadera regionalización se deberán trabajar 3 temáticas:
1.
La complementación productiva: Uno de los nuevos objetivos que se encuentran en los
programas de gobierno de todos los gobiernos locales está ligado a la inclusión social de su
gente mediante la generación de empleo. Esta política local, en algunos casos con el apoyo
del gobierno central, rara vez tiene la perspectiva de la distribución regional del empleo, ni
una política de promoción regional que apueste a incluir los emprendimientos locales a las
corrientes comerciales de la región ni a sus requisitos. Debe considerarse el trabajo y el
relevamiento de dificultades por regiones y no por países.
2. La integración fronteriza: El MERCOSUR posee una gran incidencia política y económica en las
ciudades, pero esto se materializa fundamentalmente en las capitales de nuestros países y no
en el resto del territorio. Esto refuerza el rol que, en el mismo, poseen los gobiernos centrales
y la escasa presencia que tiene fuera de un micro mundo ligado a las reuniones del
MERCOSUR. La integración no es parte de la cotidianeidad de los ciudadanos salvo por las
noticias -que rara vez la favorecen-.
3. La construcción de una ciudadanía regional. La importancia de la identidad local es muy fuerte
para quedar subsumida en la regional, pero esto no significa que ambas no puedan
construirse conjuntamente sin superponerse. Las manifestaciones culturales para esto son
sumamente relevantes y el intercambio en este sentido nos permite construir integración.
• Debilidades de la asociación entre municipios: 52
1.
Los procesos de asociación entre municipios requieren de un tiempo, esfuerzo y recursos extras
por parte de los municipios y sus estructuras, que muchas veces no poseen.
2.
Generalmente la participación queda restringida a la actuación del poder ejecutivo, existiendo
poca difusión y conciencia de pertenencia a una instancia mayor en las comunidades y
organizaciones locales.
51
Ensinck, Cardozo, Rodrigo Gill. La integración, como respuesta a la globalización. Asoc. Civil de Estudios Populares, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto de
Desarrollo Regional Municipal. P.39
52
Bárbara Altschuler. El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina. V SEMINARIO DE REDUMI. P. 19
32
3.
No logran una verdadera integración de las estructuras locales, limitándose generalmente a la
implementación de uno o más proyectos comunes.
4.
En muchos casos presentan dificultades para la obtención de consensos internos debido a
problemas partidarios, de personalismo y liderazgo.
5.
Una de las principales dificultades para su formalización es el marco jurídico y la adopción de
una figura legal, dada la escasez de antecedentes jurídicos.
6.
Requieren procesos largos de integración, búsqueda de consensos y planificación estratégica
micro regional que no concuerdan con las demandas y necesidades de la sociedad en el corto
plazo.
• Ventajas de la asociación entre municipios 53 :
1.
Promueven una integración social y económica más equilibrada y planificada del territorio.
2.
Construyen consensos territoriales en un permanente ejercicio democrático ya que fomentan no
sólo la asociación entre gobiernos sino que incluyen también a organizaciones sociales y
económicas (ONG, Universidades, asociaciones de productores, profesionales, juveniles,
vecinales, etc.) y los niveles de gobierno provincial y nacional.
3.
Promueven la cooperación interna, la comunicación y los procesos de enseñanza aprendizaje
entre gobiernos locales e intentan generar cambios a nivel de pautas y valores (cooperación,
capacidad emprendedora, desarrollo de identidades colectivas, recuperación del valor
trabajo, etc.).
4.
Optimizan los recursos de gestión que existen a nivel local, provincial y nacional compensando la
debilidad de la gran mayoría de los gobiernos locales.
5.
Aumentan la escala de producción y del mercado para el desarrollo de estrategias productivas.
Fomentan la calidad, diversificación y gerenciamiento a nivel productivo a través de la
vinculación entre el sistema de ciencia y tecnología nacional y el entorno local.
6.
A través de la planificación micro regional promueven el desarrollo de estrategias para el
territorio a mediano y largo plazo, superando la coyuntura y obteniendo continuidad más
allá de los períodos de gobierno y los diversos partidos políticos.
• Respecto de nuestro país y el asociativismo municipal, como afirma Bárbara Altschuler, es un
fenómeno de amplia difusión y responde a un largo proceso, acontecido tanto en el plano de la
teoría y las ideas sobre planificación y desarrollo, como de la realidad y la historia del país.
Respecto de lo legal se puede observar que losmunicipios tienen muchisimas menos
complicaciones a la hora de asociarse desetimando estrategias internacionales. Para abordar la
temática, se plantea que la situación de los gobiernos locales en la Argentina es, en general, de
gran debilidad y vulnerabilidad, dada sus características estructurales, la carencia de recursos de
diverso tipo que poseen y la ampliación de funciones y demandas de que fueron objeto, a partir de
la descentralización sin recursos y la municipalización de la crisis, que implicó que el Estado
central tiró la crisis hacia abajo durante la década del ´90. El territorio argentino se encuentra
fragmentado y sus recursos de distinto tipo, particularmente económicos y humanos distribuidos
en forma fuertemente heterogénea. A nivel territorial y de las instituciones locales, se puede
hablar de “inframunicipalismo” en Argentina, es decir, la existencia de una gran cantidad de
gobiernos locales pequeños y medianos sin capacidad de gestión, ante las demandas y funciones
crecientes que debe afrontar y sin escala de producción y mercado suficientes para el desarrollo
económico y productivo. Es a partir de ello, que se plantea para estas localidades la asociación y la
planificación del desarrollo en una escala mayor, de tipo regional o micro regional como una
estrategia potencial para el desarrollo.
53
Bárbara Altschuler. El asociativismo municipal como estrategia para el Desarrollo económico local en la Argentina. V SEMINARIO DE REDUMI. P. 19
33
Anexos
Microrregiones argentinas
34
Sistemas de transferencias en América Latina 54
En América Latina se utilizan diversos sistemas de transferencias –sobre ingresos fiscales o sobre el
presupuesto nacional–, con porcentajes fijos o variables, criterios de distribución por niveles de gobierno
y otras condiciones. Los criterios de distribución de las transferencias integran distintos factores –
población, niveles de pobreza, acceso a servicios, potencial económico, eficiencia en la gestión– pero
tienen impactos limitados para acotar las brechas regionales.
Las transferencias dirigidas abarcan una gran gama de objetivos que responden más bien a políticas
nacionales y colateralmente al fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad local. La mayoría de
los países tiene fondos sectoriales para la ejecución de proyectos, que en los países federales pueden ser
administrados por los gobiernos intermedios32 y en los unitarios por instituciones autónomas que
gestionan recursos del gobierno central y del financiamiento internacional de modo centralizado.
54
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 115
35
Número de Gobiernos Subnacionales y Población 55
55
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 108
36
Asociaciones de Municipalidades en América Latina 56
56
Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona en La descentralización y la democracia local en el mundo 2008. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos. p. 127
37
PROYECTO DE CONVENIO DE INTEGRACIÓN MUNICIPAL PATAGONIA SUR SUR
En la ciudad de Punta Arenas a veintisiete días del mes de Septiembre del año dos mil cuatro, entre
el Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Punta Arenas y Presidente de la Asociación Regional de
Municipalidades Magallanes y Antártica Chilena, JUAN MORANO CORNEJO y los Intendentes de las
ciudades de Río Gallegos, licenciadoHÉCTOR ALBERTO ROQUEL; Ushuaia, ingeniero, JORGE
GARRAMUÑO; de Río Grande, ingeniero, JORGE MARTÍN, de El Calafate, NÉSTOR SANTIAGO
MENDEZ, de la comuna de Tolhuin, ADRIÁN FERNÁNDEZ; y los alcaldes y alcaldesas, SILVIA VERA
PEREZ, de Porvenir; TATIANA VASQUEZ, Río Verde; ELEAZAR RITTER, Laguna Blanca; EDGAR
CARCAMO, San Gregorio; FERNANDO PAREDES, Torres del Paine; RICARDO OLEA, Primavera;
ALFONSO SIMUNOVIC de Timaukel y JOSE SOTO PASSEK, Cabo de Hornos, celebran el presente
convenio de Integración Municipal.
Programa de actuación para el desarrollo regional binacional
l.- INTRODUCCIÓN
Consistirá en la puesta en marcha de un proyecto de comunicación regional e internacional, de las
ciudades que integran la Patagonia Sur Sur, en el sentido de promocionar las actividades económicas,
sociales y culturales, resaltando su calidad de vida y la capacidad potencial de las comunidades.
Este trabajo que se viene realizando por los municipios se ve reforzado por los encuentros de
integración que han realizado los Presidentes de Argentina, Néstor Kirchner y de Chile, Ricardo Lagos,
como así también el encuentro de gobernadores de ambos países.
Es necesario disponer de un plan para la promoción de las ventajas competitivas de las ciudades que
integran la Patagonia Sur Sur, donde la oferta turística no esté sujeta a la temporada, sino que pueda
sostenerse a lo largo de todo el año.
Entendemos que las ventajas comparativas que nos beneficiaron en el pasado hoy son menos
preponderantes y que el eje del desarrollo será distinto, la Patagonia era considerada una de las regiones
del mundo más com pletas en recursos energéticos. Hoy se imponen las ventajas competitivas, con la
finalidad de abrir nuevos mercados y aumentar la capacidad de innovación tecnológica y transformación
del producto con la finalidad de atraer nuevas inversiones. La Patagonia del futuro se abre al mundo.
El proyecto de la Patagonia Sur Sur plantea la integración, como escenario deseado, en el que el
territorio opera como factor activo de la sustentabilidad. A partir del reconocimiento de la necesidad
imperiosa de integrar el área y operar asociativamente entre los distintos actores regionales, hemos
tomado clara conciencia, que más que ser competitivos, debemos ser complementarios y que se pueden
identificar líneas de acción que articuladas en un Plan de Desarrollo Estratégico Regional apoyen
inicialmente a los ejes que se plantearon en la primera agenda de integración sobre dos importantes
materias: el eje territorial y el económico.
Por lo expuesto las partes acuerdan la firma del presente convenio para el desarrollo de la
PATAGONIA SUR-SUR.
Se conviene, dar prioridad dentro del eje económico, al desarrollo del recurso turístico, para lo cual en
este mismo acto los municipios firmantes conforman una comisión de trabajo para desarrollar el
Programa Turístico Regional.
Adhieren al presente convenio, con la finalidad de intervenir en su implementación y desarrollo las
cámaras de comercio, hoteleras, turismo y asociaciones gremiales de las comunas de Punta Arenas,
Puerto Natales, Porvenir, Cabo de Hornos, Río Verde, Laguna Blanca, San Gregorio, Torres del Paine,
Primavera y Timaukel de Chile y Río Gallegos, Calafate, Ushuaia, Tolhuin y Río Grande de Argentina.
Los firmantes y adherentes al presente convenio, enumerados en la cláusula precedente, podrán
ampliarse, incorporándose nuevos actores, en la medida que así se considere conveniente y oportuno.
II.- DEFINICIONES
Eje Territorial
TERRITORIO
Es necesario articular el desarrollo endógeno a escala pequeña y mediana con los escenarios de hoy
tan globalizados, de una manera más digna y simétrica a través del reconocimiento de la Patagonia como
un espacio de gran identidad mundial, la más relevante de la América del Sur, sino la única, con un
38
potencial enorme, basado fundamentalmente en sus recursos paisajísticos, escénicos y naturales, con su
extraordinaria historia, que linda con lo mítico.
El área patagónica, sumada al continente antártico y las islas del Atlántico Sur, son una sub-región de
enorme potencial para cualquier estrategia territorial, con recursos de todo tipo, desde los glaciares hasta
la energía; y muy distante de las áreas contaminadas y la polución. Sin embargo, hoy en día constituye
un sistema territorial fragmentado, configurado por una serie de ciudades, pueblos, villorrios y parajes
que comparten historias, lenguas, cultura, clima, demografía y paisaje.
Patagonia Sur-Sur
En la inmensidad de nuestra Patagonia se puede identificar más precisamente la región denominada
Patagonia Sur-Sur configurada por un territorio que integran las provincias de Santa Cruz y Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur de Argentina y la Región de Magallanes y Antártica Chilena que
tienen una escala estratégica de excelencia para el desarrollo sustentable del mismo, ya que no solo
comprende los aspectos ligados a los servicios turísticos, sino también con la actividad comercial, con las
economías de escala (de producción y consumo); con el desarrollo científico y tecnológico, con la historia
y con el proceso de conformación de la identidad del área. La Patagonia Sur Sur es el único espacio de
Argentina y Chile con escala económica y demográfica que comprende continente e isla, con dos pasos
bioceánicos, Estrecho de Magallanes y Canal Beagle, que unen los océanos más importantes.
El área está conformada por dos sectores y territorios de ambos países: Río Gallegos, Calafate,
Torres del Paine, Puerto Natales, San Gregorio, Laguna Blanca, Río Verde y Punta Arenas, entre otros,
en el continente y los insulares Río Grande, Ushuaia, Tolhuin, Porvenir, Timaukel, Primavera y Puerto
Williams en la comuna Cabo de Hornos. Más de 350 mil habitantes hacen historia y crean futuro en el
Sur del Sur, con recursos naturales y humanos con proyectos comunes. Solo así, trabajando
asociativamente, la región puede ser más fuerte y más competitiva.
Fortalezas
Existe una integración a partir de los circuitos turísticos que, desde ambos países y especialmente
desde Europa, han diseñado los operadores privados que posibilita articular una planificación estratégica
más sólida, y de alcance futuro con especial atención a la preservación de los recursos naturales.
Debilidades
Hoy, la Patagonia Sur Sur no configura una región articulada y asociada para el desarrollo ya que
conspiran entre otras cuestiones fundamentales: las grandes extensiones territoriales no pobladas, la
debilidad o carencia de comunicaciones (tanto por déficit de infraestructura como por ausencia de
medios); la ausencia de proyectos comunes de explotación turística integrada y local (la mayoría de los
principales operadores no pertenecen a la región).
Como se ha dicho, los principales nodos de la región son:
Río Grande, tiene un carácter central al interior de la isla de Tierra del Fuego. En este escenario territorial
estratégico las diversas conectividades son de índole casi radial, aunque las conectividades externas
le sean ajenas.
Ushuaia, junto con El Calafate, representan territorios de gran valor y calidad con cantidad de recursos
turísticos que pueden aportar al conjunto.
Punta Arenas, es la ciudad chilena de mayor categoría urbana de la Patagonia Sur Sur, con puerto,
industria petroquímica, madera y además es la capital chilena de la Patagonia. La ciudad como toda
la región tiene sus vínculos territoriales terrestres con el resto del país a través del territorio argentino,
como también sucede con la Argentina con Tierra del Fuego. Punta Arenas necesita de las rutas
patagónicas y de los pasos fronterizos de la norpatagonia, como también del gas y el petróleo para su
petroquímica. Son dos razones más que poderosas para suponer que la integración de ambos países
tiene futuro; pero hay que dar la estabilidad requerida para trabajar a largo plazo.
Porvenir, es una ciudad en crecimiento (favorecida por cuatro normas de promoción industrial). Debe
jugar un papel relevante en la articulación de la isla con el continente, al estar frente a Punta Arenas.
La ruta Río Grande, San Sebastián, Porvenir, Punta Arenas, debiera alcanzar una relevancia muy
superior a la actual en este espacio de articulación.
Río Gallegos, es la ciudad argentina de mayor categoría urbana de la Patagonia Sur Sur. Además de ser
un punto de relación con la costa atlántica (ruta 3), en un futuro y un punto articulador potencial con el
territorio al sur de la misma.
Tolhuin y algunos asentamientos menores, pueden ser puntos interesantes en la articulación territorial de
escala comarcal.
Puerto Natales, es la ciudad chilena fronteriza más cercana al territorio argentino (la ciudad de Río
Turbio). Sus bellezas escénicas la fortalecen dentro de la industria turística. Es además la entrada
39
marítima de las naves de cabotaje y turísticas que proceden desde el norte por el océano Pacífico y
paso obligado de todos los visitantes a la comuna de Torres del Paine, donde se encuentra el parque
nacional del mismo nombre.
Las comarcas rurales chilenas de las comunas de Río Verde, Laguna Blanca, San Gregorio, Primavera,
Timaukel y Cabo de Hornos, deben potenciarse dentro de la industria turística para favorecer su
desarrollo.
Se deja constancia que este documento tiene un anexo, denominado Plan de Trabajo, formando parte
del presente convenio.
JUAN MORANO CORNEJO
Alcalde
Punta Arenas
JORGE LUIS MARTIN
Intendente Municipal
Río Grande
SILVIA VERA PEREZ
Alcaldesa
Porvenir
JORGE GARRAMUÑO
Intendente Municipal
Ushuaia
JOSE SOTO PASSEK
Alcalde
Cabo de Hornos
ADRIAN FERNANDEZ
Intendente Municipal
Tolhuin
RICARDO OLEA
Alcalde
Primavera
ALFONSO SIMUNOVIC
Alcalde
Timaukel
HECTOR ALBERTO ROQUEL
Intendente Municipal
Río Gallegos
NESTOR MENDEZ
Intendente Municipal
El Calafate
FERNANDO PAREDES
Alcalde
Torres del Paine
TATIANA VASQUEZ
Alcaldesa
Río Verde
EDGAR CARCAMO
Alcalde
San Gregorio
ELEAZAR RITTER
Alcalde
Laguna Blanca
Punta Arenas, septiembre 27 de 2004
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ACTA ACUERDO DE CONVENIO MARCO SOBRE LA CONSTITUCIÓN DE LA MICRO
REGIÓN INTERMUNICIPAL CUYANA ANDINA (M.I.C.A.)
En el Departamento de Las Heras, Provincia de Mendoza, a los 31 días del mes de julio de 2004, se
suscribe la presente Acta Acuerdo del Convenio Marco sobre la Constitución de la MICA (Micro Región
Intermunicipal Cuyana Andina), contando con la presencia de los señores gobernadores de la Provincia
de Mendoza, Ing. Dn. Julio Cobos y de la Provincia de San Juan Ing. Dn. José Luis Gioja. Los señores
Intendentes que conforman la MICA: Por la Municipalidad de Las Heras Mendoza, Dn. Pedro Rubén
Miranda, Municipalidad Sarmiento, San Juan, Dr. Mauricio Helenio Cendon, Municipalidad de Lavalle,
Mendoza, Dn. Roberto Righi, y Municipalidad de Calingasta, San Juan, Dn. Adolfo Ibazeta.
Introducción: u (Objetivos Generales)
La presente acta nace de la gestión de los cuatro municipios, destinada a lograr una vía rápida de
comunicación terrestre entre los valles inter-montanos y la zona llana presente en la topografía de ambas
provincias cuyanas. El convenio se basa en valores e identidades muy similares y en el desarrollo de
iniciativas coincidentes, que parten de una puesta en común de las voluntades de diversos actores,
desde los Departamentos Ejecutivos Municipales.
CONVENIO MARCO DEL ACTA ACUERDO DE LA MICRO REGION INTERMUNICIPAL
CUYANA ANDINA (M.I.C.A.)
En el Departamento de Las Heras, Provincia de Mendoza, a los 31 días del mes de julio de 2004 se
reúnen los señores Intendentes de las Municipalidades de Las Heras Mendoza, Dn. Pedro Rubén
Miranda, Municipalidad de Sarmiento, San Juan, Dr. Mauricio Helenio Cendon, Municipalidad de Lavalle,
Mendoza, Dn. Roberto Righi, provinciales presentes, a fin de refrendar el presente documento que tiene
como Objetivo General: La creación de la Micro región Intermunicipal Cuyana Andina (M.I.C.A.); Un
ámbito multi sectorial y simultáneamente un instrumento dinámico, por medio del cual se definan
acciones e intervenciones estratégicas y participativas que garanticen la articulación de las iniciativas y la
integración basada en el desarrollo local, manteniendo a su vez las identidades de cada uno de sus
componentes.
Objetivos Particulares:
•
Generar normativas análogas que tiendan a mejorar el desarrollo socio-económico, cultural y
territorial, entre los componentes de la M.I.C.A. .
•
Promulgar nuevos decretos que prevean regímenes especiales para las empresas, instituciones
y ONGs que pretendan relacionarse y generar el intercambio de bienes y servicios dentro del
territorio de la M.I.C.A. y generar una oferta integrada hacia fuera de la misma.
•
Desarrollar y promover activamente, proyecto de leyes Provinciales y Nacionales que apliquen
homo generalización de beneficios de promoción económica y financiera del M.I.C.A..
•
Definir un protocolo de gestión para la investigación y el desarrollo de nuevos temas comunes
dentro de la M.I.C.A y metas anuales.
Artículo 1º: Atribuciones y obligaciones de cada integrante
a) Área jurisdiccional: Los Municipios establecen de común acuerdo los límites de la micro región, los
cuales coinciden en un todo con sus límites jurisdiccionales actuales. Informarán además a Instituciones
Provinciales, Nacionales e Internacionales que tengan jurisdicción compartida dentro de su territorio
sobre la Conformación de la M.I.C.A.. Se podrán sumar solamente municipios que sean colindantes a los
componentes.
b) Autoridad de aplicación: Los Municipios definirán la autoridad de aplicación, en los distintos niveles,
designando representantes.
c) Mesa transdisciplinaria: Los Departamentos Ejecutivos aportarán profesionales y técnicos de
distintas especialidades a fin de constituir la mesa transdisciplinaria.
d) Junta normativa y de control: Los Municipios aportaran la normativa vigente acerca de la
administración del territorio y el desarrollo económico y social y procediendo a conformar una junta
Normativa y control de la gestión. Se reservan la facultad los intendentes municipales de designar los
representantes correspondientes.
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e) Los departamentos ejecutivos departamentales tendrán la facultad de interrelacionarse con los
distintos sectores de la sociedad, a efectos de requerir la participación activa en los diferentes temas a
desarrollar por la M.I.C.A.. Podrán proponer los diferentes perfiles económicos, los cuales serán
concertados con la mesa transdisciplinaria y serán puestos a consideración de la autoridad de aplicación.
Artículo 2º: Articulación de la iniciativa a niveles Provinciales y Nacionales: Los Representantes de los
poderes Ejecutivo y Legislativo, provincial y nacional, podrán colaborar fijando estrategias que conlleven
a la promoción económica de la M.l.C.A., gestionando apoyo financiero al desarrollo de las actividades de
la producción, comercio y otras que comprendan al desarrollo de la microregión.
Artículo 3º: Plazos: El presente convenio tendrá validez por un año, siendo renovado automáticamente
por otro período iguaI, salvo que por renuncia expresa de dos intendencias de la misma provincia se
disponga lo contrario, comunicando tal decisión con treinta días de anticipación. La primer sede central
de la M.l.C.A. se constituirá en el Municipio de Las Heras, siendo presidida por la autoridad del Ejecutivo
Municipal y renovada anualmente en forma sucesiva de las siguientes formas: segundo año el Municipio
de Sarmiento, San Juan, el tercer año el Municipio de Lavalle, Mendoza y el cuarto año el Municipio de
Calingasta, San Juan.
Artículo 4º: Presupuestos: Cada Municipio incluirá en su presupuesto anual la inversión de la gestión,
contemplando los gastos para trasIados, insumos, haberes y honorarios.
Artículo 5º: Relaciones Interinstitucionales: La M.I.C.A podrá proponer convenios con otras instituciones,
Municipio no colindantes y de países limítrofes, centros de investigación, medios de difusión, empresas
que están fuera de la M.I.C.A., y demás actores sociales, a fin de eficientizar la inversión en el
conocimiento y potenciar el desarrollo, la comunicación y a la vez la apropiación comunitaria dentro del
ámbito y la promoción fuera del mismo.
Se firman ocho ejemplares de un mismo tenor y a un solo efecto. A los treinta y un días del mes de julio
de dos mil cuatro.
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43