Extractos titulados de la Sentencia de la Sala Constitucional del

Extractos titulados de la Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia Nº 1507, de fecha 05 de junio de
2003
(Sentencia líder sobre los estados de excepción: texto íntegro aquí:
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/junio/1507-050603-001401%20.htm)
Por Jairo García Méndez
1. De la emergencia de la Constitución de 1961 a los
Estados de excepción de las Carta Magna de 1999.
Análisis comparativo de la Sala Constitucional
En tal sentido, se debe destacar, que al haberse
promulgado la Constitución de 1999, hubo un cambio
sustancial en lo referente a los supuestos que
conforman los estados de excepción, los cuales, en el
régimen constitucional de 1961, se circunscribían
solamente a lo que el Título IX denominaba “De la
Emergencia”, que involucraba situaciones de
calamidad originadas por conflictos internos o
externos
que
afectaban
el
normal
desenvolvimiento de la vida ciudadana. Esta
clasificación daba lugar a múltiples interpretaciones,
toda vez que se consideraba a la emergencia como el
género del estado de excepción, pero no hablada en
términos concisos de qué o cuáles sucesos podían
comprenderse como los susceptibles de originar un
régimen “de emergencia”, sobre todo aquellos
referidos a “conflictos internos”, ya que el texto
Fundamental de 1961 establecía en su artículo 241
una enunciación poco delimitativa de las acciones y
hechos que daban lugar a la aplicación de las medidas
atinentes a controlar las situaciones de anormalidad:
“[e]n caso de emergencia, de conmoción que pueda
perturbar la paz de la República o de graves
circunstancias que afecten la vida económica o
social, el Presidente de la República podrá restringir
o suspender las garantías constitucionales, o algunas
de ellas, con excepción de las consagradas en el
artículo 58 y en los ordinales 3º y 7º del artículo 60”.
Estas disposiciones, tal como se indicó anteriormente,
tuvieron algunas modificaciones por parte del
Constituyente de 1999, al comprender que las
situaciones que daban lugar a los regímenes de
excepción no se subsumían bajo el género de “la
emergencia”, sino que más bien todas ellas
respondían a una denominación más acorde como lo
es “De los Estados de Excepción”, el cual involucra
una serie de hechos y actos que, tal como lo establece
el artículo 337 de la Constitución comprende “las
circunstancias de orden social, económico, político,
natural o ecológico, que afecten gravemente la
seguridad de la Nación, de las instituciones y de los
ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan
insuficientes las facultades de las cuales se disponen
para hacer frente a tales hechos”. Estas
circunstancias, a su vez, tienen su clasificación con
base en características particulares correspondiéndole
un régimen jurídico constitucional de aplicación
especial para cada una de ellas; como lo es el caso del
estado de alarma (artículo 338); estado de emergencia
económica (artículo 338, Párrafo Primero); estado de
conmoción interior o exterior (artículo 338, Párrafo
Segundo); siendo todas situaciones controlables por
poderes extraordinarios y temporales conferidos al
Ejecutivo Nacional, que es el llamado a determinar la
aplicabilidad de las medidas que ordena el Texto
Constitucional, bajo el control de la Asamblea
Nacional y de esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia.
Ambos órdenes constitucionales, tanto el que previó
la Constitución de 1961 –aunque genéricamente-,
como la Constitución de 1999 –que discriminó cada
uno de los hechos y actos que conforman los estados
de excepción-, establecieron la posibilidad de que
aquellos hechos o actos agravantes contra el sistema
financiero podían dar lugar a la adopción de medidas
propias de un régimen de excepción. Así, como se
mencionó, el Constituyente de 1961 no fue específico
al delimitar las situaciones que ameritaban la
aplicación del régimen denominado “De la
emergencia” , pero sí señaló de manera somera, que
las circunstancias gravosas de índole económico
daban lugar a la aplicación de los mecanismos
estatuidos en el Título IX de la Constitución de 1961:
“[e]n caso de emergencia, de conmoción que pueda
perturbar la paz de la República o de graves
circunstancias que afecten la vida económica o
social, el Presidente de la República podrá restringir
o suspender las garantías constitucionales, o de
alguna de ellas, con excepción de las consagradas en
el artículo 58 y en los ordinales 3° y 7° del artículo
60”. Por su parte, el Constituyente de 1999, en su
artículo 338, Primer Aparte, no sólo consideró el
aspecto económico, sino que ahondó más respecto a
las medidas de protección de la Nación, dependiendo
del tipo de eventualidad que se suscitase, previendo
de manera específica, aquellas que se relacionasen
con problemáticas surgidas por adversidades
atentatorias del sistema económico, indicando al
efecto que “[p]odrá decretarse el estado de
emergencia económica cuando se susciten
circunstancias económicas extraordinarias que
afecten gravemente la vida económica de la Nación.
Su duración será hasta de sesenta días, prorrogables
por un plazo igual”.
2. Los estados de emergencia económica como
modalidad de los estados de excepción. Control
legislativo y judicial de los decretos
En lo referente a las situaciones de emergencia
económica, esta Sala debe indicar, que las medidas de
control económico deben necesariamente comprender
lo relacionado con el sistema financiero cuando se
presenten problemas de rentabilidad, liquidez,
solvencia, exista peligro de incumplimiento en los
medios de pagos, y todo aquello que atente de manera
determinante contra el sistema de captación,
inversión, intermediación y circulación de flujos de
dinero realizado por organizaciones financieras, sea
en el mercado financiero interno o externo -si las
mismas están en capacidad-, con el manejo de
capitales de los particulares, toda vez que el circuito
financiero, además de constituir en sí mismo un
componente fundamental en la economía del país,
también tiene la fuerza y la repercusión para el
desenvolvimiento de la economía real de producción
de bienes y servicios como generadora de riquezas
para la Nación, al manejar los flujos monetarios y
financieros de inversión. Al respecto, cabría reseñar
el enfoque dado por el economista Domingo Maza
Zavala, al abarcar bajo un análisis cabal, que el
sistema financiero forma parte del esquema
económico general, y que si bien el mismo tiene su
independencia, a su vez actúa como elemento
fundamental
del
esquema
productivo:
“[p]rácticamente desempeña la función del aparato
circulatorio de la economía, que facilita el flujo de
las transacciones tanto reales como monetarias y
financieras y pone en comunicación a quienes tienen
la voluntad y la capacidad de ahorrar con aquellos
otros que tienen la oportunidad de invertir, y de esta
manera contribuye a crear o mejorar las condiciones
para la generación de riqueza, para su circulación y
para su mejor utilización. En este sentido, podríamos
entender que el sistema financiero afecta de una u
otra manera, directa o indirectamente, a la totalidad
de la vida económica de un país; que la vida
económica de un país no escapa en cualquiera de sus
expresiones o acciones o espacios a la función o
funciones que el sistema financiero desempeña. Esto
es más evidente cuando la economía progresa en el
sentido de que se va monetarizando cada vez más, no
solamente por el mayor uso del dinero o de sus
sustitutos, sino también por la mentalidad monetaria
o financiera que actúan los agentes económicos”
(MAZA ZAVALA, Domingo, “La Emergencia
Financiera, Motivos, Efectos, Consecuencias”.
Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, serie Eventos, Caracas 1996, pág. 32).
De lo expuesto puede afirmarse que la actividad
financiera está comprendida claramente dentro de la
regulación económica, y ambos regímenes
constitucionales –tanto el Texto de 1961 como el de
1999- han preestablecido suspender o restringir las
garantías, para el caso de que se suscite una crisis
financiera, por cuanto la actividad de este sector está
inmersa en lo que el Texto Fundamental de 1961
delimitaba como “las graves circunstancias que
afectan la vida económica”, o en el ahora preciso
dispositivo que alude el artículo 338 Parágrafo
Primero de la Constitución de 1999, que indica las
causales sobre las cuales versa el estado de
emergencia económica, como modalidad de los
estados de excepción.
Estas situaciones de anormalidad económica son las
que dan origen a que el Ejecutivo Nacional ejerza,
por mandato de la Constitución, el poder de decretar
las medidas destinadas a implementarse dentro del
sistema financiero, debiendo para ello cumplir con las
mismas formalidades que se prevén a nivel
constitucional para “la emergencia” (Constitución de
1961) o “De los Estados de Excepción”
(Constitución de 1999), como sería someter el
Decreto a la consideración de las Cámaras del
Congreso actuando en sesión conjunta o, a su
Comisión Delegada, dentro de los diez días siguientes
a su publicación, tal como lo disponía el artículo 242
de la Constitución de 1961 o, como ahora lo exige el
artículo 339 de la Constitución de 1999, cuyo
dispositivo así lo reitera el artículo 461 de la Ley
General de Bancos y Otras Instituciones Financieras,
que prevé el control del decreto mediante su
presentación ante la Asamblea Nacional o a la
Comisión Delegada dentro de un lapso de ocho (8)
días siguientes a su promulgación, para su
consideración y aprobación, así como su presentación
en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, a los fines de que el mismo sea eficaz.
3. Definición de estados de excepción y su regulación
normativa
De lo anterior se desprende, que es de la
correspondencia exclusiva del Presidente de la
República, en Consejo de Ministros, decretar los
estados de excepción, ya que los mismos constituyen
un mecanismo de reforzamiento de las potestades
del Poder Ejecutivo, mediante la ampliación de sus
competencias, e incluso, de las funciones que
constitucionalmente le corresponden, lo que a veces
le permite asumir tareas legislativas, llegando a
concentrar, además de las funciones de gobierno que
detenta, las legislativas y las administrativas,
funciones que vienen dadas por mandato expreso de
la Constitución y que se pueden configurar cuando
concurran elementos de necesidad y urgencia
derivados de circunstancias fácticas que requieran
una pronta intervención normativa que se dicte y
aplique con una celeridad que supere al tiempo en
que se tarda el riguroso proceso de formulación de
las leyes. Sin embargo, si bien es al Ejecutivo al que
le corresponde determinar la procedencia para
declarar la existencia de un estado de excepción que
amerite la aplicación de medidas extraordinarias,
¿podría otra rama del Poder Público, como lo es el
Legislativo Nacional, determinar normas que puedan
implementarse solamente en el momento de una
situación excepcional, luego de que el Ejecutivo
haya declarado el Estado de Excepción?
Respecto a la posibilidad de que el Legislativo
Nacional regule mediante normas de rango legal
situaciones excepcionales derivadas del surgimiento
de un estado de excepción, como sería en el presente
supuesto del estado de emergencia económica,
justifica para este caso, revisar cuáles son sus
potestades constitucionales, verificando a su vez, si
las mismas le permiten intervenir en un régimen de
excepción sin que ello involucre que se incurra en la
inconstitucionalidad de usurpar funciones de otros
poderes.
En tal sentido, la Constitución de 1999 ha sido clara
al determinar en su artículo 338, último aparte, que
mediante Ley Orgánica se regulará los estados de
excepción, y determinará las medidas que puedan
adoptarse con base en sus disposiciones.
Esta disposición, en concordancia con lo estipulado
en el numeral 2 de la Disposición Transitoria de la
Constitución, dio origen a que se promulgara la Ley
Orgánica de Estados de Excepción, la cual delimita
en su Título II, Capítulo II, lo atinente al estado de
emergencia económica. En tal sentido, dicha Ley
reitera principios constitucionales, tales como, la
posibilidad de que se “decrete” el estado de
emergencia
económica
cuando
existan
circunstancias que afecten gravemente la vida
económica de la Nación (artículo 10); que mediante
el decreto deberá dictarse las medidas oportunas,
destinada a resolver satisfactoriamente la
anormalidad o crisis e impedir la extensión de los
efectos (artículo 11); y que el Presidente de la
República, en Consejo de Ministros, podrá
“decretar” la emergencia económica en todo o en
parte del territorio nacional con una duración de
hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual, de
conformidad con la Constitución y esa Ley (artículo
11).
Tales preceptos indican la ampliación de las
potestades normativas del Presidente de la
República, en Consejo de Ministros, cuando se
suscitan los estados de excepción, las cuales, debido
a su carácter extraordinario siempre, serán
temporales y excepcionales, implementando los
preceptos normativos que contengan los planes
relacionados estrictamente para mitigar la situación
acontecida, sin que ello implique que se puedan
abarcar situaciones ajenas a las que motivaron el
estado de excepción, ni suspender las actividades del
Poder Público, ni trastocar derechos que no estén
relacionados con lo acontecido, incluyendo además,
los expresamente prohibidos por la Constitución
para su regulación, como lo son el derecho a la vida
y a no ser condenado a pena de muerte, el derecho a
la libertad de expresión, la garantía de la seguridad
personal, a no ser incomunicado ni sometido a
tortura y a procedimientos que causen daños físicos
y morales, la garantía a la libertad personal, a no ser
condenado a penas perpetuas e infamantes o
mayores de treinta años, aunado también aquellas
que si bien no son consagradas expresamente por la
Constitución, sí han quedado implementadas como
irrestringibles por los tratados celebrados por la
República, establecidas en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y en la Convención
Americana de los Derechos Humanos.
4. Límites materiales de los estados de excepción.
Principios, derechos y garantías intangibles
Al respecto, esta Sala en anteriores decisiones (cfr.
Sent. 1760/2001; 2482/2001), determinó que el
referido principio constitucional debe entenderse de
la siguiente manera:
“Una elemental regla de técnica fundamental
informa que las normas jurídicas, en tanto preceptos
ordenadores de la conducta de los sujetos a los
cuales se dirigen, son de aplicación a eventos que
acaezcan bajo su vigencia, ya que no puede exigirse
que dichos sujetos (naturales o jurídicos, públicos o
privados) se conduzcan u operen conforme a
disposiciones inexistentes o carentes de vigencia
para el momento en que hubieron de actuar.
La garantía del principio de irretroactividad de las
leyes está así vinculada, en un primer plano, con la
seguridad de que las normas futuras no modificarán
situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de
una norma vigente en un momento determinado, es
decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios
o situaciones concebidas bajo un régimen previo a
aquél que innove respecto a un determinado
supuesto o trate un caso similar de modo distinto.
En un segundo plano, la irretroactividad de la ley
no es más que una técnica conforme a la cual el
Derecho se afirma como un instrumento de
ordenación de la vida en sociedad. Por lo que, si las
normas fuesen de aplicación temporal irrestricta en
cuanto a los sucesos que ordenan, el Derecho, en
tanto medio institucionalizado a través del cual son
impuestos modelos de conducta conforme a pautas
de comportamiento, perdería buena parte de su
hálito formal, institucional y coactivo, ya que
ninguna situación, decisión o estado jurídico se
consolidaría. Dejaría, en definitiva, de ser un
orden”.
En efecto, la garantía del principio de
irretroactividad cobra importancia en los supuestos
de los regímenes de excepción, toda vez que si bien
estos comprenden la restricción de las garantías
constitucionales, dicha limitación no es procedente
para todos los medios de defensa de los derechos,
puesto que existen garantías que no pueden ser
afectadas ni siquiera bajo marcos de excepción, por
lo que mantienen plena vigencia durante su
transcurso, siendo posible en virtud de ello, afirmar
la existencia de un núcleo esencial de derechos
humanos intangibles inderogables, que constituirían
una especie de ius cogens (vide. ZABATTO,
Domingo. “Los Estados de Excepción y los
Derechos Humanos en América Latina”. Instituto
Americano de los Derechos Humanos / Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas-San José, 1990. Pág.
54). Dentro del contexto de los principios
constitucionales ajenos a la restricción o suspensión,
se encuentran, además de los ya reseñados por
nuestra Constitución como irrestringibles, otros que
han sido contemplados bajo ese carácter por los
tratados internacionales, tal como se mencionó
supra, en la Convención Americana de los Derechos
Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
Así, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, ratificada por Venezuela el 9 de agosto de
1977, prohíbe la suspensión de las garantías relativas
al derecho de reconocimiento de la personalidad
jurídica, al derecho a la vida, a la integridad
personal, a la prohibición de la esclavitud y
servidumbre, al principio de legalidad e
irretroactividad, a la libertad de conciencia y
religión, a la protección de la familia, al derecho al
nombre, derechos del niño, derecho a la
nacionalidad y los derechos políticos. Principios
éstos a los cuales debe sumárseles, la exigencia de
cumplir con el procedimiento del artículo 27.2 de la
Convención, que consiste en exigir al Estado
“informar inmediatamente” a los demás Estados
partes en la Convención, mediante el Secretario
General de la Organización de los Estados
Americanos, sobre las disposiciones cuya aplicación
se haya suspendido, de los motivos que hayan
suscitado la suspensión, así como al resolverse el
levantamiento de tales medidas.
Además de lo estipulado en la referida Convención,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de las Naciones Unidas, delimita en sus
artículos 4.1 y 4.2, la posibilidad que tienen los
Estados integrantes, entre ellos Venezuela, que
reconoció su aplicación mediante Ley Aprobatoria
(G.O. N° 2.146 Ext. 28/01/78), que en situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la
Nación y cuya existencia haya sido proclamada
oficialmente, los Estados Partes pueden adoptar
disposiciones que, en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación, suspendan
las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean
incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social. De la excepción, el Pacto prohíbe la
suspensión de garantías preceptuadas en sus
artículos 6 (derecho a la vida, prohibición de
genocidio, solicitud de amnistía, indultos y
conmutación de pena capital, prohibición de pena de
muerte a menores de dieciocho años y a mujeres en
estado de gravidez); artículo 7 (prohibición de
torturas); artículo 8.1 (prohibición de esclavitud);
artículo 8.2 (prohibición de servidumbre); artículo
11 (penas de restricción de la libertad por
incumplimiento de obligaciones contractuales);
artículo 12 (libre tránsito, escogencia de residencia,
salida del territorio y destierro); artículo 15
(aplicación retroactiva de penas); artículo 16
(derecho a la personalidad jurídica) y artículo 18
(libertad de pensamiento, conciencia, religión). Al
igual que lo dispuesto en la Convención Americana
de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos ordena en su artículo
4.3 a los Estados Partes, que de efectuar la
suspensión
de
garantías,
deben
informar
inmediatamente a los demás suscriptores de dicho
Pacto.
Cabe destacar, que los principios antes señalados
han sido reconocidos por la Ley Orgánica sobre
Estados de Excepción, al consagrar tales garantías
como irrestringibles, tal como lo dispone su artículo
7, a saber:
“Artículo 7. No podrán ser restringidas, de
conformidad con lo establecido en los artículos 339
de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, 4.2 del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos,
las garantías de los derechos a:
1. La Vida
2. El reconocimiento a la personalidad jurídica.
3. La protección de la familia.
4. La igualdad ante la ley.
5. La nacionalidad.
6. La libertad personal y la prohibición de práctica
de desaparición forzada de personas.
7. La integridad personal física, psíquica y moral.
8. No ser sometido a esclavitud y servidumbre.
9. La libertad de pensamiento, conciencia y
religión.
10. La legalidad y la irretroactividad de las leyes,
especialmente de las leyes penales.
11. El debido proceso
12. El amparo constitucional
13. La participación, el sufragio y el acceso a la
función pública.
14. La información”.