Recomendaciones formuladas por la sociedad civil en el marco del

Recomendaciones formuladas por la sociedad civil en el marco del
cuarto pilar
Resumen preliminar de principios, temas y recomendaciones
Este documento responde a la solicitud que realizó el Director Gerente del FMI a la organización
no gubernamental “New Rules for Global Finance” de elaborar un resumen de las
recomendaciones formuladas por la sociedad civil1 para la reforma de la estructura de gobierno
del FMI, en el marco del cuarto pilar. Se basa en consultas realizadas a representantes de
numerosas organizaciones de la sociedad civil (OSC) que participan activamente en el proceso
del cuarto pilar (véase: www.thefourthpillar.ning.com)2.
El debate y las recomendaciones que presenta este documento abordan principalmente las
reformas de corto plazo de la estructura de gobierno del FMI, muchas de las cuales son posibles
en el marco del Convenio Constitutivo actual. Numerosas OSC estiman que es necesario realizar
otras reformas de envergadura para transformar al FMI en la institución que el sistema financiero
del siglo XXI necesita 3. Muchas de estas cuestiones, como la coherencia entre las organizaciones
internacionales (incluido el FMI) y las normas internacionales, así como la condicionalidad, se
examinarán íntegramente en el trabajo más extenso sobre el cuarto pilar que se presentará al FMI
a principios de septiembre de 2009 4.
La primera parte de este trabajo se dedica a la transparencia y la responsabilidad, la segunda a la
voz y representación, y la tercera a las reformas específicas del Directorio Ejecutivo y la
Gerencia.
I. Transparencia y responsabilidad:
La amplia mayoría de las OSC encuestadas coinciden en que solo haciendo responsables a los
organismos de dirección y gerencia del FMI de sus acciones y omisiones, tendrán los cambios en
la estructura de gobierno de la institución una repercusión real en el resultado de su labor. La
verdadera prueba de la seriedad del FMI se observará en la práctica, en los resultados de sus
programas y asesoramiento. La responsabilidad, en opinión de las OSC, incluye cuatro
elementos: a) transparencia, b) evaluación , c) participación y d) mecanismo de quejas externas5.
Transparencia: Debe establecerse un marco de políticas que resulte apropiado para una institución
pública, financiada en forma pública (es decir, con el dinero de los contribuyentes) y que cumple
1
La definición de sociedad civil del FMI incluye a las organizac iones comunitarias, no gubernamentales y sin fines de
lucro, los medios de comunicación y los círculos académicos.
2
Este trabajo no es un documento de consenso. Fue elaborado por la organizac ión no gubernamental “New Rules for
Global Finance” y consolida las recomendaciones presentadas en el sitio web www.thefourthp illar.org . No incluye las
opiniones de quienes desean el cierre del FMI.
3
Véanse las recomendaciones de Barry Herman; Anthony Elson; Daniel Bradlow en http ://www.thefourthp illar.org/, y
“Center of Concern, Rethinking Bretton Woods”, 1994, y los cinco volúmenes consiguientes a cargo de Jo Marie
Griesgraber y Bernhard Gunter (Pluto Press: 1994- 1996).
4
Las OSC plantearon graves dificultades relativas a la colaboración del FMI con las Nac iones Unidas, el vínculo entre
las políticas del FMI, especialmente la condicionalidad (y su efecto) con las normas jurídicas internacionales, en
particular en materia de derechos humanos, incluidos los derechos laborales y de las poblaciones indígenas, así como la
cuestión de la conciliac ión de un modelo de desarrollo y crecimiento con la cris is medioamb iental o de cambio
climático. También se abogó por el tratamiento uniforme e inc lus ivo de los parlamentos nacionales, los pueblos
afectados y la sociedad civil en general. Estas consideraciones pueden consultarse en el s itio web del cuarto pilar.
5
Véanse “Report of the High-Level Panel on IMF Board Accountability 2005” en www.new-rules.org, y “One World
Trust (2005): Pathways to Accountability – the Global Accountability Framework”, Londres, One World Trust,
http://www.oneworldtrust.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=210&Itemid=55 .
1
con frecuencia una función legislativa de facto, especialmente frente a los países miembros
prestatarios.
•
•
•
La política de divulgación debería establecer claramente la presunción de divulgación, con
excepciones limitadas y expresas, e incluir un proceso de apelación en caso de que los
documentos se demoren, denieguen o sean excesivamente editados6. La política de
divulgación también debería incluir documentos de política antes de remitirse al Directorio,
así como la transcripción de sus deliberaciones y decisiones, con las medidas adoptadas o los
votos emitidos.
La presunción del acceso público a los documentos debe aplicarse a los archivos, y el
material debe estar disponible en Internet. El actual requisito de comparecencia personal en
Washington es una carga para el investigador e inhibe la búsqueda del conocimiento.
El FMI debe elaborar y publicar de forma fácilmente accesible sus políticas y procedimientos
operativos a fin de que todos los interesados, incluido el personal del FMI, puedan conocer
cómo se espera que la institución lleve a cabo sus actividades y responsabilizarla del
cumplimiento de estas políticas y procedimientos7.
Deben realizarse evaluaciones, idealmente en forma inclusiva, de “abajo hacia arriba” y de
“arriba hacia abajo”, incluso por parte de los parlamentos nacionales8. Como mínimo, debería
implementarse el modelo tradicional representante/representado (presentado aquí)9. Por ende,
deberían realizarse evaluaciones:
•
•
•
•
Evaluación del Directorio Ejecutivo por parte de la Junta de Gobernadores (o el Consejo, si
estuviera constituido ).
Evaluación de cada Director Ejecutivo por parte de los países representados.
Evaluación del Director Gerente y los Subdirectores Gerentes por parte del Directorio
Ejecutivo .
La evaluación debería ser regular, habitualmente anual, y presupone una descripción por
escrito del cargo y criterios de desempeño claros y objetivos.
Debe aumentarse la participación de dos categorías, la de accionistas y la de interesados:
•
De los accionistas: Formalmente, el Convenio Constitutivo del FMI crea una organización de
Estados soberanos, iguales entre sí, que funciona como una cooperativa, a la que todos
contribuyen y de la que todos pueden obtener préstamos, y los que aportan más dinero
reciben una proporción mayor de votos. Este régimen de jure no se da en la práctica. La
dinámica de poder de facto se describe en el artículo de Woods y Lombardi10 así como en los
6
Véanse “Global Transparency Initiative on the IMF” en http ://www.ifitransparency.org/resources.shtml?x=67288; el
modelo de divulgación para el Banco Mundial elaborado por GTI en http://www.bicusa.org/en/Artic le.11212.aspx;
tamb ién puede c onsultarse la inic iativa International Aid Transparency en www.aidtransparency.net.
7
Véase el anális is de la figura del Ombudsman.
8
Véanse los comentarios de Barry Herman (http ://www.thefourthpillar.org), y sus opiniones en el mismo sitio : “La
ONU debería convertirse en el marco para forjar la coherenc ia de la política internac ional en materia de políticas y
actividades monetarias, financ ieras, comerciales y de desarrollo”. Véase tamb ién Hammer, Michael (2009), El
momento es ahora. Los parlamentos deben reafirmar su func ión de garantizar que los países miembros del G20
cumplan con el programa de trabajo establec ido en las cumbres de Washington y Londres, “One World Trust Briefing
Paper”, No. 118, Londres, One World Trust,
http://www.oneworldtrust.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=370&Itemid=55.
9
Véase: http ://halifaxinitiative.orr/updir/PolicyBrief-Parl Acct1.pdf).
10
Woods y Lombardi analizan las dinámicas divisivas entre acreedores y deudores, que se refuerzan mediante la
distribución de los votos, la dirección y el poder informal en “Uneven patterns of governance: how developing
2
cuatro informes regionales del proyecto “Bringing Balance to IMF Reform Debate” de “New
Rules for Global Finance”, Centre for International Governance Innovation (CIGI) y el
programa “Global Economic Governance” de Oxford11.
Las recomendaciones de las OSC para corregir el desequilibrio de poder que hay en la
práctica dentro del FMI pueden consultarse en la segunda sección “Voz y representación”.
De los interesados12:
• Las poblaciones afectadas constitu yen el grupo de interesados que en la actualidad no cuenta
con un medio para comunicarse con el Directorio ni para responsabilizar en forma directa a
nadie del FMI, a pesar de ser el grupo más afectado directamente por las políticas y
actividades de este organismo .
• Los interesados, especialmente las personas afectadas, tienen el derecho a conocer en forma
oportuna y accesible las propuestas que afecten a su país y a sus vidas; deben estar en
condiciones de hacer escuchar sus voces entre quienes adoptan las decisiones en el FMI y en
los países, y recibir respuestas respetuosas, fundadas y oportunas.
• El Directorio Ejecutivo debe encargar anualmente encuestas de opinión pública sobre el FMI
en países seleccionados con nuevos programas y/o que sean grandes beneficiarios de
programas de la institución, así como en países seleccionados que no cuenten con programas
importantes del FMI .
• En el FMI no hay claridad respecto a las OSC. Formalmente, o de jure, al FMI lo integran
únicamente Estados soberanos miembros, y solo consulta a los ministerios de Hacienda y/o
los bancos centrales. No obstante, desde 1944, el mundo ha cambiado considerablemente su
forma de interpretar y practicar la democracia. El FMI, como se señaló antes, es una
institución pública, y por ende el “público”, incluso a través de las OSC, tiene derecho a la
informació n y a tener una participación significativa en el FMI. Hasta el momento, el
organismo no ha consagrado su visión ni su estrategia para la participación de dichas
organizaciones en la política oficial, y las directrices de 2003 vigentes no cumplen con el
parámetro de referencia de las prácticas óptimas de brin
o de que tales
recomendaciones no sean aceptadas13.
Mecanismo de quejas externas14:
•
La responsabilidad requiere que exista un mecanismo de quejas para recibir los reclamos de
los interesados externos y solucionar las situaciones que se presenten, así como contribuir a la
formulación futura de programas mejores. Un elemento fundamental del mecanismo de
quejas sería una nueva oficina de Ombudsman.
o Un Ombudsman15 estaría facultado para recibir e investigar quejas de interesados
externos (que no sean países) que aleguen perjuicios por la omisión del FMI en el
countries are represented in the IMF” en: http://ap i.ning.com/files/meuHBgMMJWFT5CNpnogWjhbmwvpJt*3zm4d3GDWEoUyu1SZK9KUX01i96917fay6q -Mc iNkc0SUrlixoNzRXFYxk5RQu7ra/woodslombardiRIPE.pdf.
11
http://thefourthp illar.ning.com/forum/topics/new -rules-for-global-finance-1.
12
Sociedad civil, organizac iones no gubernamentales, medios de comunicac ión, organizac iones sin fin de lucro,
círculos académicos.
13
Véase FMI (2003), “Guide for Staff Relations with Civ l Society Organizations ”, 10 de octubre de 2003,
http://www.imf.org/external/np/cso/eng/2003/101003.htm. Este documento no constituye una política suscrita
oficialmente por el Directorio Ejecutivo.
14
Véase el capítulo de Bradlow en un libro compilado por Carin y Woods en:
http://ap i.ning.com/files/wQOuBgAjrtsprFgZNJArmel9Xu0VbYcuKFtuXU7PX*AYBumwz3j6ByORKA6Wfmfnuhnr
tt2ya7OmouG7Bz7fQVIrIPyRna-4/IMFOMBUDCARINWOODBOOK.pdf.
15
Expresión aportada por Bradlow, 6 de julio de 2009.
3
cumplimiento de sus propias políticas y procedimientos o por una actuación del FMI
que incumpla las normas del país beneficiario .
o El Ombudsman sería designado por el Directorio/Junta, estaría bajo sus órdenes
directas y actuaría con independencia de la gerencia del FMI.
o El Ombudsman realizaría investigaciones independientes, informaría sus
conclusiones al Directorio/Junta, elevaría las recomendaciones que surgieran de las
conclusiones para su aceptación o desestimación, y publicaría un informe anual sobre
sus actividades y las lecciones aprendidas sobre las actividades del FMI y su efecto
sobre las personas de los países miembros.
o Para que el mecanismo de quejas externas funcione con eficacia es fundamental que
en el plano nacional se cuente con líneas directas en el idioma del lugar y demás
plataformas para promover una cultura de denuncia16.
Mediante la utilización de evaluaciones ex ante del efecto sobre la pobreza, el FMI puede
prepararse mejor para prever los resultados o efectos probables de las políticas recomendadas
en la población pobre y el medioambiente, y modificar las condiciones exigidas o
recomendadas previamente17.
Las personas afectadas por la implementación de una política recomendada por el FMI tienen
derecho a conocerlas de antemano. Las dificultades padecidas por los más pobres deberán
minimizarse y compensarse los costos inevitables.
•
•
Si bien en comparación con el año 2006 18 el FMI realizó algunos avances en los procesos de
revisión y reforma para fortalecer su capacidad de asumir responsabilidad en este y otros aspectos
de las políticas de responsabilidad, en general sigue exhibiendo un potencial no realizado en
materia de aprendizaje y reforma si se compara con muchas otras organizaciones mundiales y los
parámetros de referencia de prácticas óptimas.
II. Voz y representación:
En abril de 2008 la Junta de Gobernadores del FMI aprobó reformas muy modestas en materia de
voz y representación en el Directorio Ejecutivo. La manifestación de que esas reformas no
resolvieron el problema de legitimidad del FMI (al que también se alude como su “déficit de
democracia”) se observa en los documentos sobre los resultados de las cumbres de Washington y
Londres de las 20 principales potencias económicas. Los países del G-20 se comprometieron a
incrementar la reforma de la estructura de gobierno del FMI, incluso dando una voz más fuerte a
los países más pobres. De hecho, el G-20 adelantó el cronograma de reforma de las cuotas del
FMI y propuso culminar las negociaciones a más tardar en enero de 2011 19.
16
Comentario de Kulan Amin de Transparency Internationa
n www.thefourthp illar.ning.com.
17
Véase Bernhard Gunter et al. en la edición temática de Development Policy Review, vol. 23, No. 3, de
mayo de 2005, “Analysing Macro -Poverty Linkages”. Actualmente, “New Rules for Global Finance”
trabaja con la Universidad de Sussex en la creación de un instrumento relativamente económico de
evaluación rápida para uso del FMI y los equipos que trabajan en los países.
18
Puede consultarse mayor información en One World Trust (2006): “The 2006 Global Accountability
Report - Holding Power to Account”
http://www.oneworldtrust.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=203&Itemid=55
y el perfil específico de responsabilidad del FMI conexo
http://www.oneworldtrust.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=92&Itemid=55.
19
La comisión Manuel sobre reforma de la estructura de gobierno del FMI recomienda culminarlas a más tardar en abril
de 2010.
4
Toda reforma de la voz y la representación del FMI debe ser genuina y fomentar los principios
que aumenten la representación democrática y den una voz más fuerte a los países menos
desarrollados.
•
•
El aumento de la representación democrática puede fomentarse con medidas que tomen en
cuenta a la población, la paridad del poder adquisitivo y los v
básicos en la fórmula del
cálculo de las cuotas, que habiliten la elección de todos los directores ejecutivos20 y que
establezcan una paridad aproximada entre los países miembros acreedores y los prestatarios21.
El fortalecimiento de la voz de los países prestatarios, especialmente de los de bajo ingreso,
puede potenciarse con el aumento de la utilización de la doble mayoría22, la reducción de
votaciones por mayoría especial y la creación de un consejo residente de tiempo completo
que aumente el acceso de los representantes de los países de bajo ingreso a la gestión, a los
países miembros más poderosos y a una información más completa.
III. Estructura y gestión de gobierno :
La estructura y gestión de gobierno del FMI es un elemento fundamental en la impresión que
tiene el mundo de la gestión institucional del organismo. Las recomendaciones de la sociedad
civil concernientes a los cambios de los mecanismos internos de gobierno del FMI incluyen :
Respecto al Directorio Ejecutivo :
• Muchas OSC reconocen los méritos del mecanismo de representación, siempre que el mismo
se reformule23.
• Los directores ejecutivos que representan a varios países deberían informar regularmente a
los parlamentos nacionales de sus representados, una práctica que ya implementan muchos de
ellos. Deberían investigarse e instrumentarse más formas de responsabilizar a los directores
ante sus representados.
• Los países industrializados, especialmente de Europa, están excesivamente representados.
• Las OSC estiman que más importante que la cantidad de directores ejecutivos es, en primer
lugar, la aptitud de cada uno de ellos de representar eficazmente a sus mandatarios y, en
segundo lugar, la distribución de votos entres ellos.
Respecto a la Junta han aparecido relativamente pocas manifestaciones de las preferencias de las
OSC. Existe respaldo en la medida en que el Consejo contaría con la participación de
funcionarios políticos de alto nivel y porque los consejeros podrían dividir sus votos para reflejar
las diferentes opiniones de los representados. Esta sería una incorporación bienvenida para la
capacidad de voto de los directores ejecutivos.
Respecto al Director Gerente los encuestados de la sociedad civil:
• Respaldan unánimemente su selección exclusivamente en función del mérito e
independientemente de la nacionalidad .
20
Propuesto en 2008 por el Tesoro de Estados Unidos.
Véase: R. Bryant, “Reform of IMF Quota Shares and Voting Shares : A Missed Opportunity,” abril de 2008 en
www.Brookings.edu .
22
Peter Chowla , Jeffrey Oatham y Claire Wren (2007): “Bridging the democratic defic it: Double majority decision
making and the IMF, One World Trust—Bretton Woods Project Briefing”,en
http://www.brettonwoodsproject.org/doc/wbimfgov/Doub leMajority_IMF.pdf y
http://www.oneworldtrust.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=116&Itemid=55
23
Véase Woods y Lombardi, “Uneven patterns of governance: how developing countries are represented in the IMF” en
http://ap i.ning.com/files/meuHBgMMJWFT5CNpnogWjhbmwvpJt*3zm4 -d3GDWEoUyu1SZK9KUX01i96917fay6qMciNkc0SUrlixoNzRXFYxk5RQu7ra/woodslombardiRIPE.pdf.
21
5
•
•
Esperan que la elección sea realizada exclusivamente por el Directorio Ejecutivo (o el
Consejo, en caso de constituirse) sin elección previa de ningún subgrupo de países poderosos.
Esperan que una descripción clara del cargo se haga circular previamente.
La separación de la Gerencia y el Directorio/Comité Monetario y Financiero Internacional/
Consejo:
• El Director Gerente no debería seguir presidiendo el Directorio . En su lugar debería hacerlo
el Decano del Directorio u otro Director Ejecutivo elegido por ellos24.
• Las Comisiones del Directorio solo deberían ser presididas por directores ejecutivos,
especialmente los Comités de Presupuesto y de asuntos relativos al Personal.
• El Secretario del Directorio debería ser contratado por el Directorio Ejecutivo y trabajar para
el mismo25.
• El Directorio Ejecutivo debería contar con asesoramiento jurídico propio, diferente del
consejo que trabaja para el Director Gerente26.
Un proceso continuo de revisión y reforma de la gestión, de corto y largo plazo, para garantizar
que se realicen los ajustes necesarios al desempeño de las funciones y tareas del FMI en el
proceso dinámico, y rápidamente cambiante, de lograr la estabilidad y el desarrollo de las
finanzas mundiales.
24
Un comentario anónimo sobre la necesidad de fortalecer al Directorio frente al Director Gerente recomendó
mantener la unión entre el Directorio y el Director Gerente: “Debemos reconocer que la gerenc ia superior es
prácticamente elegida por el G -7/G-8 y que responde a este grupo. Por esta razón, el Director Gerente puede tratar al
Directorio, y en definitiva lo hace, como la rueda auxiliar del auto. Generalmente, pide a uno de sus subsecretarios que
presida el Directorio. Por eso debería pedirse al Director Gerente que reduzca su plan de viajes y dedique más tiempo a
los Directores Ejecutivos”.
25
Esta recomendación coincide con la comisión Manuel.
26
Esta recomendación coincide con la comisión Manuel.
6