Recomendación General del Ararteko 3/2016, de 25 de febrero

Los derechos humanos como base de las políticas públicas en tiempos de crisis económica
Necesidad de notificar
individualmente las bajas en el
Registro de solicitantes de vivienda
protegida por su incidencia en el
derecho subjetivo a una vivienda
digna y a prestaciones económicas
destinadas a prevenir el riesgo de
exclusión social.
Recomendación General del
Ararteko 3/2016, de 25 de febrero
Recomendación general del Ararteko 3/2016, de 25 de febrero
Recomendación General del Ararteko 3/2016, de 25 de febrero.
Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de
vivienda protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y
a prestaciones económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
I. Antecedentes
En el año 2008, como consecuencia del incremento del número de quejas
ciudadanas que sobre el funcionamiento del Registro de Solicitantes de Vivienda
habíamos recibido en los años precedentes, emitimos una Recomendación general
sobre la “necesidad de adecuar la tramitación y notificación de las resoluciones del
Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
En esta recomendación general, después de hacer un análisis comparativo de la
normativa reguladora del Registro de Solicitantes de Vivienda con las
correspondientes disposiciones de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la
jurisprudencia concordante, formulamos la siguiente conclusión:
“Los razonamientos hasta ahora expuestos ponen de manifiesto la necesidad
de que el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
someta a examen el procedimiento formal mediante el cual practica las
resoluciones de baja y de modificación de las inscripciones del Registro de
Solicitantes de Vivienda, e incorpore al mismo el trámite de audiencia al
interesado y la notificación personal de dichas resoluciones, por cualquier
medio que permita tener constancia de su recepción.
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Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda
protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones
económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
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Para ello, se requiere que la notificación en los tablones de anuncios de las
resoluciones relativas a las anotaciones registrales, establecida en el artículo
5.2º de la Orden de 16 de abril de 2008, por la que se regula el Registro de
Solicitantes de Vivienda, sea, en todo caso, complementaria de la
notificación personal, de la que deberá quedar siempre acreditación en el
expediente.”
De forma sucinta, basándonos en la abundante jurisprudencia que aboga por el uso
restrictivo de la notificación edictal, valoramos que la publicación de las
resoluciones relativas al Registro de Solicitantes de Vivienda en tablones de
anuncios no podía ser sustitutiva de la notificación individual dirigida a las
personas interesadas y que la previsión normativa establecida al efecto tampoco
podía amparar una práctica que impedía la válida defensa de los intereses de las
personas demandantes de vivienda protegida y que, en suma, era contraria a los
principios de buena fe y de confianza legítima que deben guiar la actuación de toda
administración pública.
La doctrina jurisprudencial señalada en nuestra recomendación general ha sido
refrendada en posteriores sentencias del Tribunal Supremo emitidas en el año
2012 1 , en las que se insiste en la conveniencia de hacer un uso limitado de la
práctica de la notificación edictal, lo que se expresa en los siguientes términos:
“Como una constante jurisprudencia enseña la notificación edictal o por
anuncios es rigurosamente excepcional, en tanto que debilita las
posibilidades materiales del destinatario del acto de conocer su contenido y
reaccionar frente a él. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en la línea
de que la notificación por edictos tiene un carácter supletorio y excepcional,
debiendo ser reputada como el último remedio, por lo que únicamente es
compatible con el artículo 24 de la Constitución Española si existe la certeza
o, al menos la convicción razonable de la imposibilidad de localizar al
demandado.”
II. Normativa vigente
A partir del 2 de enero de 2013 entra en vigor la Orden de 15 de octubre de 2012,
de Registro de Solicitantes de Vivienda y Procedimientos para la Adjudicación de
Viviendas de Protección Oficial y Alojamientos Dotacionales de Régimen
Autonómico, que deroga la anterior norma reguladora del registro de demandantes
de vivienda protegida2 y establece, en su artículo 24, la siguiente previsión para las
notificaciones relativas a los procedimientos de inscripción, modificación y baja
registral:
“1.- La notificación de las resoluciones se practicará por medios telemáticos
en los casos previstos en el Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de
Administración Electrónica.
1
2
Sentencias de 28 de junio de 2012 y de 22 de noviembre de 2012.
Orden de 16 de abril de 2008, reguladora del Registro de Solicitantes de Vivienda.
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Recomendación general del Ararteko 3/2016, de 25 de febrero
2.- En el resto de los casos la notificación de las resoluciones se llevará a
cabo mediante su publicación en los tablones de anuncios del Servicio de
Atención Ciudadana del Gobierno Vasco-Zuzenean y en el tablón electrónico
de anuncios de la sede electrónica de la Administración Pública de la
Comunidad Autónoma de Euskadi.
3.- En ningún caso tendrán carácter de notificación las comunicaciones
postales, electrónicas, informáticas o telemáticas que el Servicio Público de
Adjudicación de Vivienda Protegida-Etxebide dirija a las personas interesadas
para darles a conocer la fecha de publicación de las resoluciones que les
afecten.”
La nueva regulación del registro de demandantes de vivienda protegida no ha
conllevado ninguna mejora sobre el modo en el que deben de practicarse las
notificaciones relativas a las altas, modificaciones o bajas del registro y el actual
Departamento de Empleo y Políticas Sociales, como tampoco lo hizo el anterior
Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, no ha incorporado la notificación
personal en forma en los procedimientos de inscripción y baja del Registro de
Solicitantes de Vivienda.
Habitualmente, según se establece en el apartado 3º del citado artículo 24 de la
Orden de 15 de octubre de 2012, la publicación de las resoluciones en los
tablones de anuncios del Servicio de Atención Ciudadana del Gobierno VascoZuzenean, viene precedida de una comunicación postal o de un correo electrónico,
cuya recepción por la persona interesada no es segura ni constatable, lo cual
impide, en algunos supuestos, que la persona necesitada de vivienda pueda
responder al requerimiento de subsanación de la solicitud y, posteriormente, hacer
valer sus derechos frente a la resolución denegatoria de su inscripción y acceso a
una vivienda protegida.
En la citada recomendación general dejamos constancia del carácter esencial que
la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda adquiere como requisito
imprescindible para el disfrute de una vivienda protegida o asimilada y de que la
antigüedad de la solicitud también es un factor determinante para resultar
adjudicatario de una vivienda de protección oficial.
Por otro lado, es preciso señalar que, con la entrada en vigor del nuevo reglamento
del Registro de Solicitantes de Vivienda3, las consecuencias derivadas de las bajas
en el Registro de Solicitantes de Vivienda se han visto agravadas; ya que, además
de la pérdida de la antigüedad en el registro, la resolución de baja conlleva una
prohibición temporal de inscripción (durante uno o dos años, según los supuestos),
período durante el cual la persona necesitada de una vivienda no puede participar
en los procedimientos de adjudicación de viviendas protegidas o asimiladas.
Esta situación, ya de por sí difícil para aquellas personas o familias cuyos recursos
económicos no les permiten acceder al mercado libre de la vivienda, se ha visto
empeorada a partir del año 2014, en el que comenzamos a recibir las primeras
3
Artículo 19 de la Orden de 15 de octubre de 2012, de Registro de Solicitantes de
Vivienda y Procedimientos para la Adjudicación de Viviendas de Protección Oficial y
Alojamientos Dotacionales de Régimen Autonómico.
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Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda
protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones
económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
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quejas ciudadanas en las que se denunciaba que la denegación de la inscripción o
la baja registral podía conllevar una suspensión de determinadas prestaciones
económicas para cuya percepción se exige que la persona o familia que las recibe
figure correctamente inscrita en el Registro de Solicitantes de Vivienda.
Lo anterior motivó que en el apartado del área de vivienda del Informe anual al
Parlamento Vasco del año 2014 concluyéramos que “debe mejorarse la gestión del
Registro de Solicitantes de Vivienda y dedicar a este fin los medios materiales y
humanos que sean precisos, para que los ciudadanos dispongan de las debidas
garantías formales en los procedimientos de acceso a una vivienda protegida y al
disfrute de ayudas sociales en materia de vivienda.”.
III. Últimas recomendaciones
Durante el año 2015 el Departamento de Empleo y Políticas Sociales ha
continuado otorgando validez a las denegaciones de alta registral y a las
resoluciones de baja practicadas mediante publicaciones en tablones de anuncios,
por lo que hemos recibido nuevas quejas de demandantes de vivienda protegida
que manifestaban haber sido dados de baja en el Registro de Solicitudes de
Vivienda, sin haber recibido una notificación personal que les permitiera reaccionar
contra el acto desfavorable a sus intereses.
Al comprobar, efectivamente, que en varias de las reclamaciones recibidas se
había producido una tramitación inadecuada de las bajas en el citado registro
hemos emitido las siguientes recomendaciones4:
— Resolución del Ararteko de 13 de abril de 2015, por la que se recomienda
al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución por
la que se archiva la solicitud de inscripción en el Registro de Solicitantes de
Vivienda presentada por un demandante de vivienda protegida.
— Resolución del Ararteko de 19 de mayo de 2015, por la que se recomienda
al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución de
baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una
demandante de vivienda protegida.
— Resolución del Ararteko de 3 de junio de 2015, por la que se recomienda al
Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución de
baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una
demandante de vivienda protegida.
De manera resumida, en las tres resoluciones recomendábamos al Departamento
de Empleo y Políticas Sociales que revisara las resoluciones desfavorables
adoptadas y que mantuviera en el registro la antigüedad de las personas
reclamantes. Igualmente, le pedíamos que adecuara la tramitación y notificación de
las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de
4
Publicadas en el apartado de resoluciones y recomendaciones de la página web del
Ararteko.
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Régimen Jurídico de
Administrativo Común.
las
Administraciones
Públicas
y
del
Procedimiento
Ninguna de las tres resoluciones ha sido aceptada por el departamento, cuya
respuesta en los tres supuestos ha sido la siguiente:
”No se revisará la resolución al considerar que en el caso que nos ocupa, la
baja del expediente se notificó en la forma prevista en la normativa vigente al
efecto.
Por otro lado, aprovechamos la ocasión para comunicarle que en estos
momentos se está haciendo un estudio para ver la viabilidad de que las
notificaciones de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda
sean de carácter personal”.
En definitiva, la trascendencia de las consecuencias derivadas de las bajas en el
Registro de Solicitantes de Vivienda para las personas demandantes de vivienda
protegida ha sido explicada por esta institución de forma reiterada, sin que, hasta
la fecha, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales haya admitido revisar las
bajas de las solicitudes o las denegaciones de las inscripciones que no han sido
notificadas de forma fehaciente.
Recientemente, el propio Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de setiembre de
2015, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las notificaciones no individuales
previstas en el Reglamento del Registro de Solicitantes de Vivienda con Protección
Oficial de Barcelona para la adjudicación de viviendas municipales. En dicha
sentencia el alto tribunal ratifica el pronunciamiento emitido por el Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña y declara la nulidad del régimen de notificaciones
previsto en el citado reglamento, en los siguientes términos:
“Como se deduce del fundamento de derecho transcrito, la Sala de instancia
ha considerado que el procedimiento de adjudicación, consistente en el
cumplimiento de unos determinados requisitos establecidos por el
Reglamento del registro de solicitantes de vivienda de protección oficial de
Barcelona, no puede ser considerado un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de los contemplados en el artículo 59.6.b) de la Ley
30/1992; en consecuencia, afirma, al no poder ampararse en la excepción a
la notificación personal prevista en dicho precepto, resulta nula por contrario
a derecho el régimen de notificaciones no individual a los solicitantes
establecido en los artículo 24 y 25.2 del Reglamento.”
IV. Derecho subjetivo a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada
El 26 de setiembre de 2015 ha entrado en vigor la Ley 3/2015, de 18 de junio, de
Vivienda, que, en el artículo 7 y siguientes, reconoce y regula el derecho subjetivo
a la ocupación legal de una vivienda o alojamiento a favor de aquellas personas
que no se hallen en posesión de una vivienda y que no dispongan de recursos
económicos precisos para conseguirla.
La norma, en su artículo 9, ha previsto que la satisfacción del derecho subjetivo se
pueda hacer efectiva mediante la asignación de una vivienda protegida o asimilada
en régimen de arrendamiento o, en su defecto, mediante la concesión de una
prestación económica.
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Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda
protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones
económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
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Por otro lado, ese mismo artículo establece los requisitos que deben cumplir las
personas necesitadas de vivienda para poder exigir ante las administraciones
públicas competentes el derecho a la ocupación legal de una vivienda y entre estos
requisitos se incluye el de “hallarse válidamente inscrito en el Registro de
Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales en la condición de
demandante exclusivamente de alquiler, con una antigüedad mínima que se
establecerá reglamentariamente y que respetará, a efectos de su cómputo, la ya
adquirida y vigente en el momento de la entrada en vigor de esta ley”.
Temporalmente, en tanto no se publique el reglamento que determine la
antigüedad mínima exigible en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y
Alojamientos Dotacionales, la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 3/2015, de
Vivienda, contiene la siguiente previsión para la aplicación gradual del derecho
subjetivo:
a) En el primer año natural a contar desde el día siguiente a la entrada en vigor
de la presente ley, tendrán derecho las unidades de convivencia de tres o
más miembros, perceptoras de ingresos inferiores a 15.000 euros anuales y
que se encuentren inscritas en el registro oficial con una antigüedad de
cuatro o más años y como demandantes de alquiler.
b) En el segundo año natural desde la entrada en vigor de esta ley, tendrán
derecho, además de las previstas en la letra anterior, las unidades de
convivencia de dos miembros, perceptoras de ingresos anuales inferiores a
12.000 euros e inscritas, como demandantes de alquiler, con una
antigüedad de cuatro o más años en el registro oficial correspondiente.
c) A partir del tercer año natural desde la entrada en vigor de esta ley, y
además de las previstas en las dos letras anteriores de esta disposición,
tendrán derecho las unidades de convivencia compuestas por un miembro,
perceptoras de ingresos anuales en cuantía inferior a 9.000 euros e
inscritas, como demandantes de alquiler, con una antigüedad de cuatro
años o más en el registro oficial correspondiente.”
Por consiguiente, con la nueva regulación legal, la antigüedad registral se convierte
en un requisito esencial para garantizar el derecho habitacional, lo cual confirma la
necesidad de practicar una actuación administrativa absolutamente respetuosa con
las garantías formales en todos aquellos procedimientos que puedan finalizar con la
baja de la solicitud de las personas demandantes de vivienda protegida.
Además del argumento jurídico, que estimamos avala sobradamente la posición
mantenida por esta institución, conviene tener en consideración también las
reflexiones contenidas en el informe sobre el “Análisis de las Bajas en el Registro
Etxebide”, publicado en el mes de octubre de 2015 por el Observatorio Vasco de
la Vivienda.
En las conclusiones del citado informe, en el que se aporta el dato relevante de
que sólo en el año 2014 fueron dadas de baja 48.061 personas demandantes de
vivienda protegida, se constata la existencia de disfunciones en la comunicación
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entre el Registro de Solicitantes de Vivienda y la población demandante de
vivienda protegida. Literalmente, se señala lo siguiente:
“La gran mayoría de las personas (dos de cada tres) que han sido dadas de
baja del registro de solicitantes de vivienda protegida en 2014 conocían este
hecho, No obstante, una proporción importante de las personas entrevistadas
(un 37%) indican que no sabían que su expediente había sido dado de baja,
proporción que se eleva al 50% de las personas con necesidad de alquiler y
al 40% de los casos de necesidad de compra. En particular, la población de
origen extranjero es la que manifiesta tener mayores niveles de
desconocimiento (56%).
Por su parte, se comprueba que el 64,5% de la población entrevistada
declara desconocer que la inscripción en el Registro de Solicitantes de
Vivienda tiene un plazo de validez de dos años, siendo este desconocimiento
percibido el principal motivo de no haber renovado la solicitud de vivienda a
lo largo de 2014
La última de las conclusiones advierte de “la necesidad de reforzar la comunicación
y la información entre Etxebide y la población demandante de vivienda protegida”
y hace una mención específica a la conveniencia de mejorar la comunicación con
la población de origen extranjero, colectivo que se revela como el que presenta
mayores niveles de desconocimiento.
V. Prestación complementaria de vivienda
Como hemos señalado en el apartado II de esta recomendación, en el año 2014
comenzamos a recibir las primeras quejas ciudadanas en las que se denunciaba
que la denegación de la inscripción o la resolución de la baja registral podía
conllevar la denegación o la suspensión de la Prestación Complementaria de
Vivienda, para cuya percepción se exige que la persona o familia que la recibe esté
inscrita o haya solicitado la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda
en régimen de arrendamiento, de conformidad con los requisitos establecidos en el
artículo 5 del Decreto 2/2010, de 12 de enero, de Prestación Complementaria de
Vivienda.
En los últimos meses el número de quejas recibidas por este motivo se han
incrementado, con el agravante de que la suspensión de la prestación económica
viene acompañada, en algunos supuestos, del inicio de un procedimiento de
reintegro de prestaciones indebidas. Mediante este procedimiento Lanbide reclama
a la persona perceptora de la Prestación Complementaria de Vivienda la devolución
de las cantidades cobradas durante el tiempo en el que su solicitud en el registro
de demandantes de vivienda protegida ha estado dada de baja, siendo, por lo
general, elevada la cuantía de las cantidades reclamadas, porque las revisiones por
parte de Lanbide se realizan cada cierto tiempo.
Lo anterior, es un motivo de preocupación para esta institución, porque, como es
sabido, esta prestación económica, destinada a afrontar los gastos de vivienda, es
complementaria de la Renta de Garantía de Ingresos y es, por lo tanto, reconocida
a las personas y familias más vulnerables para prevenir que padezcan situaciones
de pobreza y de exclusión social.
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Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda
protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones
económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
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No cabe duda de que la concatenación de perjuicios que pueden derivarse para las
personas necesitadas de vivienda de la denegación o baja de su solicitud en el
Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales
requiere, pues, de una respuesta urgente por parte del Departamento de Empleo y
Políticas Sociales.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el art. 11 b) de la Ley
3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, el Ararteko
ha considerado oportuno formular al Departamento de Empleo y Políticas Sociales
la siguiente
RECOMENDACIÓN GENERAL
-
Que las notificaciones de las denegaciones de inscripción y de las
resoluciones de baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y
Alojamientos Dotacionales se realicen de forma individual y conforme a lo
establecido en el artículo 59.1º de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
-
Que, antes de acordar la suspensión de la Prestación Complementaria de
Vivienda, o de cualquier otra prestación económica, y de iniciar
procedimientos de reintegro de prestaciones indebidas, Lanbide compruebe
que las notificaciones de las resoluciones de las bajas en el Registro de
Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales se han
practicado adecuadamente.
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