comunidades autónomas y protección social de sus ciudadanos en

COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y PROTECCIÓN SOCIAL DE SUS
CIUDADANOS EN EL EXTERIOR.
Arántzazu Vicente Palacio
Profesora Titular Universidad
Universidad Jaume I- Castellón
[email protected]
1. INTRODUCCIÓN
La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior ha
pasado prácticamente desapercibida para la doctrina laboralista española. El hecho de que su
aprobación coincidiera con la fundamental Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Protección de la
Dependencia unido al carácter no especialmente innovador de la Ley 40/2006 que, en el ámbito
laboral se limita a recoger medidas generales de carácter programático y, en materia de
Seguridad Social, constituye únicamente el anclaje de medidas ya existentes con anterioridad,
puede que expliquen el desinterés doctrinal sobre la materia.
El ECEE destina varios preceptos a materias de “protección social”: el artículo 17 dedicado al
derecho a la protección de la salud; el art. 18 dedicado a los derechos en materia de Seguridad
Social; el art. 19 referido a las prestaciones por razón de necesidad y el art. 20 a los servicios
sociales para mayores y dependientes. Las obligaciones que imponen estos artículos se predican
de diferentes poderes públicos: en algunos casos, se predican directamente del Estado; en otros,
se habla de la Administración General del Estado mientras que en otros casos, la referencia lo es
a unos genéricos “poderes públicos”. Lógicamente, la identificación de las distintas instancias
públicas obligadas a dispensar u organizar los distintos mecanismos de protección social que
viene a recoger y sistematizar el ECEE tiene que ver con el reparto competencial que en esta
materia realiza el Título VIII de la Constitución Española entre dichas instancias o poderes
públicos. El ECEE expresamente invoca el art. 149.1.2.ª CE, que atribuye al Estado la
competencia exclusiva en materia de emigración pero, además, es imprescindible tener en
cuenta que algunas de las medidas previstas tienen anclaje constitucional en otros preceptos
(señaladamente, en materia de Seguridad Social, el art. 149.1.17ª que la reserva a la
competencia exclusiva del Estado) pudiendo sin embargo, las Comunidades Autónomas asumir
competencias en materia de asistencia social y servicios sociales. Por su parte, el hecho de que
la materia de la emigración se encuentre reservada a la regulación estatal por la Constitución no
ha impedido, sin embargo, que algunos Estatutos de Autonomía recojan expresamente entre sus
objetivos –nótese que no hace referencia a competencias- referencias en un sentido u otro a sus
ciudadanos en el exterior especialmente para el fomento de su retorno pero también para atender
sus necesidades sociales en el exterior. De hecho, el propio ECEE el Estatuto tiene como
finalidad delimitar las líneas básicas de la acción protectora del Estado dirigida a los españoles
residentes en el exterior y fijar el marco de cooperación y coordinación entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en este sentido.
La incidencia de la emigración no ha sido la misma en las distintas Comunidades Autónomas.
El nicho de la emigración española se situó, como es sabido, en unas concretas Comunidades
Autónomas. De un total de 1.287.929 españoles en el exterior –inscritos en el Censo Electoral
de Españoles en el exterior (por tanto, se trata de españoles mayores de 18 años, únicos
integrantes del Censo electoral) Galicia es con mucho la Comunidad Autónoma con una mayor
presencia en el exterior (344.083; 26.72%); seguida de Madrid (160.257; 12.44%); Andalucía
(152.730; 11.86%); Cataluña (122.909; 9.54%); Castilla y León (102.903; 7.99%); Canarias
(83.631; 6.49%); Asturias (73.360; 5.70%) y Comunidad Valenciana (58.811; 4,57%). Muy
lejos quedan ya el resto de Comunidades Autónomas.
La presente comunicación tiene por objeto analizar las distintas medidas de protección social de
sus ciudadanos en el exterior que, en el ámbito de sus competencias, han sido adoptadas por las
distintas Comunidades Autónomas así como las medidas que en esta materia, hayan adoptado
también para la protección social de dichos ciudadanos en los supuestos de retorno.
Inicialmente, vamos a limitar nuestro estudio a algunas Comunidades suficientemente
representativas (Andalucía; Asturias; Canarias; Cataluña; Galicia; Comunidad Valenciana),
dado la imposibilidad de abordar el análisis de las 17 Comunidades Autónomas. En todo caso, y
con carácter preliminar, es preciso exponer brevemente el alcance de la acción estatal sobre la
materia a fin de poder concluir en las relaciones que se establecen entre ambas administraciones
públicas.
2. BREVE PRESENTACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTATALES ARBITRADAS A
FAVOR DE LOS ESPAÑOLES EN EL EXTERIOR Y DE LOS EMIGRANTES
RETORNADOS1.
En desarrollo de los artículos 17 a 19 ECEE son muchas las actuaciones normativas que la
Administración Central ha adoptado en los últimos años tendentes a dar cumplimiento a lo
dispuesto en ellos aunque en muchos casos constituye la culminación de un proceso que viene
materializándose desde hace ya bastantes años.
El art. 18 ECEE es el que consagra los derechos en materia de Seguridad Social predicando
siempre del Estado las distintas obligaciones que en él se disponen, lo que resulta lógico dada la
reserva de competencias que el Estado tiene en materia de Seguridad Social (art. 149.1.17ª CE).
Pero que las fronteras entre la Seguridad Social y las otras medidas de Protección Social pública
son a veces muy difusas queda puesto de manifiesto una vez más pues el ECEE claramente
refiere el concepto de Seguridad Social a la contributiva –al ligar siempre el art. 18 ECEE el
derecho a la protección de la seguridad social de los españoles en el exterior al ejercicio de
actividad profesional, dejando para el art. 19 las prestaciones de carácter asistencial universal en
lo que constituye el equivalente para estos sujetos de las prestaciones no contributivas. Se trata
de un cambio importante en su comparación con el sistema de Seguridad Social: respecto de
estos sujetos se ha optado por configurar fuera de la misma lo que, cuando se predica de
ciudadanos españoles residentes en España, sí integran la Seguridad Social.
Efectivamente, el art. 19 ECEE consagra el derecho de los españoles en el exterior que se
hubieran trasladado por cualquier razón –no necesariamente, pues, razones laborales-, a recibir
una prestación económica por razón de necesidad si, siendo mayores de 65 años o estando
incapacitados para el trabajo, se encuentran en una situación de necesidad por carecer de rentas
o ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. La obligación de garantizar este
derecho se predica de la Administración General del Estado en los términos que
reglamentariamente se establezca y además, el propio artículo declara expresamente que estas
1
Sobre el particular vid. in extenso, VICENTE PALACIO, A., “La protección social de los españoles en el exterior
(Panorámica General)”, en AA.VV (Dir. J.L.Blasco) “Régimen Jurídico de la Ciudadanía en el Exterior”, Valencia
(Tirant lo Blanch), 2010.
prestaciones podrán ser compatibles con las ayudas que las Comunidades Autónomas otorguen
para la ayuda al retorno de acuerdo con la legislación vigente. El precepto se refiere a dos cosas
diferentes –las ayudas asistenciales en el exterior y las posibles ayudas autonómicas al retornolo que ya nos da una idea de las prestaciones por razón de necesidad que contempla el ECEE.
En todo caso, en la actualidad, y por lo que se refiere a estas ayudas asistenciales, se encuentran
reguladas en el RD 8/2008, de 11 de enero, norma que ha tenido la virtud de regular de forma
unitaria, y en el entendimiento de que son las prestaciones equivalentes a las no contributivas
reguladas en la LGSS para los españoles residentes en España, las dos prestaciones que venían
regulándose de forma separada y con diferente carácter: la prestación económica por ancianidad
y la prestación económica por incapacidad absoluta para todo tipo de trabajo, a la que se añade
también la prestación de asistencia sanitaria para los beneficiarios de estas prestaciones cuando
en el país de residencia carezcan de la cobertura de la asistencia sanitaria o cuando su contenido
y alcance fueran insuficientes. Conceptualmente pues, ahora estamos en el ámbito de
prestaciones no contributivas de “seguridad social” fuera ya, por tanto, del carácter “asistencial”
que las caracterizaron en el pasado. Las situaciones de necesidad protegidas y los requisitos
exigidos son prácticamente un trasunto de sus equivalentes prestaciones no contributivas de
Seguridad Social con algunas diferencias. Para la prestación por ancianidad se exige haber
cumplido 65 años de edad y para la de incapacidad, ser mayor de 16 años y menor de 65 años y
estar en situación de incapacidad permanente absoluta para todo trabajo. El hecho de que la
edad se reduzca de 18 –edad mínima para acceder a la prestación no contributiva de invalidez
permanente- a 16 años hay que entenderla en el contexto de la falta de cobertura de las
prestaciones familiares para los emigrantes y en que la edad de 16 años es la establecida como
edad mínima para trabajar por nuestro ordenamiento jurídico. Para la prestación por incapacidad
se exige que ésta tenga la consideración de absoluta para todo tipo de trabajo, lo que ocurre
cuando el solicitante padece deficiencias, previsiblemente permanentes, de carácter físico o
psíquico, congénitas o no, que le inhabilitan por completo para toda profesión u oficio. Se exige
también la residencia legal y efectiva en los países en los que la precariedad del sistema de
protección social justifique la necesidad de esta prestación. Finalmente, es esencial la
concurrencia de la situación de necesidad: en ambos casos el solicitante ha de carecer de rentas
o ingresos suficientes2. El RD 8/2008 también regula la prestación de ancianidad para el
emigrante retornado pues los estrictos requisitos de residencia en España que se exigen para
acceder a las prestaciones no contributivas dejaría al emigrante retornado sin posibilidad de
acceder a ellas. No se contempla, sin embargo, el acceso a la prestación por incapacidad del
emigrante retornado.
Fruto de normas específicas y también de carácter asistencial son otro tipo de prestaciones
económicas de carácter estatal. Ley 3/2005, de 18 de marzo3 ha establecido prestaciones
asistenciales de carácter extraordinario destinadas a compensar económicamente a quienes
fueron desplazados al exterior en su infancia a consecuencia de la Guerra Civil de 1936. Se trata
de prestaciones de carácter complementario pues, además de exigirse la condición de “niño/a de
la guerra”, es imprescindible ser beneficiario de las pensiones asistenciales por ancianidad4, de
prestaciones no contributivas de jubilación o ser perceptor de pensiones SOVI. Por otro lado, el
RD 1493/2007, de 12 de noviembre, establece la posibilidad de otorgar ayudas a los
emigrantes retornados para que estos puedan hacer frente a los gastos extraordinarios
derivados del hecho del retorno, y siempre que el retornado acredite insuficiencia de recursos.
Se trata de ayudas de naturaleza asistencial (su concesión está condicionada a la existencia de
2
Se considera rentas o ingresos insuficientes las que en cómputo anual, de enero a diciembre, sean inferiores a la
cuantía anual de la base de cálculo que se establezca para el país de residencia. Existen otras reglas especiales para el
cómputo.
3
Desarrollada por la Orden TAS/1967/2005, de 24 de junio.
4
El hecho de que no haya referencia a beneficiarios de prestaciones de “necesidad” deriva de que esta nomenclatura
única es fruto del RD 8/2008 que, como he señalado, da tratamiento unitario a la situación de vejez y a la incapacidad
pero hay que tener en cuenta que no excluye a quienes originariamente hubieran podido ser beneficiarios de
pensiones de invalidez asistencial: dado que las prestaciones de incapacidad se convierten en prestación económica
por ancianidad cuando el beneficiario cumple la edad de 65 años, el juego de fechas y edades exigidas por la Ley
3/2005 determina que todos los posibles beneficiarios sean mayores de 65 años.
crédito suficiente). La situación protegida está bastante indeterminada y se define más bien en
términos negativos: atender las necesidades urgentes, que conllevan gastos inaplazables,
derivadas del retorno a España, pero sin que entre estos pueda considerarse incluidos ni los
pasajes de vuelta, ni al traslado de muebles y enseres, salvo que concurran circunstancias de
absoluta excepcionalidad. Para la valoración de la situación de necesidad se tienen en cuenta
varios criterios: los ingresos mensuales que percibe el solicitante, en cuantía igual o inferior al
IPREM anual; el número de personas a cargo; las dificultades de inserción en el mercado
laboral por razón de edad u otras circunstancias personales y los gastos por vivienda habitual.
Solo puede solicitarla uno de los miembros de la unidad familiar. Se exige además que el
retornado haya residido en el exterior de forma continuada por un mínimo de 5 años y que se
solicite en los 9 meses siguientes al retorno salvo en caso de fallecimiento del solicitante en el
que el plazo para la solicitud es de los 6 meses siguientes al fallecimiento. La cuantía de la
ayuda es variable, en función de las causas que generan la solicitud y de la situación económica
y familiar de los interesados. En todo caso, la cuantía máxima anual para cada beneficiario se
establece en el importe anual del IPREM correspondiente a 12 pagas al año en curso.
Finalmente, el art. 20 se refiere a los servicios sociales para mayores y dependientes. En primer
lugar, se establece la adopción por los poderes públicos de las medidas necesarias para potenciar
la red de servicios sociales, fomentando también la realización de actividades encaminadas a la
consecución del bienestar integral. No se concretan las medidas necesarias sino únicamente la
finalidad: promover el bienestar a través de la potenciación de los servicios sociales. Es el
epígrafe 2 el que concreta una de las vías de potenciación de la red de servicios sociales: el
apoyo económico a los centros y asociaciones de españoles en el exterior y retornados en el
Estado español que cuenten con infraestructuras adecuadas para la atención de personas
mayores o en situación de dependencia concretando, además, que se incentivarán las redes que
generen un mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Por su parte, el epígrafe 3 se
destina concretamente a recoger previsiones específicas en materia de dependencia al establecer
que los poderes públicos, desarrollaran medidas específicas, especialmente de carácter
asistencial, sanitario y farmacéutico, encaminadas a la consecución del bienestar integral,
disponiendo la gradual asimilación a las prestaciones vigentes del SAAD.
Todas las medidas se predican de unos genéricos poderes públicos. Esta falta de concreción se
explica por la concurrencia de competencias que pueden determinar la intervención de varias
Administraciones Públicas, tanto de carácter estatal como de carácter autonómico pues como ya
se ha señalado las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia de
Servicios Sociales mientras que en materia de protección a la dependencia existe un reparto
competencial entre ambas Administraciones.
La Orden TAS/874/2007 de 28 de marzo establece las bases reguladoras de la concesión de
subvenciones destinadas a los programas de actuación para la ciudadanía española en el exterior
y los retornados. Dos programas de los contemplados en esta Orden son relevantes a estos
efectos: en primer lugar, el Programa de Mayores y Dependientes que, a su vez, contempla dos
tipos de acciones: las Ayudas para actividades asistenciales y de atención a mayores y
dependientes y las Ayudas para viajes de mayores a España; y en segundo lugar, el Programa
Centros que tiene por objeto conceder ayudas destinadas a sufragar los gastos de obra nueva,
rehabilitación, adaptación y equipamiento de los centros e instalaciones de las entidades
radicadas en el exterior, cuya finalidad sea la asistencia social, sanitaria y sociocultural en favor
de los españoles del exterior.
El art. 20.3 ECEE se refiere expresamente a la atención de la dependencia, disponiendo que los
poderes públicos desarrollarán medidas específicas, especialmente de carácter asistencial,
sanitaria y farmacéutico encaminadas a la consecución del bienestar integran de la ciudadanía
española en el exterior “en aras a alcanzar la gradual asimilación a las prestaciones vigentes
del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, conforme a lo que disponga la
legislación vigente”. Pues bien, entre los requisitos que la Ley de Dependencia establece figura
la residencia en territorio español y el haberlo hecho durante cinco años, de los cuales dos deben
ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud [art. 5.1.c)] si bien para
los emigrantes retornados, en base a la habilitación al Gobierno para el establecimiento de
medidas de protección a favor de los españoles no residentes en España (art. 5.4), se han
previsto disposiciones especiales en aras a permitirles y en tanto lo cumplen, el requisito de la
residencia. No hay pues, una regulación que atienda de forma similar a la prevista en el SAAD a
los españoles residentes en el exterior. Por lo demás, también resulta llamativo que en la
protección de la dependencia el art. 20.3 ECEE se refiera a medidas específicas, especialmente
de carácter asistencial, sanitaria y farmacéutico cuando las prestaciones en el ámbito del SAAD
son de carácter asistencial –o en su caso, económicas- pero no sanitarias ni farmacéuticas, que
se reconducen al Servicio Nacional de Salud. Por tanto, en el ámbito de la protección de la
dependencia la ciudadanía en el exterior está muy lejos de alcanzar los niveles de protección a
los que se refiere la Ley de Dependencia: sólo las ayudas a Mayores y Dependientes y las
Ayudas a los Centros señalados se refieren a servicios asistenciales y, además, son ayudas que
son solicitadas por los centros, sin que constituyan derechos subjetivos de los ciudadanos
españoles en el exterior. Si esto es así en lo que se refiere al acceso a las prestaciones
asistenciales, también lo es en lo referente a las prestaciones económicas señaladas, que en
ningún caso con la regulación actual son extensibles a los españoles en el exterior. Por lo que se
refiere a los emigrantes retornados, las especialidades (D.A. Única RD 727/2007, de 8 de junio)
se predican de aquellos retornados que no cumplan el requisito señalado de la residencia a los
que se les reconoce el derecho a acceder a las prestaciones asistenciales y ayudas económicas
con igual contenido y extensión con arreglo a las reglas especiales.
3. MEDIDAS AUTONÓMICAS DE PROTECCIÓN DE SUS CIUDADANOS EN EL
EXTERIOR.
La anteriormente expuesta es la protección social de los españoles en el exterior prevista en la
normativa estatal y sobre la base de las competencias estatales en la materia derivadas del art.
149.1.2ª CE referido a la emigración aunque también confluye, aunque no se invoque
expresamente, la competencia exclusiva en materia de Seguridad Social. Juntamente a estas,
algunas Comunidades Autónomas han previsto sus propias prestaciones económicas bien en
base a sus competencias en materia de asistencia social, bien en base a unos indeterminados
“objetivos” de atención de sus ciudadanos en el exterior (muchos de los Estatutos de Autonomía
contienen referencias expresas a estos objetivos). Precisamente en cumplimiento y desarrollo de
estas previsiones estatutarias, prácticamente todas las Comunidades Autónomas examinadas han
aprobado un gran número de normas referidas al reconocimiento de las comunidades de sus
ciudadanos en el exterior además de medidas de protección social dirigidas tanto a los
ciudadanos en el exterior como a los ciudadanos retornados.
a) Medidas de apoyo y ayuda para los residentes en el exterior
Las tres Comunidades Autónomas de las examinadas que han previsto un mayor nivel de
cobertura son Galicia, Asturias y Canarias (y por este orden). En los tres casos se han dispuesto
medidas individuales a favor de sus ciudadanos en el exterior “para paliar situaciones de
precariedad económica y destinadas a cubrir las necesidades básicas y de subsistencia “
(Galicia: Resolución de 16-2-1010); ayudas individuales, directas, extraordinarias, no periódicas
de carácter social y asistencial (Asturias: Resolución de 5-3- 2009) o “situaciones de necesidad
por razones de emergencia social, enfermedad y/o ancianidad, con la finalidad de paliar su
carencia de medios económicos y permitir una subsistencia digna (Canarias: D. 52/2001, de 19
de febrero y Resolución de 20-12-2009 por la que se convocan para el año 2010). Con todo, el
grado de concreción de dichas ayudas individuales son diferentes: mientras Canarias no
concreta las situaciones de necesidad protegidas sino que se limita a referirse a una genérica
situación de “precariedad económica”, aunque como criterios de valoración se tienen en cuenta:
la renta de la unidad familiar, la valoración socio-económica del solicitante y de su familia, la
enfermedad o incapacidad del solicitante y la edad; Galicia y Asturias prevén ayudas específicas
con requisitos diferentes para cada una de ellas. Así Galicia es la Comunidad Autónoma que
otorga mayor protección pues prevé: a) Ayudas por encontrarse la unidad familiar en situación
de precariedad; b) Ayudas por dependencia o enfermedad grave del solicitante; c) Ayudas por
situación de dependencia o enfermedad grave en el seno de la unidad familiar; d) Ayudas por
invalidez o enfermedad permanente; e) Ayudas para la cobertura de medicamentos y
tratamientos de enfermedades crónicas o graves, cuando tengan un coste elevado; f) Ayudas
para las mujeres que sufran violencia de género; y g) Ayudas para paliar una situación de paro
en la unidad económica familiar. Por su parte, Asturias, establece cuatro tipos de ayudas: a)
Ayudas individuales por invalidez o enfermedad permanente para menores de 65 años; b)
Ayudas individuales para situaciones de precariedad; c) Ayudas sociales para situaciones de
emergencia social; d) Ayudas para cubrir situaciones especiales de discapacidad que se
concretan en la subvención del coste de algunas ayudas técnicas (pañales, gafas, muletas,
audífonos, etc.). Por su parte, tanto Cataluña como la Comunidad Valenciana carecen de ayudas
individuales para sus ciudadanos en el exterior sino que toda la posible acción social en esta
materia se canaliza a través de los programas o convocatorias dirigidas a las Comunidades
Catalanas en el Exterior y Centros Valencianos en el exterior, respectivamente, aunque difieren
en su grado de concreción: mientras la Comunidad Valenciana se refiere a que entre otros, la
finalidad de dichas ayudas es la organización de programas de asistencia social para valencianos
en situación de necesidad sin concretar, Cataluña prevé la financiación de ayudas en miembros
de comunidades catalanas en el exterior, actuando la Comunidad como vehicular para la
posterior asignación de la ayuda –que expresamente se concreta para subvencionar los gastos de
medicamentos y tratamientos médicos, y los gastos que garanticen unas mínimas condiciones
dignas de vida tales como ayudas al alquiler o al pago de suministros de agua, gas, luz y
calefacción- a la persona en situación de necesidad. También Andalucía sigue, respecto de los
andaluces en el exterior y pese a contar con un gran elenco de normas referidas a los Andaluces
en el Mundo, un sistema similar pues reconoce –sin que exista en la actualidad convocatoria en
vigor- la posibilidad de conceder subvenciones a entidades privadas constituidas como
Comunidades Andaluzas para favorecer la atención a personas mayores que tengan la condición
de emigrantes andaluces asentados fuera del territorio español, mediante el desarrollo de
programas destinados a, entre otras cosas, prestar asistencia social, así como realizar aquellas
actividades a la mejora de la calidad de vida de los emigrantes andaluces, en su caso, con la
correspondiente coordinación con otras Administraciones Públicas.
Tampoco son coincidentes las respectivas regulaciones referidas a los beneficiarios. Además de
las condiciones específicas previstas para cada una de las ayudas establecidas, a las que nos
referiremos a continuación, la definición de la condición de ciudadano autonómico respectivo se
hace de diferente forma. La regulación más restrictiva en la definición de la condición de
ciudadano autonómico es la asturiana -que exige ser natural de Asturias o descendiente de
asturianos en primer grado de consanguinidad-, es decir, exige el nacimiento en Asturias,
cuando lo habitual es exigir simplemente haber tenido la última vecindad administrativa en el
territorio de la Comunidad Autónoma o haber nacido en dicha Comunidad Autónoma (Canarias
y Galicia). Es decir, mientras Asturias restringe la condición de asturiano a estos efectos al
nacido en Asturias, Galicia y Canarias confieren esta ciudadanía al nacido en ellas pero también
a quien hubiera tenido la última residencia en el territorio autonómico en el caso de Galicia sin
exigir ninguna duración mínima frente a la duración exigida de 10 años que prevé la Comunidad
Canaria.
Por otro lado, los requisitos de los beneficiarios son muy diferentes pues están en función de las
propias situaciones protegidas. Con carácter general, Asturias restringe estas prestaciones a los
asturianos residentes en una determinada área geográfica: América Latina, comprensiva de
América del Sur, América Central, Países del Mar Caribe y México, restricción que resulta
curiosa dado que en la Resolución por la que se convocan ayudas para los entidades de personas
emigrantes asturianas ubicadas en Europa se declara expresamente que Europa ha constituido el
destino principal de la emigración asturiana (Bélgica, Francia y Alemania). Esta restricción
geográfica no se exige en el resto de normativa autonómica examinada, aunque en el caso
particular de las ayudas gallegas por encontrarse la unidad familiar en situación de precariedad,
sí se exige que residan en un país iberoamericano con el que el Estado español no haya firmado
convenios bilaterales en materia de Seguridad Social. Por otro lado, si atendemos a los
requisitos referidos a la edad, Galicia exige tener 70 años cumplidos para ser beneficiario de la
ayuda a la unidad familiar en situación de precariedad, mientras que la prestación equivalente
dispensada por Asturias (ayudas individuales para situaciones de precariedad) reduce esta edad
a mayores de 65 años. Canarias no exige edad alguna aunque otorga mayores puntos según la
edad del solicitante distinguiendo tres tramos de edad: mayor de 65; entre 50 y 65; y menor de
50 años. En el caso de las ayudas por invalidez o enfermedad permanente, tanto Galicia como
Asturias exigen ser mayores de 18 y menores de 65. Para las ayudas técnicas, Asturias no exige
ninguna edad mientras que Galicia para la cobertura de gastos de medicamentos y tratamientos
de enfermedades crónicas y graves exige también tener cumplidos los 65 años. La única
Comunidad Autónoma que tiene previstas ayudas en el exterior vinculadas a situaciones de
dependencia (con definición equiparable a la prevista en el SAAD) es Galicia y en este caso,
tanto para cuando la dependencia es del solicitante como dentro de su unidad familiar, no se
exige ningún límite de edad aunque sí resulta exigible el requisito general que define la
condición de beneficiario que, como se ha señalado, es la falta de ingresos o rentas, en este caso
iguales o inferiores a la base de cálculo de la prestación económica por ancianidad establecida
por el Estado para el país de residencia. También es Galicia la única Comunidad Autónoma que
tiene previstas ayudas para paliar la situación de paro en la unidad económica familiar exigiendo
en tal caso que el solicitante sea mayor de 50 años y menor de 65 años.
Objetivamente, pues, lo que se viene a cubrir es la situación de precariedad económica aunque
en algunos casos con expresa delimitación de la situación de necesidad protegida. Como
prestaciones de carácter asistencial que son se exige, además de los requisitos particulares de
cada una de ellas, la carencia de rentas o ingresos, sin que el nivel o umbral de estos se fije de
forma unitaria pues se atiende a módulos distintos. Así Galicia, aunque entre los requisitos
generales establece la carencia de ingresos y la cuantifica en relación a la base de cálculo de la
prestación económica por ancianidad establecida por el Estado para el país de residencia5: este
es el requisito general para todas las prestaciones que dispone pero el requisito se endurece
considerablemente para alguna de ellas: así, las ayudas por encontrarse la unidad familiar en
situación de precariedad cifra los ingresos por cualquier concepto en inferiores al 25% de esta;
para la cobertura de medicamentos o tratamientos médicos elevados, se entiende que tienen un
coste elevado que determina el derecho a la ayuda cuando las cantidades destinadas a esos fines
5
asciendan, por lo menos, a un 6% de dicha base de cálculo o en el caso de la ayuda para paliar la
situación de paro en la unidad económica familiar, los ingresos de la unidad familiar no pueden
ser superiores a la mitad de dicha base de cálculo. Como estas bases de cálculo sólo están
previstas para determinados países –pues el ámbito territorial de esas prestaciones se limita,
como se ha señalado, a los países en los que la protección social es precaria- para el caso de que
el país de residencia del gallego en el exterior no sea alguno de los previstos, el citado umbral
de ingresos se deben entender referidas a la cuantía de la pensión de jubilación no contributiva
de la Seguridad Social. Sin embargo, Asturias cuantifica la carencia de ingresos que determinan
el nivel de subsistencia exigido en 1,5 veces el salario mínimo establecido en el país de
residencia. Especialmente complejo es el sistema de medición de la situación de necesidad
establecido en la normativa canaria aunque, en lo que se refiere a la medición del nivel de rentas
de la unidad familiar, el módulo de referencia se mide en proporción a la renta media de la
unidad familiar de los solicitantes del país en que residan.
Las cuantías de las prestaciones dispensadas también difieren así como la propia consignación
presupuestaria. En general, en tanto prestaciones asistenciales, todas las Comunidades
Autónomas que están siendo examinadas las condicionan a su dotación presupuestaria, lo que
implica que no generan derecho subjetivo alguno, la cual es muy diferente en cada uno de los
casos. Así, por ejemplo, la Comunidad Autónoma que más dinero ha consignado (globalmente)
en sus Presupuestos ha sido Canarias con 3.3.65.00 € este año 2010, mientras que Galicia ha
dedicado también este año 2010, 2.350.000 €; frente a los bastante más limitados 450.000 € que
Asturias ha consignado en 2010, operando en todos los casos estas cantidades como límites a las
cuantías de las respectivas prestaciones. Con todo, son datos globales que para ser realmente
útiles deberían ponerse en relación con el número de potenciales beneficiarios así como con el
número de beneficiarios finales y sería muy significativo del nivel de cobertura de estas medidas
conocer los solicitantes que quedan fuera de la cobertura por insuficiencia presupuestaria o en
su caso, como incide en la cuantía final de las prestaciones dispensadas. Operando estas
cantidades consignadas como límite general de la cobertura, la cuantía de las prestaciones es
diferente según la Comunidad Autónoma. Como ya se ha señalado, Canarias sigue un sistema
de asignación de puntos en función de varias circunstancias, puntos que luego se multiplican por
el valor que a cada punto, según el país de residencia se le ha otorgado 6 con el límite máximo
por beneficiario de 4.500 €. Este sistema se aplica con independencia de la causa o motivo de la
precariedad económica pues Canarias no ha previsto prestaciones diferentes sino una única
prestación en la que se reconducen variadas situaciones de precariedad. Por lo que respecta a
Galicia, las ayudas por encontrarse la unidad económica familiar en situación de precariedad se
tramitan según modalidad de concurrencia no competitiva –es decir, todos quienes reúnen los
requisitos tienen derecho a su percepción (con el límite de la asignación presupuestaria global
señalada) y su cuantía no es fija pues dependerá del número de solicitudes presentadas y de las
disponibilidades presupuestarias aunque no podrá superar la cuantía mínima de las ayudas a
conceder en el resto de los supuestos. El resto de ayudas también están sujetas a régimen de
concurrencia no competitiva pero en este caso la cuantía depende de la aplicación de los puntos
obtenidos según el sistema de valoración previsto que pondera diversas circunstancias,
diferentes según el tipo de ayuda, aunque se establece unos límites mínimos y máximos que
difieren según el emigrante resida en país que tenga o no firmado Convenio con España en
materia de Seguridad Social: en el primer caso, la cota inferior son 350 € y la superior 900 €
mientras que en el segundo caso estos límites se fijan, respectivamente, en 150 € y 500 €.
Finalmente, por lo que respecta a Asturias, el sistema es totalmente diferente: se prevé una
6
La consignación presupuestaria total se distribuye entre los distintos países según el número de solicitantes, la
situación socio-económica de cada uno de los países de residencia así como la suma de los puntos correspondientes a
las solicitudes provenientes de caca país una vez aplicados los criterios de valoración y el baremo previsto según las
circunstancias de los solicitantes que se prevén en el baremo. La asignación de las cantidades a cada país se lleva a
cabo tomando como referencia la media de la renta per cápita de cada uno de los países, salvo en Estados Unidos y
países europeos en cuyo caso se toma como referencia, el doble de la media de la mencionada renta al ser ésta en
estos países, significativamente superior al resto de aquellos en los que residen los peticionarios de las ayudas objeto
de la presente convocatoria. Esta cantidad se multiplica por el número de puntos obtenido por cada uno de ellos, y se
asigna a cada país la cantidad equivalente al porcentaje que le corresponda, en función del crédito disponible.
cuantía máxima para cada una de las ayudas dispensadas7 fijándose la cuantía individual
concreta en función de la gravedad justificada de la situación, del número de solicitudes y de las
disponibilidades presupuestarias y disponiendo un orden de prelación entre las distintas ayudas
según el cual lo primero que se atiende son las solicitudes de ayudas para las situaciones de
emergencia social como situaciones de grave desamparo derivadas de catástrofe natural o
infortunios en la cuantía que refleje el coste real de la necesidad; en segundo lugar, las
solicitudes de ayuda técnica, estas claramente cuantificadas en la cada convocatoria8 y
finalmente, se valoran las de invalidez o enfermedad permanente para menores de 65 años y las
relacionadas con situaciones de precariedad, prorrateando entre los beneficiarios de la
subvención el importe restante hasta la cuantía máxima establecida en cada convocatoria,
reduciéndose proporcionalmente en caso de que se supere la consignación presupuestaria anual.
Por lo que respecta al régimen de compatibilidades, la regulación también es diferente en cada
Comunidad Autónoma: Asturias, exige entre los requisitos generales no percibir ningún tipo de
pensión asistencial o cualquier otra ayuda de la Administración estatal española –en clara
alusión a las prestaciones antes examinadas dispensadas por el Estado para los emigrantes en el
exterior- y además, establece la incompatibilidad de las ayudas con cualesquiera otras ayudas o
recursos que se otorguen con la misma finalidad por cualquier ente público, privado, nacional o
de la Unión Europea, con la única salvedad de las ayudas individuales para situaciones de
emergencia social. Por su parte, Canarias tiene un régimen mucho más generoso pues declara la
compatibilidad de las mismas con cualquier otra ayuda, subvención o auxilio económico que se
conceda por cualquier Administración o Ente público, así como las que se reciban de
particulares y entidades privadas si bien en tal caso prevé la posibilidad de modificar la
resolución de concesión previsiblemente para tener en cuenta esos nuevos ingresos para la
aplicación del baremo aunque esto no queda claro ni en la normativa reguladora ni en la
resolución de la convocatoria para el año 2010. Por su parte, Galicia no recoge ninguna
previsión expresa en materia de compatibilidades.
Además de las ayudas individuales señaladas, algunas Comunidades Autónomas han dispuesto
ayudas para sus comunidades en el exterior siendo destinatarios de estas ya no los emigrantes en
el exterior a título de ayuda individual sino las propias Comunidades “autonómicas” (gallegas,
asturianas, canarias, valencianas, catalanas), constituidas conforme a la propia normativa
autonómica, y con la finalidad de dispensar servicios de carácter social a sus “asociados”. A
veces, estas ayudas son adicionales de las ayudas individuales: es el caso de Galicia que
contempla ayudas y subvenciones para comunidades gallegas en el exterior (Resolución de 111-2010) entre las cuales se contempla el programa para la prestación por estas entidades
gallegas de servicios socio-asistenciales o residenciales a personas de origen gallego en el
exterior y sus descendientes (hasta el 2º grado) que carezcan de los recursos económicos
suficientes para afrontar su coste. Las ayudas se dirigen a tres niveles: a) sufragar los gastos de
funcionamiento de centros hospitalarios, residencias para mayores y centros de convivencia
dependientes de las entidades gallegas en el exterior; b) la concertación de plazas en residencias
para mayores y centros hospitalarios que presenten acreditada trayectoria en la prestación de
servicios a los gallegos residentes en el exterior; c) gastos derivados de la puesta en marcha y
desarrollo de programas de apoyo y atención para el mantenimiento de la autonomía en el
propio domicilio (asistencia domiciliaria) u otros programas de protección socio-asistencial. Por
su parte, Asturias también prevé subvenciones para sus comunidades en el exterior a través de
dos vías diferentes: por un lado, para las asociaciones, fundaciones y organizaciones sin ánimo
de lucro ubicadas en Estado miembro de la Unión Europea, se prevén ayudas para la labor
social de protección, ayuda y auxilio al colectivo de emigrantes asturianos en el país donde
7
Cuantías para 2009 (Resolución de 5-3-2009): a) situaciones de invalidez o enfermedad permanente: máximo 600 €;
b) situaciones de precariedad: 350 €; c) Emergencia social: máximo 3.000 €.
8
Pañales: Hasta 100,00 €; Gafas: Hasta 150,00 €; Silla de ruedas: Hasta 200,00 €; Cojín antiescaras (almohadilla
silla): Hasta 35,00 €; Andador: Hasta 50,00 €; Muletas: Hasta 46,00 €; Audífono: Hasta 600,00 €; Pilas audífono:
Hasta 20,00 €; Colchón antiescaras: Hasta 180,00 €;
estén constituidas9. Las actividades subvencionadas son programas de carácter social:
programas de atención al colectivo de personas emigrantes asturianas; por otro lado, para las
Comunidades con reconocimiento de asturianía al amparo de la Ley 3/1984, se prevén ayudas
para la realización de actividades de impulso y difusión de la cultura asturiana y para la
realización de inversiones en sus sedes sociales para el año 200910. También Canarias tiene
previstas ayudas y subvenciones para las Entidades Canarias en el Exterior: las ayudas tienen
por finalidad dotar a las entidades Canarias en el Exterior, constituidas como tales, de los
medios económicos para colaborar con sus gastos generales de funcionamiento así como cubrir
otras necesidades que se establezcan en la convocatoria en atención a las circunstancias que
atraviesen las entidades o las condiciones socioeconómicas del país en que tengan fijada su
sede. Por su parte, las subvenciones tienen por finalidad promocionar las actividades de las
Entidades Canarias en el Exterior y fomentar los vínculos de las comunidades canarias en el
exterior pudiendo destinarse a diversas actividades fundamentalmente de fomento de la
identidad cultural de los canarios en el exterior y de apoyo a la actividad asociativas así como a
la reparación y conservación de sus sedes. También Andalucía prevé subvenciones para las
entidades privadas ubicadas fuera del territorio español constituidas como Comunidades
Andaluzas de acuerdo con lo previsto en la Ley 8/2006, de 24 de octubre, con la finalidad, entre
otras, de prestar asistencia social y aquellas otras actividades destinadas a la mejora de la
calidad de vida de los emigrantes andaluces11.
Por su parte, y como antes se ha señalado, Andalucía, la Comunidad Valenciana y Cataluña no
tienen previstas ayudas individuales para sus ciudadanos en el exterior sino que se articulan a
través de las ayudas a sus centros o comunidades en el exterior. Por lo que se refiere a la
Comunidad Valenciana, las ayudas se dirigen a los Centros Valencianos en el Exterior
constituidos de acuerdo con la normativa específica y pueden ser destinadas bien a la
organización de programas de asistencia social dirigidos a los emigrantes valencianos que se
encuentren en situación de necesidad como para otras actividades culturales, formativos, etc. así
como la creación y modernización de sus sedes e instalaciones. Por lo que se refiere a la
vertiente que aquí interesa- la programas de asistencia social- parecen ir destinadas a unas
actividades muy limitadas: las referidas a la manutención o alojamiento de los afectados
(cuando éstos se realicen en centros asistenciales), medicamentos, asistencia sanitaria, e
infortunios familiares de extraordinaria gravedad. El presupuesto destinado para el año 2009 son
350.000 €12. Un presupuesto idéntico se prevé para 2009 como ayudas para la modernización,
actualización o mejora de las sedes e instalaciones de los Centros Valencianos en el Exterior.
Por lo que se refiere a Cataluña13, que tampoco tiene previstas ayudas individuales, también se
prevén ayudas articuladas a través de ayudas a las comunidades catalanas en el exterior y entre
ellas, se prevén una ayudas sociales para miembros de comunidades catalanas en el exterior con
objeto de financiar los gastos destinados a paliar situaciones de especial necesidad o
precariedad: entre estos gastos se mencionan los gastos de medicamentos y tratamientos
médicos, así como los que garanticen unas mínimas condiciones dignas de vida tales como
ayudas al alquiler o al pago de los suministros de agua luz y calefacción. En este caso, la entidad
beneficiaria es también la Comunidad Catalana en el Exterior aunque actúa como repartidor de
la ayuda social del miembro de esa comunidad, actuando esta pertenencia como requisito
imprescindible para acceder a la ayuda.
b) Medidas previstas para los emigrantes retornados
Por lo que se refiere a las medidas previstas para los emigrantes retornados, la metodología
seguida por las distintas Comunidades Autónomas son diferentes aunque coincidan en algunas
de sus previsiones.
9
Vid. Resolución de 14-8-2009
Vid. Resolución de 7-5-2009
11
Vid. Orden de 12-1-2010
12
Orden de 9-12-2008.
13
Orden VCP/128/2010 de 25 de febrero.
10
Así, en primer lugar, Galicia tiene establecidas ayudas extraordinarias, de carácter paliativo,
para atender gastos extraordinarios derivados del hecho del retorno pero, a diferencia de la
regulación de carácter estatal en la que expresamente se excluyen de estos gastos
extraordinarios el traslado de enseres y los gastos de viaje de retorno, la regulación gallega14
expresamente se refieren a estas, así como a los gastos derivados de traducción y legalización de
documentos como los gastos a financiar a través de las ayudas que viene a disponer. Mas similar
a la regulación estatal es la reglamentación asturiana15 que también contempla ayudas
destinadas a sufragar los gastos derivados del hecho del retorno considerándose como situación
objeto de la concesión de estas ayudas siempre que concurra estado de necesidad, la situación de
precariedad de los emigrantes asturianos retornados y sus familia así como otros gastos
extraordinarios derivados del retorno sin que en este caso se consideren como tales los
ocasionados por compraventa de inmuebles y traslado de muebles y enseres. Por su parte
Canarias prevé estas ayudas a los emigrantes retornados con la finalidad de sufragar los
primeros gastos de estancia y manutención derivados del retorno así como de los familiares,
siempre que se acredite insuficiencia de recursos en el momento de la solicitud16. La Comunidad
Valenciana cuenta, sin duda, con la regulación más restrictiva –y escasa económicamente pues
la consignación presupuestaria para el año 2009 son 10.000 € como importe global máximo17,
frente a los 157.300 € de Asturias, los 163.823 € de Canarias, 200.000 € de Galicia (para 2009)- pues prevé también ayudas para sufragar los gastos extraordinarios derivados del retorno pero
se exige que el retornado sea socio de un Centro Valenciano en el Exterior, requisito asociativo
que no se exige en ninguna de las otras regulaciones autonómicas. La subvención tiene por
finalidad facilitar el retorno subvencionando los gastos de transporte ocasionados por el viaje de
retorno. Por su parte Cataluña cuenta con un Programa de Apoyo al Retorno –que como
particularidad tiene carácter permanente y no precisa de las clásicas convocatorias anuales- que
comprende medidas transversales en muchos ámbitos y, en lo que aquí interesa, contempla tres
tipos de medidas: a) el abono de prestaciones para facilitar el viaje consistente en una ayuda
económica para compensar los gastos de viaje; b) prestaciones de urgencia que consisten en
ayudas económicas de carácter puntual para hacer frente a situaciones de extrema necesidad; c)
El acceso a la renta mínima de inserción de tal forma que los emigrantes retornados están
exentos18 del requisito general de acreditar una residencia continuada y efectiva de un mínimo
de un año. También Canarias concede un trato preferente a los emigrantes a efectos del acceso a
la Renta Canaria de Inserción19 mediante la vía de eximirlos tanto del requisito de residencia
previa de 3 años en la Comunidad Canaria como del requisito de 6 meses de empadronamiento
previo a la solicitud. También se flexibiliza otro de los requisitos: el del la edad pues si con
carácter general se exige ser mayor de 25 años y menor de 65 años, en el caso de emigrante
retornado también se permite al menor de 25 años y mayor de 65 años siempre que no tenga
reconocido el derecho a prestaciones públicas cuya cuantía acumulada, en su caso, sea igual o
superior a la que le pudiera corresponder en concepto de ayuda económica básica de la
prestación canaria de inserción.
Siendo diferentes las prestaciones –con alguna similitud- y también los conceptos que son
objeto de subvención, también son diferentes los requisitos que definen la condición de
ciudadano retornado. Así, Galicia predica esta condición de los españoles retornados del
extranjero a Galicia que tuvieran, antes de emigrar, su última vecindad administrativa en
Galicia; los emigrantes naturales de Galicia que tuvieron su residencia en el extranjero y que
regresan a Galicia; el cónyuge o pareja de hecho de los anteriores; los viudos/as de estos; los
huérfanos/as de estos; los familiares por consanguinidad o afinidad en primer grado o por
adopción; y los parientes consanguíneos en segundo grado. Se exigen además unos requisitos de
14
Resolución de 17-4-2009
Resolución de 22-4-2008.
16
Resolución de 11-3-2009
17
Orden de 14-11-2008
18
Ley 25/2002, de 25 de noviembre de medidas de apoyo al regreso de los catalanes emigrantes y sus descendientes,
D.A.2ª
19
Ley 1/2007, de 17 de enero, desarrollada por Decreto 136/2007, de 24 de mayo
15
residencia y trabajo: un periodo de residencia mínima de tres años en el extranjero
inmediatamente anteriores a la fecha del retorno a España así como haber trabajado en el
extranjero un periodo mínimo de 1 año aunque están exentos de este requisito algunas
personas20. Se exige, además, que no haya transcurrido más de un año entre la fecha de su
retorno y la de la publicación de la convocatoria. Siempre se exige la nacionalidad española.
Algo más estricta es la regulación asturiana: emigrantes asturianos retornados que lleven más de
diez años en la emigración y sus descendientes hasta el segundo grado de consanguinidad que
ostenten la nacionalidad española y siempre que no hayan transcurrido más de dos años desde
su retorno a España. Como particularidad asturiana se contempla también la posibilidad de que
sean beneficiarias estas mismas personas que se encuentren temporalmente en España siempre
que la causa que motive la solicitud se haya producido en territorio español concurriendo los
mismos requisitos. Por su parte Canarias exige que el solicitante haya nacido en Canarias o, en
su caso, alguno de sus progenitores; haber nacido antes del año 1965; haber tenido la residencia
en el extranjero y haber trabajado en el exterior al menos dos años desde la última salida de
España y no haber transcurrido más de dos años desde el traslado definitivo a Canarias, así
como la carencia de rentas. Como ya se ha dicho, la Comunidad Valenciana exige que el
retornado sea socio de un Centro Valenciano en el Exterior, a lo que se añade la residencia legal
en el extranjero durante un mínimo de diez años ininterrumpidos inmediatamente anteriores a la
fecha de publicación de la orden de convocatoria de las ayudas, así como la carencia de rentas o
ingresos suficientes. Cataluña es la Comunidad Autónoma que define en términos más amplios
la condición de regresado considera por tales a los efectos de acogerse al Plan de Ayuda al
regreso a las personas residentes en el extranjero que hayan tenido en Cataluña su última
vecindad administrativa y sus cónyuges o las parejas de hecho, sus descendientes inscritos como
españoles y aquellos que, contando con permiso de residencia y sin nacionalidad española, sean
descendientes hasta el tercer grado de consanguinidad de catalanas que en su momento tuvieron
vecindad administrativa en Cataluña. En todo caso, la condición de regresado se pierde a los dos
años del regreso definitivo lo que se acredita mediante la inscripción en el padrón
correspondientes.
Tratándose de ayudas asistenciales, prácticamente todas las Comunidades Autónomas exigen la
carencia de medios económicos y de patrimonio suficiente. Cada Comunidad Autónoma utiliza
sus propios criterios en la medición de estos recursos: así, Cataluña considera que concurre tal
situación cuando el destinatario o las unidades familiares no han obtenido durante los doce
meses anteriores a la solicitud unos ingresos superiores al importe de la prestación económica
básica de la renta mínima de inserción que corresponda a ese mismo periodo. Galicia, sin
embargo, que también condiciona el derecho a estas prestaciones a la falta de rentas o ingresos
suficientes, computando como tales todo tipo de rentas, incluyendo las ayudas públicas o
privadas de naturaleza semejante, utiliza como módulo de medición el IPREM actuando este
como límite y atribuyendo distintos puntos en la ponderación final según el porcentaje per
cápita de este21. En todo caso quedan excluidos quienes tengan bienes patrimoniales (muebles o
inmuebles) cuyo valor supere el límite de 15.000 € mas 5.000 € adicionales por cada miembro
de la unidad familiar. Por su parte, Asturias que directamente no condiciona el acceso a la
prestación a falta de ingresos, establece en cada convocatoria y para la valoración de las
solicitudes un límite de ingresos según los miembros de la unidad familiar22 pero se trata de
umbrales a efectos de aplicar los criterios de preferencia que se establecen para la valoración de
las solicitudes pues de hecho cabe, una vez se hubieran atendido todas los supuestos de personas
sin ingresos o cuyos ingresos no superen las cuantías señaladas en la convocatoria la posibilidad
de repartirlos el excedente hasta el importe máximo reflejado en la convocatoria
proporcionalmente entre el reto de solicitudes. Además y aunque entre los ingresos se computan
20
Mayores de 65 años; quienes tengan reconocida por un organismo público oficial español una discapacidad igual o
superior al 65%; los menores de 18 años.
21
Resolución de 17-4-2009
22
Resolución de 4-3-2009: a) Para 1 miembro de la unidad familiar: Hasta 6.670,00 €; b) Para 2 miembros: Hasta
9.150,00 €; c) Para 3 miembros: Hasta 11.591,00 €; d) Para 4 miembros: Hasta 13.423,00 €; e) Para 5 miembros:
Hasta 15.250,00 €; f) Para 6 miembros o más: Hasta 17.082,00 €.
los procedentes de rentas de trabajo activo, rentas procedentes de pensiones, salario social,
pensión no contributiva y cualquier otro ingreso procedente de alquiler o venta de bienes, queda
expresamente excluido el subsidio para emigrantes retornados. Finalmente, la regulación de la
Comunidad Valenciana es muy parca, en línea con la propia configuración de la ayuda: en tanto
la situación de necesidad es la cobertura de los gastos de viaje del retorno cuando no puede
hacerse frente a estos, la carencia de rentas opera o bien como que carece de cualquier tipo de
rentas (otorgando entonces 4 puntos) o tiene ingresos insuficientes (2 puntos). Estos puntos se
adicionan a los otorgados en función de otros criterios (personas dependientes a cargo; estado de
salud) y las ayudas se otorgan, hasta el límite de la consignación presupuestaria (para el año
2009, 10.000 €) por orden de valoración.
c) Programas de viajes para el reencuentro con la Comunidad Autónoma y con sus
familiares.
Finalmente, algunas de las Comunidades Autónomas tienen previstos programas para permitir a
los emigrantes residentes en el extranjero visitar con fines de reencuentro –por tanto,
temporales-, la Comunidad Autónoma. Así, Galicia cuenta con el Programa “Reencontros na
casa”23, Asturias con el Programa “Añoranza”24, la Comunidad Valenciana con el Programa
“Volver” o en Canarias, “Viaje de Reencuentro”. Normalmente, se trata de ayudas dirigidas a
los emigrantes de mayor edad (la edad difiere según las Comunidad Autónoma: 65 años en
Canarias; 55 en Galicia y la Comunidad Valenciana; 45 en Asturias aunque en este caso de
menores de 65 años se exige ser pensionistas de invalidez, jubilación o viudedad o carecer de
los ingresos económicos suficientes) siempre que o bien no hubieran regresado a la Comunidad
respectiva desde que decidieron emigrar (Canarias) o bien no lo hayan hecho en un plazo
determinado (25 años, en la Comunidad Valenciana; o un periodo variable según la edad, como
ocurre en Asturias25. Normalmente se condiciona a la existencia de parientes en la Comunidad
Valenciana hasta un grado determinado por consanguinidad o afinidad con los que puedan
residir durante su visita (cuarto grado, en la Comunidad Valenciana y Galicia) aunque no
siempre (Asturias). Normalmente se exige un límite de ingresos bien con carácter general
(Galicia; Comunidad Valenciana), bien, como se ha dicho, para los menores de 65 años
(Asturias). El límite de ingresos es variable: en el caso de Galicia se cifra en tres veces el
importe de las pensiones asistenciales por ancianidad fijadas por el Estado español para el país
de residencia; en el caso de la Comunidad Valenciana y de Asturias la convocatoria no fija un
límite de ingresos determinado aunque sí se refiere a la insuficiencia de recursos que acaban
operando así no como requisito sino como criterio de prioridad o valoración en la concesión o
no de las ayudas. El alcance de la acción también es diferente: Asturias sufraga el total de los
gastos de alojamiento, pasajes de traslado a Asturias y de regreso a los respectivos países de
residencia, transporte, manutención y aquellos otros que pudieran derivarse de la participación
en el programa. Galicia, sin embargo, se hace cargo como regla general del 60%26 del coste del
viaje a Galicia y de regreso desde el país de residencia en América hasta el lugar de destino
designado en Galicia siendo por cuenta de los participantes y sus familiares los gastos de
alojamiento, manutención y cualquier otro derivado de su estancia en Galicia. Por su parte, la
Comunidad Valenciana asume los gastos de transporte de ida y vuelta y el alojamiento y la
manutención durante 15 días pudiendo prolongarse la estancia con los familiares y a su cargo.
4. UNAS BREVES CONCLUSIONES
1. El nivel de intervención autonómica en la materia es muy dispar en las distintas Comunidades
Autónomas examinadas y aunque todas ellas cuentan con un importante aparato normativo
referido al reconocimiento de las condición autonómica de las respectivas comunidades de
23
Resolución de 16-3-2010
Resolución de 15-5-2009.
25
10 años si su edad es igual o superior a 81 años; 18 años si su edad está entre 65 y 80 años; 45 años, si son menores
de 65 años.
26
Puede llegar a ser del 80% en aquellos países en los que la base de cálculo de la prestación por ancianidad para
2010 no superen los 2.550 €/año.
24
ciudadanos en el exterior, este reconocimiento no implica necesariamente la previsión de
medidas económicas de ayuda a sus ciudadanos en el exterior o el establecimiento de medidas
económicas en caso de retorno. Las Comunidades Autónomas que tienen previsto un mayor
nivel de cobertura son, por este orden, Galicia, Asturias y Canarias que han establecido ayudas
económicas individuales para sus ciudadanos en el exterior. Muy lejos quedan las ayudas de
este tipo dispensadas por Cataluña y las inexistentes dispensadas a título individual por la
Comunidad Valenciana y Andalucía. Todas las Comunidades examinadas tienen, sin embargo,
previstas ayudas económicas para sus Centros Sociales en el exterior incluso para atender
necesidades sociales de sus asociados (Cataluña; Comunidad Valenciana) así como ayudas
económicas, de diferente alcance, para el supuesto del retorno.
2. Por lo que se refiere a las ayudas individuales, desde el punto de vista de las situaciones
protegidas la protección que dispensan Galicia, Asturias y Canarias no puede concluirse con
carácter general en su complementariedad o no respecto de las ayudas dispensadas por el Estado
pues aunque en algunos casos y Comunidades Autónomas se cubren situaciones de necesidad
diferentes y adicionales a los cubiertos por la regulación estatal (precariedad de la unidad
familiar, paro, dependencia del solicitante o de miembro de la unidad familiar, ayudas técnicas
para enfermedad o dependencia), en algunos casos los requisitos económicos son muy estrictos,
bastante mas que los exigidos para el acceso a la protección estatal. Además, sólo Galicia
contempla la situación de dependencia entre las situaciones objeto de protección. Desde el punto
de vista de su incompatibilidad, sólo Asturias la prevé expresamente respecto de cualquier tipo
de ayuda no sólo estatal sino procedente de cualquier fuente, inclusive privadas sin que Galicia
tenga previsto nada sobre el particular mientras que Canarias permite la compatibilidad
remitiendo , en su caso, a una indeterminada incidencia sobre la cuantía de la prestación. Desde
el punto de vista geográfico, también se aprecia una cierta complementariedad con la regulación
estatal pues las prestaciones estatales restringen su ámbito de aplicación a los países en los que
la precariedad del sistema de protección social hace necesaria su aplicación mientras que, con la
salvedad de Asturias, ni Galicia ni Canarias restringen normativamente la aplicación de sus
ayudas a residentes en países concretos aunque en el caso de Galicia sí exige que no tengan
suscrito Convenio bilateral de Seguridad Social con España. También son dispares los requisitos
que definen las respectivas ciudadanías autonómicas a estos efectos: el supuesto mas generoso
en este reconocimiento es Galicia que únicamente exige haber tenido la última vecindad
administrativa en territorio gallego mientras que Asturias la restringe a los naturales asturianos y
Canarias conjuga ambos criterios considerando canario tanto al natural de Canarias como a
quien, sin serlo, hubiera tenido durante un periodo de 10 años la última residencia
administrativa en Canarias. Especialmente significativo es el diferente esfuerzo presupuestario
realizado por las diferentes Comunidades Autónomas: mientras Canarias tiene un presupuesto
para 2010 para las prestaciones individuales de 3.365.000 € y Galicia de 2.350.000 €, Asturias
tiene consignado un total de 450.000 € también para este año 2010 aunque no hay que olvidar
que las ayudas individuales dispensadas por el Principiado de Asturias están geográficamente
limitadas a América Latina mientras que buena parte de su población emigrante (prácticamente
en el mismo número que la procedente de Canarias) reside en Estados miembros de la Unión
Europea. En todo caso, todas las Comunidades Autónomas examinadas, con la salvedad de
Cataluña, condicionan –y con ese límite- las ayudas individuales a la consignación
presupuestaria mientras que Cataluña parece contar con una financiación permanente no
condicionada a las habituales convocatorias anuales aunque se articule a través de sus Centros
Catalanes en el exterior, al igual que la Comunidad Valenciana y que Andalucía. Por otro lado,
las Comunidades Autónomas también tienen previstos programas de ayuda económica a sus
Centros en el Exterior a través de varios programas algunos de ellos de asistencia social para sus
asociados.
Por lo que se refiere a las ayudas para el retorno, todas las Comunidades examinadas tienen
previstas ayudas similares a las dispensadas por el Estado aunque en algunos casos cubren
gastos que aquélla excluye. En algunos casos se limitan a compensar los gastos de viaje
mientras que en otros alcanza también el traslado de muebles y enseres –que están excluidos en
la regulación estatal-, así como incluso prestaciones económicas para sufragar los primeros
gastos de estancia y manutención derivados del retorno. Alguna Comunidad Autónoma tiene
regulaciones especiales para facilitar el acceso de los emigrantes retornados a los Salarios o
Rentas Mínimas de Inserción. También son diferentes las diferentes regulaciones autonómicas
en la definición del concepto de emigrante retornado en una variada combinación de
nacimiento, un periodo de residencia en el extranjero mínimo e incluso haber realizado un
periodo mínimo de actividad profesional en el extranjero antes del retorno, siendo también
diferente el periodo a partir del cual se pierde la condición de retornado si bien todas las
regulaciones autonómicas coinciden en ampliar los reducidos 9 meses desde el retorno previstos
en la regulación estatal. También es diferente la forma o sistema que cada Comunidad
Autónoma utiliza para valorar la situación de carencia de medios económicos que exigen para
tener acceso a estas prestaciones. Fruto de esta muy variada regulación es también el diferente
esfuerzo presupuestario realizado por las diferentes Comunidades Autónomas en esta materia:
mientras Galicia dedicó en 2009, un total de 200.000 €, Canarias un total de 163.823 € y
Asturias 157.300 €, la Comunidad Valenciana dedicó 10.000 €. Finalmente, prácticamente todas
las Comunidades Autónomas tienen previstos programas para facilitar el reencuentro de los
emigrantes en el exterior con sus raíces y sus familiares en España, con carácter temporal.
En definitiva, si bien todas las Comunidades Autónomas han previsto medidas de protección de
sus emigrantes, tanto en el exterior como para el supuesto de retorno, que operan como
complementarias de la protección dispensada por el Estado y sí cumplen, aunque en diferentes
niveles ese papel complementario al permitir acceder a la protección a personas que quedan
fuera de la protección estatal, la regulación dista mucho de ser uniforme aunque presentan una
cierta similitud, siendo sin duda Galicia y Canarias las que otorgan un mayor nivel de
protección, seguidas de Asturias y, ya muy lejos de estas, Cataluña, la Comunidad Valenciana y
Andalucía.