Amparo Directo en Revisión 10/2012.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
QUEJOSO: **********.
MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.
SECRETARIA: ANA MARÍA IBARRA OLGUÍN.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
once de abril de dos mil doce.
Vo. Bo.
Sr. Ministro:
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Antecedentes. Mediante escrito presentado el
cuatro de mayo de dos mil once, en la Oficialía de Partes Común
Civil-Familiar del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal,
**********, por su propio derecho, demandó en la vía ordinaria civil,
del Instituto Mexicano del Seguro Social, diversas prestaciones, a
saber: a) el pago del daño moral y responsabilidad civil; b) el pago
de los intereses legales que se generen sobre las prestaciones
antes aludidas; c) la declaración judicial de que el Instituto
demandado tiene la obligación de pagar los gastos médicos,
hospitalarios y viáticos que erogue el actor, para ser atendido en
el país o en el extranjero y supla, en la medida de lo posible el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
daño irreversible que le fue ocasionado dada la negligencia e
impericia por parte del demandado; y d) el pago de costas.
La demanda de que se trata se turnó al Juzgado Vigésimo
Cuarto de lo Civil del referido Tribunal y su titular, en proveído de
cinco de mayo de dos mil once, ordenó formar y registrar el
expediente bajo el número **********/2011, admitir la demanda en
la vía y forma propuestas y correr traslado a la demandada y
emplazarla para que produjera su contestación.
Por escrito presentado el cuatro de agosto de dos mil once,
el Instituto Mexicano del Seguro Social dio contestación a la
demanda incoada en su contra.
Al escrito anterior recayó el auto de nueve de agosto de dos
mil once, en el que se tuvo por contestada la demanda y opuestas
las defensas y excepciones, entre ellas la de incompetencia por
materia, por lo que se ordenó remitir los autos a la Oficialía de
Partes Común “Sección Salas” para la substanciación de la
excepción de mérito.
La Décima Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal, a quién por razón de turno correspondió el
conocimiento de la excepción señalada, por sentencia de
veintidós de septiembre de dos mil nueve declaró fundada la
excepción de incompetencia por declinatoria hecha valer por la
demandada, sin hacer condena en costas.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En contra de la resolución mencionada, se promovió amparo
directo en los términos que a continuación se exponen.
SEGUNDO. Por escrito recibido el dieciocho de octubre
de dos mil once, en la Oficina de Correspondencia Común
de los Juzgados de Distrito en Materia Civil en el Distrito
Federal, **********, por su propio derecho, solicitó el amparo y
protección de la Justicia Federal contra el acto de la
Décima Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal, consistente en la sentencia dictada el veintidós
de
septiembre
de
dos
mil
once
dentro
del
toca
**********/2011/**********, mediante la cual se resolvió la excepción
de incompetencia por declinatoria promovida por el Instituto
Mexicano del Seguro Social.
TERCERO. La parte quejosa invocó como garantías
individuales violadas en su perjuicio, las consagradas en los
artículos 4°, 14, 16, 17, 90 y 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y expresó los conceptos de violación
que se sintetizaran en la parte considerativa de la presente
resolución.
CUARTO. Por acuerdo de veinte de octubre de dos mil
once, el Juez Sexto de Distrito en Materia Civil en el Distrito
Federal, a quién por razón de turno correspondió el conocimiento
del asunto, admitió la demanda de garantías, ordenando formar y
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
registrar el expediente bajo el número **********/2011-********** y
remitir la demanda de garantías al Tribunal Colegiado en Materia
Civil del Primer Circuito en turno, en virtud de que el acto
reclamado, al tratarse de una resolución que puso fin al juicio
natural, debía ser recurrida a través del juicio de amparo directo
(fojas 33 a 36 del cuaderno de amparo).
QUINTO. Por razón de turno correspondió conocer del
asunto al Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer
Circuito y su Presidenta, mediante acuerdo de veinticinco de
octubre de dos mil once ordenó formar y registrar el expediente
con el número D.C. **********/2011 (fojas 39 y 40 del cuaderno de
amparo) y por diverso de cuatro de noviembre del mismo año
admitió la demanda de garantías. Seguidos los trámites
correspondientes, el treinta de noviembre de dos mil once el
órgano colegiado dictó sentencia en la que determinó negar el
amparo solicitado.
SEXTO. Inconforme con la resolución anterior, la parte
quejosa
interpuso
recurso
de
revisión
mediante
escrito
presentado el quince de diciembre de dos mil once en la Oficina
de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en
Materia Civil del Primer Circuito y recibido el dos de enero de dos
mil doce en el Octavo Tribunal Colegiado de la misma materia y
circuito, por lo que su Presidente, en acuerdo de la misma fecha,
ordenó remitir los autos a este Alto Tribunal, a efecto de que éste
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
resolviera lo que en derecho procediera (foja 208 del cuaderno de
amparo).
El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en proveído de cinco de enero de dos mil doce, ordenó
formar y registrar el expediente bajo el número A.D.R. 10/2012,
admitió el recurso de revisión y ordenó remitirlo a la Primera Sala,
en virtud de que la materia del asunto corresponde a su
especialidad (fojas 39 y 40 del toca).
Por auto de dieciséis de enero de dos mil doce el Presidente
de esta Primera Sala tuvo por recibidos los autos, determinó que
dicha Sala se avocara al conocimiento del asunto y designó como
Ponente al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea a efecto de que
formulara el proyecto de resolución respectivo (foja 51 del toca).
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del
presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los
artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II de la Ley de Amparo;
21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial
Federal, y en relación con los puntos segundo y cuarto del
Acuerdo General número 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno de
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
este Alto Tribunal, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el día veintinueve del mismo
mes y año, en virtud de haberse interpuesto en contra de una
sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un
juicio de amparo directo en donde se decidió sobre la
constitucionalidad de los artículos 1, 2, 4, 18 y 24 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y, en el caso,
no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno para
conocer del asunto.
SEGUNDO. El recurso de revisión es oportuno de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de
Amparo, ya que la sentencia recurrida se notificó por lista a la
parte ahora recurrente el martes trece de diciembre de dos mil
once, la cual surtió efectos el miércoles catorce siguiente; por
tanto el plazo de diez días para la interposición del recurso
transcurrió del jueves quince de diciembre de dos mil once al
jueves doce de enero de dos mil doce, descontándose los días
siete y ocho de enero de dos mil doce por ser sábado y domingo
y en consecuencia, inhábiles de conformidad con los artículos 23
de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, así como del dieciséis al treinta y uno de
diciembre de dos mil once por corresponder al segundo período
vacacional a que tienen derecho los trabajadores del Poder
Judicial de la Federación. Por tanto, si el recurso fue interpuesto
el quince de diciembre de dos mil once en la Oficina de
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Civil del Primer Circuito y recibido el dos de enero de dos mil doce
en el Octavo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, es
claro que el mismo resulta oportuno (foja 168 del cuaderno de
amparo y 2 del toca).
TERCERO. Antes de entrar al estudio del asunto conviene
hacer una breve referencia de los hechos que dieron lugar al
presente conflicto:
-
El diecinueve de marzo de dos mil nueve, el quejoso acudió
a recibir atención médica a la Unidad Médico Familiar
********** de **********, perteneciente al Instituto Mexicano del
Seguro Social, por presentar una nodulación de ocho meses
de evolución en la bolsa escretotal izquierda. Después de
algunos trámites se le envía a la especialidad en urología.
-
El cinco de mayo del mismo año se somete el quejoso a una
cirugía de quiste epidimio izquierdo más parafimosis.
Durante dicha cirugía se le aplicó anestesia regional a
exceresis de quiste y circuncisión. El quejoso fue dado de
alta,
reportándose
que
no
se
habían
presentado
complicaciones aparentes durante el procedimiento.
-
Sin embargo, después de la operación, el quejoso comenzó
a presentar dolor en la parte interna del muslo y tobillo y del
miembro pélvico derecho con alteraciones en la sensibilidad
7
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
y disminución de la fuerza muscular con dificultad para
deambular. Por lo anterior, ********** tuvo que ser trasladado
a la unidad de urgencias.
-
Además, comenzó a presentar monoplejia
de MPD, con
dolor radicular intolerante al tacto, movilidad y nulo control
voluntario de MPD, por lo que fue trasladado al Hospital
General Regional **********.
-
El once de mayo del dos mil nueve el quejoso es dado de
alta, y se le prescribe un tratamiento de medicina física y
rehabilitación.
-
No obstante, el quejoso no ha podido recuperarse
plenamente, presentando un daño irreversible en su
columna, vértebras L4 y L5 y en su pierna derecha,
provocándole hipersensibilidad en los músculos, en los
cuadriles, tobillo, existiendo ardor o dolor interno en tales
partes, lo que le impide caminar sin ayuda de muletas o
bastón, y teniendo que usar una férula corta de 90 grados.
-
En vista de lo anterior el dos de octubre de dos mil nueve,
**********, la madre del quejoso, presentó queja ante la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico y ante el Instituto
Mexicano del Seguro Social.
-
El veintinueve de junio de dos mil diez, la Comisión Nacional
de Arbitraje Médico tuvo por no conciliada la queja. Mientras
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
que, por su parte, el veintidós de abril del mismo año la
Comisión Bipartita para la Resolución de Quejas, determinó
que
existía
la
responsabilidad
médica
civil
que
se
demandaba y por lo tanto fijó una indemnización de **********
(**********).
-
Posteriormente, el cuatro de mayo de dos mil once, el
quejoso demandó por la vía civil, las prestaciones relatadas
en el Resultando Primero.
CUARTO. Conceptos de violación. La parte quejosa, en
los conceptos de violación que hizo valer en la demanda de
amparo, alegó, en síntesis, lo siguiente:
-
Que el artículo 113 constitucional no prevé que la
responsabilidad civil objetiva o subjetiva del Estado, deba
ser considerada como actividad administrativa irregular del
mismo, ni que deba ser competencia de la autoridad
administrativa el reclamo de ese tipo de prestaciones. Por lo
que, los preceptos 1, 2, 4, 18 y 24 de la Ley Federal de
Responsabilidad
aspectos
más
Patrimonial
amplios
que
del
la
Estado,
Carta
que
Magna
prevén
deben
considerarse inconstitucionales.
-
Que los artículos 14 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado y 13, fracción II, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, al establecer un
9
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
límite para el pago del daño moral y un plazo de cuarenta y
cinco días para demandar la nulidad del acto administrativo,
respectivamente, violan la garantía de adecuada protección
a la salud prevista en el artículo 4° constitucional.
-
Que el Instituto Mexicano del Seguro Social, no obstante ser
un organismo público descentralizado y por ende parte de la
Administración Pública Federal, no puede ser considerado
como
“federación”
por
tener
personalidad
jurídica
y
patrimonio propios. De manera que no le son aplicables las
disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, para reclamarle la responsabilidad
civil extracontractual.
-
Que los artículos 2°, 4°, 18 y 24 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado no contemplan que
la responsabilidad civil del Estado –por negligencia médicasea reclamable ante un tribunal federal en materia
administrativa, máxime que los preceptos 1913, 1915 y 1916
del Código Civil Federal, que refieren a la responsabilidad
civil del Estado, no fueron derogados, por lo que es posible
reclamar este tipo de acciones ante los tribunales civiles.
Además, conforme a los artículos 14, fracción II y 18, ambos
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, el quejoso puede elegir entre la vía civil o
administrativa para reclamar esa clase de prestaciones.
10
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
-
Que
al
no
seguirse
debidamente
el
procedimiento
administrativo ante el Instituto Mexicano del Seguro Social,
conforme a lo dispuesto en los numerales del 46 al 57 y del
62 al 69, todos de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, no puede demandarse la nulidad del acto
administrativo irregular, sobre todo si en la demanda no se
planteó la nulidad de algún acto administrativo irregular, por
no tener ese carácter la intervención quirúrgica irregular.
-
Que la resolución de fecha veintidós de abril de dos mil diez,
emitida por el Consejo Consultivo Delegacional del Estado
de México Poniente, fue mal valorada en la sentencia
reclamada pues indebidamente se menciona que actualizó
el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, siendo que lo se resolvió fue un
recurso de queja muy diferente al procedimiento de
reclamación que prevé dicha Ley.
-
Que
resultan
aplicables
los
criterios
de
rubros:
“COMPETENCIA FEDERAL. NO SE SURTE POR LA SOLA
CIRCUNSTANCIA DE QUE SEA PARTE EN EL JUICIO UN
ORGANISMO DESCENTRALIZADO Y SE AFECTE O
PUEDA AFECTASE SU PATRIMONIO”, “COMPETENCIA
FEDERAL O CONCURRENTE EN UN JUICIO CIVIL,
HIPÓTESIS EN QUE SE PRESENTAN, TRATÁNDOSE DE
CONTROVERSIAS
SOBRE
APLICACIÓN
DE
LEYES
11
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
FEDERALES
O
TRATADOS
INTERNACIONALES.”
COMPETENCIA FEDERAL. SE SURTE CUANDO EN UNA
CONTROVERSIA
ENTENDIDA
SEA
ÉSTA
DENOMIANDO
PARTE
COMO
ESTADOS
“COMPETENCIA,
LA
FEDERACIÓN,
ENTE
UNIDOS
RESPONSABILIDAD
JURÍDICO
MEXICANOS.”,
OBJETIVA.
JURISDICCIÓN CONCURRENTE.” y “COMPETENCIA. SI
EL JUICIO NO SE HA INICIADO, EL JUEZ DE DISTRITO
ESTÁ FACULTADO PARA DECLARAR DE FOCIO QUE
CARECE DE ELLA, PONIENDO A DISPOSICIÓN DEL
ACTOR LA DEMANDA Y SUS ANEXOS, SIN DECLINARLA
A FAVOR DE OTRO.”
QUINTO. Consideraciones del Tribunal Colegiado. El
Tribunal Colegiado calificó como infundados los argumentos
sintetizados en el considerando que antecede, con base en las
consideraciones que a continuación se sintetizan: (foja 143 a 161
del cuaderno de amparo)
-
En la acción de inconstitucionalidad 4/2004, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, al analizar la responsabilidad
patrimonial del Estado establecida en el artículo 113
constitucional, estableció que existen diversos daños que
pueden sufrir los ciudadanos con motivo de la actividad
propia del Estado, a saber, los ocasionados por la actividad
irregular del Estado, que se entiende como responsabilidad
12
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
objetiva y directa, contemplados en el segundo párrafo del
citado artículo 113 constitucional; y los daños ocasionados
por la actividad regular del Estado y la actuación dolosa e
ilegal de sus funcionarios, aspectos que no se encuentran
regulados por el citado párrafo.
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver el amparo en revisión 903/2008,
estableció que el segundo párrafo del artículo 113
constitucional no prevé una división de competencia
específica, por lo que los órganos jurídicos municipales,
locales y federales podían expedir leyes o realizar las
modificaciones necesarias para proveer el cumplimiento del
citado artículo. De la anterior consideración emanó la tesis
de
rubro:
“RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
DEL
ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE UN DERECHO
SUSTANTIVO QUE PUEDE SER AMPLIADO POR EL
LEGISLADOR ORDINARIO.”
Asimismo, en la citada ejecutoria precisó que resultaba
irrelevante que al Instituto Mexicano del Seguro Social se le
hubiera demandado por responsabilidad civil derivada de la
realización de un servicio público deficiente, porque la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su
artículo 1° incluye ese supuesto, lo que se robustece con la
13
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
conclusión a la que arribó la Suprema Corte de Justicia de la
Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004,
en donde sostuvo que la actividad administrativa irregular
del Estado, debía entenderse en términos amplios para
incluir en dicho concepto a la prestación deficiente de un
servicio público.
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver el amparo en revisión 903/2008,
determinó que el artículo único transitorio de la reforma
constitucional que introdujo el párrafo segundo del artículo
113 constitucional permitió que el legislador ordinario ya sea
federal o local, expidiera leyes necesarias para proveer el
cumplimiento del citado precepto y que al incluir la actividad
administrativa irregular del Estado en el artículo 1° de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, por la
responsabilidad civil derivada de la realización de un servicio
público deficiente, la vía para conocer de esa clase de
prestaciones sería la administrativa (artículo 18), por lo que
dichos artículos no son inconstitucionales.
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver el amparo directo en revisión 1044/2011,
sustentó
la
tesis
CXLVI/2011,
“RESPONSABILIDAD
DEL
DERIVADOS
ACTIVIDAD
DE
ESTADO
de
POR
rubro
DAÑOS
ADMINISTRATIVA
14
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
IRREGULAR.
DEBE
RECLAMARSE
POR
LA
VÍA
ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY
FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA EL
DERECHO
CONSAGRADO
CONSTITUCIONAL.”,
en
EN
la
EL
que
ARTÍCULO
precisó
que
113
la
responsabilidad del Estado por daños derivados de su
actividad administrativa irregular, debía reclamarse en la vía
administrativa
en
términos
de
la
Ley
Federal
de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, en contraposición a
la vía civil. Lo anterior no desnaturaliza el derecho a recibir
una indemnización integral por los daños sufridos por
actividad administrativa irregular, por lo que no se viola el
derecho consagrado en el artículo 113 constitucional.
-
El artículo 2° de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, establece que son sujetos de dicha
ley los “entes públicos federales” entendiéndose por tales
“Los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la
Federación,
organismos
constitucionales
autónomos,
dependencias, entidades de la administración pública
federal, (…)” por lo que es inconcuso que el Instituto
Mexicano del Seguro Social, al ser un organismo público
descentralizado y formar parte de la administración pública
federal se encuentra regido por dicha Ley.
15
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
-
La responsabilidad civil del Estado y de sus servidores
públicos no está regulada en el Código Civil Federal, pues si
bien los artículos 1913, 1915 y 1916 del citado Código no
fueron derogados, lo cierto es que el primero sólo habla de
responsabilidad objetiva, entre otros, por la utilización de
sustancias peligrosas; el segundo, establece las bases para
cuantificar la reparación del daño; y el último, si bien habla
del daño moral por responsabilidad del Estado y sus
servidores públicos, también lo es que remite al diverso
1927 que fue derogado con motivo de la entrada en vigor la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y al
1928 que señala: “El que paga los daños y perjuicios
causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y
operarios, pueden repetir de ellos lo que hubiere pagado”,
por lo que en términos del artículo 18 de la citada Ley es por
la vía administrativa que se debe reclamar los daños
ocasionados por la actividad administrativa irregular del
Estado.
Consecuentemente, es inexacto que la responsabilidad
patrimonial del Estado es reclamable en la vía administrativa
o civil a elección del gobernado, porque el artículo 113
constitucional no permite que escoja la materia y vía que
mejor le parezca, puesto que se trata de una cuestión
delgada al legislador ordinario.
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
-
El derecho a la protección de la salud contenido en el
artículo 4° constitucional no se infringe con el diverso 14 de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado al
prever un tope máximo por concepto de indemnización por
responsabilidad civil que debe pagar el Estado, sino más
bien se infringe el 113, párrafo segundo, constitucional que
prevé el derecho del ciudadano de ser indemnizado en caso
de responsabilidad, tal como lo sostuvo la Primera Sala en la
tesis
1ª.
CLIV/2009
de
PATRIMONIAL
DEL
FRACCIÓN
SEGUNDO
FEDERAL
II,
RELATIVA,
rubro:
ESTADO.
AL
“RESPONSABILIDAD
EL
ARTÍCULO
PÁRRAFO,
DE
ESTABLECER
14,
LA
UN
LEY
TOPE
MÁXIMO PARA LAS INDEMNIZACIONES POR DAÑO
MORAL, VIOLA EL ARTÍCULO 113 SEGUNDO PÁRRAFO
DE LA CONSTITUCION GENERAL DE LA REPÚBLICA.”
Ahora bien, como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa no aplica aún los artículos 13, fracción II y 14
de
la
Ley
Administrativo,
Federal
de
no
se
Procedimiento
puede
Contencioso
analizar
dicha
inconstitucionalidad a la luz del artículo 4° constitucional.
-
El citado artículo único transitorio previó que para fijar la
responsabilidad
patrimonial
del
Estado
frente
a
los
particulares, debe seguirse previamente un procedimiento
en el que se determine si efectivamente corresponde su
17
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
pago. Por lo que, si el quejoso inició el procedimiento ante el
Instituto Mexicano del Seguro Social, quien declaró fundada
su queja respecto a la responsabilidad médica y civil en que
incurrió el citado Instituto, determinando una indemnización
por concepto de daño moral, dicho procedimiento puede dar
lugar a que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa admita la demanda.
-
Son inaplicables los criterios citados por el quejoso en su
demanda por obsoletas, pues no contemplan las reformas al
artículo 113, párrafo segundo, constitucional, ni al diverso 18
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado.
-
Al no reclamarse en el juicio natural responsabilidad civil por
error o dolo al anestesiólogo del citado Instituto, el asunto es
reclamable en vía diversa a la civil, pues la actuación
dolosa/culposa e ilegal de los funcionarios del Estado no es
un aspecto cubierto por el artículo 113, párrafo segundo,
constitucional, pues únicamente prevé la actividad irregular
del Estado.
SEXTO. Agravios. La parte quejosa manifestó en su único
agravio, en síntesis, los siguientes argumentos:
18
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
-
El Tribunal Colegiado no realizó el estudio concreto de los
conceptos de violación, pues se limitó a apoyarse en
diversos criterios emitidos sin mencionar sus rubros, datos
de localización y contenido. Entre otros, la acción de
inconstitucionalidad
4/2004
y
el
amparo
en
revisión
903/2008.
-
El referido órgano, al determinar que el Instituto Mexicano
del Seguro Social es un ente público federal, no consideró
que dicho Instituto cuenta con personalidad y patrimonio
propios conforme a la Ley de Bienes Nacionales y la Ley del
Seguro Social.
-
Se hace valer la inconstitucionalidad de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, porque viola el
artículo 113 constitucional, segundo párrafo, ya que la
norma fundamental no define el concepto de actividad
administrativa irregular. Tal concepto no puede comprender
la responsabilidad extracontractual subjetiva derivada de
actos de negligencia médica, por lo que los artículos 1, 2, 4,
18 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado al prever la responsabilidad extracontractual del
Estado resultan inconstitucionales.
-
El artículo 113 constitucional establece la responsabilidad
objetiva y directa del Estado, siendo que la demanda se
apoyó en una responsabilidad civil de naturaleza subjetiva.
19
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
-
La prestación de un servicio profesional, el de la medicina,
por
ningún
motivo
puede
considerarse
un
acto
administrativo, una resolución administrativa o una actividad
administrativa irregular.
-
No puede subordinarse o condicionarse la impartición de
justicia al trámite de un procedimiento administrativo, ya que
con ello se vulneraría el acceso a la impartición de la justicia
que prevé el artículo 17 constitucional.
-
No existe la estructura legal sustantiva y procesal para
tramitar un juicio de negligencia médica en la vía
administrativa.
-
En efecto, el procedimiento de Queja que promovió la madre
del afectado, está muy lejano del trámite administrativo para
obtener el pago de una indemnización. El procedimiento
administrativo al que se refiere la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo
y
la
Ley
Federal
de
Procedimiento Contencioso Administrativo es muy diferente
a la instancia administrativa que se promovió ante el Instituto
Mexicano del Seguro Social. El quejoso nunca siguió un
trámite conforme a dichos ordenamientos.
-
Si se exige tramitar la demanda en la vía administrativa se
impedirá el ejercicio del derecho a la salud establecido en el
artículo 4° constitucional y el derecho a la indemnización, ya
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
que se entendería que debía impugnarse en la vía
administrativa el Acuerdo que resolvió la Queja tramitada
ante el IMSS dentro de los cuarenta y cinco días siguientes.
-
La diferencia en la prescripción y el plazo para iniciar un
juicio de nulidad administrativo o bien un juicio civil, es letal
en el presente caso.
SÉPTIMO. Procedencia del recurso. El presente recurso
de revisión es procedente, ya que se plantea una cuestión
constitucional de importancia y trascendencia.
Conforme al artículo 107, fracción IX de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la procedencia del
recurso de revisión contra sentencias dictadas en materia de
amparo directo, está condicionada a que la resolución del asunto
entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia,
de modo que la segunda instancia se abre sólo por excepción, en
aquellos casos en los que resulte imprescindible la intervención
de este Alto Tribunal.
Con base en lo anterior, el Tribunal Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 5/1999,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de
junio de mil novecientos noventa y nueve, cuyo punto Primero
establece que para la procedencia del recurso de revisión en
21
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
amparo directo, se requiere que se reúnan los siguientes
supuestos:
a) Que en la sentencia recurrida, se haya hecho
pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, tratado
internacional o reglamento, o se establezca la interpretación
directa de un precepto constitucional, o que, habiéndose
planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo,
se haya omitido su estudio.
b) Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación
de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio de
la Sala respectiva.
En relación con el segundo de los requisitos antes
mencionados, el propio punto Primero del Acuerdo en cita, señala
que, por regla general, se entenderá que no se surten los
requisitos
de
importancia
y
trascendencia
cuando
exista
jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, no
se hayan expresado agravios o cuando éstos sean ineficaces,
inoperantes, inatendibles o insuficientes y no se advierta queja
deficiente que suplir.
Los anteriores lineamientos se confirman en la tesis de
jurisprudencia número 2a./J. 64/2001, de la Segunda Sala de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Primera Sala
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
comparte, cuyo rubro es: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO.
REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.”1
Establecido lo anterior, debe señalarse que el recurso de
mérito sí cumple con los requisitos antes aludidos, en virtud de
que se interpuso oportunamente. Asimismo, el presente asunto se
estima de importancia y trascendencia, toda vez que se plantea si
a la luz del artículo 113 constitucional, la responsabilidad
patrimonial del Estado deberá tramitarse en la vía administrativa;
si un acto de negligencia médica puede considerarse un acto
administrativo irregular; y si la determinación de que la vía es la
1
Tesis 2a./J. 64/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, tomo XIV, diciembre de 2001, página 315. El contenido de
esta tesis es: “Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción V, 86 y 93 de la Ley de Amparo, 10,
fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo
5/1999, del 21 de junio de 1999, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que establece las bases generales para la procedencia y tramitación de
los recursos de revisión en amparo directo, permiten inferir que un recurso de esa
naturaleza sólo será procedente si reúne los siguientes requisitos: I. Que se
presente oportunamente; II. Que en la demanda se haya planteado la
inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Federal y en la sentencia se hubiera omitido su estudio o en ella se
contenga alguno de esos pronunciamientos; y III. Que el problema de
constitucionalidad referido entrañe la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia a juicio de la Sala respectiva de la Suprema Corte; en el entendido
de que un asunto será importante cuando de los conceptos de violación (o del
planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja deficiente) se advierta que
los argumentos o derivaciones son excepcionales o extraordinarios, esto es, de
especial interés; y será trascendente cuando se aprecie la probabilidad de que la
resolución que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos
sobresalientes en materia de constitucionalidad; por el contrario, deberá
considerarse que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia
cuando exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado,
cuando no se hayan expresado agravios o cuando, habiéndose expresado, sean
ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta
queja deficiente que suplir y en los demás casos análogos a juicio de la referida
Sala, lo que, conforme a la lógica del sistema, tendrá que justificarse
debidamente.”
23
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
administrativa impide el ejercicio del derecho a la salud
establecido en el artículo 4° constitucional, así como el derecho a
la indemnización.
OCTAVO. Estudio de fondo. Los agravios elevados por la
recurrente son en parte infundados y en parte inoperantes. Nos
centraremos en la parte infundada puesto que los agravios
inoperantes los son porque plantean cuestiones de mera
legalidad, que tienen que ver con la debida identificación de los
precedentes en que apoya su determinación el Tribunal
Colegiado o bien, porque esgrimen que dicho órgano no analizó
diversas leyes para determinar que el Instituto Mexicano del
Seguro Social es un ente público federal, consideraciones ajenas
a lo que nos corresponde exclusivamente en sede de segunda
instancia de amparo directo.
La cuestión de constitucionalidad a dilucidar en el presente
asunto consiste en determinar el contenido y alcance del artículo
113 constitucional, a saber: i) la evolución de la responsabilidad
patrimonial del Estado; ii) si la responsabilidad patrimonial del
Estado comprende el derecho de los afectados a que el Estado
resarza los daños generados por el actuar negligente del personal
médico que labora en las instituciones de salud públicas; iii) la
caracterización de la indemnización a la víctima como un derecho
fundamental; iv) la vía procesal a través de la cual puede exigirse
la reparación de los daños y v) si en el presente caso la
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
determinación de que la vía procedente es la administrativa
impide que se ejerza el derecho a la salud y a una indemnización
justa.
i)
Evolución de la responsabilidad patrimonial del
Estado.
Tal como se señaló en la exposición de motivos2 que dio
origen en el año de 2004 a la reforma constitucional al artículo
113, si bien, antes de dicha reforma, a través de diversas
disposiciones3 el legislador federal intentó la consecución de un
régimen de responsabilidad del Estado efectivo, todas ellas, o
eran de carácter indirecto: subsidiario o solidario, o bien, sistemas
de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos,
más no esquemas a través de los cuales pudiera indemnizarse a
los afectados del hecho dañoso.
2
Senado de la República, Exposición de Motivos presentada el 31 de diciembre
de 2004, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004.
3
Existen diversos ordenamientos legales que, sin responder a una misma base
jurídica sistemática y bien justificada, prevén algunos supuestos de
responsabilidad objetiva o por riesgo creado, como la Ley de Responsabilidad Civil
por Daños Nucleares; la Ley Federal del Trabajo, en lo relativo a riesgos de
trabajo; la Ley Aduanera, con relación al extravío de bienes depositados en
recintos fiscales, y el propio Código Civil, en lo que se refiere a riesgos
profesionales y utilización de objetos peligrosos; y finalmente, la Ley de Vías
Generales de Comunicación que previó una responsabilidad patrimonial de
naturaleza objetiva originada por daños causados por la operación de una
aeronave, si bien la parte conducente de dicho ordenamiento legal fue derogada
por la Ley de Aviación Civil de 1995, aunque esta última recogió las disposiciones
contenidas en la Ley de Vías Generales de Comunicación, en materia de
responsabilidad objetiva.
25
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Anteriormente, los daños causados por el Estado se
reparaban a través de la acreditación de la responsabilidad civil
indirecta, cuya reglamentación atendía a lo dispuesto en el
Código Civil Federal.
En el artículo 19284 se preveía la obligación subsidiaria del
Estado de responder del pago de los daños y perjuicios causados
por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las
atribuciones que les estuvieran encomendadas. Asimismo, a partir
de las reformas de 1994 al Código Civil Federal, en el artículo
19275, se previó adicionalmente el supuesto de la responsabilidad
solidaria del Estado, cuando ante el hecho o acto ilícito haya
habido dolo del servidor público.
Con
base
eminentemente
en
tales
civilista,
disposiciones
para
iniciar
de
una
inspiración
acción
de
4
Artículo 1928 (Vigente hasta el 9 de enero de 1994).- El Estado tiene
obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio
de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria
y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente
responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder
del daño causado.
5
Artículo 1927 (Vigente hasta el 30 de diciembre de 2004).- El Estado tiene
obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus
servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén
encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos
dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva
en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no
tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y
perjuicios causados por sus servidores públicos.
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
responsabilidad subsidiaria contra el Estado, se exigía la
identificación del servidor público causante del daño reclamado, la
demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación
en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo. Para
que el Estado respondiera solidariamente, era necesario además,
demostrar que el funcionario actuó dolosamente.
Por otro lado, se incorporaron regímenes de responsabilidad
administrativa en las leyes de responsabilidades de los servidores
públicos. No obstante, a través de estos esquemas únicamente
se responsabiliza al funcionario sin indemnizar al afectado, por lo
que no constituyen un auténtico sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado, sino de los servidores públicos.
Con el objeto de mitigar las problemáticas que enfrentaban
los particulares para reclamar una indemnización por parte del
Estado6, la reforma constitucional al artículo 113 pretendió
6
En la exposición de motivos de la reforma al artículo 113 constitucional publicada
el 14 de junio de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, de la Cámara de
Diputados presentada el 22 de abril de 1999, se expresó lo siguiente:
En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto
de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la Administración
Pública y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes:
1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de "daños
impersonales o anónimos" -casos cada vez más frecuentes en una Administración
compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden
impunes;
2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los
servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la
insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más
remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
evolucionar de un sistema de responsabilidad indirecta a un
sistema de responsabilidad directa, a través del cual es posible
demandar al Estado, cuando éste o sus funcionarios causen
daños a los particulares en sus bienes o derechos, sin tener que
demostrar la ilicitud o el dolo de un servidor público en lo
particular, sino únicamente que la actividad administrativa fue
realizada irregularmente.
Así, segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución
General actualmente establece que:
“Artículo 113 […] La responsabilidad del Estado
por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o
derechos de los particulares, será objetiva y
directa. Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes”
jurídicas correspondientes, que por otra parte son largas y difíciles, o bien ejercer
presiones en vía de hecho:
3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de
daños como consecuencia del actuar licito o normal de la Administración Pública,
a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre
el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la
relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la
construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar
responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad
administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el
patrimonio del particular, y
4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad
propia y no del Estado.
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En ese sentido, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, al
resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, consideró
que “a pesar de que [antes de la reforma al artículo 113] era
posible
demandarle
al
Estado
el
cumplimiento
de
su
responsabilidad patrimonial, la dispersión de la regulación en este
tema, a más de las trabas que la legislación imponía a los
particulares, lo hacía casi imposible, sobre todo, si se toma en
cuenta
que
hasta
hace
cuatro
años,
el
régimen
de
responsabilidad del Estado estaba recogido a través de normas
de inspiración evidentemente civilistas cuyo sustento gira en torno
del concepto de responsabilidad subjetiva y del criterio de culpa
para la determinación de la existencia de la responsabilidad
patrimonial de la Administración”7.
En efecto, el artículo 113 configuró un esquema a través del
cual es posible demandar directamente al Estado, cuando
ocasione daños a los particulares derivados de una actuación
administrativa irregular. Superándose con ello, el esquema de
responsabilidad civil subsidiaria a partir del cual para demandar al
Estado era necesario demostrar que el funcionario era insolvente;
así como el sistema de responsabilidad solidaria, en el que debía
probarse que el daño fue ocasionado por un acto doloso del
servidor público.
7
Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, resolución emitida por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 7 de febrero de 2008, por
unanimidad de diez votos de los señores Ministros: Ministros Cossío Díaz, Luna
Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela
Güitrón (Ponente), Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva
Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, pp. 136 y 137.
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Aunado a ello, la creación del sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado, pretendió evitar la dispersión normativa y
la inseguridad jurídica que existía en el tema, para con ello lograr
que los afectados pudieran acceder a una reparación del daño
efectiva. Al respecto en la exposición de motivos de la multicitada
reforma constitucional se precisó:
“Desde luego, la incertidumbre procedente de un
régimen insuficiente, así como la dualidad de
sistemas de responsabilidad: uno civil y otro
administrativo, constituye un problema de seguridad
jurídica que implícitamente ha sido reconocido en el
Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000, al
considerar que si bien en los últimos años se han
logrado importantes avances en la modernización del
marco jurídico, aún se observan rezagos que
imposibilitan la plena seguridad jurídica.”
ii)
La responsabilidad que señala el artículo 113
constitucional comprende a la originada por los
daños ocasionados por el personal médico de las
instituciones de salud públicas.
Ahora bien, en el caso, debe analizarse si la actividad
administrativa irregular a la que se refiere el artículo 113
constitucional, comprende el deber de reparar los daños
generados por la actuación negligente del personal médico que
labora en un órgano del Estado.
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Conforme a lo resuelto por el Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 4/2004, la
actividad irregular del Estado se configura cuando la función
administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin
atender a las condiciones normativas o a los parámetros
establecidos en la Ley o en los reglamentos administrativos.
Tal criterio puede observarse en la tesis de jurisprudencia P.J.
42/2008, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN
TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.”8
En tal sentido, cuando en la prestación de un servicio
público se causa un daño a los bienes y derechos de los
particulares, por haberse actuado irregularmente, se configura la
responsabilidad del Estado de resarcir el daño y por otro lado, se
genera el derecho de los afectados a que sus daños sean
reparados.
Así, debe entenderse que la actividad administrativa
irregular del Estado, comprende también la prestación de un
servicio público deficiente. Al respecto, en la Acción de
Inconstitucionalidad 4/2004 se precisó que: “El concepto de
8
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII,
junio de 2008, Tesis: P./J. 42/2008, página 722.
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
ilegitimidad no lleva como presupuesto la noción de culpa, sino la
de incumplimiento irregular de la función administrativa, donde se
sustituye el dato de la culpa por el relativo al funcionamiento
defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo con las leyes y
reglamentos
administrativos.
Este
funcionamiento
defectuoso puede considerarse por acción u omisión del Estado;
esta última en tanto sea antijurídica, lo que significa que, aunque
no exista norma expresa, es menester que exista un deber
jurídico que consagre la garantía o la obligación de obrar del
Estado en determinado sentido”9.
En el caso de la prestación deficiente de los servicios de
salud, la responsabilidad patrimonial del Estado se actualiza
cuando el personal médico que labora en las instituciones de
salud públicas actúa negligentemente, ya sea por acción u
omisión, y ocasiona un daño a los bienes o derechos de los
pacientes.
Esta Primera Sala no desconoce que el artículo 113
constitucional, al señalar que la responsabilidad del Estado
además de directa será objetiva, puede generar confusión entre
los justiciables, ya que los daños resultado de actos de
negligencia médica actualizan una responsabilidad de carácter
subjetivo en la que es necesario probar la conducta negligente en
que incurrió el personal médico.
9
Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, ob. cit., p. 144
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En la contradicción de tesis 93/201110, resuelta por esta
Primera Sala, se determinó que la responsabilidad médicosanitaria es de carácter subjetivo, esto es, que es necesario
probar el elemento de culpa o el actuar negligente del
profesionista para que exista el deber de indemnización11.
Por lo que, tratándose de la prestación deficiente del servicio
público de salud, podría argumentarse que al especificarse en el
artículo 113 que la responsabilidad del Estado es objetiva, no es
necesario probar la conducta irregular del personal médico, o
bien, que se actualiza una responsabilidad de índole civil, al
tratarse de la responsabilidad médico-sanitaria.
En efecto, tradicionalmente se ha entendido que la
responsabilidad objetiva es aquella que se origina por los daños
10
Ver tesis jurisprudencial 22/2011 de la Décima Época, de rubro y texto
siguientes: DAÑOS ORIGINADOS POR LA APLICACIÓN NEGLIGENTE DE LA
ANESTESIA. GENERAN UNA RESPONSABILIDAD CIVIL DE ÍNDOLE
SUBJETIVA. LEGISLACIÓN CIVIL DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO DE
TABASCO. Aun cuando el paciente haya otorgado su consentimiento informado
para la administración de la sustancia denominada anestesia, los daños
generados por la administración negligente de la anestesia actualizan una
responsabilidad de índole extracontractual, al estar en juego valores indisponibles
para el paciente como el derecho a la salud y el derecho a la vida. Ahora bien, tal
responsabilidad extracontractual es de carácter subjetivo, por lo que para exigir la
reparación de los daños generados por el uso de anestesia debe probarse el
elemento subjetivo de la conducta. No obstante, existe la presunción de que los
daños ocasionados por la anestesia fueron originados por un actuar negligente,
por lo que le corresponderá desvirtuar dicha presunción al personal médico que
participó en las etapas que abarca el cuidado anestésico.
11
En España por ejemplo, ha evolucionado la caracterización de la
responsabilidad médico sanitaria de ser de índole objetiva a requerirse el elemento
subjetivo de culpa o negligencia.
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
causados independientemente del carácter subjetivo de la
conducta, por lo que bajo ese entendimiento cualquier daño que
causara el Estado debería ser resarcido.
No obstante lo anterior, el poder reformador al modificar el
precepto en análisis, especificó que la responsabilidad del Estado
se originará únicamente cuando exista un actuar irregular,
entendido éste como aquellos actos de la administración
realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las
condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia
administración.
Por lo que la responsabilidad objetiva a la que alude el
artículo 113 constitucional no debe ser entendida en un sentido
amplio, como aquella responsabilidad originada por cualquier
daño que se cause, ya que en el proceso de reforma
constitucional se destacó la necesidad de acotar los alcances de
dicha responsabilidad a que ésta derivara del actuar irregular del
Estado.
Por un lado, en el dictamen de las Comisiones Unidas de
Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal de la
Cámara de Diputados (cámara de origen) expresamente se
estableció que la responsabilidad del Estado debía estar acotada
a su actuar irregular.12 Asimismo, en el dictamen presentado por
12
“(…) los miembros de estas Comisiones, después de haber deliberado sobre la
pertinencia de establecer un régimen amplio y general de responsabilidad
34
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
la
Cámara
de
Senadores,
se
puntualizó
que
la
no
individualización de la conducta (concepto de culpa) no significa
que no se deberá demostrar la conducta irregular de la
administración pública.13
patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible de responsabilidad del
Estado, y por ende, de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad lesiva de
la Administración Pública que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea
regular o irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado
conveniente restringir, cuando menos por algún tiempo, la responsabilidad del
Estado exclusivamente a su actividad administrativa irregular; máxime que se
encuentran resistencias a aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los
daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los particulares en el caso de haber
actuado de acuerdo a los estándares medios de los servicios públicos, es decir,
que sean consecuencia de su actividad administrativa regular o normal.
En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por el alcance nacional de esta
iniciativa, es prudente evaluar transcurrido algún tiempo, la operatividad del
instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos que
más adelante se indican, para posteriormente reexaminar la posibilidad de ampliar
la cobertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carácter
regular, cuando se generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran
la obligación jurídica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social,
pudiesen también ser motivo de indemnización.
Así pues, se precisa que el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado
debe circunscribirse a la lesividad de su actividad irregular, con lo cual además se
cubriría el mayor número de incidencias de afectación patrimonial del Estado.”
13
“(…) el hecho de que en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados se
haya precisado que "El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a
la lesividad de su actividad administrativa irregular". Dicha precisión es relevante,
pues de esta manera se logra conjugar en forma por demás atinada la noción de
"daños" y el concepto de "responsabilidad objetiva y directa".
Lo anterior supone que siempre que la actividad del Estado cause daño a los
particulares, se estará en presencia de una actividad administrativa irregular;
porque lo irregular en materia de responsabilidad objetiva, es la producción del
daño en sí mismo. En este sentido, no puede calificarse como regular una
actividad administrativa que como tal, cause daños a los particulares o
gobernados.
No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de
la administración, dado que ese criterio no ha cobrado gran aceptación en nuestro
35
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Por lo que, atendiendo a la intención del poder reformador
de la Constitución, es claro que la responsabilidad objetiva del
Estado no se origina por cualquier daño que se cause, sino que
éste debe ser consecuencia del actuar administrativo irregular.
Lo anterior, fue establecido por el Tribunal Pleno en la
Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, donde se señaló que “si
bien es cierto que en tratándose de la responsabilidad objetiva no
es necesario probar el elemento subjetivo de la conducta, sino
que es suficiente la ocurrencia de un daño como consecuencia
del actuar del Estado, también lo es, que la reforma constitucional
claramente pretendió limitar tal responsabilidad al introducir el
concepto de actuación irregular”.
En tal sentido, la responsabilidad del Estado no se origina
por cualquier daño que se cause a los particulares, sino que
responde a los daños causados por la actuación administrativa
irregular.
Por
lo
que
debe
interpretarse
que
el
término
de
“responsabilidad objetiva” que prevé la Constitución, no puede ser
derecho; sin perjuicio por supuesto, de que el rumbo que tomen estas nuevas
disposiciones permitan una revisión posterior sobre este punto.
Como consecuencia del actuar irregular que mencionamos, surgirá la obligación a
cargo de la Administración de indemnizar a efecto de restaurar la integridad del
patrimonio afectado. Este patrimonio lesionado, de acuerdo a la más explorada
doctrina, deberá ser susceptible de individualización con relación a una persona o
grupo de personas.
36
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
entendido en el sentido que se le atribuye a la responsabilidad
objetiva civil, sino que refiere a una responsabilidad derivada de
un acto irregular del Estado.
Ahora bien, aun cuando sea necesario demostrar la
irregularidad de la actuación del Estado o bien, la prestación de
un servicio de salud deficiente, tampoco debe entenderse que la
demanda de la indemnización correspondiente deberá transitarse
por la vía civil, ya que el sujeto demandado no es el médico en lo
particular, sino el Estado como ente responsable de la prestación
adecuada de los servicios públicos a su cargo.
Así, deben trasladarse los requisitos propios de la
responsabilidad médico-sanitaria al esquema de responsabilidad
patrimonial del Estado, sin ser necesario probar la culpa de un
agente del Estado en particular, sino la actuación irregular de la
dependencia demandada.
En consecuencia, para que proceda el pago indemnizatorio
por la actividad irregular del Estado, deben concurrir los
siguientes requisitos: 1) La existencia de un daño. Dicho daño
debe ser: efectivo, evaluable económicamente e individualizado
con relación a una o varias personas. 2) Que el daño sea
imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su
actividad administrativa irregular, la cual puede consistir en la
37
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
prestación deficiente del servicio público de salud. 3) El nexo
causal entre el daño y la actividad de la Administración Pública.
Es importante precisar que la actuación irregular del Estado,
no radica únicamente en el incumplimiento de los deberes legales
de los funcionarios públicos, establecidos en leyes o reglamentos,
sino que, en tratándose de la función médica a su cargo, se
origina también por el incumplimiento de las prescripciones de la
ciencia médica en el momento del desempeño de sus
actividades14, esto es, por no haberse sujetado a las técnicas
médicas o científicas exigibles para los mismos –lex artis ad hoc-,
o al deber de actuar con la diligencia que exige la lex artis.
ii.i) Carga de la prueba de diligencia médica.
A pesar de que se ha determinado que en el caso la
responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario probar el
actuar irregular del Estado, es posible señalar al tiempo, que en
los casos en que esta responsabilidad emana de la prestación de
un servicio de salud deficiente, la prueba de la diligencia recae en
las instituciones médicas del Estado, en atención al derecho de
indemnización de la víctima.
14
LUNA YERGA, Alvaro. “La Prueba de la Responsabilidad Civil MédicoSanitaria”. Editorial Thomson, Madrid, 2004, p. 47.
38
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Así, tal como se resolvió en la contradicción de tesis
93/2011, resuelta por esta Primera Sala, la carga de la prueba de
la debida diligencia le corresponde al demandado. Por lo que si
no logra acreditar que cumplió los cuidados establecidos en la
normativa de la materia o en la lex artis de la profesión, será
responsable por los daños ocasionados15.
Debido a la dificultad que representa para la víctima probar
el actuar irregular de los centros de salud, se posibilita un
desplazamiento de la carga de la prueba para que sea la
institución del Estado la que demuestre que el procedimiento
médico se realizó de acuerdo a los cuidados establecidos en la
normatividad de la materia y al deber de diligencia que le exige la
profesión médica. Así, recae en las instituciones de salud públicas
el demostrar que tuvieron el cuidado debido en cada una de las
etapas que involucra el procedimiento médico.
15
Ver tesis jurisprudencial 22/2011 de la Décima Época, de rubro y texto
siguientes: DAÑOS ORIGINADOS POR LA APLICACIÓN NEGLIGENTE DE LA
ANESTESIA. GENERAN UNA RESPONSABILIDAD CIVIL DE ÍNDOLE
SUBJETIVA. LEGISLACIÓN CIVIL DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO DE
TABASCO. Aun cuando el paciente haya otorgado su consentimiento informado
para la administración de la sustancia denominada anestesia, los daños
generados por la administración negligente de la anestesia actualizan una
responsabilidad de índole extracontractual, al estar en juego valores indisponibles
para el paciente como el derecho a la salud y el derecho a la vida. Ahora bien, tal
responsabilidad extracontractual es de carácter subjetivo, por lo que para exigir la
reparación de los daños generados por el uso de anestesia debe probarse el
elemento subjetivo de la conducta. No obstante, existe la presunción de que los
daños ocasionados por la anestesia fueron originados por un actuar negligente,
por lo que le corresponderá desvirtuar dicha presunción al personal médico que
participó en las etapas que abarca el cuidado anestésico.
39
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Lo anterior se justifica de acuerdo a los principios de
facilidad y proximidad probatoria, con base en los cuales debe
satisfacer la carga de la prueba la parte que dispone de los
medios de prueba o puede producirla o aportarla al proceso a un
menor coste para que pueda ser valorada por el juez16.
En efecto, los profesionales médicos y/o las instituciones de
salud pueden acceder con mayor facilidad a los medios de prueba
para demostrar su actuar diligente. Por un lado, tienen los
conocimientos necesarios para determinar qué información puede
ser relevante en el proceso y, por otro, pueden acceder a dichos
medios de prueba con mayor libertad que la persona afectada
En efecto, se exige a las instituciones hospitalarias el
documentar
el
procedimiento
médico17.
Asimismo,
dichas
instituciones deben contar con el expediente médico del paciente.
Por tanto, las pruebas relevantes se encuentran en muchas
ocasiones en posesión de los propios médicos o de los centros
16
Sobre dichos principios Ver LUNA YERGA, Alvaro. La Prueba de la
Responsabilidad Civil Médico-Sanitaria, Civitas, España, 2004, pp. 108-116.
17
En este sentido la Norma Oficial Mexicana, NOM-168-SSA1-1998, Del
Expediente Clínico, establece:
5.1. Los prestadores de servicios médicos de carácter público, social y privado
estarán obligados a integrar y conservar el expediente clínico en los términos
previstos en la presente Norma; los establecimientos, serán solidariamente
responsables, respecto del cumplimiento de esta obligación por cuanto hace al
personal que preste sus servicios en los mismos, independientemente de la forma
en que fuere contratado dicho personal.
40
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
hospitalarios, o bien, éstos profesionales pueden acceder con
mayor facilidad a la misma18.
Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Supremo
español en el que señaló que, “en atención a la mayor facilidad
que tiene el médico para probar que actuó diligentemente
justifican que se invierta la carga de la prueba y que sea exigible
a la institución hospitalaria la acreditación de cuál fue la causa de
la infección producida en el curso de una intervención realizada
en sus instalaciones y con el instrumental de su quirófano, o al
menos, la aportación de la prueba de que su diligencia y
cuidado fueron exquisitos”19.
Así, en atención a los principios de proximidad y facilidad
probatoria debe exigírsele a profesionales médicos y/o a las
instituciones sanitarias la carga de probar que su conducta fue
diligente en cada una de las etapas que involucra el
procedimiento médico.
Ahora bien, debe precisarse que la inversión de la carga de
la prueba a la que se ha venido haciendo referencia, no implica
que sea la institución de salud quien tenga que acreditar que su
actuación no fue la causa del daño producido, esto es, que sea
18
SSTS, 1ª, 2 de diciembre de 1996, 29 de noviembre de 2002 y 31 de enero de
2003.
19
STS, 1ª, 25 de junio de 2002.
41
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
ésta quien tenga que probar que el daño no se ocasionó por el
procedimiento médico.
Dicho de otra manera, el revertir la carga de la prueba de la
actuación irregular del Estado, significa que será la institución
médica la que deberá demostrar que no actuó negligentemente,
lo que no significa que tenga que probar la inexistencia de los
demás elementos de la responsabilidad. Así, en opinión de esta
Primera Sala, el personal médico o la institución hospitalaria
únicamente deberán demostrar que el procedimiento médico fue
realizado bajo los estándares legales y profesionales de diligencia
que les son exigibles.
En resumen, en el caso de la responsabilidad patrimonial del
Estado derivada por los daños ocasionados a los particulares por
la prestación de un servicio de salud deficiente, el ente
demandado tendrá la carga de la prueba de la diligencia. Por lo
que si no logra acreditar que cumplió los cuidados establecidos
en la normativa de la materia o en la lex artis de la profesión, será
responsable por los daños ocasionados.
iii)
Caracterización del derecho a la indemnización
como derecho fundamental, el cual se encuentra
relacionado con el derecho a la salud.
42
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Hasta ahora se ha demostrado que la responsabilidad
patrimonial del Estado es directa, y que se origina por los daños
ocasionados a los particulares derivados de una actuación
administrativa irregular, la cual comprende la prestación deficiente
de los servicios de salud. Adicionalmente, para la resolución del
presente asunto, debe tenerse en cuenta que el artículo 113
incorpora al texto constitucional a la indemnización como un
derecho fundamental de las víctimas, mismo que en el caso de
los daños generados por la prestación de un servicio de salud
deficiente, está en estrecha conexión con el derecho a la salud.
El artículo 4º. Constitucional dispone que “toda persona
tiene derecho a la protección de la salud”. De lo anterior se
desprende que el derecho a la salud es un derecho fundamental
de titularidad universal, cuya satisfacción corresponde a la
Federación y a los Estados en sus respectivos ámbitos de
competencia.20
El derecho a la salud es un derecho social de carácter
eminentemente
prestacional
que
conlleva
una
serie
de
obligaciones positivas a cargo de los poderes públicos. Como
servicio
público,
debe
satisfacerse
de
acuerdo
con
determinados estándares de calidad aplicables a todos los
20
El desarrollo legislativo de este derecho se encuentra primordialmente la Ley
General de Salud. El artículo 23 de este ordenamiento señala que los servicios de
salud comprenden todas aquellas acciones dirigidas a proteger, promover y
restaurar la salud de la persona y de la colectividad.
43
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
ámbitos de la prestación de este derecho: insumos, procesos
y la actuación de los agentes relacionados con la prestación
del mismo21.
Por otro lado, esta Primera Sala al resolver el amparo en
revisión 903/2008, estableció que el artículo 113 constitucional
establece el derecho correlativo de los particulares de recibir
una indemnización. En efecto, al tener como objetivo restaurar la
integridad del patrimonio afectado mediante una compensación
económica por el daño producido, se trata de un derecho
sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los
particulares. De tales consideraciones emanó la tesis aislada 1ª.
LII/2009 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
21
En el ámbito internacional, el artículo 12 del Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales establece la obligación de los Estados Parte de
reconocer el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de
salud física y mental. Si bien la Convención Americana sobre Derechos Humanos
no hace referencia directa al derecho a la salud, el artículo 26 contempla el
compromiso de los Estados Parte para lograr progresivamente la plena efectividad
de los derechos derivados de la Carta de la Organización de Estados Americanos.
El artículo 34 de este instrumento internacional también recoge el compromiso que
adquieren los Estados de dedicar sus esfuerzos para alcanzar varias metas, entre
las que destacan la defensa del potencial humano mediante la extensión y
aplicación de los modernos conocimientos de la ciencia médica.
En este orden de ideas, el Comité Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales ha puesto de manifiesto que la salud es un derecho
indispensable para el ejercicio de los demás derechos fundamentales y que todo
ser humano debe poder disfrutar del más alto nivel de salud que le permita vivir
dignamente.
44
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN
FAVOR DE LOS PARTICULARES.”22
Así, cuando el Estado proporciona un servicio público
deficiente y vulnera con ello los bienes o derechos de los
particulares, se actualiza el derecho de recibir una indemnización.
Tal derecho se genera además, por haberse violado el deber del
Estado de prestar un servicio de salud de calidad, obligación que
deriva del propio artículo 4° constitucional.
22
El citado precepto constitucional establece la responsabilidad patrimonial del
Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de
recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes. Por tanto, al tener como objetivo restaurar la integridad del
patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño
producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido
en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad
patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y
objetiva. Cabe mencionar que, el ámbito espacial de validez del referido derecho a
la indemnización trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación,
Estados, Distrito Federal y Municipios-, por lo que sus titulares pueden exigir su
contenido inmediata y directamente a cualquiera de los órganos de gobierno de
aquellos órdenes. En tanto que su ámbito material es propio y no puede limitarse
por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el
legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa
(administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera) por lo que su extensión debe
tutelarse en la forma prevista en la norma constitucional; de ahí que el indicado
artículo 113 no establece algún tipo de división competencial específica, en tanto
que la responsabilidad patrimonial del Estado no reclama con exclusividad para sí
un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, y tampoco uno
espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-.
Finalmente, se advierte que este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar
la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de
asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para
obtener su cumplimiento, pues al prescribir que aquélla se otorgará conforme a las
bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador
ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a
la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto,
imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización
respectiva
45
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Ahora bien, del derecho a la indemnización a favor de los
particulares se deriva a su vez el derecho a una “justa
indemnización”. El contenido y alcance de tal especificación de
la reparación del daño ha sido precisado en el amparo directo en
revisión 1068/2011 por esta Primera Sala, en los términos
mencionados a continuación.
La
Corte
Interamericana
de
Derechos
Humanos
ha
desarrollado en su jurisprudencia los criterios relativos a la
naturaleza y alcances de la obligación de reparar23, y dentro de
éstos el concepto de daño inmaterial y los supuestos en que
corresponde indemnizarlo24, atendiendo al daño causado. Una
23
Cfr. Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de
agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 214. Caso González y otras (“Campo
Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205, párrs. 446 y 447. Caso
Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C
No. 209, párr. 327. Caso Fernández Ortega y Otros Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de Agosto de 2010.
Serie C No. 215, párrs. 220 y 221. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto
de 2010. Serie C No. 216, párr. 203, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs.
México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de
noviembre de 2010. Serie C No. 220. párr. 208 y 209.
24
Ese Tribunal ha establecido que el daño inmaterial “puede comprender tanto los
sufrimientos y las aflicciones causados a la víctima directa y a sus allegados, el
menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las
alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la
víctima o su familia”. Caso Fernández Ortega y Otros Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de Agosto de 2010,
Serie C No. 215, párr. 289. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010.
Serie C No. 216, párr. 275 y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México.
46
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
“justa indemnización” o “indemnización integral” implica el
restablecimiento de la situación anterior y de no ser esto posible,
establecer el pago de una indemnización como compensación por
los daños ocasionados25 al surgir el deber de reparar.26
La reparación debe, en la medida de lo posible, anular todas
las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que
debió haber existido con toda probabilidad, si el acto no se
hubiera cometido. Conforme a la interpretación realizada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto del
derecho de reparación, el daño causado es el que determina la
indemnización. Las reparaciones, como el término lo indica,
consisten en las medidas que tienden a hacer desaparecer los
efectos de las violaciones cometidas. Su naturaleza y su monto
dependen del nexo causal con los hechos del caso, las
violaciones declaradas, los daños acreditados, así como con
las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos.27
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de
noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr. 255.
25
Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de
noviembre de 2009. Serie C No. 205. párrs.450 y 451.
26
Cfr. Corte Permanente de Justicia Internacional, caso Chorzów, PCIJ reports,
Ser. A, núm 17, 1928, p.4.
27
Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de
noviembre de 2009. Serie C No. 205. párr.447. Caso Fernández Ortega y Otros
Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
30 de Agosto de 2010, Serie C No. 215, párr. 221; Caso Rosendo Cantú y otra Vs.
México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de
agosto de 2010. Serie C No. 216. párr. 204, y Caso Cabrera García y Montiel
47
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Las reparaciones no pueden implicar ni enriquecimiento ni
empobrecimiento para la víctima o sus sucesores.28
En el documento denominado “Lineamientos Principales
para una Política Integral de Reparaciones” aprobado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos el diecinueve de
febrero de dos mil ocho, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos señaló que la reparación adecuada del daño sufrido
debe concretizarse mediante medidas individuales tendientes a
restituir e indemnizar.
Por otra parte, la asamblea general de la Organización de
las Naciones Unidas también ha emitido principios y directrices
que
determinan
los
alcances
del
derecho
a
obtener
reparaciones.29 En esencia, dichos principios establecen que la
obligación que tienen los Estados de respetar, asegurar que se
respeten y aplicar las normas internacionales de derechos
humanos dentro de su Estado tiene diversos alcances, tales
como, proporcionar a las víctimas una reparación adecuada,
efectiva y rápida del daño sufrido -en lo que interesa- en las
formas de restitución e indemnización.
Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220. párr. 209.
28
Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de
noviembre de 2009. Serie C No. 205. párrs.450 y 451.
29
El dieciséis de diciembre de dos mil cinco aprobó la Resolución 60/147.
48
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Por tanto, para dar un efectivo cumplimiento al derecho
sustantivo establecido en el artículo 113 constitucional, la
restitución de los daños causados por el actuar administrativo
irregular, siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la
situación anterior. La indemnización ha de concederse, de
forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación
y a las circunstancias de cada caso, atendiendo a (a) el daño
físico o mental; (b) la pérdida de oportunidades, en particular
las de empleo, educación y prestaciones sociales; (c) los
daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro
cesante; (d) los perjuicios morales; y (e) los gastos de
asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios
médicos y servicios psicológicos y sociales.
Así, el artículo 113 establece el derecho fundamental de las
víctimas a ser resarcidas por los daños ocasionados por la
prestación de un servicio público defectuoso. Tal indemnización
debe ser “justa”, en el sentido de ser proporcional a la gravedad
de las violaciones y al daño sufrido, atendiendo a las directrices y
principios que han establecido los organismos internacionales
arriba señalados.
iv)
Vía procesal para tramitar la reparación de los
daños derivados del actuar administrativo irregular.
Su constitucionalidad.
49
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Respecto a la vía procesalmente idónea para reclamar los
daños causados derivados de actos de negligencia médica
existen diversas alternativas, cuya elección dependerá del
carácter del demandado y del tipo de responsabilidad que se
pretenda demandar. Los procesos con un objeto sancionador
consisten en el procedimiento de responsabilidad administrativa a
los servidores públicos y el proceso penal. Los procesos con fines
indemnizatorios son la vía civil, si se demanda al médico en lo
particular; o bien, la vía administrativa, si se demanda al Estado.
1. Responsabilidad Administrativa de los Servidores
Públicos.
Esta vía tiene por objeto fincar responsabilidad al médico de
alguna entidad pública que haya violado los principios de derecho
disciplinario, que rigen la actividad de los servidores públicos,
contenidos en la fracción III del artículo 109 Constitucional30.
Las obligaciones específicas que imponen dichos principios
están previstas en el artículo 8° de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. El proceso se
30
Artículo 109: […]
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u
omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
50
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
desahoga ante los Órganos Internos de Control de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal31.
Sin embargo, mediante esta vía no se puede obtener
ninguna indemnización por el daño causado en caso de
negligencia médica, ya que como se mencionó la sanción no
busca reparar un daño, sino asegurar que los servidores públicos
en el desempeño de sus funciones respeten la legalidad, la
honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia que impone el
servicio público. De acuerdo a lo anterior, el artículo 13 de la
mencionada Ley32 prevé que las únicas sanciones que podrá
imponer el órgano interno de control, son: (i) amonestación
privada o pública; (ii) suspensión del empleo, cargo o comisión
por un período no menor de tres días ni mayor a un año; (iii)
destitución
del
puesto;
(iv)
sanción
económica33;
e
(v)
31
Artículo 4.- Para la investigación, tramitación, sustanciación y resolución, en su
caso, de los procedimientos y recursos establecidos en la presente Ley, serán
autoridades competentes los contralores internos y los titulares de las áreas de
auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de la
Procuraduría General de la República.
32
Artículo 13.- La Sección Instructora practicará todas las diligencias necesarias
para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquella; estableciendo
las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya
tenido el servidor público denunciado.
Dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la
Sección informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole
saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar
por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación.
33
De acuerdo al artículo 16 de la Ley de Responsabilidad de los Servidores
Públicos, la sanción económica se da a favor del Estado y será la Tesorería de la
Federación la encargada de ejecutarla.
51
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o
comisiones en el servicio público.
2. Responsabilidad Penal.
Por otro lado, los casos de negligencia médica pueden dar
lugar a la configuración de diversos delitos, dependiendo de las
circunstancias del caso en concreto. Algunos de los tipos penales
en
los
que
pueden
incurrir
los
médicos
por
actuar
negligentemente son: responsabilidad profesional (229 y 230
Código Penal Federal); lesiones (288-301 Código Penal Federal);
y homicidio (302-309 Código Penal Federal). Su objeto es
imponer alguna pena al personal médico que hubiera actuado
delictuosamente.
No obstante, en el proceso penal la víctima tiene derecho a
la reparación del daño de acuerdo a lo establecido por los
artículos 30, 30 Bis, 31 y 31 Bis del Código Penal Federal34, el
34
Artículo 30 (Código Penal Federal). La reparación del daño comprende:
I.- La restitución de la cosa obtenida por el delito y si no fuere posible, el pago del
precio de la misma;
II.- La indemnización del daño material y moral causado, incluyendo el pago de los
tratamientos curativos que, como consecuencia del delito, sean necesarios para la
recuperación de la salud de la víctima. En los casos de delitos contra el libre
desarrollo de la personalidad, la libertad y el normal desarrollo psicosexual y en su
salud mental, así como de violencia familiar, además se comprenderá el pago de
los tratamientos psicoterapéuticos que sean necesarios para la víctima, y
III.- El resarcimiento de los perjuicios ocasionados.
Artículo 30 Bis (Código Penal Federal). Tienen derecho a la reparación del daño
en el siguiente orden: 1o. El ofendido; 2o. En caso de fallecimiento del ofendido, el
cónyuge supérstite o el concubinario o concubina, y los hijos menores de edad; a
52
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
daño deberá ser reparado por el médico penalmente responsable
y no por la entidad pública para la que éste labora.
3. Juicio Ordinario Civil.
Este juicio será procedente cuando se demande al médico
en lo particular y/o a una sociedad privada que preste servicios
médicos. Dicha responsabilidad tiene como base el daño
producido
a
los
pacientes,
que
podría
dar
pie
a
una
responsabilidad de índole subjetiva. Para que la indemnización
sea procedente, es necesario que se demuestre la culpa o
negligencia del médico.
En esta vía no es posible demandar a las entidades
públicas, ya que el artículo 1927 del Código Civil Federal fue
derogado al momento de expedirse la Ley de Responsabilidad
falta de éstos los demás descendientes, y ascendientes que dependieran
económicamente de él al momento del fallecimiento.
Artículo 31 (Código Penal Federal). La reparación será fijada por los jueces,
según el daño que sea preciso reparar, de acuerdo con las pruebas obtenidas en
el proceso.
Para los casos de reparación del daño causado con motivo de delitos por
imprudencia, el Ejecutivo de la Unión reglamentará, sin perjuicio de la resolución
que se dicte por la autoridad judicial, la forma en que, administrativamente, deba
garantizarse mediante seguro especial dicha reparación.
Artículo 31 Bis (Código Penal Federal). En todo proceso penal el Ministerio
Público estará obligado a solicitar, en su caso, la condena en lo relativo a la
reparación del daño y el juez a resolver lo conducente.
El incumplimiento de esta disposición será sancionado con multa de treinta a
cincuenta días de salario mínimo.
53
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Patrimonial del Estado. No obstante, es posible reclamar en lo
particular al médico que haya actuado negligentemente aunque
trabaje en una entidad pública.
4. Vía administrativa para demandar al Estado la
indemnización de los daños originados por su actuar
irregular.
Respecto a la vía procesalmente idónea para ejercer el
derecho a reclamar la reparación de los daños causados por el
Estado, el artículo 113 en comento, deja un amplio margen al
legislador para diseñar el procedimiento a través del cual pueda
hacerse efectivo el sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado, toda vez que señala que: “los particulares tendrán
derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes”.
En tales términos el artículo transitorio de la reforma
constitucional que adicionó el artículo 113 constitucional,
establece que:
Único. El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de
enero del segundo año siguiente al de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los
municipios contarán con el periodo comprendido entre
la publicación del presente Decreto y su entrada en
vigor, para expedir las leyes o realizar las
54
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin
de proveer el debido cumplimiento del mismo, así
como para incluir en sus respectivos presupuestos,
una partida para hacer frente a su responsabilidad
patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará
necesariamente la adecuación a las disposiciones
jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como
en el local, conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después
de seguir los procedimientos para determinar que al
particular efectivamente le corresponde dicha
indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la
disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de
que se trate.
Para la expedición de las leyes o la realización de las
modificaciones necesarias para proveer al debido
cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo
comprendido entre la publicación del decreto y su
entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del
Decreto y su consiguiente publicación, el citado
periodo no sería menor a un año ni mayor a dos.
De lo anterior se deriva que los órdenes normativos que
componen
el
Estado
están
obligados
a
adecuar
sus
ordenamientos para que se vea garantizado el derecho de los
particulares a recibir una indemnización. Tal argumento se
recogió en la tesis 1ª. LIII/2009 de rubro: “RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO
55
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SUPONE LA DIVISIÓN
COMPETENCIAL PREVIAMENTE ESTABLECIDA EN ELLA.”35
En tal sentido, se dejó a la libre determinación del legislador
la configuración del marco normativo en tratándose de la
reparación del daño ocasionado por una actividad irregular del
Estado.
En el ámbito federal, el legislador optó por configurar en la
vía administrativa la reparación de los daños causados por una
actividad administrativa irregular, a través de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado.
35
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX,
abril de 2009, Tesis: 1a. LIII/2009, página 593, de texto: “El citado precepto
constitucional contiene un derecho sustantivo cuyas condiciones de desarrollo a
nivel secundario y de exigibilidad suponen la división competencial previamente
establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es
así, porque su última parte señala que los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes; y del único artículo transitorio del decreto que introdujo este contenido
constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de
2002) se advierte una facultad de ejercicio obligatorio para los órdenes jurídicos
del Estado mexicano para adecuar sus ordenamientos y proveer para que los
particulares disfruten del contenido del derecho introducido. Así, si el derecho de
los particulares a recibir una indemnización puede generarse por la actividad
administrativa irregular de distintos órganos de gobierno -federales, estatales, del
Distrito Federal y/o municipales-, es indudable que su reclamo, trámite e
individualización deben determinarse en el contexto normativo del orden jurídico
parcial al que pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones
delegadas por la Ley Fundamental a la regulación de las leyes que deben emitirse
en cada orden jurídico en lo individual, con la única condición de que no restrinjan
la extensión del derecho en la forma en que se encuentra tutelado.”
(el subrayado es nuestro)
56
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Así, se derogaron los preceptos correspondientes de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, así como del Código Civil Federal, que se oponían al
sistema de responsabilidad patrimonial de carácter general,
objetivo, directo y ponderado del Estado36.
La creación de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, tuvo como objetivo propiciar la unificación
normativa en un solo sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado,
cuyas
administrativa
controversias
se
resolverían
derivadas
de
exclusivamente
su
en
actividad
la
vía
administrativa. En la exposición de motivos de dicha Ley
claramente se estableció que:
“Por tanto, a efecto de evitar la duplicidad de
sistemas diversos que se contraponen tanto
conceptual como operativamente, es preciso
suprimir el régimen de responsabilidad de
naturaleza indirecta y subjetiva del Estado, regulada
por el Derecho Común, así como el sistema de
responsabilidad de los servidores públicos previsto
en la ley de la materia, ya que dicha responsabilidad
quedaría subsumida en la objetiva y directa del
Estado. Además, con las medidas apuntadas,
quedaría resuelto el problema de la doble
jurisdicción que se origina en nuestro sistema
vigente, al existir tanto la vía civil como la
administrativa para resolver los conflictos que se
presentan con motivo de la responsabilidad
administrativa-económica
de
los
servidores
36
Se derogaron el artículo 1927 del Código Civil Federal y los artículos 33 y 34 de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
57
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
públicos, y se lograría la unificación en un solo
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado,
cuyas controversias derivadas de su actividad
administrativa se resolverían exclusivamente en la
vía contencioso-administrativa.”
Por lo que, respecto a la constitucionalidad de la vía
administrativa como aquella que debe ser transitada para
exigir la reparación de los daños causados por la actuación
irregular del Estado, resulta infundado el agravio consistente en
que no puede condicionarse la impartición de justicia al trámite de
un procedimiento administrativo, en tanto en el amparo directo en
revisión 1044/2011, se determinó que: “la responsabilidad de la
administración pública para resolver en su seno, en primera
instancia, la inmensa cantidad de cuestiones que pueden surgir a
raíz del despliegue cotidiano de la actividad de la administración y
de la prestación de los servicios públicos es algo distintivo del
Estado contemporáneo y viene amparada por un amplio cuerpo
de reglas de derecho administrativo cuya existencia no va en
detrimento de la posición jurídica del ciudadano. Al contrario: las
reclamaciones en la vía administrativa permiten a los ciudadanos
resolver muchos problemas sin necesidad de incoar el siempre
prolongado camino de acceder a los tribuales. En este caso,
además, la posición jurídica del ciudadano se ve reforzada por el
cambio que el artículo 113 y la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos realizan en las reglas para la
acreditación del actuar del Estado, el tipo de daño y del nexo
58
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
causal, más beneficiosas que los estándares clásicos de
responsabilidad civil extracontractual.”
En segundo lugar, hay que decir que según muestra el
artículo transcrito, después de la resolución administrativa uno
puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual si
bien y de modo evidente, es una entidad estatal, ya será
típicamente distinta de la entidad estatal a la que el particular
imputa el daño. Y finalmente, quedará abierta como siempre la
vía de los tribunales federales de amparo, lo cual confirma la
inexactitud de sostener que es una interpretación errada y
desnaturalizadora de la Constitución afirmar que no resulta
contrario a la misma confirmar que los daños sufridos por una
actuación administrativa como la que denuncia la quejosa y ahora
recurrente deben ser reclamados por la vía administrativa, no por
la civil.”
Así, se concluyó que en el proceso administrativo, que se
encuentra regulado en la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado no desnaturaliza el derecho consagrado
en el artículo 113 constitucional. Al respecto, se estableció la tesis
CXLVI/2011, de rubro: “RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
POR DAÑOS DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IRREGULAR.
DEBE
ADMINISTRATIVA,
FEDERAL
DE
DE
RECLAMARSE
LA
VÍA
LA
LEY
PATRIMONIAL
DEL
CONFORMIDAD
RESPONSABILIDAD
POR
CON
59
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
ESTADO,
DERECHO
OBLIGACIÓN
QUE
CONSAGRADO
NO
EN
DESNATURALIZA
EL
ARTÍCULO
EL
113
CONSTITUCIONAL.”37
En tal sentido, las fracciones VIII y XII, así como el párrafo
final del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
37
El texto de dicha tesis es: “El artículo 113 constitucional concede un derecho
sustantivo a reclamar responsabilidad administrativa al Estado, sin especificar la
vía por la cual debe ser exigida. Dicho precepto establece que la responsabilidad
del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular,
cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa; así
como que éstos “tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases,
límites y procedimientos que establezcan las leyes” otorgando, por tanto, un
margen amplio al legislador, quien en la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, ha determinado que las reclamaciones de responsabilidad
deben hacerse por la vía administrativa (artículo 18). A juicio de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, la necesidad de reclamarla por la vía administrativa —en
contraposición a la vía civil—, no desnaturaliza el derecho a recibir una
indemnización integral por los daños sufridos por actividad administrativa
irregular y, por tanto, no viola el derecho consagrado en el artículo 113 de la
Constitución. El hecho de tener que acudir en primera instancia a la propia
administración pública no es algo que redunde en un perjuicio definitivo para el
particular o que deje al Estado en una posición equivalente a erigirlo,
simultáneamente, en juez y parte en el conflicto. En primer lugar, las
reclamaciones en la vía administrativa benefician a los ciudadanos, en la medida
en que les dan la oportunidad de reclamar por los daños sufridos sin necesidad de
iniciar un procedimiento jurisdiccional de naturaleza más larga. Además, la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece reglas más
beneficiosas respecto de la acreditación del actuar estatal, el daño y el nexo
causal, que los estándares clásicos de responsabilidad civil extracontractual. En
segundo lugar, después de la resolución administrativa queda abierta la
posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual si bien es
una entidad estatal, será típicamente distinta a aquella a la cual se imputa el daño.
Finalmente, queda siempre abierta la vía de los tribunales federales de amparo, lo
cual refuerza la inexactitud de sostener que la obligación de reclamar la
responsabilidad del Estado por la vía administrativa desnaturaliza el derecho a ser
indemnizado, consagrado en el artículo 113 de la Constitución.”
(Se agrega el énfasis)
60
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Justicia Fiscal y Administrativa38, otorgan al citado órgano la
competencia
para
determinaciones
conocer
de
relacionados
con
los
los
procedimientos
daños
y
y
perjuicios
reclamados por quien se dice afectado por la actividad irregular
del Estado.
Por su parte, y en cuanto a la vía procesal que debe ser
transitada, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, en su Capítulo III, establece el procedimiento que habrá
de seguirse para exigirse la responsabilidad patrimonial de los
entes públicos federales.
El proceso administrativo inicia con un procedimiento ante
la propia entidad o dependencia presuntamente responsable, a
través del recurso de reclamación39, cuyo trámite deberá
38
Artículo 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de
los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos
administrativos y procedimientos que se indican a continuación:
VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al
reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios
pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales
que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado;
XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones
que se indican en las demás fracciones de este artículo;
39
Artículo 17 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Los
procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se
iniciarán por reclamación de la parte interesada.
61
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
desahogarse de acuerdo a las reglas que prevé la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.40
Conforme a esta última Ley, una vez admitida la demanda
se desahogan pruebas dentro de un periodo de entre tres y
quince días, debiéndose notificar a las partes tres días antes el
desahogo de pruebas41. Posteriormente, se deja el expediente a
disposición de los interesados para que en un periodo de entre
cinco y diez días formulen alegatos42, para después resolver la
40
Artículo 18 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). La
parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad
presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo
establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. […]
41
Artículo 44 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). Iniciado el
procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar las medidas provisionales
establecidas en las leyes administrativas de la materia, y en su caso, en la
presente ley para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si
existieren suficientes elementos de juicio para ello.
Artículo 51 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El desahogo de las
pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni
mayor de quince días, contado a partir de su admisión.
Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al
interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto.
Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido
la resolución definitiva.
Artículo 52 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El órgano
administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el
inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan
sido admitidas.
42
Artículo 56 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). Concluida la
tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se
pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso,
formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al
dictar la resolución.
62
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
procedencia o improcedencia de la indemnización. La resolución
de la dependencia demandada como mínimo debe contener: lo
relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la
actividad administrativa y la lesión producida, la valoración del
daño o perjuicio causado, y el monto de la indemnización,
explicitando los criterios utilizados para su cuantificación43.
Una vez emitida la resolución, dicho acto podrá ser revisado
ya sea mediante el recurso de revisión, ante la misma
autoridad, en vía administrativa o bien, directamente por vía
jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa44.
Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán
presentar por escrito sus alegatos.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no
presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.
43
Artículo 23 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Las
resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que
prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes:
El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad
administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado,
así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los
criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia
previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los
criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada
caso en particular.
44
Artículo 24 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Las
resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que,
por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de
revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
63
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En caso que se optara por la vía administrativa, el recurso
de revisión se presenta ante la autoridad que emitió el acto
impugnado, dentro de los siguientes quince días a que surta
efectos la notificación de dicho acto, debiendo expresar agravios
y anexar el acto impugnado. Posteriormente resuelve el superior
jerárquico de la autoridad responsable.45
Por su parte, en caso que se optara por la vía
jurisdiccional, la demanda se presenta, dentro de los cuarenta y
cinco días siguientes a que surta efectos la notificación del acto
impugnado; ya sea mediante escrito ante la Sala Regional
competente o en línea, a través del Sistema de Justicia en
Línea46. Se admite la demanda y después se emplaza al
45
Artículo 85 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El plazo para
interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día
siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución
que se recurra.
Artículo 86 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El escrito de
interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que
emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el
acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será
resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar: […]
IV. Los agravios que se le causan;
V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación
correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se
entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del
procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna;
y […]
46
Artículo 13 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). El
demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional,
por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de
Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su
opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya
64
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
demandado el cual debe contestar dentro de los cuarenta y cinco
días
siguientes
a
que
surta
efectos
la
notificación47.
Posteriormente, se desahogan todas las pruebas y diez días
después, si no existiere ninguna cuestión pendiente que impida
su resolución, se abre un periodo de cinco días para formular
alegatos por escrito. Fenecido ese término se declara cerrada la
elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la
demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de
Justicia en Línea.
Para el caso de que el demandante no manifieste su opción al momento de
presentar su demanda se entenderá que eligió tramitar el Juicio en la vía
tradicional.
La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se
indican:
I. De cuarenta y cinco días siguientes a aquél en el que se dé alguno de los
supuestos siguientes:
a) Que haya surtido efectos la notificación de la resolución impugnada, de
conformidad con lo dispuesto en esta Ley, inclusive cuando se controvierta
simultáneamente como primer acto de aplicación una regla administrativa de
carácter general.
b) Hayan iniciado su vigencia el decreto, acuerdo, acto o resolución administrativa
de carácter general impugnada cuando sea auto aplicativa.
[…]
47
Artículo 19 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo).
Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo
para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que
surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la
demanda será de veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la
notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la
contestación a tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como
ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las
pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.
[…]
65
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
instrucción48. Una vez sucedido lo anterior, se pronuncia la
sentencia dentro de los sesenta días siguientes49. La resolución
como mínimo debe contener: lo relativo a la existencia de la
relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión
producida, la valoración del daño o perjuicio causado, y el monto
de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su
cuantificación50.
48
Artículo 47 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). El
Magistrado Instructor, diez días después de que haya concluido la sustanciación
del juicio y no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución,
notificará por lista a las partes que tienen un término de cinco días para formular
alegatos por escrito. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser
considerados al dictar sentencia.
Al vencer el plazo de cinco días a que se refiere el párrafo anterior, con alegatos o
sin ellos, se emitirá el acuerdo correspondiente en el que se declare cerrada la
instrucción.
49
Artículo 49 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). La
sentencia se pronunciará por unanimidad o mayoría de votos de los magistrados
integrantes de la Sala, dentro de los sesenta días siguientes a aquél en que se
dicte el acuerdo de cierre de instrucción en el juicio. Para este efecto el Magistrado
Instructor formulará el proyecto respectivo dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes a aquél en que se dictó dicho acuerdo. Para dictar resolución en los
casos de sobreseimiento por alguna de las causas previstas en el artículo 9o. de
esta Ley, no será necesario que se hubiese cerrado la instrucción.
50
Artículo 50-A (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo).
Las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con
motivo de las demandas que prevé la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado, deberán contener como elementos mínimos los siguientes:
I. El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad
administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado;
II. Determinar el monto de la indemnización, explicitando los criterios utilizados
para su cuantificación, y
III. En los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, se deberán razonar los criterios de
impugnación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en
particular.
66
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
v) La determinación de que la vía procedente es la
administrativa no impide que se ejerza el derecho a la salud y
a una indemnización justa.
Ahora bien, el quejoso argumenta que el determinar que la
vía idónea es la administrativa, impide el ejercicio del derecho a la
indemnización contenido en el artículo 113 constitucional,
vulnerándose con ello además, su derecho a la salud. Lo anterior
debido a que la madre del afectado inició un procedimiento de
queja ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuya
resolución no fue combatida ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, dentro de los cuarenta y cinco días
posteriores a la emisión del acto.
Dicho argumento resulta infundado toda vez que el
recurrente tiene expedita la vía administrativa para reclamar la
reparación de los daños sufridos derivados de la prestación
deficiente del servicio público de salud, en tanto que la resolución
que de autos se advierte emitió el Consejo Consultivo
Delegacional del Estado de México Poniente, número de Acuerdo
**********/2010/**********,51
no
puede
considerarse
como
la
determinación administrativa que en términos del artículo 18 de la
Ley
51
Federal
de
Responsabilidad
Patrimonial
del
Estado
Anexo 11 de la demanda.
67
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Administrativo, decide sobre las reclamaciones que se tramitan
ante la dependencia o entidad responsable.
En efecto, como se ha detallado, de acuerdo al artículo 18
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el
procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, inicia
con
una
reclamación
presuntamente
ante
responsable.
la
El
entidad
desahogo
o
dependencia
del
recurso
de
reclamación deberá realizarse de acuerdo al Capítulo Noveno de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que prevé el
trámite de los procedimientos administrativos.
No puede considerarse a la Queja Administrativa prevista en
el artículo 296 de la Ley del Seguro Social, como la decisión
administrativa que puede ser revisada ante la misma dependencia
o impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, ya que dicho recurso atiende a un fin diverso a la
reclamación que prevé la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado.
Asimismo, el Acuerdo que resuelve tal procedimiento no
cumple con los requisitos mínimos que establece el artículo 23 de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y está
fundado y motivado en leyes diversas a la de la materia.
68
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En cuanto a su finalidad, la mencionada queja tiene por
objeto conocer las insatisfacciones de los usuarios, por actos u
omisiones del personal institucional, vinculados con la prestación
de los servicios médicos52.
Además, dicha Queja tiene por fin mediato, la investigación
oportuna, objetiva e imparcial de los hechos que la originaron a fin
de conocer la actuación en la prestación de los servicios médicos
a cargo del Instituto; realizar el análisis de los factores y causas
que provocan las quejas; y aportar información a las áreas
institucionales correspondientes, para que éstas adopten las
medidas preventivas y correctivas necesarias. Por lo que su fin es
mejorar las prácticas institucionales más que reparar a los
afectados por los daños sufridos. 53
52
Artículo 296 (Ley del Seguro Social). Los derechohabientes podrán interponer
ante el Instituto queja administrativa, la cual tendrá la finalidad de conocer las
insatisfacciones de los usuarios por actos u omisiones del personal institucional
vinculados con la prestación de los servicios médicos, siempre que los mismos no
constituyan un acto definitivo impugnable a través del recurso de inconformidad.
[…]
53
Artículo 3 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). El
procedimiento de queja administrativa tiene por finalidad la resolución de la
misma, mediante la investigación oportuna, objetiva e imparcial de los hechos que
la originaron, teniendo como fundamento principal las pruebas documentales
aportadas por el quejoso y la información contenida en el expediente clínico
relacionado con los hechos, a fin de conocer la actuación en la prestación de los
servicios médicos a cargo del Instituto, realizar el análisis de los factores y causas
que provocan las quejas y aportar información a las áreas institucionales
correspondientes, para que éstas adopten las medidas preventivas y correctivas
necesarias, lo que coadyuvará a mejorar la calidad de los servicios médicos.
69
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
En contraposición, la reclamación prevista en el artículo 18
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
tiene por objeto tramitar la indemnización que le corresponde al
afectado por haber sufrido un daño a causa de la actividad
administrativa del Estado54.
Respecto al procedimiento, la queja se presenta ante el
Área de Atención y Orientación al Derechohabiente Normativa,
Delegacional o de las Unidades Médicas de Alta Especialidad,
según corresponda. Estas áreas proceden de inmediato al
registro y análisis de la misma55.
Inmediatamente después de ser presentada, el Área de
Atención
y Orientación al Derechohabiente, inicia la etapa de
investigación. Las partes pueden aportar pruebas y el personal
institucional deberá rendir los informes que le solicite la citada
Área56.
54
Esto se desprende de los artículos 1°, 17 y 18 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, antes citados. Además también se puede
desprender de la exposición de motivos de la reforma publicada el 12 de junio de
2009 a la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
55
Artículo 5 (del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Las quejas se
presentarán ante las AAOD Normativa, Delegacional o de las UMAE, según
corresponda, procediendo de inmediato éstas al registro y análisis de las mismas.
56
Artículo 21 (del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). El personal
institucional vinculado con la prestación de la atención médica, los servidores
públicos y demás áreas institucionales a solicitud que se les formule y en un plazo
no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de la recepción de la petición,
deberán aportar al AAOD que lo requiera, los documentos, informes y opiniones
sobre los hechos materia de la queja, para la práctica de la investigación
70
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Ya
integrado
conducentes,
el
el
Área
expediente
de
con
Atención
todas
y
las
pruebas
Orientación
al
Derechohabiente, emite un dictamen el cual sirve de base para el
proyecto de acuerdo que emite la misma Área57. Tal proyecto
debe contener: a) La motivación y fundamentación legal en que
se sustente el acuerdo; b) La resolución de la queja, precisando
la existencia o no de responsabilidad institucional; c) En su caso,
las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de
las acciones preventivas necesarias, y d) La instrucción de la
notificación como resultado del procedimiento58.
correspondiente. La omisión, interferencia, obstaculización, retraso u ocultamiento
de lo solicitado, traerá como consecuencia, una investigación en términos de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
57
Artículos 22 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Integrado el
expediente con el escrito de la queja, documentación o pruebas aportadas por el
promovente, informes y documentos institucionales y con los elementos que
juzguen necesarios, las AAOD que correspondan según su competencia y de
acuerdo a la normatividad que establezca la CGAOD, procederán a elaborar el
dictamen en el que se razonará sobre los siguientes elementos:
[…]
58
Artículo 23 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Con apoyo en el
dictamen formulado y las constancias que obren en el expediente, se elaborará
por parte del AAOD correspondiente, el proyecto de acuerdo, que deberá
contener:
a) La motivación y fundamentación legal en que se sustente el acuerdo;
b) La resolución de la queja, precisando la existencia o no de responsabilidad
institucional;
c) En su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de las
acciones preventivas necesarias, y
d) La instrucción de la notificación como resultado del procedimiento.
71
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
La Comisión Bipartita del Consejo Técnico, de los Consejos
Consultivos Regionales, Delegacionales o de las Comisiones
designadas por las juntas de Gobierno de las Unidades Médicas
de Alta Especialidad, según sea el caso, aprueban el mencionado
proyecto de acuerdo59. Una vez aprobado el acuerdo, se enviará
debidamente firmado por los integrantes de la Comisión
correspondiente, al Área de Atención
y Orientación al
Derechohabiente que conoció de la queja, para que ésta proceda
a
hacerlo
del
conocimiento
de
las
áreas
institucionales
competentes para su debido cumplimiento60. Por último, se le
notifica al quejoso la resolución emitida61.
Cuando la queja resulte improcedente, se informa al quejoso
que cuenta con un plazo de quince días hábiles contados a partir
59
Artículo 24 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). La Comisión
Bipartita del CT, las de los consejos consultivos regionales, delegacionales y de
las comisiones designadas por las juntas de Gobierno de las UMAE, revisarán,
analizarán y, en su caso, corregirán el proyecto de acuerdo que resuelva la queja,
que les sea turnado por el AAOD correspondiente, aprobándolo en términos de
sus respectivas atribuciones.
60
Artículo 25 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Una vez
aprobado el acuerdo, se enviará debidamente firmado por los integrantes de la
Comisión correspondiente, al AAOD que lo turnó, para que ésta proceda a hacerlo
del conocimiento de las áreas institucionales competentes para su debido
cumplimiento.
61
Artículo 26 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). La CGAOD, el
titular de la Delegación o el Director de la UMAE correspondiente, a través de su
AAOD, notificarán al quejoso los términos de la resolución emitida, mediante oficio
entregado por mensajería, correo certificado con acuse de recibo u otro medio
reconocido en la legislación aplicable. […]
72
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
de la notificación, para hacer valer el recurso de inconformidad,
de acuerdo a lo previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro
Social y en el reglamento de la materia62.
Como puede observarse, las reglas procesales a través de
las cuales se desahoga el procedimiento de queja, son diversas a
las
establecidas
en
la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo para el trámite de la reclamación. En primer lugar,
no se prevén plazos para el desahogo de pruebas y conclusión
del procedimiento. Adicionalmente, no se permite la formulación
de alegatos.
De mayor importancia aún, la resolución que decide la Queja
no puede equiparse sustantivamente a la determinación de la
dependencia
que
puede
dar
lugar
al
procedimiento
de
responsabilidad patrimonial del Estado, ya que únicamente
decide, de acuerdo al artículo 23 del Instructivo para el trámite y
resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro Social63, la existencia de responsabilidad institucional;
62
Artículo 26 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social) […]
Cuando la queja resulte improcedente, invariablemente se informará al quejoso
que cuenta con un plazo de quince días hábiles contados a partir de la
notificación, para hacer valer el recurso de inconformidad, de acuerdo a lo previsto
en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social y en el reglamento de la materia.
63
Artículo 23. Con apoyo en el dictamen formulado y las constancias que obren
en el expediente, se elaborará por parte del AAOD correspondiente, el proyecto de
acuerdo, que deberá contener:
a) La motivación y fundamentación legal en que se sustente el acuerdo;
73
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
y en su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la
adopción de las acciones preventivas necesarias. Mientras que la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado exige, en
términos del artículo 2364, que las resoluciones que dicte el ente
público
federal,
contengan
como
elementos
mínimos
los
siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad
entre la actividad administrativa y la lesión producida y la
valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en
dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios
utilizados para su cuantificación.
Asimismo, diversos artículos del Instructivo para el trámite y
resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro Social, remiten a los artículos que regulan la
b) La resolución de la queja, precisando la existencia o no de responsabilidad
institucional;
c) En su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de las
acciones preventivas necesarias, y
d) La instrucción de la notificación como resultado del procedimiento.
64
Artículo 23.- Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de
las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos
mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad
entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o
perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización,
explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos
de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se
deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para
su aplicación a cada caso en particular.
74
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
responsabilidad civil. En efecto, los artículos 8, 10 y 1665 de tal
instrumento normativo, prevén el caso de la indemnización por
responsabilidad civil.
Incluso, en la resolución de la Queja, Número de Acuerdo
**********/2010/**********, que obra en autos, se establece que es
procedente la queja debido a que se encuadran los extremos de
los artículos 1910, 1915 y 1924 del Código Civil Federal, por lo
que
en
dicha
resolución
se
determina
que
existe
RESPONSABILIDAD CIVIL INSTITUCIONAL.
65
Artículo 8 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Los titulares de
las delegaciones a través de las AAOD, tendrán las atribuciones y obligaciones
siguientes: […]
c) Que se solicite indemnización por responsabilidad civil, ya sea por
incapacidad
permanente
parcial,
permanente
total
o
defunción,
independientemente de su monto.
Artículo 10 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Los directores
de las UMAE a través de sus AAOD, recibirán, conocerán, registrarán, integrarán,
investigarán, elaborarán el dictamen y enviarán el proyecto de acuerdo a la
Comisión de Trabajo establecida para tal fin por su Junta de Gobierno, de las
quejas administrativas que tengan las siguientes características: […]
c) Que se solicite indemnización por responsabilidad civil, inclusive cuando se
trate de incapacidad permanente parcial, permanente total o defunción,
independientemente de su monto.
Artículo 16 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas
administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Cuando la queja
administrativa implique una solicitud de indemnización por responsabilidad civil y
en el procedimiento se advierta que resulta procedente la misma, el AAOD que
corresponda, una vez concluida la investigación procederá a cuantificar su importe
conforme a la legislación vigente y al efecto, lo turnará para su acuerdo a la
Comisión correspondiente ya sea del CT, de los consejos consultivos regionales o
delegacionales, o de las juntas de Gobierno de las UMAE; gestionando las
actuaciones necesarias para implementar formalmente el acuerdo emitido.
75
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Por otro lado, la resolución aludida se funda en los artículos
296 de la ley del Seguro Social, 502 de la Ley Federal del
Trabajo, así como en los artículos 1, 6, 8, 13, 15, 16, 17, 22, 23,
24, 25, 26 y 27 del Instructivo para el Trámite y Resolución de las
Quejas Administrativas. Esto es, no se emite con fundamento en
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual
remite a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Asimismo, de acuerdo a los artículos segundos transitorios
tanto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado66,
como
Administrativo67,
de
deben
la
Ley
Federal
entenderse
de
Procedimiento
derogados
todas
las
disposiciones y recursos administrativos de las diferentes leyes
administrativas que se opongan a lo establecido en dichos
ordenamientos.
66
DECRETO por el que se reforma y adiciona el artículo 2 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 30 de abril de 2009
SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones legales en lo que se opongan al
contenido del presente Decreto.
67
TRANSITORIOS
SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo establecido
en esta Ley, en particular los diversos recursos administrativos de las diferentes
leyes administrativas en las materias reguladas por este ordenamiento. Los
recursos administrativos en trámite a la entrada en vigor de esta Ley, se
resolverán conforme a la ley de la materia.
76
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Con
base
en
lo
anterior,
puede
afirmarse
que
el
procedimiento de queja, que de autos se advierte inició la madre
del afectado, es diverso a la reclamación que da lugar al
procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en
tanto: (1) cumple un objeto diverso al de la Ley de la materia;
(2) no puede equiparársele procesalmente a la reclamación; y
(3) no atiende a los requisitos que deben contener las
resoluciones que determinen la responsabilidad patrimonial
del Estado.
Equiparar ambos recursos equivaldría a desconocer el
objeto y sentido de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado la cual da vigencia al derecho de indemnización
establecido en el artículo 113 constitucional, mismo que en el
caso de la prestación deficiente de los servicios públicos de salud
está en estrecha relación con el derecho a la salud.
Lo anterior resulta más evidente si se considera que la
entidad
funda
su
determinación
en
disposiciones
de
responsabilidad civil y posteriormente, cuando se le demanda en
la vía civil, opone excepción de incompetencia por materia. Así,
debe privilegiarse el objeto de la reforma constitucional al artículo
113, el cual consistió en evitar las trabas que se le imponían a los
justiciables para exigir la reparación de los daños causados por el
Estado.
77
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Por lo que el hoy recurrente tiene expedita la vía
administrativa para tramitar ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social el recurso de reclamación conforme al procedimiento que
prevé la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. La
resolución que dicte el Instituto podrá impugnarse mediante
recurso de revisión en vía administrativa, o bien, directamente
por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa.
Finalmente, resulta infundado el agravio consistente en que
la diferencia en la prescripción y el plazo para iniciar un juicio de
nulidad administrativo o bien un juicio civil, es letal en el presente
caso, toda vez que debe tenerse en cuenta que el plazo a partir
del cual corre la prescripción para reclamar la reparación de los
daños, conforme al artículo 25 de la Ley de la materia68, es a
partir de que cesan los efectos lesivos de los hechos dañosos,
si se trata de daños de carácter continuo.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:
68
Artículo 25 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). El
derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará
a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial,
o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de
carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las
personas, el plazo de prescripción será de dos años.
Los plazos de prescripción previstos en este artículo, se interrumpirán al iniciarse
el procedimiento de reclamación, a través de los cuales se impugne la legalidad de
los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios.
78
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra el acto de la Décima Sala Civil del Tribunal
Superior
de
Justicia del Distrito Federal, consistente en la
sentencia dictada el veintidós de septiembre de dos mil once
dentro del toca **********/2011/**********.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
vuelvan los autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón
Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero
de García Villegas y Presidente (Ponente) Arturo Zaldívar Lelo de
Larrea. El Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo se reserva su
derecho de formular voto concurrente.
79
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.
Firman el Presidente de la Sala y Ponente con el Secretario
de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE:
MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.
SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA PRIMERA SALA:
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.
En términos de lo previsto en los artículos 3° fracción II de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión
pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o
confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.
AMIO*JIMS.
80