ParticiPación ciudadana en la hacienda municiPal
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Participación ciudadana en la hacienda municipal: paradojas para la antropología política Scott S. Robinson* Introducción El tema de la participación ciudadana es hoy una frase de moda en los análisis de la transición democrática mexicana, donde las elecciones municipales han cobrado una nueva dinámica ante la creciente compe­ tencia entre los partidos políticos, que han cambiado las reglas tradicio­ nales en todos los municipios (Lund, 2010). Pero el nuevo federalismo político al nivel local ha sido observado independiente del emergen­ te federalismo fiscal, y el primero está cada vez más vinculado con el segundo, de tal manera que los análisis de ambos procesos políticos ya no se pueden separar. Hay una activa pero no siempre creciente par­ ticipación ciudadana en las elecciones municipales, mayores prome­ * Departamento de Antropología, Universidad Autónoma MetropolitanaIztapalapa. Se agradece el apoyo técnico y crítico del ingeniero Alejandro Trejo Repe­tto, <www.puntofocal.com.mx>. “Los esfuerzos por descentralizar la hechura de políticas públicas han tenido también el objetivo explícito —por lo menos formalmente— de involucrar la par­ ticipación de la ciudadanía en la definición de las prioridades locales. En el caso de México, a partir de la década de los ochenta se llevaron a cabo varios intentos por descentralizar distintos rubros del gasto público; uno de los más recientes fue impulsado por el Congreso en 1997 y puesto en práctica en 1998, al crearse un nue­ vo fondo del presupuesto federal cuyos recursos comenzaron a transferirse hacia los gobiernos municipales para promover la inversión en infraestructura social bá­ sica” (Moreno Jaimes, 2007:408). [375] 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in375 375 29/11/2010 12:56:47 p.m. 376 scott s. robinson sas de campaña e incrementos modestos en los cobros de derechos, servicios e impuestos prediales ante nuevos incentivos federales. Al mismo tiempo, hay nuevos reclamos de más y mejores servicios pú­ blicos que los candidatos electos están obligados a ofrecer. Es el con­ texto de una política económica municipal novedosa, donde surgen paradojas para el ejercicio de la problemática y acotada autonomía fis­ cal municipal, y el hecho está reconfigurando las arenas del poder en este nivel de gobierno, y entre funcionarios superiores de la schp. Ante la pronosticada caída de la renta petrolera y su inevitable impacto negativo en el fisco federal, la hacienda estatal y por ende la munici­ pal, es hoy y en el futuro cercano un escenario de intensas negocia­ ciones en pistas paralelas, formales e informales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [ocde], 2006). La hacienda municipal tiene dos dimensiones que interactúan en­ tre sí para formar un conjunto: lo técnico y lo legal, pero siempre en el contexto de los códigos de la cultura política local. El reto es la vo­ luntad de cobrar impuestos y transparentar el empleo de los mismos. Ambas dimensiones son problemáticas en municipios rurales donde la reciente competencia política entre los partidos acontece en un con­ texto cultural de “usos y costumbres”, muchas veces ajenos o a pesar de las tareas técnicas del catastro y la administración del impuesto pre­ dial en ámbitos urbanos. La percepción del valor de su territorio den­ tro de la jurisdicción municipal, por parte de las nuevas autoridades rurales elegidas en los últimos tres lustros, se finca en sus usos tradicio­ nales, no en su valor de cambio en un mercado de tierras posiblemen­ te aún inexistente en su entorno. La ley permite recaudar el impuesto predial sobre valores del suelo de las construcciones presentes en el mismo, con tasas fijadas por acuerdos legislativos estatales basados en valores del mercado inmobiliario. Este impuesto se calcula a partir del Rea (2010:88) nota la “Ausencia de interés y voluntad de las autoridades municipales para ejercer la facultad económica-coactiva y enfrentar a morosos en el plano político. Ello genera inequidades y propicia el incumplimiento”. Herrera (2010:110) apunta que “no hay correspondencia entre la demanda ciudadana y la capacidad de los gobiernos municipales para atenderlas [...], y quizás el principal detonante de esta situación en la insuficiencia de recursos de los mu­nicipios”. Los ingresos municipales también abarcan los servicios de agua potable, pero por falta de datos comparativos no los incluimos en este análisis. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in376 376 29/11/2010 12:56:47 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 377 tamaño de los predios y el avalúo de sus construcciones, lo cual im­ plica la existencia y administración competente de una base de datos cartográfica actualizada de los predios con una cobertura completa en el espacio municipal. Este concepto “moderno” de la administra­ ción del espacio, visto como activo en el sentido contable, raras ve­ ces coincide con el concepto tradicional del espacio representado en los cabildos. Son códigos simbólicos del territorio municipal contras­ tantes —lo tradicional y lo mercantil—, y las políticas públicas actua­ les con dificultad tejen puentes entre ambos paradigmas culturales. El resultado es una carencia entre los habitantes, de municipios rurales y algunos urbanos, de una acertada valoración mercantil del suelo, auditorías de cumplimiento y la imposición de sanciones para bene­ ficiar a la hacienda municipal que requiere recursos de acuerdo con las técnicas y leyes vigentes. Como consecuencia, hay una alta moro­ sidad en el cobro del impuesto predial en las receptorías de rentas, y de esta manera las tesorerías municipales desaprovechan recursos po­ tenciales disponibles. Nuestro argumento es el siguiente: el catastro municipal y su re­ cíproco, el sistema de cobros del impuesto predial que dicho catastro genera, es un conjunto técnico y legal que ocupa un punto de infle­ xión contradictorio en la política económica de la hacienda munici­ pal rural. Es aquí donde converge la macropolítica fiscal federal y los cambios emergentes en la micropolítica de los municipios dotados de una especie de “autonomía” a partir de la reforma constitucional apro­ bada en 1999. Hay inconsistencias entre los enunciados federales y las acciones administrativas y políticas registradas. Los datos oficia­ Concluye un informe reciente de la cepal (2010:302): “A pesar de las cla­ ras ventajas que ofrece este tipo de gravámenes en términos de eficiencia econó­ mica y equidad, el impuesto predial opera en México en un nivel sensiblemente inferior a su capacidad real. Los municipios del país recaudan tan sólo una quin­ ta parte de un punto porcentual del pib, muy por debajo en promedio de lo re­ caudado por otros países de América Latina (0.7 por ciento del pib) y por países miembros de la ocde (un punto porcentual del pib)”. En cambio, Rea (2010:87) estima una recaudación pendiente de cobro de cuentas prediales entre 2005 y 2010 en 17 estados de la nación en cerca de 26.6 mmdp. Se puede argumentar que la actual política económica lo ignora. Véase Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (In­ detec), 2005. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in377 377 29/11/2010 12:56:47 p.m. 378 scott s. robinson les analizados indican esta tendencia: la tabla 1 muestra el deterioro progresivo de la relación del impuesto predial como porcentaje del pro­ ducto interno bruto (pib), con base en cifras oficiales. El mapa 1 com­ para esta relación entre México y diez países más, y la gráfica 1 muestra el magro crecimiento del impuesto predial en el país en el periodo 2001-2008. Tabla 1 Predial como % del pib, país 1 2 Año Predial/pibdiezmil Nota 1990 14.00 1 1995 25.00 1 2000 19.00 1 2001 23.50 2 2002 23.85 2 2003 21.98 2 2004 20.25 2 2005 23.00 2 2006 19.29 2 2007 19.20 2 2008 19.62 2 cepal (2010), onu según fuente inegi/shcp (s.f.). Indetec (2009) con inf. shcp. 1.La tabla anterior muestra el deterioro progresivo de la relación predial entre pib que se viene dando desde principios de la década. 2. ¿Cuáles son las razones que han provocado dicho estancamiento? 3. Obviamente se infiere de la existencia de problemas estructurales, ya sea en la capacidad administrativa de los municipios del país, o bien, en los incenti­ vos generados por el marco institucional dentro del que opera el federalismo fiscal en México. cepal “Evasión y equidad en América Latina”, enero de 2010. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in378 378 29/11/2010 12:56:47 p.m. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in379 379 1. Según estimaciones del Indetec, ver mapa arriba, en el Reino Unido alcanza 3.7 por ciento del pib, eua y Uruguay 1.3 por ciento, Brasil 1.1 por ciento. México con 0.24 por ciento. 2.Cobra proporcionalmente 13 veces menos que los eua por este impuesto 0.24 por ciento vs. 3 por ciento. Elaboración propia con base en información tomada de la ponencia “Perspectiva interna­ cional de la valoración del suelo” desarrollada por el maestro Carlos Morales Shechinger y presentada en el Taller sobre gestión del suelo, Bogotá, Colombia, 29 de noviembre de 2007, información consultada en Secretaría Distrital del Hábitat, s.f. Reino Unido 3.7% eua 3.0% Australia 2.7% Japón 2.6% Francia 2.3% Holanda 2.3% España 1.9% Alemania 1.1% Brasil 1.1% Uruguay 1.3% México 0.24% Mapa 1 ¿Qué representa el impuesto predial en otros países? participación ciudadana en la hacienda municipal 379 29/11/2010 12:56:47 p.m. 380 scott s. robinson Gráfica 1 Predial per cápita, país 240 220 200 180 160 140 120 100 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Predial per cápita Predial per cápita precios de diciembre de 2007 1.A pesos corrientes la captación del predial creció al 7.2 por ciento en el pe­ riodo 2001-2008. 2.A pesos corrientes la captación del predial creció al 2.5 por ciento en el pe­ riodo 2001-2008. 3. En la gráfica se aprecia que a precios constantes el predial prácticamente ya se estancó. Al respecto, un informe reciente de la cepal afirma [...] que el nivel de ingresos de este tributo se encuentra prácticamen­ te estancado desde 1995, situación que sugiere la existencia de proble­ mas estructurales ya sea en la capacidad administrativa de los municipios del país, o bien, en los incentivos generados por el marco institucio­ nal dentro del que opera el federalismo en México. En adición a la falta de una adecuada actualización de los valores catastrales, existen varios factores institucionales que explican la baja capacidad contri­ butiva del impuesto predial [...] el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, mecanismo institucional que regula las relaciones fiscales entre los tres órdenes de gobierno en México promueve una alta centra­li­ zación de la recaudación de impuestos de base amplia a nivel federal, generando una alta dependencia de los estados y municipios a las trans­ ferencias de ingresos federales (Jiménez et al., 2010:301-302). 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in380 380 29/11/2010 12:56:47 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 381 Los datos oficiales, nuestras interpretaciones de los mismos y las observaciones que hicimos en una muestra de municipios rurales en tres estados nos llevan a inferir que no hay consenso en el nivel fede­ ral sobre la importancia del conjunto predial/catastro, lo cual con­ trasta con el creciente interés entre las autoridades de municipios rurales y los programas de instancias oficiales como el Instituto para el Desa­ rrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y el Instituto Nacio­ nal para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) encargadas de la capacitación de personal municipal para aumentar los ingresos por la vía de este impuesto. Esta condición contradictoria es el punto de partida de nuestro análisis, en el cual observamos que en algunos mu­ nicipios rurales existe un mosaico de procesos continuos de negocia­ ciones y discrecionalidades, una mezcla de usos y costumbres en todos los niveles del poder público en México, al lado de las formas legales o normas reglamentarias vigentes (Rivapalacio, 2009, 2010). Esta investigación exploratoria nace de un proceso de seguimien­ to de proyectos técnicos realizados por un despacho privado con el fin de racionalizar los datos y las operaciones en oficinas de catastro en 12 municipios rurales repartidas entre tres estados que comparten una pla­ taforma turística común, pero diferenciada en cuanto a la proceden­ cia y la cultura cívica de los visitantes que adquieren segundas casas para su descanso o retiro: Baja California Sur (tres municipios), Mo­ relos (seis) y Quintana Roo (tres). Nuestras observaciones durante más de tres años (2007-2009) de asesoría técnica en oficinas de catastro y receptoría de rentas en municipios rurales no turísticos permite esta­ blecer los aspectos de los contrastes con los municipios de mayor afluen­ cia turística, un boyante mercado inmobiliario que conlleva a mayor racionalidad en sus acciones administrativas y el correspondiente au­ mento en el cobro del impuesto predial. El análisis de datos generado aquí compara el desempeño del respectivo cobro del impuesto pre­ Las notas de prensa de Raymundo Rivapalacio apuntan a la discrecionali­ dad de autoridades hacendarias federales al negociar el monto de las participa­ ciones federales con los respectivos gobernadores de los estados, además de los porcentajes de los mismos que no serán auditables. El caso del escandaloso con­ venio pan-pri de octubre de 2009 es ejemplar. Véase también nota de Jenaro Vi­ llamil de Proceso, 2010. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in381 381 29/11/2010 12:56:48 p.m. 382 scott s. robinson dial (véanse tabla 2 y gráfica 2) con los estados con municipios juz­ gados como mejores y peores a escala nacional, y entre los tres estados observados (véase la gráfica 3). Además, los datos permitieron un aná­ lisis del impuesto predial per cápita entre los mismos tres estados de la muestra (véase la gráfica 4), y también entre sus respectivos munici­ pios. La gráfica 5 contrasta el predial recaudado por municipio en Baja California Sur (bcs), donde destaca el municipio de Los Cabos, y las gráficas 6 y 7 comparan los municipios más turísticos de Quintana Roo, donde también sobresalen los municipios con mayor infraestructura para visitantes de Benito Juárez (Cancún), Cozumel y Solidaridad (Ri­ viera Maya), junto con los municipios rurales de este estado caribeño. La gráfica 8 indica los cuatro municipios más recaudadores de Morelos, y la gráfica 9 muestra esta misma desproporción entre los municipios que recaudan y los que no del estado de Quintana Roo. Tabla 2 Impuesto predial, desempeño 2001-2008. Los peores y los mejores Impuesto predial Captación 2001-2008 (pesos) Entidad tmca* % Entidad Los tres peores tmca* % Los tres mejores Distrito Federal 0.9 Quintana Roo 19.6 Morelos 6.5 Zacatecas 20.4 Chiapas 8.7 Baja California Sur 20.9 Promedio 8.3 Promedio 8.3 * Tasa de crecimiento anual es igual al promedio de los incrementos anuales. Fuente: Indetec (2009:108). 1.Las cifras reportadas son a pesos corrientes, lo que implica que el df tuvo un comportamiento regresivo en materia de captación del pre­dial, ya que sus ingresos se incrementaron a una tasa mucho menor a la inflación. 2.Sugiere la existencia de problemas estructurales ya sea en la capa­cidad admi­ nistrativa de los municipios del país, o bien, en los in­centivos generados por el marco institucional dentro del que opera el federalismo fiscal en México. Se incluye la gráfica 2 para mostrar cómo la falta de aumento en el impues­ to predial en el Distrito Federal modifica la tendencia nacional hacia abajo por el significativo peso específico del Distrito Federal en este rubro. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in382 382 29/11/2010 12:56:48 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 383 Gráfica 2 Distrito Federal (predial) 9 000 000 000 8 500 000 000 8 000 000 000 7 500 000 000 7 000 000 000 6 500 000 000 6 000 000 000 5 500 000 000 5 000 000 000 2001 2002 2003 2004 2005 Predial per cápita 2006 2007 2008 Predial per cápita precios cttes Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1.En 2001 el df representaba el 46.4 por ciento de la recaudación a nivel nacio­ nal y para 2008 había bajado a 28.2 por ciento. 2.Si el df hubiese mantenido el incremento anual promedio nacional de 8.3 por ciento la relación predial al pib del paíse se hubiese mantenido en .232 por cien­ to del pib en vez de haber caído a .196 por ciento. 3. Para todo fin práctico la recaudación del impuesto predial en el df va en fran­ co retroceso. Gráfica 3 Predial a pesos constantes, estados seleccionados 700 000 000 600 000 000 500 000 000 400 000 000 300 000 000 200 000 000 100 000 000 0 2001 2002 2003 2004 Q. RooMorelos 2005 2006 2007* bcs Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1.El impacto del desarrollo turístico de Quintana Roo en la captación del predial es no­table, la cual crece a una tasa de 19 por ciento anual. 2.Aunque la captación del predial es relativamente entre bcs y Morelos, este úl­ timo es un estado de mucho mayor población, véase tabla siguiente “Predial per cápita”. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in383 383 29/11/2010 12:56:48 p.m. 384 scott s. robinson Gráfica 4 Predial per cápita, a precios constantes, estados seleccionados 600 500 400 300 200 100 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Q. RooMorelos 2007* bcs Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1. Aquí se nota en toda su dimensión la dinámica del predial en dos estados, de re­ciente creación, que disponen de una base mucho más moderna y eficiente de recau­dación de impuestos, Quintana Roo y bcs crecen en recaudación a razón de 14 y 12% anual respec­ tivamente. 2. En Morelos la recaudación del predial per cápita crece a razón de un 7% anual, debido a problemas estructurales de índole jurídico-fiscal que mantiene la recau­dación a niveles relativamente bajos, si consideramos que Morelos es la entidad más importante de segun­ da casa de varios cientos de miles de residentes del df. Aspecto que se ha reflejado de una manera más bien modesta en la recaudación del predial. Gráfica 5 Predial por municipio bcs, a precios constantes 160 000 000 140 000 000 120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 20 000 000 0 2001 2002 2003 Comondú Mulegé La Paz 2004 2005 2006 2007* Los Cabos Loreto Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1.En el periodo 2001-2008, bcs fue el estado que mejor desempeño tuvo en el in­cremento de la captación de predial en el país. 2. De la gráfica arriba se nota la relevancia creciente de Los Cabos como principal generador. 3.Los Cabos, a pesar de su dimensión reducida, representa uno de los mercados inmobilia­ rios más desarrollados del país, el predial y el traslado de dominio son impuestos muy di­ námicos. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in384 384 29/11/2010 12:56:48 p.m. 385 participación ciudadana en la hacienda municipal Gráfica 6 Predial por municipio Q. Roo I, a precios constantes 300 000 000 250 000 000 200 000 000 150 000 000 100 000 000 50 000 000 0 2001 2002 Cozumel 2003 2004 Benito Juárez 2005 2006 Solidaridad 2007* *Otros 5 municipios Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1. Quintana Roo es un estado donde se ha participado en la modernización ca­ tastral recientemente; se caracteriza por ser un estado joven con menos de 4 décadas de su creación, junto con bcs, se inició con una estructura adminis­ trativa. 2. En su conjunto es el destino turístico más importante del país, principalmen­ te municipios Benito Juárez, Solidaridad y Cozumel. 3.El incremento sostenido del predial per cápita es producto del vigoroso desa­ rrollo turístico experimentado. Gráfica 7 Predial por municipio Q. Roo II, a precios constantes 35 000 000 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 2001 2002 2003 2004 Felipe Carrillo Puerto José María Morelos *Lázaro Cárdenas 2005 2006 2007* Isla Mujeres Othón P. Blanco Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1. Salvo el municipio de Isla Mujeres, los demás son más bien rurales. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in385 385 29/11/2010 12:56:48 p.m. 386 scott s. robinson Gráfica 8 Predial por municipio, Morelos, los cuatro más recaudadores, a precios constantes 90 000 000 80 000 000 70 000 000 60 000 000 50 000 000 40 000 000 30 000 000 20 000 000 10 000 000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* CuautlaCuernavacaEmiliano ZapataJiutepec Fuente: Indetec (2005, 2009), Banxico (s.f.), Inafed (s.f.). 1.Los cuatro municipios que más recaudan en Morelos, salvo Jiutepec, muestran un cre­ cimiento muy modesto, si se le compara con los crecimientos registrados por bcs y Quintana Roo. 2. Morelos goza de una de las tasas impositivas más bajas de la República, razón por la cual aunque los municipios actualicen los valores catastrales de manera periódica y consis­ tente, el crecimiento de la recaudación es modesto. Gráfica 9 Peso de aportación federal, faism y fortamundf, por peso cobrado de impuesto predial, Quintana Roo 1 000 100 10 1 0.1 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Benito Juárez José María Morelos Cozumel Lázaro Cárdenas Felipe Carrillo PuertoOthón Blanco Isla Mujeres Solidaridad Fuente: Indetec (2005, 2009), Inafed (s.f.). 1. En los municipios turísticos Benito Juárez, Cancún y Cozumel la transferencia de fondos de construcción y mantenimiento de la infraestructura urbana se efectúa en gran me­ dida vía Fonatur. 2. Dichas transferencias benefician en gran medida a los municipios chicos y baja recau­ dación. 3. Nótese que el eje vertical está en escala logarítmica. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in386 386 29/11/2010 12:56:48 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 387 La tabla 3 ofrece información del Sistema de Indicadores de la Ges­ tión Municipal. Se observa el contraste, en ocasiones dramático, en­ tre la autonomía financiera de los municipios urbanos y los rurales. Hay anomalías en los tres estados: Loreto en bcs posee mayor autonomía y capacidad financiera que los otros dos municipios de la muestra debi­ do a su condición de ser un polo turístico menor, obra de Fonatur, con un fraccionamiento de casas y condominios con marina donde radi­ can extranjeros. En Morelos, Jiutepec incluye el parque industrial de Civac y de hecho constituye una buena parte de la zona metropolita­ na de Cuernavaca, igual que el colindante Emiliano Zapata. Los datos de Atlatlahucan, Morelos, se distorsionan por la presencia de un frac­ cionamiento privado con más de tres mil casas: Lomas de Cocoyoc, con su propia oficina de cobro del predial. El perfil contrastante en Quintana Roo es de lo más contundente, y Chetumal, ciudad capital y cabecera del municipio de Othón P. Blanco, posee una amplia re­ gión rural. Ante la ausencia de datos confiables de por lo menos tres trienios en los municipios observados, se procedió al análisis de datos oficia­les disponibles sobre municipios en los tres estados. La secuencia de tablas y gráficas anexas expresa el dualismo de la información entre los munici­ pios urbanos y los rurales, dificultando así las inferencias que pueden derivarse de las gráficas presentadas. Este contraste entre las acciones del conjunto catastro-predial en municipios urbanos y rurales apunta hacia la condición de los sistemas administrativos tradicio­nales en estos últimos.10 Al mismo tiempo se distinguen los aspectos de jure y de facto que ilustran la actual discrepancia entre las participaciones federa­ les y la generación de ingresos propios por medio del impuesto predial en municipios rurales. Se observa que las participaciones federales hoy constituyen un desincentivo para que estos municipios puedan ejercer la autonomía fiscal que permite la reforma al artículo 115 Constitucional aprobada en 1999. Esta paradoja es evidente cuando se observa cómo los gobernadores y sus respectivos secretarios de finanzas o hacienda negocian en corto cada año con la shcp el convenio del 10 Merino (2007:43) subdivide el universo de los municipios del país en tres categorías, la tercera abarca 1 867 ayuntamientos con menos de 15 mil habitan­ tes y constituye el universo referido en este texto. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in387 387 29/11/2010 12:56:48 p.m. 388 scott s. robinson Tabla 3 Sistema de indicadores de gestión municipal Atributos/Municipios Autonomía financiera Capacidad financiera pib per cápita* bcs 1. Comondú** 14.39 17.6 8 534.99 2. Mulegé** 18.52 21.71 9 892.72 3. Paz, La 29.7 37.85 12 484.70 4. Cabos, Los 51.64 80.9 13 703.10 5. Loreto** 22.87 30.08 10 987.70 Morelos 7 de 33 2. Atlatlahucan** 29.43 124.58 7 888.51 6. Cuautla 17.03 27.02 9 641.33 7. Cuernavaca 35.07 64.88 17 406.40 8. Emiliano Zapata** 19.99 68.02 9 984.48 11. Jiutepec** 22.43 62.46 13 376.90 15. Miacatlan** 3.61 7.8 5 648.66 26. Tlayacapan** 9 30.98 6 058.33 69.57 8 026.37 28. Xochitepec** 19.21 Quintana Roo 1. Cozumel 40.69 55.93 8 952.87 3.68 7.09 4 913.44 3. Isla Mujeres 24.06 37.42 6 074.52 4. Othón P. Blanco 21.22 34.69 9 585.59 5. Benito Juárez 45.78 69.66 13 419.70 1.15 1.81 3 958.37 1.96 2.71 4 059.97 62.25 96.16 8 897.85 2. Felipe Carrillo Puerto** 6. José María Morelos** 7. Lázaro Cárdenas** 8. Solidaridad Fuente: cide, 2009. * El cálculo del pib per cápita es problemático y una cifra discutible. No hay datos para el nuevo municipio de Tulum, Quintana Roo. * Municipios de la muestra en el texto. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in388 388 29/11/2010 12:56:49 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 389 paquete de transferencias federales que les corresponde,11 mientras que el Poder Legislativo de cada estado fija, según sus reglas e intereses, las tasas de valor para el impuesto predial aplicado en sus municipios,12 y los cabildos municipales debaten y determinan la tasa impositiva y los catálogos de valuación de suelo y de las construcciones en los predios de sus respectivos territorios (o simplemente ignoran este derecho y responsabilidad fiscal). Hoy día todos estos procesos son componentes del conjunto administrativo catastro eficiente/recaudatoria predial eficaz, mecanismo prioritario para la generación sostenida de ingresos propios en cada municipio. La modificación en 2008 del reglamento del Fondo de Fomento Municipal (que recibe el uno por ciento del recurso federal participa­ ble) reconoce que [...] las anteriores fórmulas de las participaciones no contenían incen­ tivos para premiar los incrementos en la recaudación de las entida­ des o el buen desempeño económico de las mismas. De igual forma, las asignaciones de aportaciones limitaban los incentivos para promo­ ver el desarrollo económico y hacer un uso eficiente de los recursos (Inafed). A partir de 2009, el Fondo de Fomento Municipal autoriza a los municipios recibir un monto per cápita que “depende del crecimien­ to de predial y derechos de agua” (Inafed). Pero no se distingue entre estos aumentos en cobros y aumentos en la eficacia de la cobertura del respectivo catastro en el espacio municipal, la plataforma técnica que genera los datos para el cobro del impuesto. Una cosa es apretar a los morosos para que paguen su impuesto predial debido, y otro asun­ to muy distinto es la transformación técnica de las oficinas de catastro con el fin de ubicar, mediar y clasificar todos los predios del espacio municipal (Erba, 2007).13 Véase Raymundo Rivapalacio, 2009. Véanse las notas de prensa de David Casas en La Crónica donde se señala que el alcalde del municipio de San Pedro Garza García aboga sin éxito ante el Po­ der Legislativo de Nuevo León para aumentar la tasa del impuesto predial. 13 Hay un creciente consenso en que el catastro multifinalitario es un po­ deroso instrumento de planeación y administración de múltiples funciones en un ayuntamiento. 11 12 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in389 389 29/11/2010 12:56:49 p.m. 390 scott s. robinson Estos hechos apuntan a un acotamiento de la mal nombrada “au­ tonomía fiscal” de los municipios de menor tamaño demográfico y peso económico. Ante la pronosticada caída en la renta petrolera que hoy sostiene las participaciones federales a los municipios (y estados), pen­ sa­mos que la antropología política requiere actualizar su visión de la nueva dinámica entre la participación ciudadana en las casillas elec­ torales y el origen de los recursos en las respectivas haciendas munici­ pales. Esta nueva plataforma etnográfica genérica puede apuntar hacia investigaciones más enfocadas a los procesos políticos municipales, las respectivas arenas de negociación y las diversas estrategias para au­ mentar los ingresos locales. La participación ciudadana ha sido una etiqueta aplicada a la nue­ va dinámica de las elecciones municipales, donde en la inmensa ma­ yoría de los municipios rurales, los partidos políticos han expropiado los “usos y costumbres” de antaño al invertir los muchos recursos que hoy reciben del erario público en las campañas de sus respectivos can­ didatos para alcaldes y sus planillas en los 2 439 municipios del país. Este hecho también conlleva una mayor dinámica de actividades, si no poder, a los respectivos cabildos elegidos, donde hoy suele existir una representación proporcional de los diversos partidos representados en las planillas. Pero los regidores muchas veces son ajenos al proce­ so técnico-jurídico de las oficinas del catastro y predial, y en las ayu­ dantías municipales también. Con o sin remuneración para su cargo, estos regidores tampoco comprenden el valor del activo territorial de sus municipios, un hecho que puede verse en la carencia de priorizar el catastro en los acuerdos de sus respectivos cabildos. Al mismo tiem­ po, los ciudadanos piden más y mejores servicios públicos, y mayor transparencia en el manejo de la mecánica de los recursos locales y de origen externo, reclamos que no siempre se cumplen. El tema de los ca­ bildos merece un análisis aparte, y lo anotamos de paso, porque este texto responde a la escasez de trabajos sobre la participación ciudada­ na en las cuestiones fiscales y el diseño y pago de los impuestos, una obligación que afecta a casi todos los mayores de edad en todos los municipios del país, entidades donde sí se están “modernizando” len­ tamente los procesos administrativos en sus respectivas oficinas recep­ toras de rentas. Pero el reclamo de mayor participación ciudadana raras veces se aplica al pago de los impuestos, donde pocos ciudadanos 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in390 390 29/11/2010 12:56:49 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 391 solicitan pagar más a un fisco, municipal, estatal o federal, histórica­ mente impermeable a la transparencia y la rendición de cuentas. La distinción entre la creciente participación política y su rela­ ción con aspectos fiscales es ambigua en los municipios, pero es clave para comprender los cambios en el emergente proceso de “gobernan­ za” en este nivel de gobierno. Partimos del hecho de que el “proceso modernizador” de la gestión municipal es un pilar de los aumentos en ingresos locales y va de la mano con un cobro del impuesto predial más eficiente, uniforme y basado en un catastro eficaz de cobertura completa, un registro técnico de todos los predios del territorio muni­ cipal y sus construcciones cada vez más actualizado.14 Sin embargo, es un contexto donde la iniciativa modernizadora se topa con los códigos culturales inherentes a los usos y costumbres. Al mismo tiempo, el poder se ejerce de forma fragmentada y discrecional en un entorno fis­ cal complejo, donde hay distintos escenarios de negociación fuera del palacio municipal que merecen nuestra atención e investigaciones a detalle para comprender cabalmente los procesos políticos que influ­ yen en la hacienda municipal. Nuestro objetivo es analizar las razones que pueden explicar este síndrome de la autonomía municipal aco­ta­ da, el fisco municipal fragmentado y los desincentivos observados en distintos niveles de las políticas públicas hacendarias. El fisco municipal En 1980 se estableció el Sistema de Coordinación Fiscal Federal, res­ ponsable de las transferencias de recursos federales hacia los estados y municipios. Pero la instancia clave en este proceso es la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas dentro de la shcp; aquí es donde llegan los gobernadores en representación de sus municipios y administraciones estatales para negociar las transferencias federales La modernización es un proceso que puede ser mal entendido. Por ejem­ plo, el e-gobierno, los portales en internet, etc., no representan la solución al procesamiento de las demandas ciudadanas que día a día se vuelven más comple­ jas. Los esquemas administrativos operativos no se modernizan. Se parte de que el gobierno local o municipal puede atender todas las demandas ciudadanas, una premisa que requiere una revisión crítica en otro trabajo. 14 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in391 391 29/11/2010 12:56:49 p.m. 392 scott s. robinson (shcp, s.f.). Merino afirma, en un tono breve, ameno y con un enfo­ que muy institucional: Aunque el artículo 115 de la Constitución mexicana ha tenido cam­ bios en doce ocasiones, no hay duda de que las reformas más impor­ tantes fueron las que se llevaron a cabo en 1983 y 1999. La primera, porque ofreció una definición puntual de las funciones que tendrían que llevar a cabo los ayuntamientos como responsables de la ad­ minis­tración pública urbana y porque les dio medios fiscales y ámbi­ tos de decisión propios que, hasta entonces, todavía descansaban en los pode­res de los estados. Y la segunda, de 1999, porque definió a los ayun­ta­mientos como verdaderos gobiernos locales con atribuciones exclusivas e inalienables y abrió, de esa manera, un espacio inédito para que las autoridades de los municipios pudieran reglamentar li­ bremente su vida interna y asumir todas las responsabilidades de la convivencia civil (y civilizada) en los pueblos y ciudades donde go­ biernan (Merino 2007:19). El mismo autor agrega: Desde el mirador de la autonomía municipal, las decisiones tomadas en 1999 sin duda deben ser apreciadas como uno de los cambios de mayor trascendencia histórica: nunca antes la Constitución política les había dotado de instrumentos jurídicos capaces de garantizar un ámbito propio de atribuciones, ni había establecido con precisión en qué consistían esas facultades exclusivas de los gobiernos muni­ cipales (Merino, 2007:22). El artículo 115 reza: “Los municipios administrarán libremente su hacienda”, y Merino anota: “Eso significa que las reformas efectua­ das en 1983 y 1999 garantizaron un ámbito fiscal exclusivo de los go­ biernos municipales, a partir de las definiciones sobre su ámbito propio de competencias” (Merino, 2007:28). Pero este especialista se acerca más a la realidad en los ayuntamientos de hoy, cuando anota que “esos gobiernos han tenido que lidiar con carencias presupuestales y con li­ mitaciones institucionales (y aun políticas) que no se han resuelto, y también se han visto obligados a resolver desafíos inéditos” (Merino, 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in392 392 29/11/2010 12:56:49 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 393 2007:38), y asevera que “Los datos muestran que las carencias técni­ cas y humanas le siguen ganando la batalla a la consolidación institu­ cional de los gobiernos locales” (Merino, 2007:41). Finalmente, Merino observa la alta proporción de participaciones federales en los presu­ puestos de los municipios de alta marginación, el universo de nuestro interés aquí (Merino, 2007:45). Consideramos que es necesario ex­ tender la visión institucional de este autor y su equipo en el cide,15 adoptando una óptica que se enfoca en los distintos escenarios de la actual negociación de la “administración libre” del fisco municipal y los crecientes desincentivos para actualizar los catastros en los muni­ cipios rurales. Perfil de tres estados disímiles con un denominador común El seguimiento de proyectos de “modernización catastral” en tres es­ tados arroja un perfil contrastante entre leyes, reglamentos y prácti­ cas locales en materia de la operación de sus respectivas oficinas de la autoridad catastral y el cobro del impuesto predial en los diversos ayun­ tamientos observados. Constituye una introducción a los mecanis­ mos operativos y reglamentarios que la etiquetada “autonomía fiscal municipal” disfraza efectivamente. Como indicamos arriba, la mues­ tra incluye municipios en tres estados: Baja California Sur (tres), Mo­ relos (seis) y Quintana Roo (tres). Baja California Sur se conforma de sólo cinco municipios hetero­ géneos y de baja densidad demográfica, y su Ley de la Hacienda Muni­ cipal (2006) es clara en los impactos de tasación sobre la combinación del uso del suelo y el giro de su poseedor. Es el único estado de la Re­ pública donde cada municipio administra su catastro y su propio Regis­ tro Público de la Propiedad, aunque no todos integran ambas funciones. Ningún municipio vincula o comparte un proceso vinculante de datos para validar la información de predios y consolidar los procesos de se­ Llama la atención el tenor de los informes anuales premiados en el cide, donde hay una marcada ausencia de investigaciones de campo prolongadas en las oficinas del catastro y receptoras de rentas del universo heterogéneo de munici­ pios, temas de los mismos textos publicados. Véase Rojo Calzada et al. (2007) <http://hdl.handle.net/10089/16135> y <http://www.premiomunicipal.org.mx/ p2009/home.php>. 15 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in393 393 29/11/2010 12:56:49 p.m. 394 scott s. robinson guridad jurídica de la propiedad. Aunque la Secretaría de Finanzas del gobierno estatal en ocasiones ofrece apoyo técnico y soporte para la adquisición de equipos de cómputo para las oficinas municipales, no hay un programa continuo de capacitación. Son aislados los es­ fuerzos de apoyo técnico o seguimiento de los esfuerzos de moderni­ zación de procesos para los cinco municipios. El dinámico mercado de bienes raíces en el municipio de Los Cabos ha transformado las oficinas, procedimientos e ingresos en este municipio, una anomalía que retomamos más adelante. En cambio, el municipio de Mulegé, el segundo más grande del país, obtuvo equipo básico de cómputo en su oficina de catastro apenas en 2008, pero no una base de datos de sus predios; los municipios de Comondú y Loreto también son de baja densidad demográfica, y nuestras observaciones acontecieron en es­ tos tres. El quinto municipio es La Paz, sede de la capital estatal, y po­ see una oficina de catastro con una buena cobertura entre su población urbana, aunque con rezagos considerables y esfuerzos históricos aisla­ dos y costosos. Morelos tiene 33 municipios, y observamos con el tiempo activi­ dades para transformar la eficiencia de los catastros en seis de ellos (Atlatlahucan, Emiliano Zapata, Jiutepec, Miacatlán, Tlayacapan y Xochitepec). La Ley Estatal de Catastro (2003) crea una Dirección General del Sistema de Información Catastro dentro del organigra­ ma de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y dicha oficina admi­ nistra vía convenios, y cinco delegaciones, el catastro de por lo menos diez municipios del estado. El Consejo Estatal Catastral es el órgano de análisis y apoyo técnico y normativo de las funciones catastrales que se realicen en el estado. Este escenario significa que la información ca­ tastral en estos diez municipios se concentra en alguna oficina dele­ gacional del gobierno estatal, y no necesariamente existen los archivos actualizados en materia del traslado de dominio en la receptoría de ren­ tas de cada municipio que optó por entregar la administración de su propio catastro a esta entidad estatal. La Dirección General se dedica a la valuación de propiedades (suelo y construcciones) de los munici­ pios a los que se atiende por convenio vía sus cinco delegaciones. En el caso de los municipios donde el catastro es operado por una Direc­ ción de Catastro municipal (si es que existe), la Dirección General del Catastro apoya en temas relacionados con la valuación y la técnica ca­ 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in394 394 29/11/2010 12:56:49 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 395 tastral. Al mismo tiempo, el Instituto de Desarrollo y Fomento Muni­ cipal de Morelos (Idefomm) ofrece cursos de capacitación en aspectos legales y técnicos para el personal municipal convocado para tales fines, especialmente en materia fiscal inmobiliaria. Sin embargo, no existe un apoyo técnico sistemático por parte de estas agencias del go­ bierno estatal. Esta oficina estatal concentra esfuerzos en la búsqueda de tecnologías poco sostenibles para la mayoría de los municipios. En casi todo el estado, los valores unitarios de suelo son los mismos des­ de 1992, porque no hay iniciativas para actualizarlos por parte del Ejecutivo estatal, ni por parte de la mayoría de los municipios, excu­ sándose en una responsabilidad municipal entendida pero pocas ve­ ces impulsada. Sólo tres municipios urbanos han ajustado valores de suelo, mediante un acuerdo del Poder Legislativo: Cuautla, Cuerna­ vaca y Jiutepec. Cada año todos los municipios proyectan sus ingre­ sos para su respectivo presupuesto, pero sólo los municipios urbanos de mayor importancia han ejercido su atribución para modificar sus respectivos catálogos de valores de las construcciones, acuerdos pu­ blicados en el Diario Oficial del estado. La toma de posesión de los nuevos alcaldes cada tres años se realiza el 1 de noviembre, y la tra­ dición de los ayuntamientos salientes es no dejar ningún recurso en la tesorería municipal y a veces a las oficinas de catastro sin bases de datos. La ley permite actualizar la tabla de valores durante los tres me­ ses siguientes después del ingreso de los nuevos ayuntamientos, pero la presión de partir de una hacienda vacía con sueldos y aguinaldos pendientes para el nuevo personal del municipio recién instalado al parecer rebasa la voluntad y el tiempo para negociar los valores de cons­ trucción ante los nuevos cabildos (lo cual implica de hecho un aumen­ to en el predial por cobrar). La consecuente urgencia de lograr ingresos lleva a campañas decembrinas de ofrecer atractivos descuentos para los morosos en el pago del predial debido. Son pocos, si es que existen, los municipios que en sus campañas promocionales de descuentos real­ mente ejercen a cabalidad lo que la ley marca en este sentido. Los morosos no tienen derecho a descuentos, al menos no deberían te­ nerlo, ni de su adeudo ni del año corriente. Peor aún, en muchos casos los descuentos se hacen al impuesto en vez de la multa, una barbari­ dad fiscal dado que los impuestos no tienen descuentos. Finalmente, en Morelos el registro de la propiedad es declarativo (también en Baja 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in395 395 29/11/2010 12:56:49 p.m. 396 scott s. robinson California Sur), lo cual significa que un contrato privado, sin la in­ tervención de un notario, es suficiente para apuntar un predio en la base de datos de una oficina de catastro municipal. Sin embargo, ade­ más del alto costo que tiene para el interesado, una escritura requiere tramitarse ante una notaría, y puede tardar hasta un año recibir el do­ cumento expedido por el Registro Público de la Propiedad del esta­ do, instancia que no tiene una relación integral con las bases de datos de los respectivos municipios. Quintana Roo es el único estado donde el Registro Público de la Propiedad es constitutivo de derecho.16 El hecho significa que los da­ tos del propietario manifestado en la escritura de un predio no quedan debidamente integrados a la base de datos de alguno de los nueve mu­ nicipios del estado hasta después de su registro en esta instancia esta­ tal; al menos así debiera ser. Pero el interés recaudador del gobierno estatal y del gobierno municipal genera dos restricciones contradicto­ rias. Primero, a las haciendas municipales les interesa cobrar el Impues­ to sobre la Adquisición de Inmuebles (isai) al registrar localmente el traslado de un dominio, y el nuevo dueño puede prescindir de la última etapa del trámite legal completo en el Registro Público de la Pro­ piedad para evitar pagar otro cargo que representa un ingreso para la tesorería del estado. Segundo, el rpp reporta importantes ingresos a las finanzas públicas derivados de los derechos que éste ofrece en la di­ námica registral. Se puede apreciar cómo esta supuesta relación inte­ gral entre catastros y tesorerías municipales y el rpp del estado es una suerte de utopía legal, porque en los hechos no existe una liga directa entre las tres oficinas donde se registran las operaciones de los traslados de dominio. Ambos niveles de gobierno, municipal y estatal, se intere­ san en el cobro del impuesto isai, y esta competencia de facto afecta a la prioridad de los recursos asignados a la consolidación de los res­ pectivos catastros municipales. Pero muchas veces el tema queda con­ fusamente incorporado en el “síndrome del fetiche digital”, donde la mera existencia de la tecnología de cómputo y cartografía disfraza el Esta condición requiere que la propiedad esté inscrita en el Registro para cumplir el contrato de compra venta; contrasta con todos los demás donde el re­ gistro es declarativo, donde los derechos provienen del acto jurídico declarado y no de la inscripción. 16 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in396 396 29/11/2010 12:56:49 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 397 hecho de que los distintos intereses de las jurisdicciones tienen que ne­ gociar la combinación de sus acciones administrativas relacionadas con la propiedad de manera coordinada. Esto acontece en Quintana Roo en un contexto donde la Ley de Hacienda Municipal (2003) establece las tasas de valor, según el uso del suelo y el giro del propietario o poseedor, y la Dirección General del Ca­tastro del estado tuvo dos funciones disímiles, hasta la reforma ad­ ministrativa en 2008. Antes de ese año, la misma Dirección estuvo a cargo del Instituto del Patrimonio Inmobiliario de la Administración Pública del Estado de Quintana Roo, responsable de la venta de tie­ rras en el acervo público desde la fecha cuando el territorio se transfor­ mó en estado de la federación (1973); al mismo tiempo, esta oficina administraba con normas y apoyos técnicos mínimos el inicio de las oficinas de catastro en los municipios. Pero el cambio trascendental en el artículo 115 de la Constitución, anotado arriba por Merino, se tradujo —después de 1999— en una suerte de traslape de funciones prioritarias entre la oficina del gobierno estatal y los municipios con pocos recursos técnicos para iniciar la consolidación de su propio ca­ tastro. En consecuencia, la dirección estatal perdió credibilidad, en su actividad prioritaria de atender los negocios vinculados con la venta de terrenos de playa y demás, y fue hasta 2009 cuando algunos de los municipios marginados (Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos y Lázaro Cárdenas) iniciaron un proceso de modernización de sus res­ pectivos catastros. Los tres estados en cuestión comparten una situación anómala que contrasta con el resto del territorio nacional: son enclaves turís­ ticos con un activo mercado de bienes raíces para segundas residen­ cias, aun en tiempos de poco crecimiento económico. El municipio de Los Cabos en Baja California Sur, por ejemplo, cuenta con una clientela extranjera no refractaria al pago de impuestos que compra con­ dominios y casas, y que posee una cultura de preferencias para valo­ res de cambio y de uso de sus bienes. Esta clientela ha transformado la dinámica del fisco en este municipio donde sus ingresos son de los más altos per cápita en todo el país. Es una situación que se reprodu­ ce en menor escala en otros municipios donde hay una concentración de extranjeros, turistas y jubilados, que exigen procesos ágiles para la compra-venta de propiedades; anotamos la probabilidad que esta con­ 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in397 397 29/11/2010 12:56:50 p.m. 398 scott s. robinson dición afecta positivamente al fisco municipal en San Miguel Allen­ de, Guanajuato, Rosarito, Baja California; Ajijic, Jalisco; Álamos y Puerto Peñasco, Sonora.17 El caso de Cancún y el amplio desarrollo en proceso en la llama­ da Riviera Maya en Quintana Roo es distinto porque el mercado de tiempos compartidos no es tan dinámico ni tan personalizado como lo es la compra-venta de condominios entre particulares en Los Ca­ bos, por ejemplo. No hay que confundir el amplio mercado de tiempos compartidos con el mercado inmobiliario donde acontece la compra y venta de propiedades para segundas residencias. Este otro mercado de tiempos compartidos, que no son condominios, corresponde a fi­ guras mercantiles que se aproximan a hoteles que rentan habitacio­ nes durante temporadas fijas a sus clientes (contratos de 20 años, por ejemplo), y está en manos de consorcios de tamaño variado. En este caso el pago del impuesto predial tiende a negociarse por el uso del suelo y el tamaño de la construcción, y no por las transacciones que se realizan en su interior. Esta situación prevalece también en Acapul­ co, Guerrero, Puerto Vallarta, Jalisco y el colindante Nuevo Vallarta, Nayarit. Este patrón se repite en todos los lugares donde actualmente se promueve la venta de tiempos compartidos en ciudades costeras (por ejemplo Puerto Peñasco, Sonora). En el estado de Morelos es distinto pero guarda cierto parecido. Es el patio trasero del Distrito Federal, con una amplia población po­see­ dora de un ingreso discrecional que permite invertir en una segun­da casa de fin de semana para el retiro de los familiares de mayor edad. Desde que Cuernavaca y Tepoztlán dejaron de ser los espacios de des­ canso para una elite privilegiada, la mayoría de los municipios del nor­ te y el centro del estado han sido testigos de una invasión continua de avecindados y, últimamente, de la aparición de fraccionamientos de “vivienda social” en la zona conurbada de Cuernavaca. Hay eviden­ cia contundente en varios municipios rurales de un sesgo en el cobro del impuesto predial para privilegiar a los avecindados con mayor poder económico, para librar o más bien postergar en cierto modo, el cobro a los nativos de estos mismos municipios rurales. Al retrasar por 17 La nota de prensa de El Universal menciona los municipios con más ex­ tranjeros que viven en México. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in398 398 29/11/2010 12:56:50 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 399 más de un año el trámite de registrar una escritura notariada en el Re­ gistro Público de la Propiedad en Morelos, no debe sorprender que la mayoría de las transacciones queden en la modalidad de contratos pri­ vados o escrituraciones sin registro. Como tales, estas propiedades no pueden hipotecarse ni constituir un aval de créditos bancarios. El “wee­ kendismo” de los capitalinos aún no exige el rigor en las oficinas de catastro y rentas en Morelos que se observa en Baja California Sur y en los tres municipios de mayor dinámica turística en Quintana Roo. Cuando esto ocurra, habrá cambios en las respectivas oficinas muni­ cipales. Plataforma común de los municipios rurales Nuestras observaciones durante los distintos proyectos de racionalizar las oficinas de catastro e impuesto predial en esta muestra de munici­ pios arrojan una serie de elementos en común a partir de los testimo­ nios de los funcionarios y los técnicos responsables de los proyectos mismos. Un tesorero admitió que la renta petrolera y las transferen­ cias federales han constituido un fuerte desincentivo para la difícil tarea de “modernizar” su registro de predios y el cobro del impuesto respectivo. No cabe duda que es políticamente incorrecto proponer que todos paguen sus impuestos, aún más en años electorales. Otro funcionario anotó que los que están al otro lado de la ventanilla de cobros en la receptoría de rentas son parientes y compadres de las au­ toridades. La falta de capacitación de los mandos medios técnicos es un tema en común, anotado por varios, además de la alta rotación de los mismos durante una gestión municipal de tres años. Además, es vo­ luntaria la participación del personal municipal en los cursos de capa­ citación del Indetec. Es evidente el poco o nulo apoyo técnico por parte de oficinas estatales de catastro, donde se impone más bien una alta discrecionalidad en el manejo administrativo anclado a las leal­ tades partidarias entre los gobernadores y los ayuntamientos. Algunos informantes notaron la falta de colaboración entre estos dos niveles de gobierno —estatal y municipal—, mientras que otros subrayaron el hecho de que los usos y costumbres pesan más que la voluntad políti­ 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in399 399 29/11/2010 12:56:50 p.m. 400 scott s. robinson ca y administrativa para cambiar los procedimientos, aun con el aval favorable de la ley. Los partidos han expropiado el proceso electoral local, y el conse­ cuente faccionalismo se registra en las deliberaciones de los cabildos elegidos con su respectiva representación proporcional. Los compro­ misos con la parentela y la palomilla política en turno rebasan la dis­ ciplina partidaria, creando una serie de deslindes entre la costumbre y las rutinas técnicas modernas en la gestión municipal. Entre los ciu­ dadanos este síndrome constituye una suerte de participación des­ equilibrada donde se busca reducir el pago de obligaciones manipu­ lando las influencias y lo reglamentario. Fuera del palacio, el poder aparece en manos del partido ganador en las elecciones pasadas, pero en el interior, la administración se reparte entre amigos, parientes, com­ padres del presidente en turno y su planilla. Las fisuras de las facciones de clase social, barrio, etnia y procedencia (nativos o avecindados) di­ ficulta el proceso de las negociaciones obligadas sobre puntos prio­ ritarios en la gestión local. Pero en el fondo la evidente partidización de la gestión pública (con los recursos que conlleva) aunada a la limita­ da participación ciudadana en el monitoreo de la hacienda munici­ pal, alimenta la fragmentación de la gestión fiscal y el correspondiente debilitamiento de las responsabilidades de los tres niveles de gobier­ no. Este perfil problemático de la hacienda municipal rural puede cons­ tituir un eficaz indicador de los desafíos de la gobernanza actual en amplias regiones del país. Conclusiones La combinación del análisis de datos cuantitativos oficiales y las decla­ raciones de informantes durante más de tres años de proyectos técnicojurídicos en una muestra de municipios rurales ha permitido algunas inferencias sobre la operación de oficinas de catastro y recepción de rentas (impuesto predial), la limitada participación ciudadana vincu­ lada con la operación de las mismas, además del perfil de las negocia­ ciones entre los tres niveles de gobierno. Reconocemos el riesgo de establecer patrones en la problemática relación entre lo cuantitativo a nivel macro y un común denominador etnográfico a nivel micro. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in400 400 29/11/2010 12:56:50 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 401 Los datos no justifican conclusiones contundentes, pero el perfil de las autonomías y capacidades financieras mostradas en el mapa 1 es su­ gerente. Sin embargo, se destaca una conclusión general: hay una mínima contribución ciudadana en los intentos de “modernizar” las respectivas oficinas de catastro y predial debido a la enorme descon­ fianza en el uso de los impuestos ante la actual discrecionalidad de las autoridades municipales y los gobiernos estatales. Los cambios técni­ cos en la operación de los conjuntos administrativos catastro-predial son rebasados por la falta de transparencia en la administración de los respectivos servicios públicos pagados con los recursos recaudados. Al mismo tiempo, la política fiscal del gobierno federal es contradictoria en cuanto a las metas anunciadas (Indetec, 2005) y el manejo, tam­ bién discrecional, de las participaciones federales (documentado por la única vía disponible: notas de prensa). Este modus operandi ha crea­ do una suerte de ciclo cerrado donde las inercias negativas observadas en la operación de la hacienda municipal rural se alimentan entre sí. La población sabe de entrada que las administraciones municipales operan con un alto nivel de discrecionalidad, con una transparencia mínima, y la sabiduría convencional afirma que hacen mal uso de los recursos disponibles. Al no confiar en las promesas de campaña sobre obras y programas prometidos, tampoco hay una buena disponibili­ dad de pagar más impuestos, prediales o de traslados de dominio, por ejemplo. Existe una inercia de no pagar, una situación que conviene al público desconfiado y a los funcionarios que son reacios a ser juz­ gados como responsables de aumentar las tasas de los impuestos ante su electorado. Los códigos culturales tradicionales de las autoridades y su base electoral impiden incorporar una valoración del territorio municipal en términos del mercado; y son los valores del mercado inmobiliario urbano los que fijan las tasas del impuesto predial. Ambos códigos de valoración no comparten hoy un común denominador, pero no son necesariamente contradictorios. En los municipios turísticos que na­ cieron en tierras de baja densidad demográfica se observa el surgimien­ to y la operación de las oficinas de catastro y predial catalizado por un mercado inmobiliario dinámico (por ejempo Los Cabos, bcs y los tres municipios de la Riviera Maya en Quintana Roo). Esta condición no se observa en los municipios turísticos de Morelos, donde el nuevo 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in401 401 29/11/2010 12:56:50 p.m. 402 scott s. robinson mer­cado inmobiliario coexiste en municipios aún regidos de facto por có­digos culturales basados en usos y costumbres. Aquí el mercado de predios para segundas casas de chilangos no ha transformado la admi­ nistración del conjunto catastro-predial porque las autoridades na­ tivas pueden aumentar el cobro a los avecindados que llegaron de la ciudad de México sin presionar a su base política de la parentela nati­ va. Apostamos que esta condición está vigente en muchos municipios con turismo de fin de semana aledaños al Distrito Federal, y es proba­ ble que se reproduzca en las demás metrópolis mexicanas. La actual disponibilidad de la renta petrolera posterga una modi­ ficación del modus operandi del conjunto catastro-predial señalado en el corto plazo. En muchos municipios también existe una concentra­ ción de predios en pocas manos, y estas familias y/o consorcios son in­ fluyentes en los pasillos del poder; como consecuencia, hay pocas iniciativas para aumentar los impuestos prediales o cualquier regla­ mento que pueda impedir la libertad de desarrollar estos recursos con un valor inmobiliario. Tampoco hay debates abiertos sobre los moti­ vos de los desincentivos por parte de instancias del gobierno federal y los gobernadores, aparte de los arreglos casi privados entre estos úl­ timos y los funcionarios de la shcp. Se confunde la eficacia recaudato­ ria con la eficiencia catastral, se carece de vínculos informáticos entre los Registros Públicos de la Propiedad, las oficinas que expiden licen­ cias de construcción con el catastro. La responsabilidad de este cua­ dro complejo que perfilamos queda anclada en los valores y estrategias para negociar el poder y los recursos generados y compartidos entre los tres niveles de gobierno. Sin duda se requiere de incentivos para fo­ mentar la colaboración entre los gobiernos estatales y el federal, pero la centralización de los recursos fiscales en la federación es un potente desincentivo para lograrlo. Los municipios, en cambio, necesitan ejer­ cer sus derechos y reclamos de manera agresiva ante la apatía de los funcionarios estatales frente a las necesidades técnico-jurídicas del conjunto catastro-predial en sus ayuntamientos. La situación hoy en la hacienda municipal rural y urbana es una especie de empate entre poderes entramados, una suerte de Mexican standoff.18 18 La frase proviene del género del cine hollywoodiano de los vaqueros, don­ de ambos protagonistas se apuntaban simultáneamente uno al otro. 03-PARTICIPACION Y CIUDADANIA.in402 402 29/11/2010 12:56:50 p.m. participación ciudadana en la hacienda municipal 403 Bibliografía Bahl, Roy; Jorge Martínez-Vázquez y Joan Youngman (eds.) 2010 Challenging the Conventional Wisdom on the Property Tax, Cam­ bridge, Lincoln Institute of Land Policy, en <http://www. lincolninst.edu/pubs/dl/1746_968_ChallengingtheCon­ ventional WisdomonthePropertyTaxChapter1.pdf>. Banco de México (Banxico) s.f. en <www.banxicocom.mx>. 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