informe nº 14 93 - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

INFORME Nº 14/93
CASO 10.956
MEXICO
7 de octubre de 1993
ANTECEDENTES
1.
TRAMITE ANTE LA COMISION
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recibió el 6 de mayo de 1991 una
comunicación en la cual el Lic. Luis Felipe Bravo Mena, del Partido Acción Nacional (PAN), denunciaba
que durante el proceso electoral realizado en el Estado de México entre marzo y noviembre de 1990,
se presentaron numerosas anomalías que determinaron la violación de los derechos políticos de los
pobladores del Estado, en general, y del Municipio de Naucalpan de Juárez, en particular. Esta
denuncia fue transmitida al Gobierno de México el 17 de octubre de 1991.
Con fecha 14 de febrero de 1992, el Gobierno de México respondió a la Comisión, manifestando,
en síntesis, que la CIDH carecía de competencia para conocer de la denuncia, solicitando la
inadmisibilidad de ésta por falta de agotamiento de los recursos internos, y señalando, en fin, que los
hechos materia del caso no constituían violaciones de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Esta respuesta fue transmitida al peticionario en lo pertinente, el 2 de marzo de 1992.
El 27 de abril de 1992, luego de haberle sido concedida una prórroga para la presentación de sus
observaciones, el reclamante envió el análisis de la respuesta gubernamental, junto con sus
apreciaciones sobre el contenido de la misma, y reiteró, en lo esencial, los argumentos que dieron
lugar a la presentación de su queja.
Las observaciones del reclamante se transmitieron al Gobierno el 5 de junio de 1992, y su
respuesta fue recibida en la Comisión el 4 de agosto de 1992. En ésta, presentó sus observaciones
finales y ratificó la posición que expresó en su nota original.
El 12 de marzo de 1993, durante su 83 período de sesiones, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos consideró cuidadosamente el presente caso, y decidió adoptar, con carácter
provisional, el Informe Nº 7/93, que fue remitido al Gobierno de México, concediéndole para su
respuesta un plazo de 90 días.
En dicho Informe, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 41.b de la Convención Americana, y
teniendo en cuenta además lo dispuesto en los artículos 1.1 y 2 de la Convención, expresó la CIDH
que:
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos estima oportuno reiterar al
Gobierno de México su deber de adoptar las disposiciones de derecho interno, con
arreglo a sus procedimientos constitucionales y legales, a fin de asegurar el ejercicio
pleno de los derechos políticos, en particular, en relación con la idoneidad de los
recursos previstos por la legislación interna, a fin de que los ciudadanos de ese país
puedan contar con recursos sencillos, rápidos y efectivos, despojados de rigorismos
innecesarios que afecten su eficacia, en la protección de todos los derechos
consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin distinción
alguna;
Reiterar, asimismo, respecto a la conformación de los órganos electorales, la
importancia que para las democracias representativas tiene el hecho de que las
condiciones generales en que se desarrollen los procesos electorales garanticen a todas
las agrupaciones que participan en ellos una situación equivalente.
La Comisión solicitó asimismo al Gobierno de México "la adopción de las medidas pertinentes", y
se puso "a su disposición para cooperar con él en todo aquello que sea necesario a fin de lograr los
objetivos de la plena vigencia de los derechos políticos en ese país.
Con fecha 3 de junio de 1993, el Gobierno de México formuló observaciones al Informe adoptado
por la Comisión, mediante las cuales solicitó a la CIDH:
-
Mandar el expediente a archivo, por no subsistir los motivos de la petición;
Declarar inadmisible o improcedente la petición, sobre la base de las citadas pruebas e
informaciones sobrevinientes; o,
Considerar el asunto como solucionado, tomando en cuenta las medidas de derecho
interno referidas en (...) este documento.
En su respuesta, el Gobierno de México señala, refiriéndose al contenido del Informe de la CIDH,
que "diversas consideraciones de la Comisión son sumamente atendibles y, de hecho, se pusieron en
práctica motu proprio en el ordenamiento mexicano en vigor, incluso antes de la aprobación del
Informe confidencial en cuestión (...). Otras requieren de medidas progresivas que serán más
viables en tanto se recurra a dicho ordenamiento (...). pero otras más, rebasan la denuncia
planteada e incluso el marco jurídico del sistema pactado en San José (...)".
La Comisión se referirá, en primer término, al análisis del caso en sí mismo, y al finalizar
considerará los argumentos planteados por el Gobierno de México en su escrito, antes de formular
sus conclusiones finales.
2.
LAS CUESTIONES PLANTEADAS
2.1
Antecedentes de la comunicación
En el Estado de México, Estado parte constituido como Estado Federal de los Estados Unidos
Mexicanos, durante el año de 1990 se desarrolló un proceso electoral para renovar el Congreso local
y los 121 Ayuntamientos de los municipios que conforman la Entidad.
Este proceso se inició en el mes de marzo y concluyó en la primera semana de diciembre con la
calificación definitiva por parte de la Comisión Estatal Electoral de los comicios celebrados el 11 de
noviembre de 1990.
2.2
Síntesis de la argumentación del reclamante (comunicaciones de 6 de mayo de 1991 y 27
de abril de 1992)
El reclamante señala diversas anomalías que se presentaron durante los días de elecciones, y que
otorgan, a su juicio, una duda razonable sobre la validez, efectividad y legalidad del sufragio, y alega,
como argumentos principales, que no existió una clara delimitación entre las autoridades electorales,
los funcionarios gubernamentales y los militantes del Partido Revolucionario Institucional; la
repartición y entrega de documentación oficial electoral, tales como boletas electorales y actas de
instalación, escrutinio, cierre, en vehículos que ostentan propaganda del PRI; y la utilización de
recursos públicos para realización de obras y prestación de servicios con condicionamiento político
como actos de campaña.
En particular, señala el denunciante que durante la jornada electoral llevada a cabo el día 11 de
noviembre de 1990, también se presentaron graves anomalías, a saber: la sustitución deliberada del
80% de las personas propuestas para fungir como funcionarios de las casillas electorales; la
reubicación de última hora de más del 20% de las casillas electorales, contraviniendo la ubicación
oficial designada para éstas; la falta de garantías para la emisión del voto libre y secreto; la ausencia
de mobiliario adecuado para la emisión del sufragio; el bloqueo a las actividades de supervisión y
vigilancia de los representantes de los partidos políticos ante las casillas electorales, al obligárseles a
permanecer a 5 o 6 metros de la casilla; la práctica de brigadas de votantes múltiples "Operación
Carrusel", mediante la movilización de cientos de personas en medios de transporte colectivo en las
que se les trasladaba de casilla en casilla para que sufragaran cuantas veces como fuera posible, y
para lo cual se les dotó de credenciales de elector para que pudieran sufragar; y, finalmente, el robo
de ánforas conteniendo la votación, al cierre de la jornada electoral.
2.3
Argumentos planteados por el Gobierno de México (notas de 14 de febrero y 4 de agosto
de 1992)
El Gobierno de México, por su parte, desarrolló cada uno de los puntos alegados por el
peticionario, sobre la base de tres argumentos centrales: la alegada incompetencia de la Comisión;
el no agotamiento de los recursos internos; y la afirmación de que los hechos denunciados no
constituyen violaciones a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. A ésto cabría agregar
que el Gobierno de México realizó una exposición respecto a la conformación, designación y
funcionamiento de las autoridades electorales, con transcripción de todas las normas legales vigentes
sobre el tema.
Los planteamientos del Gobierno de México, sus observaciones al Informe 7/93, así como las
alegaciones del reclamante, serán analizados en las consideraciones de la Comisión respecto al caso.
CONSIDERACIONES
1.
REQUISITOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD
La petición reúne los requisitos formales de admisibilidad exigidos por la Convención Americana y
el Reglamento de la Comisión. Se trata de un caso que no está pendiente ante otro organismo
internacional y no es la reproducción de otro caso sometido a consideración de la Comisión.
Asimismo, el trámite de la presentación de los argumentos del Gobierno y del reclamante se
encuentra concluido.
2.
COMPETENCIA DE LA COMISION
Es necesario tener en cuenta, como punto de partida indispensable para el análisis, los artículos
pertinentes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que constituyen el
marco legal de análisis para la Comisión. Ello implica, en primer lugar, señalar los planteamientos
alegados en el caso; y en segundo término, determinar los alcances de los derechos políticos, según
están concebidos en la Convención y de acuerdo con la práctica de la CIDH, y analizar la competencia
de la Comisión dentro de las atribuciones a ella conferidas por la Convención.
2.1
El proceso de votación:
electoral en el presente caso
los actos previos a las elecciones y el desarrollo de la jornada
En el caso concreto, 10.956, se formulan los siguientes planteamientos, que son presentados
junto con la respuesta del Gobierno de México:
Denuncia el peticionario la repartición y entrega de documentación oficial electoral, como
boletas electorales y actas de instalación, escrutinio y cierre, en vehículos que ostentaban
propaganda del PRI.
El Gobierno respondió a este punto afirmando que estos hechos no gozan de ninguna
clase de sustento, porque carecen de pruebas fidedignas que demuestren, primero,
que la situación señalada efectivamente sucedió; y segundo, que permitan apreciar
indicios sobre las personas, los lugares, el tiempo y demás circunstancias en las cuales
los hechos denunciados como violatorios acaecieron. Afirma que la entrega del
material electoral se dio en una flotilla de vehículos asignados a la propia Comisión
Municipal Electoral para tal efecto.
Manifestó asimismo el reclamante que hubo utilización de los recursos públicos para
realización de obras y prestación de servicios con condicionamiento político como actos
de campaña. Agregó que el Gobierno Federal cuenta con el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) cuyo objetivo es atender situaciones de pobreza extrema en
zonas rurales y urbanas populares, que se ha buscado vincular al proselitismo político
del PRI.
En relación con esta denuncia, el Gobierno mexicano considera inaceptable la
vinculación entre obras de Gobierno y su utilización como instrumento de
condicionamiento político. Señala que las obras públicas que se realizan obedecen a
planes pre-establecidos y describe, en particular, la naturaleza y funciones de
PRONASOL, concluyendo que "los partidos políticos, en consecuencia, nada tienen que
ver en la realización del Programa; son los indígenas, las comunidades campesinas y
las colonias populares las que participan directamente (...)". Finaliza sus réplicas al
respecto, puntualizando que desde el nacimiento de PRONASOL, en todos y cada uno
de los municipios de la República mexicana gobernados por la oposición, se han
invertido sin distingo alguno los recursos del Programa que a ellos corresponde.
En su comunicación de 27 de abril de 1992, el reclamante envió recortes de prensa
como prueba de sus afirmaciones en relación con este punto. El Gobierno rechazó
estos documentos, que, a su juicio, sólo tienen valor indiciario.
Se denunció también, la sustitución deliberada del 80% de las personas propuestas
para fungir como funcionarios de las casillas electorales de los propuestos por la
Comisión Electoral de Naucalpan; mediante proceso de insaculación en la que
participaron todos sus miembros, incluyendo los representantes de los partidos
políticos; al no haber sido notificadas dichas personas de la labor cívica que les
correspondía realizar, por lo que evidentemente no se presentaron el día de la elección,
así la votación fue recibida por personas distintas de las autorizadas.
El Gobierno señala que el peticionario no acredita con prueba alguna este hecho, ni
siquiera aporta elementos o indicios de las personas sustituidas, o de la ubicación de
las casillas en que se hayan dado tales cambios. Agrega que, en caso de que se
hubiese dado sustitución, ésta debería haber constado en el acta respectiva, y ello no
ocurrió.
Transcribe las normas legales aplicables a esta situación y reseña las
reuniones de la Comisión Municipal Electoral relacionadas con el tema de las casillas
electorales y los funcionarios designados para las mismas. Finalmente, señala que, en
el evento en que las personas nombradas no se hubiesen presentado, la ley prevé su
sustitución inmediata; aunque ello debería constar en las actas y no aparece allí
registrado.
Se denunció también la reubicación de última hora de más del 20% de las casillas
electorales, contraviniendo la ubicación oficial designada para éstas, con lo que se
causó desconcierto y confusión entre los electores.
Señala el Gobierno que esta afirmación carece de sustento, "pues resulta falso que se
haya realizado la reubicación de las casillas electorales y menos aún en el porcentaje
que incorrectamente se indica".
En general, respecto a lo expresado en los párrafos anteriores, señaló el Gobierno de
México que "el quejoso no aportó pruebas suficientes para acreditar su dicho". Agrega
que en el Acta levantada por la Comisión Municipal Electoral con motivo de la sesión
permanente del 11 de noviembre de 1990, el comisionado del Partido Acción Nacional
no señaló "absolutamente nada respecto de estos hechos supuestamente irregulares".
Concluye manifestando su extrañeza por el hecho de que el representante del PAN
"manifestara su expresa conformidad, al firmar el acta, respecto de la regularidad y
legalidad en la instalación de casillas y nombramiento de funcionarios de las mismas".
En relación con la afirmación del Gobierno en el sentido de que la firma de las actas
por parte del delegado del PAN implicaba una manifestación de conformidad, el
peticionario aclaró que "la firma no significa ninguna conformidad, significa el haber
estado presente en la sesión, y tan no hubo conformidad que dentro de los plazos
legales se interpusieron los recursos procedentes."
Alega el peticionario que no se garantizó la emisión del voto libre y secreto, no se
contó con mobiliario adecuado para la emisión del sufragio, provocando la no
privacidad del voto, lo que facilitó la labor de los agentes del PRI-Gobierno para ejercer
presión sobre los ciudadanos, en especial los de las zonas marginadas, a quienes se
condiciona el apoyo de obras y servicios que otorga el PRONASOL y la entrega de
bonos para la adquisición de leche y tortillas subsidiadas, a que voten por el PRI.
La respuesta del Gobierno hace un recuento de las normas legales vigentes respecto al
Registro Estatal de Electores, las responsabilidades que al mismo corresponden, y
afirma que su actuación se realizó en el marco de tales normas. En cuanto al
mobiliario y a las urnas, señala que fueron aprobados por la Comisión Estatal Electoral,
y destaca que en ésta tiene participación el Partido Acción Nacional.
Deduce,
entonces, la falsedad de las afirmaciones del peticionario.
Se presentó, siempre según la denuncia, bloqueo a las actividades de supervisión y
vigilancia de los representantes de los partidos políticos ante las casillas electorales, al
obligárseles a permanecer a 5 o 6 metros de la casilla, con lo cual se les impidió el
desempeño de las funciones y obstaculizándolos personas que se manifestaron como
Auxiliares de la Comisión.
En sus notas a la Comisión, el Gobierno afirmó que se trata de "juicios subjetivos de
valor que al carecer de sustento y fundamentación no son materia de controversia,
porque no aportan ningún indicio acerca de personas, auxiliares electorales, ubicación
de casillas, etc., y por consiguiente no encierran en sí, una violación a los derechos
humanos". Agrega que los representantes de los partidos políticos tuvieron en todo
momento el derecho de exponer su inconformidad ante los funcionarios de las casillas,
quienes están obligados a hacer constar en actas tales hechos.
La práctica de brigadas de votantes múltiples "Operación Carrusel", mediante la
movilización de cientos de personas en medios de transporte colectivo en las que se les
trasladaba de casilla en casilla para que sufragaran cuantas veces como fuera posible,
y para lo cual se les dotó de credenciales de elector para que pudieran sufragar, fue
denunciada por el peticionario.
Al respecto, el Gobierno afirma que ello "no es posible" por la existencia de tinta
indeleble, utilizada para marcar el pulgar derecho de los ciudadanos que emitían su
voto.
Finalmente, se denunció el robo de ánforas conteniendo la votación, al cierre de la
jornada electoral; a las dieciocho horas en un sinnúmero de casillas no se permitió a
los funcionarios realizar el escrutinio de los votos y tampoco cumplir con su obligación
de entregar los paquetes electorales a la Comisión Electoral Municipal de Naucalpan.
Sobre el particular, dijo el Gobierno que esta aseveración queda completamente
desvirtuada con la existencia del Acta de Sesión de la Comisión Municipal Electoral de
15 de noviembre de 1990, la cual da fe de que todos los paquetes electorales fueron
entregados en tiempo y en el lugar señalado previamente por las autoridades
electorales. Señala, además, que el Ministerio Público no recibió ninguna denuncia
respecto de este hecho.
2.2
Hasta donde llega la competencia de la CIDH; qué son Derechos Políticos?
Según la Convención Americana: los artículos 1, 23, y 28 de la Convención. La práctica de la
Comisión.
El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce los siguientes
derechos políticos:1[1]
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se
refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal.
El Gobierno de México considera que los hechos denunciados no constituyen violaciones a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, refiriéndose al artículo 23 de la Convención, el
cual, a su juicio, ha sido erróneamente interpretado por el peticionario. Afirma que "si bien es cierto
que en este artículo se hace una enumeración de tres prerrogativas fundamentales en materia
política de las cuales gozan los ciudadanos, a saber, el derecho de participar en los asuntos políticos
de su país; el derecho de votar y ser electo en elecciones periódicas y libres; y, el derecho de tener
acceso a las funciones públicas, jamás se establece un tipo o modelo, tanto de proceso electoral
como de integración o de autoridades electorales. Esta situación compete determinarla a cada país
en ejercicio pleno de su soberanía". Y agrega que "es el caso que ni la Constitución ni la Ley
Electoral del Estado de México conculcan dichos derechos, pues como ahora se demostrará no existe
dependencia ni parcialidad alguna respecto de ningún partido político en lo relativo a la creación y
estructura de las autoridades y tribunales electorales". El análisis realizado por el Gobierno a partir
de los hechos concretos alegados por el reclamante, parte de esta afirmación, para concluir
señalando que, "un repaso cuidadoso de todo lo informado por este Gobierno en los apartados
anteriores, es muestra inequívoca de la legalidad en que el proceso y la jornada electoral se
desarrollaron".
Ahora bien, a este respecto, a la luz de las disposiciones de los artículos 1 y 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos;2[2] y teniendo en cuenta el deber de investigación, garantía y
adopción de medidas en el orden interno encaminadas a la vigencia plena de los derechos humanos,
derivado de lo estipulado en tales normas, la Comisión se permite citar, para evitar interpretaciones
restrictivas de su competencia, lo expresado por la Corte Interamericana, al analizar estos artículos:
1[1] En el mismo sentido se consagran los derechos políticos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo
XX; la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 21; y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25.
2 [2] Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el
artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con
arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
3[3] Corte I.D.H., sent. cit., párrafo 167.
La obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos no se
agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento
de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental
que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos.3[3]
Cabe recordar también lo señalado detalladamente por la Comisión en anteriores
oportunidades,4[4] al analizar los alcances del artículo 23 de la Convención, en el sentido de que,
para lograr su plena vigencia, las elecciones deben ser auténticas, universales, periódicas, y
realizadas a través del voto secreto u otro método que preserve la libre expresión de voluntad del
elector. No basta, pues, con una reglamentación legal sino que se requiere de una actitud positiva
en su adecuada implementación, de acuerdo con los principios generalmente reconocidos, que deben
regir en una democracia representativa. Lo que se le pide a la CIDH es, por otra parte, analizar si
los ciudadanos que participaron en un proceso político lo hicieron en igualdad de condiciones, y si
dichos procesos garantizaron la libre y genuina expresión de los electores, y por tanto, si esos hechos
no violan derechos políticos.
Ahora bien, la Comisión es competente para examinar el caso materia de la reclamación, toda vez
que los derechos políticos (artículo 23) y
la protección judicial (artículo 25), se encuentran
protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como las obligaciones
genéricas contenidas en los artículos 1 y 2. Además, México es un Estado parte de la Convención, en
virtud de su ratificación, el 3 de abril de 1982.
El Gobierno de México afirma, por otra parte, que si bien la CIDH tiene competencia para
promover la protección de los derechos políticos amparados por el artículo 23 de la Convención,
ningún artículo de la misma le otorga competencia para pronunciarse sobre los procesos electorales
internos de los Estados partes, ya que tales procesos se llevan a cabo en ejercicio del derecho a la
libre determinación y del derecho soberano de los pueblos a darse el sistema político que más les
convenga, y que su calificación compete única y exclusivamente a los órganos internos legítimamente
establecidos conforme a su orden constitucional.
El Gobierno de México señala además en su argumentación sobre la incompetencia de la CIDH,
que reconoce que la Comisión puede perfectamente recibir peticiones o comunicaciones sobre
supuestas violaciones a los derechos humanos que aludan a ese Gobierno, y sostiene al mismo
tiempo que la Convención Americana no otorga a la Comisión capacidad de pronunciarse sobre la
validez de los procesos electorales, o sobre la actuación de las autoridades en esta materia.
En relación con las alegaciones del Gobierno relativas al tema de la soberanía y la no intervención
en los asuntos internos, como argumentos para desconocer o limitar la competencia de la Comisión,
cabe reiterar algunos señalamientos expresos formulados en anteriores oportunidades por la propia
Comisión al respecto.5[5]
En efecto, debe partirse del hecho de que el principio de no intervención es una norma de
conducta que regula las acciones de los Estados o de grupos de Estados, tal como lo establece la
Carta de la Organización (en su artículo 18); y que este principio ha sido vinculado con el derecho de
los pueblos a la libre determinación e independencia, "con absoluto respeto a los derechos humanos
y libertades fundamentales".6[6]
La formalización normativa de estos fundamentos básicos, se ve reflejada, en un primer nivel, en
el texto del artículo 16 de la Carta de la Organización, que consagra como contrapartida del derecho
del Estado a su libre desenvolvimiento, el deber a su cargo de respetar los derechos de la persona
4[4] Informe 1/90, elaborado a partir de los casos 9768, 9780 y 9828 (México); Informe Anual de la CIDH 1990-1991, Capítulo V, Sección
III, "Derechos humanos, derechos políticos y democracia representativa en el sistema interamericano".
5[5] Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1990-1991, Cap-V, Sección III, "Derechos Humanos, Derechos
Políticos y Democracia Representativa en el Sistema Interamericano".
6[6] Resolución adoptada por la Asamblea General de la OEA en 1972, durante su segundo período ordinario de sesiones, titulada "Fortalecimiento
de los Principios de No Intervención y Autodeterminación de los Pueblos y Medidas para Garantizar su Observancia".
humana. Y estos derechos, a su vez se encuentran reconocidos y los mecanismos y órganos de
protección desarrollados, en el sistema interamericano, en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Entonces, la Comisión --uno de los órganos de protección--, con base en los instrumentos
normativos que la regulan, está "facultada para examinar y evaluar en qué medida la legislación
interna de los Estados partes garantiza o protege los derechos estipulados en la Convención y su
adecuado ejercicio y, naturalmente, entre éstos, los derechos políticos. Igualmente la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos está facultada para verificar, con relación a estos derechos, si
la realización de elecciones periódicas, auténticas, con sufragio universal, igual y secreto, se
producen en un marco de garantías necesarias para que los resultados representen la voluntad
popular, incluida la posibilidad de que los electores puedan, si fuere el caso, recurrir efectivamente
contra un proceso electoral que consideren viciado, defectuoso e irregular o que desconoce o puede
desconocer el 'derecho de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país".7[7]
En este orden de ideas, la Convención Americana, como se señaló, se refiere en su artículo 23 a
las elecciones, a través de las cuales se expresa la voluntad del pueblo, las que deben ser auténticas,
universales, periódicas, y realizarse a través de voto secreto u otro método que preserve la libre
expresión de la voluntad del elector. De tal importancia para el normal desarrollo de las sociedades
es la vigencia de estos derechos, que el artículo 27 de la Convención no autoriza la suspensión de su
ejercicio bajo ninguna circunstancia.
Ahora bien, la estrecha relación existente entre la democracia representativa como forma de
organización del Estado y el ejercicio de los derechos políticos así definidos, supone a su vez la
vigencia de otros derechos fundamentales: "el concepto de democracia representativa se asienta
sobre el principio de que es el pueblo el titular de la soberanía política y que, en ejercicio de esta
soberanía, elige a sus representantes, --en las democracias indirectas-- para que ejerzan el poder
político. Estos representantes, además, son elegidos por los ciudadanos para aplicar medidas políticas
determinadas, lo cual a su vez implica que haya existido un amplio debate sobre la naturaleza de las
políticas a aplicar --libertad de expresión-- entre grupos políticos organizados --libertad de
asociación-- que han tenido la oportunidad de expresarse y reunirse públicamente --derecho de
reunión. Por su parte, la vigencia de los derechos y libertades mencionados requiere un orden
jurídico e institucional en el que las leyes se antepongan a la voluntad de los gobernantes y en el que
exista un control de unas instituciones sobre otras con el objeto de expresar la pureza de la
expresión de la voluntad popular --estado de derecho".8[8]
La Comisión considera que el acto de ratificar la Convención Americana supone la obligación, no
sólo de respetar la vigencia de los derechos en ella reconocidos, sino también de garantizar la
existencia y el ejercicio de todos ellos, sin jerarquización o diferenciación alguna, toda vez que
constituyen un cuerpo integral y son interdependientes entre sí, por lo que resultaría inocuo, e
incluso atentaría contra el artículo 29 de la Convención,9[9] pretender establecer diferencias o
categorías donde no existen, o darles una interpretación literal que limite su alcance. Tal como
señaló la Comisión en su Informe 1/90, "En efecto, la sola mención al derecho a votar y ser elegido
sin referencia a las elecciones caracterizadas de manera precisa, no pasaría de ser una declamación
inocua".
De lo anterior se deriva, además, la obligación a cargo de los Estados, contenida en el artículo 2
de la Convención, en el sentido de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivos los
derechos y libertades consagrados en la Convención.
7[7] Informe 01/90, antes citado, párrafo 95.
8[8] Informes CIDH citados.
9[9] Artículo 29. Normas de Interpretación. Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a. permitir a
alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en
mayor medida que la prevista en ella; b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar (continúa) (continuación)
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;
c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de Gobierno, y d.
excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la
misma naturaleza.
Manifiesta el Gobierno, finalmente, que el proceso electoral que se impugna fue llevado a cabo en
ejercicio de las facultades soberanas en materia local, que corresponden a los poderes ejecutivo y
legislativo del Estado de México, en razón que de acuerdo con el pacto federal del Estado mexicano,
se trata de facultades que las entidades federativas que lo componen poseen y se reservan, en forma
exclusiva, para legislar, organizar y reglamentar el ejercicio de los derechos políticos de sus
ciudadanos. Y concluye que las autoridades encargadas de la organización, desarrollo y vigilancia del
proceso electoral impugnado, gozan de facultades gubernamentales de carácter soberano y
exclusivo, toda vez que se avocan a materializar e instrumentar el ejercicio de los derechos,
prerrogativas y oportunidades políticas a que se refiere el artículo 41 de la Constitución de la
República.
Al respecto, y de conformidad con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de
1969, la Comisión debe reiterar que la Convención Americana es aplicable en todo el territorio de los
Estados Unidos Mexicanos, pues "un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que
respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste
de otro modo". Esto está corroborado por el hecho de que México no formuló reservas ni enmienda
alguna al ratificar la Convención, luego es plenamente aplicable lo prescrito en el artículo 28.1 y 2,
según el cual:
Artículo 28. Cláusula Federal
1.
Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado Federal, el Gobierno nacional
de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con
las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial.
2.
Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que
de las entidades componentes de la federación, el Gobierno nacional
medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a
competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del
esta Convención.
corresponden a la jurisdicción
debe tomar de inmediato las
fin de que las autoridades
caso para el cumplimiento de
Como una síntesis de los planteamientos expresados hasta acá por la Comisión, puede concluirse
que México, al ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no sólo reconoció la
competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para pronunciarse, sino,
fundamentalmente, se comprometió a respetar y garantizar el ejercicio de los derechos políticos
contemplado en el artículo 23 de la misma, lo cual incluye el derecho a votar en elecciones que
cumplan con los requisitos mínimos para la vigencia plena de estos derechos; y a adoptar la
legislación que conduzca a tal fin, en los términos del artículo 2.
3.
RECURSOS INTERNOS CONTRA DECISIONES ELECTORALES:
3.1.
Los recursos internos en el presente caso
A.
Recursos ante las autoridades electorales
Posición del reclamante
Conforme lo dispone la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de
México (LOPPEEM), el Partido Acción Nacional interpuso ante la Comisión Electoral Municipal de
Naucalpan de Juárez, recurso de protesta sobre 163 casillas electorales, de las 358 instaladas en el
Municipio, por las anomalías antes detalladas. Dicho recurso fue resuelto y rechazado, a juicio de esa
instancia por "frívolos y sedicentes", careciendo la misma, por mandamiento expreso de la ley, de
facultades para entrar al fondo de la misma, ya que se le obliga a abstenerse de calificar el recurso, ya
que éste es en realidad la base para el recurso de queja.
Conforme a lo establecido por la misma ley electoral, el PAN interpuso el recurso de
queja ante la Comisión Electoral de Naucalpan, anexando las pruebas que, a pesar del corto
plazo que otorga la ley, se pudieron recabar. Teniendo la obligación dicha autoridad electoral
de remitir el recurso de queja, con todos sus anexos, al Tribunal Estatal de lo Contencioso
Electoral para su resolución, en el que se demanda la anulación de la elección en virtud de que
en más del 40% de las casillas del Municipio estaban afectadas de nulidad por la forma como
se había desarrollado la elección. El Tribunal declaró infundado el recurso por falta de
pruebas.
El recurso de queja interpuesto ante la Comisión Electoral fue acompañado de diversas
pruebas; sin embargo, éstas no fueron remitidas por dicha Comisión al Tribunal Estatal de lo
Contencioso Electoral. El Tribunal debió abstenerse de conocer el asunto hasta tanto no le
fuera debidamente integrado el expediente con todos los anexos que se acompañaron; pero
dictó resolución en tales condiciones, dejando al peticionario, según afirmó, en estado de
indefensión.
Una vez resuelto como improcedente el recurso de queja, respecto de cuya resolución
no hay posibilidad jurídica de revisión en algún Tribunal de alzada, la Comisión Estatal
Electoral calificó la elección de Naucalpan como válida, en decisión que carece de recurso legal
alguno de impugnación.
Posición del Gobierno:
Describe el procedimiento establecido en la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales del Estado de México (LOPPEEM), donde se consagran, en el Título Sexto, artículos
195 a 228, los medios de impugnación contra los actos y resoluciones de los organismos
electorales. Son estos recursos, según la Ley mencionada: protesta; inconformidad; queja;
revisión, y apelación.
En relación con las alegaciones del reclamante, en cuanto a que el expediente no fue
enviado en su totalidad al Tribunal, manifiesta el Gobierno que "la Comisión Municipal
Electoral de Naucalpan, en cumplimiento con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo
201 de la LOPEEM, hizo llegar al Tribunal Estatal de lo Contencioso Electoral, dentro del
término de 24 horas siguientes a su presentación, el recurso de queja (...), así como el
expediente que integraba el recurso de queja". Agrega, como prueba del envío, que el recurso
hubiese sido rechazado por el Tribunal si no cumpliera los requisitos de los artículos 201 y 204
de la Ley en cuestión; y que en la sentencia emitida por el Tribunal el 23 de noviembre de
1990, Resultando No. 1, se lee: "Con fecha 19 de noviembre del año en curso, el Lic. Antonio
Vélez Torres, Secretario Técnico de la Comisión Electoral, envió a este Tribunal el recurso de
queja (...), acompañándose los siguientes documentos: tres listas en las que se señala una
relación de auxiliares de distintos distritos sellada y firmada por el Secretario de la Comisión
Municipal de Naucalpan de Juárez, México, trece recortes de periódico ...".
Respecto al hecho de que el Tribunal debió abstenerse de conocer hasta tanto hubiera
integrado debidamente el expediente, el Gobierno transcribe apartes de la resolución del
Tribunal en los cuales requiere a la Comisión Municipal de Naucalpan para que le remita
algunos documentos. Concluye el Gobierno que, por lo expuesto, el expediente estuvo
"perfectamente integrado".
Agrega un recurso que no fue mencionado por el peticionario: se refiere a que el
recurrente gozó de un término de cinco días a partir de la publicación de la ubicación y
número de la casillas, para inconformarse ante la Comisión Municipal o Distrital Electoral
correspondiente. Sostiene el Gobierno que el reclamante dejó precluir este término y por
tanto no pudo hacer uso de un recurso relacionado con actos previos a la jornada electoral.
Señala que en caso de que se hubieran presentado irregularidades en la instalación de
las casillas electorales, el Partido Acción Nacional, a través de su comisionado, "debió hacerlo
constar y valer oportunamente, pues tenía que manifestarlo y denunciarlo así" en las actas
correspondientes.
Considera incorrecta la apreciación del peticionario en el sentido de que la Comisión
Municipal carece de facultades para resolver de fondo el recurso de protesta, "ya que la ley
electoral antecitada, a través de su artículo 201, ordena precisamente lo contrario, cuando
prescribe en su parte conducente:
"Las comisiones municipales o distritales electorales le remitirán al Tribunal Estatal de
lo Contencioso Electoral dentro del término de veinticuatro horas contadas a partir de su
presentación, los recursos de queja que ante ellas se hubiesen interpuesto, en el escrito
correspondiente, así como el recurso de protesta y su resolución; un informe relativo; las
pruebas aportadas; y todos los demás documentos que se estimen necesarios para la
resolución de este recurso".
Sostiene que no hay prueba fehaciente de que el peticionario haya interpuesto 163
recursos de protesta correspondientes a otras tantas casillas, porque, según afirma el
Gobierno, el Tribunal Estatal sólo recibió 19 recursos de protesta.
B.Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
Posición del reclamante
Los días 22 y 23 de noviembre de 1990, antes de que el Tribunal Estatal de lo
Contencioso Electoral emitiera su resolución y la Comisión Estatal Electoral calificara la
elección en definitiva, los dirigentes del Partido Acción Nacional en el Estado de México se
dirigieron a la Comisión Nacional de Derechos Humanos para que interviniera ante la Comisión
Estatal Electoral. Dicha Comisión resolvió que no tenía competencia para interponer sus
oficios en virtud de que sólo estaba facultada para intervenir en asuntos electorales cuando
hubiese violación a las garantías individuales establecidas en la Constitución, durante los
procesos comiciales y antes de que los organismos competentes emitieran su resolución
definitiva.
Posición del Gobierno:
Afirma que la CNDH, por Ley, no es competente para conocer de aspectos electorales,
salvo en casos de violación a las garantías individuales establecidas en la Constitución Federal.
Transcribe las normas legales y constitucionales que sirven de base a tal Comisión.
3.2 El juicio de amparo
A. Marco jurídico
-Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 103:
Los Tribunales de la Federación resolverán de toda controversia que se suscite:
1.Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales
2.Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los
Estados, y
3.Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal.
Artículo 107:
Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y
formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:
I.El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada.
II.La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a
ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración
general respecto de la ley o acto que la motivare.
En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de la queja de acuerdo con lo que
disponga la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución. (...).
-Ley de amparo
Artículo 1:
En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta
Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones
que ella misma establece.
Capítulo VII. De los casos de improcedencia
Artículo 73:
El juicio de amparo es improcedente:
(...) V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso.
VI. Contra las leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al
quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio.
VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia
electoral.
VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo
constituyan, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones
Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las
Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente
(...).
Artículo 192:
La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en
Salas, es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los
Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de Distrito, los tribunales militares y
judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del
trabajo, locales o federales. Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en
ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido
aprobadas por lo menos por catorce ministros, si se trata de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro
ministros en los casos de jurisprudencia de las Salas.
También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis
de Salas y de Tribunales Colegiados.
-Jurisprudencia sobre el Juicio de Amparo para Derechos Políticos:
"La violación de los derechos políticos no da lugar al juicio de amparo, porque no se trata de
garantías individuales".10[1]
"La afectación de estos derechos no puede ser reclamada en el juicio constitucional, que está
instituido exclusivamente para garantizar la efectividad de las garantías individuales, consignadas en
10[1] Tesis 87 - Quinta Epoca: Tomo III, pág. 1311, Villa García. N.N. vecinos de; Tomo IV, pág. 862, Heredia Marcelino; Tomo IV, pág.
1135, Guerra Alvarado José y Coags.; Tomo IV, pág. 463 Orihuela Manuel y Coags.; Tomo VII, pág. 941, Ayuntamiento de Acayucan.
los veintinueve primeros artículos de la Constitución Nacional, y no para proteger los derechos
políticos otorgados únicamente a los mexicanos, que tienen la calidad de ciudadanos".11[2]
"Conforme a la fracción I del artículo 103 Constitucional los Tribunales de la Federación
resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías
individuales de donde se desprende que el juicio de amparo es improcedente cuando no se trata de
aquellas garantías, como sucede si se endereza contra la orden para suspender al quejoso como
miembro de un ayuntamiento, ya que aquél resulta afectado en el derecho de desempeñar un cargo
público, que es de naturaleza política".12[3]
"De conformidad con el artículo 103 fracción I, de la Constitución Federal, el juicio de amparo
sólo procede por violación de Garantías Individuales, debiendo entenderse por tales, aquéllas que
conciernen al hombre y no las que se refieren al ciudadano, por lo que cualquiera infracción de un
derecho político no puede remediarse por medio del Juicio Constitucional, supuesto que no constituye
violación de una garantía individual".13[4]
"Aun cuando se trate de derechos políticos, si el acto que se reclama puede entrañar también
la violación de garantías individuales, hecho que no se puede juzgar a priori, la demanda de amparo
relativa debe admitirse y tramitarse, para establecer en la sentencia definitiva las proposiciones
conducentes".14[5]
"Si bien la Corte ha establecido la jurisprudencia de que las violaciones de los derechos
políticos, no dan lugar al juicio de amparo porque no se trata de garantías individuales, también lo es
que las resoluciones respectivas, se han dado con motivo de actos de autoridad que ejercitan
funciones políticas y que se relacionan directa y exclusivamente con la realización de derechos de la
misma naturaleza, pero cuando juntamente con la violación de un derecho político, se reclaman actos
que entrañan la violación de garantías individuales, no cabe aplicar la jurisprudencia de la Corte, en
el punto referido (tesis 87, antes citada)".15[6]
"Si bien se ha establecido la jurisprudencia respecto de que el amparo no procede contra la
violación de derechos políticos, si además de vulnerarse éstos, se conculcan derechos políticos
individuales, ... entonces cabe la concesión del amparo".16[7]
"Aunque se ha establecido jurisprudencia, respecto de que por la violación de los derechos
políticos no cabe el amparo, ni aquella puede involucrar la de garantías constitucionales, ni de los
términos mismos de la demanda no se desprenden motivos de improcedencia, debe dársele
entrada".17[8]
B. Observaciones formuladas por el Gobierno de México en sus comunicaciones respecto al
juicio de amparo para Derechos Políticos
El Gobierno de México expone en este caso, como en todos aquellos donde se debate el punto
del juicio de amparo, la tesis sostenida reiteradamente en el sentido de que el juicio de amparo es
improcedente cuando se trata de derechos políticos salvo que el acto que se reclama entrañe
también la violación de garantías individuales. Considera por lo tanto que el peticionario debió
11 [2] Quinta Epoca: Tomo LXIX, pág. 4731; Tomo LXXI, pág. 5301
12 [3] Quinta Epoca: Tomo XL, pág. 2187.
13 [4] Quinta Epoca: Tomo CI X, pág. 1190; Tomo C, pág. 1026.
13 [4] Quinta Epoca: Tomo CI X, pág. 1190; Tomo C, pág. 1026.
14 [5] Tesis 88; Quinta Epoca: Tomo XIV, pág. 1109.- Aragón Raymundo y Coags.; Tomo XIV, pág. 1802.- Alcocer Antonio y Coags.;
Tomo XVI, pág. 92.- Aguirre Esquivel José y Coags.; Tomo XVII, pág. 148.- Peniche Morales Diego y Coags.; Tomo XVII, pág. 1509.Guerra Alvarado José.
15[6] Tomo XVII, pág. 1509.- Guerra Alvarado, José.
16[7] Quinta Epoca:Tomo XIX, Pág. 293.- Chávez J. Manuel y Coags1
17 [8] Tomo XIV, pág. 1802.- Alcocer Antonio y Coags.
promover su juicio de garantías, "pues es sólo la autoridad jurisdiccional competente la que
determinará si el amparo procede o no."
El Gobierno estima que el razonamiento según el cual el juicio de amparo es improcedente
para derechos políticos, y por lo tanto esta situación genera una violación del artículo 25 de la
Convención Americana, es incompleto e incorrecto, y señala los pronunciamientos jurisprudenciales
(antes transcritos), algunos de los cuales se refieren a la necesidad de interponer el recurso como
requisito sine qua non para estimar si éste es o no procedente para determinado caso o situación.
En desarrollo de la diferencia que existe en el derecho mexicano entre las garantías
individuales, por un lado, y los derechos políticos --según están previstos en el artículo 23 de la
Convención--, reitera su afirmación de que la libertad de asociación y expresión son derechos
políticos y se encuentran protegidos constitucionalmente en su país por el juicio de amparo. En este
sentido, manifiesta que "estos dos últimos derechos, por ejemplo, gozan en nuestra Constitución
General (artículo 6o. y 9o.) de la categoría de garantías individuales, de donde resulta injusto decir,
sin matices, que en México los derechos políticos carecen de la jerarquía de garantías individuales y,
en consecuencia, no cuentan con un medio de protección constitucional".
El amparo es procedente, señala el Gobierno, en tanto se refiera a las garantías formales de
audiencia y legalidad. Si bien es cierto que los derechos subjetivos políticos y los derechos subjetivos
de otra índole son substancialmente diferentes, diferencia que deriva de la diversa materialidad de
unos y otros, también lo es que todos ellos se tutelan por las garantías de seguridad jurídica que no
son materiales sino formales, esto es, susceptibles de operar protectivamente sobre cualquier
derecho subjetivo del gobernado.
3.3 Naturaleza de los recursos: La importancia de un recurso sencillo, rápido y efectivo
-El sistema de recepción y valoración de las pruebas
Según expone el reclamante, el sistema legal mexicano prevé que en materia civil rige el
principio bajo el cual el juzgador regulará su actividad según la verdad legal, que no necesariamente
debe coincidir con la verdad real; principio que se sigue, por ejemplo, en materia penal. Bajo el
principio de la verdad legal, el Juez está a lo que las partes le expresen, prueben y aleguen
jurídicamente, sin que ello obste, en el caso de que tenga dudas para resolver la cuestión, a que
solicite a las partes la presentación de más elementos, incluso señalando alguno en particular. En el
caso de cuestiones electorales, en donde definitivamente el ámbito de aplicación de la legislación
electoral adquiere dimensiones sociales y virtualmente se convierte en un derecho social, (..) por lo
que no es congruente que el Tribunal Estatal de lo Contencioso Electoral esgrima para resolver que
como no se ofreció una prueba, la cual expresamente señala, considere improcedente el recurso, en
vez de allegarse a ella.
El Gobierno, por su parte, afirma que el Tribunal desechó por infundado el recurso interpuesto
por el PAN, en atención a que no se prueban ninguno de los hechos o irregularidades que impugna el
recurrente, pues las constancias que lo acompañan no tienen el valor jurídico tendiente a demostrar
esos hechos. Concluye que ante esta situación de falta de elementos probatorios, el Tribunal carecía
de medios de convicción para emitir un juicio fundado.
En relación con el cuestionamiento al sistema probatorio, el Gobierno manifestó además, que
"no tiene(n) ninguna relación con el objeto de la supuesta violación de la presente controversia".
Insistió en el principio de que "el que afirma está obligado a probar", para concluir que "es
responsabilidad exclusiva del partido al que pertenece el peticionario la no presentación de aquellas
(pruebas) en el momento que se interpuso el recurso de queja ante el Tribunal Estatal de lo
Contencioso Electoral".
-Consideraciones de la Comisión
Según la denuncia, no existe la imparcialidad que garantice un debido proceso a las
reclamaciones por razones electorales, produciéndose de esta forma la situación prevista en el
artículo 46.2.a de la Convención, según el cual no es aplicable el requisito del previo agotamiento de
los recursos de la jurisdicción interna cuando no exista el debido proceso legal para la protección de
los derechos que se alegan violados.
En esencia, sobre dos aspectos se centra la argumentación relativa al uso de los recursos
internos: en primer término, (tanto en general, como frente a las autoridades electorales en
particular), el aspecto de la consecución y valoración del acervo probatorio, y la cuestión relativa a la
integración del expediente ante el Tribunal Estatal, con las implicaciones que en materia probatoria
tiene este hecho, estrechamente vinculada a la existencia o no de un recurso sencillo, rápido y
efectivo; y en segundo lugar, el aspecto relativo a la conformación de los organismos encargados de
velar por la transparencia del proceso electoral. A ellos se referirá a continuación la Comisión,
teniendo presente el marco prescrito por los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
En primer lugar, en relación con el aspecto probatorio y con la eficacia misma de los recursos
como consecuencia del concepto y valoración de las pruebas, la Comisión considera que la
tramitación de los recursos, según han sido concebidos por la legislación electoral vigente y aplicable
al caso, así como la argumentación planteada por el Gobierno de México al respecto, revisten un
carácter en extremo formalista, lo cual puede conducir a la ausencia de resultados, o incluso de
investigaciones de las situaciones denunciadas, si se hace primar este criterio de lo procedimental
sobre lo sustantivo.
En efecto, si bien no puede desconocerse la importancia y la necesidad de la existencia de
normas legales que determinen las reglas de procedimiento, no es menos importante que éstas
permitan el logro efectivo de resultados, a fin de que los recursos sean adecuados y eficaces. De
otro modo, se desnaturalizaría su carácter y no se cumpliría con el objetivo para el cual fueron
establecidos.
Cabe recordar, --en particular teniendo presente lo expresado por esta Comisión en relación
con el juicio de amparo para derechos políticos18[9]--, lo expresado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, cuando señaló, en cuanto a los requisitos que deben tener los recursos internos,
lo siguiente:
Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema del
derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. En todos los
ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en
todas las circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio
que no hay que agotarlo. Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a
producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido de que no produzca ninguno
o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable (...).19[10]
El recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para el que
ha sido concebido (...).20[11]
Estima la Comisión que el deber de investigación a cargo del Estado, va, en consecuencia, más
allá de la tramitación simbólica de los recursos, lo que implica una conducta positiva en el
ordenamiento y práctica de las diligencias tendientes al esclarecimiento de los hechos denunciados.
En efecto, habida cuenta de que las normas electorales hacen parte del derecho público, el Estado
cuenta con facultades de investigación autónomas, con base en las cuales está habilitado, no sólo
para exigir a las partes la aportación de pruebas, sino para asumir la iniciativa en la obtención de las
mismas. En relación con este deber, expresó la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
18 [9] Informe Nº 8/91, Caso 10.180, 22 de febrero de 1991. Publicado en el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos 1990-1991.
66.
19 [10] Corte I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C, Nº 4; párrafo 64.
20 [11] Corte I.D.H., sent. cit., párrafo
20 [11] Corte I.D.H., sent. cit., párrafo
El Estado está, por otra parte, obligado a investigar toda situación en que se hayan
violado los derechos humanos protegidos por la Convención (...).21[12]
En ciertas circunstancias puede resultar difícil la investigación de hechos que atenten
contra derechos de la persona. La de investigar es, como la de prevenir, una
obligación de medio o comportamiento que no es incumplida por el solo hecho de que
la investigación no produzca un resultado satisfactorio.
Sin embargo, debe
emprenderse con seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a
ser infructuosa. Debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber
jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de
la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de
elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la
verdad.22[13]
El artículo 25 de la Convención Americana, que consagra el derecho de las personas a un
recurso sencillo, rápido y efectivo contra actos violatorios de sus derechos, impone también un deber
a cargo del Estado, de garantía de efectividad y cumplimiento de los recursos existentes. Prescribe el
mencionado artículo:
Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que
violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en
que se haya estimado procedente el recurso.
Así pues, tanto en lo relativo a los recursos propios de la jurisdicción electoral como
respecto al juicio de amparo, es necesario reiterar la importancia de que éstos constituyan una
garantía real en favor de las personas, ya que la Convención así lo establece, y que México, al
ratificarla, "se comprometió a proporcionar un recurso efectivo para las personas que consideraran
afectado el ejercicio de tales derechos, en los términos del artículo 25 de la Convención, y a
garantizar el derecho de toda persona a ser oída por juez o tribunal competente, independiente e
imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones".23[14]
Concretamente en relación con el juicio de amparo, la Comisión observa que éste podría
ser un instrumento idóneo para la protección de los derechos políticos, pero ello requeriría de la
clarificación expresa e inequívoca de su procedencia; y de la declaración de que los efectos de una
sentencia producida como consecuencia de un juicio de esta naturaleza, tendría efectos erga omnes,
y no sólo en favor de quien inició el proceso. Este, sin embargo, no necesariamente puede ser el
recurso sencillo, rápido y eficaz requerido, por lo que corresponderá, ciertamente, a las autoridades
de México la determinación, de acuerdo con las obligaciones adquiridas por su país al ratificar la
Convención, y con su legislación interna, adecuar la normatividad a las exigencias impuestas por sus
compromisos internacionales, de obligatorio cumplimiento en el país.
21 [12] Corte I.D.H., sent. cit., párrafo 176.
22[13] Corte I.D.H., sent. cit., párrafo 177.
23 [14] Informe 1/90, párrafo 98.
4.
LA CONFORMACIÓN DE LOS ORGANOS ELECTORALES
4.1
Integración de los organismos electorales en el caso 10.956
Afirma el peticionario que no existió una clara delimitación entre las autoridades
electorales, los funcionarios gubernamentales (no importando sus niveles), y los
militantes del Partido Revolucionario Institucional, haciendo desaparecer la más
elemental línea divisoria entre los diversos niveles de la Administración Pública y la
acción partidista, lo que los convierte automáticamente en juez y parte, v.gr. el Lic.
Humberto Lira Mora es el Secretario General de Gobierno del Estado de México,
también era el Presidente de la Comisión Estatal Electoral, y jefe del "Cuartel
Naucalpan" dentro de un programa de trabajo implementado por el Gobierno del
Estado para dar atención y realizar proselitismo político mediante la realización de obra
pública gubernamental a zonas en las que el PRI perdió en las elecciones federales de
1988, y es además un miembro destacado del PRI.
Continúa el peticionario señalando que la Constitución del Estado y la LOPPEEM
permiten la creación de una estructura de autoridades y tribunales electorales
totalmente dependientes y parciales al PRI. La "L" Legislatura del Congreso que votó
las reformas a la Constitución local y al LOPPEEM, estaba constituida casi
unánimemente por diputados del PRI, que votaron en bloque y sin siquiera tomar en
consideración las más mínimas recomendaciones de los diputados de oposición. Bajo
estas condiciones, todos los nombramientos de autoridades electorales, desde el
Presidente de la Comisión Estatal Electoral hasta el último de los presidentes y
secretarios de casilla, así como los magistrados del Tribunal de lo Contencioso
Electoral, recayeron en personal seleccionado con un criterio unilateral que impidió la
imparcialidad e independencia de las autoridades y órganos electorales del Gobierno y
su partido, pero que sí garantizó los intereses del PRI, por lo que éste en todo el
proceso electoral tuvo una condición de juez y parte.
Sobre el particular, el Gobierno de México como respuesta manifestó que "resulta
extraño el que se desconozca que es práctica obligada, en toda democracia, que los
miembros de los partidos políticos vencedores en los procesos electorales, ocupen los
principales cuadros en la administración". Este postulado se aplicaría también en el
caso concreto del Lic. Humberto Lira Mora, según la respuesta gubernamental. El
hecho de que el Congreso del Estado de México estuviese conformado en su mayoría
por miembros del PRI, agregó, es una circunstancia que dependió de la voluntad de los
mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos. En consecuencia, no existe
responsabilidad por parte del Gobierno acerca de un hecho que está más allá de sus
atribuciones. Concluyó diciendo que el resto de los juicios de valor emitidos por el
peticionario en torno a esta circunstancia no hacen prueba alguna y quedan
desvirtuados por participar de la misma naturaleza.
Transcribió normas
constitucionales locales para demostrar la elección y designación democrática de las
autoridades legislativas y electorales.
Para terminar, reiteró el Gobierno que es evidente que las autoridades electorales del
Estado de México hacen posible la participación de los diversos grupos sociales del
Estado y del espectro político plural existente en la entidad. Y agregó que "no se ve,
por ninguna parte, en qué aspecto podría ser violatorio de la Convención el modo de
integración de los organismos y tribunal electorales, y de dónde se infiere la parcialidad
que aduce, sin base alguna ni argumento razonado, el peticionario".
Al formular observaciones a la respuesta gubernamental sobre este punto, el
reclamante manifestó que "si bien es facultad y responsabilidad del Gobierno
encargarse de la materia electoral y si también es cierto que no existe Gobierno alguno
que deje de participar en la integración de los organismos electorales, dicha
participación no debe ser tal que rompa el equilibrio de dichos organismos provocando
con ellos su parcialidad, tal y como acontece con los mecanismos que establece la
legislación del Estado de México. Por ejemplo la Comisión Estatal Electoral, de
conformidad con el artículo 58 de la LOPPEEM se integra por nueve miembros que son
parte de la estructura formal de los poderes del Estado (con excepción de un Notario
Público cuya designación es hecha por la Comisión, cuyo Presidente es el Secretario de
Gobierno, que entre otras cosas es el facultado para otorgar el "fiat" para ejercer como
notario público) y en contrapartida también la integran los representantes de los
partidos políticos, que en el proceso de 1990 eran 8 con derecho a voto, lo cual
evidencia que aunque los 8 partidos (incluyendo entre ellos al Partido Revolucionario
Institucional) hubieran decidido determinada acción con todos sus votos no podrían
obligar al Gobierno a tomar dicha decisión, puesto que éste cuenta con 9 de los 17
votos dentro de la Comisión Estatal".
En cuanto al Tribunal Electoral, también se integra a propuesta del Ejecutivo del Estado
y con aprobación de la Legislatura correspondiente. Manifestó el reclamante que si bien
es facultad y responsabilidad del Gobierno encargarse de la materia electoral y si
también es cierto que no existe Gobierno alguno que deje de participar en la
integración de los organismos electorales, dicha participación no debe ser tal que
rompa el equilibrio de dichos organismos provocando con ellos su parcialidad, tal y
como acontece con los mecanismos que establece la legislación del Estado de México.
El Gobierno reiteró en su respuesta que en el seno de las distintas autoridades
electorales todos los partidos políticos gozan de los mismos derechos de voz y voto,
todos están representados igualmente y en todos intervienen de modo coordinado los
poderes estatales respectivos. Reafirmó la legitimidad de los órganos electorales
constituidos de acuerdo a la legislación vigente en el Estado de México, derivando ello
en la imparcialidad de los miembros que la integran.
4.2 Consideraciones de la Comisión
En cuanto a la conformación de los organismos electorales se refiere, la Comisión debe reiterar
su planteamiento en el sentido de señalar que, la facultad del Estado de determinar la naturaleza y
modalidades que deben asumir estos organismos, implica que éstos, en sí mismos y en relación con
el sistema en el que operan, garanticen el ejercicio de los derechos políticos a través de la real
independencia e imparcialidad con que desempeñan sus funciones. Y ello sólo es posible mediante la
participación equitativa de todos los sectores de la vida política mexicana, lo cual exige una
representatividad real, en condiciones de igualdad y equilibrio frente a los representantes del
Gobierno que integran tales entidades.
La Comisión debe observar que, obviamente, el modo de integración de los organismos
electorales, no constituye, en sí mismo, una violación a la Convención Americana, pero es claro que si
en éstos no existe un equilibrio que garantice la independencia e imparcialidad de los órganos, mal
puede hablarse de una correcta aplicación de las leyes o de una valoración objetiva de las diferentes
circunstancias puestas a su consideración. Es en este sentido que se requiere ajustar los organismos,
según las preferencias de forma que cada Estado tenga, o los modelos que desee utilizar, pero siempre
manteniendo unos parámetros de equidad --inspirados en los principios de la democracia
representativa--, que permitan la participación de todos los sectores involucrados en la vida política de
las naciones.
OBSERVACIONES ADICIONALES DEL GOBIERNO DE MEXICO, FORMULADAS COMO RESPUESTA AL
INFORME 7/93. CONSIDERACIONES DE LA COMISION:
El Gobierno de México, al formular sus observaciones al Informe 7/93, señala que la denuncia se
refiere concreta y específicamente a las elecciones realizadas en 1990 en el Estado de México, cuyo
sistema, agrega, fue reformado "con el objeto de hacerlo más efectivo y transparente". Para la
Comisión es tan claro como lo es para el Gobierno, que el caso tuvo su origen en las elecciones
mencionadas, lo que no obsta para que ésta, en uso de sus atribuciones, formule recomendaciones
"a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los
derechos humanos en el marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que
disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos" (artículo 41.b,
Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Es sobre este punto del concepto de los derechos políticos que parece haber un problema de
interpretación por parte del Gobierno, conflicto ocasionado probablemente en la categorización que
existe en el derecho interno mexicano a ese respecto. Sin embargo, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en su más reciente opinión consultiva, esclareció definitivamente esta cuestión
cuando señaló que "La Corte no encuentra razón alguna (...) para distinguir los derechos señalados
(artículos 23 --derechos políticos--, 24 --igualdad ante la ley--, y 25 --protección judicial) de los
restantes enumerados en la Convención. Esta no establece una jerarquía de los derechos protegidos
por ella".24[1]
El Gobierno desarrolla buena parte de sus observaciones refiriéndose en detalle a las reformas y
adiciones al ordenamiento electoral del Estado de México, publicadas el 4 de febrero de 1993, y en
virtud de las cuales, a juicio del Gobierno, "ya no subsisten los motivos de la petición", ya que éstas
se diseñaron "precisamente para reforzar las autenticidad, igualdad y transparencia de los procesos
comiciales". Las reformas a las que hace referencia el Gobierno de México tienen que ver con los
siguientes temas: organismos electorales, financiamiento y padrón electoral, casillas, secciones y
jornadas electorales, y sustanciación de recursos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos espera que la reforma de la Ley electoral del
Estado de México, permita efectivamente, como lo dicen las propias autoridades de ese país, una
mayor "autenticidad, igualdad y transparencia" en los actuales y futuros procesos electorales, y
confía en que las recomendaciones que esta Comisión ha venido formulando desde tiempo atrás a las
autoridades mexicanas, se vean plasmadas, en la letra y en el espíritu, en estas reformas. Ello sin
embargo, no obsta para que siga conociendo del presente caso, ya que la vulneración a los derechos
consagrados en la Convención se configuró con anterioridad a la ley vigente y no necesaria y
únicamente en razón de su existencia, por lo cual, aunque la legislación haya sido reformada, hecho
que ciertamente se registra con satisfacción por la Comisión Interamericana, la Comisión emitirá sus
conclusiones finales. De hecho, su competencia para pronunciarse sobre las leyes internas está
determinada, según expresó la Corte,25[2] así: "En el trámite de las comunicaciones individuales es
indispensable que se alegue que ha habido una violación de la Convención por parte de un Estado.
Es este un presupuesto de admisibilidad (artículo 47.b) y las facultades de la Comisión están dadas
para determinar que esa violación efectivamente existe. En ese orden de ideas y respecto de normas
legales, le corresponde dictaminar si violan la Convención.
En efecto, frente a los órganos
internacionales de aplicación de la Convención, una norma interna no puede tener tratamiento
distinto al de mero hecho. En esto no existe diferencia entre la responsabilidad de un Estado
derivada de violaciones a la Convención a través de un precepto interno y el tratamiento que en el
derecho internacional general reciben las disposiciones internas violatorias de otras obligaciones
internacionales".
Respecto al tema de la admisibilidad, el Gobierno mexicano, en sus observaciones, manifiesta que
no coincide con la práctica de la Comisión reflejada en este caso "(...) de amalgamar ipso facto el
examen de la admisibilidad y el fondo sin dar previo aviso de ello a ambas partes interesadas".
No es claro para la Comisión qué quiere decir el Gobierno al utilizar la expresión "amalgamar ipso
facto", pero si su preocupación radica, como parece sugerir el texto, en la falta de previo aviso a las
partes interesadas, la Comisión se ve en la necesidad de recordar que el trámite del presente caso,
iniciado desde el 17 de octubre de 1991, es del conocimiento del Gobierno y del reclamante, y consta
de un voluminoso y denso expediente, en el que están consagradas las apreciaciones de cada una de
las partes, en relación, tanto con el fondo del asunto, como de su admisibilidad desde el punto de
vista formal. Baste repasar la amplia documentación y argumentos sobre la presunta incompetencia
de la Comisión, la no configuración de hechos violatorios de la Convención, etc., que se desarrollan a
lo largo del presente Informe, y que le sirven de base al mismo. Ningún elemento nuevo que pueda
derivar en un menoscabo del derecho de defensa de alguna de las partes, o del debido proceso,
pueden ocasionarse por este Informe, cuya versión confidencial fue, precisamente, objeto de
comentarios por parte del Gobierno. La Corte Interamericana aclara la cuestión de la necesidad de
24 [1] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993. "Ciertas atribuciones de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Artículos 41, 42, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos)"; solicitada por los Gobiernos de la República Argentina y de la República Oriental del Uruguay. Párrafo 22.
25[2] Corte I.D.H., Opinión OC-13/93 citada. Párrafo 34.
señalar expresamente la admisibilidad, remitiéndose a su propia jurisprudencia, cuando expresa: "La
Convención determina cuáles son los requisitos que debe reunir una petición o comunicación para ser
admitida por la Comisión (artículo 46); igualmente determina los casos de inadmisibilidad (artículo
47) la que, incluso, puede declararse después de iniciado el trámite (artículo 48.1.c). En cuanto a la
forma en que la Comisión debe declarar la inadmisibilidad, la Corte ya señaló que ésta exige un acto
expreso, lo cual no es necesario para la admisión (Caso Velásquez Rodríguez Excepciones
Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, Serie C, N 1º párr. 40; Caso Fairén Garbi y
Solis Corrales, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, Serie C, Nº 2,
párr. 45 y Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987,
Serie C, Nº 3, párr. 43).26[3]
Siempre según sus observaciones al Informe 7/93, el Gobierno de México estima que éste "se
aproxima más a una opinión consultiva no solicitada que a un informe sobre un caso individual". Y
agrega, refiriéndose a la competencia de la Comisión, que sus "facultades están sujetas a un marco
jurídico preciso y no son omnímodas ni absolutas, ni comprenden el derecho colectivo de los pueblos
a la libre determinación político-electoral". A este respecto, la Comisión se permite citar los apartes
más relevantes de la opinión consultiva OC 13/93 emitida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en julio de 1993, según los cuales: "Son muchas las maneras como un Estado puede violar
un tratado internacional y específicamente la Convención. En este último caso, puede hacerlo, por
ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2. También, por supuesto,
dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro
de la Convención. Si esas normas se han adoptado de acuerdo con el ordenamiento jurídico interno
o contra él, es indiferente para estos efectos". Y agregó la Corte que "En estas circunstancias, no
debe existir ninguna duda de que la Comisión tiene a ese respecto las mismas facultades que tendría
frente a cualquier otro tipo de violación y podría expresarse en las mismas oportunidades en que
puede hacerlo en los demás casos. Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de "leyes internas"
y de que éstas hayan sido "adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución", nada significa
si mediante ellas se violan cualesquiera de los derechos o libertades protegidos. Las atribuciones de
la Comisión en este sentido no están de manera alguna restringidas por la forma como la Convención
es violada".27[4]
Sobre esta base, la Comisión no estima necesario detenerse nuevamente en el análisis de estas
apreciaciones, que ya han sido objeto de examen, en ésta y en anteriores oportunidades, y que no
ameritan una reconsideración. La posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es
clara a este respecto, y la Convención le otorga el marco legal dentro del cual ha venido actuando y
lo seguirá haciendo. Sus funciones están más allá de los intereses particulares de un determinado
Estado, y en virtud de la naturaleza, fin y características propias del derecho internacional de los
derechos humanos, seguirá desarrollando su tarea de protección, promoción y defensa de las
garantías fundamentales de las personas, inspirada en los principios que rigen su funcionamiento.
El Gobierno de México, que considera como inadmisible la petición que dio origen al trámite del
presente caso, llega a varias conclusiones respecto al tema del agotamiento de los recursos internos,
según las cuales:
1) Son, según el Gobierno, "principios generalmente reconocidos del derecho internacional
relativos al agotamiento de recursos internos", los siguientes:
-Los tribunales internos se presumen, como regla general, independientes e imparciales;
- Si el derecho interno está abierto a interpretación, deben agotarse todos los
recursos potenciales;
26[3] Corte I.D.H., Opinión OC-13/93 citada. Párrafo 40.
27[4] Corte I.D.H. Opinión OC-13/93 citada. Párrafos 26 y 27.
-No se configura una denegación de justicia si la ausencia de resultados inmediatos es
imputable al reclamante;
-El reclamante debe esgrimir todos los argumentos y pruebas esenciales a su caso;
-La eficacia e idoneidad de un recurso interno se vinculan a su capacidad para reparar
en relación al reclamante, mas no a sus alcances con respecto a terceros; y
- -La determinación de la procedencia de un recurso corresponde, exclusivamente, a
los tribunales nacionales competentes, dentro del marco del sistema jurídico interno.
Los planteamientos del Gobierno de México, calificados como "principios", en sus conclusiones,
son perfectamente válidos, lo que no los hace necesariamente aplicables ni relacionados por vínculo
alguno de causalidad con el presente caso, ni con las consideraciones emitidas por la Comisión al
pronunciarse respecto al mismo. La naturaleza de los derechos políticos, y la consagración de los
recursos contemplados en la legislación mexicana, han sido objeto de análisis por parte de la CIDH, y
sus conclusiones no varían por el hecho de que se dé el tratamiento de derecho individual al que por
su esencia no lo es, o se acuda a interesantes elucubraciones de derecho comparado para demostrar
la similitud entre el régimen mexicano y el de otros del Continente. Ciertamente, no están en
discusión varios de los aspectos planteados por el Gobierno a este respecto, precisamente en tanto
en cuanto no guardan una relación directa con el objeto del presente Informe.
2)
Afirma el Gobierno que el deber de investigar de oficio las situaciones violatorias de los
derechos políticos, "ha sido plenamente puesto en marcha, tanto por la vía penal como en el terreno
electoral", en México. Y agrega, que "puede constatarse que los órganos electorales competentes
han observado una conducta sumamente positiva en este sentido, allegándose de plenas facultades
autónomas en materia probatoria". Este es un hecho muy positivo, que la Comisión reconoce con
satisfacción, y confía en que, a la luz de sus recomendaciones, pasadas y presentes, este proceso de
evolución de la legislación electoral mexicana siga su curso.
3)
Reitera que el deber a cargo del peticionario, "de presentar los recursos disponibles de la
jurisdicción electoral ante los órganos competentes, dentro de los plazos previstos en la ley", "no fue
satisfecho plenamente". Y agrega que existen, como "instrumentos complementarios en este
campo", (1) los Ombudsmen en los ámbitos federal y local, al igual que el juicio político ante el poder
Legislativo de la Unión, mismos a los que el peticionario no recurrió, o bien lo hizo en forma
inadecuada".
A continuación explica que "los Ombudsmen no están facultados para calificar
elecciones, pero sí han conocido de violaciones a las garantías constitucionales, incluidas las de
seguridad jurídica, cometidas durante los procesos comiciales". Detalla también que (2) "el juicio
político procede, inter alia, por ataques a las instituciones democráticas; a la forma de Gobierno
republicano, representativo y federal; o a la libertad de sufragio, así como por violaciones graves
sistemáticas a las garantías constitucionales". (3) La tutela de los derechos políticos --afirma el
Gobierno en sus observaciones--, "a través del denominado amparo de control de legalidad" (...) y
las diversas cuestiones jurídicas involucradas en tales juicios, incluida la de la supremacía federal de
la Convención en casos concretos, no han sido dirimidas en definitiva por los tribunales mexicanos; y
tampoco empleó el peticionario otros recursos internos disponibles como (4) la vía concurrente civil o
penal para el control de tratados, ni el denominado (5) "amparo soberanía" diseñado, precisamente,
para resguardar la observancia de las esferas de competencia entre la Federación y los Estados".
Finalmente, según el Gobierno, (6) "toda demanda de amparo para el control de la legalidad en
materia de derechos políticos no tiene porqué conducir a una mera tramitación simbólica, sino que
cuenta con una muy razonable esperanza de éxito pues la Suprema Corte ha establecido que "cabe la
concesión del amparo" en tales circunstancias".
Sobre estos "instrumentos", y la necesidad de agotarlos como recursos de la jurisdicción interna,
basta con remitir a lo ya expresado al citar las palabras de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos cuando explicó lo que debe entenderse por recursos "adecuados".28[5]
28[5] Ver, al respecto, cita 19.
4)
Señala el Gobierno que el Informe de la CIDH "olvida que el amparo mexicano constituye
el recurso sencillo, breve y efectivo consagrado expresamente en las disposiciones respectivas de la
Declaración y de la Convención Americanas relativas a los derechos humanos, tal y como puede
confirmarse en sus trabajos preparatorios, en la jurisprudencia interamericana y en la doctrina
jurídica, al igual que en el constitucionalismo del Hemisferio". Rebate también las afirmaciones de la
CIDH, señalando que el amparo mexicano es "sencillo y breve habida cuenta que el presunto
agraviado puede solicitar de inmediato, o inclusive los tribunales decretar de oficio, como providencia
cautelar (...) la suspensión del acto reclamado; y que la autoridad responsable que desacate tal
suspensión durante la tramitación del procedimiento, está sujeta a las acciones penales más
severas". Afirma, siempre refiriéndose al juicio de amparo, que éste es "plenamente efectivo a la luz
de los principios generalmente reconocidos del derecho internacional relativos a la eficacia e
idoneidad de recursos internos, tanto como a la reparación del daño, en virtud de que la sentencia
que lo conceda tiene por objeto proveer la restitutio in integrum a favor del agraviado".
Nadie duda de la validez y del valor de las afirmaciones formuladas a este respecto, con tanta
precisión, por el Gobierno de México. Sin embargo, éste parece olvidar en este punto que aquí no se
debate el carácter de un recurso --el de amparo o cualquier otro--, frente a pretensiones
individuales, en cuanto a reparación, restitución, suspensión de actos, etc., sino a la necesidad de
que su ordenamiento provea de un recurso efectivo frente a la violación de los derechos políticos, de
carácter colectivo, de la población, derechos reconocidos en la Declaración Americana y en la
Convención.
6)
Siguiendo con el tema del amparo, el Gobierno manifiesta que la "conveniencia de otorgar
o no al amparo -o a cualquier otro recurso- los alcances erga omnes sugeridos por la Comisión es
una cuestión de preferencias facultativas que se encuentra fuera del ámbito de la Convención", y
señala que "dicha cuestión no se vincula con la eficacia ni con la idoneidad de los recursos internos,
sino con el régimen constitucional de separación de poderes". Las "preferencias facultativas"
señaladas por el Gobierno de México, así como el "régimen constitucional de separación de poderes",
ciertamente son aspectos de la realidad política de un país que poco tienen que ver con el tema
central que se plantea por la Comisión al referirse a la necesidad de que se defina, por quienes tienen
la competencia a nivel interno, la existencia de un recurso efectivo, sencillo y rápido para la
protección de los derechos políticos de sus ciudadanos.
Respecto a la discusión sobre este particular, cabe recordar, para evitar repeticiones innecesarias,
lo expresado por la Corte Interamericana, cuando señaló que "En el ámbito internacional lo que
interesa determinar es si una ley resulta violatoria de las obligaciones internacionales asumidas por
un Estado en virtud de un tratado. Esto puede y deben hacerlo la Comisión a la hora de analizar las
comunicaciones y peticiones sometidas a su conocimiento sobre violaciones de derechos humanos y
libertades protegidos por la Convención".29[6]
CONCLUSIONES:
Con base en las consideraciones precedentes, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
formula sus conclusiones definitivas, teniendo en cuenta el Informe preliminar 7/93 y la respuesta
proporcionada por el Gobierno de México con respecto a sus recomendaciones.
Al aprobar su Informe 7/93, la Comisión consideró en detalle y formuló recomendaciones sobre la
idoneidad de los recursos internos en materia electoral; la necesidad de un sistema probatorio que
permita a los ciudadanos gozar de recursos sencillos, rápidos y efectivos en materia de derechos
políticos; y la conformación de los órganos electorales.
Según lo informó el Gobierno de México a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se
han realizado avances positivos a nivel legislativo, hecho que es importante registrar, y que se refleja
en las reformas introducidas a la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de
México,30[7] algunas de cuyas nuevas disposiciones responden a las recomendaciones formuladas
29[6] Corte I.D.H., Opinión OC-13/93 citada. Párrafo 30; ver también párrafo 34.
30[7] Publicadas en la Gaceta de Gobierno Nº 24, sección cuarta, de fecha 4 de febrero de 1993. En vigor el 5 de febrero de 1993.
por la Comisión o bien, independientemente de éstas, contribuyen en el propósito de garantizar unas
elecciones libres y auténticas.
Las reformas a las que hace referencia el Gobierno de México tienen que ver con los siguientes
temas: organismos electorales, financiamiento y padrón electoral, casillas, secciones y jornadas
electorales, y sustanciación de recursos. Concretamente, los cambios legislativos que la CIDH estima
relevante destacar en tanto representan avances, se refieren, en lo pertinente, a la creación de la
figura de los "comisionados ciudadanos" como integrantes de la Comisión Estatal Electoral y de las
Comisiones Distritales y Municipales Electorales; a la publicidad de los actos de autoridades
electorales a través de los medios de comunicación masiva; y a la adopción de medidas tendientes a
mejorar los aspectos logísticos de las jornadas electorales, tales como la ubicación de las casillas,
principalmente.
Adicionalmente, afirma el Gobierno, en respuesta a las recomendaciones de la CIDH, que el deber
de investigar de oficio las situaciones violatorias de los derechos políticos, "ha sido plenamente
puesto en marcha, tanto por la vía penal como en el terreno electoral". Cita sobre el particular
importante jurisprudencia del Tribunal Federal Electoral,31[8] según la cual "un Consejo Local tiene
facultades para allegarse todos los elementos probatorios necesarios y procedentes para emitir
objetiva e imparcialmente sus resoluciones con estricto apego a la ley (...)". La Comisión entiende
que este criterio jurisprudencial será aplicado en materia electoral de manera uniforme en los casos
sometidos a la consideración de los órganos pertinentes, en beneficio de la efectividad de los propios
medios de impugnación.
La Comisión reconoce satisfactoriamente estos avances y confía en que la totalidad de sus
recomendaciones a las autoridades de ese país se implementen a través de la continuación de este
proceso de evolución legislativa, tendiente a garantizar plena y eficazmente los derechos políticos de
los ciudadanos mexicanos, reconocidos en la Convención Americana.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos espera que estas modificaciones permitan,
efectivamente, como lo señalaron a la Comisión las autoridades de ese país, una mayor
"autenticidad, igualdad y transparencia" en los actuales y futuros procesos electorales, y confía en
que las recomendaciones que esta Comisión ha venido formulando desde tiempo atrás a las
autoridades mexicanas, se vean plasmadas en la actividad legislativa y operativa de las instituciones
y autoridades competentes.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha decidido transmitir el presente Informe al
Gobierno de México y al peticionario, y publicarlo en su próximo Informe Anual a la Asamblea
General de la Organización.
31[8] Tesis SX-III-RA-003/91 Partido Revolucionario Institucional, 31-VII-91, Unanimidad de votos; y SX-III-002/91 Partido
Revolucionario Institucional, 31-VII-91, Unanimidad de votos, ibidem, p. 241.