los secretarios generales de la administraci~n regional murciana

LOS SECRETARIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACI~N
REGIONAL MURCIANA
Cristóbal Gitirudo Cid
Doctor en Derecho y Secretario Geiieral de Iiidiistria,
Trabajo v Turismo de la Comuilidad Aiitónorila de Miircia
SUMARIO
I.
11.
INTRODUCCI~N
DELIMITACI~NDE LA FIGURA
1
2
El Secretario Gerler-n/corno órgorlo básico de la Consejería.
Asigrtncióii a los Secretnrios Gerlerales de 10 Jefatura Superior de la Consejería después del Coruejero.
3 Fncultades.
4 Nor~lbrarnierltoy cese.
5 Régimen de incompatibilidades.
111. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SECRETARIO GENERAL DE LA
COMUNIDAD A U T ~ N O M ADE MURCIA CON SU H O M ~ L O G ODE
LA ADMINISTRACI~NCENTRAL: EL SUBSECRETARIO. ASPECTO
SEMÁNTICO.
IV. BREVE REFERENCIA AL DERECHO REGIONAL COMPARADO EN
EL ÁMBITO TERRITORIAL DE NUESTRO P A ~ S .
v. EP~LOGO.
El advenimiento del llamado "Estado de las Autonomías" en nuestro país ha hecho emerger, en un corto espacio de tiempo, a casi una veintena de Administraciones
Regionales que, de forma más o menos improvisada y desde luego carente, salvo mínimas excepciones, de toda experiencia histórica, han reproducido en términos generales el esquema estatal1, para el ejercicio de las atribuciones que les corresponden
desarrollar dentro de las que, sucesivamente, han sido transferidas a cada una de las
Comunidades Autónomas, cuyos niveles competenciales, por otra parte, distan mucho de ser homogéneos.
Dicha situación de partida ha dado lugar a diferentes soluciones en la estructuración orgánica de las Consejerías de las distintas Comunidades Autónomas, aunque
siempre próximas entre si, por haber tenido como referente el mismo modelo organizativo. Este hecho se refleja muy singularmente en la configuración de los órganos
que, en cada caso, asumen las funciones que en la Región de Murcia están asignadas
al Secretario General.
La citada institución murciana presenta, por otro lado, una cierta complejidad en
cuanto a su configuración jurídica, con determinadas consecuencias en el ámbito de
las relaciones interorgánicas.
Destacable es también su significación política y administrativa y la dificultad
que ofrece -a partir incluso de su propia denominación- para ser captada fácilmente, en su verdadera dimensión y funciones, de forma directa y espontánea, con
un aceptable grado de aproximación, en contraste con lo que acontece con otros órganos de la propia Administración Regional con los que convive.
La lentitud de la sociedad en la asunción de los cambios que, desde el poder
constituyente se introducen que la organización territorial del Estado, y desde la potestad organizativa de la Administración en la estructura de esta última -como instrumento de autodefensa del cuerpo social, cuyos cambios son naturales y comúnmente evolutivos, frente a la agresión que, en último término, supone la imposición
en el seno del mismo de alteraciones en su organización política por la vía de un
proceso técnico jurídico- se hace presente, asimismo, de modo especial en la figura
que nos ocupa, que nace en Murcia con la Ley Regional 111988 haciéndolo, además,
en el marco de una Autonomía cuyo Estatuto entra en vigor el 10 de julio de 1982.
Todo ello son aspectos que justifican adentrarnos, aun cuando sea de manera muy
sucinta, en el análisis de la citada institución.
1. V. en dicho sentido SANTAMARIA PASTOR, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo. 1.
Centro de Estudios Ramón Areces; Madrid, 1988; pág. 1093; PARADA, R.: Derecho Administrativo. 11.
Organización y empleo publico; 9' Ed.; Marcial Pons; Madrid, 1995; pág. 166; y LÓPEZ PELLICER, J.
A: Lecciones de Derecho Administrativo. 1 (2). Organización administrativa; Promociones y Publicaciones
Universitarias; Barcelona, 1992; pág. 213.
11. DELIMITACIÓN DE LA FIGURA
La regulación de la figura del Secretario General en el marco regional murciano
está contenida fundamentalmente en los artículos 46.1 y 50 de la citada Ley 111988,
de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En el primero de dichos preceptos se
le define como "órgano básico" de la Consejería, bajo la autoridad del Consejero, y
en concurrencia con los Secretarios Sectoriales y con los Directores Generales; y en
el segundo se establece su estatuto jurídico, a través de cuatro apartados referidos a:
asignación ex lege de la jefatura superior de la Consejería, después del Consejero;
señalamiento de sus facultades; regulación de su sistema de nombramiento; y régimen de incompatibilidades
1. El Secretario General como brgano básico de la Consejería
El alcance de esta categoría jurídica asignada al Secretario General no resulta de
manera explícita de la Ley 111988. La única aportación de esta norma es la de que
dicho carácter lo comparte en exclusiva, de forma expresa, con el Secretario Sectorial y con el Director General, y de manera implícita, lógica y necesaria, con el Conse-iero2.Por consiguiente, y por exclusión, los restantes órganos de la Consejería, entre los que el mismo artículo 46 cita, en sus apartados 3 y 4, el Gabinete del Consejero y su Director y el Consejo de Dirección (del que el Secretario General es
miembro nato), así como cualquiera otro que pueda crearse, como serían, por ejemplo, los Consejos y Comités Asesores Regionales previstos en la Ley 911985, de 10
de diciembre, de los Órganos consultivos de la Administración Regional, no tienen
la consideración de "órganos básicos" del respectivo Departamento. Aparte de ello,
no existe ninguna apoyatura legal que dé pie para delimitar el alcance de la referida
atribución, salvo la de que el citado concepto en el contexto de esta norma no puede
entenderse como equivalente al de "órgano necesario", desde el momento en que los
Secretarios Sectoriales, de acuerdo con el propio precepto, sólo existirán cuando el
nivel político o de gestión de una determinada Consejería haga necesario su establecimiento.
Partiendo del sentido literal del término podría entenderse como órganos básicos,
en nuestro caso, aquéllos sobre los que se sustenta la estructura de cada una de las
Consejerías o, si se prefiere, aquéllos que resultan "fundamentales" en la organización de las mismas. Pero esto, con ser cierto, no resulta especialmente clarificador a
los fines aquí pretendidos. Por ello, para dotar al concepto de sentido ha de seguirse
un proceso inverso, haciéndolo expresión de la naturaleza jurídica del conjunto de
órganos encuadrados bajo el mismo.
2. La forma en que esta redactado el art. 46.1 de la Ley 111988 parece, sin embargo, responder a la
idea, sostentada hasta época muy reciente, que concibe a los Ministerios como conjuntos de órganos que
prestan auxilio al Ministro. viniendo a ser éste un órgano externo al Ministerio propiamente dicho, que
asume la dirección del mismo (V. en este sentido MORELL OCAÑA, L.: Curso de Derecho Administmtivo; Tomo 1; Aratizadi; Pamplona, 1996; pág. 366).
A este propósito se imponen vanas separaciones. En primer lugar, una distinción
entre Administración activa, consultiva y de control; en segundo término, entre órganos que tienen atribuida una función de mando, es decir, encuadrados en una organización lineal o vertical (line) y órganos especializados, que tienen asignada una función de ayuda, apoyo o soporte (staf) y entre órganos unipersonales y colegiados; y
finalmente, entre cargos políticos y funcionanales o burocráticos.
De una manera muy somera conviene recordar que la Administración activa está
formada por órganos decisorios o resolutivos; la consultiva, por órganos que emiten
dictámenes conforme a criterios jurídicos o técnicos; y la de control, por órganos
que se pronuncian acerca de la adecuación de las decisiones administrativas a normas de legalidad. De acuerdo, pues, con estas distinciones, los órganos del artículo
46.1 de la Ley 111988 son, en primer término, órganos pertenecientes a la Administración activa, siendo justamente éstos los que responden realmente al concepto clásico de órgano, entendido como centro de poder de decisión, cuyos actos de voluntad vinculan al conjunto de la organización; lo cual exige, a su vez, una distribución
permanente de facultades y la atribución de tales facultades a las personas físicas titulares de esos centros de pode?.
En segundo lugar, son órganos jerarquizados4 que tienen fundamentalmente asignada una función de mando, es decir, de dirección y de resolución de asuntos5. En
tercer término y, como resulta evidente, son órganos individuales o monocráticos, de
forma tal que la voluntad de su titular se identifica con la voluntad del órgano. Y finalmente, constituyen cargos políticos, calificados de "altos cargos" en el artículo 2
de la Ley Regional 511994 y, por consiguiente, no funcionariales, lo que supone que
la vinculación de sus titulares a la Administración no implica una relación de servicios profesionales.
2. Asignacibn a los Secretarios Generales de la Jefatura superior de la Corzsejeria
después del Consejero
El artículo 50.1 de la Ley 111988 señala que "los Secretarios Generales ejercen la
Jefatura Superior de la Consejería, después del Consejero". No cabe duda que la
asignación de esta jefatura al Secretario General permite asignarle a priori la condición de Viceconsejero6. Ahora bien, esta atribución conviene enmarcarla en sus verdaderos límites. Como es conocido, un Consejero, al igual que un Ministro a nivel
nacional, tiene dos clases de facultades: gubernativas y administrativas, en la medida
que es a un tiempo miembro del gobierno regional y jefe superior de su respectiva
3. Con un alcance más genérico MORELL OCAÑA define el órgano como "un haz de tareas y atribuciones correspondientes a la entidad, servidas por an titular, la persona física legitimada para actuarlas"
(MORELL OCAÑA, L.: Ob. cit.; pág. 328).
4. El art. 45.2 de la Ley 111988 señala expresamente que "las Consejerías estarán integradas por órganos jerárquicamente ordenados, bajo la superior dirección del Consejero".
5 . Después veremos cómo en el Secretario General pueden encontrarse aspectos que lo acercan también a un órgano staff.
6. V. en dicho sentido LOPEZ PELLICER, J. A,: Ob. cit.; pág. 213.
Consejeria que, en cuanto tal y al igual que un Ministerio, responde a una idea de
especialización o de diversificación de la actividad administrativa en su conjunto; y
a una idea de integración o de reducción a unidad de la diversidad de órganos intervinientes en una misma materia.
Esta dualidad de contenidos concurrentes en un Ministro o en un Consejero no
alcanza, sin embargo, al resto de los órganos de sus respectivos Departamentos, cuyas competencias están referidas exclusivamente al ámbito administrativo. En este
sentido un Consejero sólo puede ser sustituido por otro Consejero.
Excluido, pues, el aspecto gubernativo, la segunda conclusión a la que hay que
llegar es la de que los Secretarios Generales ocupan el segundo escalón de las distintas Consejerías de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, situándose entre los Consejeros y los Directores Generales, lo cual no significa tampoco que sean
superiores jerárquicos de estos últimos7, salvo cuando actúan en ejercicio de facultades delegadas del Consejero y de aquí que, sólo a través de este instrumento, puedan
revisar los actos administrativos de los titulares de los Centros Directivos.
De otra parte, esta posición intermedia, que se ve reflejada en el art. 46.1 citados,
la comparte el Secretario General con los Secretarios Sectoriales, cuando éstos existen, y con el resto de órganos a los que se pueda asignar el rango de Secretario General, y que la Ley 1/1988 contempla bajo la denominación genérica de "asimiladosn9,cuya atribución lo es sólo ad pompam ve1 obstentationem.
3. Facultades
La delimitación de la figura del Secretario General resulta sobre todo del estudio
de sus facultades, establecidas básicamente en el apartado 2 del artículo 50, citado,
las cuales procede estructurar en dos grupos: las que implican ejercicio de autoridad,
comprendida la producción de actos administrativos, y aquéllas que son más propias
de un órgano fundamentalmente técnico.
Dentro de las primeras se incluyen las de:
1) Ostentar la representación de la Consejería por delegación del Consejero, y
ejercer las demás facultades que éste asimismo le delegue.
7. Las dos condiciones necesarias para que pueda hablarse de jerarquía -señala PARADA- son:
"primero, la existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente y escalonados
por razón del nivel en el seno de la estmctura organizativa; y, segundo, la garantía a través de un conjunto
de poderes de la prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior sobre el inferior, de modo que
aquél pueda en cualquier asunto dirigir y sustituir la actividad del inferior, así como modificar y anular sus
decisiones" (PARADA, R.: Ob. cit.; pág. 36. V. también MORELL OCAÑA, L.: Ob. cit.; págs. 339 y SS.).
8. E incluso en los criterios de remuneración de los cargos políticos de nuestra Comunidad Autónoma
establecidos en las sucesivas Leyes Presupuestarias.
9. VV. arts. 17.2; 21.16); de la Ley 111988.
2) Asumir la inspección de los centros, dependencias y organismos afectos al
Departamento, así como organizar el régimen interno de los servicios, sin perjuicio
de la superior dirección e inspección que corresponde al Consejero y de las funciones de vigilancia y fiscalización atribuidas a los Directores Generales respecto de las
dependencias a su cargolo.
3) Desempeñar la Jefatura del personal de la Consejeria, dejando a salvo, asimismo, la superior autoridad que sobre aquél se asigna al Consejero y la jefatura inmediata que, paralelamente, corresponde a los titulares de los Centros Directivos en
relación con el personal adscrito a estos".
De este primer bloque de facultades merecen destacarse especialmente las de carácter delegado y la referida a la jefatura del personal de la Consejena. Respecto de
esta última renunciamos, sin embargo, a realizar un estudio pormenorizado de la
misma por no adecuarse a los fines de este trabajo, limitándonos a señalar a pie de
página algunos preceptos que la desarrollan1*. Por el contrario, sí nos detendremos,
siquiera sea mínimamente, en las facultades delegadas. Dentro de ellas, la delegación
de la representación de la Consejería debe ser entendida como fórmula de sustitución
del Consejero sumamente ágil e inmediata y, por consiguiente, no sujeta a formalidades específicas, y extensible a toda clase de actuaciones no gubernamentales, excluyendo igualmente la producción de actos administrativos y dejando a salvo, también,
las materias legalmente no delegables.
Por el contrario, para el ejercicio de "las demás facultades" que el Consejero delegue en el Secretario General13 si serían de aplicación determinadas exigencias: la
delegación ha de ser publicada, al igual que su revocación, en el Boletín Oficial de
la Región de Murcia -y, por consiguiente, ha de producirse de manera formal- y
ha de hacerse expresa indicación de ella en las resoluciones administrativas que se
adopten en virtud de la misma.
En todo caso, la delegación tiene unos precisos límites ya que no pueden ser
ejercidas por esta vía las competencias sobre asuntos que se refieran a las relaciones
10. V. Ibidem. arts. 49.b) y c) y 53.1.b).
11. Ibidem. arts. 49.h) y 53.1.b).
12. La atribución al Secretario General de la jefaiura del personal de la Consejería se ve desamollada,
entre otros, en los siguientes preceptos: arts. 42.4, 43.2, 51 bis y 52 de la Ley 311986, de 19 de marzo, de
la Función Pública de la Región de Murcia (modificada por Leyes 211989, de 12 de junio; 111990, de 26 de
febrero; 1111990, de 26 de diciembre; 311991, de 23 de diciembre; y 511993, de 29 de octubre); 6 del Decreto Regional 8511983, de 22 de noviembre, sobre atribución de competencias a los órganos de la Administración Regional en materia de Función Pública (en la parte que no resulta modificado por la Ley
311986 y el Decreto 2711990); 4.2, 5.l.b), 6.2, 7.6, 10.2 y 13.a) del Decreto 2711990, de 3 de mayo, sobre
jornada, horario de trabajo, permisos, licencias y vacaciones del Personal Funcionario al servicio de la Administración Regional; y 24.3.b; 26.c; 28.b.l; 29; 44.3; y 48.a del Convenio Colectivo de Trabajo para el
personal laboral al servicio de la Administración Pública de la Región de Murcia.
13. Procede destacar la importancia del conjunto de competencias que, por vía de delegación, pueden
ser ejercidas por el Secretario General (V., ad exemplum la Orden de 5 de septiembre de 1995, de la Consejeria de Industria, Trabajo y Turismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sobre delegación de determinadas competencias en diversos órganos de la Consejeria).
con otras instituciones del Estado, Comunidades Autónomas y Tribunal Superior de
Justicia; la potestad reglamentaria; las atribuciones que correspondan a los Consejeros en cuanto miembros del Consejo de Gobierno; y las que se ejerzan por delegación; así como las referidas a cualquier otra materia que se determine por norma de
rango legal, como ocurre con el ejercicio de la potestad san~ionadora'~.
El segundo bloque de competencias a que hacíamos referencia comprende las de:
1) Proponer lo relativo a la organización y métodos de trabajo para racionalizar
el funcionamiento de los servicios de los distintos centros de la Consejería.
2) Elaborar los proyectos de planes generales de actuación y los programas de
necesidades del Departamento; e informar sobre la legalidad y viabilidad económica
de los programas de actuaciones de las distintas unidades de aquél.
3) Prestar asistencia técnica y política al Consejero y asistencia técnica a las
Direcciones Generales, a requerimiento de éstas.
4) Preparar las compilaciones de las disposiciones vigentes y proponer las modificaciones y revisiones de textos legales15; preparar la formación de estadísticas
que afecten a la Consejería; y tener a su cargo los servicios de documentación jurídica y las publicaciones técnicas del Departamento.
Del análisis del citado ámbito competencial, y con apoyatura así mismo en el artículo 46.1, antes citado, de la Ley 111988, puede concluirse, en primer término, que
el Secretario General es un órgano necesario en el marco de la estructura de las Consejenas de la Administración Regional. Junto a ello, que es un órgano de gestión interna, salvo cuando actúa en ejercicio de facultades delegadas del Consejero, y en
cuyo ámbito de gestión intradepartamental ocupa una posición de preeminencia sólo
superada por el titular de la ConsejeríaI6. Asimismo, que es un órgano horizontal, al
igual que el Consejero, al extender sus facultades a todas las Direcciones Generales
y servicios de la Consejería. Y, finalmente, que en el Secretario General, a partir de
la doble naturaleza de sus facultades, pueden verse refundidos dos órganos distintos
en la concepción de la anterior Ley Regional 111982, de 18 de octubre, de Gobierno
14. Arts. 61.3 de la Ley Regional 111988; y 13.2.d); y 127.2 de la Ley 3011992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Algún
autor, sin embargo, sostiene la posibilidad de delegación en materia sancionadora En este sentido: GARBERI LLOBREGAT, J.: "El procedimiento administrativo sancionador"; 2' Ed.; Tkant lo Blanch; Valencia, 1996, pág. 665. Por otra parte, nada impide que pueda ser delegada en el Secretario General la firma
del Consejero en los términos previstos en el art.16 de la citada Ley 3011992. Debe ser tenido también en
cuenta el contenido de los apartados 2.c) y 5 del artículo 13 de esta última norma.
15. Debe incluirse aquí el preceptivo informe que establecen los arts. 130 y 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 para todos los proyectos de disposiciones generales, tanto de
la competencia del propio Departamento, como de la del Órgano de Gobierno o de sus Comisiones Delegadas, cualquiera que sea el Departamento proponente.
16. Con referencia al Subsecretario de la Administración Central -órgano homólogo, como después
veremos, del Secretario General que estudiamos- MORELL OCAÑA insiste en que, en principio, es un
órgano que queda fuera de la línea operativa del Ministerio (MORELL OCAÑA, L.: Ob. cit.; págs. 372,
374 y 375).
y Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia: el de
Viceconsejero y el de Secretario General TécnicoI7.
Una valoración de las atribuciones del Secretario General no sería completa sin
una referencia somera al art. 29.1 de la propia Ley 1/1988, que faculta al Consejo de
Gobierno para la "constitución de una o varias comisiones de Secretarios Generales
de las diferentes Consejenas, que actúen en reuniones plenarias o restringidas, para
preparar los asuntos que vayan a ser debatidos por el Consejo de Gobierno o sus Comisiones Delegadas, y para resolver cuestiones de carácter administrativo que afecten a varias Consejenas y que no sean de la competencia del Consejo de Gobierno",
ya que la pertenencia a las mismas de los Secretarios Generales les lleva a participar
de facto en las decisiones gubernamentales, como ha destacado SANTAMARIA
PASTOR con referencia a la homóloga Comisión General de Subsecretarios de la
Administración Central, hoy de Subsecretarios y Secretarios de Estado18.
4 . Nombramiento y cese
El nombramiento y cese de los Secretarios Generales y asimilados, al igual que
el de los Secretarios Sectoriales y el de los Directores Generales y asimilados, corresponde al Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero respectivo, debiendo
adoptar la forma de Decreto y publicarse en el Boletín Oficial de la Región de
Murcia 19.
Ello acredita su condición de alto cargo, a que antes hemos aludido, siéndole
atribuibles los derechos y obligaciones derivados de la misma y, entre éstas, las referidas al régimen de incompatibilidades establecido para los cargos de esta cualificación y que más adelante analizamos.
Su propio nacimiento a la vida del Derecho deja claro, por otra parte, que el Secretario General no es un órgano representativo, al no tener un origen democrático
aun cuando, de manera indirecta y en alguna medida, participe de dicha naturaleza, a
partir del carácter electivo del Presidente de la Comunidad Autónoma, a donde hay
que referir la legitimidad de origen del resto de órganos superiores de la Administración Regional.
Destacable es también, como derivación de la referida forma de nombramiento y
del hecho de no estar establecido para el cargo un período mínimo de mandato, la
inestabilidad en el ejercicio del mismo por parte del designado, situación común a la
generalidad de los de carácter no representativo.
17. Arts. 22 y 23 de la Ley 111982, de 18 de octubre. V., en dicho sentido, LÓPEZ PELLICER, J. A,:
Ob. cit.; pág. 213.
18. SANTAMAR~APASTOR, J. A,: Ob. cit.; pág. 1000. En opinión de ÁLVAREZ RICO el peso de
esta Comisión "es decisivo cuando el acuerdo de la Comisión es unánime, contribuyendo a simplificar y
aligerar las reuniones del Consejo de Ministros" (ÁLVAREZ RICO, A. y GONZÁLEZ-HABA GUISADO,
V. M.: Administración y Función Pública en Espaila; Prodhufi; Madrid, 1992; pág. 90). La Comisión General de Subsecretarios de la Administración Central se prevé en el art. 8 de la LRJAE.
19. Arts. 21.16), 48.e) y 50.3 de la Ley 1!1988.
5. Régimen de incompatibilidades
Los Secretarios Generales, de conformidad con el art. 50.4, en relación con el 33,
de la Ley 111988, tendrán las incompatibilidades establecidas para los Consejeros,
además de la referida al desempeño del cargo de Diputado Regional, de la que éstos
quedan excluidos. En concreto, el ejercicio de sus funciones no es compatible con el
desempeño, por sí o mediante sustitución, de cualquier otro puesto, profesión o actividad retribuidos mediante sueldo, arancel, honorarios o cualquier otra forma, incluidos los cargos de representación popular; con el ejercicio de la función pública y de
cualquier otro puesto al servicio de las Administraciones, Organismos o Empresas
públicas; con la percepción de pensiones de derechos pasivos o de cualquier régimen
de seguridad social público y obligatorio; y con cualquier actividad profesional o
mercantilz0.
Ahora bien, y como ya hemos adelantado, esta materia ha sido posteriormente regulada por la repetida Ley 5/1994, de 1 de agosto, del Estatuto Regional de la Actividad Política. Esta norma, inspirada en criterios aún más restrictivos, además de reproducir, en parte, las prescripciones de la Ley 111988, hace expresamente incompatible el desempeño de un alto cargo con la condición de miembro de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales, de las
Cortes Generales o del Parlamento Europeo; y con el ejercicio de cargos electivos en
Colegios, Cámaras o Entidades que tengan atribuidas funciones públicas2'. Asimismo, y con independencia, salvo expresa mención, del aspecto retributivo, declara la
incompatibilidad del ejercicio del alto cargo con el desempeño, igualmente por sí o
por persona interpuesta, de cargos de todo orden; con funciones de dirección, representación, asesoramiendo o mediación en empresas relacionadas con la Administración; con la titularidad de conciertos de prestación de servicios a la Administración;
con la gestión, defensa, dirección o asesoramiento de asuntos particulares ajenos de
la competencia o interés de la Administración; con funciones de dirección, representación o asesoramiento de sociedades mercantiles o civiles y de consorcios de fines lucrativos; con el ejercicio de la profesión a que el titular del cargo pudiera dedicarse por razón de sus títulos o aptitudes, salvo que se trate de actividades culturales
o científicas efectuadas de forma no continuada; y con la realización de estudios, informes, memorias, investigaciones, creaciones literarias, artísticas o similares, cuan-
20. Contrariamente, el cargo sí es compatible con el desempero de funciones representativas de la
Administración Regional en organismos, instituciones, corporaciones, fundaciones o empresas y cuya designación corresponda a los órganos institucionales de la Comunidad Autónoma o se deriven del ejercicio
de las funciones propias del cargo (art. 33.3.b. de la Ley 111988).
21. No obstante, el Presidente de la Comunidad Autónoma habrá de ser Diputado Regional y podrá
ostentar la condición de Senador; y el Vicepresidente y los Consejeros podrán ser Diputados Regionales.
Asimismo cualquier alto cargo podrá ser autorizado por el Consejo de Gobierno para el desempeño de cargos representativos en instituciones o entes de carácter benéfico, social o protocolario, sin remuneración
alguna. También podrá pertenecer o participar en Consejos, Tribunales y órganos colegiados en general en
los que su presencia se fundamente en la defensa de los intereses de la Administración Regional que por
razón del cargo le competan.
do sean retribuidos con cargo a fondos de las Administraciones públicas o de organismos o entidades de ellas dependientesz2.
Las citadas limitaciones impuestas a los altos cargos regionales murcianos por la
Ley 511 994 para preservar, en el contexto de esta norma, los deberes de eficacia y de
objetividad, van más allá, como puede advertirse, de una mera garantía de la independencia de la gestión, evidenciando, por el contrario, una desconfianza genérica y
apriorística hacia los designados para el desempeño de aquéllos. Al propio tiempo
establecen una discriminación frente a cargos de igual naturaleza de Administraciones públicas distintas a la Regional murciana e incluso respecto de los gestores de
otros poderes del Estado, que convendría revisar por producir, a nuestro juicio, en la
conciencia ciudadana, un efecto contrario al de la creación del clima de confianza
pretendido por la Ley y en beneficio, a la vez, de la propia dignidad de los cargos
afectados. Idéntica reflexión procede hacer respecto de los deberes de abstención, a
que aludimos a pie de página, que constriñen a los titulares de los altos cargos incluso después de haber cesado en los mismos.
Partiendo del hecho inicialmente aludido de que las Administraciones Regionales
-y entre ellas la murciana- han reproducido básicamente el esquema estatal, el
mencionado análisis nos va a permitir ver reflejada en el Secretario General que estudiamos la figura del Subsecretario de la Administración Central. Ello confirmará la
condición de Viceconsejero que hemos atribuido al primero de los citados cargos,
con las limitaciones ya señaladas, al tiempo que, desde el punto de vista semántico,
nos va a posibilitar justificar la propia denominación de Secretario General asignada
al referido órgano.
Comenzamos por este último aspecto con la remisión al Diccionario de la Lengua donde, si bien se define al secretario en una segunda acepción -sin duda la
más comúnmente conocida- como el "sujeto encargado de escribir la correspondencia, extender las actas, dar fe de los acuerdos y custodiar los documentos de una oficina, asamblea o corporación", también en el propio Diccionario aparece -sexta
acepción- con el sigilificado, referido a América, de Ministro, lo que permite hablar de Secretario de Estado, de Defensa, etc., como sinónimos, respectivamente, de
Ministro de Asuntos Exteriores o de Defensa.
Este significado es el que nos interesa destacar porque también en España los
conceptos de Ministro y Secretario fueron equivalentes. En este sentido debe ser re22. Arts. 9 y 10 de la Ley 511994. V. también art. 11 sobre prescripciones referidas al deber de abstención durante el ejercicio del cargo y con posterioridad al cese en el mismo.
cordado el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823 "por el que ordena S.M. para
el acierto en sus deliberaciones la formación de un Consejo que se denominará de
Ministros, siendo éstos los Secretarios de Estado y del Despacho"; así como el Estatuto Real de 10 de abril de 183423;y otras disposiciones posteriores y entre ellas, por
ejemplo, el Real Decreto de 28 de enero de 1847 "creando un nuevo Ministerio con
la denominación de Secretaría de Estado y del Despacho de Comercio, Instrucción y
Obras pública^"'^.
Y ello explica precisamente la persistencia del cargo de Subsecretario como sinónimo de Viceministro, institucijn aquélla que en Inglaterra se introdujo por un motivo estrictamente parlamentario, en tanto que en el Continente, por la necesidad de
aliviar al Ministro en sus obligaciones, facilitándole, de esta manera -como señala
GARCÍA OVIEDO- la posibilidad de poderse consagrar a las tareas parlamentariasZ5.Este origen, por lo que respecta a España, se halla en el Real Decreto de 16 de
junio de 1834, "dando nueva planta a las Secretarias del Despacho".
En la actualidad, el artículo 15 de la aún vigente Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de
1957, establece que "el Subsecretario es el Jefe superior del Departamento después
del Ministro", asignándole "con tal carácter" las facultades que a continuación específica y, en primer lugar, las de ostentar la representación del Ministerio por delegación del Ministro, desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento y resolver los asuntos referentes al mismo que no correspondan al Ministro o
a los Directores Generales, asumir la inspección de los centros, dependencias y organismos afectos al Departamento y disponer cuanto concierne al régimen interno de
los servicios generales del Ministerio, y junto a ellas las de actuar como órgano de
comunicación del Departamento y ejercer las demás facultades que puedan otorgarle
las leyes26.Desde 1977 el cargo de Subsecretario se devalúa, sin embargo, en el organigrama ministerial cuando se introduce entre él y el Ministro la figura del Secre23. Arts. 26, 36, 37 y 40 del Estatuto Real de 10 de abril de 1834.
24. Más exactamente cabria decir que los términos tradicionales en España de Secretario de Estado o
del Despacho se han visto sustituidos, por influencia francesa, por el de Ministro, que aparece por primera
vez en el titulo VI de la Constitución de Bayona de 1808, y no, por el contrario, en la Constitución de Cádiz de 1812, donde se conservan las mencionadas denominaciones de Secretario de Estado o del Despacho
(Capitulo VI del Titulo IV).
A
C.: Derecho Administrativo; 5" Ed.; EISA; Madrid, 1955; pág. 773. Con ref25. G A R C ~ ~OVIEDO,
erencia a Inglaterra señala este autor que "como en dicho país sólo tiene acceso el Ministro a la Cámara a
que pertenece, para corresponderse con la otra necesita de un representante, que es el Subsecretario".
26. El propio articulo 15 de la LRJAE prevé que, cuando en un Departamento Ministerial existan dos
o más Subsecretarios, "la representación y delegación general del Ministerio y la gestión de los servicios
comunes del Departamento se encomendarán a uno de aquéllos". E1 esquema tradicional del Ministerio se
completa con la figura de los Directores Generales, como jefes inmediatos de los distintos Centros Directivos en los que se organiza aquél, respondiendo, al igual que los propios Departamentos Ministeriales, al
principio de especialización. Este esquema, clásico en la Administración Central Española, se vio minimamente modificado con la posterior aparición de la figura del Secretario General Técnico, de carácter lineal
y categoría de Director General, para realizar estudios y reunir documentación sobre las materias propias
del Departamento, y profundamente alterado cuando se instituyen los cargos de Secretarios de Estado y de
Secretarios Generales.
tario de Estado, creada, en su concepción actual, por Real Decreto número 1557, de
4 de julio del citado año2', y convertida así, cuando existe, en el segundo escalón del
Mini~terio~~.
Como puede advertirse, con referencia a sus funciones, la figura del Subsecretario se corresponde sustancialmente con la del Secretario General de la Administración Regional de Murcia29.De igual manera puede afirmarse que ambos vocablos
tienen idéntico valor semántico y responden a la misma idea de administrar.
Dentro del paralelismo que contemplamos debe aludirse al hecho de que, de
acuerdo con la disposición final primera, apartado 4, del Decreto 155711977, en
aquellos Departamentos Ministeriales en que no exista Subsecretario, el Secretario
de Estado asumirá las funciones reconocidas a aquél en el artículo 15 de la Ley de
Régimen Jundico de la Administración del Estado, lo que supone que, cuando se dé
este supuesto, parte del ámbito competencial del Secretario de Estado coincide con
el asumido, en el marco autonómico murciano, por el Secretario General.
En atención a todo ello puede concluirse, sin dificultad, que sin perjuicio de seguir siendo cierto que la figura del Subsecretario se ve reproducida, en el marco de
la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en la del Secretario General, esta
última, sin embargo, no resulta afectada en sentido negativo por la presencia de un
órgano interpuesto entre ella y el Consejero, asumiendo asimismo facultades que en
la Administración Central siguen, en muchos casos, residenciadas en el Secretario
General Técnico3' y, eventualmente, en el Secretario de Estado.
27. La institución de los Secretarios de Estado quedó ratificada por Ley 1011983, de 16 de agosto.
28 Esta situación se refleja, como no podia ser de otra forma, en el orden de precedencias que regula
el articulo 10 del Real Decreto 209911983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General
de Precedencias en el Estado, en donde a los Ministros se asigna el lugar 11, a los Secretarios de Estado el
22, a los Subsecretarios y asimilados el 28 y a los Directores Generales y asimilados el 34. Sin embargo,
como señala MART~NEZMARÍN, "las coincidenctas del Subsecretario con el Secretario de Estado son
notables y merecedoras de ser puestas de relieve como modo de evidenciar la semejanza funcional de ambos órganos en el Ministerio" (MARTÍNEZ MARÍN, A,: Derecho Adnrinistrativo. La organización &ninistrutivu; Tecnos; Madrid, 1986; pág. 128). En opinión de SANTAMARÍAPASTOR, como consecuencia
de la introducción de los Secretarios Generales y de los Secretarios de Estado, la situación del Subsecretario "no puede ser definida hoy con la claridad y fijeza que... fueran deseables", añadiendo que "todo el esquema de órganos superiores de dirección de los Ministerios ha entrado en una fase de inestabilidad y reajuste paulatino" (SANTAMARÍA PASTOR, J. A : Ob. cit.; pág. 1000).
29. Tal correspondencia no se da, por consiguiente, con los Secretarios Generales de la Administración Central, aclaración que hacemos para obviar cualquier desviación en dicho sentido. Los Secretarios
Generales en la Administración Central -instituidos por Ley 10/1983-, a los que se les suele asignar el
rango de Subsecretario, se corresponden, en alguna medida, con los Secretarios Sectoriales de la Administración Autonómica Murciana, regulados en el articulo 52 de la Ley 111988.
30. El art. 19 de la LRJAE establece la posibilidad de existencia en los Ministerios civiles de un Secretario General Técnico, cuyas facultades vienen a corresponderse con el segundo bloque competencia1
estudiado para los Secretarios Generales de la Comunidad Autónoma de Murcia.
IV.
BREVE REFERENCIA AL DERECHO COMPARADO REGIONAL EN
EL ÁMBITO TERRITORIAL DE NUESTRO PAÍS
Estimamos oportuno completar esta exposición con una breve referencia al Derecho regional comparado en nuestro país3'. Este análisis nos va a confirmar, en primer término, que las soluciones adoptadas por las distintas Comunidades Autónomas
no son uniformes, aunque esencialmente responden a los mismos criterios, como inspiradas -repetimosen el modelo de la Administración Central.
En síntesis las leyes de régimen jundico de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Madrid y País Vasco prevén o permiten la figura del Viceconsejero y, en el primer supuesto, bien con carácter obligatorio (caso de Andalucía) o potestativo (caso de Asturias, Castilla-La Mancha o Madrid) y, junto a ella, y con la excepción del País Vasco32,establecen con carácter
preceptivo el cargo de Secretario General Técnico.
Cuando se da esta concurrencia las funciones del Secretario General, siempre hablando en términos genéricos, se ven bifurcadas entre los dos órganos anteriormente
citados. Sirva de ejemplo la Ley 611983, de 21 de julio, del Gobiemo y Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que asigna a los Viceconsejeros la
jefatura superior de la Consejería, después del Consejero, y la representación y delegación general del mismo, y las funciones que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y demás disposiciones vigentes atribuyen a los Subsecretarios, además de las que el Consejero expresamente les delegue; y a los Secretarios
Generales Técnicos, las funciones que la legislación vigente atribuye al cargo de
igual denominación en la Administración del Estado33.
En el mismo sentido se expresa la Ley 111983, de 13 de diciembre, del Gobierno
y Administración de la Comunidad de Madrid34.
Otras Comunidades Autónomas (Baleares y Cantabria) sólo regulan la institución de los Secretarios Generales Técnicos, para la asunción de las funciones que
31. Excluimos, por obvias razones, las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla
32. En el País Vasco no existe el cargo de Secretario General ni el de Secretario General Técnico (V.
Ley 711981, de 30 de junio, de Regulación del Gobiemo Vasco y su Presidente).
33. Arts. 41 y 42 de la Ley 611983, de 21 de julio.
34. Arts. 44 y 46 de la Ley 111983, de 13 de Diciembre, modificada por Leyes 1611984, de 20 de diciembre, 911990, de 8 de noviembre, 1811995, de 1 de diciembre, y 711993, de 22 de junio. VV. también
Leyes 811991, de 30 de julio, de la Organización de la Administración del Principado de Asturias (art. 10);
1411990, de 26 de julio, del Régimen Jurídico de las Admiriistraciones Públicas de Canarias (art. 28): y
811995, de 26 de diciembre, sobre Régimen del Gobiemo y del Consejo Consultivo de la Junta de Coniunidades de Castilla-La Mancha (a*. 26, 31 y 32.2). Esta última Comunidad Autónoma ofrece, sin embargo,
alguna peculiaridad al respecto ya que, paralelamente al cargo de Secretario General Técnico, establece el
del Secretario General como alternativa del primero, asignándole, además de las facultades propias de
aquél, la gestión de áreas funcionales que le estén expresamente atribuidas (art. 32.3). En Canarias coexisten también los cargos de Vicecorisejeros y Secretarios Generales Técnicos al amparo del ari. 28.l.b) de la
Ley 1411990, de 26 de julio, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, que faculta al Gobiemo Regional para determinar, mediante Decreto, "los órganos centrales y territoriales, generales y especiales, que sean precisos para la gestión de los servicios".
les son propias, esto es, para las de asesoramiento, estudio y coordinación de todos
los servicios de la Consejería (así se expresa, por ejemplo, la Ley 311984, de 7 de
mayo, de Régimen Juridico del Gobierno y de la Administración de la Diputación
Regional de Cantabria) y para la gestión de servicios comunes35. En estos supuestos
las restantes funciones de los Secretarios Generales han de quedar retenidas en el
Consejero.
Finalmente, una tercera posición está representada por la Comunidad Autónoma
de Castilla-León36 que, como la murciana, establece la figura del Secretario General,
con la dualidad de funciones ya descrita, en términos sustancialmente coincidentes.
A estas Comunidades hay que añadir la de Valencia, para el supuesto de que, en la
respectiva Consejería, no se cree el cargo de Subsecretario que, con carácter potestativo, regula la Ley 511983, de 30 de diciembre, del Gobiemo V a l e n ~ i a n o ~y ~las
; de
Extremadura, La Rioja y Aragón y, en alguna medida, también la de Navarra, en las
que los Secretarios Generales Técnicos, de las tres primeras, y los Secretarios Técnicos de la última, asumen funciones típicas de los Secretarios Generales e incluso, en
el caso de La Rioja, se les define expresamente como "segunda autoridad de la Consejexía después del C o n ~ e j e r o " ~ ~ .
Como puede advertirse, este somero examen comparativo de nuestros ordenamientos jurídicos regionales no es precisamente irrelevante en nuestro propósito de
ver, a través del mismo, reafirmada la configuración del cargo de Secretario General
que nos ocupa en los términos ya descritos, abstracción hecha de la diversidad de
matices diferenciales.
Tras el precedente análisis -que en ningún momento ha tenido pretensiones de
exhaustividad- creemos que ha podido constatarse la significación de la figura del
Secretario General en nuestras Administraciones Regionales, y en concreto en la
murciana, al tiempo que su complejidad, lo que supone un primer y fundamental
35. Art. 40 de la Ley 311984, de 7 de mayo. VV. también Ley 511984, de 24 de octubre, de Régimen
Jitridico de la Administración de la Comunidad de las Islas Baleares (arts. 28 y 31).
36. Decreto Legislativo 111988, de 21 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LRy del
Gobiemo y de la Administración de Castilla y León, modificado por la Ley 311995, de 22 de noviembre,
con la casi exclusiva finalidad de ampliar las facultades del Secretario General con la asignación de Ia jefatura superior de todo el personal de la Consejeria (art. 30).
37. Arts. 74 y 75 de la Ley 511983, de 30 de diciembre, modificada por Leyes 811990, de 27 de diciembre; y 611995 de 3 de abril.
38. Art. 50 de la Ley 211984, de 7 de junio, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Extremadura; 51 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma de la Rioja; 16 de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (publicada en el B.O. de las Cortes de Aragón núm. 78, de 13 de diciembre de 1996 y, en
el momento en que aquí se recoge, pendiente de promulgar); y 2 del Decreto Foral 5011984, de 16 de
niayo, regulador de las Secretarias Técnicas de los Departamentos de la Comunidad Foral de Navarra.
obstáculo para el conocimiento inmediato de la institución, como inicialmente adelantábarno~~~.
Junto a ello hay que insistir en otras causas que inciden en el mismo sentido y
que, en parte, también hemos dejado anotadas:
1. Destacable es, entre ellas, la derivada del carácter polisémico del nombre
asignado a este órgano, que comúnmente lleva a asimilar sus funciones -salvando
las naturales diferencias- a las de los titulares de las secretarias de todo tipo de organizaciones, sobre todo por la tendencia de los mismos a adicionarse el calificativo
de "generales", existan o no secretarías sectoriales. Cuando tal asimilación se produce no se percibe que estamos en presencia de un tecnicismo y que éstos se especializan precisamente para expresar algo distinto del significado que a las mismas palabras se concede en el uso común de la lengua. Coadyuva al mismo resultado la existencia en todas las Secretarías Generales de la Administración Autonómica de
Murcia, con el máximo nivel funcionarial, de un Vicesecretario que "dependiendo
directamente del Secretario General ... atenderá todos los servicios generales de la
respectiva Consejeríam40y cuya presencia y denominación lleva a extender, de modo
igualmente espontáneo, la naturaleza de este cargo al de Secretario General y, consiguientemente, a establecer una homologación de funciones, a distinto nivel, entre
ambos, a partir de las atribuidas al Vicesecretario.
2. Otra causa ha de enmarcarse necesariamente en la ya citada resistencia social
a la asunción de los cambios organizativos impuestos al margen de la propia sociedad. Y aquí hemos de hacer nuevamente referencia al hecho de la referida absorción
por el Secretario General de las facultades del antiguo Secretario General Técnico de
la Ley Regional 111982, de 18 de octubre, con el que en ocasiones, por este antecedente histórico, con evidente error, se le identifica.
3 . El que los Secretarios Generales de la Administración Central tengan una
significación bien distinta a los de las Comunidades Autónomas, viniendo a coincidir
con los Secretarios Sectoriales murcianos, como hemos dejado anotado a pie de página, representa otra dificultad añadida, agravada por el hecho de que en aquéllas no
se mantenga una homogeneidad de tratamiento jurídico al respecto.
4. Finalmente, a todo ello hay que unir, aunque asignándole una indudable menor significación, una cierta inexactitud en el uso de la denominación del cargo que
nos ocupa por los propios órganos de la Administración Regional. Y a este respecto
procede puntualizar que, a nuestro juicio, no se es en rigor Secretario General de una
determinada Consejería, sino que, sin dejar ser del todo ello cierto, se es en realidad
Secretario General de una determinada materia, coincidente con la atribuida a un
Consejero.
39. Idéntica complejidad detecta SANTAMAR~APASTOR con referencia al cargo de Subsecretario
(SANTAMARIA PASTOR, J. A,: Ob. cit.; pág. 1000).
40. Art. 51 de la Ley 111988.
A partir de la realidad a la que nos referimos no tendría nada de extraño que el
cargo -en su concepción actual- desapareciera, en un futuro, más o menos prótimo, de la organización de la Administración Regional Murciana sin apenas haber
sido conocido ni en su delimitación jurídica ni en sus competencias. Y esta posibilidad dista niucho de ser infundada cuando esta en fase de elaboración parlamentaria
el Proyecto de Ley de Organización y funcionamiento de la Administración General
de1 Estado4', que deberá constituir un referente obligado para las futuras reorganizaciones de las distintas Administraciones Regionales; y cuando la murciana ha aprobado el Decreto 1711996, de 4 de octubre, por el que se crea el Consejo Técnico
Consultivo para la reforma de la Ley 1/198842.Sirva, entre tanto, este breve comentario para contribuir modestamente a clarificar el alcance de la institución estudiada,
con un intento de preservarla.
41. El citado Proyecto de Ley aparece publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales - C o n greso de los Diputados- núm. 3.1, correspondiente al día 21 de junio de 1996. En él, bajo la rúbrica de
"órganos directivos" de la organización central del Estado, se mantienen, entre otros cargos, los de Subsecretarios y Secretarios Generales en términos sustancialmente análogos a su regulación actual, si bien desarrollando sus facultades en algunos aspectos (arts. 6, 15 y 16).
42. En ejecución de este Decreto - q u e se produce en el marco de la Ley 2/1996, de 16 de mayo- la
Orden de la Consejeria de Presidencia de 21 de octubre de 1996 designa a los Vocales del citado Consejo
Técnico Consultivo.