Joven ciudadano
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Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Felícia Reicher Madeira C uadernos de investigación del IIPE Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Títulos en la serie ‘Políticas y estrategias para la educación secundaria’ Políticas y estrategias para el mejoramiento de las oportunidades de los jóvenes – Estudio en la Ciudad de Buenos Aires Claudia Jacinto; Ada Freytes Frey Financing secondary Education in developing countries – Strategies for sustainable growth Keith M. Lewin; Françoise Caillods Veinte años de políticas de educación media en Chile (publicado en Inglés) M. Leonor Cariola H.; Cristián Belleï; Ivan Nuñez Prieto Trends in secondary education in industrialized countries. Are they relevant for African countries? Ole Briseid; Françoise Caillods Distance education at secondary level in India: the National Open School K. Sujatha Positioning secondary-school education in developing countries: expansion and curriculum Donald B. Holsinger; Richard N. Cowell Science education and development: planning and policy issues at secondary level Françoise Caillods; Gabriele Göttelmann-Duret; Keith M. Lewin Expansión de la educación secundaria en México: Logros y dificultades en eficiencia, calidad y equidad Eduardo Weiss; Rafael Quiroz; Annette Santos del Real Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas (únicamente en la web) Ana María de Andraca Private secondary schools in Thailand (únicamente en la web) Kannikar Pinyakong; Prapin Virasilp; Usa Somboon Bolsa Escola: historia y evolución (únicamente en la web) Elimer Pinheiro do Nascimiento; Marcelo Aguiar Articular educación y trabajo: experiencias en la Ciudad de Antofagasta (únicamente en la web) Leandro Sepúlveda; Pedro Milos Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Felícia Reicher Madeira Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusión rapida de los resultados de los programas de investigación del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educación. Sus comentarios sobre este documento están bienvenidos y se pueden enviar a Claudia Jacinto, investigadora a cargo del proyecto ‘Educación y formación de jóvenes’ del IIPE en América Latina: [email protected] Todos los documentos de esta serie están disponibles gratuitamente desde nuestra página web: www.unesco.org/iiep/spa/publications/pubs.htm Ref.: iiep/web doc/2006.08 Composición e impresión en el taller gráfico del IIPE Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris [email protected] http://www.unesco.org/iiep © IIPE 2007 Índice Lista de siglas ...................................................................................................................................... 6 Lista de cuadros ................................................................................................................................. 7 Lista de gráficos ................................................................................................................................... 7 Executive summary .............................................................................................................................. 8 Sumario ejecutivo .............................................................................................................................. 10 1. Introducción ............................................................................................................................... 12 2. Los medios de comunicación y el foco del público-objetivo .................................................. 15 3. El diagnóstico y el diseño del programa.................................................................................. 18 4. Las equivocaciones ................................................................................................................... 21 4.1 Diagnóstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil....................... 21 4.2 Subestimación del efecto estigma................................................................................... 27 4.3 Al fin y al cabo, ¿qué es “falta de experiencia”? ............................................................ 28 4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariado ............................ 29 4.5 Superestimación de las metas ........................................................................................ 30 4.6 La indefinición: ¿pasantía o primer trabajo? .................................................................. 32 5. Conclusiones ............................................................................................................................. 35 5.1 Resultados, lecciones y sugerencias ............................................................................... 35 Anexo: Descripción del programa, procedimientos, metas, y estructura de funcionamiento ..... 39 Bibliografía.......................................................................................................................................... 43 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 5 Lista de siglas CEBRAP Centro Brasilero de Análisis y Planeamiento CEM Centro de Estudios de la Metrópoli CIEE Centro de Integración Empresa Escuela CNPD Comisión Nacional de Población y Desarrollo CNPq Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología COGSP Secretaría de Educación del Estado de San Pablo DIEESE Departamento Inter Sindical de Estadísticas y Estudios Socio Económicos FAPESP Fundación de Apoyo e Investigación del Estado de San Pablo FGTS Fondo de Garantía por tiempo de Servicio FLACSO Facultad Latino-Americana de Ciencias Sociales FUNAG Fundación Alexandre de Gusmão Fundación SEADE Sistema Estadual de Análisis de Datos FUNDAP Fundación para el Desarrollo Administrativo IBGE Instituto Brasileño de Geografía e Estadística IPEA Instituto de Investigación Económica Aplicada IPRI Instituto de Pesquisa de Relaciones Internacionales MEC Ministerio da Cultura MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina NBER Oficina Nacional de Investigaciones Económicas OCDE Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica OIT Organización Internacional del Trabajo PBI Producto bruto interno PEA Población económicamente activa PED Investigación de Empleo y Desempleo PJC Programa Joven Ciudadano: Mi Primer Trabajo PRODESP Compañía de Procesamiento de Datos de San Pablo R$ Real brasileño RMSP Región Metropolitana de San Pablo SEP Secretaría de Planeamiento del Gobierno del Estado de San Pablo SERT Secretaría de Empleo y Relaciones de Trabajo US$ Dólar estadounidense USP Universidad de San Pablo Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 6 Lista de cuadros Anexo. Cuadro 1. Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002 (números absolutos) Anexo. Cuadro 2. Población ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato, 1995-2002. Región Metropolitana de San Pablo (estimados en números absolutos) Lista de gráficos Anexo. Gráfico 1. Estructura de funcionamiento del programa Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7 ‘Young citizen’s programme: my first employment’ Theoretical and practical challenges Executive summary This article analyzes the design and implementation processes of the ‘Young citizen’s programme: my first employment’ (PJC), which has been in operation since May of 2000 in the metropolitan region of San Paulo, Brazil. It examines the assumptions that have oriented the programme, showing the importance of considering previous national and international experiences and research, and taking into account statistical data and studies conducted on the subject. The PJC proposed six-month internships in companies and/or NGOs to 270,000 young students. The students selected were from public secondary schools in the metropolitan area of San Paulo. They received a monthly scholarship of R$130 (approximately US$50), of which 50 per cent was provided by the government and the other 50 per cent by the company or NGO. The PJC required an important investment of public resources (near R$20 million, approximately US$7.5 million), which calls for reflection on which are the most efficient social measures to tackle the problem of youth unemployment in disadvantaged sectors. Also, the recent launching of the ‘First employment for young people’ programme by the Brazilian Federal Government highlights the importance of analyzing the current difficulties and challenges in the design of such programmes. Firstly, the author emphasizes the importance of analyzing the context in which the programme was conceived, characterized by a strong mass media campaign against the escalating violence in public schools in San Paulo. Some incidences of violence in schools, especially in general secondary education evening classes, generated a strong reaction from society, who demanded fast and efficient actions from the government to solve the problem. Against this background, the former governor of San Paulo launched the PJC programme in order to promote employment and social insertion of young people from disadvantaged sectors. Secondly, the diagnosis and the design of the PJC programme are looked at. The programme was conceived under the assumption that employers need more workers but that they do not contract them because of their cost. Thus, the government would contribute two types of subsidies: It would contribute half the value of the minimum wage and it would exempt employers from labour taxes. The PJC aimed to provide initial employment to students aged between 16 and 21 enrolled in public secondary schools. Also, the programme aspired to create new work placements rather than ones that would have the effect of replacing people already employed. A complex logistical organization was established, involving a great number of governmental bodies, and was initially under the direct co-ordination of the San Paulo state government. The core of the document presents the main problems made in the conception of the programme, and shows that sometimes the evaluation of policies designed to be efficient and effective reveals that in practice they failed to generate the desired impact. The author maintains that the greatest problem in the elaboration of the programme was to consider the lack of experience of the young people in the labour market as the cause of youth unemployment. Through a review of studies from the 1970s to the present, the author shows that there is a misconception behind this assumption. She considers that this kind of strategy helps young people who, given time, would be able to find stable work anyway, rather than offering support to young people who genuinely have great difficulties finding and keeping a job. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 8 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos The programme aimed to favour young people living in the most disadvantaged situations and a rigid selection system was created. Nevertheless, the difficulty in fulfilling this objective became evident from the beginning for various reasons, including the refusal of the employers to contract young people living far from the work place, those with fewer qualifications, and the poorest or those belonging to minority groups. The author considers it important to find out the effects on young people who for some reason failed to enter the programme, or those who themselves decided to abandon their internship or whose contract was terminated by their employer. The author goes on to describe the reaction of the Ministry of Labour, which opposed internships of general secondary students for the following reasons: first, due to the fact that the new legislation had taken away from general secondary education any responsibility to train students for work; and secondly, due to the fact that the employers used internships to save on labour costs. The author concludes that the quantitative results of the PJC are not encouraging. From mid-2000 until mid-2003, 390,000 young people registered in the programme, and only around 38,000 were selected for an internship in 6,231 companies. About 79.4 per cent of the young people finished the internship and 6.2 per cent obtained formal work placements; 15.2 per cent left the programme on their own initiative and 5.4 per cent left at the employer’s request. Therefore, the PJC did not reach its goal, and it generated frustration among those young people who were not selected. Also, there is evidence that the best internships were filled by young people from more favourable economic backgrounds, which contradicts the programme’s original proposals. The author suggests that, at least from the employers’ perspective, acquiring experience in the labour market requires continuity, preferably through formal employment of long duration. Thus the programme failed to fulfil two of its most important missions: to favour the more disadvantaged youths and to provide them with the ‘experience’ that the private sector demands. The author concludes that despite mobilizing a reasonable amount of public resources, this programme had no impact on youth unemployment indicators, nor on the violence situation. Violence and youth unemployment are constantly associated with one another and still represent one of the major drives behind youth employment programmes. Finally, the author puts forward three considerations: a) any social policy implemented in Brazil must take into account that the problem is not so much lack of resources as their inappropriate use; b) economic arguments shed light on the fact that the problem of youth unemployment, which indeed exists, cannot be confused with the problem of initial employment; and c) it is important to take into account the designs and results of social policies already implemented in other areas and regions. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 9 Sumario ejecutivo Este artículo analiza el proceso de diseño e implementación del programa “Joven ciudadano: mi primer trabajo” (PJC), llevado a cabo desde mayo de 2000 en la Región Metropolitana de San Pablo, Brasil. Analiza las presuposiciones que explícita o implícitamente orientaron al programa, usando datos estadísticos y estudios sobre el tema, con la finalidad de fundamentar la importancia de tener en cuenta a las experiencias e investigaciones nacionales e internacionales en el área. El PJC tenía el propósito de ofrecer pasantías de seis meses de duración en empresas y/o en ONGs a 270.000 jóvenes estudiantes del bachillerato en las escuelas públicas del Área Metropolitana de San Pablo. Los jóvenes reciben una beca mensual de R$130 (aproximadamente US$50), cubierta una mitad por el Estado y la otra por el empleador. Dado que el PJC implicó una inversión importante de recursos públicos (cerca de veinte millones de reales, aproximadamente 7,5 millones de dólares) invita a reflexionar sobre cuáles son las mejores tecnologías sociales para enfrentar eficientemente el problema del desempleo juvenil en los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Asimismo, el más reciente lanzamiento del programa “Primer empleo para jóvenes”, por parte del Gobierno Federal de Brasil, justifica aún más la necesidad de analizar las dificultades y desafíos presentes en el diseño de programas de este tipo. En un primer momento, la autora destaca la importancia de analizar el contexto en el que se generó el programa, signado por una fuerte campaña de los medios de comunicación acerca del crecimiento de la violencia en las escuelas públicas de San Pablo. Algunos hechos de violencia en las instituciones escolares, principalmente con jóvenes alumnos del bachillerato nocturno, generaron una inmediata reacción de la sociedad exigiendo acciones rápidas y eficientes para solucionar el problema. En este contexto, el entonces gobernador de San Pablo lanza el programa PJC con el objeto de promover la inserción laboral y social de los jóvenes de sectores marginados. En un segundo momento, se describe el diagnóstico y el diseño del programa PJC. Partiendo del supuesto de que los empleadores necesitaban más trabajadores pero no los contrataban por no pagar el costo, el gobierno decidió aportar dos tipos de subsidios: contribuir con la mitad del valor de un salario mínimo y permitir que los empresarios no paguen las cargas tributarias laborales. El PJC se proponía proporcionar a los estudiantes de bachillerato del sistema público, de 16 a 21 años de edad, una primera oportunidad de inserción en el mercado laboral por medio de pasantías. El diseño buscaba crear nuevas fuentes de trabajo y no terminar reemplazando a la mano de obra ya empleada. Para estos fines, se organizó una compleja logística de implementación del programa que involucró a un gran número de organismos gubernamentales y estuvo en un primer momento bajo la coordinación directa de la Gobernación del Estado de San Pablo. A continuación, la autora arriba al núcleo básico del documento: detallar las principales equivocaciones cometidas en la concepción del programa y llamar la atención sobre algunas políticas que, aunque sean pensadas como eficientes y eficaces, cuando son bien analizadas y se contraponen beneficios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el mejoramiento del problema. En su análisis, la autora sostiene que la mayor equivocación del programa residió en un diagnóstico de las causas del desempleo juvenil basado en la falta de experiencia de los jóvenes en el mercado laboral. A través de una revisión de estudios de la década de 1970 en adelante intenta mostrar lo inexacto de este supuesto. Sostiene, en cambio, que una estrategia de este tipo favorece Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 10 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos exactamente a los jóvenes que sólo necesitarían de algún tiempo para lograr estabilizarse en un trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes dificultades para ingresar al mercado laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo. Desde la concepción del programa hubo una fuerte disposición a favorecer a los jóvenes que vivían situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se creó un rígido orden de prioridades de selección. Sin embargo, desde el comienzo se hizo evidente la dificultad para cumplir con este objetivo, entre otras razones, por la negativa de los empresarios a contratar a los que viven lejos del lugar de trabajo, los que tienen menos calificación, los más pobres y los discriminados por color, sexo, etc. La autora considera que sería importante conocer los efectos sobre aquellos que, por algún motivo, no lograron ingresar en el programa o concluyeron la pasantía por decisión propia o despido del empleador. Por otro lado, se describe la reacción de los fiscales del Ministerio Público del Trabajo que se manifestaron en contra de la existencia de alumnos del bachillerato en las pasantías por dos motivos: la nueva legislación había retirado de ese nivel de enseñanza cualquier grado de compromiso con la formación para el trabajo, concentrando su objetivo pedagógico en la formación general de los alumnos; y el hecho que los empresarios utilizaban las pasantías como mano de obra de menor costo. Finalmente la autora arriba a algunas conclusiones. Desde el punto de vista de los resultados meramente cuantitativos, los saldos del PJC no son alentadores. Desde mediados de 2000 hasta mediados de 2003, se inscribieron al programa unos 390 mil jóvenes, de los cuales cerca de 38 mil fueron seleccionados para realizar la pasantía en 6.231 empresas de varias dimensiones. 79,4% de jóvenes terminaron la pasantía y 6,2% obtuvieron empleos formales; 15,2% abandonó el programa por iniciativa propia y 5,4% lo abandonó por decisión de la empresa. Por lo tanto, el PJC no alcanzó su meta, lo cual generó frustración entre los no seleccionados. Asimismo, hay fuertes indicios de que los jóvenes que concluyeron las mejores pasantías también son aquellos que ocupan situaciones socioeconómicas más favorables, o sea, lo contrario de lo que el programa proponía. También señala que el hecho de adquirir experiencia en el mercado de trabajo significa, sobre todo para el empleador, el desempeño continuado de una tarea, preferentemente a través de un empleo formal. Así el programa dejó de cumplir dos de sus más importantes misiones: llegar hasta el joven más carenciado y equiparlo con la “experiencia” que el sector privado demanda. La autora concluye que aún involucrando un volumen razonable de recursos públicos, no se provocó ningún impacto sobre los índices de desempleo juvenil y tampoco sobre la violencia, fenómenos constantemente asociados y que todavía representan una de las justificaciones para implementar programas de empleo juvenil. Finalmente, desarrolla tres tipos de consideraciones: a) cualquier política social aplicada en Brasil debe tener en cuenta que el problema no ha sido tanto la falta de recursos aplicados en el área social, sino los gastos sociales mal orientados, b) el soporte de los abordajes basados en la economía es fundamental para entender que el problema del desempleo juvenil, que efectivamente existe, no se puede confundir con el tema del primer empleo, y c) es necesario estimular la cultura de buscar ejemplos de políticas sociales ya realizadas en otros espacios y localidades. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 11 1 Introducción A pesar de la amplia discusión que se lleva a cabo en los medios académicos, en los espacios técnicos y gubernamentales y, ahora, en los medios de comunicación, sobre los enormes desafíos inherentes a implementación de programas para enfrentar de forma eficiente los problemas provocados por la persistencia de la pobreza y la desigualdad social en Brasil, entre nosotros todavía es frecuente un tipo común de reacción a esta incómoda adversidad: la de que es posible encontrar soluciones sencillas para enfrentar esta perversa herencia social. En general, marcados por diagnósticos que se basan en el sentido común, con poco o ningún amparo en el conocimiento acumulado en el área temática y escuchando más a los corazones que a las mentes, los proyectos gubernamentales (y también no gubernamentales) de acción social, en su mayoría se han mostrado ineficientes, lo que ha generado desilusiones continuas. El voluntarismo se encuentra presente en las más distintas acciones de combate a las desigualdades sociales, así como en el enfrentamiento de las elevadas y persistentes tasas de desempleo juvenil. Lo sorprendente es que, en este ámbito, la literatura ya acumula un razonable conjunto de informaciones sobre lo que funciona y lo que no funciona. Sin embargo, incluso las más sencillas reglas de conducta, como el ejercicio de un plan piloto, han sido despreciadas. El programa “Joven ciudadano: mi primer trabajo”1 (PJC), que tenía el propósito de ofrecer, durante seis meses, con apoyo de subsidios del Estado, pasantías en la iniciativa privada y en ONGs a 270.000 jóvenes que frecuentaban el bachillerato en las escuelas públicas de la Región Metropolitana de San Pablo, fue víctima del simplismo en su concepción más general. Es interesante subrayar que programas simplistas en su concepción corren el gran riesgo de volverse extremadamente complejos en su implementación y ejecución. La práctica ha demostrado que el tener en cuenta a acciones existentes y consolidadas en general es la mejor solución técnica. En este caso, por ejemplo, ya existe un programa de pasantes para alumnos de bachillerato, sin el apoyo de subsidios, desarrollado por el Centro de Integración Empresa Escuela (CIEE). Sin embargo, el hecho de considerar experiencias anteriores u otras experiencias suele contrastar con el fuerte deseo de trasmitir la idea de que lo que se propone es una novedad, algo inédito, concebido por el equipo que lo está presentando o implementando. Y en función de ello es muy fácil adoptar soluciones complejas de implementación. Esto tiende a acentuarse aún más cuando el gobierno está muy interesado en el programa. El PJC fue ideado por solicitud del gobernador. El problema es que este tipo de proyectos termina por pesar demasiado en el presupuesto, sin que las personas que los implementan sean capaces de darse cuenta de la gravedad de la situación. En efecto, durante una reunión en la que se discutía la importancia de las evaluaciones para corregir el rumbo del programa, incluso en lo que concierne a evaluaciones de costo, uno de los coordinadores afirmó que, en su opinión, la mejor evaluación era aumentar la autoestima del joven carenciado, aunque fuera solamente uno. Y fue fuertemente aplaudido por el equipo del programa. Es fundamental llamar la atención sobre esta combinación común y perversa de equivocaciones, ya que este tema sigue muy presente en la agenda de las políticas sociales en Brasil; en este momento, el Gobierno Federal acaba de lanzar el programa del “Primer empleo para jóvenes”, 1. Implementado a partir de mayo de 2000 en la Región Metropolitana de San Pablo (RMSP) Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 12 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos lo que seguramente fomentará el debate público sobre nuestros problemas sociales y sobre las mejores “tecnologías sociales” para enfrentarlos. En este escenario, es fundamental sumar reflexiones y argumentos sobre esos temas. En este artículo, más que seguir las reglas de conductas metodológicas sobre las cuales ya se ha llegado a un razonable consenso en el área de evaluación de políticas públicas sobre generación de empleo, se optó por llevar a cabo un conjunto de observaciones en el sentido de llamar la atención para la importancia de la comprensión de determinados aspectos que han sido minimizados en las evaluaciones de las políticas públicas, sobre todo en el área de las políticas compensatorias. Durante la década de 1990 hubo una creciente ocupación de los espacios de evaluación por parte de los economistas, que reflexionaron y utilizaron las herramientas de la llamada mainstream en el área de economía. Sin duda se trata de aportes muy importantes, que también se utilizan en este trabajo; sin embargo, tenemos la intención de colaborar para comprender mejor el proceso decisorio, el diseño y el funcionamiento de las políticas sociales desde la óptica de las ciencias sociales. En realidad, concordamos y nos inspiramos en Faria cuando sugiere lo siguiente: “Quizás más importante que la evaluación de impacto sea la evaluación de proceso de una política, a medida que se desarrolla. Cuando se entregan recursos del orden de los 1.700 millones de reales2 al año a un programa de Bolsa Escola, hay que saber qué sucede a medida que el programa se lleva a cabo. Además del hecho de que, desde el punto de vista operativo, esas evaluaciones son indispensables para el buen funcionamiento de las políticas, ellas juegan un rol todavía más estratégico en lo que concierne a la democracia. ¿Por qué? Porque sin tales evaluaciones, sin una discusión más densa respecto de las políticas, el debate público se ve totalmente perjudicado. Para mejorar la calidad del debate público, es absolutamente indispensable, fundamental, la contribución de las ciencias sociales, para llamar la atención sobre las dificultades, presiones, problemas y políticas imaginadas como extremadamente eficientes y eficaces, pero que en la realidad, bien analizadas, demuestran que no causan un gran impacto sobre la desigualdad” (Faria, 2002, p.76). El PJC ya consumió cerca de veinte millones de reales3 desde el momento de su implementación hasta la actualidad, lo que significa un razonable volumen de recursos públicos; por lo tanto, vale la pena analizar sus desdoblamientos. Este artículo está estructurado de manera de analizar el conjunto de presuposiciones que explícita o implícitamente orientaron al programa, con datos y análisis estadísticos y estudios sobre el tema, con la finalidad de fundamentar la importancia de tener en cuenta a las experiencias e investigaciones nacionales e internacionales en el área. Incluso sin la intención de elaborar un análisis exhaustivo sobre la relación costo/beneficio, siempre que fue posible se trató de llamar la atención sobre la ausencia de preocupación por los recursos financieros involucrados en el programa. Las evaluaciones tienden a concentrarse fuertemente en los impactos del programa en el público-objetivo, y es muy importante que esto se capte como medida de eficiencia, pero ello no justifica el descuido por el tema del gasto público en un país que dispone de tan escasos recursos. Tal vez la más importante preocupación de este artículo sea la de apoyar la urgente necesidad de profundizar investigaciones y análisis en el área del mercado laboral en general y, en especial, 2. 3. Aproximadamente US$ 910.000 de acuerdo a relación Real/Dólar en marzo de 1999. Aproximadamente US$ 5.800.000 de acuerdo a relación Real/Dólar en marzo de 2003. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 13 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos del segmento del trabajo juvenil, a fin de que se puedan obtener diagnósticos más precisos para implementar políticas eficientes. Aún así, el conocimiento ya acumulado de las experiencias en marcha en Brasil nos ofrece algunas pistas para buenas correcciones de rumbo. El Capítulo 2 aborda al público-objetivo, al discutir el marco en el que se generó el programa, casi como una respuesta a la presión de los medios de comunicación de masa ante el crecimiento de la violencia en las escuelas públicas. El Capítulo 3 detalla el diagnóstico y el diseño del programa. El Capítulo 4 es el núcleo básico del artículo, siendo su intención detallar las principales equivocaciones cometidas en la concepción del programa y llamar la atención sobre el hecho de que las políticas pensadas como eficientes y eficaces, cuando bien analizadas y contraponiendo beneficios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el problema que se desea minimizar, sobre todo cuando se consideran los escasos recursos disponibles para enfrentar la grave desigualdad social. Por fin, la Conclusión destaca las lecciones aprendidas. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 14 2 Los medios de comunicación y el foco del público-objetivo Desde mediados de la década de 1950, el porcentaje de la población brasileña que vive en familias pobres (con ingresos per capita inferiores a los R$904 al mes, a precios de 1999) ha aumentado de 30% a 40% del total (en 2002 este contingente representaba 33% de los 170 millones de brasileños). La persistencia de la pobreza no se debe a la falta de recursos destinados a programas sociales, ya que Brasil gasta todos los años aproximadamente 20% del producto bruto interno (PBI) en este rubro, es decir, casi dos terceras partes del total de ingresos del gobierno, que equivalen a 34% del PBI. Por lo tanto, ¿cuál es el motivo de esta aparente paradoja? El principal motivo es que la utilización de los gastos sociales no es correcta, puesto que entre un 30% y 40% de los mismos está destinado a sectores no pobres de la población. Por esta razón, el tema del enfoque de las políticas sociales –del acierto de los gastos sociales– ha ganado relevancia en el actual debate. El objetivo de esta discusión es contribuir a reducir las desigualdades a través de una profunda reestructuración de la composición de los gastos tradicionales, que deben llegar a los más necesitados. Frente a la importancia de este tema en la nueva agenda de políticas sociales, hay que plantear una primera discusión: el programa “Joven ciudadano: mi primer trabajo” (PJC), que involucra un volumen razonable de recursos públicos, ¿contribuye de alguna forma para minimizar las desigualdades sociales y sus desdoblamientos actuales y futuros? La respuesta a esta pregunta, cuyos argumentos se agregarán a lo largo del trabajo, es que no. En este caso, vale la pena indagar lo siguiente: ¿por qué entonces se eligió este foco de actuación?, ¿por qué esta iniciativa gubernamental?. Y, finalmente, ¿por qué tanto empeño en este programa? Las respuestas a estas cuestiones nos llevan a efectuar una reflexión que tiene en cuenta los caminos por los cuales pasan las elecciones de programas y la forma en que políticas pensadas para determinadas finalidades sufren desviaciones e incluso pueden resultar en efectos perversos. Según el Censo 2000 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), residen en la Región Metropolitana de San Pablo (RMSP) casi 40.000 jóvenes analfabetos que tienen entre 15 y 24 años, así como 704.000 que no completaron la educación básica (de ocho años) y no frecuentan la escuela. Su mayoría (85%) se encuentra dentro del grupo de edad de los 20 a los 24 años. En el Estado de San Pablo tales valores se duplican. La trayectoria de esos jóvenes no ofrece muchas alternativas: si no completan la educación básica difícilmente encontrarán empleos decentes y serán las familias pobres del mañana, reproduciendo el ciclo de la miseria. En realidad, tales jóvenes ya fueron víctimas de un conjunto de políticas con enfoques equivocados. Hace algunos años en Brasil gastamos mal en el área de la educación, y uno de los resultados de ello es la falta de recursos para remunerar bien a los docentes y/o invertir en métodos pedagógicos que estimulen al joven a seguir estudiando. Entre los que están sinceramente empeñados en enfrentar la desigualdad parece fácil argumentar en pro de estos jóvenes, seguramente destinados a la pobreza. En realidad, se trata de diseñar políticas que combinen la ampliación de los años de escolaridad con acciones que faciliten el tránsito de tales jóvenes por el mercado laboral. 4. Aproximadamente US$ 48 de acuerdo a la relación Real/Dólar en marzo de 1999. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 15 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Surge entonces la siguiente pregunta: ¿por qué empeñarse en un programa de generación de trabajo centrado en los jóvenes que frecuentan bachillerato? Por supuesto que nadie puede, en teoría, estar en contra de ayudar a los jóvenes de los sectores populares que en general, con mucho esfuerzo personal y familiar, llegaron hasta el nivel del bachillerato. Lo que pasa es que los recursos son escasos y hay que hacer difíciles elecciones. Es la elección de Sofía5. La explicación de esta “elección” se encuentra en el escenario que existía en San Pablo a fines de la década de 1990. En ese periodo, inicio del segundo mandato del gobernador Mario Covas, la violencia, como se decía en aquel momento, se hizo presente en el ambiente escolar, cruzó sus portones y entró en las escuelas. Tales acontecimientos, aunque su número haya sido reducido, provocaron una gran repercusión en los medios de comunicación y profundizaron el pánico y la angustia, que ya estaban muy presentes en la sociedad. La sensación que existía en el imaginario de las familias es que cualquier niño o adolescente, en cualquier momento, podría tornarse una víctima de la acción criminal de un alumno adolescente. En realidad, tanto este sentimiento angustiante y la inseguridad resultante del mismo, así como la fuerte reacción de indignación de la sociedad, eran comprensibles, ya que uno de los momentos de tranquilidad para los padres siempre fue aquel en el que sus hijos ingresaban por la puerta de la escuela, donde supuestamente estarían protegidos y seguros. Como la mayoría de los jóvenes y niños frecuenta la escuela pública y una gran parte de los actos violentos involucraba a jóvenes alumnos del curso de bachillerato nocturno, se esperaba una fuerte reacción de la sociedad en el sentido de exigir acciones rápidas y eficientes del gobierno, que a su vez, frente a la presión y la gravedad de la situación, no pudo permanecer omiso y tuvo que actuar rápidamente. Se pensó en dos tipos de acción: una de protección física en las escuelas –instalación de rejas, cámaras de video, presencia de policías, etc. – y otra de naturaleza más preventiva. En este último caso, se generaron por lo menos dos grandes programas en esa oportunidad: “Joven ciudadano: mi primer trabajo” y “Parceiros do futuro”, que actuaba más en el sentido de integrar escuela y comunidad, a través de acciones en el área de ocio y recreación, sobre todo durante los fines de semana. Idealizado en este marco, al inicio del PJC eran comunes comentarios de este tipo: “la posibilidad de acceso al primer trabajo despertará esperanzas entre los jóvenes y los alejará de la seducción de la marginalidad”. De alguna forma, más que para solucionar el problema del desempleo, el programa fue pensado como una protección contra el contagio de la violencia, aunque el dato sobre los elevados índices de desempleo entre los jóvenes que concluían el bachillerato (48%) fuera una referencia constante. La decisión de dar inicio a este trabajo con una reflexión sobre el contexto que inspiró y concibió al PJC, lo hecho hasta ahora, no tiene simplemente la función de trazar una especie de “biografía” del programa para introducir la discusión. Se describe el contexto con la intención de llamar la atención sobre uno de los principales mecanismos por los cuales el foco de las políticas sociales deja de ser el público más necesitado; se trata del poder de presión de los grupos más organizados o, en este caso, de los medios de comunicación, que llega fácilmente a los oídos de gobernantes y estructuras estatales. 5. Novela de William Styron de 1979, en la que la protagonista, Sofía, es obligada a salvar a sólo a uno de sus dos hijos en un campo de concetración nazi. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 16 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Así, el primer punto que resaltamos es el hecho de que el PJC, y sobre todo su foco de atención, no nació de un análisis consistente de la naturaleza del problema del desempleo juvenil, de la identificación de los sectores más vulnerables, sino como una respuesta a presiones de grupos de la sociedad, mínimamente organizados, que encontraron fuerte eco de sus demandas en los medios de comunicación. Desgraciadamente, en este sentido el PJC no constituye una excepción, sino casi una regla. El mecanismo de fácil acceso de algunos grupos a las estructuras de los estados ha sido una de las principales razones de la desviación del foco de las acciones sociales de situaciones más graves de pobreza; los más necesitados, los que viven las situaciones más aflictivas de carencias sociales, porque no poseen canal ni voz, se hacen invisibles al poder público. O, como suelen decir los técnicos disconformes con las constantes desviaciones de foco, las poblaciones más necesitadas son totalmente desposeídas de capital social, no conocen los caminos de las presiones y no conocen el valor del voto. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 17 3 El diagnóstico y el diseño del programa Como ya lo comentamos anteriormente, ante la presión de las familias y los docentes, que ocupaban un gran espacio en los medios de comunicación, y siempre exhibiendo altos índices de desempleo, el gobernador del Estado de San Pablo decidió reaccionar y asignó a su asesoría directa la responsabilidad de formular una propuesta para encontrar soluciones a las dificultades enfrentadas por los jóvenes en su ingreso al mercado laboral. El equipo concluyó algo que, debido a la forma en que se repetía en varios foros: el problema de los jóvenes es que ellos experimentan una especie de círculo vicioso: no logran trabajo porque no tienen experiencia, pero ¿cómo adquirir experiencia sin que alguien los acepte para trabajar? Diagnóstico sencillo, solución sencilla. Por un lado, sería importante actuar en la demanda para generar, junto a las empresas, estímulos para emplear a más trabajadores y asimismo para cambiar la conducta de los empresarios respecto de sus resistencias en lo que concierne a la contratación de jóvenes. Con este propósito, el gobierno aportaría dos tipos de subsidios: contribuiría con la mitad del valor de un salario mínimo y permitiría que los empresarios no pagaran las cargas tributarias laborales. Se suponía que se trataba de un buen estímulo, ya que se creía que los empleadores necesitaban un número más grande de trabajadores y sólo no los contrataban por falta de condiciones de pagar el costo de la mano de obra. Además, como había consenso en el equipo de que el principal problema era la falta de experiencia, la propuesta también trató de abarcar el aspecto de la oferta. Se sabía que el número de jóvenes candidatos sería mucho mayor de lo que el programa podría atender. Para solucionar el problema, la idea era ampliar la oferta de plazas y restringir el tiempo en el que cada joven podría permanecer en el programa, lo que ampliaría las oportunidades de experiencia a un mayor número de jóvenes. Encarado de esta forma, casi como un proceso pedagógico, el trabajo debería tener el carácter de pasantía. Finalmente, ante las dificultades existentes en Brasil y en el Estado de San Pablo para generar nuevos puestos de trabajo, siempre se destacaba una precaución: impedir que los adultos fueran desplazados para dar lugar a los jóvenes o, como solía comentar en la época el sector sindical, evitar que el hijo ocupara el lugar del padre. Un punto en especial generó divergencias en la época de la implementación del proyecto: un grupo de asesores defendía la importancia de incluir en la oferta el empleo público, cuya gestión es bastante más fácil, ya que se da de forma directa y abre nuevos frentes de trabajo. Sin embargo, el gobernador, que ya ofrecía un programa de esta naturaleza, insistió en la participación de la iniciativa privada, en función del discurso también recurrente del crecimiento de la responsabilidad social, fuertemente pregonado por los empresarios del sector privado, con ejemplos y artículos en los medios de comunicación. Con este conjunto básico de elementos “técnicos”, todos ellos sencillos y de fácil dominio a nivel del sentido común, se generaron las directivas básicas del programa (detalladas en el Anexo), que fue instituido por el Decreto Estadual Nº 44.860/2000. En suma, el PJC tenía en vista proporcionarles a los estudiantes de bachillerato del sistema público del Estado, de 16 a 21 años de edad, una primera oportunidad de inserción en el mercado laboral por medio de pasantías. Factibles en función de alianzas con la iniciativa privada y entidades de la sociedad civil sin fines de lucro, las pasantías tienen la duración de seis meses y aseguran a los Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 18 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos jóvenes beneficiarios una vivencia profesional práctica, mediante el pago de una beca de R$1306, la mitad pagada por el gobierno del Estado y la otra mitad por la empresa. En principio, jóvenes en situación social más vulnerable –en función de la pobreza, baja escolaridad, mujeres cabezas de familia– tienen prioridad en el acceso a las plazas. La meta sería la de alcanzar, en tres años, a 270.000 pasantes, distribuidos de la siguiente forma por semestre: 20.000, 35.000, 50.000, 50.000, 50.000 y 65.000. En lo que concierne a su capacidad de operación, le fue dado al programa un carácter matricial, que involucraba a distintos organismos del Gobierno. La coordinación permaneció a cargo del gabinete del gobernador y la ejecución fue realizada mediante la acción de tres secretarías estaduales: Empleo y Relaciones Laborales, Educación y Ciencia, y Tecnología y Desarrollo Económico. El diseño de implementación también involucraba a instituciones de la administración directa: la Fundación para el Desarrollo Administrativo (FUNDAP), responsable por la gestión de los recursos humanos (reclutamiento y capacitación de monitores y supervisores), la Compañía de Procesamiento de Datos de San Pablo (PRODESP), que respondió por el montaje y gestión de los catastros del programa, y la Fundación SEADE (Sistema Estadual de Análisis de Datos), responsable por la evaluación del programa. Le cupo a la Secretaría de Empleo y Relaciones de Trabajo (SERT), coordinadora del programa, realizar convenios con la iniciativa privada para ofrecer plazas para la pasantía, administrar el pago de la beca-pasantía y efectuar el seguimiento profesional de la práctica. Las Secretarías de Educación y Ciencia, Tecnología y Desarrollo Social (que alberga a las escuelas técnicas) fueron las responsables de ofrecer, en las propias escuelas, espacios para la inscripción de los jóvenes, además de colaborar en la divulgación y seguimiento escolar. Las fichas de los alumnos inscriptos, cuya concepción pretendía facilitar el monitoreo y la evaluación, fueron elaboradas por la Fundación SEADE. Después de llenadas por las escuelas, eran encaminadas a PRODESP, el organismo que realizaría el proceso de jerarquización según los criterios desarrollados por la SEADE (jóvenes mayores de edad, sin experiencia en el mercado de trabajo formal, con hijos, provenientes de familias con jefes con menor nivel de instrucción), de tal modo que los menos favorecidos tendrían más oportunidades. Al recibir las informaciones relativas a las plazas ofrecidas, PRODESP encaminaba el alumno en función de un orden de prioridad de discriminación positiva respecto de los que tendrían menores chances en los procesos convencionales. Además de esta preocupación con la discriminación positiva, se consideraban otras dos informaciones en el proceso de encaminamiento: la preferencia del alumno por una determinada área profesional y la ubicación de la plaza (preferentemente en la misma región de su escuela). En esta estrategia de implementación se producirían sistemáticamente listas que serían publicadas periódicamente en las escuelas. También se estableció que, para cada plaza disponible, se convocarían tres alumnos que serían entrevistados en las entidades empleadoras. Las empresas elegirían según sus propios criterios. Finalmente, el joven aprobado en la entrevista firmaría un Término de Compromiso, documento que oficializa la pasantía. Tales procedimientos serían realizados por monitores y supervisores. En la logística del programa también se preveía el seguimiento profesional y escolar del joven, así como la formación de un equipo de gestión, evaluación y monitoreo continuo, a fin de asegurar 6. Aproximadamente US$75. Relación Real/Dólar en marzo de 2000. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 19 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos correcciones de rumbo a lo largo de la implementación del programa. Este equipo fue instalado en la SERT, pero también era apoyado por informaciones de monitores con nivel superior de educación, que harían el seguimiento del programa en las escuelas. Finalmente, el diseño del organigrama del programa también preveía supervisores, que serían el nexo entre el equipo de gestión y los monitores asignados a las escuelas. En el Anexo se presenta el diseño de la estructura de funcionamiento del PJC. La complejidad de la logística de implementación (Gráfico 1.1 del Anexo), el volumen de recursos involucrados tanto en la distribución de subsidios a los alumnos y a las empresas como en la sustentación de una compleja estructura operativa, así como el hecho de estar directamente vinculado al gabinete del gobernador, muestran la dimensión de la importancia que el gobierno otorgaba al programa y las expectativas generadas. Como lo señala la coordinadora de la evaluación del programa en la SEADE: “si, por un lado, el diseño organizativo revelaba la prioridad del programa en la agenda del gobierno, por otro potenciaba la generación de conflictos entre los órganos sectoriales participantes y entre estos y la coordinación del programa, lo que efectivamente ocurrió. Poco tiempo después del comienzo de su funcionamiento, ocurría un sinnúmero de problemas de las más distintas naturalezas; ello, asociado al fallecimiento del gobernador, provocó la transferencia de la coordinación del programa a la Secretaría del Empleo y Relaciones del Trabajo. (...) Al transferir su coordinación a la Secretaría del Empleo y Relaciones del Trabajo, el programa “Joven ciudadano: mi primer trabajo” se juntó a los demás programas allí desarrollados, con objetivos variados y estrategias distintas, tales como los “Frentes de trabajo”, el “Banco del pueblo”, el “Programa de calificación profesional” y el programa de mismo nombre –“Joven ciudadano”–, ejecutado por aquella Secretaría en articulación con el Servicio Civil Voluntario, de iniciativa federal y destinado a atender a jóvenes de 18 años, dispensados del servicio militar y en situación de riesgo. En este nuevo espacio, el programa perdió fuerza y explicitó aún más sus fragilidades e inconsistencias” (Carvalho, 2002, pp.7-8). Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 20 4 Las equivocaciones 4.1 Diagnóstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil Las causas Seguramente la mayor equivocación del programa reside en el diagnóstico de las causas del desempleo juvenil que, grosso modo, apuesta a que los altos niveles de desempleo de este grupo de edad resultan, sobre todo, de la dificultad de romper, a través de una primera oportunidad, con el círculo vicioso impuesto por la exigencia de una experiencia anterior para ingresar al mundo del trabajo. Desde esta perspectiva, el programa básicamente se orienta al primer trabajo. La literatura técnica académica (nacional e internacional) más renombrada y preparada sobre el tema, aunque consciente de los graves problemas que representa la desocupación juvenil, cuestiona y argumenta que ésta no es la explicación para este complejo y aflictivo fenómeno social. El seguimiento de la implementación, del desempeño y sobre todo de los resultados de la evaluación del PJC presenta una serie de evidencias que dan consistencia empírica a esta literatura. El tema del incremento de la tasa de desempleo y reducción del empleo tuvo un gran impacto en la agenda social de las últimas décadas, tanto en los países desarrollados como en aquellos en vías de desarrollo. En última instancia, y de forma bastante sucinta, los índices de desempleo representan la falta de capacidad de la economía de un país para ofrecer todo el trabajo productivo que su población desea. Distintos segmentos de la sociedad presentan dificultades diferenciadas de acceso al trabajo productivo, debido a un conjunto diversificado de situaciones. Sin embargo, los indicadores de desempleo juvenil siempre fueron los más elevados, en Brasil como en todo el mundo. Lo más sorprendente es que esta situación persiste incluso en los periodos de expansión de la economía. En función de esa persistencia, este tema ha sido objeto de estudio de la literatura internacional desde mediados de la década de 1970. Una parte de los trabajos trata de entender lo diferencial del comportamiento juvenil a través de exhaustivas comparaciones con el comportamiento de otras categorías de edad. Otros se detienen en las dificultades para enfrentar el problema, analizando detalladamente los obstáculos confrontados por los varios programas de combate a ese desempleo que ya fueron implementados en distintos países. Sin embargo, en Brasil, a pesar del grave problema que este fenómeno ha representado para la sociedad y de las reales preocupaciones de los gobiernos respecto del tema, hay pocos estudios que se dedicaron a buscar un entendimiento más profundo, técnico-académico, de este tema. Una posible explicación para la escasa importancia dada a estos estudios más profundos quizás tenga que ver con el hecho de que aquellos que se involucraron con el tema consideran que ya conocen muy bien el diagnóstico. Ha habido tres explicaciones más recurrentes. Una de ellas pone la cuestión en el marco de los grandes cambios que ocurrieron en la estructura del empleo a lo largo de las últimas décadas en Brasil, especialmente en la Región Metropolitana de San Pablo (RMSP): el proceso de reestructuración productiva, que reduce los puestos de trabajo, y las nuevas demandas en lo que concierne a la calificación de la mano de obra, que altera la preferencia del empleador en lo relativo al grupo de edad del empleado. Al combinar requisitos Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 21 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos relativos a experiencia profesional, escolaridad y actitud del personal, los empleadores estarían prefiriendo la población adulta. Una segunda explicación, planteada por los demógrafos, destaca la importancia de la presión demográfica de este grupo de edad. Y, finalmente, una tercera, que aparece más en las declaraciones recurrentes de los mismos jóvenes, de sus familias y de los empleadores y la que, en última instancia orientó conceptualmente al programa, hace alusión a la creencia, ya bastante establecida, de que el joven no tiene oportunidad en el mercado laboral debido a su falta de experiencia o de habilidades demandadas por el mercado, y esto hace que tenga enormes dificultades en la búsqueda de su primer empleo. Para debatir las equivocaciones conceptuales que orientaron el PJC, se toma como punto de partida un resumen elaborado a partir de una publicación de la Organización para la Cooperación el Desarrollo Económico de 1980 (OCDE, 1980). De alguna manera, esta publicación realiza una especie de estado del arte de los estudios sobre el tema del desempleo juvenil y de evaluaciones de políticas ya implementadas para enfrentarlo. El estudio se refiere básicamente a la Europa de la década de 1970, cuando este tema ya era preocupante. Lo sorprendente es que una gran parte de las presuposiciones y explicaciones utilizadas entre nosotros para justificar el concepto y el diseño de nuestras políticas destinadas a enfrentar y/o minimizar este problema, ya eran cuestionadas en la época de esta publicación. Ante su actualidad, empezamos con un breve resumen de algunas de sus conclusiones; una gran parte de ellas ha sido extraída del ítem II de la obra citada, que sugestivamente tiene como título “Lecciones para el futuro”. La literatura de fines de la década de 1970 Los resultados de un gran número de estudios que componen la publicación de la OCDE arriba mencionada, concluyen que los grandes diferenciales, siempre desfavorables, del desempleo juvenil, tienen que ver con la mayor rotación de los jóvenes en el trabajo o con una mayor propensión a pasar del empleo al desempleo o a la inactividad. En función de este hecho, los estudios sobre desempleo juvenil que centralizan sus análisis en la medición de la tasa de desempleo estática (como lo hacemos aquí), sin captar la dinámica del proceso de ingreso y salida del mercado laboral y de la población económicamente activa (PEA), tienden a enmascarar esta especificidad del desempleo juvenil. La dinámica de la alta transición del empleo al desempleo o a la inactividad es mucho más común entre los adolescentes y tiende a diluirse a medida que se avanza hacia la edad adulta. Los estudios constatan que el desempleo se reduce con la edad, no debido a ella, sino debido al tiempo que se permanece en un determinado trabajo, es decir, al tiempo de experiencia en un empleo. Conclusiones de esta naturaleza se han repetido en trabajos internacionales más recientes, incluso en Brasil, y este tema será abordado más tarde. A pesar de que este comportamiento juvenil es bastante generalizado, los autores no dejan de alertar sobre la existencia de un grupo de jóvenes que presentan una dinámica diferenciada: pasan largos periodos de tiempo sin empleo, intercalados por breves periodos con empleos que los jóvenes consideran insatisfactorios (y la mayoría efectivamente lo es). Es posible encontrar jóvenes con estas características en todas las capas socioeconómicas de la sociedad, pero ellos están ampliamente concentrados en grupos que acumulan múltiples desventajas, como bajo nivel educacional, minorías étnicas, jóvenes que viven en lugares alejados de los centros de trabajo, los que conviven con ambientes de trasgresión, etc. Es decir, existe un “núcleo duro” de jóvenes que acumulan fragilidades sociales y que efectivamente tienen dificultades para ingresar y permanecer en el mundo del trabajo. Hay fuertes indicios de que, entre estos jóvenes, los problemas de empleabilidad tienden a no desaparecer con el tiempo, y por ello los que acumulan este tipo de desempleo están destinados a la pobreza. Así, según lo que subrayan estos estudios, para colaborar efectivamente para romper con el círculo de la miseria, lo ideal sería que los programas Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 22 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos se concentraran en estos jóvenes que acumulan desventajas que comprometen su futuro y también el del país. Por supuesto, hay un gran consenso entre los investigadores en que la mejor política de prevención del desempleo empieza en las escuelas, a través de una buena educación. Partiendo de esta afirmación, los autores sugieren que concentrar esfuerzos en adolescentes que están estudiando o recién-graduados no parece ser una buena estrategia de política social destinada a emplear jóvenes, ya que los análisis de trayectoria de inserción en el mercado laboral indican claramente la existencia de un periodo de adaptación hasta que el joven se estabilice en un empleo. Según los autores, este aviso vale sobre todo cuando se trata de políticas que involucran subsidios y que, por ello, cuestan caro a los cofres públicos. Uno de los riesgos más comunes de esta política es el de favorecer exactamente a los jóvenes que sólo necesitarían de algún tiempo para lograr estabilizarse en un trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes dificultades para ingresar al mercado laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo. Por este motivo se sugiere que se concentren las políticas en el grupo de edad de los 20 a los 24 años entre jóvenes que abandonaron la escuela precozmente y presentan una historia de largos periodos de desempleo. En este caso suele ser más eficiente la combinación de una política que mezcle enseñanza formal, enseñanza profesionalizante y políticas de subsidios, en suma, programas que mejoren la empleabilidad. Los autores también alertan que es vital, en cualquier política que presupone la contratación de jóvenes con el objetivo de hacerlos ganar habilidades, calificación y socialización en el mundo del trabajo (por lo tanto, una propuesta típica de pasantías), un real involucramiento del empleador en esta tarea, sobre todo cuando la política incluye subsidios al empleador. Pero lo más interesante es el argumento que fue desarrollado para justificar la importancia del involucramiento y convicción del empleador, concentrándose en el tema de la autoestima. Como sabemos, uno de los impactos más importantes y deseables de los programas para jóvenes con bajo potencial de empleabilidad es el incremento de la autoconfianza y la autoestima. Sin embargo, algunos de los investigadores de esta publicación argumentan con razón que, si el programa tiene como resultado un gran número de jóvenes fracasados (sea por el rechazo en el momento de la contratación, sea por despido por incompetencia, indisciplina o simple prejuicio), provocará el efecto contrario. Cuanto más riguroso sea el proceso de selección y exigencia en el desempeño de las funciones, mayor será también el sentimiento de rechazo. Además, si no hay convicción, los empleadores tienden a invertir poco en la capacitación de los empleados subsidiados, porque saben que el subsidio va a terminar muy pronto. Por este motivo, los implementadores de las políticas de generación de empleos para jóvenes, sobre todo cuando se trata de políticas que involucren un gran número de beneficiarios, necesitan buenos controles para evitar tales desviaciones, lo que exige, desde el punto de vista administrativo, una buena estructura que a menudo es muy dispendiosa. Por lo tanto, ya al inicio de la década de 1980, la literatura sobre el tema advierte sobre el conjunto de exigencias necesarias para evitar el lanzamiento de programas que provocan, entre los jóvenes y sus familias, mucha esperanza hoy y frustración el día de mañana. La literatura de fines de la década de 1990 Como se verá en el artículo, las advertencias del texto de la OCDE de inicios de la década de 1980 prácticamente no fueron tenidas en cuenta en el PJC, y los errores se repitieron. Pero, ¿qué dice la literatura más reciente? Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 23 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Un estudio de Flori (Flori, 2003) refuerza las conclusiones sobre el papel decisivo de la mayor rotación de los jóvenes en la explicación de los persistentes y elevados índices de desempleo juvenil. Este refuerzo proviene tanto de la revisión de la bibliografía internacional y nacional más reciente, como de las propias evidencias recogidas por la autora. Barros, Camargo y Mendonça (1997) investigaron la variación de la incidencia y la duración del desempleo en las regiones metropolitanas brasileñas, distinguiendo seis distintas dimensiones del desempleo. En lo que concierne al tema edad, se constató que los adolescentes presentan una alta probabilidad de ingreso y salida del desempleo, es decir, una gran rotación. Al tratar de establecer una relación entre las especificidades del desempleo juvenil y los temas de la desigualdad y la pobreza, los autores concluyeron que la magnitud del desempleo juvenil seguramente contribuye con el aumento de la desigualdad de ingresos individuales, pero causa un impacto bastante menor sobre la desigualdad y la pobreza familiar, porque los ingresos del trabajo de los jóvenes colaboran muy poco con el presupuesto familiar. El resultado para el conjunto de la población trabajadora, por grupos de edad, es el siguiente: el desempleo se reduce con la edad, lo que se asocia a la creciente baja en la probabilidad de ingreso en la condición de desempleado o a un crecimiento, con la edad, de la probabilidad de salida del desempleo, o a ambos. Menezes-Filho y Picchetti (2000) analizaron las determinantes de la duración del desempleo en la Región Metropolitana de San Pablo, exactamente en el área de actuación del PJC. Utilizando un método distinto –el estimulador de Kaplan-Meier, en este caso–, los autores llegaron a resultados muy similares. En el ámbito internacional, tomando como referencia los trabajos mencionados por Flori, aunque la situación del desempleo de los jóvenes a partir de la década de 1970 se haya acentuado, poco se avanzó en términos de entendimiento y de soluciones para el problema. Fisher (2001) concluyó que la alta tasa de desempleo entre los jóvenes en Estados Unidos es un fenómeno persistente, que resulta de la gran rotación de ingreso y salida del mercado laboral; ello, a su vez, se explica en función del hecho de que los jóvenes no son los responsables por el mantenimiento de la familia y se pueden dar el lujo de esperar el empleo “adecuado”. Particularmente estimulante es el resumen que hace la autora del trabajo de Blanchflower y Freeman (2000, apud Flori, 2003), que estudia las dimensiones del deterioro del mercado laboral de los jóvenes en los países de la OCDE durante las décadas de 1980 y 1990 y muestra que poco se avanzó respecto de las inquietudes y conclusiones de la década de 1970, que resumimos anteriormente. “En este periodo, la participación de los jóvenes en la población se redujo en la mayoría de los países, mientras que la oferta de empleo se destinó a los sectores que empleaban relativamente muchos jóvenes. A pesar de esas tendencias y del creciente número de jóvenes que se dedican solamente a estudiar, la situación del joven empeoró en relación al adulto: los salarios y las tasas de empleo se redujeron, y las tasas de desempleo se incrementaron en todos los países. Los autores estudiaron los sectores que más emplean a jóvenes y, al investigar si el empleo estaba disminuyendo en estos sectores, lo que explicaría el mal desempeño del mercado laboral juvenil, descubrieron lo opuesto: el empleo aumentó respecto del empleo total. Muchos analistas esperaban que los problemas del joven terminaran cuando la generación baby boom envejeciera y en su lugar ingresara un menor número de jóvenes. Pero ese trabajo mostró que ello no sucedió; el empleo y los ingresos de los jóvenes se redujeron en casi todos los países de la OCDE” (Flori, 2003, p.12). En el mismo trabajo, Flori (2003) trató de reunir evidencias empíricas sobre: a) la existencia, en las áreas metropolitanas brasileñas, de una mayor rotación juvenil –duración del desempleo o tasa de entrada al desempleo– y, b) flujos de ingreso y salida de la fuerza de trabajo. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 24 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Los resultados encontrados aportan elementos para responder a la pregunta: ¿realmente la dificultad para obtener el primer empleo es lo que hace que los jóvenes presenten una tasa de desempleo tan elevada?, ¿o ello es provocado por la elevada rotación en el mercado de trabajo juvenil? Se trata de un tema importante y actual en Brasil porque, según la autora, “si el motivo de esa mayor tasa está asociado a la dificultad de encontrar el primer empleo, ello se puede considerar como un problema pasible de intervención gubernamental. Sin embargo, el principal motivo puede ser simplemente la mayor tasa de transición del empleo al desempleo, es decir, el joven entra y sale de un empleo en un corto periodo de tiempo” (Flori, 2003, p.4). Si este es el motivo, la pregunta es la siguiente: ¿vale la pena que el gobierno gaste sus recursos en un programa de esta naturaleza? El análisis de los datos realizado por la autora muestra que “en la RMSP, un poco más de 10% de los jóvenes que entran en el desempleo, en el periodo estudiado, están en búsqueda del primer empleo, mientras que más de 80% de ellos ya estuvieron empleados anteriormente”, (...) “por lo tanto, la búsqueda del primer empleo no provoca una gran influencia en esta alta tasa de desempleo juvenil” (Flori, 2003, p.19). También es interesante subrayar que los valores varían muy poco en el caso de las distintas áreas metropolitanas brasileñas analizadas por la autora. Si los resultados son estos, el tema central se desplaza de las determinantes de las altas tasas de desempleo a las de la alta tasa de rotación en el trabajo juvenil. En esta área, hay un menor número de trabajos empíricos y no conocemos resultados conclusivos. Teóricamente, el joven puede desvincularse del trabajo por iniciativa propia o del empleador. Sin embargo, de cualquier forma, se trata de una prueba para ambos lados, ya que sin historia de trabajo el empleador conoce poco del joven, así como el joven sin experiencia conoce poco sobre la naturaleza del trabajo a desempeñar. En un artículo reciente para un importante diario del país, Hélio Zylberstajn explicita de forma pedagógica y creativa tales conclusiones que todavía se restringen a las áreas académicas y que seguramente encontrarán resistencia entre los que lidian con el tema y que creen en el diagnóstico recurrente. Ante la polémica que se generó en el país debido a la decisión del gobierno de Lula de crear un programa de primer empleo, el diario “Folha de S. Paulo” planteó la siguiente pregunta a dos profesores de economía: ¿el subsidio al primer empleo es una buena medida? La respuesta del prof. Zylberstajn fue no, comparando la situación del primer empleo con la del primer noviazgo. “Para los jóvenes es difícil permanecer mucho tiempo en los primeros empleos. Para entender por qué sucede esto, basta comparar la búsqueda del empleo a la búsqueda del casamiento. En general, los jóvenes no se casan con el primer novio. No tienen dificultades para encontrar novio, pero sus primeros noviazgos son cortos. Con el paso del tiempo, los jóvenes adquieren experiencia, encuentran a alguien y entonces forman una pareja más permanente. La proporción de jóvenes “solos” es más elevada que entre los adultos, pero ello no sucede porque los jóvenes no tienen novio, sino porque los noviazgos son más cortos. Siempre hay muchos jóvenes que “buscan empleo” o “novio”. Y esto es bueno, ya que la rotación en los noviazgos de la juventud siempre produce mejores encuentros definitivos. Con el empleo pasa lo mismo. Los jóvenes tienen una mayor rotación porque experimentan las empresas y son experimentados por ellas. Esto es bueno. Con el tiempo encuentran una plaza y crean un vínculo más duradero” (Zylberstajn, 2003, p.A-3). Este conjunto de consideraciones nos ayuda a entender mejor los resultados de la elevada proporción de desvinculación de los jóvenes a lo largo de la ejecución del PJC. Así, independientemente del periodo considerado, cerca de 30% a 35% de los jóvenes interrumpieron la pasantía antes de completar los seis meses previstos por el programa. Las interrupciones por motivo de inadecuación Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 25 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos del alumno y/o empresa fueron responsables de 51,3% de los casos de desvinculación. De acuerdo con la norma, los despidos por inadecuación durante los primeros sesenta días de la pasantía no excluyen al alumno del programa, pero debe volver a esperar junto con los demás candidatos. También con poca variación a lo largo de todo el periodo de implementación del programa, los otros motivos de desvinculación presentaron las siguientes proporciones: cerca de 15% ocurrió por iniciativa de los alumnos y 5% por decisión de la empresa. La parcela de jóvenes que abandonó la pasantía para conseguir otro empleo es alrededor de 5% y sólo cerca de 6% a 7% lograron un vínculo formal con la empresa. En diciembre de 2002, casi la mitad de los inscriptos concluyó las pasantías. Los índices de conclusión varían según el tamaño de la empresa y el sector de actividad. Los mayores empleadores –y los lugares en que un mayor número de pasantes concluye sus actividades– son los sectores prestadores de servicios y el comercio, mientras que la representación de la industria es cerca de 10% (Fundación SEADE, 2002a). No se llevó a cabo ningún estudio para comparar la rotación del total del mercado juvenil con la significativa rotación del PJC. Tampoco se realizaron estudios para verificar hasta qué punto la empleabilidad de los jóvenes que pasaron por el PJC es distinta de la del conjunto de los jóvenes, incluso porque todavía es muy pronto para hacer un seguimiento de los que egresaron del programa. Sin embargo, cuando se tiene en cuenta que la contratación de los jóvenes fue altamente subsidiada y que, además, el PJC contó con un alto costo de estructura en su operación, quizás debiéramos llevar muy en serio las consideraciones y sugerencias de Hélio Zylberstajn. En su opinión, la política de subsidiar el primer empleo es un error y sobre todo un enorme desperdicio, ya que los vínculos de empleo o los “casamientos” (de acuerdo con la simbología que empleó) no durarían. Y también hace una sugerencia: para facilitar la situación de los jóvenes en su ingreso y acomodación al mundo del trabajo, sería mejor ayudar el mercado para que éste hiciera la rotación necesaria entre ellos, pero con un menor tiempo para buscar empleos y menores costos para las empresas. Cómo realizar esta propuesta será el objeto del último ítem de este texto, que realiza un balance y presenta algunas recomendaciones. Por el momento nos parece válido reflexionar sobre algo que ya se mencionaba durante la década de 1970: al optar por focalizar el programa en adolescentes estudiantes, ¿no estaríamos ayudando exactamente a aquellos que sólo necesitan tiempo para ajustarse, mientras que los que más necesitan ayuda son abandonados por el programa? Parece que sí, como veremos a continuación. Sin embargo, antes vamos a presentar algunas reflexiones sobre las equivocaciones del diagnóstico de las consecuencias. Actualmente, en Brasil, las políticas de generación de empleo para jóvenes representan, para los distintos niveles de gobierno, una acción de absoluta prioridad. Como ya vimos, el diagnóstico para justificar esta prioridad invariablemente combina dos factores: la dificultad para romper el círculo vicioso entre falta de experiencia y obtención del primer empleo, lo que resulta en altas tasas de desempleo juvenil; esto nos parece una equivocación. Y la necesidad de mantener al joven lejos del contagio de la trasgresión, lo que a continuación también vamos a presentar como una equivocación. Como ya subrayamos, el discurso que combina desempleo juvenil y violencia responde muy bien a las demandas de un grupo de jóvenes, sus familias y los medios de comunicación. Pero la literatura latinoamericana está repleta de ejemplos de que políticas pensadas y diseñadas como respuesta a problemas coyunturales, como la violencia, muchas veces no provocan ningún impacto, tanto sobre los índices agregados de violencia, como sobre los de desempleo. Una excelente referencia para conocer equivocaciones de esta naturaleza que fueron cometidas y repetidas en las últimas décadas es el análisis de Ernesto Rodriguez (Rodriguez, 2002). Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 26 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Naturalmente, no me refiero a posibles y probables relaciones más amplias entre escenarios sociales degradados y marcados por altos índices de desempleo y pobreza y por la irrupción de actos violentos, sino a las justificaciones para proponer políticas de empleo juvenil compensatorias, que por su propia naturaleza se restringen a un pequeño número de beneficiarios (naturalmente relativo al tamaño absoluto del problema). En tales circunstancias, es poco probable que el beneficiario sea un trasgresor en potencia. A menos, por supuesto, que el objetivo del programa sean exactamente aquellos con actos de trasgresión en su currículo, como es el caso de innumerables programas destinados a jóvenes en conflicto con la ley. En realidad, la proporción de jóvenes trasgresores que amenazan a la sociedad con actos violentos es pequeña y, si nos referimos básicamente a la pobreza, pasa a ser incluso un prejuicio considerarlos a priori un riesgo social. Es evidente que acciones de esta naturaleza no provocarán ningún impacto sobre la violencia. Con una buena divulgación, podrán causar algún impacto simbólico sobre el imaginario de las personas, pero sólo durante un corto periodo. 4.2 Subestimación del efecto estigma Desde la concepción del programa hubo, de parte de su equipo, una fuerte disposición a favorecer a los jóvenes que vivían situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se creó, después de una exhaustiva discusión, un rígido orden de prioridades que se trataba de cumplir al pie de la letra. Sin embargo, en las primeras semanas de implementación, se hizo totalmente trasparente la dificultad para cumplir con esta fuerte convicción. El primer criterio que se cambió fue el de la edad. Aunque el programa preconizara la preferencia por una determinada edad, se puso de manifiesto que era muy difícil encontrar jóvenes con más de 17 años que nunca hubieran trabajado. De esta forma, las edades de los jóvenes participantes en el proyecto se concentraron entre los 16 y los 17 años. Una encuesta cualitativa efectuada por la Fundación SEADE (Fundación SEADE, 2002b) junto a los monitores describe el empeño de los mismos junto a las escuelas (incluso con la colaboración del cuerpo técnico de los centros escolares) para cumplir la agenda de la discriminación positiva y sus constantes frustraciones por lo lograr concretarla. El equipo sintió el problema como una especie de choque con la realidad y se sorprendió con su propia inocencia, aunque estos problemas sean ampliamente conocidos, en la literatura de mercado de trabajo, como “efecto estigma”. Los empresarios se resisten a contratar a los que viven lejos del lugar de trabajo, los que tienen menos calificación, los más pobres y los discriminados por color, sexo, etc. En realidad, el equipo se empezó a dar cuenta de las trampas sociales que sedimentan la persistencia de la desigualdad y diluyen los impactos de los programas de naturaleza compensatoria en los valores agregados de la desigualdad. El mayor problema parece ser la distancia, el habitante de las periferias, ya que el empleador suele alegar el costo del transporte, el mayor riesgo de retrasarse y el ausentismo en función de las distancias y congestionamientos comunes en las metrópolis, además del ambiente “malo” de determinadas regiones, estereotipadas como focos de criminalidad, violencia y trasgresión. Además, los mismos jóvenes y sus familias explicitan la distancia como un gran problema, dado el gasto del transporte y la dificultad de conciliar escuela y trabajo. Según las reglas del PJC, serían encaminados tres pretendientes a cada cargo, todos en situación de fragilidad familiar. En la práctica, para cada plaza eran entrevistados cerca de siete a nueve candidatos, y casi siempre el elegido no respetaba el orden de carencia, sobre todo porque la elección privilegiaba a los habitantes de las áreas más centrales. Al fin y al cabo se puso de Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 27 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos manifiesto para el equipo lo que la literatura ya nos advierte: asumen los puestos los que los conseguirían de cualquier modo, sin la intervención del programa. Como se dijo anteriormente, no se realizaron análisis de seguimiento de los egresos del PJC; solamente se llevó a cabo una investigación cualitativa con ex pasantes del programa que, en general, lo evaluaron de forma positiva. Afirmaron que la pasantía les proporcionó una experiencia válida en lo que concierne a aprender a relacionarse, adquirir confianza, capacidad de tomar iniciativas y expresarse. Respuestas de este tenor fueron mucho más frecuentes que, por ejemplo, la adquisición de conocimientos específicos. Dos aspectos, ambos positivos, fueron recurrentes entre los jóvenes: la declaración del interés por la continuidad de los estudios, con el ingreso a la enseñanza superior o la búsqueda de cursos profesionalizantes y de idiomas; y la influencia de la pasantía en la elección de un área profesional, relacionada positiva o negativamente con la experiencia en la pasantía. Por fin, los ex pasantes pusieron de manifiesto más un crecimiento individual y social que la adquisición de conocimientos para una habilidad específica. Sin duda, el resultado es positivo. Sin embargo, ¿responde a la demanda por experiencia exigida por el empleador? Sería muy importante conocer los efectos sobre aquellos que, por algún motivo, no lograron ingresar en el programa o concluyeron la pasantía por decisión propia o despido del empleador, y que representan un gran número de jóvenes. Efectivamente, el PJC, entre mayo de 2000, fecha de su implementación, y junio de 2003, acumuló un total aproximado de 390 mil jóvenes inscriptos, a los cuales se ofrecieron 25.728 plazas en las empresas que adhirieron al programa. Los puestos ofrecidos fueron llenados mediante la contratación de cerca de 38 mil pasantes, ya que algunas plazas fueron ocupadas más de una vez antes de la conclusión de la pasantía, en función de la inadecuación a la actividad. Según tales números, la cantidad de jóvenes que se frustraron con el programa fue mucho mayor que la cantidad de beneficiados. Aunque no se realizó un análisis más detallado del perfil de los jóvenes que frecuentaron los mejores empleos y el de aquellos que, por algún motivo, no pudieron ingresar al programa, permanece la fuerte impresión de que los adolescentes que participaron en el programa en las mejores plazas tendrían las mejores oportunidades de cualquier manera, con o sin el programa. Ante ello, repetimos la pregunta: los que finalizaron la pasantía, ¿efectivamente adquirieron “experiencia”, según la expectativa del programa y los empleadores? Tomando como referencia el testimonio que se obtuvo a través de investigaciones cualitativas, la respuesta más probable es que no. 4.3 Al fin y al cabo, ¿qué es “falta de experiencia”? Desde la óptica del empleador, experiencia significa, sobre todo, tiempo de registro en la “cartera de trabajo”, pero los jóvenes que participaron en el programa no tienen este beneficio y reclaman mucho de esta situación7. Por lo tanto, en la práctica, las actividades llevadas a cabo por los pasantes que no fueron admitidos (solamente 6% fue admitido) y/o no trabajaron en grandes organizaciones (el porcentaje es muy bajo) no difieren mucho de las ocupaciones típicas de ingreso al mercado laboral, de carácter transitorio (en la visión de los jóvenes y en la práctica del mercado), como describe Leite (2002) en un informe de investigación cualitativa realizada en áreas periféricas de la RMSP. Efectivamente, “una gran parte de los jóvenes transita casi exclusivamente 7. La “cartera de trabajo” (documento que demuestra que se tiene un empleo formal en Brasil) sólo es firmada por el empleador cuando efectivamente se contrata para el desempeño de una determinada tarea. Por definición, la pasantía no es la ejecución continuada de una tarea. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 28 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos en relaciones de trabajo informales (sin protección social), pero ejercidas en contextos protegidos de negocios familiares y/o con vecinos y conocidos: ayudantes de los padres en restaurantes y ferias, cobradores (de deudas), entregadores de confecciones (en la empresa de la madre), tecleo de trabajos escolares en casa, niñera de vecinos y parientes, artesanía hippie. Una de las ventajas de este tipo de trabajo es su compatibilidad con la escuela, lo que en gran parte es posible en función del contexto amigable (familiares/vecinos) en el que trabajan, ya que la importancia del estudio se encuentra presente incluso entre las familias más pobres. La interrupción de la vida escolar resulta más de procesos de rebeldía que de la presión para trabajar”. De la misma forma, “la práctica de buscar empleo ocurre de forma asimétrica, en los intervalos del tiempo de escuela/trabajo, una o dos veces a la semana. Hacia los fines de año la búsqueda se intensifica para aprovechar la coyuntura de las vacaciones escolares y la mayor oferta de trabajo temporal en el comercio y servicios, que son justamente los trabajos a los que pueden aspirar, como ayudantes de ventas, cajeros, encargados de entregas, empleados en el sector de embalajes, paquetes y similares” (Leite, 2002, p.25). Por lo tanto, lo que el programa ofrece no difiere mucho de la experiencia vivenciada por una gran parte de los jóvenes que pasaron por el PJC. 4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariado Los medios de comunicación, por medio de declaraciones de la clase empresarial en Brasil, han repercutido de forma recurrente la idea de que la clase empresarial en Brasil ha despertado para la importancia y el valor estratégico de actuar en el área social. Según los reportajes sobre el tema, efectivamente se está elaborando y pensando de forma creativa un importante conjunto de acciones en el área social mediante la ayuda de la clase empresarial, lo que nos lleva a creer que efectivamente el país mejoró y que se pueden esperar mejoras todavía más significativas. Sin embargo, si nos pautamos por la respuesta que el sector privado dio al llamado efectuado por el PJC, la conclusión es que la sociedad, en general, y el sector privado, en especial, todavía no despertaron para un espacio de acción voluntaria y solidaria de alto valor estratégico para el Brasil de hoy y del futuro. Me refiero al empeño en organizarse a fin de colaborar para que haya una transición más tranquila del joven en el mercado de trabajo. En los relevamientos que llevamos a cabo se puso de manifiesto que las pasantías sólo serán eficientes para el joven y la sociedad si el empleador incorpora el concepto de que las pasantías no son trabajo, sino una acción que complementa la formación del joven y que es ejercida de forma voluntaria y solidaria por distintos actores de la organización que lo acoge al pasante. En la práctica, ello significa que la empresa debe desarrollar un proyecto con esta finalidad, que tome al joven de la mano y lo conduzca por el camino de la socialización en el mundo del trabajo, que pasa por el conocimiento de los derechos y deberes del trabajador, por la conciencia de la importancia del trabajo en equipo y que llega hasta el conocimiento de las distintas actividades de la empresa, desde el mantenimiento de equipos hasta las actividades más complejas. Si el trabajo es voluntario también debe prescindir de elevados subsidios, que siempre lo encarecen y, por lo tanto, lo convierten en algo de baja escala e impacto en los datos agregados. Zylberstajn (2003, p.A-3) presenta una sugerencia que, aunque no se refiere a la situación de pasante sino a la de empleo, es interesante y debe ser tenida en cuenta: “(...) una posible solución es un consorcio de empleadores de jóvenes, una persona jurídica formada voluntariamente por un grupo de empresas. Una empresa contrataría formalmente a un joven. Si ello no funcionara, el joven sería liberado para buscar otra empresa del mismo consorcio. Tardaría menos para encontrar Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 29 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos un nuevo empleo, ya que el joven se candidatearía automáticamente a todas las plazas ofrecidas por el consorcio. El vínculo de empleo sería con el consorcio, no con las empresas. El cambio de empleo dentro del mismo consorcio no significaría un despido. Mientras el joven estuviera rotando entre las empresas del consorcio, ninguna de ellas tendría que pagar aviso previo ni la multa del Fondo de Garantía por tiempo de Servicio (FGTS). Después de un cierto tiempo, si el joven no hubiera encontrado el empleo de acuerdo con sus expectativas, sería finalmente desconectado del programa, con el pago de todos sus derechos, divididos entre las empresas que utilizaron su trabajo. Si, por otra parte, el joven permaneciera en alguna de las empresas, esta le ofrecería un trabajo formal y él saldría del consorcio”. La propuesta contiene una serie de ventajas: “(...) reduciría el costo de contratar jóvenes porque el pago de la rescisión del contrato ocurriría solamente una vez y sería dividido entre todos. Para los jóvenes, los costos y el tiempo de búsqueda de empleo después de cada despido serían enormemente reducidos. Pero la mayor ventaja es que el gobierno no gastaría nada. Sería un programa de gran alcance social, sin costos para el contribuyente, ya que utilizaría recursos existentes. Las empresas se organizarían voluntariamente en grupos para cubrir regiones o barrios de las grandes ciudades. Los jóvenes serían registrados en las agencias públicas existentes. Los jóvenes en búsqueda de empleo también serían registrados en estas agencias, formando pools de trabajadores disponibles en la región. De ese modo, con la ayuda de las empresas, los jóvenes adquirirían experiencia en el mercado laboral, pero ellas también tendrían algunos beneficios, tanto por la reducción del costo de contratar a alguien con el perfil deseado, como por contribuir para calificar mano de obra en general”. Esta parece una buena forma de que las empresas consoliden su asumida decisión de responsabilidad social con la juventud carenciada. 4.5 Superestimación de las metas Seguramente uno de las mayores equivocaciones del PJC, que provocó una especie de efecto dominó de desdoblamientos equivocados, fue, además de la superdimensión de los recursos, el establecimiento de una meta totalmente irreal. Entre mayo de 2000 y diciembre de 2002 se inscribieron 375 mil estudiantes, un número extremadamente elevado frente a las 22 mil plazas captadas en el mismo periodo, pero no tan distante del objetivo, que era de 270 mil plazas. Para entender mejor el tamaño de lo irreal, basta observar los datos del Cuadro 1.2 del Anexo, que muestra el número absoluto de ocupados en la RMSP y la variación del saldo neto (puestos de trabajo creados menos puestos eliminados) anual de puestos de trabajo, desde 1996. El dato que más sobresale es que solamente en 2000, cuando la economía de la RMSP alcanzó su mayor ritmo de crecimiento –cerca de 4,5%–, el saldo neto anual de puestos de trabajo (280 mil) alcanzó un valor cercano a la meta del programa (270 mil). Hay que observar que esos 280 mil se refieren al saldo neto del total de puestos de trabajo en ese año, considerándose toda la PEA y no sólo la franja de los 16-21 años, foco del PJC. Los resultados relativos a los años anteriores a 2000, que tendrían que subsidiar la definición de metas, muestran que el número absoluto del saldo neto de puestos creados todos los años, para toda la PEA de la Región Metropolitana de San Pablo, no llegaba a 50 mil, mientras que en 1998, año anterior a la concepción del programa, se eliminaron casi 100 mil puestos, es decir, había un saldo neto negativo. Observando los números restringidos a la franja de los jóvenes de 15 a 24 años, en el periodo anterior a 2000, se verifica que los saldos netos siempre fueron negativos, lo que efectivamente justifica la preocupación con el empleo juvenil, pero jamás la meta definida, que no se puede de Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 30 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos forma alguna cumplir. Por fin, cuando se detiene en el foco del programa –jóvenes de 16 a 21 años que frecuentan bachillerato–, verificamos que el número absoluto de ocupados en el periodo era de alrededor de 170 mil, mientras que los saldos anuales eran de cerca de 15 mil. En realidad, éste es el valor que debería servir como referencia a la meta. Es decir, lo que definió la meta fue una estimación de la demanda por plazas y no lo que sería razonable: una estimación del potencial de generación de plazas. Pero, ¿por qué, y cómo, una meta tan superestimada sería perjudicial para el programa? Por varios motivos: • • El primero y más grave de ellos se refiere al hecho de que el PJC fue dimensionado, en términos de diseño organizativo y de costos, en función de esta meta. Ello generó una enorme y compleja estructura organizacional, que involucraba un gran número de personas y, por lo tanto, ocasionaba un costo operativo elevado. La segunda razón es que, ante la persistencia de la enorme distancia entre lo que el programa lograba (pasantías para jóvenes) y lo que era su expectativa, el PJC pasó a ser visto, tanto por el Gobierno como por el equipo técnico, como algo marcado por el fracaso y la incompetencia de las personas e instituciones involucradas. Efectivamente, al inicio se hizo un enorme esfuerzo para registrar a los jóvenes que frecuentaban los centros escolares, lo que resultó en la inscripción inmediata de 230 mil jóvenes, mientras que el número de plazas, en el mismo periodo, era de 2.000, lo que resultó en una gran desilusión tanto para los equipos del Gobierno como para los jóvenes que se inscribieron. De cierta forma, el equipo que concibió el programa no lograba entender por qué había tan poco interés en las empresas, ya que sus presuposiciones, como se demuestra en los documentos, eran de que el comportamiento de los empleadores sería exactamente lo opuesto: la oferta de trabajo subsidiado generaría tan grande interés que el problema sería limitar el número de pasantes solicitados por las empresas. En realidad, el decreto gubernamental que instituyó el programa estableció algunas condiciones para la participación de las empresas del sector privado, subrayando que las mismas no podrían sustituir mano de obra por pasantía y que el número de pasantes debería ser proporcional a la nómina de personal. Es interesante resaltar que, debido a la incorporación de esas presuposiciones, los equipos dirigentes se sintieron perplejos ante las dificultades para captar nuevas plazas y, presionados, se proponían como principal tarea aumentar el número de plazas por medio de nuevas estrategias (que, sistemáticamente, se mostraron ineficientes). Este empeño constantemente renovado provocaba sorpresa, porque los datos mostraban regularidad y constancia en el número de plazas, lo que ponía de manifiesto el efectivo potencial del programa, además de indicar un claro comportamiento pro-cíclico, es decir, en los momentos de mejor desempeño de la economía la captación de plazas aumentaba, mientras ocurría lo contrario en los periodos de contracción, como muestran los datos que presentaremos a continuación. Entre mayo de 2000 y diciembre de 2002, 5.333 empresas adhirieron al PJC. En el primer año se registró la participación del mayor número de empresas (56%), que se redujo en los años posteriores. El promedio mensual fue de 237 empresas el primer año, 137 entre mayo de 2001 y enero de 2002, y 117 desde febrero a diciembre de 2002. La reducción del número de empresas no es necesariamente un indicador de una menor oferta de plazas, ya que cada una de las empresas puede ofrecer más de una plaza. Sin embargo, en este caso realmente ocurrió una reducción en la oferta: se captó un promedio mensual de 810, 624 y 628 puestos, respectivamente, en los tres Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 31 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos años considerados. Tomando como indicador la relación media candidato/plaza, para el periodo analizado se encuentran los siguientes valores: 16/8, 16/9 y 20/9, un comportamiento totalmente pro-cíclico. Una estimación efectuada a través de los datos de la Investigación de Empleo y Desempleo (PED) de la RMSP muestra que, entre 2000 y 2002, el número de pasantes de bachillerato representaba cerca de 3% a 5% del total de ocupados en ese grupo de edad, pero es importante recordar que no todos ellos formaban parte del PJC. Además de la dificultad de captar plazas, los equipos tuvieron que enfrentar otro problema todavía más angustiante: incluso con un número tan pequeño de puestos de trabajo en comparación con las expectativas, el programa perdía plazas. Ello ocurría porque el PJC no lograba llenar, con la rapidez exigida por el empleador, los requisitos mínimos de contratación, lo que a menudo provocaba la pérdida de la plaza. En parte ello se debió a la complejidad del sistema creado para encaminar el candidato, que, en su esfuerzo para tratar de enviar el joven “ideal” según los criterios definidos (proceso extremadamente demorado y complejo) muchas veces perdía la plaza. Además, el PJC tenía que enfrentar los mismos (y conocidos) problemas confrontados por los sistemas de intermediación de mano de obra que, aunque tengan un inmenso número de pretendientes, no logran llenar las plazas disponibles. Por fin, otro factor de peso, también inesperado, contribuyó para disminuir el número de plazas ofrecidas por los empresarios, la indefinición: pasantía o primer trabajo, tema que trataremos a seguir. 4.6 La indefinición: ¿pasantía o primer trabajo? Uno de los mayores problemas que el PJC enfrentó fue la reacción de los fiscales del Ministerio Público del Trabajo que, en un sinnúmero de situaciones, consideraron la naturaleza de las actividades desarrolladas por los jóvenes en el PJC, en las unidades productivas, en desacuerdo con la ley. Los problemas ocurrieron porque los organizadores del programa no conocían, o creían que no era importante, la existencia de una compleja discusión sobre el sentido y la naturaleza de la pasantía para el nivel de bachillerato, que recientemente, en la nueva Ley de Directrices Básicas, se separó de la educación media de carácter técnico. En esta división, la educación media perdió el carácter de profesionalizante, pasando a definirse, tanto desde el punto de vista curricular como conceptual, como una preparación más general para la vida civil y el desarrollo de competencias básicas para un buen desempeño en la estructura productiva en constante y rápida mutación. El Ministerio Público del Trabajo se había manifestado en contra de la existencia del pasante de bachillerato en esta nueva concepción por dos motivos: el alegato de que la nueva legislación había retirado de ese nivel de enseñanza cualquier grado de compromiso con la formación para el trabajo y había concentrado su objetivo pedagógico en la formación general de los alumnos, y el hecho de que los empresarios estaban utilizando dichas pasantías como mano de obra de menor costo, es decir, explotaban mano de obra barata. Respecto del primer aspecto, en realidad, una parte importante de la tensión resultaba del hecho de que el Consejo Nacional de Educación no había reglamentado las normas de pasantía del nuevo nivel de educación media. En la edición de la Ley de Directrices Básicas Nº 9.394/96, donde se instituía el nuevo perfil de ese nivel de enseñanza, con su respectiva pasantía, el artículo 82 determinaba que competía a los sistemas de enseñanza el establecimiento de normas para la realización de las pasantías de los alumnos regularmente matriculados en la enseñanza media o Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 32 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos superior en su jurisdicción. Además, el Artículo 88 establecía que la legislación educacional y de enseñanza debería adaptarse a las disposiciones contenidas en esa Ley de Directrices Básicas. Sin embargo, en el momento de la implementación del PJC, los sistemas de enseñanza todavía no habían reglamentado las pasantías. Se argumentó entonces que, debido a la falta de una nueva reglamentación, prevalecía la ya existente. Pero en lo que concierne a la educación media, el Ministerio Público del Trabajo tenía un punto de vista particular, considerando que se podría aceptar la antigua reglamentación solamente en los casos de las pasantías de la educación superior y de la educación profesional, ya que estas estaban relacionadas con la reglamentación existente, pues tenían prioritariamente la función profesionalizante dada por la Ley Nº 5.692/71 y sistematizada posteriormente por la Ley de Pasantías Nº 6.494/77. En esta ley, uno de los requisitos básicos para la realización de esas pasantías era la obligatoria correlación entre la formación escolar específica y la actividad práctica de las pasantías. Ante la nueva orientación filosófica de la educación media, el Ministerio Público del Trabajo entendió que, más que nunca, la pasantía del alumno de la educación media debería tener un carácter sobre todo pedagógico, preparando el estudiante para el trabajo y la vida, otorgándole condiciones de pleno ejercicio de la ciudadanía. De esa forma, coherente con su propuesta, le cabría a la pasantía de la educación media proporcionar el conocimiento práctico del ambiente laboral, de las relaciones de trabajo, de la estructura de una empresa y su importancia y papel en la economía local y nacional, a fin de preparar los conceptos teóricos en los ámbitos del Lenguaje, de las Matemáticas, de la Física, así como los conceptos sobre trabajo, su valorización y ética, sin perder de vista, por supuesto, la realidad del mercado laboral y el hecho incontestable de su constante mutación (Ministerio Público del Trabajo, 2000). Finalmente, al contrario de la pasantía en los niveles superior y profesionalizante de enseñanza, volcados hacia una profesión, cuyos conocimientos son adquiridos, exigiendo la contrapartida práctica para la inserción del profesional en una actividad específica del mercado laboral, la pasantía en la educación media debería configurarse sobre todo como una preparación básica para el mundo del trabajo, que no debe confundirse con “programas de primer trabajo”. Lo que sucede es que, en su concepción, el PJC fundió de forma indebida desde la perspectiva de los organismos de fiscalización, el concepto de pasantía con el de primer trabajo, y ello potenció un conflicto constante tanto con el Ministerio Público del Trabajo como con los Consejos de Educación, ya que es muy sutil, en cada situación concreta, trazar claramente la frontera entre la pasantía y la relación de empleo. De forma más concreta se puede decir que la acción fiscalizadora del Ministerio Público, de cierta forma, inhibió la acción de las empresas, lo que ayuda a explicar la dificultad de ampliar el número de plazas para pasantías. En general, las leyes y campañas contra el trabajo de adolescentes han llevado las empresas a evitar situaciones que puedan ocasionar daños a su imagen y otros perjuicios, lo que en la práctica provoca el aumento de los niveles de desempleo de este grupo de edad. Respecto del segundo punto considerado por el Ministerio Público del Trabajo, que se refiere a los impactos dañinos que un programa de pasantía podría provocar en lo que concierne al despido de los trabajadores en el sector formal de la economía, aprovechando la exención de las cargas laborales del programa de pasantías, no hay datos precisos. Pero existen varios indicios de que hay grandes exageraciones en esta preocupación. Los pasantes constituyen menos de 1% del total de la PEA, y sólo 24% de ellos frecuenta el bachillerato. Entre ellos, casi 90% está inserto en Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 33 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos el sector público federal, estadual o municipal. Por lo tanto, se puede concluir que, a lo largo de la implementación del PJC, el problema se encuentra más en la resistencia de las empresas en aceptar pasantes que en la tendencia de aprovechar los subsidios para sustituir a trabajadores, incluso porque los empleadores saben que la capacitación tiene un costo y el subsidio tiene corta duración. Ello no significa que no existan empresas que buscan en la pasantía una forma de contratar sin cargas sociales, sin preocupación con el aspecto educativo de la actividad. Una investigación cualitativa realizada con un grupo de empresas, en 2001, concluyó que: “ellas se mueven por razones egoístas –dictadas por los intereses de cualquier empresa privada de maximización de la relación costo/beneficio– y por motivos altruistas, dados por el interés en participar en un programa con fines sociales. Sin embargo, el equilibrio entre estas razones varía entre las empresas; por una parte, están aquellas que pretenden deliberadamente ofrecer un trabajo formal al pasante, pero por otro se identificaron empresas que utilizan el programa como alternativa al reclutamiento de mano de obra temporal o no”. (...) “Por lo tanto, de parte de las empresas, hay una extrema heterogeneidad, ya los que motivos que las llevaron a adherir al programa son individualizados, tanto por la oportunidad de disponer de mano de obra a bajo costo, como por los objetivos sociales pretendidos por el programa. De cualquier forma, el compromiso social como mecanismo de articulación colectiva, importante para dar escala a un programa de esta naturaleza, está muy lejos de consolidarse (Carvalho, 2002, p.18). Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 34 5 Conclusiones 5.1 Resultados, lecciones y sugerencias El artículo trata de la evaluación del PJC, que tuvo inicio en mayo de 2000, por solicitud directa del entonces gobernador del Estado de San Pablo. El objetivo del programa es proporcionar a los estudiantes de bachillerato de 16 a 21 años de la RMSP una primera oportunidad de inserción en el mercado laboral, por medio de pasantías, factibles a través de alianzas con la iniciativa privada, con una duración de seis meses y cobertura de una beca de R$130, una mitad pagada por el gobierno estadual y la otra, por la empresa. En principio, jóvenes en situación social vulnerable, por motivos de pobreza, baja escolaridad, familias encabezadas por mujeres, etc., tienen la prioridad de acceso a las plazas. La meta fue la de abarcar, en tres años, a 270 mil pasantes, y, por lo tanto, el programa sigue vigente. En lo que concierne a la operatividad, se le dio al programa un carácter matricial, con la participación de distintos órganos del gobierno. Desde el punto de vista de los resultados meramente cuantitativos, los saldos del PJC no son nada alentadores. Desde mediados de 2000, fecha de su implantación, hasta el último boletín (junio de 2003), el programa acumuló un total aproximado de 390 mil inscripciones, para las cuales se ofrecieron solamente 25.728 plazas relativas a 6.231 empresas de varias dimensiones, entre las que predominaban empresas de pequeño porte (hasta quince empleados) y empresas grandes (más de cien empleados), así como aquellas que representaban los sectores de prestación de servicios y comercio. Las plazas fueron llenadas mediante la contratación de cerca de 38 mil pasantes, ya que algunas de ellas fueron ocupadas más de una vez antes del término del contrato de pasantía. Del total de plazas ofrecidas, en 79,4% de los casos los jóvenes terminaron la pasantía y en 6,2% obtuvieron empleos formales; 15,2% de los jóvenes abandonó el programa por iniciativa del propio joven y 5,4% lo abandonó por decisión de la empresa. Por lo tanto, el PJC no alcanzó su meta y la comparación entre el número de los que se inscribieron en el programa y los beneficiarios generó más frustración que satisfacción. No se hizo ninguna evaluación sistemática de seguimiento de los egresos, sólo una evaluación cualitativa, que se realizó con un pequeño grupo de ex pasantes del programa. Los resultados también fueron poco alentadores. De forma recurrente, los estudiantes consideraron más el crecimiento individual y social que la adquisición de conocimientos específicos para el desempeño de una determinada actividad. No tenemos nada en contra del crecimiento de la sociabilidad, que es señalada como un desdoblamiento positivo por los ex pasantes, y es importante para el desarrollo de la autoestima en el joven adolescente. Sin embargo, hay fuertes indicios de que los jóvenes que concluyeron las mejores pasantías también son aquellos que ocupan situaciones socioeconómicas más favorables, y ello representa lo contrario de lo que el programa proponía. Además, el hecho de adquirir experiencia en el mercado de trabajo significa, sobre todo para el empleador, el desempeño continuado de una tarea, preferentemente a través de un empleo formal. En otros términos, el programa dejó de cumplir dos de sus más importantes misiones: llegar hasta el joven más carenciado y equiparlo con la “experiencia” que el sector privado demanda. En realidad, nuestras conclusiones en nada difieren del excelente resumen efectuado por Jacinto (2003), cuando la autora resalta: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 35 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos • • • • • aunque no hay un consenso sobre las medidas para promover el empleo de jóvenes y las evaluaciones todavía son muy deficientes, ellas en general coinciden en que los resultados durante los noventa no han sido satisfactorios para los jóvenes en general y tampoco para los más desfavorecidos; el recurso a los contratos de una duración determinada tiene poco efecto sobre la generación posterior de empleos estables; la mayor flexibilidad de los salarios poco contribuye para combatir el desempleo juvenil o, en otros términos, los jóvenes no están privados de trabajo por razones de costo; los contratos de aprendizaje, en general, se comportaron como contratos por tiempo determinado, es decir, como una instancia de insercion laboral por un periodo corto de tiempo y no como un periodo de formación; sólo hay señales de eficiencia en los programas con un foco muy específico, costosos, de baja escala y con dificultades de multiplicación. Es decir, el PJC, que involucró un volumen razonable de recursos públicos, no provocó ningún impacto sobre los índices de desempleo juvenil y tampoco sobre la violencia, fenómenos constantemente asociados y que todavía representan una de las justificaciones para implementar programas de empleo juvenil. Sin embargo, los mensajes más importantes de esta conclusión no son los resultados señalados que, de cierta forma, ofrecen indicaciones sobre el impacto del programa. Los efectos más significativos de esos mensajes se refieren al tipo de evaluación aquí realizada, que difiere de las formas más convencionales que dan prioridad a los resultados de los impactos. En esta nueva conducta de evaluación, cuya óptica se aproxima más a las ciencias sociales, hemos dado prioridad al análisis de los hechos y procesos que definieron el diseño y el desarrollo del programa, lo que posibilitó un mejor diagnóstico del conjunto de equivocaciones que hicieron que los resultados del programa fueran bastante desalentadores. Estas consideraciones o mensajes se dividen en tres aspectos: El primero de ellos se destina a llamar la atención al hecho de que cualquier política social aplicada actualmente en Brasil debe tener en cuenta que nuestro problema no ha sido tanto la falta de recursos aplicados en el área social, sino los gastos sociales mal orientados, que tienden a concentrarse en la franja de 30% y 40% menos pobres de la población. La historia del sistema de protección social en Brasil está marcada por la reproducción de privilegios por medio del corporativismo y de respuestas a la presión de grupos organizados con más acceso a estructuras sociales. Más recientemente, la presión y el poder de los medios de comunicación también han pautado acciones de política social. La literatura ya acumula un razonable número de ejemplos que muestran que, en general, políticas pensadas y diseñadas como respuesta a distintas situaciones de contingencia son mal enfocadas y diseñadas, y sus impactos sobre las desigualdades sociales son nulos o incluso acentúan esta tendencia. Ello fue lo que sucedió con el PJC que, en última instancia, fue una respuesta al tema de la violencia en las escuelas que ganó un espectacular espacio en los medios de comunicación. Como concluimos en el artículo, y agregando estas conclusiones a la literatura que ya hace esta advertencia, los resultados no contribuyeron para nada para enfrentar el tema de la desigualdad social, la violencia y el desempleo juvenil. Se trata de un ejemplo de gasto público mal aplicado y, para evitar desviaciones de esta naturaleza, el diseño y el foco de los programas siempre deben contar con la amplia participación de especialistas, un área que genéricamente se podría llamar “tecnología social”. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 36 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos El segundo aspecto se refiere a la importancia de vencer las resistencias de incorporar a los análisis sobre políticas sociales algunas reflexiones ya efectuadas por la vertiente del llamado mainstream de la economía, incluso cuando se pretende valorar la perspectiva de las ciencias sociales. En el caso de este artículo, el soporte de esos tipos de abordajes fue fundamental para entender que el problema del desempleo juvenil, que efectivamente existe, no se puede confundir con el tema del primer empleo, lo que comúnmente se repite en Brasil como verdad absoluta. Como este artículo lo demostró ampliamente, el desempleo juvenil en Brasil ahora y a lo largo de recientes décadas, tanto en los periodos de crisis como en los de crecimiento, ocurre más debido a la especificidad del comportamiento juvenil –rotación entre empleo y desempleo y entre actividad e inactividad– que debido a las dificultades para obtener el primer empleo. Además, es importante subrayar que “experiencia” no significa, como lo presuponen las políticas en esta área, un simple pasaje por una situación de trabajo remunerado, sino la madurez para desempeñar una tarea. En realidad, todo el problema del desempleo juvenil reside en abreviar dicha rotación, en la que las políticas para jóvenes con niveles de escolaridad superiores al bachillerato deberían actuar. En el texto se destacó la propuesta de Hélio Zylberstajn, que sugiere la formación de consorcios entre empleadores del sector privado. La falta de diálogo entre distintas formas de considerar o tratar el problema muestra la importancia de: a) aumentar el énfasis en algunas asignaturas básicas –Matemáticas, Estadística, Estadística avanzada, Computación avanzada, etc., como parte de la formación del científico social brasileño, para que se pueda producir una ciencia social de calidad; b) intensificar la producción de estudios en las áreas de mercado de trabajo juvenil, sobre todo en análisis longitudinales. Por fin, el último factor tiene que ver con estimular la cultura de buscar ejemplos de políticas sociales ya realizadas en otros espacios y localidades, es decir, estimular el campo de las políticas sociales comparadas. El presente estudio fue muy enfático al mostrar cómo la implementación de una determinada política pública puede beneficiarse con el conocimiento acumulado sobre el tema, lo que corrobora el acierto de Faria al considerar que “(...) la ciencia social latinoamericana debería abandonar su carácter provinciano, de poca curiosidad por la investigación comparada, y aumentar su expertise y compromiso con los estudios comparativos” (Faria, 2002, p.70). De alguna manera, las conclusiones y advertencias de investigadores que trabajaron con la implementación de políticas para jóvenes en Europa, hacia fines de la década de 1970, reunidas en este texto, podrían ser casi totalmente repetidas después de analizar el PJC. En otras palabras, si tales advertencias se hubieran tenido en cuenta, el PJC simplemente no había sido concebido. O su foco habría sido otro, como otorgar total prioridad a jóvenes de 20 a 24 años que no terminaron la educación básica y que, por lo tanto, enfrentan graves e insuperables problemas de empleabilidad. Sólo en el Estado de San Pablo estos jóvenes llegan a un millón quinientos mil (IBGE, 2001). Una de las principales advertencias señaladas por la literatura y que se podría aprovechar es la siguiente: cualquier política que involucra subsidios es muy cara y, debido a ello, debe involucrar sucesivos estudios de costo/beneficios, incluyendo la preocupación de realizar diseños con bajos costos operativos. Uno de los desdoblamientos de esta preocupación es la búsqueda racional del público-objetivo al cual se destina la política, resistiendo a la presión de grupos corporativos y de los medios de comunicación. Como se discutió ampliamente en este artículo, dichas preocupaciones todavía son tenues en Brasil. Desde esta perspectiva, jóvenes adolescentes que frecuentan la escuela –como es el caso del PJC– no constituyen un objetivo prioritario de políticas de generación de trabajo, porque la búsqueda constante, que se traduce en la rotación empleo/desempleo, significa un gasto público prácticamente sin retorno, ya que obtener algún tipo de trabajo es sólo una cuestión de tiempo. De cierta forma, nuestros resultados señalan este rumbo. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 37 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Los estudios de fines de la década de 1970 insisten en la necesidad de que el público-objetivo sean jóvenes con baja escolaridad y que no frecuentan la escuela. El motivo es sencillo: se trata del núcleo duro de las preocupaciones sociales, ya que sus posibilidades de obtener un empleo no se resumen a una cuestión de tiempo. Sin embargo, advierten que, para que el programa tenga éxito, hay que contar con la acción conjunta de dos factores: mejorar la calidad de la escolaridad de estos jóvenes y alcanzar un enorme desarrollo del sector empresarial que los está contratando. Sólo así será posible vencer el “efecto estigma”, que condena estos jóvenes a seguir alimentando el circuito de la pobreza. El análisis desarrollado en este artículo muestra el acierto de estas advertencias. La dificultad de otorgarles prioridad a los estudiantes más carenciados fue resultado, sobre todo, de la baja colaboración de los empleadores. Es importante considerar que, aunque insistimos en la importancia de la fiscalización de programas de empleabilidad para jóvenes cuyo futuro está efectivamente comprometido, ello no significa que los estudiantes de bachillerato no puedan o no deban ser objeto de políticas. El argumento es que, para distintos públicos, hay que utilizar distintas formas de acción. Estos jóvenes podrían, por ejemplo, ser objeto de la sugerencia de Hélio Zylberstajn o de un gran programa de voluntariado. Sin embargo, este es tema de otro trabajo. Por fin, en el área de políticas públicas, sea cual sea el público-objetivo, hay que incorporar la idea de que es fundamental contar con eficiencia, eficacia y pertinencia en todos los niveles de operación, porque hay que comprometer recursos públicos escasos. Para ello, es esencial evitar la improvisación y profesionalizar el diseño y la instrumentación de los programas y proyectos. Es importante saber cómo funcionan el Estado y la integración entre sus distintas institucionalizaciones, así como preocuparse con desarrollar nuevas formas de gestión. Especialmente en el caso de los jóvenes, hay que contar con formas de evitar y vencer los estereotipos y los estigmas sociales que resisten. Cada una de esas experiencias deja importantes lecciones para el futuro y, por lo tanto, la lógica que debe predominar es la de la multiplicación y la acumulación. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 38 Anexo: Descripción del programa, procedimientos, metas, y estructura de funcionamiento Directivas básicas: principales puntos del programa • • • • Pasantía de seis meses (prorrogable por otros seis), con jornada de cuatro horas al día que se puede extender hasta seis horas, cinco días a la semana. Remuneración: beca-pasantía de por lo menos R$130, de los cuales R$65 son pagados por el Gobierno del Estado de San Pablo. Pago del boleto de transporte a cargo de la empresa. Seguro de vida y accidentes personales al cargo del Gobierno del Estado de San Pablo. Requisitos del candidato • • Estar matriculado en bachillerato durante la pasantía. Disponibilidad de tiempo para los estudios, para que este hecho no perjudique su desempeño escolar. Campo de actuación • Sólo Región Metropolitana de San Pablo. Criterios de clasificación • • • • No tener vínculo de empleo con empresas/sociedades civiles. Ser alumno de un nivel avanzado del bachillerato o de la educación profesionalizante. Ser mayor de edad. Poseer condiciones familiares vulnerables, como: – ser el propio cabeza de su familia; – menor grado de escolaridad del cabeza de familia; – mayor número de personas dependientes en la familia, con presencia de menores de 16 años o personas de 16 años o más desempleadas; – del total de plazas disponibles para el programa, hasta 10% sería reservado para estudiantes que participan o han participado en proyectos sociales y/o programas educativos volcados hacia la prevención o recuperación de jóvenes en situación de riesgo social o individual. Llamado de los alumnos inscriptos Obedecidos los criterios de clasificación, y siempre de acuerdo con la disponibilidad de plazas en lugares cercanas a las respectivas escuelas, los alumnos clasificados serían llamados para realizar entrevistas en las instituciones otorgantes de las pasantías, con el objetivo de llenar las plazas disponibles, preferentemente en funciones que tengan en cuenta las opciones del candidato. Su aprobación estaría exclusivamente a cargo de las instituciones privadas otorgantes de las pasantías. Exclusión de los alumnos del programa •Cuando no frecuenten el programa o la escuela por razones injustificadas. •Por criterios de la institución otorgante de la pasantía. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 39 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Finalmente, el programa prevé punición y exclusión para la institución privada otorgante de la pasantía que reduzca el número de puestos de trabajo formales, de manera injustificada, durante el periodo en que participe en el PJC, o que no cumpla con el Término de Compromiso estipulado respecto de los jóvenes admitidos. El número de pasantías debe ser proporcional a la nómina de personal: la empresa que tiene hasta cuarenta empleados puede contratar hasta dos pasantes; la que cuente con una nómina de personal de cuarenta y uno a ochenta empleados puede contratar hasta cuatro pasantes; y la empresa con más de ochenta empleados está habilitada a contratar hasta 5% del total de empleados. Metas del PJC Cuadro 1. Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002 (números absolutos) Total 2000 2001 2002 (2000 a 2002) 1º semestre 2º semestre 1º semestre 2º semestre 1º semestre 2º semestre 81.000 13.500 13.500 13.500 13.500 13.500 13.500 Número de plazas para pasantías entre los socios 189.000 6.500 21.500 36.500 36.500 36.500 51.000 Número total de plazas para pasantías 270.000 20.000 35.000 50.000 50.000 50.000 65.000 Número de plazas para pasantías en el Estado Fuente: Elaboración propia en base a información del programa. Operación Se le dio al programa un carácter matricial que involucraba a distintos órganos del Gobierno. Su coordinación estaba al cargo del gabinete del Gobernador y su ejecución fue realizada mediante la acción de tres secretarías estaduales: del Empleo y Relaciones del Trabajo, de Educación y de Ciencia, y de Tecnología y Desarrollo Económico. El diseño de implementación también involucraba instituciones de la administración indirecta: la Fundación para el Desarrollo Administrativo (FUNDAP), responsable por la gestión de los recursos humanos (reclutamiento y capacitación de monitores y supervisores), la Compañía de Procesamiento de Datos de San Pablo (PRODESP), que respondió por el montaje y la gestión de los registros del programa, y la Fundación SEADE, responsable por la evaluación. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 40 Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Gráfico 1. Estructura de funcionamiento del programa Secretaría de Educación Agente ejecutor (Sert) Mercado laboral COGSP Coordinación Secretaría de Educación del Estado de San Pablo Supervisión Direcciones de Enseñanza Empresas Escuelas Monitores Alumnos/Pasantes Fuente: Fundación SEADE, 2002b. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 41 42 832 de 25 a 39 años de 40 años o más Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 138 59 168 de 15 a 19 años que asisten del 2º al 4º año de 20 a 24 años que asisten del 2º al 4º año. de 16 a 21 años que asisten del 2º al 4º año. Fuente: SEP-DIEESE, 2003. 197 de 15 a 24 años que asisten del 2º al 4º año. Que asisten a la educación media 757 1.285 de 15 a 24 años 37 2.912 Mujeres de 10 a 14 años 1.747 1.402 de 40 años o más 1.008 de 25 a 39 años de 15 a 24 años Hombres 67 4.223 de 40 años o más de 10 a 14 años 3.031 2.234 de 25 a 39 años 104 1.765 de 15 a 24 años 7.135 1995 170 54 140 194 903 1.290 747 37 2.977 1.416 1.741 986 62 4.205 2.320 3.031 1.733 98 7.182 1996 170 48 149 197 928 1.309 732 35 3.004 1.421 1.742 995 55 4.213 2.349 3.050 1.728 90 7.217 1997 176 53 152 204 920 1.301 717 21 2960 1.429 1.722 971 44 4.165 2.349 3.023 1.688 65 7.125 1998 187 53 160 213 1.011 1.309 718 20 3.058 1.436 1.711 931 34 4.112 2.447 3.019 1.649 55 7.170 1999 Ocupados 187 44 166 210 1.050 1.313 774 22 3.158 1.494 1.782 983 32 4.292 2.544 3.095 1.757 53 7.450 2000 193 45 171 216 1.097 1.386 779 22 3.284 1.510 1.771 995 35 4.312 2.607 3.158 1.774 58 7.596 2001 165 37 143 180 1.149 1.389 740 21 3.299 1.518 1.807 969 32 4.326 2.667 3.196 1.709 53 7.625 2002 2 -5 2 -3 71 5 -10 0 65 14 -6 -22 -5 -18 86 0 -32 -6 47 1996/ 1995 0 -6 9 3 25 19 -15 -2 27 5 1 9 -7 8 29 19 -5 -8 35 1997/ 1996 6 5 3 7 -8 -8 -15 -14 -44 8 -20 -24 -11 -48 0 -27 -40 -25 -92 1998/ 1997 11 0 8 9 91 8 1 -1 98 7 -11 -40 -10 -53 98 -4 -39 -10 45 1999/ 1998 0 -9 6 -3 39 4 56 2 100 58 71 52 -2 180 97 76 108 -2 280 2000/ 1999 6 1 5 6 47 73 5 0 126 16 -11 12 3 20 63 63 17 5 146 2001/ 2000 Estimación del saldo ocupacional -28 -8 -28 -36 52 3 -39 -1 15 8 36 -26 -3 14 60 38 -65 -5 29 2002/ 2001 Población ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato, 1995-2002. Región Metropolitana de San Pablo (estimados en números absolutos) de 10 a 14 años Total Sexo y edad Cuadro 2. Joven ciudadano: mi primer trabajo Desafíos teóricos y prácticos Bibliografía BARROS, Ricardo Paes de, José Marcio CAMARGO y Rosana MENDONÇA. 1997. A estrutura do desemprego no Brasil, Río de Janeiro, Insituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), Texto para Discusión Nº 478. BLANCHFLOWER, David y Richard FREEMAN. 2000. “The declining economic status of young workers in OECD countries”, en BLANCHFLOWER, David y Richard FREEMAN (eds), Youth employment and joblesness in advanced countries, Chicago, National Bureau of Economic Research (NBER) and University of Chicago Press. CAMARGO, José Marcio. 2003. “Escolha de Sofia”, Revista Exame (San Pablo) (mayo), p. 14. www portalexame.abril.com.br/exame CARVALHO, Sonia. 2002. 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Estos figuran en un catálogo completo que presenta los siguientes temas: Planificación de la educación y cuestiones globales Estudios generales – cuestiones globales y de desarrollo Administración y gestión de la educación Descentralización – participación – educación a distancia –mapa escolar – profesores Economía de la educación Costos y financiación – empleo – cooperación internacional Calidad de la educación Evaluación – innovación – supervisión Distintos niveles de la educación formal Desde la educación primaria hasta la superior Estrategias alternativas de educación Educación permanente – educación no formal – grupos desfavorecidos – educación de género Para obtener el catálogo, diríjase a la Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE [email protected] Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden consultar en el sitio web del IIPE: www.unesco.org/iiep Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado por la UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigación avanzada en el campo de la planificación de la educación. La financiación del IIPE es asegurada por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindado contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca, Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza. El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundo mediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en el campo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto coopera con las organizaciones de formación e investigación interesadas de los Estados Miembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa y presupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatro miembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como por algunos de sus organismos especializados e institutos. Presidente: Raymond E. Wanner (EE.-UU.) Asesor Principal del Vicepresidente de Programas sobre cuestiones relativas a la UNESCO, Fundación de las Naciones Unidas, Washington, DC. Miembros designados: Ruth Kagia Directora de Educación, Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Washington DC, EE.-UU. Manuel M. Dayrit Director, Departamento de Recursos Humanos para la Salud, OMS, Ginebra, Suecia. Diéry Seck Director, Instituto Africano para el Desarrollo Económico y Planeación, Dakar, Senegal. Jomo Kwame Sundaram Subsecretario General para el Desarrollo Económico, Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de las Naciones Unidas, New York, EE.-UU. Miembros elegidos: Aziza Bennani (Marruecos) Embajadora y Delegada Permanente de Marruecos ante la UNESCO. José Joaquín Brunner (Chile) Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile. Birger Fredriksen (Noruega) Ex Asesor Superior de Educación, Región de África, Banco Mundial. Takyiwaa Manuh (Ghana) Directora, Instituto de Estudios Africanos, Universidad de Ghana, Ghana. Philippe Mehaut (Francia) LEST-CNRS, Aix-en-Provence, Francia. Teiichi Sato (Japón) Asesor del Ministro de la Educación, Cultura, Ciencias, Deportes y Tecnología, Japón. Tuomas Takala (Finlandia) Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia. Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al: Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación 7-9, rue Eugène Delacroix, 75116, París, Francia. El libro En el diseño de programas y políticas sociales, la utilización de importantes recursos y la delimitación de objetivos precisos puede no ser suficiente para lograr el éxito de las metas propuestas. En este documento, Felicia Reicher Madeira analiza los desafíos del diseño e implementación del programa “Joven ciudadano: mi primer trabajo” (PJC), llevado a cabo desde mayo de 2000 en la Región Metropolitana de San Pablo, Brasil. Dicho programa se propuso reducir los niveles de desempleo de jóvenes de sectores desfavorecidos a través de pasantías rentadas en empresas. Utilizando datos disponibles, la autora señala la importancia de realizar un diagnóstico efectivo del problema, reflexionando que en el caso de PJC su mayor dificultad residió en diagnosticar la falta de experiencia laboral de los jóvenes como causa central del desempleo juvenil. A través de un análisis del contexto en que se generó el programa, del diseño de su logística y de los resultados obtenidos, la autora invita a reflexionar sobre aspectos clave a tener en cuenta en el diseño de políticas sociales. La autora Felícia Reicher Madeira (Brasil) es directora ejecutiva de la Fundación Seade (Sistema Estadual de Análise de Dados). Socióloga y demógrafa, y master en el área de mercado de trabajo de la Universidad de San Paulo (USP), fue investigadora del centro Brasilero de Análisis y Planeamiento (Cebrap) y de la Fundación Carlos Chagas.
