El papel de la cooperación interregional y trans
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Congreso de la Asociación Española de Ciencia Regional (XXX Reunión de Estudios Regionales) LA POLÍTICA REGIONAL EN LA ENCRUCIJADA Barcelona, 18-19 de noviembre de 2004 EL PAPEL DE LA COOPERACIÓN INTERREGIONAL Y TRANSFRONTERIZA COMO INSTRUMENTO DE EQUILIBRIO TERRITORIAL î Joaquín Farinós Dasí: [email protected] Mauro Payá Abad: [email protected] UNIVERSITAT DE VALÈNCIA 1. Los inicios de la cooperación regional en Europa El 5 de mayo de 1949, diez Estados europeos –Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Suecia y Reino Unido- firmaron el Tratado de Londres, mediante el cual se formaba el Consejo de Europa 1. Este organismo fue el punto de partida de la cooperación territorial entre espacios europeos. Aunque la primeras figuras que hicieron posible el establecimiento de relaciones permanentes con otras zonas fueron los Estados, en parte cosa lógica porque normalmente son éstos los que tienen competencias en materia de acción exterior, rápidamente se puso en marcha toda la maquinaria a nivel subestatal para “oficializar” sus relaciones y contactos con otros entes territoriales vecinos europeos. Sería en 1958 cuando surgiría la primera iniciativa de cooperación regional entre territorios holandeses y alemanes (Länder de Niedersachsen y Nordrhein-Westfalen, en î Parte del presente texto es deudor del trabajo que con el título “Iniciatives de cooperació territorial a l’EURAM: diagnòstic, prognosi i propostes d’actuació” fue becado por la Fundació Ignasi Villanga d’Estudis Econòmics, en su edición del año 2003, realizado por Mauro Payà y dirigido por el profesor Joaquín Farinós. De él se han recogido algunas realizaciones, cuando no ha servido de base para desarrollar o contrastar nuevas hipótesis de trabajo. 1 Organismo creado en el año 1949 al que pertenecen todos los Estados europeos, excepto Bielorrusia y el Principado de Mónaco, y dedicado principalmente a la defensa de los derechos humanos, la democracia parlamentaria, a equiparar las prácticas sociales y legales en el conjunto del continente y a promocionar la identidad europea como un valor añadido para ofrecer una imagen conjunta hacia otras culturas Alemania, y Provincias de Geldrerland, Overijssel y Drenthe, en Holanda) 2. Esta iniciativa se llamó EUREGIO, acrónimo que después dará nombre al resto de figuras de cooperación entre regiones de diferentes Estados, las euroregiones. La euroregión germano -holandesa abrió una nueva etapa de concepción geográfica del territorio, en aquel momento muy encasillada en el concepto decimonónico de unos herméticos Estados-nación, que fracturan el territorio continuo con unas líneas imaginarias llamadas fronteras. Las fronteras marcan las diferencias entre Estados y, sobre todo, entre los pueblos situados a ambos lados de las mismas. Los espacios fronterizos se han visto históricamente muy perjudicados como consecuencia de esta concepción del territorio, en no pocas ocasiones reforzada con una visión centralista del propio Estado. La formación de entidades de cooperación entre regiones situadas a ambos lados de las fronteras ha supuesto un intento de paliar las desigualdades entre territorios vecinos. Podemos distinguir tres formas de cooperación entre entes subestatales en Europa. Las primeras son las organizaciones internacionales de entidades locales y regionales nacidas por iniciativa tanto de las propias regiones como del Consejo de Europa. Estos organismos comprenden muchas entidades subestatales y transfronterizas, pero su papel en la UE no es primordial, pues no pueden participar activamente en la toma de decisiones y algunas sólo tienen un carácter consultivo. Las segundas nacen de iniciativas locales o regionales y conducen a la formación de alguna forma de relación entre espacios vecinos o entre territorios con características o problemáticas comunes, aunque no presenten contigüidad geográfica. Se trata de iniciativas con un proceso de configuración del tipo “bottom-up”. Mediante su asociación, la voz de las entidades integrantes se hace oír más fuerte, no sólo dentro de los Estados a los que pertenecen, sino también al nivel comunitario. En este grupo están incluidas las organizaciones 2 Se trata de dos Estados de escasa tradición centralista. Holanda es un país pequeño, mientras que Alemania presenta un modelo territorial propio de una federación de Estados (Länder), con una estructura de ciudades que ofrece un modelo de policentrismo único entre los grandes Estados europeos. 2 creadas bajo los nombres de Euroregiones, Comunidades de Trabajo, Conferencias Regionales o Consejos Regionales, entre otros. La tercera de las formas de cooperación entre entes subestatales se originan a partir del impulso de la UE. Son ejemplos de un particular proceso con orientación “top-down” en el que el impulso proviene desde el nivel comunitario, pero pensando en la libertad de iniciativa de los niveles de base (locales/regionales), para los que pretenden servir de detonante 3. Hasta la Convención Europea, la corriente de opinión que defendía la idea de una Europa de las Regiones se había mostrado muy activa y había conseguido que la UE incentivara la cooperación entre las regiones comunitarias, bien a través de un limitado y conflictivo foro como ha sido el Comité de las Regiones, creado en 1992, bien a través de iniciativas comunitarias como Interreg. Veámos en detalle a continuación las dos primeras. La tercera se abordará en el tercer punto del texto 1.1. Organismos internacionales de cooperación territorial En Europa no sólo existe un organismo multilateral donde poder defender las necesidades y las demandas de las regiones y los gobiernos locales. Desde 1949, fecha de nacimiento del Consejo de Europa, han aparecido diferentes organizaciones, tanto en su seno como fuera de él; por iniciativa de las mismas entidades subestatales o de la propia UE. El primer organismo multilateral de cooperación entre entidades locales y regionales surgió en Ginebra en el año 1951 como iniciativa de un grupo de alcaldes europeos. Al principio se llamó Consejo de Municipios Europeos, pero se amplió a las regiones y su nuevo nombre fue Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR). En la actualidad representa a unas cien mil autoridades locales y regionales, convirtiéndose en la organización de 3 En virtud del principio de subsidiariedad, la Comisión pretende implicar a las entidades locales y regionales en el proceso no sólo de aplicación sino también de diseño de las políticas comunitarias. Con este objetivo recientemente presentó la “Comunicación de la ComisiónDiálogo con las asociaciones de colectividades territoriales sobre la elaboración de las políticas de la Unión Europea”, COM (2003) 811 final, Bruselas 19.12.2003. La colaboración real entre entidades regionales y locales con este objetivo aparece actualmente como un elemento estratégico de primer orden para ambos niveles (Farinós, 2004a). 3 autoridades subnacionales más grande de Europa. Un cuarto de siglo después, en 1985, nació otro organismo de cooperación entre regiones a nivel europeo. La Asamblea de Regiones de Europa (ARE) fue fundada por 47 regiones y 9 organizaciones interregionales. Pero actualmente la componen 250 regiones de 26 Estados europeos y 12 organizaciones interregionales. La ARE ha tenido desde 1987 un estatus de observador en el Consejo de Europa y en 1994 contribuyó, a la creación del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE). Se trata de un organismo consultivo, en el seno del Consejo de Europa, para las decisiones que afectan a los municipios y regiones de toda Europa. Está dividido en dos cámaras, la cámara de autoridades locales y la de autoridades regionales. Con la UE, la ARE fue un pilar básico para la creación del Comité de Regiones (CdR) y, sobre todo, reclama una posición más importante de este Comité en las instituciones europeas, con un carácter más vinculante para la toma de decisiones que afecten a las regiones. El CdR fue creado en el año 1992 con el Tratado de Maastrich. Representaba una vía para que los poderes locales y regionales pudieran tener voz en las instituciones de la UE. Su mayor limitación, y causa de desafección, es precisamente su concepción como órgano exclusivamente de consulta, cuyos dictámenes no tienen carácter vinculante 4. Además de estos organismos de carácter general, existen otras iniciativas con un carácter más particular. Por ejemplo las pensadas para agrupar a aquellas entidades subestatales que presenten algún tipo de condición o problemática común, que las sitúa en una situación de desvantaja comparativa respecto de otras. Pueden encontrarse dos organizaciones de este tipo. Una la conforman las regiones que, debido a su posición geográfica periférica dentro de Europa, no han alcanzado el mismo grado de desarrollo que las situadas en el centro del continente. Nos referimos a la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas. La otra es la Asociación de Regiones Fronterizas de Europa (ARFE). Ideada en el año 1965 en la Conferencia Internacional de Planificación Regional de Basilea, no sería fundada hasta 4 Para un mayor detalle sobre sus limitaciones y el conflicto que esto planteaba en el seno de las propias regiones vid. Farinós (2003, 33-39). 4 1971 en Bonn. Como proyecto de la ARFE, y con el apoyo financiero de la Comisión Europea, se puso en marcha entre 1990 y 2001 un observatorio para la cooperación transfronteriza (LACE), cuyo ámbito geográfico excede el del propio territorio comunitario. La ARFE es llamada a consulta regularmente por el Consejo de Europa, por la Comisión Europea y por el Parlamento Europeo para discutir aspectos que afectan al desarrollo de futuras políticas de cohesión y desarrollo regional (incluyendo iniciativas comunitarias). Finalmente, también podemos encontrar organismos dedicados a la cooperación regional sectorial. Las Regiones Innovadoras de Europa es una red de regiones que ofrece instrumentos y métodos para la innovación, la promoción y la creación de un proceso de aprendizaje interregional. Funciona desde 1994. El Centro de las Regiones Euromediterraneas para el Medio Ambiente (CREMA), fundado en 1995, es una red internacional que trabaja en el espacio mediterráneo en la que cooperan diferentes gobiernos subestatales e institutos de investigación en el ámbito del medio ambiente. Por último, la Asociación Europea de Regiones Industriales (EIRA), puesta en marcha en 2002, es resultado de la fusión de la RETI (Asociación de Regiones Europeas de Industria y Tecnología) y de la CASTer (Conferencia y Asociación de Territorios del Acero). 1.2. Iniciativas de cooperación territorial de tipo “bottom-up” Markus Perkmann, del Departamento de Sociología de la Universidad de Lancaster, en el Reino Unido, hizo una clasificación de las figuras de cooperación territorial basándose en su alcance geográfico y en la intensidad de cooperación producida en cada espacio. El resultado se muestra en el Cuadro 1. La inmensa mayoría de estas figuras de cooperación territorial aparecen como respuesta a los retos presentados en un nuevo entorno global más competitivo, en el cual las regiones llegan a actuar como unidades de producción y cuya vía principal para su supervivencia es el asociacionismo con otros entes territoriales con estructuras y objetivos similares. 5 Cuadro 1: Figuras de cooperación territorial según geográfico e intensidad de la cooperación. su alcance CUADRO 1: Pequeñas Grandes Alta intensidad de cooperación Euroregiones integradas Grupos escandinavos Baja intensidad de cooperación Euroregiones emergentes Comunidades de Trabajo Fuente: Perkmann (2002). Los grupos que realizan una mayor actividad en materia de cooperación territorial son las Euroregiones Integradas y los Grupos Escandinavos. Pese a que las diferencias entre estos dos tipos son notables, los objetivos planteados son parecidos. Las mayores diferencias residen, por un lado, en el tamaño (las euroregiones integradas no suelen superar los 20.000 Km2 –el tamaño de cualquiera de las dos provincias extremeñas–, mientras que los grupos escandinavos son mucho mayores); por otro, la situación geográfica. Esta segunda diferencia es la más importante ya que las Euroregiones Integradas están situadas en el centro geográfico y económico de Europa. Por este motivo tratan de buscar soluciones para suavizar la presión de los núcleos urbanos en el territorio, además de apostar por un desarrollo económico basado en el enorme potencial de su sistema económico y de su red empresarial. Los grupos escandinavos, por el contrario, tienen una posición periférica muy acentuada, pero pese a ello han conseguido desviar el centro de gravedad de la UE hacia el norte de Europa. Sus logros han sido importantísimos en términos de equilibrio y cohesión territorial debido, en gran parte, a la extensa tradición y experiencia en materia de cooperación territorial y gobierno multinivel. Por tanto, los países escandinavos se han convertido en un punto de referencia en todo el mundo a la hora de estudiar las estrategias más adecuadas para conseguir un desarrollo territorial sostenible y una óptima cohesión económica y social, no sólo entre sus regiones, sino también respecto al resto de territorios europeos. Con una menor intensidad de cooperación encontramos las Euroregiones Emergentes y a las Comunidades de Trabajo. La principal diferencia entre ellas radica en su extensión, pero su origen es el mismo. Estas 6 Mapa 1: Cooperación regional en Europa Fuente: Elaboración propia a partir de Perkmann (2002). entidades se encuentran mayoritariamente en espacios fronterizos formados por barreras naturales que históricamente han dificultado la relación entre sus ciudadanos y la de éstos con el resto de la población de sus respectivos Estados. Suelen estar situadas en zonas montañosas (Alpes, Pirineos, 7 Cárpatos) o en el litoral (Canal de la Mancha, Fachada Atlántica, Mar Báltico). Su finalidad principal es transformar esas mismas barreras en seña de identidad y nexo común entre los habitantes de estas zonas. Debido al carácter natural de las barreras y a su posición periférica respecto a otros territorios, el desarrollo sostenible y el equilibrio territorial se constituyen como objetivos fundamentales para ellas. El problema es que el nivel de actividad es mucho menor, motivo por el que los resultados no son tan satisfactorios. Muchos de estos espacios disfrutan de las oportunidades que les brinda la iniciativa comunitaria Interreg. Hay varias Euroregiones y Comunidades de Trabajo que han dado lugar a programas Interreg IIIA. Su exte nsión es mucho más reducida que la que presentan los Interreg IIIB, programas en los que como principales prioridades se recogen las orientaciones políticas de la ETE. 2. Tipificación de los objetivos de las entidades de cooperación territorial Mediante una labor de inventario, los siguientes cuadros muestran cuáles son los objetivos que persiguen los distintos organismos de cooperación interregional y transfronteriza. El Cuadro 2 muestra la clasificación temática de objetivos, mientras que el Cuadro 3 relaciona los distintos organismos internacionales de cooperación territorial y las entidades de cooperación interregional “bottom up” con dichos objetivos. Cuadro 2: Tipos de objetivos Políticos Económicos Sociales Territoriales P1: Democracia E1: PYMEs S1: Deportes T1: Policentrismo P2: Gobierno local E2: Turismo S2: Educación T2: Relaciones rururbanas P3: Representación en niveles superiores E3: Innovación S3: Sanidad T3: Políticas públicas de transporte e intermodalidad P4: Consecución de documentos conjuntos E4: Competitividad S4: Inmigración T4: Infraestructuras de comunicación y energía P5: Gobierno multinivel E5: Cámaras de Comercio S5: Juventud T5: Nuevas TIC E6: Cooperativas S6: Cultura T6: Redes integradas de puertos y aeropuertos E7: Agricultura y/o pesca S7: Empleo T7: Política medioambiental S8: Medio ambiente T8: Gestión del patrimonio cultural S9: Igualdad de oportunidades T9: Ordenación territorial integrada (visiones) S10: Servicios públicos T10: Cohesión territorial Fuente: Elaboración propia 8 Cuadro 3: Objetivos de cada iniciativa de cooperación Entidad Año Políticos Económicos Sociales Foros Internacionales de cooperación territorial Consejo de Europa CEMR ARFE CRPM ARE CdR CPLRE 1949 1951 1971 1973 1985 1992 1994 P1, P4 P1, P2, P5 P3 P5 P1, P3 P3, P4, P5 P1, P3, P4 S7, S8, S9, S10 E7 Territoriales T2,T3,T4,T5,T10 T1,T4,T8,T9,T10 S6 Organismos sectoriales de cooperación interregional RETI Regiones Innovadoras de Europa CREMA CASTer EIRA 1984 E1, E4 1994 E3 1995 1995 2002 E4 E4 T7, T9 Entidades de cooperación territorial con orientación “bottom up” Euroregiones integradas Euregio Trirhena Scheldemond 1995 1989 E1, E2, E4 E2 Euregio Maas -Rhein 1976 E1, E2, E7 Benelux Middengebied 1984 E4 S1, S6, S8 S2, S3, S8 S1, S2, S3, S5, S6, S7, S8 S2, S4, S6, S7, S8, S9 T3,T4,T5,T6,T9 S1, S2, S6, S7 S2, S3, S6 S2, S6, S8 T4, T9 T7, T9 T4 T3, T7 T3 Euroregiones Emergentes Conseil du Leman Regio Insubrica Süd Tirol Euskadi-NavarraAquitaine Midi-Pyrénées/ Languedoc-Roussillon/ Catalunya Kent-Nord Pas de Calais Rives-Manche Region Extremadura-Alentejo Nieuwe-Hanze Interregio PAMINA Duna-körös -Maros -Tisza Regionalis Bilé-Biele Karpaty 1987 1995 1998 E2, E5, E6 E2, E7 E2 1992 S1, S2, S6 1991 S6 1987 1993 1992 1991 1988 1997 E2 E4 E5 E4 P2, P5 S7, S9 S1,S2,S5,S6,S8 T7 S6, S7, S8 S1, S2, S6 2000 E7 S6, S7, S8 T5 Grupos escandinavos Nordkalottkomitén Nordatlantiska Samarbetet Arko Co-operation Kvarken Council Archipelago Öresundkomittén Mittnorden Comittee 1971 S2, S10 T4, T7, T8 1980 S7 T6 E1, E4 E1, E2, E6 S2, S7 S2 E3, E5 S2, S8 S5 T4, T5, T8 T4, , T7, T8 T8, T9 T4, T8 T4, T7, T8 Carpathian Euroregion Comité Regional FrancoGenevois Alpes-Adria C. T. del Jura Mont-Blanc Conference Regio Bodensee Arge Alp COTRAO C. T. de los Pirineos Euroregion Transmanche Arc Manche Euregio Baltyk Arco Atlántico C.T.Galicia-N. de Portugal 1993 1978 1972 1978 1964 1977 P5 Comunidades de Trabajo P1, P2 1974 1978 1985 1991 1975 1972 1982 1982 1991 1995 1998 1989 1991 E7, E2 E2, E7 E2, E7 E2 E7 E2, E3 E2, E7 E2 E2 P4 S1, S2, S6, S7, S8 S8 S1,S2,S3,S6,S8 S1,S2,S6,S8 S2, S6, S8 S1, S2, S5 S8 S6, S8 P5 E7 Fuente: Elaboración propia 9 S2 T4 T4, T6, T1, T8 T4, T5, T9 T4, T7 T4 T4 T4, T7 T4, T8 T6 T7 T1 T4 Como puede observarse, hay una clara distinción entre los objetivos de los diferentes tipos de figuras de cooperación territorial. Los foros internacionales de cooperación que engloban a multitud de regiones del continente europeo fueron creados con finalidades políticas, para que las regiones tuviesen un papel importante en los foros europeos de decisión. Los organismos sectoriales de cooperación, en cambio tienen unos objetivos económicos, como cabría esperar, donde la competitividad y la innovación son los elementos en los que se hace más hincapié. Entre los objetivos económicos, los relativos al turismo y al sector primario (agricultura y pesca) figuran entre los más recurridos. Sin embargo, los más habituales y extendidos son los objetivos sociales, destacando entre ellos los referentes a la educación, la cultura y el medio ambiente. Son los objetivos territoriales los que más se ajustan a las directrices de los documentos de la ETE y de los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo; ambos elaborados con el fin de conseguir un desarrollo territorial equilibrado, sostenible y policéntrico del espacio europeo. Podemos considerar que la presencia de estos objetivos otorgan un “plus” a las organizaciones y territorios que los asumen como propios, en tanto que la cooperación para el desarrollo territorial (con el objetivo de la cohesión territorial) es una de las más importantes novedades de la futura política regional para el cuarto período de programación 2007-2013 según se desprende de la lectura del Tercer Informe sobre la Cohesión Económica y Social (CE, 2004). El reconocimiento de objetivos territoriales depende mucho del tipo de fórmulas de cooperación del que se trate. Las Euroregiones Integradas, situadas en los Estados centrales de la UE, tienen una amplia gama de objetivos, y entre ellos destacan en algunos casos los territoriales, sobre todo los referentes al sistema de transportes públicos y la intermodalidad. Las Euroregiones Emergentes, en cambio, no insisten tanto en este tipo de objetivos, se centran más en los de carácter social. Los grupos escandinavos son los que mayor experiencia tienen en el tema de la cooperación territorial y sus objetivos son los que más se ajustan a las directrices de los documentos 10 europeos. No sólo tienen como fin la mejora de la accesibilidad a través de la creación de infraestructuras de transporte, como es lo habitual, sino que también se concede un gran valor a la formación del capital humano y al patrimonio natural y cultural como base de la propia identidad. Incluso en algunos casos como Archipelago se intenta elaborar una visión territorial. Las Comunidades de Trabajo tienen como objetivos principales los económicos, sobre todo el desarrollo del sector turístico y el agrícola. Son muchos también los objetivos sociales que persiguen y se le da una gran importancia al desarrollo de las infraestructuras como pilar básico para anular el elemento de perifericidad que tienen estas zonas. Como comentario final, referido al bloque de iniciativas de cooperación “bottom-up” en conjunto, podemos destacar dos grandes espacios con unas características y unos objetivos especiales. Por una parte encontramos los territorios de Europa Central y Oriental, que en algunos casos presentan objetivos políticos como la instauración de la democracia en los gobiernos locales y regionales, así como la asistencia a las autoridades durante el proceso de integración en la UE. El segundo espacio lo conforman la gran cantidad de euroregiones y comunidades de trabajo que han sido creadas en el área alpina. Estos organismos están realizando una interesante tarea en la formación de un territorio integrado con una elevada calidad de vida y en algunos ejemplos están elaborándose incluso visiones territoriales conjuntas (Conseil du Leman, Regio Insubrica, C. T. del Jura). 3. Iniciativas a nivel comunitario para el desarrollo territorial sostenible Dos son los principales documentos mediante los cuales se intenta fomentar un desarrollo territorial sostenible y equilibrado en todo el espacio europeo. El primero es la Estrategia Territorial Europea (ETE), un documento consultivo de 1999 que recoge las directrices generales, sin carácter vinculante para los Estados, para el desarrollo territorial del espacio europeo. Resulta concordante con los Principios Directores para el Desarrollo Territorial del Continente Europeo, aprobados por el Consejo de Europa en la 12ª reunión de la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) celebrada en Hannover en el año 2000. En ambos 11 documentos los conceptos de sostenibilidad y de equilibrio territorial resultan claves para la consecución del desarrollo territorial europeo. También en los dos documentos se ponen de manifiesto los factores de los que dependen las tendencias de desarrollo a largo plazo de la UE: a) el avance de la integración económica y el correspondiente aumento de la cooperación entre los Estados miembros, b) la futura ampliación de la UE y la evolución de las relaciones con sus vecinos y c) la creciente importancia de las autoridades locales y regionales y de su papel en materia de desarrollo territorial sostenible. El documento de la ETE plantea tres grandes objetivos para conseguir la meta global del desarrollo sostenible, equilibrado y policéntrico del territorio europeo. El primer objetivo es el desarrollo territorial policéntrico y equilibrado y una nueva relación partenarial entre espacios rurales y urbanos. El segundo es la igualdad de acceso a las infraestructuras y al conocimiento, tanto en el sector de los transportes como en las tecnologías de información y comunicación (TIC). El tercer y último objetivo se refiere a la gestión prudente y creativa de la naturaleza y del patrimonio cultural. La aplicación de acciones para conseguir estos resultados se basa en una metodología: la cooperación entre los territorios y los actores, cualesquiera que sean los niveles o sectores implicados (público, privado, local, regional, nacional, transnacional o comunitario). Según el documento de la ETE, las principales tareas para que se produzca una óptima cooperación territorial en todos los niveles se refieren a: la promoción e integración en redes de a ls regiones urbanas, una mejor accesibilidad como condición previa de un desarrollo policéntrico, la creación de nuevos eurocorredores y la consolidación de los ya existentes, un refuerzo de las ciudades y regiones situadas junto a las fronteras exteriores de la UE, la conservación y el desarrollo de la biodiversidad en las regiones de la UE, el desarrollo del patrimonio cultural europeo, y la necesidad de una gestión integrada de las zonas costeras. Sin duda, la iniciativa “estrella” en el campo de la cooperación territorial (transfronteriza, transnacional e interregional) en el espacio europeo es Interreg, que ya se encuentra en su tercer período de programación. Interreg propone un marco de actuación a diferentes niveles en los que desarrollar 12 proyectos que afectan a territorios de más de un Estado. Su principal objetivo es el desarrollo territorial de la UE a través del desarrollo y la cohesión entre los Estados y las regiones europeas. En el actual tercer período de programación (2000-2006) se denomina Interreg III y en sus tres capítulos (A - cooperación transfronteriza - , B -cooperación transnacional- y C -cooperación interregional) aparecen adscritas algunas entidades de cooperación presentadas, sobre todo en los capítulos A y B. El capítulo IIIA, referido a la cooperación transfronteriza entre zonas contiguas, tiene como objetivo desarrollar centros económicos y sociales transfronterizos mediante la aplicación de estrategias comunes de desarrollo. Como se ha comentado, en este apartado aparecen numerosos programas cuyo germen se encuentra en las mismas entidades de cooperación territorial, sobre todo Euroregiones Integradas y Grupos Escandinavos. El resto de programas se adapta a las regiones situadas en las fronteras interiores y exteriores de la UE antes de su ampliación. Entre los temas prioritarios de este capítulo figuran el desarrollo urbano, rural y costero; el estímulo del empresariado; el desarrollo de la pequeña y mediana empresa; el desarrollo de las iniciativas de empleo locales; la ayuda a la integración en el mercado laboral y la inserción social; el fomento del uso compartido de los recursos humanos y de los centros de investigación y desarrollo, enseñanza, cultura, comunicación, sanidad y protección civil; la ayuda a la protección del medio ambiente, el aumento del rendimiento de energía y las energías renovables; la mejora de los transportes, las redes y los servicios de información y comunicación y los sistemas hidrlógicos y de energía; el incremento de la cooperación jurídica y administrativa; así como el incremento del potencial humano e institucional dedicado a la cooperación transfronteriza. El capítulo IIIB de Interreg, incluye entre sus objetivos de una forma más explícita el fomento de un desarrollo territorial equilibrado y sostenible siguiendo las recomendaciones de la ETE. Así lo reflejan las prioridades de los programas de este capítulo. Dado que los programas Interreg IIIB se refieren a unos espacios muy extensos (en ocasiones comprenden varios Estados 13 enteros), no encontramos entidades de cooperación territorial que por sí solas puedan constituir el propio programa, como ocurría con el IIIA. La iniciativa Interreg IIIB es la continuación de todos los programas de la antigua Interreg IIC referidos a la “cooperación transnacional general” y de las acciones piloto de acuerdo con el artículo 10 del FEDER –excepto “Mediterranean Gateways”-, donde se han obtenido los principales logros en materia de cooperación territorial dirigida a la consecución de un desarrollo territorial sostenible, equilibrado e integrado. Nos referimos a las visiones territoriales, unas estrategias conjuntas de un espacio que supera el corsé de los Estados-nación, mediante las cuales se pretende crear un territorio integrado. Es lo que se ha dado en llamar las “petites Europe”, idea que pretende desarrollar el proyecto 3.2 del Programa ESPON 2000-2006, a partir de las que poder lograr el desarrollo del espacio europeo. Existe acuerdo entre los especialistas en materia de planificación territorial europea y cooperación transnacional (fundamentalmente de la escuela holandesa pero también alemana) en considerar las cuatro visiones territoriales fruto de algunos de los programas Interreg IIC como la forma óptima de avanzar hacia un territorio europeo equilibrado y desarrollado. Estas cuatro grandes visiones territoriales son NORVISION en la North Sea Region, VASAB 2010 (Vision & Strategies around the Baltic) en la Baltic Sea Region, NETA (North European Trade Axis) en la NWMA (North West Metropolitan Area) y VISION PLANET en la zona CADSES (Central, Adriatic, Danubian and South East European Space) 5. 4. Cooperación territorial, Cohesión territorial y Política Regional. Una mirada desde España. De forma progresiva la dimensión territorial ha ido cobrando creciente importancia en la Política Regional Europea (PRE). Ya estuvo presente en los fundamentos de la profunda reforma de 1988, pero su protagonismo no ha parado de crecer desde entonces. Algunos indicadores que avalan este 5 A pesar de que fueron 7 los programas Interreg IIC, además de las cuatro las Acciones Piloto, (vid. http://europa.eu.int/comm/regional_policy/interreg3/inte2/inte2c.htm), únicamente han sido estos cuatro los que han dado lugar a estrategias territoriales (spatial visions ) transnacionales. 14 comentario son: el mismo proceso de elaboración de la ETE, cuyas directrices fueron recogidas en la última reforma (1260/1999) de los Fondos Estructurales6, la sustitución del Comité de Desarrollo Territorial por el Subcomité de Desarrollo Territorial y Urbano, enmarcado en la DG de Política Regional7, o la propia evolución de la iniciativa Interreg. De tratar de configurar redes territoriales y preparar programas que dieran cobertura a proyectos conjuntos en Interreg II, se ha pasado a una fase mucho más aplicada en Interreg III 8 y finalmente se propone trasladarla (sus capítulos IIIA y IIIB) como tercer objetivo de la futura PRE para el cuarto período de programación (Interreg IV)9. 6 Cuestión distinta es la valoración de hasta qué punto estas recomendaciones han sido contempladas y aplicadas realmente. Para ello se han encargado diferentes informes, unos ya terminados (Polverari et al., 2001; Rooney et al., 2002), otros todavía en curso en el marco del Programa ESPON 2000-2006 (proyectos 2.2.1, 2.2.2 y 2.2.3). 7 ‘Committee on Spatial Development’ en su acepción inglesa, también traducido como Comité de Ordenación del Territorio, de naturaleza mixta entre Estados y Comisión, encargado de la elaboración del documento de la ETE. El Subcomité para el Desarrollo Territorial y Urbano es un grupo de trabajo con una orientación científico técnica que trata de facilitar una mejor orientación y aplicación práctica de algunos temas de interés para la Comisión, en especial sobre cómo mejorar la eficiencia de los fondos. Su tarea consiste en la elaboración de informes que después se trasladan al Comité para el Desarrollo y Reconversión de las Regiones, encargado de los FF.EE., en el cual se encuentra orgánicamente insertado. La sustitución del primero por el segundo cabe interpretarlo como un intento de reforzar el papel de la Comunidad en la política de OT por la vía de la PRE (Farinós, 2004b). 8 Interreg nacía en 1990 con el objetivo de preparar a las áreas transfronterizas para una UE sin fronteras internas. El capítulo IIA, de cooperación transfronteriza, inició su andadura en 1994, mientras que el IIC se iniciaría más tarde, en 1997, con el cometido de preparar programas de cooperación transnacional que permitieran desarrollar proyectos concretos en el campo de la planificación territorial. Aprovechando las experiencias de Interreg IIA, IIC y de las Acciones Piloto a cargo del art. 10 del FEDER, Interreg III quiere consolidar los resultados ya obtenidos asegurándose de que las regiones y los territorios implicados coordinen sus esfuerzos y cooperen realmente: deberán desarrollar estrategias y programas comunes, así como estructuras administrativas comunes para la elaboración de los programas, la coordinación, la selección de los proyectos, la gestión y el seguimiento y aplicación de la programación. 9 El Tercer Informe sobre la Cohesión Económica y Social, cuyo texto completo puede consultarse en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohe sion3/cohesion3_es.htm, fue presentado el 18 de febrero de 2004 por la Comisión (Comunicación de la Comisión COM/2004/107). En dicha comunicación, la Comisión plantea: - Mantener los principios clave de la aplicación de la política de cohesión, por ejemplo la planificación estratégica, la gestión descentralizada y una supervisión y evaluación sistemáticas. Todos los años las instituciones europeas examinarían los progresos conseguidos en las prioridades estratégicas (programas de acción de Lisboa y de Gotemburgo) y los resultados alcanzados partiendo de un informe de la Comisión en que se resuman los informes de los Estados miembros sobre sus progresos. - Organizar una nueva arquitectura para la política de cohesión de la UE alrededor de tres objetivos: 1) Convergencia: apoyar la creación de empleos y el crecimiento en los Estados miembros y las regiones menos desarrollados (78% de los fondos). Implicaría a las regiones con un PNB/cápita inferior al 75% del promedio de la Comunidad (medido en el nivel NUTS II en paridades de poder adquisitivo y calculado sobre la base de las cifras de la 15 En la propuesta de futura PRE sólo el tercer objetivo, el de menor dotación presupuestaria, se ajusta de forma explícita al objetivo del desarrollo territorial (de Ordenación del Territorio, para entendernos) a escala europea, a través de la idea de “petites Europe” y en un horizonte a largo plazo 10. Inicialmente relacionado con la PRE, la tercera dimensión de la cohesión (la territorial) la supera ampliamente (Farinós, 2004c; Farinós y Parejo, 2004). En otras palabras, ambas son cosas distintas, la PRE debe contribuir al objetivo de la cohesión territorial (para un análisis de estas relaciones vid. Polverari, 2004), pero también lo han de hacer el resto de políticas (comunitarias, nacionales y subnacionales), en un ejercicio de coordinación y con un nuevo estilo de gobernanza. Debe insistirse en el hecho de que la Cohesión Territorial, que la Comisión ve como posible vía para poder avanzar en el objetivo de la planificación del desarrollo territorial a escala europea (materia para la que no Comunidad para los últimos tres años de que se disponga en el momento de adoptar la decisión). Al mismo tiempo, se propone un apoyo temporal para las regiones en que el PNB/cápita habría estado por debajo del 75% del promedio de la Comunidad para la UE-15 (el llamado efecto estadístico). Además, los Estados miembros cuyo PNB esté por debajo del 90% del promedio de la Comunidad serán elegibles para el Fondo de Cohesión. Con él se seguirán financiando los programas de transporte y medio ambiente. 2) Competitividad regional y empleo: anticipar y fomentar el cambio (18%). El objetivo clave de la política de cohesión fuera de las regiones menos favorecidas será doble: en primer lugar, y a través de los programas regionales, la política de cohesión ayudaría a las regiones y a las autoridades regionales a anticipar y promover el cambio económico en las zonas industriales, urbanas y rurales, reforzando su competitividad y capacidad de atraer inversiones, teniendo en cuenta las disparidades económicas, sociales y territoriales existentes. En segundo lugar, a través de los programas nacionales, la política de cohesión ayudaría a la población a anticipar y a adaptarse al cambio económico, ajustándose de ese modo a las prioridades políticas de la Estrategia Europea de Empleo, sosteniendo políticas de pleno empleo, mejorando la calidad y la productividad en el trabajo y la inclusión social. 3) Cooperación territorial europea: fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio de la Unión (4%). Aprovechando la experiencia de la Iniciativa Interreg el informe recomienda que se siga promoviendo una integración armoniosa y equilibrada del territorio de la Unión mediante un apoyo a la cooperación transfronteriza y transnacional. En principio, todas las regiones limítrofes con las fronteras exteriores e interiores, tanto terrestres como marítimas estarían incluidas en la cooperación transfronteriza (únicamente serían elegibles las fronteras marítimas propuestas por los Estados miembros). Se trata principalmente de plantear soluciones conjuntas a problemas comunes entre autoridades vecinas, por ejemplo el desarrollo urbano, rural y costero, el desarrollo de las relaciones económicas y la creación de redes de pequeñas y medianas empresas. 10 El legislador español parece haber tomado, en parte, nota de esta realidad en la reciente Ley de Modernización del Gobierno Local 57/2003, de 16 de diciembre. Concretamente en lo que atañe a la reforma del art. 87 de la LBRL, mediante la que se incorpora la expresa previsión del uso de los consorcios para la cooperación transfronteriza. Para un mayor detalle sobre esta cuestión vid. González-Varas (2004). 16 tiene competencia), no equivale a una PRE evolucionada, con la que de hecho se tiende a confundir. La cohesión territorial puede interpretarse desde dos puntos de vista (Faludi 2003), interpretación al alza y a la baja, respectivamente, del original concepto francés de “Aménagement du territoire” (vid. Cuadro 4). Uno de los principales problemas a los que la UE deberá enfrentarse de nuevo en el futuro es la distinta interpretación que de la cohesión territorial hagan los diferentes estados, con el peligro latente, en el caso de los países de la cohesión o con una aquilatada experiencia en materia de planificación económica regiona l, de una involución hacia este tipo planificación en detrimento de la territorial. Cuadro 4: Dos interpretaciones de la Cohesión Territorial AL ALZA: ESTILO INTEGRADO Y COMPREHENSIVO A LA BAJA: ESTILO REGULADOR E INTERVENCIONISTA • Afín al concepto de desarrollo espacial • No presupone construcción social • Afín al principio de solidaridad y a la idea de desarrollo equilibrado • Objetivo de redistribución (justicia (Nación) sobre el territorio espacial) • Evoca la concertación de los distintos actores (comunidad), en todos los ámbitos (economía, equipamientos públicos e infraestructuras) • Sustitución del modelo centro-periferia • Persigue la coherencia espacial de las en las redes, como suministradores de servicios (de interés general) intervenciones (coordinación efectos de las políticas) de por el policéntrico • Actualización del concepto de “polos”: los • Prioridad del desarrollo económico, en • Países de los mares del Norte y Báltico detrimento del territorio • Países beneficiarios de los fondos de cohesión Fuente: Farinós, 2004b. A día de hoy no existe una única o generalmente aceptada interpretación de lo que se entiende por cohesión territorial. Cualquier Estado miembro puede diseñar su propia estrategia de cohesión territorial para su territorio según su propio entendimiento. Las formas de entenderla pueden ser muy diferentes entre sí, dependiendo en cada caso de la propia tradición de planificación y del nivel de proximidad o alejamiento a las nuevas formas de gobernanza (el nue vo gobierno de los territorios) y de planificación integrada y 17 comprehensiva (segundo de los estilos identificados por el documento European Compedium of Spatial Planning publicado por la Comisión en 1997). Esta flexibilidad, si no laxitud, y el criterio con el que parece haberse formulado la propuesta de nueva PRE a partir del 2007, nos hacen valorar las propuestas como cautas, para las que valdrían expresiones como “el arte de lo posible” o “nadar y guardar la ropa”. Por una parte la selección por parte de las propios Estados de sus áreas objetivo 2 (a partir de 2007 de nivel NUTS II) parece tratar de acallar, junto con la reducción a sólo el 18% de los fondos, las demandas de renacionalización que planteaban algunos Estados (contribuidores netos o muy sensibilizados con la regulación comunitaria de las ayudas de Estado –caso de Alemania o del Reino Unido). Por otra parte, su doble componente en programas regionales (que parecen más propicios para el diseño de estrategias territoriales) y programas naciona les (más orientados al crecimiento y el empleo, con una base por tanto prioritariamente económica) permite a los Estados un cómodo margen de maniobra para evitar algunas situaciones complicadas a la hora de decidir la ubicación de los fondos, al tener que escoger entre calidad de planificación y justicia espacial. Valga para ilustrar el comentario un ejemplo que pudiera darse en el caso español: escoger entre Navarra, Comunidad Foral y con un nivel de gasto público por ciudadano que triplica la media, pero que dispone de una Estrategia Territorial acorde con las directrices de la ETE y de la Comisión, y otras regiones que se encuentren próximas al umbral del 75% del PIB medio comunitario, pero que ya no pueden ser consideradas objetivo 1. Esta problemática cabe situarla más a nivel de cada Estado que de UE. Ya conocemos el argumento de que la futura PRE no puede concentrarse únicamente en las áreas en retraso o con mayores dificultades, sino también en aquellas otras en las que la no intervención pudiera tene r efectos perjudiciales para que pudieran consolidarse como espacios competitivos en el actual contexto globalizado. Si se recuerda que una de las directrices de la ETE era precisamente consolidar este tipo de espacios promoviendo la cooperación territorial, especialmente transnacional, y se relaciona esta idea con la del objetivo de la cohesión territorial, podemos entender mejor la naturaleza del 18 futuro nuevo objetivo 3. Una mirada a las zonas en donde esta cooperación se encuentra más desarrollada, un inventario de las cuales se ha realizado en la parte primera de este trabajo, ofrece algunas pistas de cuáles serán los territorios que cuentan con mejores opciones (Pentágono y áreas circundantes). Como ya escribíamos hace casi tres años para este mismo foro (Farinós, 2001) España se encuentra en una situación a la mitad, entre los territorios futuro objetivo 1 (sabiendo que no se beneficiará del Fondo de Cohesión) y con serias dificultades para poder competir con otros territorios más avezados en la nueva planificación del desarrollo territorial (que progresivamente va imponiéndose al demostrar sus mejores resultados o simplemente porque permite desarrollar políticas que de otra forma no podrían ser llevadas a cabo), y sin la posibilidad de recurrir al veto. No sólo por motivos de captación de fondos11 sino sobre todo de eficacia y de eficiencia, sigue pareciendo conveniente avanzar hacia nuevos estilos de planificación, más territorial (con el recurso a la cooperación y el partenariado entre territorios) que exclusivamente económica. Sin duda, y éste es un obstáculo adicional, esto deberá verse acompañado no sólo de nuevos métodos sino también de nuevos actores implicados. Incluso podríamos pensar, aunque no es cuestión de entrar en ello en este momento, sobre la posibilidad de extender este cambio a la propia Ciencia Regional que, como ya en 1998 publicaba George Benko, también debe ajustarse a los nuevos tiempos. Bibliografía BACHTLER, J. (2000): Interim Assessment of the Interreg IIC Baltic Sea Programme. Regional and Industrial Policy Research Paper Nº 39. European Policies Research Centre. University of Strathclyde. Glasgow. www.eprc.strath.ac.uk/eprc/PDF_files/ R39InterimAssessofInterregIIcBalticSeaProg.pdf BENKO, G. (1998): La science régionale, Presses Universitaires de France, París. 11 Es descabellado pensar en seguir percibiendo casi una cuarta parte de los fondos de cohesión y habrá que asumir un significativo descenso de las ayudas. 19 CADSES (2002): Operational Programme CADSES. Final Report. www.cadses.net/ files/Final_report_CADSES_IIC.pdf COMISIÓN EUROPEA (1999): Estrategia Territorial Europea. 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