Apuntes de cátedra. Orientación Sanidad Animal Programación y

Apuntes de cátedra. Orientación Sanidad Animal
Programación y Administración Sanitaria-Modulo I
Tandil- Horacio E Sanz Agosto 2010
INTRODUCCIÓN A LA PROGRAMACION Y ADMINISTRACION
SANITARIA:
La Programación y la Administración Sanitaria tiene por objetivo, brindar
conocimientos para facilitar la intervención en el control de las enfermedades de los
animales, para mejorar la prevención, hacer mas eficiente el seguimiento y evaluación
que permita lograr una mayor producción y mejor calidad de alimentos con mayores
garantías de seguridad e inocuidad de alimentaria.
Si bien existen muchos factores que limitan la producción de alimentos de origen
animal, se considera a las enfermedades transmisibles de los animales, como uno de los
principales obstáculos para incrementar la producción ganadera, especialmente cuando se
trabaja con razas especializadas.
Los profesionales no solo deben solucionar los problemas de las enfermedades
animales, sino también poseer la capacidad para resolver problemas tecnológicos,
gerenciales y organizativos en sus distintas etapas del negocio agropecuario, tranqueras
adentro o tranqueras afuera, en un contexto de incertidumbre, adversidad y escasez de
recursos y aún así competir con la agricultura fuertemente competitiva y protegida de
los países desarrollados1 Todo ello lleva que los veterinarios deban ser formados y tengan
conocimientos de planificación a pesar del descrédito que esta disciplina padeció durante
varios años.
PLANIFICAR PORQUE Y PARA QUE:
La planificación ha sido un tema de permanente discusión, en especial en los
últimos años y en la cual se han registrados expectativas y frustraciones ideológicas.
Todos en algún momento usamos la palabra planificación y es porque existe una
racionalidad manifiesta de asociación del problema al futuro, entendiendo a
racionalidad a la forma o manera de pensar. Cuando pensamos en instituciones el
problema se complejiza y no alcanza con la ética, la cultura o la educación se requiere
entonces de otras cosas como un sistema, que pueda resolver adecuadamente la
situación y ese sistema es la planificación.
Por eso es tan común escuchar opiniones de lideres o grupos influyentes en los
medios de comunicación cuando un problema aqueja a la colectividad decir, “lo que
pasa es que no hay un plan” o “Yo tengo un plan para combatir las enfermedades “ o
“la delincuencia es porque no hay un plan.. etc.”
Si imaginariamente concebimos un plan ahora y lo trasladamos a la década del
50, este hubiese sido rechazado por que el mismo se lo construyo indebidamente sin
hacer uso de los ítems establecidos en las guías de elaboración de proyectos, en cambio
si ese mismo plan corregido por la década del 50 lo hubiésemos colocado en los años 80
- época de los años de antiplanificación- no se hubiese considerado y también si vamos
a la actualidad ese mismo plan aggiornado por los planificadores del ILPES2 de los años
50, seria inaplicable.
1
2
La formación de profesionales para profesionalizar a los agricultores, Polan Lacki, FAO, 1997.
ILPES, Instituto Latinoamericano de Planificación Económica Social.
Por lo tanto queremos decir, que la planificación es una herramienta básica para
el quehacer profesional y que la misma debe contextualizarse para poder abarcar las
problemáticas en la cual ella se inserta. Entonces cuando decimos que estamos
planificando, decimos del hacer y del poder hacer acciones, que nos lleven a controlar
enfermedades, por lo tanto se trata de realizar procesos específicos en espacios
específicos de la acción.
LA PLANIFICACIÓN Y LOS VETERINARIOS:
La planificación puede ser considerada desde un mito hasta ser un instrumento
vital para la toma de decisiones pasando por las explicaciones de unas buenas
herramientas para el manejo del negocio o de las ventas, (“Management o Marketing”).
El modelo normativo o planificación tradicional, conforma parte del deber ser y
constituye la imagen ideal que debe concretarse para obtener lo deseado, lo esperado en
una visón en el tiempo al futuro.
Concretamente con la planificación los veterinarios procuran, contribuir al logro de
los siguientes objetivos generales:




Prevenir la introducción de enfermedades exóticas.
Controlar las enfermedades endémicas.
Erradicar las enfermedades endémicas.
Mejorar el nivel de manejo higiénico sanitario de los rodeos.
Para alcanzar esos objetivos los servicios veterinarios necesitan administrar
eficazmente las campañas sanitarias los sistemas de vigilancia epidemiológica, la
cuarentena de animales, las vacunaciones, la educación sanitaria y la comunicación social.
Para que todo esto resulte eficaz, es imprescindible aplicar técnicas como las de
planificación, que permitan identificar problemas, establecer secuencias lógicas de
razonamientos que tiendan a actividades de una manera ordenada.
El fin principal de la programación y administración sanitaria es contribuir a
eficientizar y efectivizar el logro de los objetivos del control y eliminación de las
enfermedades de los animales. Una de las primeras situaciones que perjudican a la
ganadería, son las pérdidas provocadas por una enfermedad, que se traducen
rápidamente en disminuciones de la rentabilidad, ya sea por vía de las pérdidas directas
o indirectas.
Valor pérdida de Salud
Campañas
Sanitarias
EFICIENCIA
Perdidas directas e indirectas
Costos organización.
Rentabilidad
Todas las campañas sanitarias de control de enfermedades animales
tradicionalmente se basan en alcanzar un objetivo con eficiencia, esto significa la
relación de las perdidas económicas y costos de la organización para controlar las
enfermedades animales.
Generalmente las enfermedades, no pueden ser resueltas en el espacio de un
establecimiento rural, muchas veces requieren de la participación del estado a través de
las instituciones nacionales, para asegurar el control de las mismas en el contexto de los
intereses de los distintos actores sociales dentro de un proceso productivo.
Todo lo indicado muestra a la planificación, los veterinarios y las organizaciones
veterinarias en un vinculo y en una necesidad de diseñar y planear acciones, situación
que durante años se vino realizando en los espacios productivos, pero con resultados
inciertos y muchas veces contradictorios. Para entender estos problemas de
contradicciones conviene revisar la historia y cronología de los hecho mas importantes
que la abarcan.
En las escuelas de veterinaria se enseñaba planificación tradicional para que un
profesional3 que se desempeñen en los espacios del mundo privado y en las campañas
de control oficial. Este tipo de conocimientos fue preferentemente utilizado por las
organizaciones estatales en los años 70, realizando planes, como el plan de control de la
sarna bovina o el plan de control de la aftosa o la garrapata bovina.
A los veterinarios que realizaban estas tareas, eran llamados medicos
veterinarios sanitaristas, para distinguirlos de los veterinarios clínicos del mundo
privado y de los negocios privados, especializados en la reproducción animal. No había
para ese entonces una preponderancia de profesionales dedicados al cuidado de las
mascotas como lo es hoy en día.
En medicina veterinaria, se realizaron a nivel nacional varios planes de este tipo
en los cuales se destaca el proyecto de Sanidad Animal con el BIRF en el año 1968 de y
el PLANARSA con el (BID)4 Banco Interamericano de Desarrollo en 1985, entre los
mas destacados.
A partir de los años 1990 estos conocimientos de planificación tomaron otro
enfoque al incorporarse la planificación estratégica como una metodología de abordaje a
los problemas sanitarios, utilizándose en las nuevas formas de organización de entes
locales iniciadas por esos años.5
HISTORIA DE LA PLANIFICACIÓN:
3
4
Organización y Administración Sanitaria, Emilio Gimeno, Gaceta Veterinaria, Nº 245, Noviembre 1970.
El Banco Interamericano de Desarrollo dispone de una guía para la aprobación de planes consistentes en
un documento de 50 páginas que contiene un capítulo introductorio y 7 capítulos de desarrollo del
proyecto. Para obtener dicho financiamiento los países interesados deben completar cada uno de sus
puntos y ser aprobado su diseño por el Departamento de Análisis de Proyecto del Banco. En su capitulo
inicial las autoridades del Banco declaran su conciencia de promover la actividad ganadera, con el
requisito fundamental del control sanitario de los rebaños y estar dispuestos a financiar actividades en el
campo de la sanidad animal y en proyectos que conciban mejorar los servicios veterinarios. El capitulo I
establece el resumen del proyecto en donde se establece una síntesis del mismo, quien será la institución
“prestataria” que va a ejecutar el proyecto, en donde se va a ejecutar, el costo total del mismo. Los
capítulos siguientes hacen referencia al prestatario, al costo del proyecto, ejecución, evaluación
económica. También presenta un anexo para incluir las inversiones en obras y construcciones civiles.
Guía para la formulaciones de solicitudes de prestamos, Proyectos en Sanidad Animal, Departamento de
Análisis de Proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, EEUU, 1980.
5
Durante la década del 90 en distintas regiones del país se fueron organizando unidades locales de lucha
para la Fiebre Aftosa promovidas desde el Estado Nacional y cuya misión principal consiste en vacunar
contra la Fiebre Aftosa a los animales susceptibles dos veces al año. Este tipo de organizaciones que aun
persisten en la actualidad fueron creadas desde las mismas organizaciones sindicales ganaderas
(Coninagro , CRA, FAA, y otras entidades rurales) con financiamiento propio generado a través del cobro
de un arancel por la aplicación de la vacuna.
Desde hace mas de 50 años que se vienen trabajando en las técnicas de
planificación. Se inicia como una herramienta económica para el desarrollo de los
países y en los años 1930 al 1970, en el periodo del “Welfare State” o el Estado de
Bienestar, era utilizada por los países desarrollados capitalistas para lanzar dicho estado.
Esta mismas técnicas de planificación, después de la II guerra mundial sirvió
para el desarrollo de Europa a través del “Plan Marshall” y en América Latina, años
mas tarde, con la “La Alianza para el Progreso” de Kennedy para el crecimiento de los
países de América.
Organismos crediticios como el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial (BM),
actuaron como financiadores de proyectos durante muchos años, utilizándose guías de
elaboración de proyectos agropecuarios, que aun hoy en día se conservan.
Aparecen los organismos internacionales con unidades de planificación, como
la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), o el ILPES (Instituto
Latinoamericano de Planificación Económica y Social, o el CENDES (Centro de
Estudio Nacional de Desarrollo) de la Universidad de Venezuela, o el CENTRO
PANAMERICANO DE PLANIFICACION Y SALUD (OPS) entre otros, que
generaron numerosos artículos y actividades en planificación de tipo normativa.
En EEUU, durante los años 50 la planificación fue utilizada para desarrollar las
acciones aeroespaciales (NASA) y durante los años siguientes del 70 al 90 la
planificación adquiere importancia a nivel empresa de fabricación en líneas de montaje 6.
Se diseñaron metodología de acciones complejas como por ejemplo el CPM
(Critical Path Method ) PERT ( Program Evaluation and Review Techique) y el
Diagrama de Gantt.
La OPS, con el Centro de Planificación y Salud inicia sus actividades en
Santiago de Chile en el año 1968 en donde Mario Testa desarrolla el método CENDES
mediante la aplicación de un modelo matemático.
La planificación en América Latina se extiende desde 1945 hasta 1970. La
misma estuvo teñida de encuentros y desencuentros. Mario Testa (2006), señala en su
libro Pensar en Salud, el malentendido de aplicar una herramienta socialista a países
capitalistas. Esta planificación que lanza la Alianza para el Progreso con la creación del
BIRF en 1960, choca con la lucha de clases y los intereses en pugna en países de
economías dependientes de América Latina.
La herramienta normativa, de singular éxito en economías marxistas, como la
URRSS de fuerte poder político y disciplina social fue el intento de transplantar un
método a sociedades con poder e intereses de distintos agentes e impuesto por el
estado7.
Durante la década del 60 al 70 la planificación era la llamada planificación del
desarrollo, en donde los economistas decían que hacer y como hacer, su exponente
latinoamericano sobresaliente fue Raúl Prebish quien presidio la CEPAL (Comisión
6
Se inicia el período del fordismo.
Testa, M. “Introduce el concepto herramienta de gobierno en donde la planificación normativa es un
procedimiento que tiende a fijar normas de contenido racional y consistentes entre sí, que se refieren aun
momento futuro y en las cuales la metas cuantificadas no son confrontada con ninguna otra opinión en su
contra. El planificador es un técnico y no tiene oponentes trabaja como planificador en una oficina al
servicio de un gobierno como parte de un gobierno con un objetivo de desarrollo del Sistema Económico
Social.”.”Lo estratégico no establece normas, sino propuestas conflictivas en grupos de poder y donde el
planificador se inscribe en la lucha por el poder. El malentendido es utilizar una herramienta normativa
eficaz en países de poder concentrado con consenso de la población para ser usados en países de poder
compartido.
7
Económica para América Latina) y el ILPES (Instituto latinoamericano de Planificación
Social). Se basa en fijar objetivos, metas y los métodos para alcanzarlos. Estas recetas
de los planificadores eran enviados a los políticos para su ejecución y administración.
De esta forma la planificación debía transcurrir en tres grandes compartimentos, El
Planificador el Político y el Administrador.
Político
Decisión
Planificado
r
Administrado
r
Diseño
Gestión
Estas tres situaciones de la planificación tradicional, el que diseña, el que decide
y el que gestiona, ha mostrado graves fracturas, durante la década del 80 en la llamada
época de los desencantos de la planificación.
PLANIFICACION NORMATIVA O TRADICIONAL
La planificación de tipo normativa que se caracteriza por establecer un diseño
estructurado de las propuestas de control de enfermedades y en la cual el diagnostico de
situación tiene un rol preponderante. Las acciones de planificación para controlar
enfermedades presentan cinco etapas claramente diferenciables entre si: 1° Diagnóstico
de Situación, 2° Formulación 3° Ejecución, 4° Evaluación y Seguimiento
5°.Reformulación. En la Formulación encontramos: los objetivos, las metas, las
estrategias y las actividades.
El diagnostico de situación es, la etapa principal en la cual se revisa las causas y
efectos del problema de estudio y todas las variables asociadas con infraestructura,
topografía, recursos humanos, económicos y antecedentes sanitarios. Para ello se
dispone de metodología de abordaje de identificación de problemas conocido como
árbol de problemas construido mediante una secuencia y concatenación causa efecto.
Posteriormente se establece la formulación que es la etapa del deber ser cargado
de una subjetividad importante por parte del planificador y en la cual se definen los
objetivos, metas, estrategia, actividades y los mecanismos de evaluación financiera. En
esta etapa de la formulación, se construye el árbol de soluciones, como la secuencia
inversa de los problemas, identificando cada una de las soluciones según cada uno de
los problemas detectados.
Por ultimo en la formulación se traza la matriz de consistencia lógica cruzando
los resultados del diagnóstico y el diseño para verificar los alcances del proyecto y su
consistencia.
Las etapas de ejecución y evaluación corresponden a la denominada
administración sanitaria en donde se gestiona lo diseñado mediante la puesta en práctica
del plan. La siguiente figura resume lo comentado:
Figura Nº 1:.Fases diseño de planificación y de administración sanitaria.
PLANIFICACION
(Diseño)
ADMINISTRACIÓN
SANITARIA (Gestión)
EJECUCION
EVALUACIÓN
SEGUIMIENTO
PROGRAMACION
(Prog Tuberc,Bruc,Aftosa etc.)
La etapa de mayor desarrollo en la planificación tradicional, ha sido la etapa del
diagnostico de situación, que adquiere tal importancia, que a los planificadores de los
años 60 les llevaba muchos meses su construcción, escribiéndose extensos documentos
sanitarios de numerosas páginas, que llevó a bautizar a estos planes como, “Planes
Libros” debido a la magnitud del trabajo, en sus diversos capítulos.
ETAPAS DE LO NORMATIVO:
Inicialmente la planificación pertenecía al campo de la ingeniería con el
denominado “Proyecto” en la que luego se le agregaron estimaciones financieras de
costos e ingresos, en particular con motivo de las grandes obras públicas que se
desarrollaron a mitad del siglo XX.
Tanto los planes como los programas y los proyectos constituyen eslabones
concatenados del proceso de la planificación. El auge de la planificación global o
sectorial hizo al proyecto como el elemento básico tanto en el plano técnico como
operativo con el cual se construyen los programas y los planes con el agregado de
estimaciones de carácter económico.
En las mismas la presencia de agencias financieras internacionales y bilaterales
de financiamiento contribuyen a la sistematización del proceso de elaboración y de
evaluación ex ante conformando al final el análisis de factibilidad, técnica económica
de los mismos.
Diversos autores coinciden en definir un plan como una toma anticipada de
decisiones destinadas a reducir la incertidumbre y las sorpresas y guiar a la acción hacia
una situación deseada, mediante una instrumentación racional de los medios. En todo
plan esta presente la idea de futuro, ya sea como ideas, conjeturas sobre el devenir,
como incógnitas a develar o como situaciones deseadas a alcanzar.
La idea de un plan siempre contiene implícitos los conceptos de previsión,
organización, coordinación de esfuerzos y control de acciones y resultados. Puede ser
ejemplificada la planificación como una “ carta de navegación “ para articular la acción
con los medios y los propósitos con los fines.Entonces concebimos a la planificación
como un instrumento cuyo propósito es el de contribuir a racionalizar las decisiones
procurando orientar el uso de los recursos humanos, financieros, tecnológicos, hacia el
logro, de objetivos y metas establecidos previamente, en un determinado período de
tiempo, como de las transformaciones del sistema necesarias para hacerlos viables.
(Aquiles R Lanza, 1990).
Podemos esbozar diversas definiciones que explican desde diferentes enfoques a
la planificación. A continuación se describe una síntesis de estas definiciones 8:
Principales Definiciones:
“ Actividad deliberada, conciente y permanente de los gobiernos que se realiza
de forma sistemática con el propósito de facilitar y racionalizar las decisiones que se
adoptan a nivel estatal como a su vez controlar la ejecución del mismo con el fin de
acelerar el desarrollo agropecuario en un contexto de desarrollo nacional ”. 9
“ La planificación es una disciplina 10 cuyo objeto es otorgar la máxima
coordinación y eficacia a las actividades del estado en la coordinación y la acción del
control del proceso de desarrollo ”.
“La planeación implica actividades futuras y concierne a las decisiones que se
proponen y el futuro resultado de las decisiones del presente.”Cejas (1976)
“Planear significa elegir, definir opciones frente al futuro, pero también significa
proveer los medios para alcanzarlo.” Charles Hummel.
“La planeación es algo que se lleva a cabo antes de efectuar una acción, es un
proceso que se dirige hacia la producción de uno o más futuros deseados, que no es muy
probable que ocurra a menos que se haga algo al respecto. Ackoff (1993).
“Planear no es eliminar la intuición es eliminar la improvisación, es un método
de trabajo por medio de la cual las cosas se preparan, concomitantemente se acompaña
la acción y se aprende de lo que en realidad sucede..”A. Levy (1981).
“La planeación provee un enfoque racional para lograr objetivo
preseleccionados, permitiendo salvar la brecha que nos separa del sitio al que queremos
ir. Es un proceso que requiere un esfuerzo intelectual, requiere determinar
conscientemente los cursos de acción a seguir y basar las decisiones en propósitos,
conocimientos y estimaciones bien definidos.” H. Koontz y H.Weihrich (1995).
“Los planes son los instrumentos de la libertad y voluntad del hombre, que bajo
las más diversas formas tienen como contenido común la conciencia y la
intencionalidad, opuestos a la fatalidad y el azar .”P. Massé (1966).
“Planificar significa prefijar la sucesión temporal de los objetivos y de las
medidas aptas para su consecución o sea, determinar prioridades, es tarea de
estructuración de la acción y como tal a cargo de expertos llamados planificadores.” A.
Morello (1966).
“El plan es una apuesta y como tal tiene tanta incertidumbre como demuestre el
análisis de la solidez de las apuestas parciales que lo componen y de.” C.Matus (1993).
8
Planeamiento Estratégico, A. Osorio, Cuaderno N° 1, INAP 1999.
La planificación del Desarrollo Agropecuario: Un enfoque para América Latina,D. Astori y otros, Siglo
XXI, 1977, Capitulo II, 1977, México
10
Como toda disciplina esta constituida por un conjunto de normas y disposiciones que ordenan el
ejercicio de una actividad y facilitan su realización Estos conocimientos provienen principalmente de las
ciencias sociales y naturales. La planificación del Desarrollo Agropecuario, Gonzalez et al, pag
91Capitulo 2º, 1977, México.
9
“Planificar es intentar modificar a partir de la voluntad humana el curso de los
acontecimientos”. Uriel Leiferman (1996).
Etapas Planificación:
Como indicamos anteriormente, en la planificación pueden señalarse pasos que van
desde la idea inicial (idea fuerza o motora) hasta la concreción de las acciones. Para ello
se recorren las siguientes etapas a saber:





Diagnostico De Situación
Formulación
Ejecución
Evaluación
Reformulación
Diagnostico de Situación:
En este punto deben incorporarse todos los elementos que permitan arrojar luz a la
comprensión del problema sanitario. Corresponde incluir los estudios en los
siguientes temas.





Identificación del Problema Sanitario:
Modelo Analítico Causal
Matriz Lógica de consistencia de proyectos.
Valoración de la importancia económica nacional
Estimación de la perdidas de producción y productividad pecuaria
Estudio de la enfermedad en la región.:





Descripción clínica de las enfermedades
Comportamiento, (Epidémica, endémica etc.)
Distribución geográfica
Distribución temporal
Tasas epidemiológicas
Descripción histórica de las medidas de control desarrolladas en el país.:



Planes y antecedentes históricos
Estudios e investigaciones efectuadas anteriormente
Estado de avances de proyectos vinculantes
Aspectos vinculados a la producción:


Análisis de la situación ganadera e industria animal (Divisas, Alimentos,
insumos).
Patrimonio Animal (Evolución stock 5 años, carnes leche, huevos,
categorías, etc.)







Producción anual pecuaria( Ton. Carne 5 años, Litros de leche, rendimiento,
tendencias)
Predios e Instalaciones(estratificación tamaño, identificación de
trashumancia)
Coeficientes de producción(tasa de preñez, de toros, inseminación )
Capacidad industria (Frigoríficos, mataderos, tasa faena, usinas lácteas,
localización etc.)
Organización de los productores (N°, tipos, cantidad,
dinamismo,
antecedentes.)
Monto de inversiones y recursos económicos( Fuentes de recursos internos
externos)
Participación de organismos internacionales( Cooperación asesoramientos,
recursos).
Aspectos geográficos y de infraestructura:





Puentes
Caminos
Electricidad
Servicios
Montañas, ríos, topografía en general.
Recursos Humanos:


Descripción de la disponibilidad RRHH (Veterinarios, epidemiólogos,
patólogos, laboratoristas)
Descripción académica de las Universidades (N° Facultades, cantidad de
egresados, becarios, postgrados).
Provisión de Insumos Técnicos:


Descripción de la capacidad instalada de laboratorios, industrias químicas y
farmacéuticas
Producción anual de las plantas de insumo en los 5 años
Una vez superado este previo análisis se pasa a la evaluación expost que consiste
en ver como funcionó el proyecto en la práctica verificando si hay errores que requieran
correcciones de lo planificado. Para ello es recomendable realizar planes demostrativo o
pilotos a baja escala para efectuar estas rectificaciones. Para ello se mencionan los
ciclos de los proyectos de formulación y ejecución ( Ver figura Nº 1)
Metodología de Resolución de Problemas:
Dentro del diagnostico de situación se encuentra el método para definir el
problema. Consiste en la denominada metodología de construcción del árbol de
problemas y de árbol de soluciones. Ambos responden a la lógica de causalidad que se
intenta comprender los problemas desagregando las respuestas como nuevos
interrogantes de nuevos problemas y construir luego la soluciones a cada uno de los
subproblemas detectados.
Cuando los problemas y soluciones son detectados se identifican los principales
y se realiza la tabla de doble entrada denominada matriz de consistencia lógica que con
sus dos lecturas horizontal y vertical permite observar los alcances del proyecto en su
sentido horizontal y las relaciones de causalidad en el sentido vertical. (Ver Tabla Nº1 )
En este último sentido para alcanzar el objetivo de país libre de FA se requiere
realizar las actividades de vacunaciones cumplir los propósitos de controles adecuados,
luego inmunizar cumpliendo el supuesto de otros partidos, para erradicar cumpliendo el
supuesto de disponibilidad de recursos oficiales y el libre de FA cumpliendo el supuesto
de admisión internacional. Mientras que en la lectura horizontal frente al resumen de la
imagen deseada de País Libre de FA se requiere visualizar la misma a través de una
normativa expresa de la OIE que este publicada y que el supuesto de admisión al libre
sea dado.
En todo proceso de planificación e posible establecer dos ciclos el de
formulación o diseño y el de ejecución o puesta en marcha, que responden a
mecanismos de evaluación ex-ante o ex post del proyecto. En el siguiente esquema se
representa ambos mecanismos (Ver figura Nº 2):
Figura Nº 2: Ciclos de los Proyectos de formulación y ejecución11
Diseño
Diagnostico
Rectificación
Formulación
Formulación
Análisis de
Consistencia
Lógica
Incorrecto
11
Rectificación
Programa
Programa
Sanitario
Incorrecto
Correcto
Evaluación Exantes
Ejecución
Correcto
Evaluación Expost
Esquema ciclo de proyectos Fuente ,Elaboración propia en base a J. Córdoba, Dossier Planificación
Regional Agropecuaria, ,PNUD 1998, INTA, Balcarce, Argentina.
Control
F. Aftosa
Resumen
Narrativo
Indicador
Objetivo
Modos
Verificación
Supuesto
Objetivo
País libre (F.A)
Normativa OIE
Publicación
Normativa
Admisión Circuito
Libre
Propósito
Erradicación FA
Animales
inmunizados
vacunadores
entrenados Control
cadena frío Control
transito animales
Informes SENASA
Laboratorios o Entes
de Lucha
Planilla Vacunación
Actas vacunaciones
Planillas térmicas
Rendición DTA
Disponibilidad
recursos oficiales
Productos
Ausencia Focos
Baja Actividad
viral
Dosis utilizadas
vacunas
disponibles Nº
virajes térmicos
Nº DTA
Actividad
Vac.Diarias
Cursos de vacunad.
Insp.cadena frío
Reunión guías
municipales
Dosis entregadas
Centígrados frío
Idoneidad
N° reuniones
realizadas
Kilómetros recorridos
Planillas registros
Actas confeccionadas
N° insp realizadas
Controles previos
Vacuna eficaz
Sistema alerta
precoz
Adecuada
Producción de
vacuna Controles
desde otros partidos
Tabla Nº 1: Modelo normativo de análisis de consistencia lógica. Fuente: Elaboración propia en base
a J. Córdoba, Dossier Planificación Regional Agropecuaria, PNUD 1998, INTA, Balcarce, Argentina.
Componentes del diagnostico de situación:
En todo diagnóstico a realizar se requiere una metodología de investigación de
los problemas a resolver: Esta metodología se resume a continuación en los siguientes
pasos12:





Definición de hipótesis preliminares. Preconcepción ideológica
Recopilación inicial de información, fuente datos, censos, archivos etc
Contrastación de las hipótesis con la información.
Análisis definitivo transformación de hipótesis en leyes. Evidencia empírica
La prognosis: Su determinación es de pronostico y predictiva
OBJETIVO:
Es la descripción deseada de las condiciones que deberían prevalecer para poder
afirmar que el problema es solucionado en su totalidad o también el fin último a cuyo
logro el proyecto
En el proceso de la planificación una vez concretado el planteo del problema,
corresponde definir los objetivos generales y específicos. Los mismos deben ser realizados
con precisión manteniendo coherencia y correspondencia entre ambos. En este sentido un
objetivo general actúa como si fuera un objetivo de un microscopio en la que primero se
focaliza a menor aumento la pieza, para ver la globalidad y posteriormente se cambia a
mayor aumento para ver los detalles o sea los objetivos específicos.
Definición Objetivos Generales y Especificos
12
Introducción a la Planificación Agropecuaria, Curso Internacional de Planificación Agropecuaria, Lic.
D. Astori,, INTA Balcarce,1997.
Son una parte crucial de todo programa o proyecto sin la cual se carece de
orientación y por lo tanto carece de sentido realizar cualquier programación. Su
importancia radica en que ellos contienen aunque sea implícitamente una apreciación
conceptual de los problemas, como además los recursos, posibles acciones y una visión
futura de los acontecimientos.
Lo primero que se debe tener en cuenta al definir los objetivos es que previamente
hayan sido analizados e identificados dentro del proceso de resolución de problemas.
Los objetivos son una especie de conjunto inverso del conjunto de problemas
identificados, los que deben jerarquizarse por su importancia y subordinarse a los mas
generales. Los objetivos generales se refieren a ámbitos mas amplios que reflejan la
intención de resolver problemas globales, los que normalmente se logran a través de un
gran número actividades, en tanto que los mas específicos se alcanzan mediante
acciones mas especializadas y menos numerosas. La relación de subordinación de los
objetivos específicos a los generales facilita el desarrollo de acciones posteriores
necesarias para alcanzarlos. Todo proyecto bien elaborado debe identificar claramente los
objetivos, y dicha identificación postula la solución general a los problemas que fueran
detectados previamente en los estudios preliminares del proyecto.Un aspecto muy
importante en todo proceso de planificación es que los problemas identificados, objetivos
señalados, y las actividades diseñadas deben ser claras explícitas y concatenadas
lógicamente.
Ejemplos de objetivos generales:
1-Aumentar la producción pecuaria y el abastecimiento de carne y leche, como medio para
mejorar el bienestar de la comunidad en la región
2-Mejorar la productividad agropecuaria a través de la incorporación de moderna
tecnología.
3-Incrementar y eficientizar los servicio de transporte agrícola como medio de desarrollo
regional.
4-Aumentar el perfil de salud publica veterinaria a través de la erradicación de la
triquinosis porcina.
5-Describir la estructura y funcionamiento de las fundaciones de lucha de la fiebre aftosa
en la región del sudeste bonaerense en 1995.
6-Analizar eficacia de los servicios sanitarios oficiales de la República Argentina en los
últimos 30 años.
7-Aumentar la producción lanar a través de la instalación de planta industrial de matanza y
refrigerados de carnes ovinas en el partido de Pringles.
Ejemplos de objetivos específicos.
-1.1) Erradicar la fiebre aftosa.
-1.2) Controlar la Brucelosis bovina.
-1.3) Controlar las enfermedades transmisibles.
-1.4) Estudiar la adecuada utilización de la alimentación.
-1.5) Indagar acerca de la accesibilidad de los productos al mercado.
-1.6) Acceso al crédito bancario.
-1.7) Creación de escuelas.
Como se observa, en los siete ejemplos indicados recientemente de objetivos
específicos, cada uno de ellos se encuentra ligado al objetivo general de aumentar la
producción y mejorar el bienestar de la comunidad en la región, sin embargo en ninguno
de ellos por si solo se los puede asegurar.
Es importante observar este concepto, ya que en veterinaria es muy frecuente
consideran objetivos generales como el control de la enfermedades, olvidándose de que la
producción pecuaria, no solo esta ligada a la presencia de las enfermedades, sino también a
problemas de índole económico, social y político.
Esto último no significa, que el campo de la ciencias veterinaria esté impedido de
realizar un plan por no comprender lo sociales, sino que se trata de considerar siempre
estos aspectos que subyacen en toda explicación epidemiológica y que es necesario
contemplarlo a la hora de afirmar si el problema de la enfermedad fue resuelta13.
Los siguientes objetivos están ligados al objetivo general 5° y se puede ver que del
mismo, es factible desprender numerosos objetivos específicos, que encierran
problemáticas distintas.
5.1-Determinar el grado de participación democrática de los productores pecuarios en las
Fundaciones de la región del sudeste bonaerenses en 1995.
5.2-Detectar mecanismos facilitadores de la participación de los profesionales veterinarios
en acciones de salud animal en las fundaciones del sudeste bonaerense en 1995.
5.3-Indagar acerca de la eficacia y eficiencia de las fundaciones en la resolución de los
problemas de salud.
Meta:
Es la expresión cuantitativa de los objetivos.
Estrategia:
Es el camino o trayectoria elegida para alcanzar los objetivos propuestos:
responde a las preguntas de, ¿ que hacer ? ¿ como? ¿cuando? ¿ con quienes ?
PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO: Conceptos
La planificación se materializa en documentos, que generalmente son públicos y
que conforme a su duración, finalidad o definición de costos, adquiere distintas
terminologías. Los términos usuales que en la práctica se utilizan son Plan, Programa y
Proyecto.Todas ellas se las utiliza como sinónimos aunque en su concepto encierran
importantes diferencias:
Plan: Actividad deliberada y permanente de un gobierno y/o institución con el
propósito de preparar, facilitar y racionalizar las decisiones de cambio para controlar y
evaluar la ejecución para el cumplimiento de los objetivos propuestos en el diseño del
mismo. Es posible distinguir planes de corto, mediano y largo plazo. En general los
planes de largo plazo son aquellos que contienen la imagen objetivo que se desea
materializar en el futuro. Se caracteriza por el bajo nivel de detalle instrumental y
escasas cuantificaciones. Los planes de mediano plazo constituyen la columna vertebral
del proceso con un grado de detalle superior al anterior con aparición de datos
cuantificables. Por último los planes de corto plazo son documentos que sistematizan y
13
“ La medicina no se pregunta si la vida es digna de ser vivida, ni cuando. La ciencia natural responde al
problema de lo que debemos hacer para dominar técnicamente la vida, pero deja de lado, o da por
supuesto, para sus fines el problema de si debemos o si deseamos dominar técnicamente la vida y si en
última instancia ello tiene sentido ” ( Weber, 1985) citado por “ La Intervención en lo social ”A.
Carballeda , pag. 32 Editorial Paidos, Argentina, 2002.
orientan las acciones en un año calendario. Tambien se los denomina planes operativos
anuales (POA).
Programa: Mecanismos operativos destinados a organizar actividades que contribuyen
a la ejecución del Plan. Todo programa sistematiza acciones globales y continuas en el
tiempo.
Proyecto: Conjunto de actividades bajo una única dirección de mando en fechas
predeterminadas mediante la utilización de recursos económicos definidos con el objeto
de alcanzar los objetivos del Plan. Los proyectos se refieren a acciones específicas y
discontinuas que suponen la materialización de la inversión.
Si bien no existen jerarquías entre estas diferentes formas de intervenir con la
planificación es lógico esperar que de un Plan Nacional se desprendan innumerables
programas los que a su vez pueden contener diversos proyectos.
EPISTEMOLOGIA DE LA PLANIFICACIÓN:
Los cambios en la planificación tradicional son producto de cambios en los
métodos y el conocimiento del estudio de esta disciplina. Matus desarrolla un modelo
epistemológico que se explica por el análisis de los reiterados fracasos de lo normativo.
Un supuesto básico de lo normativo, descansa en la posición del planificador (sujeto)
que explica la realidad (objeto) desde una posición que se encuentra por fuera de dicha
realidad, lo cual lleva a Matus a considerar seis (6) postulados básicos para explicar la
nueva situación.
1° Postulado:
El sujeto Estado que planifica el objeto de su estudio la realidad económica y social en
la planificación tradicional esta separado son independientes y el planificador supone
que puede controlar y modificar a su antojo la realidad.
2° Postulado:
El sujeto planificador intenta definir la realidad y lo hace considerando a la misma como
una sola realidad y así construye un solo diagnóstico,un solo concepto del tiempo, y
una verdad única y absoluta.
3° Postulado:
Para construir esa realidad el planificador establece leyes de funcionamiento de esa
realidad, considerando una asociación estable entre las conductas de los agentes con
determinadas variables de estudio, en una lógica de causalidad, en donde se prevee lo
que ocurrirá, con una certeza tal que adquiere sentido la predicción.
4° Postulado:
El planificador al no compartir esa realidad no puede compartir la reacción con otros
actores de esa realidad y desconoce los efectos sociales de sus medidas, lo que explica
que solo puede establecer un calculo económico del plan en comportamientos
económicos que si son previsibles.
5° Postulado:
El cuarto postulado simplifica el mundo de los problemas, quedando solo problemas
económicos simples de resolver y previsibles cuando en la realidad los sujetos en su
interacción generan problemas sociales imprevisibles y que el planificador normativo
los ignora por completo. Por eso se dice que lo normativo piensa en problemas
estructurados y lo estratégico en cuasiestructurados
6° Postulado:
En la construcción de lo normativo el planificador escribe lo que va a ocurrir
realmente y considera a este final como cerrado, ya que sabe cual es el problema, sabe
como resolverlo, con que herramientas, y los resultados finales aun considerado
improbables que también están definidos. En estos razonamientos la certidumbre es la
reina
En conclusión y resumiendo si partimos de la premisa de que el planificador no
es un sujeto aislado e independiente sino que por el contrario, esta inmerso en la misma
realidad a planificar, entonces el planificador se encontrará frente a situaciones
diferentes y el planteo de que la planificación es una acción a futuro, se convierte en la
planificación de una acción del presente, lo cambia el paradigma de las técnicas a usar
en planificación.
Revisando los postulados mencionados, resulta imposible distinguir un actor
social del sujeto planificador, en especial cuando este se ubica en el mismo contexto y
de ahí las acciones que el planificador considere apropiadas seguramente van a impactar
con el objeto con las dimensiones de circunstanciales y de relaciones entre los actores
sociales. Todo, indica que un planificador no tiene asegurado lo que va a diseñar y
menos aún lo que espera que se cumpla.
También con referencia al 2º postulado que indica la única realidad posible, esto
es falsa cuando pensamos que existen varios actores, que opinan e influyen y en
consecuencia no podemos establecer una única realidad, por lo tanto hay más de una
realidad posible. Por otra parte, como se trata de actores que son sociables y por lo tanto
creativos, es imposible predecir el resultado de lo actuado y de pensar en términos
absolutos de metas y resultados esperados al futuro, por la cual el futuro es incierto y en
conclusión la Predicción es prácticamente imposible.
Todo ello indica que ya no es posible establecer el deber ser y este deber pasa a
ser reemplazado inexorablemente por el poder ser. Además como no sabemos a ciencia
cierta como reaccionarán cada uno de los Actores frente a cada circunstancia
presentada, es también imposible definir cabalmente los problemas, ya que se trata de
situaciones poco definidas o poco estructuradas, es por eso que se dice que en lo
estratégico los problemas son casi-estructurados.
Por último el plan no es un monopolio exclusivo del Estado, va a depender de
los otros actores sociales que intervienen y por lo tanto presentan un resultado final
abierto, incierto, solo el planificador está en condiciones de establecer un cálculo sobre
lo que precede y preside la acción. A esto Matus lo denomina como el cálculo
interactivo.
EPIDEMIOLOGÍA, PLANIFICACION Y ECONOMIA:
Epidemiología, planificación y economía son áreas del conocimiento científico que
se estudian en formas independientes, pero que en veterinaria, presentan una fuerte
relación por sus vinculaciones explicativas múltiples en los espacios agropecuarios.
Aníbal Zottele, investigador, economista de varias publicaciones en la
ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS), desarrolla estas ideas en
sus trabajos publicados, señalando que hay una serie de actividades que se vinculan a la
ganadería por distintas vías, como la de proveer elementos a una cadena de producción y
también mediante los llamados flujos reales y nominales de la producción, que vinculan la
ganadería, con el sector tributario, por la vía del impuesto, el económico por la vía del
consumo, internacional por la vía del sector externo y bancario por la vía del sector
financiero.
De esta forma cuando hablamos de ganadería no se está hablando exclusivamente
de la actividad pecuaria final, sino además de economía y de epidemiología. Una tarea
básica de los epidemiólogos es la intervención frente a epidemias o noxas de importancia y
para transformar una situación epidemiológica, desfavorable en otra favorable, se requiere
tener conocimientos de otros sectores, que no son estrictamente los que corresponden al
sector primario, que tienen mucho que decir y que inciden en este proceso de intervención
y que nos enfrentarnos.
Lo que propone Zottele A. , es que desde un punto de vista, de cierto nivel de
diagnóstico, el poder trabajar con ciertas categorías epidemiológicas y por tomar un
ejemplo- la fiebre aftosa-, los ecosistemas de fiebre aftosa y sus relaciones entre
endémicos primarios, secundarios y paraendémico, al momento de pensar en el plan a
nivel local o regional esta parte del diagnóstico epidemiológico es insuficiente para mediar
en la intervención concreta, ya que esa intervención concreta va a depender no solo de los
ecosistemas y formas de producción sino también de todos estos elementos concatenados
en una red hacia atrás y hacia delante, de lo que es la actividad específica.
También se debe contemplar que aún dentro de este sector primario, existen
objetivos diferentes según los tipos productores, según su orientación y posibilidades
económicas, de tal forma que se existen productores que se plantean objetivos de
maximización de utilidades (tasas de ganancias, rentabilidad) y en otros casos productores
cuyo objetivo es la maximización de los ingresos ( ingresos globales de la explotaciónagricultura familiar) y por lo tanto esos, distintos objetivos definen distintas estrategias
que también van a ser un elemento fundamental para ver que tipo de intervención
epidemiológica conviene usar.
En el fondo, se trata de decir que hasta ahora la epidemiología es una disciplina en
los términos tradicionales que resulta insuficiente, para una parte esencial del quehacer
epidemiológico, que es la intervención, por la cual se tiene que estar incorporando
elementos que van mas allá de los animales y que tienen que ver con los actores sociales,
con la sociedad y con los que intervienen en este proceso o sea , los tenedores de ganado,
,los dueños de las empresas farmacéuticas, los dueños de los frigoríficos y aún dentro de
los tenedores de ganado, las diferentes características que estos tienen en función del
tamaño de la propiedad o si se trata de producciones familiares, campesinas o indígenas.
De modo que, hay que pensar a la epidemiología en términos de una yuxtaposición
con otras disciplinas porque se necesita de todas ellas para lograr una explicación clara de
la intervención, sin la cual peligra la viabilidad del plan.
Un plan puede ser perfecto desde el punto de vista técnico, se tiene un ejemplo en
del modelo Aftosa, que desde el punto de vista técnico es un problema resuelto, ya que se
ha avanzado suficientemente para comprender que pasa con los ecosistemas y las
interdependencias que se dan, desde el punto de vista científico, técnico, instrumental se
sabe casi todo. Se conoce que vacunas tienen probada eficiencia para dar inmunidad, como
lo son las vacunas que duran seis meses de protección, se conocen las técnicas para hacer
un análisis serológico que indique la presencia de la actividad viral en el campo, es decir el
problema la fiebre aftosa desde el punto de vista técnico, estuvo resuelto muchos años
antes de la erradicación en la Argentina, entonces cabe preguntarse porqué se tardo tanto
en logra esa meta.
Evidentemente, se tiene que recurrir a una planificación que nos permitan explicar
esa otra parte y que nos permita actuar, pero la planificación tradicional normativa un
diagnóstico consiste en que es, y un pronóstico en que debe ser y deja de lado todo lo
esencial que es el puede ser.
En síntesis, tenemos que integrar la planificación a los aspectos epidemiológico y
económico, ya que cuándo hay un problema epidemiológico, siempre, hay un hecho
económico y sino es así, este hecho epidemiológico desde el punto de vista de la salud
animal, pasa a ser es irrelevante, porque recordemos las definiciones en salud animal
cuando definimos el perfil de Salud Animal, ante todo es productividad y rentabilidad,
razón por la cual si el problema que se piensa resolver, no tiene nada que ver con la
rentabilidad y la productividad del productor, se esta encarando un problema que es
irrelevante. Siempre que se analice la transmisión de una enfermedad en su origen se van a
encontrar con un algo económico que sucedió lo cual permitió un ingreso indeseable de esa
enfermedad que lleva inexorablemente a consecuencias económicas de limitaciones de
exportaciones o inmovilizaciones de animales.
El modelo de la fiebre aftosa desarrollado extensamente por el Centro
Panamericano De Fiebre Aftosa de la OPS, muestra estas relaciones económicas que por
ejemplo explica por que en la Argentina, en la pampa húmeda estaba lleno de lanares
como efecto de la sustitución del algodón, que deja de producirse en Inglaterra y
comienzas los hilados de algodón nacionales, años mas tarde se avanzó con la exportación
de carnes vacuna y entonces la pampa húmeda, comienza a desplazar esos lanares por la
presencia de la industria frigorífica, aparecen las mejoras genéticas y junto con las razas
británicas entra la fiebre aftosa y todo esto es ante todo- un hecho económico -.
Esos mismos países que tenían aftosa en Europa empiezan a establecer condiciones
para que los productores de nuestro país y otros países de Latinoamérica , cuando
pretenden ingresar animales o productos a Europa, aplicando restricciones sanitarias, en
especial si la enfermedad se presenta en el origen, lo cual provoca un impacto económico
indeseable en los productores locales. Esto explica, por que la aftosa es un programa que
tenga tanto peso histórico y aun hoy en día lo conserva, cuando vemos las organizaciones
locales, las fundaciones, el Senasa, el MERCOSUR, todos ellos volcados con una alta
proporción de su presupuesto a esta actividad, obedece a cuestiones de orden económico
en sus orígenes y en sus consecuencias.
Todas estas situaciones están relacionadas entre si lo epidemiológico y la economía
porque, los intereses económicos que se ven afectados, están relacionados a su vez con
otros intereses económicos, lo cual plantea situaciones muy diversas, en donde lo que lo
que es un costo de producción para un productor, como es aplicar una dosis de vacuna, es
el ingreso para un empresario que produce vacunas y para ambos la situación es
absolutamente legítima, legal, y dentro de las reglas de juego del sistema- no significa que
uno sea bueno y otro sea malo-, simplemente lo que se constata con estos hechos de que
hay diferencias de expectativas entre estos actores sociales y que entonces lo estratégico
consiste en ir dando viabilidad, ganando alianzas, neutralizando sectores, para obtener el
objetivo que nosotros diseñamos en nuestro plan.
La planificación no puede consistir simplemente en caracterizar una región muy
bien, muy perfecta, con todos los indicadores, o sea todo lo que hay que hacer para decir,
esto es, y entonces hay que hacer esto, por el contrario primero se debe decir esto es, luego
en segundo plano hay que hacer esto, y por último que es lo que se puede hacer, es decir
con estas tres cosas se construye el llamado pensamiento estratégico y se esta dando
viabilidad a un proyecto.
Para poder vincular esa articulación mencionada, hay que desprenderse de ciertas
ideas preexistentes que en el caso de la planificación normativa, estas eran ideas
dominantes, por ejemplo que los planificadores son personas asépticas, sujetos que están
fuera del objeto de estudio, que no tienen interés particular, ninguna parcialidad,
simplemente que ellos están analizando un objeto ajeno.
También hay que pensar en el rol del estado, esto es muy típico de toda una época
donde el estado era poderoso y tenía un alto grado de " gobernabilidad " el planificador
planificaba y decía lo que había que hacer y eso era exactamente lo que había que hacer,
claro que después no salía como tal, pero las explicaciones eran muchas y variadas, pero
eso era el poder en esa época y en este caso era considerado un recurso ilimitado.
Otro elemento es considerar la visión del planificador, quien nunca consideraba las
incertidumbres, solo las dimensionaba desde un punto de vista probabilístico, se los
reducía a que, podría pasar esto o aquello, pero todo dentro de un cierto grado de control
ya que se consideraban a los problemas a los que se refiere el plan. como problemas
estructurados, esto último quiere decir que todo plan normativo bien formulado responde a
una lógica de matemática en el cual la ecuación es mas importante que la intuición-como si
se tratara de resolver problemas con una serie de incógnitas o de ecuaciones y con esta
perspectiva algebraico -matemático, como un sistema conjunto estructurado, no había
imponderables impredecibles, todo estaba bajo control y sujeto a probabilidades.
En cambio el pensamiento estratégico, propone, que el planificador no debe estar
afuera del objeto de la planificación, sino inmerso entre los actores sociales,
involucrándose en un proceso de cambio, en donde se puede estar en un momento
planificando determinada cantidad de cosas y esto no va a aparecer escrito en ningún lado,
porque la planificación no es necesariamente un proceso formal de escribir un gran libro,
que normalmente no se lee, la planificación es un continuo en la que estamos todos
inmersos y en la que todos somos sujetos y objetos de interrelación dialéctica con distintas
intencionalidades que tienen que ver con las diferentes posiciones objetivas que cada uno
de nosotros tenemos en la sociedad.
La segunda cuestión, es que eso implica, que hay mas de una explicación posible,
porque si volvemos al tema señalado anteriormente de los productores y de los
laboratorios, cada uno tiene su explicación y cada una de esas explicaciones es verdaderas
para sus perspectivas y la planificación no está para juzgar la ética o la moral de los
intereses que están en juego, sino para ver como hacemos viable el objetivo que nosotros
tenemos, así como cada uno de los actores sociales están para hacer viables sus propias
perspectivas.
Por lo tanto hay mas de una explicación verdadera, que tiene que ver con estos
diferentes puntos de vista, los actores sociales, que son creativos y crean en un sistema
creativo, lo cual se puede partir con una idea determinada y una determinada cantidad de
objetivos pero como todos los actores sociales convergen en la problemática con sus
propios objetivos e intereses, esos objetivos constituyen arcos direccionales que se
modifican diariamente y cambian la manera de intervenir en el problema.
En cada interacción con los actores sociales, hay un aprendizaje, una autocrítica
que obliga a un cambio lo que significa que no hay posibilidades de encontrar un escenario
lineal dónde yo voy hacia mi objetivo sin que me importe nada de lo que me pase, es que
además no llego ni aún en el mejor de los casos, lo cual sería que todos estén de acuerdo
con la propuesta del planificador. La realidad es mucho más creativa y se modifica con
cada fenómeno o hecho que el panificador vaya generando en búsqueda del objetivo
posible.
Otra cuestión importante, es el poder, que es escaso y compartido y que lleva a
considerar a la gobernabilidad como muy necesaria. Tradicionalmente se tenía y durante
mucho tiempo una concepción casi omnipresente del estado gobierno y
esa
omnipresencia del estado no ayudaba a ver que la gobernabilidad de que es un hecho
compartido, no la da un gobierno, la dan todos los actores sociales en esa interacción.
Un presidente de la República puede firmar un decreto para desalojar a piqueteros
que toman un puente internacional en señal de protesta, situación ilegal que constituye un
delito, pero no es tan simple ejecutar en si mismo ya que son muchas persona y sectores
que participan y las consecuencias de aplicar esa medida tiene resultados inciertos e
impredecibles para un gobierno, razón por la cual se requiere de un tiempo de
negociaciones y un proceso mucho mas largo y mas costoso de lo que nos imaginábamos
en un principio, y esto es un ejemplo en donde la situación de los poderes son totalmente
desparejos, ya que estamos hablando de un decreto presidencial versus un grupo de
personas en algunos casos marginales que están ocupando un lugar ilegalmente, lo cual nos
lleva a pensar que sucedería cuando la cosas son mas parejas y menos evidenciables.
En veterinaria y tratándose de controlar la aftosa numerosas situaciones
impredecibles existieron, a la hora de instrumentar un plan de control ya que existen
diversos actores como, los laboratorios, los productores, los frigoríficos, los exportadores,
los sindicatos, los consumidores. Todos estos actores están gobernando este sistema y
entonces la problemática es como neutralizarlos, como negociar con ellos, como lograr
alianzas, es decir darnos viabilidad, en un sistema en donde el poder de cada uno es escaso
y donde nadie por si solo tiene la gobernabilidad.
A pesar de la tentación, no se puede reducir la planificación a un modelito
matemático de erradicación de fiebre aftosa, o la erradicación de brucelosis o tuberculosis
etc., porque siempre va a haber un cono de incógnitas, que indica que no se esta en
condiciones de resolver y nos obliga a una planificación, que sea permanentemente
creativa que nos permita ir eliminando algunas de las propuestas e ir incorporando otras, lo
cual todo hace que se deba acudir a niveles de explicación que normalmente no se dan en
los programas de salud animal, en los programas de control o erradicación de
enfermedades.
Tradicionalmente en el diseño de un plan, se dedica un largo capítulo a las
enfermedades, los análisis epidemiológicos, los indicadores pecuarios, los flujos
comerciales, etc. y en función de eso se trazan las estrategias, objetivos y metas, todos
estos elementos que conforman la planificación tradicional. Se establece que a los tantos
años se a dejar libre tal área, a los tantos años tal otra, que por aquí se va a dejar de vacunar
en el año 3 y aquí en el año 2 etc. Luego se enciman los recursos que se necesitan para
instrumentar este proyecto, las nuevas infraestructuras de los recursos humano, los
insumos, y sobre todo una gran cosa que es la rentabilidad del proyecto construyendo las
tasas internas de retorno del 30 %, 40 %, o 50 % y si encima se logra nuevos mercados en
comercio la tasas eran del 200 %.
En la experiencia histórica del diseño de planes, todas estas situaciones se
presentaron, y los planificadores decían extrañados como un plan tan bueno como el
diseñado con tanta rentabilidad, tiene tan poca repercusión en la comunidad y para
empezar con esta explicación hay que pensar en los elementos que participan como los
mas superficiales de lo fenoménico, o sea solo de lo que se ve, y los mas profundos que no
se ven que son planos superiores, niveles mas abstractos, niveles mas absolutos y que
explica mas claramente el problema.
Entonces volviendo al caso de la fiebre aftosa, se toma la noción de espacios y de
planos a la que Carlos Matus indica en su teoría y que explica la problemática de la fiebre
aftosa. Es decir, lo que se ve está aquí en el plano inmediato, lo mas singular, lo
fenoménico, los focos de fiebre aftosa o la cobertura de vacunación, y eso es apenas el
resultado de un algo que tiene que ser explicado por otra serie de fenómenos que tienen
que ver con otro espacio superior que es estrictamente epidemiológico o sea en el campo
de lo singular y es relativa a los ecosistemas de la enfermedad y a sus interrelaciones o sea
el modelo epidemiológico en el plano mas abstracto, los ecosistemas y que acumulaciones
de orden público o privado pueden estar interviniendo en este proceso. Pero sucede que
también estos fenómenos, están definidos por planos superiores en el sentido que son
planos mas generales, por ejemplo el nivel particular las formas de producción pecuarias
que es mas general que el singular y que son determinantes esenciales de los ecosistemas
de fiebre aftosa. Por encima de lo ecosistemas están las organizaciones económicas y
sociales del sector agropecuario no ya simplemente del sector salud animal sino todo el
sector agropecuario y también los perfiles de salud animal que a su vez tienen que ver con
las condiciones de manejo, genética, y reproducción.
Cada vez más insistentemente, se concibe a la salud animal en esos términos y
estas definiciones de la OPS, que se vieron en salud animal en la cursada del primer
cuatrimestre, cuando se señala que la salud animal no es sinónimo de ausencia de
enfermedad sino que tiene que ver con todos estos ingredientes de producción y
productividad pecuaria.
Si esta es la cuestión, entonces un ejercicio posible consiste en poner lo
fenoménico lo observable-focos de f. aftosa-, los problemas de cobertura etc., definidos
como problemas, en segundo lugar establecer los nudos críticos que son aquellos
problemas que son susceptibles de ser corregidos en el espacio en el cual nosotros nos
desenvolvemos, porque si vamos a la conclusión de que el nudo crítico esta fuera de
nuestro alcance este deja de ser un nudo critica. La realidad económica social, es un
problema, y no significa que no podamos hacer un análisis epidemiológico, sino se
cerrarían los estudios veterinarios y nos dedicamos a hacer política o hacer otra cosa, y eso
no es así se trata de mirar en el espacio de incumbencia del veterinario, indicando cuales
son los problemas mas importante que son susceptibles de ser corregidos a través de la
planificación propuesta o la viabilidad que nosotros le queramos impartir a esa propuesta.
Por ejemplo en este caso los focos, la difusión, los susceptibles, son nudos críticos, aquí se
coloca alguna explicación y estas explicaciones pueden ser: falta de información,
procedimientos deficientes, deficiencias de recursos, falta de capacitación, conflictos con
el programa, indiferencia frente al programa por parte de determinados sectores de la
población etc. Estos nudos críticos son los que explican el plano en la cual nosotros
podemos resolver estos problemas, entonces la propuesta es ya no trabajar con la
planificación típica, de componente, de etapas, sino con módulos explicativos con piezas
que se colocan y se sacan que son dependientes no interdependientes y que nos da una
gran flexibilidad para modificar permanentemente nuestros planes y programas.
A mediados de los años 80 cuando se escribió el Planarsa (Plan Argentino de
Salud Animal), los planificadores de la época cometieron un gran error al indicar que se
había diseñado un plan histórico para la erradicación de la fiebre aftosa, ignorando la
opinión de las fuerzas de otros actores, que no pensaban igual, como los laboratorios, los
productores y los empresarios. El error estratégico fundamental, fue no haber considerado
la acumulación de fuerzas existentes a favor o en contra del mismo, no se previó la
concientización de los productores, las alianzas con los frigoríficos, y otros.
Entonces esta propuesta de trabajar por módulos operativos, permite mejorar cada
momento, da mas tiempo para trabajar en mejorar el sistema de información, mejorar los
sistemas de control y permite de pronto que algunos pueden ser viables y otros no, a lo
mejor es mas necesario primero uno para luego fortalecer aL otro en función de las
acumulaciones de las fuerzas, mejorando la viabilidad hacia un arco direccional que
permita tener a un grupo de gente que está bregando por la erradicación y que no
necesariamente deba estar escrito. En conclusión es importante cuando se organice un
plan o un programa saber que intereses están a favor y cuales se están en contra.
ESPACIOS Y PLANOS DE EXPLICACION EPIDEMIOLOGICA
ESPACIOS
GENERAL
PARTICULAR
SINGULAR
PLANOS
SISTEMA
ECONOMICOSOCIAL
SISTEMAS DE
PRODUCCION
PECUARIA
MODELO
EPIDEMIOLOGICO
ECOSISTEMAS
ORGANIZACIONES
ECONOMICAS Y SOCIALES
POLITICAS Y ESTRATEGIAS
PRODUCCION DE BIENES
Y SERVICIOS
DISTRIBUCION INGRESO
CONSUMO
ORGANIZACIONES
ECONOMICAS Y
SOCIALES DEL SECTOR
POLITICAS
PECUARIAS
PERFIL DE SALUD
ANIMAL
P: F(N,M,P.F)
ALIMENTACION
MANEJO
GENETICA
-ORGANISMOS
PUBLICOS Y PRIVADOS
-PROGRAMAS DE
FIEBRE AFTOSA
OCURRENCIA DE
FOCOS
DAÑOS
COBERTURA
Cuando se esta hablando de epidemiología en general se hace referencia al espacio
singular en el plano de lo fenoménico y como vemos en la tabla de explicaciones
epidemiológicas es solo una pequeñísima porción del problema, nos dice que para tener
éxito en un plan de esas características, hay que incorporar a los otros planos y espacios.
Este análisis que se presenta con el ejemplo de la fiebre aftosa es posible realizarlo
con otras temáticas. Por ejemplo los recientes comentarios de los medios de difusión
masiva en la argentina indican que para los accidentes viales o la inseguridad o la
drogadicción el problema es una simple explicación determinística de pensar el problema,
y por ende la intervención es en lo fenoménico. Para los ejemplos se reducen a la velocidad
de los vehículos, aumentar las penas a los delincuentes, meter preso a los drogadictos, sin
observar los otros espacios y planos concatenados que determinan esos efectos.
En la República Argentina existe amplia experiencia sobre planes anteriores,
empezando por los modelos verticalistas policiales, es decir un servicio de sanidad
relativamente poderoso, con un poder de intervención policial muy fuerte y con capacidad
para disminuir considerablemente los números de focos de fiebre aftosa en el país. Existe
una segunda etapa , en donde los modelos empiezan a ser mas participativos pero que aún
es altamente jerárquico en donde la riqueza que tiene ese modelo intermedio es la
incorporación de una metodología mucho mas apegada a la realidad de los fenómenos que
se observan en las enfermedades que es el análisis de los ecosistemas, sistemas
productivos, y que tiene mucho que ver con el diseño Planarsa que se desarrollo a partir
de 1984 y que se construyó sobre la base de experiencias y de trabajos entre las cuales esta
universidad (UNCPBA) juega un papel muy importante a través de los cursos de Proasa
(Programa de Adiestramiento en Salud Animal )dictados en nuestra facultad de
Veterinaria. Así, todas las estrategias que se desarrollaban a partir de este plan se
sustentaban en intervenciones sobre áreas homogéneas, donde era predominante un
ecosistema salvo el caso de la Mesopotamia y en donde el plan digamos descansaba
también en una alta capacidad del Estado, tal como lo demuestra el hecho que en las áreas
endémicas primarias como el norte del Chaco o Cuenca del Salado se concebía la
vacunación oficial obligatoria. En general esto no es muy participativo es más bien
imperativo y esta posibilidad solamente descansa sobre una concepción del Estado de esa
época-que no hace tanto- de un Estado con capacidad para organizarse, para definir
políticas, definir los sistemas de intervención y operacionalizar estos sistemas.
PLAN INTERVENCION:
Una de las situaciones frecuentes presentada en la planificación latinoamericana
en las últimas décadas fue el divorcio abismal entre el equipo de planificadores y los
políticos. En primera medida el planificador descansaba que el ya habría indicado las
recetas a aplicar que si el político no las había aplicado no era su problema que mas bien
habría que analizar el comportamiento del político que es vanidoso y ego centrista en la
cual lo único que le interesa es el poder. Por otra parte cabe también reflexionar en
torno al pensamiento que tiene el político con respecto al planificador o el técnico
indicando que son agentes poco comprometidos con la acción y sus consecuencias , que
los envuelve la burocracia protectora, y que se la pasan dando recetas que son
imposibles de cumplir sin tener repercusiones sociales. Estos síntomas indicados
caracterizaron los equipos de gobierno de los 70 al 90 como un grupo de técnicos
sobresalientes en su especialidad pero incoherentes a la hora de trabajar en acuerdos
con otros grupos de la gestión pública. Así Matus considera que se ha presentado en
America Latina una gran improvisación en la forma de hacer política
Muchos gobiernos latinoamericanos han descansado en la euforia electoral
pensando que los problemas estaban muy lejos e inclusos aquellos que eran cercanos se
las ingeniaban para pasarlos al futuro o bien culpar al gobierno anterior.
Pocas veces se maneja el triangulo del gobierno considerando a los proyectos,
la gobernabilidad y la capacidad de gobierno. En general estos político presentan el
síntoma o el comportamiento que tienen baja capacidad de gobierno y actúa con
solamente con improvisación. Los políticos presentan un comportamiento permanente
ligado a la intuición y al cálculo resultante de la lucha política de cada momento en
donde el oponente reacciona. Otro grupo de agentes son los técnicos especialistas que
presentan los modelos, los cálculos pragmáticos y consideran a los problemas sociales
como problemas estructurados y por último los agentes de gobierno caracterizado por
poseer un pragmatismo excesivo, con fuerte origen gerencial , tecnócrata y sin teoría,
Este grupo de actores de gobierno generalmente piensan sin métodos,
reaccionando solo por sus propias experiencias, e intereses., considerando que los
métodos y las teorías son males que se tienen en la juventud, siendo su perfil siempre
intuitivo, implacable y sin responder a las réplicas. A su vez, afirma que las ideologías
sobran, ciegan y rigidizan el modo de entender la realidad, trabaja con recetas causales y
anecdóticas. Tiene mentalidad operacional y sentido práctico y en la medida que
asciende en la pirámide de las organizaciones se acerca al límite de su incompetencia.
Otro grupo de agentes que participan en la capacidad de gobierno son los
intelectuales, caracterizados por ser muy criticos, implacables, con mucha percepción
sobre lo que esta mal, pero muy incompetente para formular propuestas concretas,
careciendo de sentido práctico, y se pierde en lo burocrático y en la densidad del juego
político. Es un buen crítico pero un mal planificador y un mal gerente aunque es capaz
de ver lo que la mayoría no ve.
En síntesis Matus dice que todo gobierno debe contar con estos grupos de
agentes y darle participación según los perfiles, promoviendo que se genere un equipo
de gobierno que debe estar antes de las elecciones para poder ser aplicados al 1ª día de
gobierno. Este equipo debe estar bien organizado, sincronizado y responder a la
planificación de cada una de las situaciones.
Planificación y gobierno
Muchas alternativas no pueden ser manejadas por el planificador por que no
dependen de él (le son ajenas) por lo cual el grado de manejo que pueda tener de esas
opciones define, lo que Matus indica como gobernabilidad o la capacidad de
conducción del proceso de la planificación de situaciones. En esa gobernabilidad
intervienen también factores éticos de reconocimiento del proceso de la planificación,
razón por la cual se indica que la misma debe tener legitimidad para ser eficaz.
Matus sostiene, que la articulación constante entre tres variables como son el
Proyecto de Gobierno (PG), la Capacidad de Gobierno (CG) y la Gobernabilidad del
Sistema (GS) debe ser considerado para la conducción de un gobierno. En esta
articulación, un proyecto no es pasivo, ya que muchas veces puede ser resistido por
actores sociales que se oponen y que solo puede vencer esa resistencia mediante la
mejor capacidad de gobierno. La gobernabilidad del sistema es una relación, entre las
variables que controla y que no controla un actor en el proceso de gobierno. La
gobernabilidad del sistema va estar influenciada por el proyecto de gobierno, la relación
con otros actores sociales y a por la capacidad del mismo, entendiendo a esta último
como las técnicas, métodos destreza, y habilidades del equipo de gobierno que sean lo
suficientemente eficaces, para lograr el proyecto de un gobierno.
Estas tres variables se definen como el triángulo de gobierno, el proyecto de
gobierno la capacidad de gobierno y la gobernabilidad que interactúan entre sí, en donde
los agentes de gobierno participan con los proyectos del gobierno otorgándole
gobernabilidad al gobierno.
Proyecto Gobierno
Gobernabilidad
Sistema
Capacidad
Gobierno
Matus sostiene, que la articulación constante entre estas tres variables debe ser
considerado para la conducción de un gobierno y en esa articulación, un proyecto no es
pasivo, ya que muchas veces puede ser resistido por actores sociales que se oponen y
que solo puede vencer esa resistencia mediante la mejor capacidad de gobierno. La
gobernabilidad del sistema es una relación, entre las variables que controla y que no
controla un actor en el proceso de gobierno. La gobernabilidad del sistema va estar
influenciada por el proyecto de gobierno, la relación con otros actores sociales y a por la
capacidad del mismo, entendiendo a esta último como las técnicas, métodos destreza, y
habilidades del equipo de gobierno que sean lo suficientemente eficaces, para lograr el
proyecto de un gobierno.
PLANIFICACION Y POLITICAS EN SALUD ANIMAL
Muchas actividades vinculadas al desarrollo agropecuario ya sea por su carácter
global o por no haber agentes privados o por el interés comunitario son materia de neta
acción estatal y es el Estado quien realiza la Planificación.
Esta acción pragmática, encierra el concepto del estado como el único
estamento legítimo y responsable de la regulación global de las actividades en los
aspectos de la salud animal.
Esto puede observarse repasando la historia del pasado siglo y la experiencia
llevadas a cabo por los distintos países latinoamericanos. No es un tema fácil, pues no
solo se trata de aspectos relacionados a la medicina veterinaria, sino también a las
ciencias sociales.
Lo abordamos, sin pretender que las ideas que aquí se expresan abarquen toda
su complejidad y signifiquen respuestas definitivas para la totalidad de las dudas y los
aspectos polémicos que a su alrededor siempre se suscitan.
Puesto que la conducción general del proceso de desarrollo y la regulación de las
actividades en salud animal son de responsabilidad del estado, permanentemente exigen
decisiones políticas, lo que permite inferir que el desarrollo de la planificación en Salud
Animal, está asociado íntimamente a la transformación histórica del estado.
Para comprender las diversas modalidades que ha adquirido la Planificación en
Salud Animal y sus políticas, es necesario revisar las formas de intervención del Estado
en general en América Latina.
Esta intervención estatal siempre a estado presente desde los inicios de la
administración colonial, con las ordenanzas coloniales que otorgaron un fundamento
jurídico a la apropiación de la tierra , el agua, los bosques y los ganados, como también
a la utilización de la mano de obra nativa y esclava. Luego con la colonización esas
comunidades indígenas nativas y africanas formaron parte de un grupo social específico
que se caracterizaba por su marginal y exclusión.
La lucha por las autonomías regionales y otros enfrentamientos más
directamente relacionados con la producción exigían una intervención del estado que
produjo una modificación de la estructura colonial.
A través de ordenanzas y disposiciones estatales se estableció propiedades de
tierras, propietarios de esclavos, comuneros, aparceros, etc. en donde el estado otorgaba
incentivos a la producción a cambio del llamado diezmo.
Muchos años después, los cambios operados a nivel internacional, como la
revolución Industrial en Europa, sumado a las mejoras del transporte y la consecuente
ampliación del mercado mundial surge la necesidad de establecer mecanismos de libre
cambio de productos y mercancías, garantizar el respeto de los derechos individuales, y
los interese predominantes de la época.
En estos casos la intervención estatal determinó un re-ordenamiento en las
estructuras de producción aumentando el dominio y la apropiación privada de la tierra y
eliminando las reservas indígenas o estructuras coloniales que no estuviesen
encuadradas en el contexto exportador.
A principios del siglo XX ese vértigo de crecimiento y desarrollo productivo fue
mermando como consecuencia del aumento de producción de los compradores
tradicionales como Europa y EEUU.
En los últimos años las empresas agropecuarias y las industrias de materia
primas (frigoríficos, ingenios azucareros semilleros, etc.) generaron su propias
exigencias que motivaron al reclamo de la intervención estatal con el fin de regular los
procesos productivos y el apoyo financiera.
En general ese proceso de modernización determinó que el estado interviniera
legislando en concordancia con el ritmo exportador y así producciones que no
estuviesen ligadas a ellas fueron dejadas de lado hasta llegar a su marginación o
anulación.
También estas intervenciones esta ligadas al contexto económico interno de cada
uno de los países en donde los aspectos macroeconómicos definen y condicionan los
procesos de desarrollo y por ende de las políticas planificadas.14
En materia de Salud Animal adquiere énfasis el inicio del control de la fiebre
aftosa en la Argentina en donde el Estado crea una institución pública exclusivamente
para su control en concordancia con las exigencias internacionales.15
La Organización del Comercio Mundial (WTO) con los acuerdos en las medidas
sanitarias y fitosanitarias (SPS) bajo la recomendación técnica de la OIE con su código
de normas sanitarias, ha desempeñado un papel significativo sobre el particular. 16.
Historia de la Fiebre Aftosa:
Ya hemos señalado que en la historia de la planificación diversos autores
formularon críticas a la planificación normativa estableciendo diversos trabajos de
enfoques estratégicos.17
Sin desconocer esos trabajos y otros de similares características, parece oportuno
y ventajoso desde una perspectiva profesional veterinaria mirar la planificación y los
14
FACTORES QUE INFLUYEN EN EL PROCESO DE LA PLANIFICACION: Desde mediados de la
década del 80, Argentina ha realizado un importante esfuerzo exportador, donde los bienes producidos en el sistema
agroalimentario participan aproximadamente del 65 % de los valores transables. El desempeño exportador de los
bienes producidos en el país se considera fundamental en cualquier estrategia global de desarrollo del mismo.
Tradicionalmente se observan sesgos de naturaleza productiva como único elemento de explicación del desarrollo de
un sector. La noción de sistema permite abarcar la globalidad de las actividades vinculadas al sector agropecuario.
Astori, concibe cuatro subsistemas vinculados al sistema agropecuario De acuerdo a D. Astori los diversos
subsistemas están presentes en la definición de lo planificado y forman parte de un contexto denominado diagnóstico
global que condiciona la planificación sectorial. Los Subsistemas citados por D: Astori, son: a)Subsistemas de
actividades productivas: Comprende todo el proceso vinculado a la producción, b) Subsistemas de actividades de
apoyo: Comprende las actividades de apoyo y fomento como la provisión de insumos básicos, la investigación, la
promoción, el crédito etc., c) Subsitemas de mejoramiento de las condiciones de vida del medio rural: Son aquellas
acciones destinadas a mejorar las condiciones sociales de vida de la población como educación, salud planificado,
vivienda participación democrática etc. d) Subsitemas de conducción de lo planificado: Incluye las actividades
políticas destinadas a fortalecer el proceso. Curso Internacional de Planificación Agropecuaria. D Astori,
PROCADES, FAO,INTA Balcarce, 1998.
15
El SENASA es el organismo regulador de la Sanidad Animal en la Argentina. Este fue sufriendo en los últimos 30
años diferentes modificaciones de su estructura de control conformes a las exigencias internas y externas. La mas
llamativa es la fusión del Servicio de control de la Sanidad Animal con la Sanidad Vegetal operada en los años 90 en
el contexto de las reformas del Estado I y II. Ver Temas Estado Administración y Politicas Publicas, Boletín Año 5,
Nº 17, Pág.31, Instituto Nacional de la Administración Publica, Argentina, Junio 1999.
16
Además, los consumidores en países desarrollados son cada vez más exigentes de productos más seguros, de más
alta calidad provenientes de los países exportadores de alimentos como la Argentina La WTO ha generado
mecanismos para la puesta en práctica de ciertos tipos de estándares SPS y de TBT. que sean más transparentes a
nivel internacional a la hora de notificar estas medidas.
Con los años 80 y los años 90 ha habido una aceleración rápida en el índice de la innovación tecnológica que generó
un mayor número de notificaciones para los estándares y medidas técnicas. La WTO sobre el período 1981 a 2001,
indica que el número de notificaciones aumentó de 150 sobre a 4.600.
El uso creciente de estándares es más evidente en países industrializados, aunque hay también evidencia que tales
medidas se están poniendo en ejecución cada vez más en países en vías de desarrollo.
Con este nuevo ambiente tecnológico e internacionalizado muchos países requieren de un nivel muy diverso y de
forma de infraestructura de los estándares, con funciones que necesitan ser realizadas como la metrología,
calibración, certificación del producto, registro del sistema de calidad, servicios informativos de los estándares,
control de calidad y el aseguramiento de la calidad entre otros. “Un acercamiento del negocio y el papel de la
estandardización en las organizaciones nacionales”. Kluwer Académico, Boston. Vogel, D. (2003).
17
Política y Plan, Carlos Matus, OPS, 1982.
cambios operados en los últimos años. En ella vemos cambios operados a nivel de
gobierno y políticas de estado que determinaron diferentes enfoques en el control y
erradicación de las enfermedad. Es con la fiebre aftosa donde se puede realizar una
lectura de la planificación desde una perspectiva histórica de la fiebre aftosa.
La fiebre aftosa se remonta a 1860, donde José Hernández describe en un tratado
sobre la forma de planificar que acciones se debían tomar en los animales con llagas.
En 1869, ya se habían registrados diferentes focos de la enfermedad en el partido
de Las Flores y en el Noreste de la provincia de Buenos Aires, pero es en Mayo de 1870
donde se desata una gran epidemia que preocupó a las autoridades políticas de la época.
El inicio de la epidemia fue en Las Flores, en dónde el juez de paz envía la
noticia al Consejo de Higiene Pública quien se expide comunicando a la Municipalidad
de esa localidad para que intervenga y tome las primeras acciones de control. En
consecuencia se destaca a un veterinario para que inspeccione las tareas de faena en el
matadero. También se decide suspender los mataderos ubicados en el Norte de la
Provincia para concentrarlos en el sur como el sacrificio y entierro de los animales
enfermos.
Durante esa epidemia, varias fueron las opiniones sobre la gravedad. Por un lado
se encontraban los propietarios de ganado, saladeristas y los veterinario que indicaban
que era una enfermedad benigna que evolucionaba rápidamente curando los animales
con una solución de vinagre18 por otro lado se encontraban autoridades de la Sociedad
Rural Argentina y el Consejo de Higiene Pública cuyos miembros habían sido
convocados por su reputación profesional19, que considera dudosa su benignidad. Días
después el Consejo se reúne en plenario con los saladeristas productores y veterinarios y
concluyen que esa enfermedad no reviste de importancia ni para la Salud Animal ni para
la Salud Pública.
No tardó mucho tiempo, para que las embajadas de Reino Unido y EEUU
dudaran de la versión oficial y requirieran una explicación escrita si era o no fiebre
aftosa20. En aquella época no se atribuyó al origen del mal a los animales importados de
Europa con escasos controles de embarques. A pesar de que en muchos manuales de
Veterinaria de la época alertaban de los peligros que la aftosa implicaba es llamativo
que no se haya prestado la atención debida, y esto desembocó, en una Legislación
Sanitaria Nacional y controles de la enfermedad muy estrictos, entre la que se destacaba
prohibir la importación de animales vivos de países con epidemias.
No obstante, en marzo del año 1900 se inicia otra grave epidemia y los diarios
de la época la desestiman considerándola como enfermedad del enteque seco21. A los
18
El tratamiento consistía en lavar la boca con sal agua vinagre y ajos mientras que para las patas se le agregaba a esa mezcla orina
bovina.Todo es historia,Cuad. N° 336, O. Perez.
19
El grupo de notables convocados eran Dr Remy de la escuela de Alfort, Dr.F. Zufia de la escuela de Madrid, J. Wilks y T Douglas
ambos del Colegio Real de Londres.
2020
En 1870 el ministro inglés Mc Donnell le envía una carta al Dr Eduardo Olivera Presidente de la Sociedad Rural Argentina,
para pedirle información sobre esa rara enfermedad Argentina, quien responde que dicha enfermedad es Fiebre Aftosa similar al
Cocotte que afectó a Francia que era de carácter benigno que no ha impedido el consumo de leche motivo por el cual las autoridades
no han tomado medidas extremas y si solo aquellas que aconseja la ciencia y la prudencia para combatir la enfermedad, más por sus
efectos económicos en el exterior, donde se ignoraba que fuera de carácter benigno el consumo alimenticio de los animales
atacados. Tres años mas tarde cuando el episodio parecía superado el Cónsul de EEUU detiene un embarque de cuero a ese país en
referencia a las declaraciones efectuadas en su oportunidad por la SRA. El ministro de gobierno de la Provincia de Buenos Aires le
pide explicaciones al presidente de la Sociedad Rural respondiendo este que si bien se dijo de un modo vago que existía la
enfermedad jamás se caracterizó de una manera determinada y aun en ese carácter hace muchos meses que ha desaparecido
completamente de nuestra campaña. Anales de la Sociedad Rural Argentina, Buenos Aires, 1870.
21
Un articulo de la Nación de la época informaba sobre una rara enfermedad y decía que a la opinión de los prácticos de campo no
cabría ponerla en duda, ahora que es robustecida por la del sabio profesor de ciencia Dr. Ligneris. Son pues inexactas las versiones
de que haya aparecido Fiebre Aftosa que se ha echado a rodar sin fundamento y sin reparar en los graves perjuicios que pueden
acarrear a nuestra ganadería. Es oportuno recordar que en los mercados europeos y hasta en los de la liberal Inglaterra, se oponen
trabas las más antojadizas a la importación de nuestros ganados y que bastará para que un órgano de publicidad afirme, aunque de
ello no tenga prueba ni de prueba alguna que en nuestros campos ha aparecido la Fiebre Aftosa, para que se cierren todos los puertos
de Europa a la introducción de dichos productos de nuestro suelo. Diario La Nación, del 19 de Marzo del 1900.
pocos días, se confirma que es fiebre aftosa y causa estupor en los gremios marítimos y
exportadores produciéndose el cierre de las exportaciones de carne al mercado inglés
que en ese entonces representaba el 42 % de los ingresos del país.
Recién dos años después se levanta la prohibición que pesaba sobre las
exportaciones de carnes Argentinas con destino al Reino Unido, y desde esas épocas
hasta estos tiempos la fiebre aftosa acompaño a la preocupación de los hombres de
campo los veterinarios los frigoríficos los exportadores y el gobierno.
Desde 1900 a la actualidad , se crean organismos nacionales de control como el
Instituto de la Fiebre Aftosa (1939), Instituto de elaboración de vacuna (1945,
CANEFA (1960), SELSA (1968), FADEFA (1973), CONALFA (1990).Refundación
de los entes de lucha de aftosa, (2001) En la actualidad, la aftosa sigue siendo
preocupación y los comportamientos de la enfermedad y de los actores intervinientes
son similares y repiten la historia en el país 22.
Las constantes preocupaciones nacidas en esos años, llevan a la creación
permanente y casi continua de planes vinculados a la salud en especial a la fiebre aftosa
creandose en las década que va de 1950 a 1970 varias organizaciones que tienen que
ver con lo público y nacional como CANEFA, SELSA que son organismos
dependientes de ministerios públicos.
Desde 1970 a 1983, Argentina vivió un período de gobiernos militares y en
donde el control de la Aftosa consistía básicamente en la vacunación obligatoria por
parte de los productores y la fiscalización a través de SELSA con una importante
participación del estado en las campañas. 23
Desde 1983 a 1999, vuelve la democracia a la Argentina y se reinstalan las
unidades de planificación apareciendo un Plan Normativo denominado PLANARSA.
En esas década el control de las enfermedades tenía mucho que ver con el control oficial
organizándose planes de tipo normativos24 conocidos como planes libros.
Esos Planes libros, dejaron un importante conocimiento por las investigaciones
epidemiológicas realizadas pero de nada sirvieron al momento de lograr la aprobación
política y financiera que le permitiera aplicarlos.
A partir de 1990, se formula un plan estratégico consistente en retomar las
estrategias descriptas en el PLANARSA y enfocarlo desde una perspectiva estratégica.
El resultado fue todo un éxito, al lograr lo que no se había podido antes de
armonizar los intereses de cada uno de los intervinientes en la producción de carne, en
la industrialización, en los laboratorios de vacunas y en el estado.
Todo esto permitió aplicar las estrategias de control, entre las que se encuentra la
vacunación en dos veces al año a la totalidad de la población bovina y permitió desde
1992 a marzo de 1999 llegar a la erradicación de la enfermedad después de un siglo de
lucha. 25. Estos resultados de la lucha contra la fiebre aftosa, muestran lo estratégico
como un método viable para resolver los problemas de Salud Animal.
22
En 1920 el Dr. SOJO explicaba en una conferencia de Lechería que el sacrificio de los animales sospechosos previa
indemnización, la cuarentena y la desinfección son suficientes para extirpar la enfermedad. Y continúo diciendo “ Si en la República
Argentina se hubiese adoptado en 1900 cuando se introduzco la enfermedad en el puerto de Buenos Aires o más tarde en el territorio
de Formosa cuando apareció la epizootia en 1909 importada de otro país, no tendríamos que lamentar la pérdida cercana a 1000
millones de pesos que ha sufrido y la que sufrirá el país “. Revista de Medicina Veterinaria Congreso de Fiebre Aftosa, Buenos
Aires, 1920.
23
En ese entonces el servicio de control estaba formado por un área de Laboratorios de Control Oficial, una de inspección de
Frigoríficos cuyo destino era la exportación y el área de campo dotada por una importante red de vehículos oficializados (privados
contratados por el estado)con recursos humanos incorporados durante 1980 a la planta mas vieja. Estos años fueron los de mayor
inversión pública en capacitación de recursos humanos y fortalecimiento institucional. Los recursos eran propios por aranceles (en
frigoríficos y en vacunas)y del Estado Nacional.
24
Plan de Sanidad Animal, Proyecto BID, Canefa, 1960. En 1983 se elabora PLANARSA proyecto SENASA/BID, 1985 Buenos
Aires.
25
Fecha en la cual el actual presidente de la República Dr. Carlos Menem procediera a vacunar el último animal del país habida
cuenta que se levantaban las vacunaciones por la inexistencia viral en el territorio Argentino.