FEMA P646A/ June 2009 Desalojo Vertical en Caso de Tsunami: Una Guía para Oficiales Comunitarios Preparado por Consejo de Tecnología Aplicada 201 Redwood Shores Pkwy, Suite 240 Redwood City, California 94065 www.ATCouncil.org Preparado por AGENCIA FEDERAL PARA EL MANEJO DE EMERGENCIAS Programa Nacional para la Reducción de Peligros de Terremoto ADMINISTRACIÓN NACIONAL OCEÁNICA Y ATMOSFÉRICA Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami Michael Mahoney, Oficial del Proyecto FEMA Chris Jonientz-Trisler, Especialista del Proyecto FEMA Michael Hornick, Especialista del Proyecto FEMA ATC GERENCIA Y SUPERVISIÓN Christopher Rojahn (Ejecutivo deL Proyecto) Jon A. Heintz (Monitor de Control de Calidad) Ayse Hortacsu (Gerente deL Proyecto) CONSULTORES DEL PROYECTO J. L. Clark (Lead Report Preparation Consultant) George Crawford (Report Preparation Consultant) PANEL DE EVALUACIÓN DEL PROYECTO Lesley Ewing James D. Goltz William T. Holmes Ervin Petty George Priest Althea Turner Timothy J. Walsh Advertencia Cualquier opinión, resultados, conclusiones, o recomendaciones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente la opinión de el Departamento de Seguridad Nacional (DHS), la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), o el Consejo de Tecnología Aplicada (ATC), Además, ATC, DHS, FEMA, NOAA, ni ninguno de sus empleados, hace ningún tipo de garantía, expresada o implicada, ni asume ningún tipo de responsabilidad legal ni sobre la exactitud, lo completo, o la utilidad de la información, producto, o proceso incluido en esta publicación. Los usuarios de la información tomada de esta publicación asumen toda responsabilidad legal que surja de su uso. Fotos de portada cortesía de Magnusson Klemencic Associates, Seattle, Washington. Preámbulo Esta publicación fue igualmente financiada por la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), la cual encabeza el Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami (NTHMP), y por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), la cual es responsable de la implementación del Programa de Reducción de Peligros de Terremotos (NEHRP). Este proyecto se comenzó originalmente para trabajar con la necesidad de una guía sobre como construir una estructura capaz de resistir las fuerzas extremas de terremotos y tsunamis. Esta interrogante fue impulsada por el hecho de que existen numerosas comunidades a lo largo de la costa oeste de los Estados Unidos que están vulnerables a un tsunami que se origine por un terremoto en la zona de subducción de Cascadia, lo cual podría generar un tsunami con una elevación de 20 pies o más dentro de 20 minutos luego del terremoto. Dada su localización, sería imposible evacuar estas comunidades a tiempo, lo que podría resultar en una pérdida significativa de vidas. Este asunto tomó extrema importancia con el Terremoto de Sumatra y el Tsunami del Océano Índico del 26 de diciembre de 2004. Mientras que este evento resultó en la pérdida de una gran cantidad de vidas, pudo ser peor si los sobrevivientes no hubieran podido refugiarse en edificios multipisos de concreto reforzado. Sin darse cuenta, estas personas fueron las primeras en demostrar el concepto de las estructuras de desalojo vertical en caso de tsunami. Muchas comunidades costeras sujetas a tsunamis localizadas en otras partes del mundo también enfrentan el mismo asunto. En estos casos, la única alternativa factible es el desalojo vertical mediante la utilización de estructuras específicamente diseñadas, construidas, y designadas para resistir las cargas de terremotos y tsunamis. El diseño de estas estructuras fue el enfoque del trabajo anterior en este proyecto, lo que resultó en la publicación de FEMA, Guías para el Diseño de Estructuras de Desalojo Vertical de Tsunamis (FEMA P646). Esta es una publicación suplementaria con el propósito de presentar información sobre como las guías de desalojo vertical se pueden utilizar para motivar el uso de éstas a nivel estatal y local. Este escrito tiene la intención de ayudar a los oficiales de gobierno y a los ciudadanos interesados, FEMA P646A Preámbulo iii proveyendo la información necesaria para trabajar con el peligro de tsunami en su comunidad, para ayudar a determinar si el desalojo vertical es una opción que debe considerarse y, si lo es, como financiar, diseñar y construir dicho refugio. FEMA agradece a todos los que trabajaron en esta publicación. Están mencionados en una lista al final de este documento. También queremos reconocer al personal y consultores del Consejo de Tecnología Aplicada (ATC). Su arduo trabajo les ha brindado a los ciudadanos de nuestra nación una guía sobre como sobrevivir un tsunami. – Agencia Federal para el Manejo de Emergencias iv Preámbulo FEMA P646A Prefacio Este documento fue preparado bajo el contrato “Desarrollo y Apoyo de Guías Técnicas para Eventos Sísmicos y de Riesgos Múltiples” (HSFEHQ-04-D0641), el cual fue otorgado al Consejo de Tecnología Aplicada (ATC) en el 2004 por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) para llevar a varias tareas, incluyendo el desarrollo del acompañante Reporte de FEMA P646 Guías para el Diseño de Estructuras de Desalojo Vertical de Tsunamis (Proyecto de ATC-64). Este esfuerzo fue cofinanciado por FEMA y la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA). Las guías para oficiales comunitarios contenidas en este documento están basadas en la información provista en el Reporte FEMA P646, que cubre una amplia variedad de temas técnicos, incluyendo la caracterización del peligro de tsunami, como escoger entre las varias opciones de estructuras de desalojo vertical, como estimar los efectos de cargas de tsunami, criterios de diseño estructural, y conceptos de diseño y otras consideraciones. El Reporte FEMA P646 también incluye ejemplos de estructuras de desalojo vertical de Japón, e ilustra los conceptos de diseño y configuración para una serie de estructuras de desalojo vertical en una comunidad hipotética. En contraste con la información técnica y de ingeniería provista en FEMA P646, este documento contiene información y guías específicamente diseñadas para oficiales comunitarios escritas en términos del diario vivir. También se incluye la información de trasfondo acerca de los tipos de tsunami y su actividad histórica, discusiones a fondo de los asuntos a considerarse durante la planificación del diseño y la construcción de una estructura de desalojo vertical, discusiones sobre asuntos de financiamiento, e información sobre la operación y el mantenimiento de estas estructuras. El Consejo de Tecnología Aplicada está en deuda con los miembros del equipo del Proyecto ATC-64 quienes participaron en el desarrollo de este documento. J.L. Clark sirvió como Consultor Principal de Preparación de Reporte, y George Crawford como Consultor Asistente de Preparación de Reporte. La revisión y guías fueron provistas por el Panel de Revisión del Proyecto. Este panel consistió de Leslie Ewing, James Goltz, William Holmes, Ervin Petty, George Priest, Althea Turner, y Timothy Walsh. Ayse Hortacsu sirvió como gerente de proyecto de ATC y Peter N. Mork brindó los reportes de servicios de producción de ATC. Las afiliaciones de estos individuos están provistas en la lista de Participantes del Proyecto. FEMA P646A Prefacio v ATC también reconoce la colaboración y el aporte de Michael Mahoney (Oficial del Proyecto de FEMA), Chris Jonientz-Trisler (Especialista del Programa de FEMA), y Michael Hornick (Especialista del Programa de FEMA). Jon A. Heintz Director de Proyectos ATC vi Prefacio Christopher Rojahn Director Ejecutivo ATC FEMA P646A Tabla de Contenido Preámbulo ...................................................................................................... iii Prefacio ............................................................................................................v Lista de Figuras .............................................................................................. ix Lista de Tablas ............................................................................................... xi 1. INTRODUCCIÓN.....................................................................................1 1.1 Objetivos y Alcance.........................................................................1 1.2 Limitaciones ....................................................................................1 1.3 Organización....................................................................................2 2. TRASFONDO ...........................................................................................3 2.1 Categorización de Tsunamis ............................................................3 2.2 Actividad Histórica de Tsunamis.....................................................5 3. PLANIFICACIÓN ....................................................................................9 3.1 Proceso de Toma de Decisiones ....................................................10 3.2 Tomar Decisiones Difíciles ...........................................................11 3.3 Determinar el Peligro de Tsunami .................................................12 3.4 Consideración de Peligros Concurrentes .......................................14 3.5 Preparación para Tsunamis ............................................................14 3.5.1 Educación Pública Pre-tsunami ........................................16 3.5.2 Programa TsunamiReady .................................................17 3.6 Estructuras de Desalojo Vertical ...................................................18 3.6.1 Analizando la Necesidad de una Estructura de Desalojo Vertical .........................................................................................19 3.6.2 Avalúo de Vulnerabilidad .................................................20 3.7 Consideraciones de Localización ..................................................20 3.7.1 Tiempo de Traslado a un Lugar Seguro ...........................21 3.7.2 Consideraciones para la Selección de la Localización .....22 3.7.3 Número de Localidades ....................................................22 3.8 Planificación de Uso de Terrenos ..................................................23 3.9 Consideraciones de Costos ............................................................24 3.10 Responsabilidad Legal ...................................................................24 3.11 Planificación a Largo Plazo ...........................................................24 4. DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN ..............................................................25 4.1 Consideraciones de Diseño ............................................................25 4.1.1 Uso de Estructuras Existentes...........................................25 4.1.2 Diseño de Estructuras Nuevas ..........................................25 4.2 Uso de Estructuras de Desalojo Vertical .......................................27 4.3 Tipos de Estructuras de Desalojo Vertical.....................................28 4.3.1 Terreno Alto Existente o Manufacturado .........................28 4.3.2 Estacionamientos ..............................................................29 4.3.3 Facilidades Comunales .....................................................30 FEMA P646A Table of Contents vii 4.4 4.3.4 Edificios Comerciales ...................................................... 31 4.3.5 Facilidades Escolares ....................................................... 32 4.3.6 Edificios Existentes.......................................................... 33 Garantía de Calidad....................................................................... 33 4.4.1 Revisión por Pares ........................................................... 34 4.4.2 Verificación de Planes ..................................................... 34 4.4.3 Garantía y Control de Calidad en la Construcción........... 34 5. FINANCIAMIENTO .............................................................................. 35 5.1 Posibles Fuentes de Fondos .......................................................... 35 5.1.1 Fondos Federales ............................................................. 36 5.1.2 Alianzas Público-Privadas ............................................... 36 5.1.3 Autofinanciamiento.......................................................... 36 5.1.4 Ingresos Estatales y Locales ............................................ 37 6. OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO ................................................... 39 6.1 Plan de Operación Facilidades ...................................................... 39 6.2 Advertencias de Tsunami .............................................................. 39 6.3 Abrir la Estructura de Desalojo Vertical ....................................... 40 6.4 Operar la Estructura de Desalojo Vertical .................................... 42 6.5 Salir de la Estructura de Desalojo Vertical ................................... 44 6.6 Mantenimiento .............................................................................. 44 6.7 Asuntos a Largo Plazo .................................................................. 45 REFERENCIAS ............................................................................................ 47 PARTICIPANTES DEL PROYECTO ......................................................... 49 viii Table of Contents FEMA P646A Lista de Figuras Figura 2-1 Destrucción total de un grupo de casas de armazón de madera en la villa de Aonae, isla de Okushiri, Japón ............4 Figura 2-2 Destrucción del Tsunami del Océano Índico en Indonesia ....5 Figura 2-3 Faro de Scotch Cap destruido por el Tsunami Aleutiano de 1946 .......................................................................................6 Figura 3-1 Proceso de toma de decisiones para estructuras de desalojo vertical .................................................................................10 Figura 3-2 Estimados de zonificación para la profundidad máxima de la inundación y de la corriente máxima para Seattle, Washington ..........................................................................13 Figura 3-3 Mapa de inundación de tsunami para Seattle, Washington .13 Figura 3-4 Ejemplo de letrero de desalojo de tsunami, como se usa típicamente en Hawaii, Alaska, Washington, Oregon, y California ............................................................................15 Figura 3-5 Letrero en español para un área designada de reunión ........16 Figura 3-6 Resultados de un experimento en Seaside, Oregon mostrando la efectividad percibida de varias actividades de información al público .........................................................17 Figura 3-7 Letreros indicando que una comunidad está designada como TsunamiReady luego de completar los pasos para la reducción de riesgos de tsunami .........................................18 Figura 3-8 Mapa de desalojo de tsunami para Manzanita, Nehalem, y Wheeler, Oregon ..................................................................19 Figura 3-9 Localizaciones de refugios de desalojo vertical considerando la distancia de traslado, conducta de desalojo, y terreno alto natural ..................................................................................23 Figura 4-1 Foto de una estructura de desalojo vertical en Japón que se desarrolló como una alternativa de desalojo vertical simple y económica ............................................................................27 Figura 4-2 Foto de un terreno alto manufacturado que está combinado con un espacio abierto comunal ...........................................28 Figura 4-3 Una estructura de estacionamiento típica.............................30 Figura 4-4 Foto de ejemplo de un complejo deportivo..........................30 Figura 4-5 Ejemplo de un hotel frente al mar ........................................31 Figura 4-6 Escuela en Aonae, Japón, en la cual los niveles superiores se pueden utilizar como refugio de tsunami ............................33 FEMA P646A Lista de Figuras ix FEMA P646A Figura 5-1 Estructura de desalojo de tsunamis en Kise, Japón, la cual incluye una biblioteca de archivos históricos ...................... 35 Figura 6-1 Una estructura de concreto en Kaifu, Japón, la cual se utiliza como estructura de desalojo vertical ................................... 40 Figura 6-2 Daño a carretera por el terremoto Alaska en 1964 .............. 41 Figura 6-3 Estructura de desalojo vertical en el Shirahama Beach Resort en Japón a cual está diseñada como una plataforma simple para proteger a la gente durante un tsunami ....................... 42 Lista de Figuras x Lista de Tablas Tabla 2-1 Avalúo Cualitativo de Peligros de Tsunamis para Localidades en los Estados Unidos .......................................................................5 FEMA P646A Lista de Tablas xi Capítulo 1 Introducción 1.1 Objetivos y Alcance Las estrategias para mitigar el riesgo de tsunami generalmente incluyen el desalojo hacia áreas de terreno alto natural fuera de la zona de inundación del tsunami. En algunos lugares, puede no existir terreno alto, o un tsunami causado por un evento local puede no permitir el tiempo suficiente para emitir una advertencia y evacuar a la comunidad. Una posible solución es el desalojo vertical hacia los niveles superiores de estructuras diseñadas para resistir los efectos de un tsunami. El enfoque de este documento es una estrategia de desalojo vertical que incluye estructuras que provean protección a corto plazo durante un evento de alto riesgo de tsunami. Un refugio de desalojo vertical para tsunamis es un edificio o montículo de tierra que tiene la altura suficiente para elevar a los desalojados sobre el nivel de la inundación del tsunami, y está diseñado y construido con la fortaleza y resiliencia necesaria para resistir los efectos de las olas de un tsunami. Un Refugio de Desalojo Vertical para Tsunamis es un edificio o montículo de tierra que tiene la altura suficiente para elevar a los desalojados sobre el nivel de la inundación del tsunami, y está diseñado y construido con la fortaleza y resiliencia necesaria para resistir los efectos de las olas de un tsunami. Este documento tiene el propósito de ser un recurso para oficiales electos, gerentes y personal de agencias y departamentos, oficiales tribales, ingenieros, arquitectos, personal de manejo de emergencias, personal de manejo de parques, oficiales de construcción, oficiales comunitarios, Cámaras de Comercio, dueños de edificios, y activistas de planificación de tsunamis que consideran el diseño, construcción y operación de una estructura de desalojo vertical. El documento tiene la intención de usarse en áreas de los Estados Unidos que estén expuestas a peligros de tsunami, pero eso no debe excluir el uso de estas guías para facilidades localizadas en otros lugares con circunstancias similares. 1.2 Limitaciones Este documento es una compilación de la mejor información disponible al momento de su publicación. Éste provee guías para la planificación, diseño y construcción de estructuras de desalojo vertical que no están disponibles actualmente en otras publicaciones. Este documento no pretende superseder o reemplazar los códigos y estándares actuales, sino pretende suplementarlos con guías en áreas para las cuales no los hay. En adición, este documento se FEMA P646A 1: Introducción 1 enfoca en el peligro de tsunami, y las consideraciones específicas para otros tipos de peligro están fuera del alcance de este documento. 1.3 Organización Este documento es un acompañante para FEMA P646, Guías para el Diseño y Construcción de Estructuras de Desalojo Vertical en caso de Tsunami. Los criterios específicos de diseño y otra información técnica provista en ese documento no se repiten aquí. La información contenida en este documento está organizada de la siguiente manera: El Capítulo 1 define el alcance y las limitaciones de las guías contenidas en este documento. El Capítulo 2 provee información de trasfondo sobre los efectos de tsunami y su posible impacto sobre edificios en comunidades costeras. El Capítulo 3 incluye un sinnúmero de temas como el peligro de tsunamis, consideraciones de localización, y las responsabilidades legales que deben considerarse al planificar una estructura de desalojo vertical. El Capítulo 4 esboza las consideraciones de diseño y construcción, incluyendo los tipos específicos de estructuras de desalojo vertical. El Capítulo 5 discute las posibles estrategias de financiamiento. El Capítulo 6 presenta el asunto de la operación y mantenimiento de estructuras de desalojo vertical. Las referencias que identifican los recursos para información adicional están provistas al final de este documento. 2 1: Introducción FEMA P646A Capítulo 2 Trasfondo Un tsunami es una serie de olas de ocurrencia natural que pueden suceder cuando ocurre un disturbio a gran escala en un cuerpo de agua. El evento causante más común es un terremoto que ocurre bajo o cerca del fondo del océano, pero un tsunami también puede ser ocasionado por actividad volcánica, derrumbes, deslizamientos subacuáticos, y el impacto de objetos extraterrestres. Las olas creadas por este disturbio se propagan hacia afuera de su origen. Dado a que éstas son olas de presión dentro del agua, a diferencia de las olas de la superficie causadas por el viento, pueden viajas a cientos de millas por hora. En aguas profundas, las olas parecen levantamientos gentiles en el agua y a penas se notan. Sin embargo, al acercarse a las aguas más llanas de la costa la velocidad disminuye mientras aumenta la altura. Al llegar a la costa las olas pueden alcanzar alturas y fuerzas peligrosas, penetrando tierra adentro, dañando estructuras, e inundando áreas normalmente secas. Históricamente, los tsunamis son eventos raros pero el daño que causan puede ser muy extenso. De tal manera, la planificación apropiada para sus consecuencias es importante. 2.1 Un Tsunami es una serie de olas de ocurrencia natural resultado de un disturbio rápido, a gran escala, en un cuerpo de agua, causado por terremotos, derrumbes, erupciones volcánicas, e impactos de meteoritos. Un tsunami de origen lejano es el que se genera en un lugar lejos del sitio de interés y se toma 2 horas o más en llegar Categorización de Tsunamis En este documento, los tsunamis se categorizan por la distancia del evento que los causan y el tiempo que tarda la ola en llegar a un lugar dado. Un tsunami de origen lejano es el que se genera en un lugar lejos del sitio de interés y se toma 2 horas o más en llegar. El terremoto o derrumbe causante probablemente no se sienta antes de la llegada de la primera ola, de esa manera la advertencia vendrá del centro de advertencia de tsunamis. La advertencia generalmente le dará a la población tiempo suficiente para evacuar hacia un lugar seguro y alto, pero el tsunami aun causará daño significativo. En el Tsunami del Océano Índico de diciembre de 2004, Sri Lanka sufrió daños mayores a pesar de encontrarse a más de 1,000 millas del terremoto que lo causó. Un tsunami de origen medio es el cuya fuente de origen está relativamente cerca al lugar de interés, pero no lo suficiente para que se sientan los efectos del evento que lo causa. Se espera que estos tsunamis lleguen al lugar de FEMA P646A 2: Trasfondo Un tsunami de origen medio es el cuya fuente de origen está relativamente cerca al lugar de interés, y se espera que llegue entre 30 minutos y 2 horas luego del evento que lo causa. Un tsunami de origen cercano es el que se origina en una fuente cercana al lugar de interés, y llega dentro de 30 minutos. El lugar de interés puede experimentar los efectos del evento causante del tsunami. 3 interés en un tiempo de 30 minutos a 2 horas luego del evento que los causan. El centro de advertencia de tsunamis puede emitir una advertencia a la cual debe responderse de manera inmediata para poder proveer tiempo suficiente para el desalojo. Generalmente, una comunidad en riesgo de un tsunami de origen medio debe tener las mismas consideraciones de las comunidades en riesgo de un tsunami de origen cercano. Un tsunami de origen cercano es el que se origina en una fuente cercana al lugar de interés, y puede llegar dentro de 30 minutos o menos. El tsunami que impactó Okushiri, Hokkaido, Japón, por ejemplo, alcanzó la orilla en menos de 5 minutos luego del terremoto y resultó en 202 muertes. La Figura 2-1 muestra los cimientos de concreto expuestos que típicamente se observan como remanentes de construcciones residenciales de madera luego del tsunami de la villa de Aonae. Los lugares que experimentan tsunamis de origen cercano generalmente sentirán los efectos del evento causante del tsunami (Ej. Temblores causados por un terremoto de magnitud 7 o más). El Tsunami del Océano Índico de diciembre de 2004, el cual dio muerte a más de 230,000 personas, fue precedido por un terremoto de magnitud 9. La Figura 2-2 muestra la destrucción de ese tsunami. Figure 2-1 Destrucción total de un grupo de casas de armazón de madera en la villa de Aonae, isla de Okushiri, Japón. 4 2: Trasfondo FEMA P646A Figura 2-2 Destrucción del Tsunami del Océano Índico en Indonesia (Foto por Evan Schneider, ONU). 2.2 Actividad Histórica de Tsunamis Aunque se consideran eventos poco comunes, los tsunamis ocurren regularmente alrededor del mundo. Las comunidades de cualquier costa pueden estar en riesgo de tsunami. Para 2003, 153 millones de personas residían en más de 500 jurisdicciones de los Estados Unidos, cada una con una o más comunidades costeras (Crosset et al., 2004). El peligro relativo de un tsunami puede caracterizarse mediante la distribución y frecuencia de los alcances registrados. La Tabla 2-1 provee un avalúo cualitativo del peligro de tsunamis para regiones de Estados Unidos que están bajo amenaza, como lo ha caracterizado la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA) usando datos registrados de los alcances de tsunami por los pasados 200 años Tabla Tabla 2-1 Avalúo Cualitativo de Peligros de Tsunamis para Localidades en los Estados Unidos (Dunbar et al., 2008) Región Costa Atlántica Costa del Golfo Caribe Costa Oeste Alaska Hawaii Pacífico Oeste FEMA P646A Peligro Basado en Alcances Registrados Peligro Basado en la Frecuencia de Alcances Muy poco a poco Muy poco Ninguno a muy poco Ninguno a muy poco Alto Alto Alto Alto Muy alto a severo Muy alto a severo Muy alto a severo Muy alto Moderado Alto 2: Trasfondo 5 El peligro de tsunami en Alaska proviene mayormente de la sismicidad a lo largo de la zona de subducción de Alaska. Hawaii es mayormente impactado por tsunamis de origen lejano por su localización en medio de Océano Pacífico. La información prehistórica basada en estudios paleosísmicos y modelos de tsunami indican que la Costa Oeste de Norteamérica desde Cabo Mendocino, California hasta Vancouver en Columbia Británica está sujeta a tsunamis que pueden igualar el poder destructivo del Tsunami del Océano Índico de 2004 (Priest et al., 2008). EL último evento de esta índole fue causado por un terremoto de magnitud 9 en la zona de subducción de Cascadia el 26 de enero de 1700. El tsunami resultante dejó un registro hirtórico de amplia destrucción en Japón (Satake et al., 2003). En 1946, un terremoto de magnitude 8.6 con un epicentro en las Islas Aleutianas de Alaska generó un tsunami que causó la destrucción total del faro de Scotch Cap en la isla de Unimak. La Figura 2-3 muestra la estructura del faro antes y después de tsunami. El Tsunami Aleutiano de 1946 también barrio a lo largo dl Océano Pacífico y causó daños en Hawaii, donde dio muerte a 159 personas en el área de Hilo u causó daños a la propiedad estimados en $26 millones en dólares de 1946. Un terremoto en Chile en 1960, con magnitud 7.2 generó otro tsunami que impactó Hilo. Fallecieron 61 personas y se registraron daños por $24 millones en dólares de 1960 (Pararas-Carayannis, 1968). En 1975, un tsunami luego de un terremoto de magnitud 7.2 en las afueras de la costa suroeste de la isla de Hawaii resultó en dos muertes y más de 1$ millón en daños a la propiedad. Figura 2-3 6 Faro de Scotch Cap destruido por el Tsunami Aleutiano de 1946. 2: Trasfondo FEMA P646A En 1964, un terremoto de magnitud 9.2 en Prince William Sound, Alaska resultó en 122 muertes, incluyendo 12 en Oregon y 4 en California. Acerca del 90% de las muertes en Alaska, y rodas las de fuera de ese estado se debieron a tsunamis. En 1994, un tsunami generado por un derrumbe en el Puerto de Skagway resultó en una muerte u en daños a la propiedad por $21 millones. La zona de subducción de Cascadia, en las costas de Washington, Oregon, y el norte de California, produce al menos un terremoto de magnitud 9 y un tsunami de gran escala cada 500 años. En el sur de Oregon y en el norte de California, pueden ocurrir terremotos y tsunamis más pequeños entre los de magnitud 9, promediando así un tsunami cada 300 años en esta zona de subducción. Aunque las regiones de las costas del Atlántico y el Golfo de México de los Estados Unidos se perciben como de menor riesgo, existen ejemplos de tsunamis mortales que han ocurrido en el Océano Atlántico. Desde el año 1600, se han catalogado más de 40 tsunamis y olas similares en el este de los Estados Unidos. En 1929, un tsunami generado en la región de Grand Banks de Canadá impactó Nova Scotia, matando 51 personas Lockridge et al., 2002). Puerto Rico y las Islas Vírgenes están en riesgo de terremotos y deslizamientos subacuáticos que ocurren en la zona de subducción de la Fosa de Puerto Rico. Más de 50 tsunamis con varios niveles de intensidad han ocurrido en el Caribe desde 1530. En 1918, un terremoto en esta zona generó un tsunami que causó unas 40 muertes en Puerto Rico. En 1867, un tsunami generado por un terremoto causó 12 muertes en las islas de Saint Thomas y Saint Croix (Lander, 1999). FEMA P646A 2: Trasfondo Aunque las regiones de las costas del Atlántico y el Golfo de México de los Estados Unidos se perciben como de menor riesgo, existen ejemplos de tsunamis mortales que han ocurrido en el Océano Atlántico Puerto Rico y las Islas Vírgenes están en riesgo de terremotos y deslizamientos subacuáticos que ocurren en la zona de subducción de la Fosa de Puerto Rico 7 Capítulo 3 Planificación Muchos factores pueden influenciar la decisión de una comunidad de construir una estructura de desalojo vertical, incluyendo: • la probabilidad de que un área sea afectada por un tsunami, • las posibles consecuencias de un tsunami (Ej. daños, heridos, y muertos), • los elementos del plan local de respuesta a emergencias, incluyendo el tiempo de desalojo disponible, rutas, y alternativas, • la disponibilidad de terreno alto que pueda alcanzarse a tiempo, • los usos planificados y potenciales par a las facilidades de refugio, y • el costo de construir y mantener una estructura resistente a tsunamis. Dada una amenaza de tsunami, real o percibida, en una región, el primer paso es determinar la severidad del peligro de tsunami. Dado el peligro de tsunami y la extensión de la inundación, debe evaluarse el riesgo potencial de daños, heridos, y muertes en esa región. Un organigrama esbozando el proceso de toma de decisiones para estructuras de desalojo vertical se encuentra en la Figura 3-1. Dada una amenaza de tsunami real o percibida en una región, el primer paso es determinar la severidad del peligro de tsunami. Dado el peligro de tsunami y la extensión de la inundación, debe evaluarse el riesgo potencial de daños, heridos, y muertes en esa región. Deben considerarse la viabilidad de desalojo hacia áreas de refugio existentes, al igual que la resistencia a tsunamis de esas áreas. Las estructuras de desalojo vertical serán más útiles cuando no haya suficiente tiempo entre la advertencia de tsunami y la inundación de éste para permitir el desalojo de la comunidad fuera de la zona de inundación o hacia terrenos altos existentes. El diseño y construcción de una red de estructuras de desalojo vertical designadas, asegurar fondos, llevar a cabo mantenimiento, operar, y reevaluar estas estructuras periódicamente requerirá el compromiso a largo plazo de todas las personas con intereses en el asunto. FEMA P646A 3: Planificación Las estructuras de evacuación vertical serán más útiles cuando no haya suficiente tiempo entre la advertencia de tsunami y la inundación de éste para permitir la evacuación de la comunidad fuera de la zona de inundación o hacia terrenos altos existentes. 9 Figura 3-1 Proceso de toma de decisiones para estructuras de desalojo vertical. 3.1 Proceso de toma de Decisiones El proceso de considerar una estrategia de desalojo vertical puede iniciarse por una persona preocupada o por un grupo activista, al pedirle al gobierno que considere construir una estructura de desalojo vertical. Podría comenzar con un cuerpo de gobierno estatal o local que quiera proteger a su población. En cualquiera de los casos, un grupo que consista de una amplia variedad de personas interesadas puede ser muy ventajoso. Este grupo puede incluir organizaciones vecinales, planificadores, manejadores de emergencias, ingenieros, geólogos, planificadores de continuidad, Cámaras de Comercio, otros intereses de negocios, otras agencias de gobierno como las agencias estatales de manejo de emergencias, o individuos y grupos interesados en la 10 3: Planificación FEMA P646A saluda largo plazo de la comunidad. Una ventaja de tener una amplia variedad de personas interesadas es su habilidad de diseminar eficientemente la información del riesgo de tsunami y el valor potencial de las estructuras de desalojo vertical. Otra ventaja sería que el grupo podría ayudar a financiar o traer apoyo financiero al proyecto. Luego de hacer un avalúo de las vulnerabilidades y posibles recursos de un área, debe tomarse una decisión acerca de si se necesita o no el desalojo vertical, cual es la capacidad de desalojo necesaria, donde debe localizarse, y que tipo de estructura debe construirse o designarse como refugio. Estas decisiones deben tomarse basadas en las condiciones específicas de cada área, dando prioridad a la necesidad de desalojo vertical de tsunamis sobre otras necesidades en el área. Los gobiernos locales tienen una variedad de mecanismos que pueden emplear para impulsar el proceso de decisión. Un mecanismo es motivar el desarrollo de estructuras de desalojo vertical mediante incentivos contributivos. Otro mecanismo puede ser requerir a los nuevos proyectos costeros la inclusión de facilidades de desalojo vertical. Las estrategias diferirán de una comunidad a otra. Un esfuerzo exitoso probablemente incluirá a varias personas interesadas, incluyendo representantes de entidades públicas, privadas, y sin fines pecuniarios. Las alianzas público-privadas son un modelo que podría seguirse. Una serie representativa de intereses generará más apoyo para el proyecto, permitiendo el acceso a un mayor número de posibilidades financieras, y a un aumento en las oportunidades de un programa de estructuras de desalojo vertical exitoso y de la planificación para tsunamis en general. Esto es especialmente importante en la planificación de respuestas a tsunamis, ya que el manejo de una amenaza, que pondrá en riesgo a futuras generaciones, es un proceso a largo plazo. 3.2 Un esfuerzo exitoso probablemente incluirá a varias personas interesadas, incluyendo representantes de entidades públicas, privadas, y sin fines pecuniarios. Tomar Decisiones Difíciles El desarrollar e implementar una estrategia de desalojo vertical conlleva decisiones serias que a menudo no tienen una respuesta clara. Los recursos son a menudo limitados, y una comunidad puede no poder alcanzar la solución ideal en términos de cantidad y localización de estructuras de desalojo vertical. De no haber los fondos suficientes para construir el número de facilidades de desalojo vertical necesarias para refugiar a toda la población vulnerable, deben discutirse a profundidad las preguntas sobre donde debe construirse la estructura, o si debe construirse en un lugar no idóneo. Algunas comunidades pueden preguntar si un edificio existente que FEMA P646A 3: Planificación 11 no está construido bajo los criterios específicos de diseño de tsunamis debe incluirse en el plan de desalojo al no haber mejores opciones. Las condiciones y recursos en comunidades específicas impulsarán las respuestas de éstas y otras preguntas que surgirán en el proceso de planificación. Estas concesiones no son fáciles y requerirán la discusión de la comunidad afectada. En la práctica, una comunidad podría tener la capacidad de costear solamente una estructura de desalojo vertical. Mediante el análisis de los factores antes mencionados, la estructura podría colocarse en el lugar más ventajoso. 3.3 Determinar el Peligro de Tsunami Para poder determinar la necesidad de una estructura de desalojo vertical, debe primero analizarse el peligro de tsunami. El avalúo del peligro de tsunami incluye la determinación de una combinación de la presencia de una fuente geofísica de tsunamis, la exposición a tsunamis generados por esa fuente, y la extensión de la inundación que puede esperarse como resultado de un tsunami impactar el área. Un manejador local de emergencias, o un departamento de geología estatal tendrán la información del peligro de tsunami del área. 12 Un componente esencial del avalúo de peligros de tsunami es el modelaje de inundaciones de tsunami. Estos modelos computarizados detallados producen estimados de inundación que ayudan en el desarrollo de mapas de desalojo, educación pública y materiales de adiestramiento, y planes de reducción de riesgos de tsunami. Para 2004, el Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami, en cooperación con los gobiernos estatales y universidades locales, completaron 22 esfuerzos de mapeo de inundaciones y 23 mapas de inundación cubriendo 133 comunidades y 1.2 millones de residentes en riesgo (González, et al., 2005a). Las Figuras 3-2 y 3-3 muestran tres tipos de mapas de peligro para Seattle, Washington que pueden utilizarse como base para crear rutas de desalojo, la localización de estructuras de desalojo vertical, y materiales de educación pública. Un manejador local de emergencias, o un departamento de geología estatal tendrán la información del peligro de tsunami del área. Desafortunadamente, el estimado de las inundaciones de tsunami tiene una incertidumbre inherente. Los tsunamis son eventos poco comunes, y la información para los modelos de tsunami debe extrapolarse del pasado usando la mejor información disponible. La necesidad de una estructura de desalojo vertical debe tener en cuenta la ciencia, pero es una decisión que ultimadamente debe tomarse para cada área basada en una combinación de la tolerancia de riesgo local y los recursos disponibles. 3: Planificación FEMA P646A Figura 3-2 Estimados de zonificación para la profundidad máxima de la inundación (izq.) y de la corriente máxima (der.) para Seattle, Washington (Titov, et al., 2003). Figura 3-3 Mapa de inundación de tsunami para Seattle, Washington (Walsh, et al., 2003). FEMA P646A 3: Planificación 13 3.4 Al decidir sobre una estrategia de evacuación vertical, es importante tener en mente que los tsunamis son comúnmente precedidos o seguidos por otros peligros naturales La preparación para tsunamis puede trabajarse dentro del proceso de manejo de emergencias y planificación ya existente en una comunidad, que funcione para otros peligros como terremotos, inundaciones, vientos, y eventos artificiales 14 Consideración de Peligros Concurrentes Al decidir sobre una estrategia de desalojo vertical, es importante tener en mente que los tsunamis son comúnmente precedidos o seguidos por otros peligros naturales. Las consecuencias de estos eventos deben también considerarse en el proceso de toma de decisiones: • Terremotos. La mayoría de los tsunamis son generados por terremotos. En un evento de origen cercano, el terremoto causante del tsunami puede ser mayor de magnitud 7 y puede causar mucha destrucción antes de que la primera ola del tsunami impacte. Una estructura designada de desalojo vertical de tsunamis debe primero resistir el terremoto y permanecer funcional. Un terremoto de gran magnitud podría desorientar a la gente por los temblores, podría destruir carreteras y puentes, y crearía escombros que harían más destructivas las olas de tsunami. Un programa educativo fuerte tiene que desarrollarse para educar al público sobre que el refugio de desalojo vertical es seguro luego de un terremoto u que puede resistir las fuerzas del tsunami. • Derrumbes. Un terremoto que genere un tsunami de origen cercano puede también ocasionar derrumbes en tierra. También, algunos tsunamis son generados por derrumbes subacuáticos, aun sin ocurrir un terremoto. Adicionalmente, las olas del tsunami podrían socavar las laderas, produciendo más derrumbes. Estos peligros potenciales deben considerarse al planificar rutas de desalojo y áreas de asamblea, incluyendo las estructuras de desalojo vertical. • Inundaciones. Un área no tiene que estar a la vista del océano para ser inundada por un tsunami. Las olas de tsunami pueden no solo cubrir costas y puertos abiertos, sino también pueden viajar corriente arriba u causar daños a lo largo de ríos y vías acuáticas. Aunque los tsunamis pierden energía y elevación al viajar corriente arriba en ríos y estuarios, las áreas bajas cercanas a la costa pueden ser vulnerables a inundaciones de tsunami. Estas áreas también pueden ser vulnerables a inundaciones fluviales. 3.5 Preparación para Tsunamis La preparación para tsunamis puede trabajarse dentro del proceso de manejo de emergencias y planificación ya existente en una comunidad, que funcione para otros peligros como terremotos, inundaciones, vientos, y eventos artificiales. Deben considerarse las similitudes y diferencias entre planificar para un tsunami, o un terremoto u otro peligro. 3: Planificación FEMA P646A Algunos estados costeros e islas territoriales tienen programas de tsunamis financiados por NOAA. Estos programas trabajan con los manejadores de emergencias locales y con las comunidades costeras para el mapeo de las áreas de inundación, desarrollar rutas de desalojo y áreas de asamblea, llevar a cabo talleres para asistir con el desarrollo de planes, facilitar ejercicios para probar las suposiciones de planificación, y ayudar a desarrollar programas de educación pública y materiales de apoyo para la planificación comunitaria. Los estados también pueden proveer fondos para esfuerzos locales de planificación y coordinar la planificación a nivel regional. Los estados costeros e islas territoriales de Estados Unidos que son miembros del Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami reciben fondos anualmente para ayudar a la política de apoyo y sus programas. La mayoría de los esfuerzos de preparación hasta hoy se han enfocado en desarrollar sistemas efectivos de advertencia, crear y mejorar los mapas de inundación y desalojo, colocar letreros para las rutas de desalojo y áreas de asamblea, y desarrollar programas educativos para hacer más efectiva el desalojo cuando sea necesaria. La Figura 3-4 muestra el letrero de desalojo de tsunami utilizado en los 5 estados a lo largo del Océano Pacífico. Estos letreros pueden ser en inglés o español, dependiendo de las necesidades de la población local y los turistas. La Figura 3-5 muestra el letrero de un área de asamblea designada en Puerto Rico. Figura 3-4 Ejemplo de letrero de desalojo de tsunami, como se usa típicamente en Hawaii, Alaska, Washington, FEMA P646A 3: Planificación 15 Oregon, y California. Las rutas de desalojo de tsunami han sido mapeadas y los letreros colocados en muchas áreas del estado (foto por J. L. Clark). Figura 3-5 Letrero en español para un área designada de asamblea (Gráfica, Red Sísmica de Puerto Rico, Universidad de Puerto Rico, Mayagüez). 3.5.1 De acuerdo a las investigaciones, las visitas puerta a puerta y los simulacros de desalojo son las técnicas más efectivas para la educación pública acerca de tsunamis. Educación Pública Pre-tsunami La educación pre-tsunami es crítica para preparar a la población para que actúe rápida y apropiadamente en caso de un tsunami. Los residentes y turistas tienen que entender la importancia de una amenaza de tsunami. También necesitan saber como informarse mejor acerca de los tsunamis y que sistemas de advertencia hay disponibles. Si un tsunami es de origen cercano o lejano, la gente debe responder inmediatamente al expedirse una advertencia, o cuando se sientan temblores fuertes de un terremoto costero. Un estudio sistemático de cuales estrategias educativas funcionan mejor fue llevado a cabo por el Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami en un estudio piloto de Seaside, Oregon, como documentado en el Informe de Archivo Abierto O-05-10A de el Departamento de Geología e Industrias Minerales de Oregon (Connor, 2005). De acuerdo con encuestas llevadas a cabo para este estudio, las visitas puerta a puerta y los simulacros de desalojo resultaron ser las técnicas más efectivas (ver Figura 3-6). Como demostrado en el experimento de Seaside, los simulacros de desalojo de tsunami son una parte importante del proceso educativo. Éstos ayudan a la gente a responder rápida y eficientemente a las advertencias y atraen la atención de los medios al asunto. Esto es particularmente importante si se espera que un terremoto de gran magnitud genere un tsunami de origen 16 3: Planificación FEMA P646A cercano. Las olas pueden llegar en solo unos minutos, así que es imperativo que la gente sepa instintivamente a donde evacuar inmediatamente luego del temblor. El tener un Equipo Comunitario de Respuesta de Emergencias (CERT, en inglés) podría ayudar con la educación pública y los simulacros. Hay información disponible sobre como organizar y financiar un CERT en www.citizencorps.gov/cert. El adiestramiento de CERT está también disponible en el Instituto de Manejo de Emergencias de FEMA. Beneficial Tsunami Outreach Activities Percent who found activity beneficial 50 40 30 20 10 0 Door-to-door Evacuation drill Figure 3-6 Public workshop School outreach Media Other Resultados de un experimento en Seaside, Oregon mostrando la efectividad percibida de varias actividades de información al público. El total es más de 100% debido a que se ofreció la opción de escoger más de una alternativa (Datos de Connor, 2005). 3.5.2 Programa TsunamiReady El Programa TsunamiReady, desarrollado por el Servicio Nacional de Meteorología en coordinación con el Programa Nacional para la Mitigación de Peligros de Tsunami, está diseñado para ayudar a ciudades, pueblos, condados, universidades y otros lugares grandes en áreas costeras a reducir la posibilidad de consecuencias desastrosas relacionadas a tsunamis. La meta del programa es salvar vidas mediante mejor planificación, educación, y conciencia. Hay más información acerca del programa en http://www.tsunamiready.noaa.gov. La Figura 3-7 muestra la entrada a Rockaway Beach, Oregon, ciudad que ha cumplido con todas las condiciones para ser TsunamiReady. En adición, las agencias locales y estatales de manejo de emergencias pueden proveer ayuda con la planificación y adquisición de recursos para ayudar en el esfuerzo. FEMA P646A 3: Planificación 17 3.6 Estructuras de Desalojo Vertical Si evacuar hacia terreno alto natural no es posible ni práctico, el desalojo vertical es una posible solución. Una estructura de desalojo vertical es una opción más costosa que ir hacia terreno alto natural y debe ser orientada hacia personas que no puedan quedarse donde están en caso de tsunami pero tampoco pueden evacuar hacia terreno alto. Es importante mencionar que un refugio de desalojo vertical no es lo mismo que un albergue. Un refugio es para utilizarse por algunas horas en lo que el peligro de las olas haya pasado. Figura 3-7 Letreros indicando que una comunidad está designada como TsunamiReady luego de completar los pasos 18 para la reducción de riesgos de tsunami (Foto por J. Un análisis que incluya L. Clark). pero no se limite a la siguiente información En la mayoría de las áreas, las olas dañinas ocurrirán dentro ayudará a decidir la de las primeras 12 horas del origen del evento, aunque la necesidad de una estructura de posibilidad de mareas altas e inundaciones costeras puede evacuación vertical: durar hasta 24 horas. Por otro lado, un albergue es un lugar (1) la topografía del a largo plazo, como un albergue de la Cruz Roja, que área, típicamente incluiría un lugar para dormir junto con (2) edad y tipo de construcción de los suministros de comida y agua. Una estructura de desalojo edificios, vertical puede construirse para servir como albergue, o un (3) total de residentes y albergue puede servir como un refugio de desalojo vertical visitantes en el área, si cumple con los criterios de diseño necesarios. (4) fluctuaciones en la población debido a la 3.6.1 Analizando la Necesidad de una temporada, Estructura de Desalojo Vertical (5) total y tamaño de las poblaciones vulnerables, (6) preparación poblacional, y FEMA P646A (7) preparación de las 3: Planificación operaciones de manejo de emergencias. Un plan de desalojo vertical no es necesario para toda la comunidad. Aun de serlo, no tiene que incluir a todos en un área. Un análisis que incluya pero no se limite a la siguiente información ayudará a decidir la necesidad de una estructura de desalojo vertical: (1) la topografía del área; (2) edad y tipo de construcción de los edificios; (3) total de residentes y visitantes en el área; (4) fluctuaciones en la población debido a la temporada; (5) total y tamaño de las poblaciones vulnerables; (6) preparación de los residentes y visitantes; y (7) preparación de las operaciones de manejo de emergencias y de respuesta. Mucha de esta información puede estar compilada en los planes de manejo de emergencia y de uso de terrenos. La Figura 3-8 muestra un ejemplo de un mapa de desalojo de Oregon con las áreas esperadas de inundación, rutas de desalojo, y áreas de asamblea creadas como resultado del análisis. Figura 3-8 Mapa de desalojo de tsunami para Manzanita, Nehalem, y Wheeler, Oregon (Fuente, http://www.oregongeology.com/sub/earthquakes/Coa stal/Tsubrochures.htm). 3.6.2 Avalúo de Vulnerabilidad Un avalúo de vulnerabilidad calcula que porcentaje de la población está en riesgo de inundaciones de tsunami y necesita una estructura de desalojo vertical. Éste estima el tamaño de la población vulnerable, donde están, cuanto tienen que viajar, y que opciones hay disponibles para la desalojo y FEMA P646A 3: Planificación 19 refugio. La población vulnerable consiste de personas con limitaciones de movimiento, a menudo ancianos y niños, y aquellas que estén en áreas donde el terreno alto no es accesible fácilmente. Esta población puede variar considerablemente con la hora del día y con las temporadas, dependiendo de la población residencial y el número de turistas en la comunidad. Al aumentar la preparación de la gente se pueden reducir los riesgos. La gente estará menos vulnerable si saben que esperar y cómo reaccionar. Actividades como un programa educativo constante, el desarrollo de mapas de inundación, el marcar rutas de desalojo y áreas de asamblea, y la diseminación de los protocolos locales de advertencia de tsunamis pueden hacer a la comunidad menos vulnerables. El volumen edificado es otro asunto crítico a considerarse. Comparado con edificios de más edad, los edificios que cumplen con los códigos sísmicos actuales pueden soportar mejor los temblores intensos que preceden un tsunami de origen cercano y crean un riesgo menor de colapso. Sin embargo, las fuerzas de tsunami son diferentes a las fuerzas de terremoto. Muchos edificios en pie luego de un terremoto pueden ser derribados por la fuerza del tsunami subsiguiente. Hazards U.S. MultiHazard (HAZUS-MH) de FEMA es una herramienta útil para el avalúo de vulnerabilidad. Programas computarizados de estimados de pérdidas, como el Hazards U.S. Multi-Hazard (HAZUS-MH) de FEMA (FEMA, 2007), son herramientas útiles para el avalúo de vulnerabilidad. Aunque actualmente no hay un módulo de tsunami en HAZUS-MH, su módulo de terremoto puede resultar particularmente útil en la determinación del daño de terremoto para un tsunami de origen cercano, y su módulo de huracán puede ser útil en algunas áreas. Ambos módulos incluyen metodología estandarizada e información cuantitativa que puede utilizarse en el avalúo de vulnerabilidad, como población, cantidades y tipos de edificios, y lugares de facilidades de emergencias. 3.7 Consideraciones de Localización Las estructuras de desalojo vertical deben ser de fácil alcance y estar distribuidas por toda la zona inundable. La localización de las estructuras dependerá de cuánto tiempo le tome a la población llegar a éstas, además de varias condiciones ambientales. 3.7.1 Tiempo de Traslado a un Lugar Seguro En el caso de un tsunami de origen cercano, la primera ola podría llegar en cuestión de minutos. El tiempo de traslado a una estructura de desalojo vertical es la principal preocupación. Un estudio sistemático del tiempo de 20 3: Planificación FEMA P646A desalojo de cada lugar de la zona de inundación debe preceder a la selección del lugar. Dichos estudios pueden utilizar programas computarizados sofisticados o simplemente suponer las velocidades de traslado al pedirles a voluntarios de cada vecindario que caminen hasta los posibles lugares. Un mapa que muestre líneas de tiempo igual de traslado es un producto que podría resultar muy útil. En este documento y en su guía de diseño acompañante, FEMA P646, Guías para el Diseño de Estructuras de Desalojo Vertical en caso de Tsunami, se supone que una persona saludable promedio camine a 4 millas por hora (MPH). Sin embargo, las partes de la población con limitaciones de movimiento debido a la edad, salud, o impedimentos, se supone que camine a 2 MPH. El espaciamiento de las estructuras de desalojo vertical debe tomar en cuenta el tiempo que le tomará a la gente llegar al refugio. El tiempo de traslado debe incluir los siguientes tres componentes: • Abandonar la localización original y trasladarse a la estructura de desalojo vertical. La mayoría de las comunidades costeras han educado a sus poblaciones para “irse a terreno alto” en caso de un tsunami. Existe también una tendencia natural en los desalojados para alejarse de la costa. Para aprovechar esta conducta, las estructuras de desalojo vertical deben localizarse en el lado tierra adentro de las zonas de desalojo a la cual puedan caminar cómodamente. El tiempo de traslado tiene que tomar en cuenta la distancia máxima que se espera que la gente camine. • Acceso a la estructura. Un terreno alto artificial puede proveer acceso fácil a la altura apropiada sobre la inundación. Los lados pueden construirse de manera tal que tengan la pendiente suficiente para drenar el agua, y a la vez ser fáciles de escalar. Los usuarios con impedimentos pueden necesitar trasladarse a lo largo de una rampa que permita sillas de ruedas, y aquellos con necesidades especiales pueden requerir la ayuda de otros para moverse dentro de la estructura. El tiempo de traslado debe incluir tiempo para entrar a la estructura o berma. • Dirigirse al nivel apropiado dentro de la estructura. Dentro de un edificio, las escaleras y elevadores son los métodos de circulación vertical tradicionales, pero éstos tienen una capacidad limitada por su diseño. Además, los elevadores pueden quedar inoperables luego de un terremoto. Rampas, como las utilizadas en facilidades deportivas y estructuras de estacionamiento, resultan más efectivas para mover a un gran número de personas dentro de una estructura de desalojo vertical. El tiempo de traslado debe incluir tiempo para que la población de movilidad limitada pueda moverse verticalmente a los niveles sobre la inundación. FEMA P646A 3: Planificación El tiempo de traslado debe incluir: (1) trasladarse de la localización original al lugar de evacuación vertical; (2) acceso a la estructura; y (3) dirigirse al nivel apropiado en la estructura. 21 3.7.2 De ser posible, las estructuras de evacuación vertical deben localizarse lejos de peligros potenciales que podrían resultar en daños adicionales sobre la estructura y una disminución en la seguridad de los ocupantes. Consideraciones para la Selección de la Localización Si la estructura de desalojo vertical está localizada cerca de otros edificios que hayan sido dañados durante el terremoto, los escombros pueden bloquear la entrada. También, si la estructura de desalojo vertical se usa para otros propósitos, como un centro comunal o escuela, los objetos en el edificio, relacionados a esos usos, podrían impedir el acceso de los desalojados. Cada lugar potencial tendrá sus ventajas y desventajas. Los peligros potenciales incluyen fuentes de escombros flotantes grandes, fuentes de materiales peligrosos flotantes, y terreno inestable. Se necesita la opinión profesional de un geólogo o ingeniero para el avalúo de estos peligros. De ser posible, las estructuras de desalojo vertical deben localizarse lejos de peligros potenciales que podrían resultar en daños adicionales sobre la estructura y una disminución en la seguridad de los ocupantes. Debido a la disponibilidad limitada de lugares potenciales, y las limitaciones de traslado y movilidad de la población de una comunidad, algunas estructuras de desalojo vertical tendrán que localizarse en lugares no idóneos. Una discusión más detallada de los peligros se encuentra en FEMA P646. 3.7.3 Número de Localidades Para la cobertura completa de la población, tienen que considerarse las siguientes preguntas: • ¿Cuántas personas necesitan desalojo vertical? • ¿Cuál es la capacidad de las estructuras de desalojo vertical? • ¿Cómo es la topografía de la comunidad? • ¿Cuán separadas deben estar las estructuras de desalojo vertical? • ¿Cuánto espacio se necesita para cada ocupante dentro del refugio? FEMA P646 provee guías sobre el espaciamiento y tamaño de estructuras de desalojo vertical. Mediante la combinación de las respuestas a las preguntas antes mencionadas, se puede determinar en número final de estructuras de desalojo vertical. La Figura 3-9 ilustra un ejemplo del arreglo de estructuras de desalojo vertical en una comunidad costera. 22 3: Planificación FEMA P646A Figura 3-9 Localizaciones de refugios de desalojo vertical considerando la distancia de traslado, conducta de desalojo, y terreno alto natural. Las flechas muestran las rutas de desalojo vertical anticipadas. Si se planifica para más de una estructura de desalojo vertical, la distancia entre ellas depende del tiempo de advertencia disponible y del tiempo estimado de traslado de los posibles usuarios. Por ejemplo, para un tsunami de origen cercano con un tiempo de aviso de 30 minutos, suponiendo que la gente caminará a 2 MPH, la estructura de desalojo vertical debe localizarse a un máximo de 1 milla de un punto de comienzo cualquiera. Esto significaría planificar para 2 millas entre una estructura y otra. 3.8 Planificación de Uso de Terrenos Las ordenanzas comprehensivas de planificación y zonificación pueden no incluir a las estructuras de desalojo vertical como un uso permitido. En algunos casos, las limitaciones de altura podrían tener que ignorarse. Podría requerirse un permiso condicional, o un cambio en la zonificación del área. Ese paso podría aumentar el costo de la estructura. FEMA P646A 3: Planificación 23 Algunas comunidades no permiten que nuevas facilidades críticas, como parques de bombas u hospitales, sean construidas dentro de la zona inundable. Aunque una estructura de desalojo vertical es diferente a las facilidades críticas, pueden necesitarse permisos especiales para construir una estructura de desalojo vertical dentro de la zona. Debe llevarse a cabo una investigación en cada área para determinar si estas restricciones aplican. Una estructura resistente a tsunamis, incluyendo características de diseño resistentes a sismos y al colapso progresivo puede añadir de 10% a 20% de aumento a los costos totales de construcción sobre los de un edificio de uso normal. 3.9 Consideraciones de Costos Los estándares de diseño que permiten que una estructura resista las fuerzas sísmicas y de tsunami añadirán cargos a los costos de construcción. En FEMA P646 se provee información sobre los diferenciales de costo. Una estructura resistente a tsunamis, incluyendo características de diseño resistentes a sismos y al colapso progresivo puede añadir de 10% a 20% de aumento a los costos totales de construcción sobre los de un edificio de uso normal. 3.10 Responsabilidad legal La creación de una estructura de desalojo vertical es un proceso. La estructura de desalojo vertical debe ser planificada, construida, mantenida, y estar lista para uso inmediato en caso de tsunami. Pueden surgir preguntas sobre la responsabilidad legal en cada paso y el contestarlas es una parte importante del proceso de planificación. Por lo general, siempre que una comunidad haga un esfuerzo de buena fe de trabajar con un peligro, no se le responsabiliza por los daños. Cada comunidad, sin embargo, debe buscar asistencia legal para cada situación. 3.11 Pueden necesitarse permisos especiales para construir una estructura de evacuación vertical dentro de la zona inundable. Planificación a Largo Plazo Aun si la comunidad no puede costear la construcción de una estructura de desalojo vertical en un futuro cercano, el proceso de planificación puede comenzarse mediante la investigación de las opciones estructurales y de las posibles localidades, y preparando al público mediante esfuerzos de educación comunitaria. Al hacerse disponibles los recursos, se pueden tomar decisiones inmediatas. Es importante que se le dé prioridad a la identificación y/o construcción de estructuras de desalojo vertical, y que se ponga un plan en práctica. En el caso de un tsunami de origen cercano, cualquier cosa que se haga para disminuir el número de muertes es un buen uso de recursos. 24 3: Planificación FEMA P646A Capítulo 4 Diseño y Construcción 4.1 Consideraciones de Diseño Una estructura de desalojo vertical debe no solo resistir las olas de tsunami y los escombros flotantes, sino también debe resistir el terremoto precedente, y permanecer funcional. La estructura no debe mostrar daño apreciable luego del terremoto ya que la gente puede estar reacia a entrar a un edificio si hay, por ejemplo, grandes grietas en sus muros u otras señales de daño. 4.1.1 Uso de Estructuras Existentes De no existir terreno alto natural dentro de la zona inundable, el primer paso debe ser considerar las estructuras existentes como facilidades de desalojo vertical. Para usar un edificio existente como estructura de desalojo vertical se requiere un avalúo de las necesidades funcionales y las posibles vulnerabilidades estructurales de éste. Los edificios multipisos, como estructuras grandes de armazón de concreto, hoteles, o condominios que cumplan con los estándares sísmicos, pueden ser opciones apropiadas luego de algunas modificaciones. Sin embargo, generalmente es más difícil reforzar un edificio existente que construir una estructura nueva utilizando los criterios FEMA P646. Si el refuerzo de edificios existentes no es posible, el uso de éstos puede aun proveer algo de protección, lo cual es mejor que nada. Los edificios de armazón de concreto y acero de más de seis niveles se pueden considerar como que proveen protección. 4.1.2 Una estructura de desalojo vertical debe no solo resistir las olas de tsunami y los escombros flotantes, sino también debe resistir el terremoto precedente y permanecer funcional De no existir terreno alto natural dentro de la zona inundable, el primer paso debe ser considerar las estructuras existentes como facilidades de desalojo vertical. Diseño de Estructuras Nuevas Una estructura de desalojo vertical nueva necesitaría cumplir con todos los códigos de construcción estatales y locales aplicables. Estos códigos proveen los requisitos prescriptivos mínimos necesarios para proteger la seguridad de los ocupantes durante desastres naturales y artificiales. Esto no significa necesariamente que el edificio no sufrirá daños durante un evento catastrófico. Una estructura de desalojo vertical también podría ser utilizada para proveer refugio contra otras catástrofes, como los huracanes. Cada peligro tendrá criterios y necesidades operacionales específicos diferentes, como consideraciones para diferentes duraciones de ocupación, y actividades de rescate y recuperación luego del evento. FEMA P646A 4: Diseño y Construcción Una estructura de desalojo vertical nueva necesitaría cumplir con todos los códigos de construcción estatales y locales. aplicables 25 Los códigos de construcción estatales y locales proveen requisitos para las cargas estructurales, sin embargo, en la mayoría de los casos estos códigos no consideran cargas de tsunami. Para calcular las cargas de tsunami, deben utilizarse las guías provistas en FEMA P646 con el permiso del oficial local de códigos de construcción. El diseño basado en funcionamiento provee una metodología sistemática para el avalúo de las capacidades de funcionamiento de un edificio, sistema o componente, y permite que las soluciones de ingeniería se ajusten a las necesidades exactas del lugar y del peligro potencial. En contraste con este tipo de método prescriptivo en los códigos de construcción, el diseño basado en funcionamiento provee una metodología sistemática para el avalúo de las capacidades de funcionamiento de un edificio, sistema, o componente. Se puede utilizar para verificar el funcionamiento de las diferentes alternativas, establecer un funcionamiento estándar con costos reducidos, o confirmar la necesidad de mayor funcionamiento en facilidades críticas. También facilita el discurso significativo entre las partes interesadas y los profesionales de diseño sobre el desarrollo y selección de las opciones de diseño. Esto provee un marco para la determinación del nivel de seguridad y protección de la propiedad, y de los costos aceptables para las partes interesadas basados en las necesidades específicas del proyecto. Los tsunamis son eventos poco frecuentes y hay una base de datos relativamente pequeña sobre como los nuevos tipos de construcción responderían ante las cargas de tsunami. Los diseños basados en el funcionamiento permiten que las soluciones de ingeniería se ajusten a las necesidades exactas del lugar y del peligro potencial. Es un medio para proveer estándares más altos necesarios para cada proyecto específico. Una estructura de desalojo vertical se presta para el diseño basado en el funcionamiento. En el 2005 los investigadores de la Universidad de Hawaii recibieron una subsidio de la Fundación Nacional de las Ciencias para llevar a cabo investigaciones sobre asuntos de Ingeniería de Tsunamis Basada en el Funcionamiento (PBTE, en inglés). El proyecto está siendo modelado similarmente a los esfuerzos del Consejo de Tecnología Aplicada (ATC, en inglés) financiados por FEMA para desarrollar la próxima generación de guías para el diseño sísmico de edificios nuevos basado en el funcionamiento (ATC, 2009). El enfoque del proyecto de cuatro años Ingeniería de Tsunamis Basada en el Funcionamiento será el desarrollo de una metodología y de herramientas de simulación validadas para usarse en el análisis, evaluación, diseño, y remodelación de estructuras y facilidades costeras, además del desarrollo de provisiones compatibles con los códigos para el diseño estructural resistente a tsunamis (Riggs et al., 2008). En adición, las comunidades deben considerar los requisitos de la Ley de Personas con Impedimentos (ADA) al diseñar una estructura de desalojo vertical. 26 4: Diseño y Construcción FEMA P646A 4.2 Uso de Estructuras de Desalojo Vertical El tipo más simple y económico de una estructura de desalojo vertical nueva a construirse puede ser una estructura de propósito único, independiente, como la mostrada en la Figura 4-1. Si una comunidad costera no tiene los recursos suficientes para desarrollar una estructura de propósito único, una posible solución para justificar los fondos sería su localización junto a otras facilidades comunales o comerciales, y ofrecer incentivos económicos y de otra índole para desarrolladores privados, para que éstos provean áreas de refugio resistentes a tsunamis dentro de sus construcciones. La habilidad de utilizar la estructura con más de un propósito puede brindar la posibilidad inmediata de un retorno en la inversión mediante el uso comercial diario cuando la estructura no se use como refugio. Las comunidades expuestas a otros peligros, como terremotos y huracanes, también podrían considerar las posibles necesidades de albergue asociadas con estos peligros. Figura 4-1 El tipo más simple y económico de una estructura de desalojo vertical nueva a construirse puede ser una estructura de propósito único e independiente. Foto de una estructura de desalojo vertical en Japón que se desarrolló como una alternativa de desalojo vertical simple y económica. 4.3 Tipos de Estructuras de Desalojo Vertical Una estructura de desalojo vertical puede ser tan simple como un terreno alto natural o manufacturado, o tan compleja como una estructura localizada junto con un edificio usado primordialmente con otro propósito. FEMA P646A 4: Diseño y Construcción 27 Abajo se esbozan varios tipos de estructuras de desalojo vertical, junto con las ventajas y desventajas de cada una de éstas. 4.3.1 Las estructuras de desalojo vertical pueden ser terreno alto, estacionamientos, facilidades comunales, edificios comerciales, o escuelas. Terreno Alto Existente o Manufacturado Las áreas de terreno alto existente pueden utilizarse en la desalojo vertical. Algunas modificaciones pueden ser necesarias para asegurar que el terreno alto esté completamente sobre la zona inundable y que pueda resistir el daño potencial del alcance o la erosión. De no existir terreno alto natural, se puede construir una berma de terreno, como muestra la Figura 4-2, donde el espacio abierto permite levantar el suelo sobre la altura de la inundación. En cualquier caso, las pendientes de los lados tiene que permitir el ingreso eficiente y el drenaje del agua, y así permanecer protegida contra la socavación y acumulación de tierra causadas por el flujo de la inundación. Figura 4-2 Foto de un terreno alto manufacturado que está combinado con un espacio abierto comunal. Las ventajas de usar áreas de terreno alto son las siguientes: 28 • Las áreas de terreno alto proveen fácil acceso para muchas personas. • Las áreas de terreno alto permiten que la gente siga su instinto natural o respuesta programada de ir hacia terreno alto en caso de tsunami. • Luego de un terremoto de gran magnitud mucha gente está reacia a entrar a una estructura por miedo al colapso. • Los terrenos altos se pueden usar como espacios abiertos o parques. • Los lados inclinados proveen acceso fácil para los miembros de la comunidad con limitaciones de movimiento. 4: Diseño y Construcción FEMA P646A Las desventajas de usar áreas de terreno alto son las siguientes: • Las áreas de terreno alto no tienen protección contra los elementos como el viento y la lluvia. • Las personas que utilizan el terreno alto pueden no sentirse seguras o permanecer calmadas al ver las olas acercarse. • Las pendientes del área de terreno alto necesitarían reforzarse o ser protegidas para prevenir la socavación y la acumulación de tierra causadas por el flujo de la inundación. 4.3.2 Estacionamientos Un estacionamiento, como se muestra en la Figura 4-3, es un candidato para usarse como estructura de evacuación vertical. Sin embargo, los estacionamientos existentes a menudo no están construidos independientemente, y generalmente no están diseñados para resistir las fuerzas de un tsunami. Si una estructura nueva es diseñada teniendo en mente objetivos de funcionamiento más altos, y sujeta a revisión de código adicional e inspección de construcción por parte de las jurisdicciones locales, los estacionamientos pueden designarse como estructuras de desalojo vertical con las siguientes ventajas: • Los niveles más bajos de los estacionamientos son espacios abiertos que permiten el flujo del agua con resistencia mínima. • Las rampas interiores permiten la circulación fácil hacia los niveles más altos dentro de la estructura. • Se pueden proveer amenidades comunales adicionales en el nivel superior, como parques y miradores. • El nivel superior de un estacionamiento puede brindar un lugar de aterrizaje para helicópteros si se necesitara traer personal de rescate, comida, y efectos de albergue luego del tsunami. • Cuando no se use como estructura de desalojo vertical, un estacionamiento puede generar ingresos. Una desventaja de usar un estacionamiento es que los vehículos dentro de éste pueden convertirse en escombros que estorben el acceso durante el evento de tsunami. 4.3.3 Facilidades Comunales Las estructuras de desalojo vertical pueden desarrollarse como parte de otras necesidades comunitarias como centros comunales, facilidades recreativas, FEMA P646A 4: Diseño y Construcción 29 complejos deportivos, bibliotecas, museos, y estaciones de policía y bomberos (ver Figura 4-4). Las ventajas incluyen el ser más fácil justificar una estructura utilizada a menudo por la comunidad en contraste a una que estaría vacía casi siempre. También, una estructura comunal bajo techo proveería protección contra los elementos y espacio para almacenar suministros de primeros auxilios y agua. Figura 4-3 Una estructura de estacionamiento típica. Su diseño ofrece algunas ventajas como estructura de desalojo vertical. Figura 4-4 Foto de ejemplo de un complejo deportivo. Las facilidades de este tipo, que acogen muchas personas, pueden servir como estructuras de desalojo vertical. Una desventaja de usar estas facilidades como refugio es que la actividad comunitaria podría impedir la desalojo vertical. Por ejemplo, si la estructura de desalojo vertical está junto con una biblioteca, los libros y anaqueles 30 4: Diseño y Construcción FEMA P646A caídos luego de un terremoto podrían impedir el movimiento dentro del edificio. 4.3.4 Edificios Comerciales Las estructuras de desalojo vertical podrían desarrollarse como parte de facilidades comerciales incluyendo hoteles, condominios, restaurantes, o tiendas (ver Figura 4-5). Por ejemplo, si el refugio de desalojo vertical es parte de un complejo hotelero, las salas de reuniones, bailes, y espacios de exhibición localizados sobre la altura estimada de la inundación podrían usarse como refugio en caso de que ocurra un tsunami. Las ventajas de usar edificios comerciales incluyen: • El financiamiento se puede hacer mediante fondos del sector privado y suplementado con incentivos contributivos. • La localización de hoteles grandes frente al mar los coloca en un lugar ideal para una estructura de desalojo vertical. Los pisos superiores de un hotel estarían a corta distancia de la playa y ya serían la residencia temporera de muchos visitantes que desconocen otras opciones existentes. (Muchos videos del Tsunami del Océano Índico de 2004 fueron tomados por sobrevivientes en los pisos superiores de los hoteles). Figura 4-5 Ejemplo de un hotel frente al mar. Mediante planificación y acuerdos previos, un hotel podría brindar refugio de desalojo vertical. FEMA P646A 4: Diseño y Construcción 31 Las desventajas de utilizar edificios comerciales incluyen: • El espacio de refugio disponible excluye las habitaciones privadas que estén cerradas. • Al ser propiedad del sector privado, su disposición como refugio podría cambiar en el futuro. • Un dueño privado podría no estar dispuesto a aceptar la responsabilidad legal de proteger a personas de un tsunami. Esto se podría trabajar mediante legislación apropiada al asunto. 4.3.5 Facilidades Escolares Las facilidades escolares presentan otra oportunidad de consideración como estructuras de desalojo vertical. Al construir una escuela nueva, o renovar una escuela existente como estructura de desalojo vertical, se asegura a la población infantil de la escuela contra el riesgo de tsunami. Un ejemplo de Japón se muestra en la Figura 4-6. Como en el caso de otros edificios, las escuelas existentes necesitarían refuerzo o reemplazo significativo para poder cumplir con los criterios de diseño de tsunami. Las ventajas de utilizar escuelas como facilidades de desalojo vertical incluyen: • Muchas personas están familiarizadas con las escuelas del vecindario, y su localización está bien marcada. • La constante construcción de escuelas brinda una oportunidad y posibles mecanismos de financiamiento para las estructuras de desalojo vertical. Una desventaja de usar las facilidades escolares es que las necesidades cotidianas de la escuela pueden interferir con el proceso de desalojo vertical. Por ejemplo, luego de un terremoto de gran magnitud, mantener a los niños contenidos para que otros entren a la estructura presenta un problema potencial. La seguridad escolar también puede ser un problema. 32 4: Diseño y Construcción FEMA P646A Figura 4-6 Escuela en Aonae, Japón, en la cual los niveles superiores se pueden utilizar como refugio de tsunami. 4.3.6 Edificios Existentes Los patrones de daño histórico sugieren que muchas estructuras no diseñadas específicamente para cargas de tsunami pueden sobrevivir a la inundación de éste, y proveer áreas de refugio. Donde algunos edificios existentes pueden requerir refuerzo y reemplazo significativos para cumplir con los criterios de diseño, es posible que algunas estructuras existentes pudiesen servir como estructuras de desalojo vertical, o hacerse resistentes a tsunamis mediante modificaciones menores. Se requeriría un avalúo de las necesidades funcionales y las posibles vulnerabilidades estructurales para determinar si un edificio existente puede servir como estructura de desalojo vertical. 4.4 Garantía de Calidad Debido a los altos criterios de diseño con los cuales debe cumplir una estructura de desalojo vertical, hay que involucrar un sinnúmero de especialidades de diseño. Los arquitectos pueden ayudar a diseñar el arreglo y los patrones de ingreso y egreso dentro del edificio, los ingenieros pueden asegurar que la estructura pueda resistir las fuerzas esperadas, y un ingeniero geológico puede analizar el lugar en el contexto más grande de la geología y reportar si existen peligros adicionales como posibles derrumbes o suelos susceptibles a licuefacción. FEMA P646A 4: Diseño y Construcción 33 4.4.1 Revisión por Pares La revisión profesional por pares es una herramienta importante en la garantía de calidad. La revisión arquitectónica, de ingeniería, y geológica por pares debe considerarse antes de someter los planes. 4.4.2 Verificación de Planes Los criterios especiales de diseño empleados en el diseño de una estructura de desalojo vertical puede ameritar la necesidad de aprobaciones especiales. En algunas comunidades, la autoridad de construcción local puede no estar familiarizada con los criterios de diseño de tsunami, o con los conceptos del diseño basado en el funcionamiento, y debe buscar la ayuda de otras fuentes para verificar los planes. 4.4.3 Garantía y Control de Calidad en la Construcción Las estructuras de alto funcionamiento como las de desalojo vertical requieren cuidado adicional para asegurarse de que los diseños son implementados correctamente en la fase de construcción. Los planes de Garantía de Calidad y Control de Calidad son cruciales para asegurar que la estructura funcione como esperado. 34 4: Diseño y Construcción FEMA P646A Capítulo 5 Financiamiento 5.1 Posibles Fuentes de Fondos Hasta 2009, no existen fondos dedicados para financiar estructuras de desalojo vertical en los Estados Unidos. Aunque las estructuras de desalojo vertical han sido implementadas exitosamente en Japón y otros países, el concepto es relativamente nuevo en los Estados Unidos. La Figura 5-1 muestra una torre en Japón la cual fue construida específicamente como una estructura de desalojo vertical, pero sirve para otros propósitos comunitarios el resto del tiempo. Figura 5-1 Hasta 2009, no existen fondos dedicados para financiar estructuras de desalojo vertical en los Estados Unidos. El uso creativo de otros fondos disponibles puede ayudar a la comunidad a construir una estructura nueva o reforzar una existente. Estructura de desalojo de tsunamis en Kise, Japón, la cual incluye una biblioteca de archivos históricos. Una estructura como esta puede usarse como centro comunal y puede generar ingresos para cubrir sus costos. FEMA P646A 5: Financiamiento 35 5.1.1 Algunas posibles fuentes de fondos federales incluyen al Departamento de Comercio, el Departamento de Seguridad Nacional, el Departamento de la Vivienda y Desarrollo Urbano, el Departamento del Interior, la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias, la Administración de Pequeños Negocios, y la Administración de Veteranos. Fondos Federales Los gobiernos estatales y locales reciben dinero de diferentes agencias del gobierno federal para una amplia variedad de servicios. Algunas posibles fuentes de fondos federales incluyen al Departamento de Comercio, el Departamento de Seguridad Nacional, el Departamento de la Vivienda y Desarrollo Urbano, el Departamento del Interior, la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias, la Administración de Pequeños Negocios, y la Administración de Veteranos. Un ejemplo de programa de fondos lo es el Subsidio Global para el Desarrollo Comunitario (CDBG, en inglés) del Departamento de la Vivienda y Desarrollo Urbano, el cual puede utilizarse para la construcción de una estructura de desalojo vertical si se localiza junto con edificios permitidos como un centro comunal. Sin embargo, por ser un concepto relativamente nuevo, trabajando con un peligro normalmente no incluido en estos programas, generalmente tomará algún tiempo modificar las regulaciones federales para cualificar estos proyectos. Cada comunidad debe trabajar en conjunto con las oficinas estatales y federales aplicables para explorar las opciones disponibles para sus necesidades específicas. 5.1.2 Alianzas Público-Privadas La comunidad puede desarrollar una alianza público-privada para construir una estructura de desalojo vertical si existe un proyecto de desarrollo privado o tribal, nuevo planificado en la comunidad, que pudiese ayudar en el desalojo vertical. Por ejemplo, si se está considerando un hotel nuevo, la ciudad puede aliarse con el desarrollador para construirlo bajo estándares más altos, permitiendo su uso como estructura de desalojo vertical en caso de tsunami. Si se forja dicha alianza, tiene que haber un claro entendimiento de que el público tendrá libre acceso a las facilidades en caso de un desalojo de tsunami. Muchas facilidades cierran todas las puertas, menos una puerta central, limitando el libre acceso. Si se usan facilidades privadas, tienen que negociarse acuerdos legales explícitos. Los asuntos de propiedad y responsabilidad legal tienen que aclararse antes de de que se emita una advertencia de tsunami o que ocurra un terremoto de gran magnitud. 5.1.3 Autofinanciamiento Será difícil autofinanciar una estructura de desalojo vertical, pero puede existir la oportunidad de generar ingresos al localizarla junto con facilidades de desalojo vertical con uso primario diferente como un estacionamiento o 36 5: Financiamiento FEMA P646A centro comunal. La estructura de desalojo vertical estaría disponible para emergencias, pero su uso primario podría generar dinero que puede utilizarse para pagar los bonos o inversiones preliminares. Como alternativa, el ingreso de su uso primario podría dedicarse y reservarse hasta que se obtenga la cantidad necesaria para modificar la estructura para incluir un componente de desalojo vertical. 5.1.4 Ingresos Estatales y Locales Los gobiernos estatales y locales son financiados mediante mecanismos de impuestos y tarifas. Cada uno de éstos debe investigarse para ver si puede proveer el financiamiento parcial o total de una estrategia de desalojo vertical. Los gobiernos estatales y locales también tienen la habilidad de recaudar fondos para proyectos dedicados. Por ejemplo, un proyecto como construir terreno alto manufacturado, que también pueda usarse como parque o espacio abierto, puede ser costeado por un distrito de mejoramiento local. Un avalúo especial de bonos podría utilizarse para sufragar los gastos. Otra alternativa es brindar incentivos contributivos para añadir capacidades de refugio a un proyecto de desarrollo privado. El gobierno estatal o local no tendría que recaudar dinero para contribuir con el proyecto pero reduciría los impuestos. FEMA P646A 5: Financiamiento 37 Capítulo 6 Operación y Mantenimiento 6.1 Plan de Operación Facilidades Debe tenerse un Plan de Operación de Facilidades antes de que ocurra un tsunami. Dicho plan incluye instrucciones sobre como la estructura de desalojo vertical abrirá luego de que se emita una advertencia, como operará, que suministros habrá en ella, y como las personas abandonarán la estructura cuando pase el peligro. Las respuestas a estas preguntas dependerán del tipo de estructura de desalojo vertical que se escoja. La logística de un terreno alto artificial será diferente a la de una estructura de desalojo vertical construida junto con un centro comunal. En el caso de un tsunami de origen cercano, puede ser necesario suponer que habrá poco o ningún personal público disponible para la operación de las facilidades. Puede necesitarse un Equipo de Manejo de Facilidades que supervise el mantenimiento regular, y sea responsable de sus operaciones. Los candidatos de este equipo serían miembros de agencias de obras públicas locales, de parques, y personal de manejo de emergencias. Adicionalmente, un Equipo Comunitario de Respuesta de Emergencias (CERT, en inglés) puede jugar un papel importante en un plan de respuesta a tsunamis. Un CERT podría ayudar con el mantenimiento de la estructura de desalojo vertical y, en caso de un tsunami, sus miembros podrían operar la estructura. El Plan de Operación de Facilidades debe cubrir las necesidades de una comunidad desde la primera advertencia de tsunami hasta el anuncio de que ha pasado el peligro. 6.2 El Plan de Operación de Facilidades debe incluir instrucciones sobre: (1) como la estructura de desalojo vertical abrirá luego de una advertencia, (2) como operará, (3) que suministros habrá en ella, y (4) como las personas abandonarán la estructura cuando pase el peligro. Un Equipo de Manejo de Facilidades puede formarse para supervisar el mantenimiento regular y las operaciones de las facilidades. Advertencias de Tsunami La única advertencia disponible en caso de un tsunami de origen cercano probablemente sería el fuerte temblor del terremoto causante de éste. En este caso, el terremoto debe verse como advertencia de tsunami, y el Plan de Operación de Facilidades debe activarse al sentirse temblores fuertes. En el caso de un tsunami de origen medio o lejano, puede no sentirse el temblor, pero una advertencia de tsunami será emitida por el Servicio Nacional de Meteorología si la amenaza es inminente. Al recopilarse la información de los niveles de agua, la advertencia será cancelada, limitada, o expandida incrementalmente. La advertencia brindará tiempo para iniciar FEMA P646A 6: Operación y Mantenimiento 39 actividades de respuesta a emergencias de acuerdo con el Plan de Operación de Facilidades. Cuando se active el Plan de Operación de Facilidades, el personal responsable, como el Equipo de Manejo de Facilidades, debe comenzar a ejecutar tareas como: • diseminar una advertencia pública en la comunidad, • alertar al público a que abandone las posibles zonas inundables y se dirija a las estructuras de desalojo vertical o terreno alto, • distribuir suministros, administrar primeros auxilios, y • comunicarse con los manejadores de emergencias, y monitorear el tsunami desde las facilidades. 6.3 Abrir la Estructura de Desalojo Vertical Idealmente, las facilidades deben configurarse de manera tal que siempre estén accesibles o que se pueda entrar a ellas sin personal de emergencias. La Figura 6-1 muestra un edificio simple, de concreto, usado como estructura de desalojo vertical en Japón. Especialmente en un tsunami de origen cercano, el personal de emergencias podría no llegar inmediatamente. Si la gente llega a las facilidades pero no pueden entrar, estarán confundidos, molestos, o asustados. La responsabilidad de abrir el refugio debe estar claramente asignada en el Plan de Operación de Facilidades y debe incluir personal alterno. Figure 6-1 Una estructura de concreto en Kaifu, Japón, la cual se utiliza como estructura de desalojo vertical. Estructuras como ésta son accesibles, fáciles de navegar, y proveen protección contra las fuerzas destructivas de un tsunami. 40 6: Operación y Mantenimiento FEMA P646A Toda estructura de desalojo vertical debe tener un límite de ocupación máximo recomendado. Este número debe estar visible en la estructura. La falta de claridad acerca de la capacidad de la estructura podría causar conflictos y disturbios. Una comunidad puede tener que educar a su población a que sigan de largo frente a una estructura de desalojo llena y continúen hacia una estructura adyacente, el terreno alto más cercano, o tierra adentro. La planificación y operación de estructuras de desalojo vertical deben considerar las mascotas. Muchas personas no querrán dejar atrás a sus mascotas durante un desastre. La política sobre mascotas debe considerarse cuidadosamente y establecerse en el Plan de Operación de Facilidades. La información sobre el acomodo (o no) de mascotas debe postearse claramente para evitar malentendidos y hostilidades al llegar a las facilidades. También debe publicarse en los materiales de educación pública. Las políticas sobre la ocupación máxima, acomodo de mascotas y vehículos deben postearse claramente en la estructura de desalojo e incluidas en los materiales de educación pública para evitar malentendidos. Es importante disuadir a las personas para que no usen sus vehículos luego de una advertencia de tsunami, especialmente en un evento de origen cercano. La Figura 6-2 muestra daño severo a una carretera luego del terremoto de Alaska de 1964, demostrando que el conducir hacia una estructura de desalojo vertical luego de un tsunami de origen cercano puede no ser factible. También, el estacionarse en una estructura de desalojo vertical puede crear problemas, como bloquear o restringir el acceso a la estructura antes de que golpee el tsunami. Los vehículos estacionados pueden convertirse en escombros flotantes y pueden dañar la estructura. Las políticas sobre estacionamiento deben ser desarrolladas para todas las facilidades e incluidas en los materiales de educación pública. Figura 6-2 Daño a carretera por el terremoto Alaska en 1964. (Foto por el Servicio Geológico de los Estados Unidos). FEMA P646A 6: Operación y Mantenimiento 41 6.4 Operar la Estructura de Desalojo Vertical El propósito primario de una estructura de desalojo vertical es escapar de la inundación de un tsunami. En la mayoría de las áreas, las olas dañinas ocurrirán dentro de las primeras 12 horas, aunque la posibilidad de mareas anormalmente altas e inundaciones costeras puede durar hasta 24 horas. Idealmente, una estructura de desalojo vertical debe estar bastecida con los suministros necesarios. Sin embargo, es mejor tener una estructura sin suministros que no tener ninguna. La Figura 6-3 muestra una estructura de desalojo vertical de Japón que tiene pocos suministros, pero mantendrá a las personas en un nivel seguro sobre la inundación del tsunami. Figura 6-3 Estructura de desalojo vertical en el Shirahama Beach Resort en Japón a cual está diseñada como una plataforma simple para proteger a la gente durante un tsunami. Si los suministros se almacenan en el lugar, alguien debe responsabilizarse por su acomodo, accesibilidad, y rotación regular. No obstante, deben tomarse consideraciones sobre suministros de ser posible. Cuando se proveen suministros, las áreas de almacenamiento tienen que incluirse en el diseño. Si los suministros se almacenan en el lugar, alguien debe responsabilizarse por su acomodo, accesibilidad, y rotación regular. Deben tomarse medidas de seguridad para protegerlos cuando la estructura no esté en uso. De ser posible, una estructura de desalojo vertical debe contener, como mínimo, los siguientes suministros: 42 6: Operación y Mantenimiento FEMA P646A • agua y comida suficiente para la capacidad y duración planificadas del uso del refugio, • linternas con baterías recargables (una por cada 10 ocupantes); las linternas con manivelas de carga son una alternativa, • extintores de incendio (cantidad basado en el tipo de ocupación) apropiados para usarse en un lugar cerrado con personas en éste, • botiquines de primeros auxilios aceptados para la ocupación de albergue, • radio climatológico de NOAA con baterías recargables, • radio con baterías recargables (solares o mecánicas) para recibir transmisiones radiales comerciales, • abastecimiento de baterías extra para radios y linternas, y • dispositivos sonoros recargables o que funcionen sin electricidad (Ej. cornetas de aire) para alertar a los empleados de rescate si la salida del alberge está bloqueada. En un evento de tsunami de origen cercano, particularmente, debe esperarse destrucción mayor en los edificios adyacentes debido a los temblores. Para facilitar la comunicación y el saneamiento público en estos casos, las siguiente utilidades y equipos deben considerarse para inclusión en la estructura de desalojo vertical: • Facilidades sanitarias que funcionen sin energía, agua, y posiblemente eliminación de desperdicios. Aunque las facilidades sanitarias pueden ser dañadas durante un tsunami, localizar una estructura de desalojo vertical por encima de una estación de bombeo permitiría que el sistema retenga alguna capacidad durante el evento. • Al menos un medio de apoyo de comunicación telefónica. Ya que probablemente el servicio telefónico se verá interrumpido, deben tenerse equipos de comunicaciones alternos como teléfonos de satélite, radios de onda corta, teléfonos celulares, radios civiles, o radios de emergencia, capaces de comunicarse con la policía, bomberos, u otro personal de emergencias. Si se confía en los teléfonos celulares para comunicarse, se debe tener un amplificador de señal para aumentar las señales celulares dentro de la estructura de desalojo vertical. Cabe notar que los sistemas celulares pueden estar completamente saturados en las horas inmediatamente luego del evento si éste interrumpe el servicio telefónico. • Un transmisor de radio o dispositivo de emisión de señal de baterías que puede ser usado para alertar al personal de emergencia sobre la FEMA P646A 6: Operación y Mantenimiento Para facilitar la comunicación y el saneamiento público en estos casos, las siguiente utilidades y equipos deben considerarse para inclusión en la estructura de desalojo vertical: (1) facilidades sanitarias, (2) comunicación telefónica de apoyo, (3) transmisor de radio o dispositivo de emisión de señal de baterías, y (4) energía de emergencia para las necesidades de iluminación y ventilación. 43 localización de las facilidades. En el caso de que los ocupantes queden atrapados dentro de la estructura de desalojo vertical, las estructuras deben estar en comunicación con la policía, bomberos, y organizaciones de rescate antes de que ocurra el evento. • El Plan de Operación de Facilidades debe designar quien tiene la autoridad para hacer el anuncio de “todo despejado” y dejar salir a los ocupantes de la estructura luego de cancelada la advertencia. El Plan de Operación de Facilidades debe incluir un plan de mantenimiento que nombre al menos una persona o equipo para coordinar y programar el mantenimiento regular de las facilidades, incluyendo el mantener un inventario regular de suministros de emergencia y un plan de rotación de provisiones. 44 6.5 Energía de emergencia para las necesidades de iluminación y de ventilación. En el caso de una interrupción del servicio eléctrico, se recomienda tener un sistema de apoyo de baterías como fuente de energía alterna porque puede colocarse y protegerse completamente dentro de la estructura de desalojo vertical. Si el generador de apoyo no está contenido dentro de la estructura, debe entonces localizarse en una estructura diseñada bajo los mismos criterios que la estructura de desalojo vertical. Salir de la Estructura de Desalojo Vertical Es importante que la gente se mantenga dentro de la estructura de desalojo vertical hasta que las autoridades determinen que sea seguro salir. Luego de que las olas de tsunami hayan bajado, otros peligros, como derrames químicos o incendios, pueden existir en las áreas adyacentes. Los programas de educación pública deben hacer hincapié en la importancia de mantenerse dentro de la estructura, y debe advertir a la gente sobre el peligro de olas sucesivas. El Plan de Operación de Facilidades debe designar quien tiene la autoridad para hacer el anuncio de “todo despejado” y dejar salir a los ocupantes de la estructura. También debe designar a personas alternas con la misma autoridad. Si no hay comunicación con el exterior, o no hay oficiales en el refugio, debe proveérsele la información a alguien en el lugar para que tome la determinación. Luego de que los oficiales locales hayan determinado que los ocupantes pueden abandonar la estructura de desalojo vertical, éstos deben recibir instrucciones sobre si pueden regresar a sus hogares, ir a un albergue a largo plazo, o ser desalojados hacia otra área. 6.6 Mantenimiento El Plan de Operación de Facilidades debe incluir un plan de mantenimiento que nombre al menos una persona o equipo para coordinar y programar el mantenimiento regular de las facilidades, incluyendo el mantener un inventario regular de suministros de emergencia y un plan de rotación de provisiones. Adicionalmente, la colocación de rótulos debe mantenerse al día. No es extraño que los letreros de desalojo de tsunami sean hurtados, y 6: Operación y Mantenimiento FEMA P646A necesitan reemplazarse lo antes posible. Luego de un evento de tsunami, las facilidades deben revisarse para daños, evaluarse para el uso continuo, repararse, limpiarse y reabastecerse. 6.7 Asuntos a Largo Plazo Las necesidades de la comunidad deben revisarse periódicamente debido a la fluctuación en la población, el descubrimiento de nuevos peligros, o el desarrollo de nuevas estructuras de desalojo vertical. La comunidad debe reevaluar su peligro, plan de respuesta, y su necesidad de una estructura de desalojo vertical cada par de años. FEMA P646A 6: Operación y Mantenimiento 45 Referencias ARC, 2002, Standards for Hurricane Evacuation Shelter Selection, Publication No. 4496, http://www.floridadisaster.org/Response/ engineers/documents/newarc4496.pdf, American Red Cross, Tallahassee Florida. 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Heintz (Monitor de Control de Calidad de Proyecto) Consejo de Tecnología Aplicada (ATC) 201 Redwood Shores Parkway, Suite 240 Redwood City, CA 94065 FEMA Oficial de Proyecto Michael Mahoney (Oficial de Proyecto) Agencia Federal para el Manejo de Emergencias 500 C Street, SW, Room 416 Washington, DC 20472 FEMA Especialistas de Programa Chris Jonientz-Trisler Agencia Federal para el Manejo de Emergencias Región X 130 228th Street SW Bothell, WA 98021-9796 Michael Hornick Agencia Federal para el Manejo de Emergencias Región IX 1111 Broadway, Suite 1200 Oakland, CA 94607 Consultores de Preparación de Informe J. L. Clark 16792 SE Knoll Court Milwaukie, OR 97267 FEMA P646A George Crawford SeismicReady 3624 Arbor Drive SE Lacey, WA 98503-4802 Participantes del Proyecto 49 Panel de Revisión de Proyecto Lesley Ewing Comisión Costera de California 45 Fremont Street, Suite 2000 San Francisco, CA 94105 George Priest Departamento de Geología e Industrias Minerales de Oregon P.O. Box 1033 Newport, OR 97365 James D. Goltz Gerente del Programa de Terremotos y Tsunamis Oficina de Servicios de Emergencia del Gobernador de California Instituto de Tecnología de California 1200 East California Blvd., MC 104-44 Pasadena, CA 91125 William T. Holmes Rutherford & Chekene 55 Second Street, Suite 600 San Francisco, CA 94105 Althea Turner Manejo de Emergencias de Oregon 3225 State Street Salem, OR 97301 Timothy J. Walsh Dept. De Recursos Naturales, Geología & Recursos Terrestres 1111 Washington Street SE, P.O. Box 47707 Olympia, WA 98504-7007 Ervin Petty División de Seguridad Nacional & Manejo de Emergencias de Alaska Suite B-210, Bldg. 49000 Fort Richardson, AK 99505-5750 50 Participantes del Proyecto FEMA P646A