el desarrollo postergado

Dr. Dirk Bornschein:1
EL DESARROLLO POSTERGADO
Las políticas acerca de las migraciones entre intereses
sectoriales y debilidades del Estado
Resumen ejecutivo:
El presente estudio busca identificar y calificar aspectos determinantes de las políticas
en el área de las migraciones en Guatemala, así como registrar los obstáculos que se presentan en el avance de éstas. Especialmente se trata el vínculo entre desarrollo y migración prácticamente ausente en el debate público. El estudio inicia planteando algunos
desafíos, seguido por una revisión de la legislación actual, así como el impulso de las iniciativas de Ley al respecto. En este contexto se destaca la iniciativa del Código Guatemalteco de la Migración. Parte medular del trabajo se centra en el análisis de las percepciones e intereses del sector económico y de representantes de la sociedad civil involucrados
en temas sociales, así como en la debilidad del Estado para dar respuesta a un tema tan
complejo como lo es el flujo de migraciones y sus impactos para el desarrollo de un país.
Palabras claves: Migración, remesas, deportación, retorno, políticas públicas, desarrollo nacional
y local, debilidad del Estado
Guatemala, 30.09.2015
1
Dirk Bornschein es politólogo-investigador en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede
Guatemala. Actualmente es coordinador del Área de Estudios Sociopolíticas, impulsando los temas: “Reforma
del Estado” y “Migraciones”. Ha hecho investigaciones y publicaciones sobre la Integración Centroamericana,
especialmente el PARLACEN. Se graduó como PhD en la Universidad de Hamburgo, Alemania. Su tesis doctoral
versó sobre Democratización y Justicia Transicional en Guatemala. Ha trabajado como asesor de la Fundación
Friedrich Ebert, en temas relacionados a la comunicación y la formación política. Durante varios años fue
periodista y corresponsal para medios alemanes.
ÍNDICE
ENFOQUE Y METODOLOGÍA…………………………………………………………..............
01
ANTECEDENTES: EL CASO DE LAS MIGRACIONES EN GUATEMALA……….
03
Causas y cifras………………………………………………………………………………………………… 03
Algunos fenómenos del impacto y entorno socioeconómico de la migración…..
06
LA RESPUESTA DEL ESTADO……………………………………………………………………….. 09
EL CAMINO HACIA UN ÁREA POLÍTICA SOBRE LAS MIGRACIONES……….. 14
Iniciativas de Ley…………………………………………………………………………………………….. 14
La sociedad civil………………………………………………………………………………………………. 16
El sector económico………………………………………………………………………………………… 18
El Código Guatemalteco de Migración…………………………………………………………….
21
Migración y desarrollo…………………………………………………………………………………….
25
UN PROBLEMA ESTRUCTURAL: LA DEBILIDAD DE LAS INSTITUCIONES… 29
CONCLUSIONES, REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES………………………….
35
ABREVIATURAS……………………………………………………………………………………………. 39
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………………………………. 40
ENTREVISTADOS Y ENTREVISTADAS………………………………………………………….
41
1
ENFOQUE Y METODOLOGÍA
Es como el éxodo bíblico: En las semanas pasadas miles de migrantes, sobre todo de Siria,
han llegado a Europa huyendo del terror y la violencia. Imágenes de colas en las fronteras y
personas felices cuando finalmente creían llegar a un puerto seguro. En otras imágenes se
muestra la tragedia humana, un niño ahogado en una playa y su padre llorando. En los
países de acogida protestan adversarios y simpatizantes de la inmigración. Todas estas
emociones que nos impactan e invitan a la acción, responden a las imágenes que día a día
nos muestra en vivo la televisión.
Mientras tanto en Centroamérica la migración se ha vuelto una costumbre que por las
prohibiciones y por las causas principalmente económicas transcurre con mucho menos
atención y ruido. Sólo a veces cuando se encuentran muchos cadáveres de desaparecidos,
la noticia recorre al mundo. La migración diaria ya no causa mayor atención. Se ve como un
fenómeno mundial, como una falla del sistema actual producto de infructuosas políticas
internacionales, intervenciones militares que llevan a más conflictos. Sin hablar de las
desigualdades entre los países del Norte y el Sur y a lo interno, frecuentemente acompañadas por políticas comerciales y de desarrollo truncadas o fracasadas. El mundo está en
movimiento y los sistemas democráticos con sus electores asustados tambalean ante las
consecuencias del fracaso y/o de las ambiciones de sus gobiernos.
La migración es un tema que llama o debería llamar a la reflexión, sobre sus causas, sus
interacciones a todo nivel y sobre las medidas a tomar. Porque supuestamente vivimos una
era de los Derechos Humanos y a la vez una del Desarrollo Sostenible. Las respuestas ante
este desafío monumental varían entre, tratar de dar primeros auxilios, ordenar los flujos u
otras medidas paliativas. Las causas rara vez se toman en cuenta.
Ante esta problemática y en el caso concreto de Guatemala surge la pregunta: ¿y qué hace
el Estado al respecto?
El país es parte de un modelo político que a la vez podría ser un modelo de desarrollo, me
refiero al Sistema de Integración Centroamericana, SICA. Por esa razón, inicié comparando
la política nacional con la regional, buscando los obstáculos para una exitosa política regional de migraciones, que no solo pudiera administrar los sucesos, sino acompañarlos conforme a los objetivos que se plantea la Integración Centroamericana.
Pero las investigaciones no siempre terminan confirmando lo que originariamente supusieron. Por lo menos tienden a desarrollar o variar las hipótesis inicialmente planteadas. En
otros casos las preguntas iniciales se transforman y dan lugar a nuevas interrogantes, con
un resultado que normalmente hubiera requerido un diferente acercamiento teórico. Esto
es exactamente lo que pasó en el presente caso. Al empezar a recabar datos me di cuenta
que habían otros temas de mayor urgencia, como por ejemplo las migraciones como tema
de desarrollo y la inmensa debilidad del Estado para dar respuestas.
2
El trabajo que a continuación se presenta, busca dar aportes acerca del carácter de las
migraciones en Guatemala, con el fin de verificar, en qué forma las políticas públicas logran
responder a los desafíos.2 Y ¿cuáles son los obstáculos que no le permiten responder
mejor? Es justamente por eso que se mencionará el tema de la deficiente institucionalidad
de la esfera pública.
El artículo es resultado de un estudio empírico de corte cualitativo que parte del análisis de
material documental, especialmente decretos e iniciativas de Ley, así como literatura
secundaria. Pero la fuente de información más importante consiste en los resultados de
diversas entrevistas realizadas con actores relevantes que trabajan en este campo.
En este contexto y desde la óptica del autor, es indispensable trabajar con las percepciones
subjetivas de los actores involucrados, porque son éstas las que guían su comportamiento
y no las supuestas realidades. Un estudio cuyos resultados buscan señalar debilidades por
superar, no debería ignorar los motivos, intereses, cálculos o las ideas que los actores se
forman de una problemática, porque en ellos se basa la acción política. Consecuentemente
se analizaron grabaciones de 44 presentaciones y entrevistas con funcionarios nacionales y
regionales, integrantes de la sociedad civil, políticos y académicos; con dos excepciones,
todos ellos dedicados al tema de las migraciones.3
A continuación, en el capítulo llamado “Antecedentes” se tratará de caracterizar el tema de
las migraciones, porque de allí se derivan los desafíos a los que el Estado tendría que
responder. Un primer acercamiento a esta respuesta estatal se intentará llevar a cabo en el
siguiente capítulo cuyo título habla de la “Respuesta”. Le sigue la parte principal que busca
dar luces sobre el camino de construcción de las migraciones como área política,
empezando con una revisión de algunos de los diferentes intentos de reformar las leyes
sobre la migración. Se tratará de reflejar sus motivos y caracterizar el alcance de las iniciativas.
Posteriormente dos capítulos sobre la sociedad civil y el sector económico, amplían el
panorama de motivos e intereses de ambos actores, respecto a las políticas. El estudio termina abordando la principal debilidad del tema de las migraciones, la ausencia de un enfoque de desarrollo y la disfuncionalidad del Estado como un importante obstáculo que apenas se toma en cuenta.
2
Definido como “proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una
administración pública, con fines de satisfacer las necesidades de una sociedad.” Ver, Graglia, J. Emilio: En la
búsqueda del bien común. Manual de políticas públicas. Buenos Aires. Asociación Civil Estudios Populares
(ACEP) / Fundación Konrad Adenauer (KAS) Argentina. 2012.
3
Treinta y cinco de las 44 grabaciones han sido entrevistas. Las demás son intervenciones que se han hecho
en el marco del “Foro público: La iniciativa de Ley ‘Código Guatemalteco de Migración’: alcances y retos en
materia de protección de las personas migrantes, una mirada desde COPAREM. 12.06.2015.”
3
ANTECEDENTES: EL CASO DE LAS MIGRACIONES EN GUATEMALA
Causas y cifras
Cualquier política pública que busque responder a problemas reales o percibidos debería
preguntarse: ¿Cómo se originó el problema, en este caso la migración? Además, ¿cuáles son
sus dimensiones y características que deberían tematizarse?
Por más que se quiera ser neutral, varios estudios, al igual que los entrevistados, vinculan
la migración en Centroamérica con el modelo económico dominante. Según Palma, desde
la época colonial la actividad económica, generadora de riquezas, se concentra en la extracción de recursos, facilitada por una amplia disponibilidad de mano de obra, que se nutre de
desplazamientos. Obviamente este modelo ha sufrido algunas adaptaciones, así por ejemplo cuando en el siglo 19 la finca se vuelve el centro de las actividades y modelo para toda
una “estructura mental”.4 Por tales razones, en Guatemala, sobre todo las poblaciones
indígenas históricamente parecen estar “acostumbradas a migrar”, para encontrar empleo.
Durante mucho tiempo se movieron a las fincas o ciudades, hoy en día en su mayoría hacia
los Estados Unidos.5 “Centroamérica es toda una historia de migraciones”, así se expresa
Jean Paul Vargas, Director de Integración en la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana, SG-SICA.6 Y la migración es una estrategia para sobrevivir en un
ambiente económico tradicionalmente desfavorable.
Hablando de Guatemala tenemos que constatar, que la Migración en el siglo XX se originó
por varias circunstancias. La Organización Internacional para las Migraciones, OIM, enumera la modernización de los años 50, por medio de inversiones estadounidenses, como un
primer momento, seguido por la época del terremoto 1976 y la violencia de conflicto
armado de los 80.7 En este tiempo, se constituyeron núcleos indígenas en los Estados Unidas, que después sirvieron de puente cuando la integración de Guatemala al proceso de
globalización aceleró la migración al norte.8
Los que migran son sobre todo los pobres, menos del uno por ciento tiene un nivel universitario.9 Los estudios consultados coinciden cuando presentan las causas específicas. De
manera ejemplar se puede mencionar de nuevo a la OIM. Según ellos, la migración se origina en la pobreza, por la falta de empleo y oportunidades en una sociedad con profundas
desigualdades. Las inversiones del Estado y del sector privado no llegan a las zonas donde
las personas migran y los salarios mínimos no alcanzan para cubrir ni siquiera la canasta
básica. De esta forma la migración se vuelve en una válvula de escape para el país, porque
4
Gustavo Palma, citado en: López Robles, Claudia W. / Rivera, Danilo: Aproximaciones de política migratoria
para Guatemala. Guatemala. URL. 2013. Pág. 1 y 2.
5
Entrevista con Edgar Balsells, FLACSO, 19 de junio 2015.
6
Entrevista con Jean-Paul Vargas, SG-SICA, 06 de julio 2015.
7
OIM: Perfil migratorio de Guatemala, 2012. Guatemala, junio de 2013. Pág. 47.
8
Entrevista con Ruth Piedrasanta (antropóloga), 11 de junio 2015.
9
Ver, López/Rivera (2013), pág. 21.
4
la población en edad de trabajar crece proporcionalmente mucho más que las personas
económicamente activas. En contraste, el número de afiliados al seguro social del IGSS prácticamente quedó igual.10
Otros autores al igual que una entrevistada señalan el papel de la educación para la exclusión.11 López menciona adicionalmente la elevada desnutrición en Guatemala como factor
expulsor. En 2009 en algunas de aquellas zonas que expulsaron más personas, alcanzó
hasta 65 por ciento de la población.12 En otras palabras, el sueño de los guatemaltecos por
una vida con empleo y una mínima seguridad social, se ha vuelto inalcanzable para más y
más personas, muchos de ellos se van.
Con una proporción de 97.4 por ciento, la gran mayoría de los guatemaltecos, sean documentados o no, migran a los EU,13 por lo que su número aumentó desde 225.000 mil en
1990 a más de un millón, en el año 2010.14 Otras estimaciones hablan de un millón y medio
de guatemaltecos en los EU, por lo que se calcula que uno de cada 10 guatemaltecos vive
fuera de su país, una cifra mucho mayor al promedio global de migrantes por país, que está
por el tres por ciento de la población. Es por ello que actualmente alrededor de 4 millones
de guatemaltecos, residentes en este país, tienen familiares en los Estados Unidos.15
La imagen de la válvula de escape se usa frecuentemente. Pero en este contexto el autor
quiere llamar a una reflexión. ¿Qué hubiera pasado con el crecimiento económico y la tasa
de pobreza de Guatemala, si a pesar de los programas sociales, las transferencias condicionadas o los esfuerzos en el marco de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas, este
millón o más de guatemaltecos hubieran seguido en el país y verse reflejados en sus estadísticas sociales y económicas? De manera ejemplar quisiera mencionar las estadísticas
sobre desnutrición, pobreza y salud y la enorme inversión que el Estado hubiera requerido
para disminuir su impacto. Evidentemente, la incapacidad financiera del Estado se hubiera
mostrado con mayor claridad, impulsando nuevas discusiones sobre cómo mejorar la carga
tributaria. Además, la mayoría de las discusiones nacionales e internacionales sobre éxitos,
fracasos y las adecuadas recetas para mejorar el desarrollo social del país, parten de una
línea base que esconde el mayor fracaso. El millón de personas ya no aparece en ninguna
estadística.
La descripción de las causas de la migración en Guatemala deja entrever que existe un
fuerte vínculo entre el desarrollo y el fenómeno de la migración. Y conforme a estas circunstancias, las discusiones de la sociedad civil e incluso el gobierno estadounidense sobre las
10
Ver, OIM (2013), pág. 19 y 37.
Linda Asturias resalta que el nivel educativo en muchas zonas rurales apenas llega a la Primaria, un factor
condicionante para la falta de oportunidades después. Entrevista, 25.06.2015.
12
Ver, López/Rivera (2013), pág. 5 y 6.
13
Comisión del Migrante, Congreso de la República: Sistematización de propuestas de acción para el abordaje
de las migraciones en Guatemala. 18 de diciembre 2014. Pág. 7 y 8.
14
OIM (2013), pág. 46.
15
Comisión del Migrante (2013), pág. 7.
11
5
medidas a tomar, al inicio incluyeron una visión de desarrollo. “Pero con el atentado contra
las torres gemelas en Nueva York, en el 2001, también se derribó este planteamiento”.
Según las palabras de Irene Palma del Instituto Centroamericano de Estudios Sociales Desarrollo, INCEDES, desde este momento el enfoque de seguridad empezó a dominar las políticas migratorias de los EU, “era lógico que teníamos que contrarrestar esta visión con otra,
acerca de los Derechos Humanos de los migrantes.”16
Deportaciones de indocumentados siempre habían existido, pero las políticas al respecto
endurecieron, pocos años después incluso con la construcción de una muralla en la frontera
con México. Las deportaciones de los guatemaltecos, desde México y vía aérea desde los
Estados Unidos han alcanzado nuevas dimensiones. En los tres años pasados, de 2012 a
2014, se han registrado 250.000 casos. Y las cifras hasta agosto vislumbran otro aumento
para 2015.17 Lo que en este contexto llama la atención, es la tendencia a la baja de deportaciones desde EU. Claramente, los controles policiacos como primera barrera para los
migrantes se ejercen ahora en la frontera Sur de México.
Otra parte de la realidad estadística de las migraciones desde Guatemala son las remesas,
contribuciones financieras de los migrantes para sus familiares en casa. Mientras en el año
2000, al inicio del gobierno de Alfonso Portillo, se transfirieron 560 millones de dólares, se
esperan para este año 2015 seis mil millones, un monto más de 10 veces mayor.18
Pero la realidad migratoria de Guatemala no solo comprende el camino hacia los EU y de
regreso. Según estimaciones del Grupo Articulador, Guatemala alberga alrededor de
250.000 migrantes indocumentados, sobre todo de Centroamérica,19 sin mencionar a los
aproximadamente 300.000 mil centroamericanos que en su camino al norte anualmente
transitan por el país.20 Las migraciones en Guatemala son todo esto. En términos técnicos
se habla de migración y países de origen, destino, tránsito y -a pesar de las cifras tan altassolo de vez en cuando se menciona también el retorno. En Guatemala y más aún en El Salvador, las cifras deslumbran. Por eso, como dice Vargas, ningún país en la región debería
pensar que su fenómeno de migraciones es igual que el del otro.
A diferencia de Guatemala, la dinámica de la migración de otros países centroamericanos
no se dirige exclusivamente a los EU. Los migrantes de otros países de la región vienen de
16
Entrevista con Irene Palma, 18 de junio 2015.
Ver: http://www.migracion.gob.gt/index.php/root1/estadisticas.html.
18
Ver: http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/estaeco/remesas/remfam2015.htm&e=119775.
19
Grupo Articulador: Migraciones. Un compromiso de Estado Guatemala 2012-2016. Guatemala. Agosto
2011. Pág. 14.
20
Grupo Articulador: Informe sobre la Implementación de la Convención Internacional sobre la Protección de
los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares en Guatemala. Guatemala. Diciembre de 2009.
Pág. 13.
17
6
El Salvador, Honduras y Nicaragua. Estos últimos, por ejemplo, en su mayoría, se van a Costa
Rica, pero también a Honduras, Guatemala y Panamá.21
Algunos fenómenos del impacto y entorno socioeconómico de la migración
Las migraciones no solo consisten en flujos de personas y remesas, como el anterior capítulo
podría sugerir. El desplazamiento de personas interfiere en innumerables dinámicas y situaciones a nivel económico, social, laboral y de Derechos Humanos, cuya forma de tratarlas
por parte del Estado contribuye a empeorar, mitigar o incluso convertir el problema en una
oportunidad.
Para iniciar, la migración indocumentada hacia EU requiere en su mayoría una inversión
para pagar el así llamado “coyote”. Mientras más medidas de seguridad se plantean, más
caro se ha vuelto este trayecto y mayor el riesgo que el migrante corre al involuntariamente
financiar negocios del crimen organizado. Hoy en día se paga alrededor de 5.000 US-Dólares
para el viaje hacia los EU, un precio que vale generalmente para tres intentos. Pero este
monto puede subir a hasta 9 mil dólares americanos, dice la antropóloga Aracely Martínez.
Es una inversión fuerte, cuyo financiamiento en muchos casos depende de créditos, de vez
en cuando vinculados a venta de terrenos e incluso fraudes.22 No habría que perder de vista
que la población migrante es más bien pobre y tiende a endeudarse para ello.
No todo es ganancia, porque las redes alrededor del “coyote” también tienen costos. Un
transporte, lo más seguro posible y contra la voluntad expresa de las instancias oficiales,
necesita comprar voluntades. Un buen ejemplo de López Robles:
“En Tecún Uman u otro pueblo fronterizo, … fuimos a un viaje para conocer la problemática, nosotros nos matábamos de la risa, nos dicen ´a esta zona no pueden ir´
y yo digo ´¿porque?´. ´Porque allí están los coyotes de los migrantes sudamericanos,´
tienen protegida su propia área (¿Este derecho se lo compran a la policía?). Sin duda,
allí nadie te pide papeles”.23
Además, en el camino muchos migrantes sufren maltratos de diferente tipo por parte del
crimen organizado y la policía. Frecuentemente se dan violaciones de DDHH, trata de personas y hasta ahora se han acumulado aproximadamente 70 mil casos, en su gran mayoría
21
Bernal Cosío, Alida / Aguilar Gutiérrez, Genaro / Durán Férman, Pedro: Análisis de las migraciones laborales actuales y los procesos de armonización legislativa en Centroamérica, México y la República Dominicana. Informe Regional. INCEDES y Sin Fronteras. 2013. Pág. 13-14.
http://www.sinfronteras.org.mx/index.php/es/publicaciones/de-sin-fronteras/informes-anuales-2/301analisis-de-las-migraciones-laborales-actuales-y-los-procesos-de-armonizacion-legislativa-en-centroamerica-mexico-y-republica-dominicana-informe-regional.
22
Entrevista con Aracely Martínez (antropóloga), Universidad Del Valle, 25.06.2015.
23
Entrevista con Claudia López Robles, 22.06.2015.
7
centroamericanos, que desaparecieron en al camino.24 Sin duda, el tema de la migración
está vinculado el tema de los Derechos Humanos. Obviamente, por las dinámicas que se
derivan de los altos costos del trayecto y la deportación en condiciones difíciles, el tema
crea condiciones idóneas para el crimen, por lo que al mismo tiempo se tiene que considerar un tema de (in-) seguridad. Pero no nos olvidemos que la migración sigue estando relacionada al desarrollo social y económico.
Las implicaciones de este enfoque tienen muchas dimensiones. La OIM reconoce que la
gigantesca suma de remesas ha contribuido a disminuir la pobreza. Sin embargo, este
mismo análisis también da cuenta de que la mayor parte de las remesas se destina al consumo de comida, ropa o transporte.25 Una investigadora menciona al respecto que algunos
de los propios migrantes entre broma y broma se cuestionan diciendo que “el dinero se lo
echan encima”. Opina que mucha gente tiene ahora más dinero y mejores casas, pero por
sus nuevos hábitos, igual puede sufrir de “desnutrición”.26 Obviamente con su comentario,
la investigadora solo quiso enfatizar las contradicciones.
Otra vez un dato de la OIM: Solo 12 por ciento del total se gastan en ahorro e inversión,
aunque no queda claro cuánto de eso es inversión productiva. En este sentido, simplemente
es el mayor consumo que lleva a la reducción estadística de la pobreza, pero más plazas de
trabajo no se han logrado. Los datos proporcionados muestran que a pesar del aumento de
remesas, no se puede medir una disminución del trabajo informal, las cifras oscilan por el
70 por ciento. En cambio, según el análisis de la OIM, cuando las remesas tienden a la baja,
como en los años 2008/2009, rápidamente sube el empleo informal. Pareciera entonces
que los miles de millones no han logrado impulsar la creación de un número considerable
de empresas, aunque sean pequeñas.27
Por todo ello se podría llegar a la conclusión, que la remesa actualmente es un paliativo con
muchas apariencias positivas, mientras la situación socioeconómica en el fondo podría estar
empeorando, aliviado por la dinámica de las permanentes migraciones hacia al norte. En
todo caso y así también lo expresa la OIM, las remesas hasta ahora no han sido sostenibles
para reducir la pobreza.28
El tema de la interrelación entre la migración y el desarrollo en los países de destino y los
de origen sigue dando lugar a muchas controversias, sobre todo internacionalmente. Considerando la magnitud, no es de sorprender que el debate muchas veces se limita a la
remesa y su uso. Pero existen otros aspectos que se deberían tomar en cuenta.
24
Ver, López/Rivera (2013), Pág. 31.
OIM (2013), pág. 120.
26
Entrevista con Aracely Martínez, 25.06.2015
27
OIM (2013), pág. 125, 126, 197-199.
28
Irene Palma opina, que “las remesas no permiten ver la realidad económica del país” (18.06.2015).
25
8
Un enfoque generalmente menos tratado se podría derivar de un tema arriba mencionado.
¿Qué pasa y cómo se desarrollan las perspectivas de vida de la población que se queda
atrás, con todas sus relaciones económicas y sociales, si sus ingresos se acumulan sobre
todo para consumir e invertir en las migraciones de la siguiente generación, quiere decir en
el coyote? ¿Esto no tendrá también un efecto en el tema del desarrollo económico, por lo
menos el local y regional? En este contexto sería útil e interesante, comparar la estructura
socioeconómica de regiones con poca migración con otras dominadas por la lógica de
migrar y mandar remesas. ¿Y la política económica? ¿La disponibilidad de fondos para la
inversión la lleva a plantear planes de desarrollo local? ¿O pasa lo contrario y la aparente
reducción de la pobreza impulsa el retiro del Estado? También este aspecto habría que
verificar.
Más allá del enfoque individual, familiar o local, el impacto de las remesas en la macroeconomía es fundamental. Alrededor de 11 % del PIB se basan en ellas. En 2012 su valor fue
mayor que el de todas las inversiones extranjeras directas y de los principales productos de
exportación, café, azúcar, banano y cardamomo. Las remesas en este año 2015 probablemente crecerán en un 9 por ciento, una cifra que en 2009 representaba al 1.25 % del crecimiento.29 O en otras palabras, considerando que también la población crece constantemente, sin remesas no existe crecimiento per cápita. Contrario a una valoración solo positiva, Irene Palma responsabiliza a las remesas por la inflación en el área rural. “Los terrenos,
las casas, en algunas zonas los precios aumentan para muchas cosas.”30
Los sectores favorecidos por el envío de dólares son los importadores de productos extranjeros, la banca, sobre todo BANRURAL, la telefonía móvil y una parte del sector de la construcción. Irene Palma cuenta en este contexto del cuasi monopolio de la empresa Cementos
Progreso que mantiene en Guatemala un precio mayor al de México. “Las remesas entran
a un circuito que favorece la concentración”, concluye.31
Otro de los impactos socioeconómicos de la migración, sea en Guatemala como en los
demás países de la región, es el del retorno; algunas veces voluntario, pero en la mayoría
de las veces el retorno forzado, la deportación. Las cifras espeluznantes de deportaciones
que se registran se refieren a casos, por lo que no equivalen al mismo número de personas.
Pero las probablemente 100 a 250.000 personas que fueron deportadas en los tres años
pasados, vienen muchas veces endeudadas, frustradas, con experiencias traumáticas o quebrantos de salud y con la sensación de no tener perspectiva. Encima de esto, en muchas
comunidades son considerados fracasados. Y otros, retornados voluntarios, en su mayoría
se descapitalizan después de algunos años, porque su entorno no permite una reinserción
productiva.32 Más adelante nos ocuparemos del tema un poco más en detalle.
29
OIM (2013), pág. 116, 119, 197-198.
Entrevista con Irene Palma, 18 de junio 2015.
31
Entrevista con Irene Palma, 18 de junio 2015.
32
Entrevista con Aracely Martínez, 25.06.2015.
30
9
La información hasta ahora presentada e interpretada, refleja una debilidad en las investigaciones de Guatemala. Casi toda búsqueda de información se concentra en los emigrantes
de este país,33 pero la vida del cuarto de millón de migrantes centroamericanos en el país
generalmente se tematiza muchos menos. Se sabe que por ser mayoritariamente indocumentada, estos migrantes no tienen derecho al seguro social, que ganan salarios más bajos
que los nacionales, que tienen por lo general pocos derechos laborales y acceso a servicios
sociales, así como jornadas laborales más largas. Incluso existen informes sobre su precaria
situación de DDHH. Muchas personas, con o sin niños, no regulan su permanencia en el país,
porque las multas pueden ser elevadas.34
Pero por otro lado, se sabe relativamente poco sobre la situación salarial específica de los
migrantes en diferentes sectores, la vivienda y las prácticas de empresas y los flujos de
migrantes indocumentados de Centroamérica. Aunque justamente esta información serviría para desarrollar a la región en términos de regionalización e integración económica y
social.
LA RESPUESTA DEL ESTADO
Mientras que en los últimos 20 años el tema de las migraciones se expandió, las acciones
del Estado tanto en materia legal, como de atención integral, apenas dieron respuesta.
Históricamente las leyes sobre la extranjería y ciudadanía habían girado en torno al derecho
de inmigración, favoreciendo el acceso de unos y limitando el de otros, así como las reglas
para la expulsión de los migrantes irregulares. En 1954, el gobierno de la contra revolución
trasladó las tareas del Ministerio de Relaciones Exteriores, MINEX, al de Gobernación,
sometiendo el tema a la lucha contra el socialismo y posteriormente a la lógica del conflicto
armado interno.
A pesar de algunas modificaciones, un informe de la OIM del año 2013 no descubre elementos para “cambios profundos” al enfoque de administración y control de flujos. La OIM se
refiere aquí al objetivo de la Ley de Migración (decreto 95-98) del año 1998, como fuente
más importante de la legislación sobre este tema. Aquí se establece que:
33
Entre los estudios del campo laboral y centroamericano se encuentran por ejemplo: Bernal (2013) y León,
Gabriela / Velásquez, Adriana / Argüello, Aída (Ed.): Oportunidades y desafíos para la gestión de las migraciones laborales en Centroamérica. FLACSO-Costa Rica, SISCA; SICA. San José 2015. El tema de las políticas
públicas es tema de Coria, Elba / Bonnici, Gisele: Informe sobre Legislación Migratoria en la región: Centroamérica, México, República Dominicana. INCEDES y Sin Fronteras 2012. Información general sobre la migración en América Latina, pero con un enfoque específico en desarrollo, se encuentra por ejemplo en: Martínez
Pizarro, Jorge / Cano Christiny, Verónica / Contrucci, Magdalena Soffia: Tendencias y patrones de la migración
latinoamericana y caribeña hacia 2010 y desafíos para una agenda regional. CEPAL. Serie Población y
Desarrollo, No. 109. Octubre 2014.
34
Ver: Bernal (2013).
10
“La presente ley tiene por objeto garantizar un eficaz ordenamiento migratorio,
regulando la entrada y salida de nacionales y extranjeros del territorio nacional, así
como la permanencia de estos últimos dentro del mismo.”35
Esta ley sigue estando vigente. El Grupo Articulador, una red de organizaciones de las iglesias y organizaciones de la sociedad civil critica que la Ley “no tiene una visión de Derechos
Humanos, incluso criminaliza la migración, favorece los abusos de la Policía Nacional y tampoco define plazos para las deportaciones”.36 De esta forma, una de las más destacadas
modificaciones a este enfoque es una reforma del gobierno de Álvaro Arzú, otorgando facilidades para que empresarios y comerciantes extranjeros “realizarán negocios libremente,
sin requerir comprobación de la calidad migratoria”.37
A pesar de los vacíos legales, ha habido algunos cambios. De manera ejemplar se puede
mencionar, que hasta 2003, las autoridades americanas habían deportado a los detenidos,
sin antes avisar a las autoridades en Guatemala de quiénes se trataba.38 Con la nueva costumbre se podía empezar a mejorar la recepción. Mientras en años anteriores los recién
llegados solo fueron rápidamente interrogados, después se establecieron otras reglas: se
les dio la posibilidad de una llamada, algo de comida, un chequeo médico y en algunas ocasiones dinero para el transporte a su lugar de origen.39
En la misma época, en el MINEX fue creada la Dirección General de Asuntos Consulares y
Migratorios, entre otros con el fin de proteger los intereses de los migrantes fuera del país.
Y en 2007, por iniciativa de algunos diputados y la presión de organizaciones de migrantes
en los EU,40 se decretó la creación de CONAMIGUA, el Consejo Nacional de Atención al
Migrante en Guatemala. Entre las razones para su creación, la misma ley resalta:
Los “más de un millón y medio de guatemaltecos en el extranjero, quienes con su
contribución especialmente económica mediante el envío de remesas familiares,
contribuyen al desarrollo; la estabilidad económica y el crecimiento del país.”
Adicionalmente se menciona la necesidad de coordinar las acciones del Estado y las demandas al Estado de Guatemala, en el sentido de apoyar a las comunidades. Pero pareciera que
el mayor interés expresado se refiere a que Guatemala debiera apoyar los migrantes en su
lucha por el cumplimiento de sus DDHH en los EU. La orientación de la Ley hacia los EU
también se refleja en la conformación del Consejo. Los representantes del Ministerio de
35
El texto se encuentra en: https://www.oas.org/dil/Migrants/Guatemala/Decreto%20N%C2%B0%209598%20-Ley%20de%20Migraci%C3%B3n%20de%20Guatemala.pdf.
36
Grupo Articulador (2009), pág. 8-9.
37
OIM (2013), pág. 144.
38
MENAMIG: Diagnóstico actualizado sobre los procedimientos de intercepción, detención, deportación y
recepción de migrantes en Guatemala. Guatemala, agosto 2007. Pág. 5-6.
39
Entrevista con Golda Ibarra, Secretaría de Bienestar Social (13.07.2015) y José Domingo Cárdenas, OIM
(06.04.2015).
40
Entrevista con Claudia López Robles, 22.06.2015.
11
Trabajo por un lado y de Economía por el otro vienen de los viceministerios que se encargan
de las relaciones internacionales.
Pero según la percepción de varios entrevistados, la Ley contiene errores que dificultan el
trabajo del Consejo. Se le transfiere la capacidad de crear una política, sin derogar el párrafo
que faculta a la DGM. Fue creado como un ente que debería coordinar las acciones del Ejecutivo, pero la Secretaria es elegida por el congreso. Así, “esta podría sentirse ungida de un
poder, casi por osmosis, que en realidad no tiene.”41 Porque el que preside el Consejo es el
Ministerio de Relaciones Exteriores. De hecho, la cooperación entre los dos ha estado
expuesto a muchas tensiones. De parte del MINEX y otras organizaciones se tiene la impresión que CONAMIGUA no coordina políticas y se refugia en otras esferas por lo que las
reuniones se vuelven rutinarias.42 En cambio, una persona de CONAMIGUA llega a la conclusión que el fenómeno de la migración no puede ser sometido a la diplomacia, el tema
tiene muchos aspectos más que la política exterior.43 Además, todos los implicados lamentan que el decreto no prevé la capacidad de ejecución.44
La inseguridad existente acerca de cuáles deberían ser las tareas de CONAMIGUA, se revela
también por la forma como la Secretaria Ejecutiva, Alejandra Gordillo, entiende sus tareas:
“Las relaciones internacionales son trabajo del MINEX, pero el tema de nosotros es más
aquí que allá. Tenemos oficinas en varios departamentos y tratamos de organizar foros.
Queremos llegar desde abajo.”45 Gordillo adicionalmente reclama, que “falta un Ministerio
de Economía más activo”. Y para cumplir con la tarea de crear una política pública se ha
elaborado un convenio borrador con la ANAM, la Asociación Nacional de Municipalidades.
El plan es capacitar a todas las oficinas de la mujer para que manejen el tema migratorio
(tránsito, retorno, origen, destino). “No queremos duplicar nada, porque aquí se crean y se
crean instituciones.”
Así que, CONAMIGUA trabaja al interior del país, mientras la exposición de motivos, la
estructura del Consejo y los principios, enumerados en el Art. 3, se orientan más hacia las
demandas de los guatemaltecos en el extranjero.46
No obstante, mientras desde la instalación del Consejo se habla de investigar el fenómeno
de la migración y recolectar datos estadísticos, en la realidad CONAMIGUA parece estar
luchando por los fondos necesarios para estas tareas. Según las palabras de Santos Cuc,
CONAMIGUA:
“Si esto (la investigación y las estadísticas) es parte de nuestras tareas, pero en estos
años solo hemos logrado terminar una investigación… y los datos estadísticos las
41
Entrevista con Irene Palma, 18.06.2015.
Entrevista no. 24 y entrevista no. 26.
43
Entrevista no. 28.
44
Entrevista con Claudia López Robles, (22.06), Alejandra Gordillo (19.06.) e Irene Palma (18.06.).
45
Entrevista con Alejandra Gordillo, CONAMIGUA, 19.06.2015.
46
De igual forma, de las 9 funciones enumeradas, las primeras 4 hablan de los connacionales en el extranjero.
42
12
buscamos con otras instancias. No nos permiten desarrollarnos (como institución),
además no podemos coordinar ni fiscalizar si las otras organizaciones no tienen claro
sus tareas.”47
Uno de los proyectos, “Bienvenidos a Casa”, buscaba promover el empleo de los deportados. Según las palabras de Gordillo, la empresa Transactel estaba interesada en captar a los
guatemaltecos de habla inglesa para los “Call Center”, pero no habían calculado con que la
mayoría de los migrantes retornan después de poco tiempo, sin hablar bien el inglés. Y los
otros que contaban con más tiempo tenían faltas, antecedentes penales o no sabían de
computación.
Hoy en día, más de 10 instituciones del Estado trabajan el tema de las migraciones, algunos
se esfuerzan más, otros más bien en teoría. Entre ellos figuran: el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Gobernación y la Dirección General de Migración, obviamente CONAMIGUA,
y varios ministerios y secretarías especializadas, cada uno desde su enfoque: el Ministerio
de Educación, de Trabajo, de Salud y de Economía, entre otros.48 Hablando a título personal,
Sonia María Pellecer del Ministerio de Relaciones Exteriores, MINEX, acentúa y elogia el
trabajo del MINEX:
Cuando los niños no acompañados llegaron por miles a los EU (2013/2014), el MINEX
“rápidamente capacitó los funcionarios en las embajadas y consulados en México y
EU sobre los derechos de la niñez,… creamos más plazas, trabajamos en foros, sobre
los desaparecidos y el trabajo temporal… Velamos por el debido proceso en los EU.”49
La Secretaría de Bienestar Social, SBS, también se dedica al tema de los niños y adolescentes. La SBS, según las palabras de la subsecretaria Golda Ibarra, tiene actualmente a 38 personas trabajando en el tema. Es ella que recibe los niños y adolescentes en ahora dos albergues. Junto con la Procuraduría General de la Nación, PGN, trata de encontrar en 72 horas
a los padres de los menores. Ofrecen ayuda sicológica y de forma coordinada con el Ministerio de Educación e INTECAP ofrecen cursos educativos o de formación profesional.50
Aunque en esta descripción de actividades estatales seguramente faltan muchos detalles,
resaltan los vacíos en el tema laboral y sobre todo en cuanto al desarrollo económico y local.
Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social no es parte de CONAMIGUA y otros entrevistados expresaron que “ellos dicen que ya tienen sus fondos comprometidos”.51 Varios
interlocutores confirmaron el señalamiento de Gordillo, por los vacíos en el Ministerio de
Economía. Según su información no existen esfuerzos dirigidos a frenar la migración por un
47
Entrevista con Santos Cuc, CONAMIGUA, abril 2015.
OIM (2013), pág. 149-155.
49
Entrevista con Sonia María Pellecer, MINEX, 16.06.2015.
50
Entrevista con Golda Ibarra, SBS, 13.07.2015.
51
Entrevista con Golda Ibarra, SBS, 13.07.2015. También el diputado Jean Paul Briere resalta el poco interés
mostrado por el Ministerio de Desarrollo Social (22.06.2015).
48
13
desarrollo local o aprovechar mejor las remesas, promoviendo programas de formación y
concientización.52
Igualmente casi ausente es el tema del retorno de los adultos. O en palabras de Domingo
Vásquez, representante de la Asociación de Retornados Guatemaltecos, ARG, “a nadie le
interesa atender a los retornados, ni hay proyectos específicos, solo para ellos.”53 En un
estudio se expresa al respecto, que los retornados no son vistos como “polos de desarrollo”,54 en otro: en todo Centroamérica el “tema retorno ha sido postergado”.55
Muchas organizaciones involucradas; tareas prometidas pero no cumplidas y vacíos; en la
opinión de varios entrevistados, entre otros un representante de la OIM, en Guatemala se
desarrollan acciones, pero no existe una política pública acerca de las migraciones.56 El
hecho de que el Estado según sus propias informaciones, en los últimos cinco años ha
invertido alrededor de 125 millones de dólares en el tema, tampoco cambia este panorama.
Solo el cinco por ciento de esta cifra sirvió para algún tipo de atención, protección o abrigo
de las personas migrantes. Lo demás se gastó en personal, infraestructura y equipamiento.57
En respuesta a la pregunta inicial de este capítulo se presenta un panorama muy incierto,
hasta problemático. En el ámbito legal y de acciones del Estado parece seguir dominando
una lógica del control de flujos de migración, complementados por algunas medidas que
tienen un enfoque de DDHH; servicios que reconocen la importancia de los migrantes en
los EU y otros tratando de responder a las necesidades más urgentes de la trata de personas
y los deportados, especialmente de los niños y jóvenes.
En cambio, una visión de desarrollo no se ve reflejada en las acciones públicas, ni para combatir las causas de la migración, ni para vincular la migración con el desarrollo de sus lugares
de origen. Incluso se tiene que llegar a la conclusión que la única instancia dedicada exclusivamente al tema de la migración sufre de fuertes incongruencias, entre el enfoque del
decreto y los desafíos reales, así como entre la conformación interna del Consejo y el trabajo real impulsado por la Secretaria Ejecutiva. Más allá de CONAMIGUA se cuenta con múltiples instancias y coordinaciones. Un ente rector de hecho no existe.
52
Por ejemplo, Alejandra Gordillo, CONAMIGUA (19.06.2015).
Entrevista con Domingo Vásquez, 11.03.2015.
54
López/Rivera (2013), pág. 38.
55
Pizarro (2014), pág. 28
56
Entrevista con José Diego Cárdenas, OIM, 06.04.2015. De igual forma se expresa Irene Palma.
57
Comisión del Migrante (2014), pág. 9-10.
53
14
EL CAMINO HACIA UNA POLÍTICA NACIONAL SOBRE LAS MIGRACIONES
Iniciativas de Ley
A pesar o tal vez por las deficiencias de las acciones públicas, en los años pasados ha habido
múltiples intentos para lograr un ordenamiento jurídico en el tema. Pero no se ha logrado
desarrollar una respuesta contundente. Es más, los intentos de crear leyes adecuadas,
reflejan un aprendizaje que aún no termina de concluir.
Empezamos el recorrido en 2002: Una iniciativa de ley de este año se enfocó en el creciente
tráfico de personas extranjeras y la migración hacia Guatemala en general. Esta iniciativa
pedía mayores condenas para los coyotes que llevan, transitan, esconden o empleen
migrantes extranjeros en el país.58 Dos años más tarde se presenta otra iniciativa muy
parecida.59 La migración de los guatemaltecos hacia los EU no fue tematizado por el legislador, que en ambas iniciativas aparece como ponente. Solo un año más tarde, en 2005, en
un ambiente de mayores controles contra los indocumentados en los EU, se aprueba una
ley con un enfoque contrario a la anterior: Esta Ley parte del supuesto que el Estado no sólo
debería proteger a “los guatemaltecos en el país”, sino también a los que viven afuera.
Mediante un nuevo registro y documento de identidad se busca velar “por la aplicación de
los beneficios que las leyes extranjeras les otorguen y los derechos que les corresponden”,
así dice literalmente.60 La misma preocupación por los migrantes guatemaltecos, considerados importantes para la economía del país, se expresa en 2006. Habla de las personas que
están “en la búsqueda de mejorar sus condiciones de vida, lo que en Guatemala por las
condiciones históricas no pudieron lograr”. En este Punto Resolutivo que encontró una
mayoría, los congresistas enfatizan la importancia de las remesas para Guatemala y lamentan la represión contra los migrantes pidiendo que las autoridades norteamericanas respeten los DDHH.61
Después de la fundación de CONAMIGUA en 2007, la agenda legislativa acerca de las migraciones propone la creación de un fideicomiso con el fin de mejorar la atención de los
migrantes en los Estados Unidos62 y solicita el respeto a los derechos de los migrantes en la
Unión Europea.63 Llama la atención el intento de reformar la mencionada Ley de CONAMIGUA.64 En sus consideraciones iniciales de nuevo se habla casi únicamente de la enorme
58
Iniciativa 2668, Reforma a la Ley de Migración, 14.05.2002. Ponente, Mauricio Nohé León Corado, Comisión
de Gobernación.
59
Iniciativa 3047, Reforma a la Ley de Migración, 26.08.2004. Ponente, Mauricio Nohé León Corado, Comisión
de Gobernación.
60
Decreto 18-2005, 08.02.2005: Registro de los guatemaltecos en el extranjero.
61
Punto Resolutivo 6-2006 (aprobado), 23.05.2006.
62
Iniciativa 3765, 12.03.2008. Ponente, Julio César López Villatoro, Comisión de Migración.
63
Punto Resolutivo 15-2008 (aprobado), 10.07.2008
64
Iniciativa 3759, 05.03.2008, Reformas a la Ley de CONAMIGUA. Ponente, Julio César López Villatoro.
15
importancia de las remesas y la obligación del Estado de apoyar a los migrantes y de esta
forma responder a una demanda de las organizaciones en el extranjero.
Las iniciativas de Ley por si solas no necesariamente expresan el sentir de la mayoría de los
diputados del Congreso de Guatemala. Pero junto con el mencionado Punto Resolutivo
pareciera que los diputados instrumentalizaron los DDHH para la defensa de los intereses
económicos del país. Porque en cuanto se trata de no guatemaltecos, el discurso es dominado por un enfoque de seguridad y castigo. Además, en ninguno de estos textos se hace
una referencia o se deja entrever alguna conciencia sobre las causas de la migración o que
las políticas económicas en el país debieran frenar la migración. Considerando que Guatemala es un “expulsor” de migrantes, el interés de proteger apenas empieza, cuando las personas salen del país.
A partir de 2010 este panorama empieza a cambiar. Mientras por un lado siguen los intentos
de reformar CONAMIGUA, por el otro se observa una creciente discusión con organizaciones de la sociedad civil, las iglesias y la cooperación internacional. El siguiente intento de
reformar la Ley de Migración, como los anteriores también sin éxito, introduce por primera
vez algunos aspectos del enfoque de Derechos Humanos. Entre otros, se busca introducir
el tema de desarrollo humano y se critica a la Dirección de Migración, con el fin de crear
otro ente responsable del tema, un Instituto de Migración, que debería situarse fuera del
ámbito de Gobernación. Pero también el enfoque de seguridad mantiene vigencia. La propuesta pretende penalizar a los coyotes.65 Cuando en 2014 la crisis de los niños y jóvenes
no acompañados llega a su punto máximo, se renueva la dualidad de la discusión. Una iniciativa pretende proteger a los niños al introducir el delito del tráfico ilícito de personas,66
una prohibición que en todos estos años no había progresado. Y otra propuesta detalla
como los niños deberían ser apoyados en su afán de reunificarse con sus familias en los EU,
pero también propone mecanismos de protección e inserción en el caso de la deportación.
En todo caso, aquí también se habla de castigar el tráfico ilícito de personas.67
Impulsados por la presión de los Estados Unidos que quisiera poner fin a la ola de migrantes,
así como por una creciente conciencia sobre el enfoque de los Derechos Humanos, muchas
iniciativas de ley recientemente se han vuelto más complejas. Pero existe una iniciativa que
no parece estar sincronizada con los demás. En 2012 el diputado Selvin García propone
por primera vez enfocarse en el migrante retornado o deportado. Plantea la necesidad de
financiar el retorno para lograr la efectiva reinserción del migrante. Además de un aporte
65
Iniciativa 4126, 18.02.2010, Ley General de Migración. Ponente: Mauro Guzmán Mérida.
Iniciativa 4861, 19.08.2014, Reformas a la Ley de Migración. Ponente: Oliverio García Rodas.
67
Iniciativa 4869, 19.08.2015, Ley de Protección de Niñez y Adolescencia Migrante no acompañada y separada
de su familia y de Combate al Tráfico Ilícito de Migrantes. Ponente: Jean Paul Briere.
66
16
financiero, también propone capacitar a las personas y exonerar la importación de equipos
de trabajo.68
Hasta ahora se trató primordialmente de los contenidos de las propuestas. Pero la formulación de una iniciativa y aún más, las posibilidades de convertirla en una propuesta de ley,
dependen de otros factores. El autor quiere enfocarse principalmente en dos de estos: la
concepción que los actores se forman del tema y como estos mismos están relacionados
entre ellos.
En el tema de las migraciones se puede distinguir básicamente 4 actores activos y uno con
poca actividad al respecto, pero mucho peso, el sector económico. Entre los actores activos
resaltan la Comisión de Migrantes del Congreso por un lado y varias instancias gubernamentales por el otro. A estos dos se suman algunas organizaciones de la cooperación internacional, sobre todo la OIM y las Naciones Unidas, así como por último la sociedad civil.
¿Quiénes son ellos y como se posicionan en el tema?
La sociedad civil
Es a finales de los años 90 que las migraciones empiezan a ser un tema en el seno de Guatemala, con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y después con el Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo, INCEDES, como pioneros.69 Hoy
en día, la mayoría de las organizaciones ligadas al tema son integrantes de la Mesa Nacional
para las Migraciones, MENAMIG, o del Grupo Articulador, entre ellas organizaciones de la
iglesia católica, representantes de universidades y ONG´s.
Cuando tratan el tema de la migración piensan mayoritariamente en los derechos de los
migrantes, mucho más que en el desarrollo social o incluso económico. En los documentos
publicados predomina la visión del migrante en camino a, o deportado desde los EU, aunque recientemente también empieza a crecer un enfoque centroamericano, con aspectos
laborales. La preferencia por el enfoque de Derechos Humanos se expresa aún más en las
conversaciones. Varias personas entrevistadas coinciden en su rechazo al enfoque de seguridad, que “tiende a criminalizar” un Derecho Humano, algunos lo vinculan con la libre
locomoción de los ciudadanos de todos los países. Así por ejemplo Claudia López Robles,
autora de varios estudios, refiere:
“El enfoque de seguridad es terrible, porque los derechos están dados…, la libre
locomoción es un derecho, la gente no tendría que estar presa porque es migrante,
es simplemente absurdo, en cualquier lugar del mundo es absurdo, no te deberían
68
Iniciativa 4519, 11.09.2012, Ley de Apoyo al Migrante Guatemalteco. Ponente: Selvin Boanerges García
Velásquez.
69
Entrevista con Irene Palma (18.06.2015) y Claudia López Robles (22.06.2015).
17
parar para pedir tus documentos, bueno no en cualquier lugar es así, pero debería
ser así.”70
El enfoque de DDHH se refiere a temas como las violaciones de Derechos Humanos por
parte de las autoridades y el crimen organizado, las desapariciones, la trata de personas, la
precariedad de los deportados, con el fin de crear derechos mínimos para los migrantes. Es
una visión que predomina también en las plataformas existentes que observan sistemáticamente el tema de las migraciones (los así llamados Observatorios), por ejemplo en México,
Colombia y Perú.71
Este enfoque dominante se explica por el contexto histórico del país como de otros de la
región. En Guatemala los temas sociales como la desigualdad y exclusión de una buena
parte de la población son considerados importantes causantes del conflicto armado interno.
Pero en los años 80 y 90, en el marco de una creciente observación por parte de los actores
internacionales, las denuncias por las constantes violaciones se convirtieron en poderosos
instrumentos del movimiento de DDHH. El siguiente comentario resume el porqué de la
preferencia del enfoque de DDHH: por lo eficiente de la denuncia, la complejidad de trabajar el desarrollo y el grado de consternación, observando las historias de vida de los migrantes.
“Yo trabajé con víctimas de trata, niños, y la verdad es que el enfoque de derechos
te da herramientas poderosísimas para poder ayudar y exigir… si tú vas al ámbito de
desarrollo, es mucho más etéreo, necesitas desvincularte de la realidad de esta
gente, aunque las asesinan, encuentran descuartizado un cuerpo, es terrible, es realmente un peso sobre la vida de uno conocer estas historias, así que te toca agarrar
el tema de DDHH cuando trabajas con ellos.”72
Alejandra Gordillo, la Secretaría Ejecutiva de CONAMIGA, adicionalmente recalca en la dificultad de tocar el tema del desarrollo:
“Para todos es más fácil hablar de DDHH que crear condiciones para el desarrollo
local. Una organización por si sola puede plantear un tema de DDHH, pero no puede
impulsar un trabajo que requiere coordinar muchas organizaciones, que generalmente no se coordinan y tampoco tienen impuestos.”73
Para unos el enfoque de derechos es un inicio, antes de avanzar tematizando las causas de
la migración, que tienen que ver con la forma y falta de desarrollo económico y humano.
Otras personas resaltan que el enfoque de DDHH no tiene relación con el de desarrollo,
porque los empresarios “malinterpretan el desarrollo como simple crecimiento”.74 El
70
Entrevista con Claudia López Robles, 22.06.2015.
Mencionado por Vanessa Cabrera, IPNUSAC, 15.06.2015.
72
Entrevista con Claudia López Robles, 23.06.2015. Varios otros entrevistados se expresan de forma similar.
73
Entrevista con Alejandra Gordillo, CONAMIGUA, 19.06.2015
74
Entrevista con Judith Erazo, 17.06.2015.
71
18
comentario de una entrevistada señala otro factor que dificulta entender la migración como
un tema de desarrollo. Las convocatorias de la cooperación internacional, o hablan de proyectos de desarrollo o de migración, con un enfoque de derechos humanos. Al final repite
que “hablan de migración por allí o de desarrollo por allá.”75
Es igualmente interesante de notar, que varias personas u organizaciones activas en el tema
de las migraciones piensan de forma regional. FLACSO es un ente académico en México y
seis de los ocho países miembros del SICA. E INCEDES se entiende desde sus inicios como
“Instituto Centroamericano”. Aunque más allá de estos dos parece prevalecer una tendencia de buscar en otros países apoyo para resolver los problemas migratorios de Guatemala.
En esta lógica varias personas expresaron su esperanza que por lo menos Honduras y El
Salvador se podrían unir con Guatemala para hacer conjuntamente presión a favor de los
migrantes en los Estados Unidos. El fenómeno en Nicaragua, Costa Rica y Panamá, así admiten, es otro, por lo que no lo tematizan. 76
Esta posición se parece más a una nacional que a una centroamericana o incluso a una de
la Integración Regional, por que tiende a enfocarse en la migración hacia los EU, minimizando la migración interna en la región, que se tendría que enmarcar en el proceso de integración económica y social. Conforme a esta sospecha, varias expertas incluso expresaron
desconocer del trabajo del SG-SICA en el tema de las migraciones.77
El sector económico
Desde su inicio, el presente trabajo sobre las migraciones como política pública ha expresado un especial interés en verificar la situación del enfoque de desarrollo. Es por eso que
al respecto interesa la posición del sector económico. ¿Cómo se percibe el tema de las
migraciones y qué papel juega en la lógica de su concepción política?
La sociedad civil de corte social y el sector económico en Guatemala son actores generalmente muy opuestos. Pero en el tema de las migraciones no parece existir la tradicional
confrontación entre ambos. A pesar de esta observación, el autor tiene que admitir que no
logró reunir suficiente material sobre la posición del sector económico, por lo que decidió
acercarse a la temática, al contrastar las percepciones sobre este sector con tres diferentes
elementos de juicio que vienen desde el sector mismo, un artículo publicado por un representante, el Plan de la Prosperidad y una entrevista.78 En primer lugar se presentan las percepciones externas:
75
Entrevista con Claudia López Robles, 23.06.2015.
Entrevista no. 23, 25, 30 y 32 (las personas entrevistadas pidieron anonimato).
77
Claudia López Robles (22.06.2015), Judith Erazo (17.06.2015), Aracely Martínez (25.06.2015), Vanessa
Cabrera (15.06.2015).
78
Se solicitaron entrevistas con siete organizaciones, diferentes representantes del sector económico, pero
solo Jaime Díaz, gerente del Programa Nacional de Competitividad, PRONACOM, accedió hablar sobre el tema.
76
19
Académicos, políticos y representantes de ONG dan cuenta que el sector económico expresa muy poco interés en el tema.79 El factor determinante para ello es lo que se piensa sobre
la lógica de la política económica promovida por el sector. Según el economista Edgar
Balsells, la política económica se basa en la “disponibilidad de tierra, la agroindustria y sus
monocultivos,” un sector cuya competitividad en parte depende de bajos salarios. La industria azucarera, por ejemplo, uno de los grandes exportadores, solo tiene “37.000 empleados”, muchos de ellos trabajando de forma temporal y encima de todo ya se empezó a
“automatizar el proceso de producción”. “Este modelo contribuye a la expulsión de la mano
de obra, porque no crea mucho empleo,” enfatiza. Además, la baja carga tributaria no permite mejorar la salud o la educación, inversiones que podrían repercutir en mayor desarrollo. “Es gracias a las remesas, que el sistema se mantiene con cierta estabilidad.”
“Las elites dicen, cuando la gente se vaya, no nos presionan por aquí, con conflictos,
eso lo escuché, y además que se vayan y nos manden dólares, todavía mejor. No hay
un gran plan de expulsión, simplemente se aprovechan de lo que hay.” 80
Los observadores llegan a la conclusión, que no es que el sector económico quiera más
migración, “pero tampoco quieren que pare”. Se “acepta” y se “permite” la migración.81
“Tantas remesas, quién va a renunciar a ello”82 Héctor Pérez Rojas, ex diputado al Congreso
de la República opina de forma muy acentuada:
“Los migrantes son un producto para exportar y que nos devuelvan dinero a Guatemala. La clase política los desatiende, porque no son votos para Guatemala. La clase
económica les ve por el flujo de capitales.” 83
Por esta misma razón, ambos sectores, la sociedad civil de corte social y el sector económico
parecen coincidir en el enfoque de Derechos Humanos que se le dio al tema de las migraciones, solo cada uno desde su propio punto de vista. Irene Palma puntualiza:
“Al final emigración es una salida pragmática para todos y todo el mundo se sube al
carro. ... Hay un cierto margen del enfoque de DDHH con lo cual todos están de
acuerdo o por lo menos no se van a arriesgar a cometer el error político y decir algo
contrario. Esto es el punto y esto es la oportunidad del momento.”84
79
A esta opinión llega Alejandra Gordillo (19.06.2015), Secretaria Ejecutiva de CONAMIGUA, pero también
Jean Paul Briere, el Presidente de la Comisión de Migrantes del Congreso en Guatemala, que impulsó mesas
de discusión, con el fin de lograr una nueva Ley de Migración (entrevista del 22.06.2015). El tema del así
llamado “Código” se tocará en el siguiente capítulo.
80
Entrevista con Edgar Balsells, FLACSO, 19.06.2015. Varios otros entrevistados, también no economistas,
perciben aspectos del problema de la política económica, descrito por Balsells. Por ejemplo, el ex diputado
Héctor Pérez Rojas (14.07.2015), Sandra Gularte de la PDH (24.03.2015) y la autora Claudia López Robles.
81
Por ejemplo, Irene Palma, INCEDES, 18.06.2015.
82
Entrevista con Claudia López Robles, 23.06.2015.
83
Por ejemplo, Héctor Pérez Rojas, 14.07.2015.
84
Entrevista con Irene Palma, 18.06.2015.
20
Evidentemente, percepciones no representan a la ciencia exacta, menos aún si solo se pregunta a los representantes de una línea de pensamiento. No obstante, las tres fuentes que
a continuación se mencionan, refuerzan la sospecha, que la política económica de Guatemala por lo menos acepta la migración como un efecto secundario inevitable, sino deseable.
Un documento de Samuel Cohen, publicado en 2005 por la OIM, reconoce que en Centroamérica no se crea suficiente empleo, por lo que la migración internacional podría servir
como solución.85 Para desarrollar la región, de hecho se recomienda implantar un modelo
económico, que vincula sus tres pilares, libre comercio, migración y remesas. Estos tres
elementos podrían favorecer un desarrollo social que tradicionalmente había sido tarea del
Estado. Cohen propone legalizar la migración y se basa en la demanda y la capacidad de EU,
de emplear grandes cantidades de personas, suponiendo que las remesas contribuyen al
desarrollo social. El texto no termina de aclarar las modalidades para impulsar la migración,
pero igual que hoy en día se refiere a que Guatemala tendrá que apostar por la
competitividad, buscando atraer más inversiones. Dice que el CAFTA abaratará los precios
e impulsará las exportaciones.86
Llama la atención, que 10 años más tarde los grandes productos de exportación en Guatemala siguen siendo el café, el azúcar, el banano, la palma africana y otros productos de la
agroindustria. Con la excepción del café, todos ellos crean proporcionalmente poco empleo,
se basan en salarios bajos, hasta en trabajo temporal. Obviamente, la agenda de las
inversiones aún no ha beneficiado a la pequeña empresa.
El texto de Cohen aparentemente crea un tipo de coherencia entre los hechos, que son las
migraciones masivas, sin políticas dirigidas a frenar el éxodo, y sus motivaciones ocultas.
Pero al final solo es un ensayo que trata de desarrollar un modelo, de cómo la migración,
sobre todo la legal, podría impulsar al desarrollo de Guatemala, supuestamente en beneficio de todos. Desde entonces pasaron 10 años y el modelo económico, en términos generales no ha cambiado.
Mientras tanto, la migración hacia los EU y las deportaciones masivas han impulsado la
percepción de un problema social, cuya solución requiere mayor desarrollo en la región. Y
con esto se ha abierto una puerta para conseguir fondos de inversión de una enorme magnitud. Por lo tanto, en septiembre 2014, los tres países del Triángulo Norte presentaron el
“Plan de la Alianza para la Prosperidad”, que resume sus primeras reflexiones de cómo
habría que hacer frente al éxodo de los ciudadanos de Guatemala, El Salvador y Honduras.
85
Cohen, Samuel: Los Efectos del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y la
República Dominicana en los Procesos Migratorios de los Centroamericanos. OIM. Cuadernos de Trabajo
sobre Migración, 20. Guatemala, 2005. Pág. 10. El autor ha sido un asesor en la política económica nacional.
86
Cohen (2005): Pág. 6, 9, 10 y 53.
21
Como causas de la migración, el documento en su primera versión reconoce sobre todo la
falta de oportunidades económicas y laborales.87 Pero poco después casi desaparece el
tema que le abrió la puerta al Plan. Se declara que ya se han dado respuestas inmediatas a
la crisis de los niños no acompañados y en la recepción de los deportados, por lo que ahora
habría que atender las causas estructurales de la migración.
Los migrantes mismos, sean retornados o deportados, desaparecen en el marco de toda
una población que espera desarrollo. Muy parecido al texto de Cohen, esta primera versión
del Plan busca dinamizar al sector productivo, fortaleciendo el comercio internacional y
atrayendo inversiones con salarios más bajos, entre otros. Pero no se hace referencia a los
ahora seis mil millones de dólares como posible fuente de desarrollo, ni a posibles proyectos
para retornados o políticas que podrían estimular el desarrollo local.
En la tercera versión del Plan, de junio 2015, se habla por primera vez de la necesidad de
parar la migración, sin entrar en nuevos detalles de cómo hacerlo.88 Se resalta el rol de la
“Micro-, Pequeña y Mediana Empresa” e incluso se ofrece invertir más en la reinserción de
los retornados, pero solo la versión de El Salvador menciona el vínculo entre remesas y
desarrollo, la de Guatemala omite esta parte. En entrevista, Jaime Díaz del Programa
Nacional de Competitividad, institución responsable para desarrollar el Plan, confirma esta
observación:
“Con esto (las remesas) no podemos hacer una política de desarrollo, no. La remesa
es una herramienta de desarrollo para las familias. Tiene beneficios, pero en el
territorio no hay condiciones.”89
El Código Guatemalteco de Migración
Aunque sea en menor medida, el diferente grado de interés por parte de los sectores
mencionados se reflejó también en el proceso de elaboración de la más reciente iniciativa
sobre una nueva Ley de Migración. La iniciativa llamada “Código Guatemalteco de Migración”90 es el resultado de un proceso de discusión y participación, organizado desde el
Congreso, que se llevó a cabo durante los años 2013 y 2014. El proceso contó con fuerte
apoyo de las agencias norteamericanas “National Democratic Institute” y “Agency for
87
Lineamientos para el plan de la Alianza para la prosperidad, septiembre de 2014. La primera versión del
documento se encuentra en: http://encuentroplanalianza.com/pdf/PlanTrianguloNorte.pdf. Pág. i.
88
PRONACOM: Acciones estratégicas. Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte. Plan Regional
de Guatemala, El Salvador y Honduras. Documento para la discusión (no publicado). Junio de 2015.
89
Entrevista con Jaime Díaz, PRONACOM, 02.07.2015.
90
Iniciativa 4928, enero 2015, Código Guatemalteco de Migración. Ponente: Jean Paul Briere. La iniciativa aún
no se ha publicado en la página del Congreso.
22
International Development”, USAID, que de esta forma buscaban “fortalecer la institucionalidad del Estado”.91 En las respectivas mesas de trabajo se sentaron representantes de
todos los sectores interesados: la sociedad civil, la academia, instancias gubernamentales y
de la iglesia católica, así como organizaciones del sector privado.
Jean Paul Briere, Presidente de la Comisión del Migrante, resalta sobre todo la comunicación con MENAMIG, el MINEX e INCEDES, pero también con CONAMIGUA y las Naciones
Unidas. Según él, de forma regular llegaron representantes del sector privado, pero con
excepción de CentraRSE, el Centro para la Acción de la Responsabilidad Social Empresarial
en Guatemala, no jugaron un papel muy activo. Al SICA no se le invitó, al Parlamento Centroamericano sí.92
Las mesas tenían dos objetivos, crear insumos para la nueva Ley y a la vez para la política
pública que se debería derivar de esta ley.
El Código parte de la idea, que en el centro de la nueva Ley tendría que estar el “migrante
como persona”, con todos sus Derechos Humanos, por lo que sobresale en su Art. 1 el
derecho a migrar. Con este enfoque busca abarcar todo tipo de migrantes, los que solo
pasan por Guatemala, los que parten, retornan o se quedan en el país (tránsito, origen,
retorno, destino). Se propone abolir la Dirección General de Migración, que se encuentra
“bajo la sombrilla” del Ministerio de Gobernación con su enfoque de seguridad y administración de flujos. En lugar de ella se pretende crear un Instituto Guatemalteco de Migración
como ente autónomo y descentralizado que tiene la tarea de llevar a cabo la política pública
en el tema de la migración.93
La Ley parte de la opinión que cada migrante en Guatemala, aunque su estancia no sea
regulada, tiene un derecho a la salud, la educación y al trabajo. Rechaza castigar la migración irregular y la detención de estas personas. Todo extranjero irregular en Guatemala
tendría el derecho a ser legalizado. Pero también habla de los derechos de los guatemaltecos en otros países, es decir, el derecho a recibir asistencia por parte del consulado. Como
ley integral incluye adicionalmente lo que se conoce bajo “derecho migratorio”, es decir los
procedimientos y obligaciones que el migrante tendrá que cumplir al salir o entrar al
territorio.
En una de las presentaciones públicas, los ponentes diputados del Consejo Parlamentario
Regional sobre las Migraciones, COPAREM, calificaron la iniciativa como “innovadora”,
“vanguardista”, “gran aporte y avance” o como “ambiciosa”. Varios de los diputados de los
congresos de México y los países del SICA se declararon conscientes que generalmente se
buscan derechos para los migrantes en los otros países, pero prácticamente no en el
91
Comisión del Migrante (2014), pág. 4.
Jean Paul Briere, 22.06.2015.
93
Jean Paul Briere, 22.06.2015.
92
23
propio.94 Una de las muy pocas críticas mencionó que esta iniciativa debería de haber sido
coordinada con el SICA.95 La directora de INCEDES, Irene Palma, valora el hecho que el
Código introduce el concepto del trabajo digno, pero su mayor contribución consiste en
“poner límites y civilizar” las migraciones, aunque no tiene elementos para disminuirlas.96
No parece ser fácil aprobar al Código, pero no tanto porque tenga muchos adversarios, sino
porque las condiciones en el Congreso, su institucionalidad, y las prioridades percibidas por
los diputados podrían obstaculizar su aprobación.
Los entrevistados perciben reservas hasta rechazo en el Ministerio de Gobernación, el ente
actualmente responsable del tema.97 Esto de por si no debería sorprender. También el
sindicato de los trabajadores de la Dirección General de Migración parece tener objeciones,
una posición que posiblemente ni siquiera se deriva del temor por perder plazas de trabajo:
“El sindicato perdería una buena fuente de ingresos. Porque ellos están en el negocio
(ilegal) de la venta de visas y otros permisos.”98
El diputado Ovidio Monzón, desde hace varios años miembro de la Comisión del Migrante,
señala que el tema toca a muchos diputados de forma muy personal. Recuerda, que varios
de ellos vivieron en los Estados Unidos o tienen familiares allí, por lo que se interesan por
el lado humano de la migración.
“Por placer, dos de mis hijos han salido de viaje y se han quedado, ya son ciudadanos.
Y un colega diputado anteriormente trajo vehículos rodados. … Para nosotros el tema
de la migración es uno de DDHH, es la persona que está en juego, había demasiadas
demandas contra el gobierno americano. Claro, las remesas son importantes para el
país, pero cuando uno escucha los relatos, los secuestros… La mayoría de bancadas
ve la iniciativa con buenos ojos.”99
Un ex diputado y ahora asesor en el congreso no comparte el optimismo de Monzón, aunque tampoco lo contradice. Confirma que no existe mucha resistencia al tema del Código,
pero entre los 158 diputados “habrá unos 15-20 que se interesan por el tema”.100 El mayor
problema para ambos radica en el “bloqueo del congreso”, desde hace años.101
94
De manera ejemplar se puede mencionar las contribuciones de Amalia García Medina (México), Presidenta
Pro Tempore de COPAREM, Maureen Clarke Clarke (Costa Rica) y Karina Sosa (El Salvador), en el Foro Público:
“La Iniciativa de Ley ‘Código Guatemalteco de Migración´: alcances y retos en materia de protección de las
personas migrantes, una mirada desde COPAREM.” Guatemala, 12.06.2015.
95
Comentario de Maureen Clarke Clarke, diputada en el congreso de Costa Rica, en el Foro Público del
12.06.2015.
96
Entrevista con Irene Palma, 18.06.2015.
97
Entrevista con Jean Paul Briere, 22.06.2015.
98
Entrevista no. 28 y 35 (las personas entrevistadas pidieron anonimato).
99
Entrevista von Ovidio Monzón, diputado, 02.07.2015.
100
Entrevista con Héctor Pérez Rojas, ex diputado, 14.07.2015.
101
Entrevista con Ovidio Monzón, 02.07.2015.
24
“Este año la Comisión del Migrante casi no tiene integrantes, solo su presidente, pero
no es solo esta comisión, prácticamente ninguna tiene. Esto marca la disfuncionalidad que estamos manejando. Al principio del período no era del interés de
Líder (el principal partido de oposición) que la agenda caminara, tampoco tenían
interés para integrar las comisiones y cuando no hay producción en las comisiones,
no hay producción legislativa. El congreso ha sido un caos.”102
Pero, según el asesor mencionado, con o sin interés, a él no le parece necesario sensibilizar
a los diputados, “hay que presionarles”. Su apreciación es compartida por Claudia López
Robles: “El congreso solo trabaja por presión u oportunidades,” opina. Y siempre es muy
importante tener un actor político que se apropia del proyecto.103
En este contexto se puede señalar un pequeño detalle que se retomará más adelante. Una
vez terminado el primer borrador de la iniciativa sobre el Código Guatemalteco de Migración, los promotores del proceso han empezado a validar el resultado. El texto ha sido
enviado a las organizaciones presuntamente interesadas, empezando por el cuerpo técnico
de la cooperación internacional, sobre todo de las Naciones Unidas. “Después se lo vamos
a mandar a la sociedad civil y las instituciones del gobierno, pero a ver cómo reacciona la
AMCHAM (Cámara de Comercio Guatemalteco Americano), quién sabe.” Muy
probablemente muchos de los comentarios se incluirán al texto del Código.104
El tema del desarrollo queda prácticamente excluido del Código de Migración. Pero, aunque
en la Ley no se hablará de este tema, las mesas de trabajo no solo trabajaron una propuesta
de ley. Paralelamente se había elaborado un documento con propuestas para políticas
públicas. Mientras que CONAMIGUA, por medio de la Secretaría de Planificación y
Programación, SEGEPLAN, está tratando de impulsar una política pública que fue elaborada
por ella, una amplia gama de actores reunidos o consultados en este proceso de diálogo,
han creado un menú de ideas al respecto.
En el documento final, “la sistematización de propuestas de acciones para el abordaje de
las migraciones en Guatemala”, se enumeran múltiples propuestas para “la protección” de
todo tipo de migrante,105 otras se dirigen hacia la “coordinación y el fortalecimiento de la
administración”,106 pero también, aunque menos voluminoso, se reflexiona sobre medidas
102
Entrevista con Héctor Pérez Rojas, ex diputado, 14.07.2015.
Entrevista con Claudia López Robles, 23.06.2015.
104
Entrevista no. 12 (la persona entrevistada pidió anonimato). Como también en el caso de las invitaciones,
el SICA no aparecía en el panorama de los actores por consultar.
105
Entre otros se propone informar sobre los riesgos de la migración, fortalecer recursos humanos y finanzas
de las instituciones involucradas, ofrecer asesoría legal para todo tipo de migrante, ayuda humanitaria, ayuda
en la búsqueda de los desaparecidos y la legalización de los migrantes en Guatemala. Las propuestas en detalle
se encuentran en: Comisión del Migrante (2014), Pág. 14-20.
106
Aquí se encuentran propuestas para la armonización de varias leyes, se propone la Migración como tema
transversal en diferentes instituciones, el fortalecimiento de redes y procesos de diálogo nacional y regional,
así como diferentes acuerdos bilaterales y regionales. Comisión del Migrante (2014), pág. 20-24.
103
25
para tematizar “las causas de la migración”.107 En este último punto las opiniones enumeran
de forma general el mayor acceso a la salud, la educación, la alimentación y el trabajo. Se
pide involucrar al Ministerio de Economía que debería encargarse de buscar inversiones
locales. Y se propone articular instituciones y la búsqueda de más información sobre la
migración, en forma de encuestas o investigaciones. Pero también se habla de reconocer
títulos, de un fondo de inversión para retornados y promover la organización de migrantes.
Estas propuestas se dirigen al migrante retornado.
El documento en mención, sobre las propuestas de acciones, muestra un primer paso para
vincular la migración con el desarrollo en el país de origen. Pero a decir la verdad, para el
autor ha sido sorprendente darse cuenta que no se ha sistematizado la posibilidad de vincular las remesas con el desarrollo local. Pareciera que no solo el tema del retorno, sino
también el del desarrollo (en este contexto) en Guatemala ha sido postergado.
Migración y desarrollo
El presente trabajo no se propuso elaborar opciones concretas para vincular la migración
con el desarrollo. Pero ante la poca atención para este aspecto se tendrá que hacer mención
de la existencia de una discusión internacional sobre “migración y desarrollo”. El debate al
respecto, como muchos otros, durante un largo tiempo ha estado dominado por
suposiciones. Se partía de la esperanza que las remesas de los migrantes contribuyan al
desarrollo de los países de origen. Pero al igual que en otras partes del mundo, las experiencias en Guatemala, no son del todo convincentes. La remesa como tal es un remedio
deficiente, en cuanto se trata de disminuir la pobreza de forma sostenible. De manera
ejemplar, he aquí algunos trabajos, que ampliaron las primeras hipótesis:
Ya en 2003 y tomando un país africano como ejemplo, se llegó a la conclusión, que los
retornados pueden ser un factor de desarrollo, pero siempre y cuando cuenten con medidas
que acompañan su reinserción, sobre todo créditos o capacitaciones.108 Otro trabajo del
año 2004 habla de Marruecos cuando se destaca el importante papel de las asociaciones de
migrantes, sea para contribuir a proyectos de inversión o servir de interlocutor para llegar
a las comunidades de migrantes.109 Con el tiempo, los investigadores, en lugar de estudiar
las remesas y su impacto, se empiezan a enfocar en las medidas complementarias
indispensables para que la remesa se vuelva un instrumento sostenible. Se mencionan las
inversiones colectivas y el entorno local y regional que determina si la inversión logra su
107
Comisión del Migrante (2014), Pág. 11-14.
Black, Richard / King, Russell / Tiemoko, Richmond: Migration, return and small enterprise development in
Ghana: a route out of poverty. Paper presented to the International Workshop on ‘Migration and Poverty in
West Africa’, Sussex Centre for Migration Research, University of Sussex, 13-14 March 2003.
109
Lacomba, Joan: Migración y Desarrollo Rural en Marruecos. El papel de los emigrantes y sus asociaciones,
en: Ángeles Escrivá y Natalia Ribas: Migración y desarrollo. Córdoba, CSIC, 2004, pp. 185-212.
108
26
objetivo o no. Parte de este entorno son las políticas de desarrollo local y los mecanismos
de atracción de inversión, todo ello generalmente parte del repertorio estatal.110 ¿Y en
países con muy poca institucionalidad del Estado? De repente las comunidades de retornados pueden jugar un papel de transmisor.
Otra línea de investigación hoy en día se enfoca más hacia los países industrializados. Los
respectivos autores resaltan la importancia de la migración para el crecimiento en aquellos
países, como los Estados Unidos y Europa. Entre las razones se señala el nuevo dinamismo
de esta población, que muchas veces viene a llenar plazas de trabajo que se quedaban
vacías, por el promedio de edad de la población autóctona u otras razones.111
La discusión está muy lejos de haber concluido. En la actual etapa de la globalización, los
Estados Unidos y muchos países europeos se están desindustrializando, por lo que habría
que investigar también el efecto de la nueva disponibilidad de mano de obra barata para
los flujos de inversión. ¿Qué pasa en la estructura económica de un país industrializado
cuando la nueva mano de obra ofrece mejores ganancias en el sector agrícola, por ejemplo?
También empezó un debate sobre las migraciones y su papel en sistemas democráticos.
Pero para la finalidad del presente trabajo basta con la conclusión, que la migración de los
guatemaltecos y centroamericanos, sin duda, puede contribuir al desarrollo de sus países,
aunque todo depende de cómo se le acompañe.
El ejemplo de un pueblo, observado por la antropóloga Aracely Martínez, indica que las
remesas, a pesar de mejorar las condiciones de vida, también pueden paralizar las fuerzas
del desarrollo local, en lugar de impulsarlas.112
Aracely Martínez presenta el caso de una aldea que ha sido objeto de su estudio. Según
ella, este caso no puede representar a todas, porque existen diferentes opciones. A esa
en especial le va muy bien, dice. Para los fines de este artículo el autor no ve necesario
publicar el nombre verdadero del asentamiento, llamémosle “Porvenir”, un nombre muy
común.
110
Clemens, Michael A. / Özden, Çağlar / Rapoport, Hillel: Migration and Development Research is moving far
beyond remittances. Center for Global Development. Working Paper 365. Washington. May 2014; McKenzie,
David / Yang, Dean: Evidencia of Policies to Increase the Development Impacts of International Migration.
Center for Research and Analysis of Migration. London. Discussion Paper Series, CPD 38/14; De Haas, Hein:
International Migration, Remittances and Development. Myths and facts, in: Third World Quarterly, Vol. 26,
No. 8 (December), pp 1243-1258. 2005; Tapia, Carlos: Repensando las remesas y su potencial en el desarrollo
rural, en: Aguirre Ochoa, Izcoatl / Pedraza Rendón, Oscar Hugo (Coord.): Remesas y Desarrollo en México.
Diciembre de 2005. Pág. 151-178. Ver también: IOM: Migration and development within the south. New
evidence from African, Caribbean and Pacific countries. Migration Research Series, no. 46. Geneva 2013; OIM:
Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2013. El bienestar de los migrantes y el desarrollo. Ginebra 2013.
Se recomienda revisar la página Internet “migracionydesarrollo.org”.
111
Por ejemplo, Canales, Alejandro I.: El debate sobre Migración y Desarrollo. Evidencias y aportes desde
América Latina, en: Latin American Research Review. Vol 50, No. 1. January 2015. Pág. 29-53.
112
Entrevista con Aracely Martínez, 25.06.2015.
27
“Escuché que recibieron visita de alguien de una Secretaría y ahora hay gente que recibe
algo de apoyo… pero esta aldea no lo necesita, por que recibe muchas remesas. Toda la
gente se va, los hombres, pero también mujeres. … La mayoría de los que retornan ponen
su pequeño negocio, pero se descapitalizan y se vuelven a ir. Otros se meten después (de
gastar su dinero) a otros trabajos, por ejemplo la policía o el ejército, es un mercado para
muchos hombres deportados. Otros nunca retornan, pero tienen sus enormes casas.
El Centro Comunitario de ´El Porvenir´ lo tienen bien remodelado. Los migrantes mandan
tanto dinero para las fiestas locales que pueden llevar grupos de México, para las parrandas. … Desde la Panamericana son 11 kilómetros, pero esta calle no tiene asfalto, adentro
del pueblo si tienen. … Lo que hay allí son un montón de tiendas, para comprar Tortrix y
Coca Cola, alguna mecánica, comida rápida, una fotocopiadora. …
Cuando ellos se van, invierten 70.000 quetzales, es un viaje VIP. En otras zonas existe
mucho engaño, aquí no. … Los que pagan son los familiares, pero como normalmente
pasan sin problemas, rápidamente lo pagan de vuelta. En los EU les esperan familiares
que desde el principio les organizan trabajos.
Hay un migrante que compró un terreno e hizo dos casas, y eso en apenas 3 años. … Había
un chico de 20 años, se fue en diciembre de 2014, tardó dos meses en llegar y después de
otros 4 meses pagó su deuda. Claro se fue con el tío, es una red familiar. La esposa de este
chico, en vez de hacerlo productivo, solo gasta. Es sorprendente ver la cantidad de horas
que pasan frente a la tele. Dejó a la mujer bien sentada, así dicen. … En otros casos el
hombre abandonó a la mujer y los niños, algunos ya no pagan. … La gente en ´El Porvenir´
en su mayoría no tiene un pensamiento emprendedor. Una mujer es perito contador, pero
no pone a trabajar el dinero. ..
Como ésta existen otras aldeas que reciben mucho dinero, pero a la vez tienen altos niveles de desnutrición. El problema es que comen Tortrix y toman Cola, su educación no llega
al sexta primaria, las mujeres mucho menos... Uno podría pensar que una mejor educación sería una salida más permanente, pero los chicos dicen, ¿´para qué´? … La migración
es su único sueño para el futuro.”
El ejemplo de Martínez de alguna forma se manifiesta también en comentarios de otros
entrevistados. Es más, las palabras del ex diputado Héctor Pérez Rojas reflejan un dilema
que el autor en los años pasados ha escuchado de muchos padres, de todas las clases
sociales. 113
“Yo tengo hijos en los EU, ellos no van a regresar nunca. Ellos y mi esposa siempre
dice, ´vámonos, ¿porque te quedas? Aquí no tenemos futuro´. Pero yo digo ´no´.”
113
Entrevista con Héctor Pérez Rojas, ex diputado, 14.07.2015.
28
Sin que el público se enterara, la migración parece ser la mejor solución, el camino natural
en el imaginario de muchos guatemaltecos no solo en las zonas rurales. Además, prácticamente no se hace nada para frenarla. Los que pueden, sobre todo muchos jóvenes, se van
y jalan a los siguientes.
Todos estos fenómenos sociales tienen un impacto económico, por lo que es hora de impulsar el debate sobre las características de esta nueva economía del país, ¿será una economía de migración? La sociedad se ha vuelto una reserva de mano de obra barata para la
economía nacional e internacional.
Si alguien quisiera frenar esta dinámica, tendría que crear los mecanismos adecuados, sobre
todo en la política económica, en términos generales o medidas orientadas hacia los
migrantes. Pero también la educación y otros campos juegan un papel importante. La
ausencia de estas medidas habla por sí sola. Otro ejemplo de un estrato económico más
bajo, contado en las palabras de la sicóloga Judith Erazo del Equipo de Estudios Comunitarios y Acción Psicosocial -ECAP:
“Conocí a un joven de 19 años, Erick, le deportaron dos veces y los papás ya no querrían dejarle ir. Le ofrecieron un curso de panadería... Y él me decía ´qué voy a hacer
yo como panadero. Traté de encontrar trabajo, pero no hay. Mi papá dice,
´pongamos un horno´, ´y él, ´papá, aquí nadie come pan, aquí se come tortilla, yo me
voy.´ Los padres siembran verduras para la exportación, pero la mayor parte de la
ganancia se queda con los intermediarios. Esto es un tema de la ley de desarrollo
rural, que no avanza.”114
Evidentemente, es por muchas razones que la sociedad civil y otros sectores prefieren ver
las migraciones como un tema de DDHH, por responder de forma directa y eficaz a una
situación emergente, porque el tema del desarrollo requiere una eficiente coordinación
entre varias instancias, por el peligro de la corrupción cuando haya fondos de por medio,
solo para repetir algunos, que ya fueron mencionados.115 Pero según la percepción del
autor, entre los entrevistados también prevalece la sensación de desamparo. “No tenemos
nada que ofrecerles cuando la gente regresa,” lamenta no solo el diputado Jean Paul
Briere.116 Y la Secretaria Ejecutiva de CONAMIGUA, Alejandra Gordillo, explica:
“Hay que empezar por plantear el tema del desarrollo por lo general. Porque si solo
atendemos retornados, entonces solo agarramos parches. La gente que retorna se
vuelve una persona más, se dispersan. Aquí solo se quiere apagar fuegos. Irse a EU
es más fácil que arreglar el problema aquí.”117
114
Entrevista con Judith Erazo, ECAP, 17.06.2015.
Este argumento es destacado por el diputado Jean Paul Briere, 22.06.2015.
116
Entrevista con Jean Paul Briere, 22.06.2105.
117
Entrevista con Alejandra Gordillo, 19.06.2015.
115
29
De hecho, en la mayoría de los entrevistados existe conciencia sobre la necesidad de trabajar en soluciones de desarrollo. Pero la magnitud del problema estructural tiende a tapar
las posibilidades existentes. Una idea es la de Héctor Pérez:
“Cuando la gente retorna (voluntariamente), no sabe qué hacer con su dinero, no
está preparada. Traen carro nuevo, lavadora, productos de consumo, pero siguen
siendo desatendidos, igual que antes. Hay que prepararles ya en los EU para el
posible retorno.”118
Una mayor atención por parte de los consulados podría permitir programas orientados a
crear proyectos colectivos de inversión, ejecutar medidas de formación o sensibilizar
mediante materiales educativos. Pero obviamente tendría que existir una contraparte en el
Ministerio de Economía, tratando de ayudar en el desarrollo de conceptos locales y tal vez
otra contraparte en el Ministerio de Educación.
Sonia Pellecer, empleada del MINEX, mencionó al respecto el ejemplo de un país sudamericano, donde se logró negociar que las papas de la cadena de comida rápida, McDonald,
fueran producidas por toda una zona de campesinos.119 ¿Pero le interesa al Estado retener
su gente? Si fuera por el ex diputado Pérez, la respuesta es “no”.120 El enfoque de DDHH,
expresado en el Código de Migración, es sin duda un hito, pero por si solo no contribuye a
frenar una dinámica de expulsión, que crecientemente se está convirtiendo en una fuerza
de gravedad.
No hay que perder de vista, que muchas de las ideas para vincular la migración con el
desarrollo, demandan la eficiente coordinación de varias instancias del Estado. Y allí estamos en el siguiente campo de trabajo, un problema por atender que al igual que el fuerte
enfoque al desarrollo, se ha agigantado con las informaciones de casi cada entrevista.
UN PROBLEMA ESTRUCTURAL: LA DEBILIDAD DE LAS INSTITUCIONES
El tema de las migraciones está en camino de volverse una política pública en Guatemala.
Se está trabajando en una Ley que busca abarcar una buena parte de la problemática.
Incluso se han impulsado propuestas de acción, base para el concreto actuar del Estado.
Pero el proceso de construcción de las políticas públicas sobre las migraciones en Guatemala sufre de los efectos de la debilidad del Estado, así como de las dinámicas que aparentemente buscan prontas soluciones. Al final existe el peligro de que las características del
proceso no solo reflejan la desesperada búsqueda de soluciones, sino que éstas también
repercutan debilitando al Estado aún más.
118
Entrevista con Héctor Pérez Rojas, 14.07.2015.
Entrevista con Sonia Pellecer, 16.06.2015.
120
Entrevista con Héctor Pérez Rojas, 14.07.2015.
119
30
Estas palabras al inicio del capítulo obviamente necesitan una buena explicación. Empecemos esta cadena de argumentación con un comentario de Luis Mack, investigador en el
tema de la reforma del Estado. El sugiere entender la debilidad del Estado, como la consecuencia de una construcción inconclusa y llevada a cabo en los tiempos de la guerra.121 Por
lo visto, después del conflicto armado, las expectativas hacia el Estado han aumentado de
forma desproporcional. Y ante la dificultad de lograr las reformas necesarias, ya sea por
problemas de financiamiento, visiones ideológicas irreconciliables o la poca funcionalidad
de las instituciones, “se busca cada vez más atajos”, en lugar de reformas profundas. 122
De una entrevista con Luis Mack sobre la institucionalidad del Estado:123
“Si hablamos de volver más eficiente el Estado. ¿La cooperación internacional trata de
apoyar más bien por el camino de mejorar las leyes o por fortalecer las instituciones?”
“Va por las leyes, por supuesto, es la parte más fácil, cambio la ley y se logra un producto
más concreto. Lo otro es más largo y además es más difícil de probar los cambios culturales, los cambios actitudinales. En Guatemala todos están hablando de incidencia, por
eso todos quieren demostrar sus logros.”
¿Qué impacto tienen leyes como el Código de Migración, considerando la capacidad del
Estado?
“No conozco la Ley, pero no veo posibilidades reales para cumplir con leyes cuando traten
de comprometer muchas instancias a la vez, a menos que sean asumidas por la realidad
política y económica del país. Además, mientras más compromisos que no se puede cumplir a cabalidad, más se abre el panorama para la discrecionalidad.”
¿Qué habría que considerar para favorecer el cumplimiento de una ley?
En primer lugar, hay que crear una institucionalidad, como en este caso, y armonizar la
ley con el resto de las leyes del país. Pero la institución tiene que cumplir con condiciones.
Por ejemplo el caso del Ministerio de Desarrollo Social: Allí se creó un ente coordinador y
rector, pero no se le dio las funciones, ni se le armonizó con el resto de las instituciones.
Muy típico para este país, por lo tanto, cada quién jala por su lado y está peleando por los
pocos fondos.
¿Y en segundo lugar?
Lo que pasa es que cada institución tiene una función principal. Generalmente crean una
ley y después buscan a quién se la damos. Eso requiere una reestructura funcional del
Ministerio, de manera que esta tarea no solo sea pegada con chicle. Así la institución
nunca asume y nunca desarrolla esta función.
¿Cómo se puede hacerlo mejor?
Ya que se lo mandamos, debería aumentar el presupuesto. Habría que tener un desarrollo
organizacional para esta función. Para que pueda realmente cumplir con su papel. En
121
Entrevista con Luis Mack, 01.09.2015.
Entrevista con Luis Mack, 01.09.2015.
123
Entrevista con Luis Mack, 01.09.2015.
122
31
SEGEPLAN, las personas que mandan a este tipo de reuniones tienen una tarea específica,
pero les dan otra tarea más. Eso es un extra, sin condiciones, motivación y son temporales,
es una altísima precariedad, por eso en la mayoría del tiempo esta construcción no funciona.
En el caso de la ausencia de un ente rector, muchas veces se trata de coordinar varios
actores:
Hay dos elementos de la coordinación que son negativas en el caso de Guatemala. Uno,
todo el mundo quiere ser secretaría presidencial, quieren estar más cerca del poder para
poder cumplir mejor sus objetivos, así creen. Pero eso hace que la sobrecarga en la presidencia sea muy grande. Segundo: La ley dice que no es el presidente encargado con esta
función, si no el vice, otra persona.
¿Me podría dar un ejemplo concreto de coordinación?
En el tema social una vez hubo tres gabinetes sobre temas muy similares: un gabinete de
desarrollo social, junto con el Hambre Zero. Ambos tenían la misma función. Había un
tercero y eso era lo peor, en el tema de los Objetivos del Milenio. Tres gabinetes para
temas similares, ninguno de los tres funcionaba bien. Y cuando cambia el gobierno, eso
se desestructura y obviamente vuelven a crearse otras, con esta lógica de dispersión.
En otro momento me mencionó la inestabilidad del personal.
Es cierto, pero también existe una sobrecarga. Muchas coordinaciones significan muchas
citas y desgaste. Otra vez un ejemplo, SEGEPLAN está metido en un montón de consejos.
Tiene a su cargo más 50-60. Por eso también, a veces la gente que mandan no tiene el
poder de decisión necesario. O cada par de semanas las cambian y hay que volver a
empezar.
Y cuando las coordinaciones oficiales no funcionan, ¿no se tiende a buscar otros canales?
Por supuesto, esto puede funcionar un tiempo, pero cuando cambia el personal, las coordinaciones informales se deterioran mucho más rápido. En la consecuencia las organizaciones se buscan sus nichos, de vez en cuando fuera de la ley, con el peligro de traslapes
con las funciones de otras. … Sentarse para reformar el sistema sería una tarea titánica,
que llevaría mucho tiempo.
Los elementos mencionados por Mack forman parte de una dinámica en la que ya no se
puede distinguir entre las causas y consecuencias de una acción. Obviamente, por la
impresión de debilidad y falta de fondos se tiende a crear instituciones, pero por la misma
debilidad las instituciones no están bien armonizadas con todo el sistema, ni apoyadas por
reestructuraciones internas. El problema se pasa a las coordinaciones y cuando estos se
multiplican y tampoco funcionan, el sistema ya no parece tener salida. Con el fin de tener
todo bajo control, los responsables llevan su propio personal y al fin y al cabo el Estado está
conformado por un sinnúmero de instancias que tambalean por la política de personal, la
sobrecarga de coordinaciones sin impacto, la falta de fondos y continuidad, así como por la
duplicidad de funciones.
32
Las instituciones obviamente buscan ser eficientes cuando pueden, aunque eso signifique
andar solo o redefinir sus tareas originales. Y en este nuevo estado de emergencia existe el
peligro de prolongar el círculo vicioso. Pareciera que por la dimensión de la inoperancia los
propios operadores ya empezaron a resignarse y dejan de trabajar en la reforma de las
bases Estado. Un ex funcionario habla al respecto:
“Le digo, cuando quiere incidir o impulsar nuevas políticas, yo recomiendo ignorar
las estructuras (de poder o los procedimientos), no trate de reformarles. Uno tiene
que tener su propio equipo y con ellos impulsar lo que se puede.”124
Es inimaginable lo que eso podría significar para el Estado y sus procedimientos internos,
después de 30 años de incidir, con pocas reformas profundas en la institucionalidad.
El tema de las migraciones no está ausente en este panorama, aunque obviamente mantiene características propias. Una rápida revisión de los hallazgos da cuenta de por lo menos
8 áreas críticas, que a continuación se quieren tematizar brevemente:








La problemática de la coordinación;
la debilidad de las leyes;
la búsqueda del propio nicho cuando la coordinación falla;
el enfoque de leyes o el del fortalecimiento;
la realidad política y económica del país como base;
la institucionalidad del tema;
las deficiencias en la recolección de datos y análisis a profundidad, que deberían alimentar las políticas, y por último,
el limitado conocimiento de las instituciones respecto a los otros.
Partimos de lo que anteriormente ya se mencionó en este texto: El tema de las migraciones
es relativamente nuevo y no existe un ente rector, en lugar de eso se están desarrollando
acciones por un gran número de instancias. Alguna vez se había pensado en que CONAMIGUA podría jugar el papel de coordinador, pero pareciera que las incongruencias en su
decreto hayan creado un impasse. Recordémonos, se dijo que la justificación en el decreto
y la composición del Consejo Nacional, compuesto por varias instancias, no corresponden a
la problemática hoy en día percibida. Pero la instancia tampoco logró responder a su propia
lógica, aunque sea discutible, porque se había determinado un proceso de elección de la
Secretaría Ejecutiva que al final dividió y debilitó al Consejo y mermó su financiamiento,
ambos factores repercuten en su capacidad de coordinación interinstitucional. Más allá de
eso, CONAMIGUA ni siquiera está facultado para ejecutar. Al final de cuentas, la institución
prefirió buscar tareas que corresponden a su capacidad, reinterpretando su ley fundadora.
124
Entrevista No. 27 (este comentario seguramente no ha sido expresado para su publicación).
33
Independientemente del caso concreto, varios entrevistados señalan que se necesita un
actor externo que empuje para que se logre la aprobación de una ley en el Congreso.125 En
este caso habría que mencionar las asociaciones de migrantes en los Estados Unidos que
encontraron interlocutores en el Congreso. Según López, la ausencia de enfoques amplios
es parte de la “deficiencia legislativa” de un Congreso, que se mueve por influencias o
presión.126 Pero también, cuando las propuestas se negocian mucho, los diputados no
tratan de darle a la propuesta una lógica interna. Por eso las leyes muchas veces se vuelven
un “mosaico con problemas de coherencia y contradicciones internas”.127
Hasta ahora nos hemos enfocado en el congreso y el Consejo Nacional de Atención al
Migrante. Pero también la creación del Código está sometido a las dinámicas en el Estado.
Hasta el día de hoy es difícil pronosticar si la ley logrará una mayoría en el Congreso. Pero
resalta la absoluta debilidad en el Congreso, compensado por la presencia de un gran
número de representantes de toda la sociedad interesada. Especialmente destaca el rol de
la cooperación de las Naciones Unidas, que antes que todos, con su enfoque técnico, tenían
la posibilidad de perfeccionar la ley. Según el razonamiento de Mack, se corre el peligro de
que se abriera la grieta entre las demandas de una sociedad y la capacidad e interés del
Estado.
De forma adecuada, y sin que nadie le señalara el tema, fue el director de la agencia de
cooperación, NDI, quién en la actividad de la presentación de la iniciativa del nuevo Código
reflexionó sobre la tendencia de crear leyes llegando a una conclusión diferente. Según él,
conforme al objetivo, fortalecer al Estado mediante una ley significa:
“Frente a cada problema construimos una ley y de la norma intentamos derivar
ciertas instituciones. Este abordaje ha tenido virtudes y evidentemente ha tenido
defectos. Hemos experimentado que las leyes no cambian realidades, pero también
hemos entendido que las leyes nos ayudan a dar marcos efectivos a la acción pública
de nuestros Estados, a encausar y mejorar el desempeño de nuestras instituciones
públicas”.128
Ciertamente, el Código busca crear una instancia adicional, a la par de CONAMIGUA, pero
al mismo tiempo se trata de definir mejor las tareas de cada una. Sin embargo, a decir verdad, al autor le quedan algunas dudas, con respecto a la posible interrelación entre las dos.
Pero otros estudios deberán aclarar estas dudas.
125
Entrevista con Claudia López Robles (23.06.2015) y Héctor Pérez Rojas (14.07.2015).
Entrevista con Claudia López Robles, 23.06.2015.
127
Entrevista No. 43 (la persona entrevistada pidió anonimato en este punto). En la misma línea argumenta
Luis Mack, FLACSO, especializado en temas del fortalecimiento del Estado (01.09.2015).
128
Presentación de Eduardo Nuñez en el marco del foro público “La Iniciativa de Ley ´Código Guatemalteco
de Migración: alcances y retos en materia de protección de las personas migrantes, una mirada desde
COPAREM´, 12.06.2015.”
126
34
Porque con respecto a los estudios se escucha dos diferentes versiones, una que habla de
la disponibilidad de mucha información en el tema de las migraciones, por lo que ya no se
tiene que investigar más, una opinión muchas veces expresada por parte de los que toman
decisiones. Y la otra aquí representada por una investigadora:
“La academia tiene poco interés en el tema de las migraciones, faltan fondos. Y la
cooperación así como de vez en cuando el Estado solo demandan ciertas cosas,
investigación exprés. Ellos quieren que uno habla con informantes clave y ya estuvo.
No se puede contrastar nada, ni observar y no se entera de nada que no es un
discurso. Así la gente toma decisiones sobre una realidad superficial.”129
En los párrafos anteriores hemos traspasado el límite entre las causas institucionales y las
actitudinales respecto a la debilidad del Estado. A este último factor mencionado pertenece
una observación hecha acerca de un gran número de entrevistados y entrevistadas, todos
expertos en el tema de las migraciones. Muy pocos sabían de los trabajos del otro:
CONAMIGUA, el Congreso, otras instancias del gobierno, la cooperación u organizaciones
de la sociedad civil, el limitado conocimiento sobre los trabajos fuera de su propio ámbito
ha sido sorprendente.130
Y finalmente, no solo el Estado sufre de debilidades. Asusta el bajo grado de organización
de los miles de retornados. Además de la ya mencionada Asociación de Retornados Guatemaltecos, solo escuché hablar de una organización más, en la ciudad de Quetzaltenango.
Pero juntos no llegan al uno por ciento de los retornados en Guatemala. Sería una tarea
ardua y especulativa reflexionar sobre las razones para este hecho. Pero aún más importante son las consecuencias. Sin movimiento de base, los retornados no pueden volverse
actores políticos, no pueden servir de enlace hacia las comunidades donde el Estado tiene
una representación escasa, tampoco pueden ayudar en la formulación de políticas, ni
demandar, por lo menos no con autoridad.
La debilidad institucional aquí descrita no solo reduce la efectividad y eficiencia de la política
pública, sino también la simplifica. En el gran panorama de políticas públicas, las políticas
acerca de las migraciones oscilan entre dos impactos cuyo balance aún no termina de
comprobarse. Por un lado se visualiza un norte para la futura ejecución de la política, pero
por otro, sobre todo a corto y mediano plazo, la baja capacidad de ejecución también
contribuye a mermar el Estado de Derecho en Guatemala y su credibilidad.
Con el apoyo de los actores internacionales, las fuerzas de la modernización empujan hacia
una agenda que responda a las exigencias más modernas. Pero mientras tanto, el desarrollo
del Estado y la conciencia política de la mayoría de sus representantes se han quedado muy
atrás. Este desfase entre la alta velocidad de los transformadores nacionales e internacionales y la baja velocidad del cambio cultural tiende a crear debates fantasmas que no
129
130
Entrevista con Aracely Martínez, 25.06.2015.
Solo dos personas se mostraron ampliamente informada.
35
responden a la voluntad ni la capacidad de ejecutar las políticas. En este contexto, el
presente trabajo solo puede señalar la problemática. Es posible que las legislaciones alejadas de la realidad y capacidad del Estado dan un norte que tarde o temprano conduce a
cambios profundos. Pero también es posible, que de esta forma se sobrecargan sistemas y
convicciones, con resultados contrarios a los deseados. Investigar de qué lado al final se
inclina la balanza será una discusión más adelante.
CONCLUSIONES, REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES
El resultado de la presente investigación abarca algunas cuestiones que en Guatemala solo
se han planteado de forma muy escasa. Por esta razón habría que hablar de resultados
preliminares. Además, investigaciones de corte cualitativo tienen la ventaja de explicar y
abrir el panorama, pero en todo caso requieren un mayor soporte documental o en dado
caso estadístico. Las condiciones en este momento no permiten tales soluciones.
El surgimiento de las migraciones como política pública en Guatemala, en la década pasada,
fue impulsado por el creciente peligro del trayecto, la deportación masiva y los beneficios
de las migraciones hacia los Estados Unidos, a los cuales algunos sectores no quieren
renunciar. Es apenas en el proceso de maduración del debate, que los migrantes que
radican en Guatemala, sobre todo centroamericanos, entran al enfoque de varios de los
actores. El tema del retorno recién muestra los primeros signos de un despertar después de
una larga ausencia, pero la vinculación de la migración con el desarrollo local, tan necesario
para el desarrollo sostenible del país, sigue siendo el gran ausente.
De hecho, las acciones del Estado en la política hacia los migrantes se han vuelto más frecuentes, aunque el gran marco legal no contempla los nuevos enfoques, porque la Ley de
Migración del año 1998 con su visión de administración de flujos todavía mantiene validez.
Hasta ahora los intentos de renovar la Ley o de reescribirla han fracasado. Mientras la ley
persiste con el enfoque de seguridad, miles de guatemaltecos se han ido a los Estados
Unidos, a pesar de las deportaciones. Sólo en el año pasado éstas llegaron a 100.000 casos.
Entretanto, las acciones políticas crecientemente incluyen algunas medidas de protección,
en materia de recepción de los niños y jóvenes no acompañados, sobre todo, mientras los
esfuerzos en los campos laborales, de la salud y educación siguen siendo esporádicos.
Desde la fundación de CONAMIGUA el tema de las migraciones ha logrado elevar su presencia en el debate público. Pero, creado para dar una respuesta coordinada desde el
Estado, en realidad el Consejo se ha vuelto una instancia más, porque su decreto, en lugar
de crear un ente coordinador, contribuyó a complejizar las relaciones a lo interno del
Estado. A pesar de todo eso, el tradicional enfoque de seguridad, reflejado en la Ley de
Migración, en la práctica está en camino de complementarse con un enfoque de Derechos
Humanos.
36
Lo que no existe en las acciones públicas del tema de las migraciones es una visión de
desarrollo, orientada al derecho de no tener que migrar. Las dinámicas socioeconómicas
siguen expulsando en masa. Desarrollo en este contexto tendría que significar, desacelerar
la migración, en un sentido amplio, por reformas que impulsen un desarrollo sostenible,
local y nacional, pero también en un sentido más estrecho, vinculando la remesa y el
retorno con medidas de desarrollo, por lo menos en lo local. Sin un adecuado acompañamiento estatal, las remesas apenas son un paliativo, del que no se sabe claramente, si tiene
más efectos positivos a largo plazo o más bien negativos.
Mi percepción es que los efectos son más bien negativos porque pareciera que toda la
energía en favor de mejorar la propia vida se dirige hacia al norte. Para los que se quedan,
la migración en este sentido se convierte en una política social que tranquiliza, pero también paraliza y no motiva. Asimismo, este apoyo social es de corte individual, por lo que el
Estado ahorra, no tiene que gastar (tanto) o recaudar los fondos respectivos para ampliar
el presupuesto.
En 2015 probablemente seis mil millones de dólares van a entrar al territorio, una cantidad
que en los términos actuales parecen no contribuir mucho a la creación de un desarrollo
económico local. Posiblemente también tienden a frenar la discusión sobre reformas al
concepto de desarrollo.
Esta valoración no es una respuesta del todo comprobada, para este propósito se tendría
que investigar más en detalle el impacto socio-económico de las remesas. Entre los primeros hallazgos se puede mencionar que no existen políticas orientadas a vincular la remesa
o el retorno con el desarrollo y -observando al Plan de la Prosperidad- no están previstas.
La política económica tampoco está orientada hacia al desarrollo local, una medida indispensable para lograr que la remesa sea aprovechada de la mejor manera. Y la política
exterior no trata de vincularse con las asociaciones de migrantes, con el fin de impulsar
remesas colectivas e inversiones. De igual forma, ni a los donantes, ni a los familiares en
Guatemala, se les prepara para un mejor uso de la remesa y tampoco se toman medidas
para el caso del retorno.
Hace pocos años se escribió que el tema del retorno se había “aplazado”, valoración que en
la actualidad vale aún más para el tema del desarrollo y migración. Y para completar esta
línea de argumentación, el valor de la migración para el actual diseño de la política
económica parece haber llegado al imaginario social y económico de muchos políticos o
representantes del sector económico. Incluso existen artículos sobre este enfoque. Frenar
la migración o aprovecharla mejor, no es un interés predominante.
Es por esta razón que no es de sorprender, que la iniciativa para una nueva Ley de Migración, el así llamado Código, tampoco considere este enfoque. Una nueva Ley de Migración
con un enfoque de Derechos Humanos, así como lo platea el Código, sería en enorme
progreso. No hay que olvidarse del hecho, que los diputados durante años apenas trataron
37
de proteger al (migrante) guatemalteco, a partir del momento de salir del país. Lo que de
forma expresa siempre interesó es la remesa.
Obviamente, el tiempo no se ha detenido, la discusión pública y las recientes propuestas de
reforma han madurado. Por primera vez se trata de equiparar los derechos de los centroamericanos en el país, con los que se quisieran para los guatemaltecos en los EU. Sería
un paso novedoso que para el futuro facilitaría un enfoque más centroamericano. Porque,
mientras en Guatemala las miradas se dirigen hacia los Estados Unidos, la migración en
Centroamérica se ha vuelto un tema laboral, social y a veces incluso de desarrollo en toda
la región. Por lo visto, existen más que dos enfoques de desarrollo.
Las investigaciones han permitido encontrar algunos elementos que confirman cierto tipo
de avance en las acciones y propuestas políticas. Pero sorprendentemente, también han
surgido obstáculos que en esta magnitud no estaban calculados. En este contexto no se
habla de voluntades políticas, diferencias de modelo o confrontaciones entre la sociedad
civil de corte social y el sector económico. Es la enorme disfuncionalidad del Estado la que
repercute en ésta como en otras políticas públicas. En el área de las políticas sobre las
migraciones se puede resaltar la debilidad legislativa y la acostumbrada inestabilidad del
personal. Coexisten muchas organizaciones involucradas, con dificultades para coordinar,
por lo que a veces buscan nichos para su trabajo.
La debilidad del tema de las migraciones como tal es una expresión de la encrucijada en la
que se encuentra Guatemala. Estado y sociedad aparentemente no logran implantar un
modelo económico y financiero que permita un desarrollo adecuado de las instituciones, al
ritmo que las demandas de la población y el desarrollo internacional le imponen. Además,
los procesos políticos en las décadas pasadas así como el bloqueo existente en el tema del
desarrollo local, rural o sostenible han formado una sociedad civil que prefiere reclamar y
denunciar las deficiencias en los Derechos Humanos, en lugar de trazar un camino más
complejo, que parece estar muy lejos. El camino de los derechos limita las contradicciones
entre los actores, aunque también tiene como consecuencia que la migración se vuelve
como casi la única esperanza para los sectores más desfavorecidos del país, fortaleciendo a
la vez un modelo económico que se mantiene gracias a las remesas.
Bajo estas condiciones sería recomendable deliberar sobre dos temas estrechamente vinculados: en primer lugar la definición y las características del fortalecimiento del Estado.
Buenas leyes crean fundamentos y orientación para el futuro actuar, pero considerando el
mal estado de funcionalidad de Guatemala, también contribuye a la discrecionalidad y
debilidad, por sobrecarga o porque los actores no se apropian de procesos que no reflejan
su concepción el mundo.
En el fondo estamos aquí hablando de una problemática fundamental que incluye a la
cooperación internacional como segundo tema: ¿Cómo lograr que una población y sus
representantes, en un mundo cada vez más global, se muestren a la altura de los enormes
38
problemas que puedan sufrir? Y ¿cómo lograr que la cooperación internacional contribuya
a la solución de los problemas urgentes, inmediatos y estratégicos, sin ignorar o incluso
perjudicar la capacidad del Estado? O en otras palabras más específicas, habría que buscar
un balance en las medidas de cooperación, entre aquellos que solo modernizan al Estado
en sus características existentes y otros que tratan de contribuir a cambios más sustantivos.
Valdría le pena continuar recapacitando sobre el balance. En todo caso, habría que
encontrar un equilibrio entre la obtención de mejores políticas públicas y la capacidad de
ejecutarlas.
Las políticas sobre las migraciones en este sentido son como otras, siempre tendrían que
aguantar la tensión entre lo necesario, lo posible y lo deseable. Y para este nivel, de lo
necesario, se presentan ahora doce recomendaciones:
1. Aprobar una Ley de Migración con enfoque de derechos humanos.
2. Armonizar la nueva Ley de Migración con el enfoque regional de SICA.
3. En esta misma ley, abrir las posibilidades para políticas públicas en el tema del
desarrollo y:
4. Armonizar la estructura y las tareas de CONAMIGUA con las de cada nueva instancia
involucrada en el tema de las migraciones.
5. Llevar un debate sobre el tema de la vinculación de la migración con el desarrollo.
6. Levantar datos acorde a las preguntas y desafíos que se plantean.
7. Promover la participación de los emigrantes en las elecciones nacionales.
8. Desde el MINEX, crear un mayor vínculo con las asociaciones de migrantes, con el
fin de reconocer y formar capacidades que facilitan inversiones colectivas y el
retorno.
9. Negociar acuerdos bilaterales o regionales que posibiliten un enfoque de migración
temporal en mayor escala.
10. Acompañar las acciones de los emigrantes o retornados con políticas locales.
11. Impulsar la organización de emigrantes retornados.
12. En el tema del fortalecimiento, acompañar la incidencia siempre con medidas
orientadas a fortalecer el funcionamiento.
39
ABREVIATURAS
SIGLAS
ACNUR
AMCHAM
ANAM
ARG
COMISCA
CONAMIGUA
COPAREM
CRM
DDHH
DGM
ECAP
EU
FLACSO
IGSS
INCEDES
INTECAP
IPNUSAC
MENAMIG
MINECO
MINEX
NDI
OCAM
OIM
ONG
PARLACEN
PGN
PIB
PRONACOM
RROCM
SBS
SEGEPLAN
SG-SICA
SISCA
SOSEP
UE
DEFINICIÓN
Alto Comisionado de las Nacionales Unidas para los Refugiados
Cámara de Comercio Guatemalteco Americano
Asociación Nacional de Municipalidades
Asociación de Retornados Guatemaltecos
Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y la RD
Consejo Nacional de Atención al Migrante en Guatemala
Consejo Parlamentario Regional sobre las Migraciones
Conferencia Regional sobre Migración
Derechos Humanos
Dirección General de Migración
Equipo de Estudios Comunitarios y Acción Psicosocial
Estados Unidos
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo
Instituto Técnico de Capacitación y Productividad
Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad San Carlos
Mesa Nacional de Migración (Guatemala)
Ministerio de Economía de Guatemala
Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala
National Democratic Institute
Comité Centroamericano de Directores de Migración
Organización Internacional para las Migraciones
Organizaciones No Gubernamentales
Parlamento Centroamericano
Procuraduría General de la Nación
Producto Interno Bruto
Programa Nacional de Competitividad
Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones
Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana
Secretaría de la Integración Social Centroamericana
Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
Unión Europea
40
BIBLIOGRAFÍA
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41
LISTA DE ENTREVISTADOS Y ENTREVISTADAS
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Argüello, Aída (SISCA)
Asturias, Linda (Universidad Del Valle)
Balsells, Edgar (FLACSO)
Briere, Jean Paul (Congreso de Guatemala)
Cabrera, Vanessa (IPNUSAC)
Cárdenas, José Diego (OIM)
Clarke, Maureen (COPAREM)*
Cuc, Santos (CONAMIGUA)
De León, Celia (PARLACEN)*
Díaz, Jaime (PRONACOM)
Donis, Julio (NDI)
Erazo, Judith (ECAP)
García Medina, Amalia (COPAREM)*
Gordillo, Alejandra (CONAMIGUA)
Gularte, Sandra (PDH)
Guzmán, Nelson (COMISCA)
Ibarra, Golda (SBS)
Jiménez, Juan Ramón (COPAREM)*
López Robles, Claudia
Mack, Luis (FLACSO)
Martínez, Aracely (Universidad Del Valle)
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Miranda, José (FLASCO)
Monzón, Ovidio (Congreso de Guatemala)
Navalón, Alicia (OIM)
Nuñez, Eduardo (NDI)*
Ortega, Daniel (PARLACEN)
Palma, Irene (INCEDES)
Paz, Waldina (COPAREM)*
Pellecer, Sonia María
Pérez, Héctor (Congreso de Guatemala)
Piedrasanta, Ruth
Rivera, Danilo (INCEDES/COPAREM)
Rizzi, Giovanna (SG-SICA)
Salazar Grande, César (SG-SICA)
Sandoval, Vinicio (GMIES/RROCM)
Solano, Amanda (ACNUR)*
Sosa, Karina (COPAREM)*
Tager, Danilo (CONAMIGUA)
Trinidad, Alfredo (URL)
Vargas, Jean Paul (SG-SICA)
Vásquez, Domingo (ARG)
Velásquez, Adriana (SISCA)
* Las personas marcadas con este símbolo se expresaron en el Foro público “La Iniciativa de Ley
‘Código Guatemalteco de Migración’: alcances y retos en materia de protección de las personas
migrantes, una mirada desde COPAREM. 12.06.2015.”