SANCIONES URBANISTICAS - Diferencia entre licencia y permiso

SANCIONES URBANISTICAS - Diferencia entre licencia y permiso
Si bien el permiso y la licencia son actos administrativos diferentes, que se
encuentran definidos en el artículo 1 del Decreto 1319 de 1993, "por el cual se
reglamenta la expedición de licencias de construcción, urbanización y
parcelación y de los permisos de que trata el capítulo VI de la Ley 9 de 1989",
el primero como "... el acto administrativo por el cual la entidad competente
autoriza la construcción o demolición de edificaciones y la urbanización o
parcelación de predios en las áreas urbanas, suburbanas o rurales con base
en las normas urbanísticas y / o arquitectónicas y especificaciones técnicas
vigentes..." y, el segundo, como "... el acto administrativo por el cual la entidad
competente autoriza la ampliación, modificación, adecuación, reparación y
demolición, de acuerdo a las normas vigentes...", lo cierto es que a la
demandante se le sancionó por haber llevado a cabo una reforma mayor sin la
autorización de la Administración, quien indistintamente utilizó los términos de
permiso o licencia, sin que ello, considera esta Corporación, lleve a concluir,
como lo hizo el fallador de primera instancia, que la actora fue sancionada por
una conducta diferente a la que incurrió.
LICENCIAS DE CONSTRUCCION - Las sanciones se aplican tanto por no
obtener licencia como por no obtener permiso
La Sala observa que no es cierto, como lo afirma el apoderado de la actora en
su demanda, que las sanciones contenidas en el artículo 66 de la Ley 9 de
1989 lo son solamente para quienes no obtengan licencia y no así para quienes
no obtengan permiso, pues el artículo 13 del Decreto 1319 de 1993, que, como
ya se dijo, reglamentó la citada ley, en su artículo 13 dispuso que, "Los alcaldes
y, en el caso de la isla de San Andrés, el gobernador del departamento,
impondrán, las sanciones previstas en el artículo 66 de la Ley 9 de 1989,
cuando el titular de la licencia o del permiso transgreda lo previsto por el
artículo citado, para lo cual los vecinos podrán informar a la entidad
competente". Finalmente, esta Corporación advierte que respecto de la cuantía
de la multa impuesta en los actos acusados la entidad demandada adujo que
para llegar a ella se aplicó una fórmula en la cual se aplicó el factor del 1.6
sobre el avance de la obra (80o / o), frente a lo cual la parte actora no demostró
que dicha fórmula no era aplicable al caso, limitándose a afirmar que, "...la
suma de 150 salarios mínimos es supremamente exagerada de acuerdo con
los márgenes que da la Ley 9 de 1989", sin sustentar la razón de su dicho.
Concluye, entonces, la Sala, que la entidad demandada no violó el debido
proceso, dado que a la demandante se le sancionó por la conducta en que
incurrió, esto es, haber hecho una reforma mayor sin autorización de la
Administración y, además, teniendo en cuenta que se le dio la oportunidad de
debatir en la vía gubernativa la decisión cuestionada, sin que allí, como
tampoco ante esta instancia, haya logrado desvirtuar la presunción de legalidad
de los actos acusados.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Radicación número: 5586
Actor: ELODIA LOZANO DE DUQUE
Demandado: SUBSECRETARÍA DE SUPERVISIÓN Y CONTROL DE
DESARROLLO URBANO DE LA SECRETARÍA DE ORDENAMIENTO
URBANÍSTICO DEL MUNICIPIO DE CALI
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda
instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
Sección Segunda, de fecha 5 de febrero de 1999.
I. ANTECEDENTES
a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la
demanda.
La señora Elodia Lozano de Duque, a través de apoderado
y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la
declaratoria de nulidad de los actos administrativos que a continuación se
identifican.
b. Los actos acusados
Son los siguientes:
1.- Resolución núm. SOU 608 de 15 de mayo de 1996,
proferida por la Subsecretaría de Supervisión y Control de Desarrollo Urbano
de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico del Municipio de Cali, por medio
de la cual impuso sanción urbanística de multa a la demandante por valor de
veintisiete millones doscientos ochenta y ocho mil pesos ($27.288.000.00), por
haber construido en el predio de su propiedad, ubicado en la calle 6 oeste núm.
1C-35, Barrio Santa Rita, sin haber obtenido previamente la licencia o permiso
respectivo, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 63, inciso 1, de la Ley 9ª
de 1989.
2. Resolución núm. SOU 1574 de 25 de septiembre de
1996, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto
contra la resolución identificada en el numeral 1, confirmándola.
3. Resolución núm. SOU 1818 de 15 de noviembre de
1996, a través de la cual la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico del
Municipio de Cali resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la
Resolución núm. 608 de 15 de mayo de 1996, confirmándola.
Si bien la actora no expresa en la demanda solicitud alguna
de restablecimiento del derecho, se entiende que éste consiste en la
exoneración de la multa a ella impuesta en los actos acusados.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La actora considera que con la expedición de los actos
acusados se violaron los artículos 29 de la Constitución Política; 84 del C.C.A.; y
1º del Decreto 1319 de 1993, por las razones que se transcriben a continuación
(fls. 28 y 29 del Cdno. Ppal.):
“La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otras normas
jurídicas, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
“Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia
acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer las
autoridades.
“De acuerdo con lo expuesto en los hechos de la demanda
los decretos municipales…que sustentan la resolución SOU608 demandada no están de conformidad con el Decreto
1319 de 1993, ni con lo que determina la ley 9 de 1989,
siendo violada ésta al sancionar a mi cliente por no tener
licencia para remodelar, SIN QUE REALMENTE ESTA LA
NECESITARA Y SI FUESE ESTA NECESARIA LO QUE
REQUERIRIA EN ULTIMO CASO SERIA UN PERMISO
COMO LO DICE EL ARTICULO UNO DEL DECRETO 1319
DE 1993, LO CUAL ANTE LA LEY 9 DE 1989 NO DARIA
PARA SANCION YA QUE ESTA SOLO LA ESTABLECE
PARA LA FALTA DE LICENCIA DOCUMENTO MUY
DIFERENTE AL DEL PERMISO COMO YA QUEDO
EXPLICADO EN EL HECHO QUINTO
DE ESTA
DEMANDA. CON LO MENCIONADO SE ESTABLECE
QUE HAY INEXISTENCIA DE MOTIVOS INVOCADOS,
ILEGALIDAD EN CUANTO AL OBJETO POR CUANTO EN
LA RESOLUCION DEMANDADA SE VIOLAN LAS
NORMAS ANTERIORMENTE CITADAS LO QUE NOS
LLEVA A DEMANDAR LA RESOLUCION SOU-608 DE
MAYO 15 DE 1996 DE
ACUERDO A LO PRECEPTUADO EN EL
ARTICULO 84 DEL CODIGO
ADMINISTRATIVO.
CONTENCIOSO
“Los recursos no fueron resueltos con la prontitud debida
(artículo 23 ibídem). La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se debe desarrollar con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía y celeridad, imparcialidad y publicidad, en
otras palabras, los funcionarios públicos deben decidir los
asuntos que sean de su competencia dentro de estos
parámetros para que el Estado pueda cumplir su finalidad
adecuadamente, principios que fueron vulnerados al resolver
los recursos que agotan la vía gubernativa (artículo 209
C.N.)”.
d.- Las razones de la defensa
La demanda fue notificada al Alcalde Municipal de Santiago
de Cali, quien, para oponerse a las pretensiones de la demanda, argumentó lo
siguiente (fl. 72 del Cdno. Ppal.):
1º. Con base en lo previsto en los artículos 63 de la Ley 9ª de
1989, 44 del Decreto 1222 de 1995 y 1º del Decreto 1346 de 1991, la Secretaría
de Ordenamiento Urbanístico realizó un estudio del caso de la demandante,
concluyendo que lo que la misma pretendía realizar era una reforma mayor.
2º. Es cierto, como lo anotó la demandante, que existe
diferencia entre permiso y licencia. Las sanciones de que trata el artículo 66 de la
Ley 9ª de 1989 se refieren a las licencias. No obstante lo anterior, el artículo 63
expresa que, “Para adelantar obras de construcción, ampliación,
ibídem
modificación, adecuación y reparación,
demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para
construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas y
rurales de los Municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los
Municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la
Intendencia de San Andrés y Providencia…”.
3º. En la norma anterior se equiparan los dos conceptos en
cuanto a solicitud se refiere, lo cual permite concluir que, para lo que toca con las
sanciones, el espíritu de la Ley 9ª de 1989 no distingue y vá mas allá, lo cual
significa que también se debe sancionar a quienes modifiquen, amplíen, adecuen
y reparen sin permiso.
4º. No hubo desconocimiento del derecho de defensa ni del
debido proceso, pues la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico realizó el
estudio una vez tuvo conocimiento de los hechos y envió tres de sus funcionarios
(peritos), para que realizaran la visita correspondiente al inmueble, lo cual dió
lugar a una investigación administrativa que culminó con los actos acusados.
Además, a la actora se le brindó la oportunidad de interponer
los recursos de reposición y apelación, los cuales constituyen un medio de
defensa.
5º. Respecto del error aducido por la parte actora, por
cuanto, a su juicio, al multiplicar los ciento cincuenta salarios mínimos legales
mensuales vigentes impuestos como multa no se tuvo en cuenta el valor del
salario mínimo legal mensual para el año de 1996, razón por la cual la multa
arrojó un mayor valor, debe explicarse que dicho valor es resultado de haber
tenido en cuenta el avance en porcentaje de la obra y un
factor que se le otorga por el cambio de uso, calculado así:
$142.125.00 (valor salario mínimo)X 150 s.m.l.m
=
$21.318.750.00
$21.318.750.00 X 80% (avance de la obra por estar en acabados)=
$17.055.000.00
$17.055.000 X 1.6 (factor por cambio de uso) =
$27.288.000.00
e. La actuación surtida
De conformidad con las normas correspondientes previstas
en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso
ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 15 de abril de 1997 se admitió la demanda (fl. 41
del Cdno. Ppal.).
Mediante proveído de 1o de septiembre de 1997 se abrió a
pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes (fl. 82 del Cdno.
Ppal.).
Por auto de 19 de octubre de 1998 (fl. 91 del Cdno. Ppal.) se
corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de
conclusión, derecho del cual hicieron uso los apoderados de las partes (fls. 92 y
99 del Cdno. Ppal.).
II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen declaró
la nulidad de los actos acusados y como consecuencia de ello exoneró a la
demandante de la multa impuesta a través de aquéllos, exponiendo para el
efecto los siguientes argumentos:
1º. De acuerdo con el acta de visita de 20 de marzo de 1996,
practicada por funcionarios de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico al
predio de la demandante, en el mismo se pretendía adelantar obras que
implicaban cambios en el uso del suelo. Por información de la misma
demandante se sabe que el edificio constaba de ocho (8) apartamentos que iban
a ser convertidos en veintiocho (28) habitaciones o apartaestudios para
huéspedes en tránsito o de corta permanencia en la ciudad.
2º. La entidad demandada afirma que la obra comentada era
una reforma mayor, a la luz de lo dispuesto en el Decreto 1222 de 1995, que
establece que la reforma mayor es una modificación sustancial que se propone
realizar a una edificación existente que genera cambio en el uso al que estaba
destinada, o cambios en el diseño estructural de la misma. Por el contrario, la
demandante afirma que
se trató de una obra menor debido a que no fue
adicionada la superficie construida, a que el edificio conserva las especificaciones
bajo las cuales fue construido, y porque para las modificaciones se optó por un
diseño que no implica mayores cambios.
3º. De acuerdo con la definición contenida en el Decreto
1222 de 1995, a juicio del Tribunal, la reforma acometida por la actora en el
predio de su propiedad fue una reforma mayor, pues implicó un cambio en el uso
del suelo, en la medida de que se cambió el uso residencial permanente al de
residencia transitoria y se aumentó considerablemente el número de viviendas.
4º. Es claro que lo que la demandante pretendió hacer en su
predio fue modificar o adecuar a nuevos usos el diseño del inmueble en sus
espacios interiores, lo que lleva a concluir que para ello requería obtener
previamente el permiso de las autoridades municipales, permiso que es definido
por el artículo 1º del Decreto 1319 de 1993 y que, por no haberlo obtenido, fue
sancionada con la multa prevista en el artículo 66, literal a), de la Ley 9ª de 1989.
En efecto, en los actos acusados y, particularmente, en la
Resolución núm. SOU 608 de 1996, se expresa, en la parte considerativa, que la
investigación se inició contra la actora por adelantar obra de construcción sin
poseer licencia, reiterándose en la parte resolutiva que se le sanciona con multa
por construir sin obtener previamente la licencia o permiso respectivo y
contravenir con ello lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 63 de la Ley 9ª de
1989.
5º. Lo anterior deja en claro que la demandante fue
sancionada por una conducta que no correspondía de conformidad con la propia
investigación administrativa, pues lo fue por construir sin licencia o permiso y no
por emprender la adecuación del inmueble a un uso diferente para el que había
sido construido, que fue verdaderamente la conducta en la que incurrió la
propietaria. Ello conduce a que se le sancionó por una conducta diferente a la por
ella observada, con lo cual, al menos, se violó el precepto constitucional del
debido proceso, lo que hace inválidos los actos acusados, razón por la cual se
declara su nulidad y se exonera a la demandante de la multa impuesta en ellos.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
En la sustentación del recurso de apelación, la entidad
demandada basa su inconformidad con el fallo proferido, en las razones que se
sintetizan a continuación (fls. 120 a 123 del Cdno. Ppal.):
1ª. El artículo 63 de la Ley 9ª de 1989 establece que para
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y
reparación, se requiere permiso o licencia expedida por los municipios.
2ª.El Tribunal concluyó que la actora fue sancionada por una
conducta
que no correspondía con la propia investigación administrativa,
pues lo fue por construir sin licencia o permiso y no por emprender la adecuación
del inmueble a un uso diferente para el que había sido construido, conducta en
que aquella incurrió verdaderamente, violándose por lo tanto, a juicio de aquél, el
artículo 29 de la Constitución Política.
3ª. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 facultó al Alcalde para
imponer dos clases de multas: a) Para quienes construyan sin licencia, en
contravención a ella, o cuando ésta hubiera caducado y; b) Para quienes usen o
destinen un inmueble a un fin distinto del previsto en la licencia de
funcionamiento, es decir, para quienes teniendo un establecimiento de comercio,
industrial, o de servicios, le den un destino diferente al que la autoridad
competente le ha asignado en la licencia o patente de funcionamiento.
4ª. Cabe recordar que para la fecha de expedición de la Ley
9ª de 1989 la licencia de funcionamiento era un documento necesario para que
los establecimientos abiertos al público desarrollaran la actividad que se les había
autorizado.
5ª. La ley previó una sanción para los establecimientos que
incumplieran con el destino que autorizaba la licencia de funcionamiento, lo cual
es una situación diferente a la imposición de la sanción por construir sin licencia
de construcción, como ocurrió en el asunto sub examine, por cuanto la
demandante le hizo una reforma mayor al inmueble en cuestión, que no era un
establecimiento de comercio, sino un inmueble dedicado a la vivienda.
6ª. El a quo acepta que la demandante realizó una reforma
mayor que implicó un cambio en el uso del suelo, dado que el destino del
inmueble fue variado de residencial permanente a de residencia transitoria,
aumentando, considerablemente, el número de viviendas habilitadas, ya que de
ocho pasó a veintiocho. Sobre esta base, la demandante debió obtener licencia
de construcción, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1222 de 1995 y,
posteriormente, debió obtener licencia de funcionamiento para desarrollar la
actividad para la cual había realizado la reforma de su inmueble.
7ª. El fallador de primera instancia consideró que los actos
demandados violaron el artículo 29 de la Carta Política, que consagra el debido
proceso, al sancionarse a la infractora por una conducta diferente a la imputada.
Sin embargo, dicha conclusión no concuerda con lo expresado en la sentencia,
pues en la misma se concluye que la obra ejecutada es una reforma mayor
que requería de licencia de construcción para ser adelantada. Ello conlleva
a que si la demandante no obtuvo dicha licencia, previo a la ejecución de la obra,
su conducta es sancionable a la luz de lo dispuesto en el artículo 66, numeral 1,
de la Ley 9ª de 1989.
8ª. Situación diferente es que la interesada tampoco obtuvo
licencia de funcionamiento para el desarrollo de la actividad del hotel, residencias
o pensión, conducta que se sanciona con las multas de que trata el artículo 66,
numeral 2, de la Ley 9ª de 1989, licencia que era expedida por la Secretaría de
Gobierno Municipal, previo el cumplimiento de unos requisitos previstos para tal
fin.
9ª. No es factible, entonces, concluir que se encuentran
probados los presupuestos para declarar la nulidad de los actos acusados, dado
que no se ha violado el debido proceso, pues la infractora fue sancionada por una
conducta que se encuentra probada, esto es, que realizó una reforma mayor a su
inmueble, sin obtener la licencia de construcción.
IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación
no rindió concepto.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1ª. La Sala hace notar que si bien los actos acusados
imponen la sanción a la señora ELODIA LOZANO DE CADAVID y que la
demanda fue presentada por la señora ELODIA LOZANO DE DUQUE, también lo
es que de acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el proceso
se tiene que se trata de la misma persona, pues el número de la cédula de
ciudadanía de quien aquí demanda coincide con el de la persona que se notificó
personalmente del acto definitivo y la cual otorgó poder para interponer los
recursos que agotaron la vía gubernativa.
2ª. El Tribunal concluyó que la demandante llevó a cabo una
reforma mayor en el inmueble de su propiedad, en la medida de que cambió el
uso del suelo, lo cual, a juicio de esta Corporación, en efecto se encuentra
demostrado con el oficio suscrito por aquélla y dirigido a la Secretaría de
Ordenamiento Urbanístico de la Alcaldía Municipal de Cali, que obra a folio 8 del
cuaderno principal, en los siguientes términos:
“… Si el interés de la norma, cuando expresa su
preocupación respecto al incremento en la densidad
poblacional o el cambio de uso, es la de la protección de la
vida de los ciudadanos y de sus bienes, puedo comentarle:
1) que la densidad poblacional promedio no será mayor que
la que existía pues en este edificio había ocho (8)
apartamentos que si uno los calcula con un promedio de 5 o
6 personas nos darían 40 a 48 personas, lo cual sería el
cupo de la pensión o de los apartaestudios que estamos
construyendo ya que muchas de las 28 habitaciones
estarían ocupadas por una sola persona. 2) que el cambio
de uso de residencia a pensión o apartaestudio no ha
representado ningún tipo de sobrecarga a la estructura de
columnas y vigas…
“Si las autoridades municipales tienen a bien autorizarnos la
solicitud para un cambio en el uso del suelo presentada a
la oficina respectiva el día 26 de septiembre con el radicado
13.416, tengan la seguridad que tendremos un negocio
dentro de los mas altos estándares éticos y de buenas
costumbres para con nuestros vecinos…” (el resaltado es de
la Sala)..
3ª. No obstante la conclusión a la que llegó el a quo, éste
considera que se violó el debido proceso de la actora (artículo 29 de la
Constitución Política), en cuanto, según su parecer, la misma fue sancionada por
construir sin licencia o sin permiso, cuando, a juicio de aquél, debió serlo por no
obtener permiso de las autoridades municipales para poder modificar o adecuar a
nuevos usos el diseño interior del inmueble.
Para dilucidar lo anterior, la Sala considera pertinente
transcribir algunos apartes de la Resolución núm. SOU - 608 de 15 de mayo de
1996, por medio de la cual se sancionó con la sanción de multa a la
demandante:
“C O N S I D E R A N D O :
“Que mediante visita de inspección ocular ejecutada por un
funcionario adscrito a esta Secretaría, se inició
investigación administrativa contra el señor (a) ELODIA
LOZANO DE CADAVID propietaria del inmueble ubicado
en …, por adelantar obra de construcción sin poseer
Licencia de Construcción, ni planos aprobados por esta
Secretaría, contraviniendo lo establecido en el artículo 63,
inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989.
“…
“Que la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico tiene
competencia en los términos señalados en el artículo 66 de
la Ley 9ª de 1989 y el Decreto 1346 de 1991, para imponer
multas que oscilarán entre medio (1/2) salario mínimo legal
mensual y doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales cada una, además de la orden policiva de
suspensión y sellamiento de la obra para quienes
construyan sin licencia, en desacuerdo con lo aprobado en
la Licencia o por caducidad de la misma.
“Que para efectos de la liquidación de la multa a imponer a
la señora ELODIA LOZANO DE CADAVID por haber
construido Reforma Mayor de apartamentos a pensión
sin permiso, contraviniendo lo establecido en la Ley 9ª de
1989 artículo 63 y artículo 58 del Decreto 1222 de 1995 en
el inmueble ubicado…, cuyo uso corresponde a un área
Comercial que delimita…y según la zonificación adoptada
por el Estatuto de Usos del Suelo se encuentra ubicado en
un Area de actividad R-1, en concordancia con el artículo
17 del Decreto 1346 de octubre 8 de 1991, se aplicarán las
sanciones determinadas por el Area de Actividad R-1 y
teniendo en cuenta que la obra se encuentra en Acabados
se establece un avance de la misma de un 80% según el
artículo 14 de la norma citada, correspondiendo a título de
multa 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“Que por lo anteriormente expuesto este despacho
considera viable imponer la sanción pecuniaria a la señora
ELODIA LOZANO DE CADAVID por haber contravenido
lo establecido en el artículo 63, inciso 1º de la Ley 9ª de
1989.
“R E S U E L V E:
“ARTICULO PRIMERO: Imponer sanción urbanística de
multa a la señora ELODIA LOZANO DE CADAVID por
valor de $27.288.000.00 por haber construido en el predio
de su propiedad ubicado en… sin haber obtenido
previamente de esta secretaría la Licencia o permiso
respectivo, contraviniendo de esta forma lo
preceptuado en el Artículo 63, inciso 1º de la Ley
Novena de 1989…”
(las negrillas son de la Sala).
4ª. El artículo 63 de la Ley 9ª de 1989, inciso 1, fundamento
legal de la resolución acusada, prescribe:
“Artículo 63.- Para adelantar obras de construcción,
ampliación, modificación, adecuación y reparación,
demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación
para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas
urbanas, sub-urbanas, y rurales de los municipios, se
requiere permiso o licencia expedido por los municipios,
áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la
Intendencia de San Andrés y Providencia…”.
Por su parte, el artículo 66, ibídem, que contempla las
sanciones a imponer, establece:
“Artículo 66.- Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y
Providencia podrán imponer las siguientes sanciones
urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la
infracción:
a) Multas sucesivas que oscilarán entre medio salario
mínimo legal mensual y doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales cada una, para quienes parcelen,
urbanicen o construyan sin licencia, requiriéndola, o cuando
ésta haya caducado, o en contravención a lo preceptuado en
ella, además de la orden policiva de suspensión y
sellamiento de la obra, y la suspensión de servicios públicos
excepto cuando exista prueba de la habitación permanente
de personas en el predio.
b) Multas sucesivas que oscilarán entre medio salario
mínimo legal mensual y doscientos (200) salarios
mínimos legales mensuales cada una, para quienes usen o
destinen un inmueble a un fin distinto al previsto en la
respectiva licencia o patente de funcionamiento, o para
quienes usen un inmueble careciendo de ésta, estando
obligados a obtenerla, además de la orden policiva de
sellamiento del inmueble, y la suspensión de servicios
públicos excepto cuando exista prueba de la habitación
permanente de personas en el predio…”.
A juicio de la Sala, como bien lo afirmó el apoderado de la
entidad demandada, una es la sanción por no obtener el permiso o la licencia de
construcción a que se refiere el literal a), y otra muy distinta la sanción a imponer
contenida en el literal b), por usar o destinar un inmueble a un fin distinto al
previsto en la licencia de funcionamiento, la cual debían obtener los
establecimientos industriales, comerciales o de otra naturaleza abiertos al público,
antes de la expedición del Decreto 2150 de 1995, el cual, en su artículo 46,
suprimió dicho requisito.
5ª. Si bien el permiso y la licencia son actos administrativos
diferentes, que se encuentran definidos en el artículo 1º del Decreto 1319 de
1993, “Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de construcción,
urbanización y parcelación y de los permisos de que trata el capítulo VI de la Ley
9ª de 1989”, el primero como “…el acto administrativo por el cual la entidad
competente autoriza la construcción o demolición de edificaciones y la
urbanización o parcelación de predios en las áreas urbanas, suburbanas o rurales
con base en las normas urbanísticas y/o arquitectónicas y especificaciones
técnicas vigentes…” y, el segundo, como“…el acto administrativo por el cual la
entidad competente autoriza la ampliación, modificación, adecuación, reparación
y demolición, de acuerdo a las normas vigentes…”, lo cierto es que a la
demandante se le sancionó por haber llevado a cabo una reforma mayor sin la
autorización de la Administración, quien indistintamente utilizó los términos de
permiso o licencia, sin que ello, considera esta Corporación, lleve a concluir,
como lo hizo el fallador de primera instancia, que la actora fue sancionada por
una conducta diferente a la que incurrió.
Lo anterior, por cuanto no sólo en la Resolución núm. SOU
608 de 15 de mayo de 1996 se dejó dicho que se sancionaba a la demandante
por “…haber construido Reforma Mayor de apartamentos a pensión sin permiso,
contraviniendo lo establecido en la Ley 9ª de 1989 artículo 63…”, sino porque a lo
largo de la actuación administrativa se dejó también establecido en forma
perspicua dicho argumento,
como lo demuestra el oficio suscrito por la
Subsecretaria de Supervisión y Control del Desarrollo Urbano, dirigido a la señora
Elodia Lozano, que obra a folio 9 del cuaderno núm. 3, en el cual se dejó dicho:
“Me refiero a su comunicado de fecha Marzo 27 de 1998 en
el cual expresa su opinión acerca de nuestra visita de
inspección ocular al predio donde se adelanta una reforma
mayor, al respecto le informo:
“El Decreto 1222 de Octubre de 1995 establece que
Reforma Mayor es la modificación sustancial que se propone
realizar una edificación existente que genere cambio en el
uso al que estaba inicialmente destinada, o cambios en el
diseño estructural de la misma o aumento en el número de
unidades de vivienda.
“De acuerdo con lo anterior lo que se está ejecutando en
su predio es una reforma mayor y como tal se requiere
de la obtención del permiso de construcción para poder
iniciar dichas obras, …
“La Ley 9 de 1989 en el artículo 63 expresa que para
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y
reparación, entre otras, se requiere permiso o licencia
expedido por los municipios.
“La misma ley en el artículo 66 literal a), faculta a los
alcaldes para que impongan las sanciones urbanísticas de
multas sucesivas a las personas que infrinjan esta orden.
“Así las cosas y al enmarcarse su caso materia de estudio
en el ámbito legal aquí planteado continuaremos con el
procedimiento sancionatorio pertinente”.
A más de lo anterior, la Sala reitera que la misma
demandante reconoció, desde el inicio de la la actuación administrativa, que lo
que estaba llevando a cabo era un cambio en el uso del suelo, lo cual constituye
una reforma mayor, pues en la solicitud por ella suscrita y que se transcribió al
inicio de estas consideraciones afirmó que para tal efecto había solicitado una
autorización a las autoridades municipales, mediante el radicado núm. 13.416;
habiendo oficiado el a quo a la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico, por
pedimento de la entidad demandada, para que remitiera dicha solicitud o, de no
haber sido presentada, certificara que nunca se radicó en ese Despacho,
respondió la citada entidad así (fl. 1 del cuaderno núm. 2):
“…le informo que el consecutivo del número de radicación
no ha llegado a la fecha al 13.000, por lo tanto no se ha
solicitado ante la División cambio de uso alguno, por parte
de la señora ELODIA LOZANO DE DUQUE…”.
Lo expuesto lleva a estimar a la Sala que no obstante que la
demandante sabía que necesitaba autorización de la Administración para llevar a
cabo el cambio de uso de suelo en el predio de su propiedad, pretendió hacer
creer que había iniciado el trámite pertinente, sin que, en efecto, lo hubiera
llevado a cabo.
6ª. Ahora bien, la Sala observa que no es cierto, como lo
afirma el apoderado de la actora en su demanda, que las sanciones contenidas
en el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 lo son solamente para quienes no obtengan
licencia y no así para quienes no obtengan permiso, pues el artículo 13 del
Decreto 1319 de 1993, que, como ya se dijo, reglamentó la citada ley, en su
artículo 13 dispuso que, “Los alcaldes y, en el caso de la isla de San Andrés, el
gobernador del departamento, impondrán, las sanciones previstas en el artículo
66 de la Ley 9ª de 1989, cuando el titular de la licencia o del permiso transgreda
lo previsto por el artículo citado, para lo cual los vecinos podrán informar a la
entidad competente”.
7ª. Finalmente, esta Corporación advierte que respecto de la
cuantía de la multa impuesta en los actos acusados la entidad demandada adujo
que para llegar a ella se aplicó una fórmula en la cual se aplicó el factor de 1.6
sobre el avance de la obra (80%), frente a lo cual la parte actora no demostró que
dicha fórmula no era aplicable al caso, limitándose a afirmar que, “… la suma de
150 salarios mínimos es supremamente exagerada de acuerdo con los márgenes
que da la Ley 9 de 1989”, sin sustentar la razón de su dicho.
8ª. Concluye, entonces, la Sala, que la entidad demandada
no violó el debido proceso, dado que a la demandante se le sancionó por la
conducta en que incurrió, esto es, haber hecho una reforma mayor sin
autorización de la Administración y, además, teniendo en cuenta que se le dió la
oportunidad de debatir en la vía gubernativa la decisión cuestionada, sin que allí,
como tampoco ante esta instancia, haya logrado desvirtuar la presunción de
legalidad de los actos acusados.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en
su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar,
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE
Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue
discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 7 de octubre de mil
novecientos noventa y nueve.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
MANUEL S. URUETA AYOLA