pdf 927 kb - Instituto de Estudios Fiscales

IV JORNADA METODOLÓGICA
JAIME GARCÍA AÑOVEROS
LA REFORMA DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
EN EL MARCO DE LOS NUEVOS ESTATUTOS
DOC. N.o 11/08
IF
INSTITUTO DE
ESTUDIOS
FISCALES
N.B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los
autores, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.
Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: 602-08-002-2 I.S.S.N.: 1578-0244 Depósito Legal: M-23771-2001 JAIME GARCÍA AÑOVEROS (1932 - 2000)
Ministro de Hacienda (1979 - 1982)
Óleo sobre lienzo de Álvaro Delgado Ramos
Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid.
NOTA PREVIA
Este documento recoge dos ponencias correspondientes a los profesores D. Manuel Gon­
zález Sánchez, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Jaén, y D. Fernan­
do Cervera Torrejón, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valencia y las
comunicaciones enviadas a la IV Jornada Metodológica Jaime García Añoveros sobre “La reforma de la
Financiación Autonómica en el marco de los nuevos estatutos” celebrada en la sede del Instituto de
Estudios Fiscales los días 12 y 13 de junio de 2006.
—5—
PONENCIAS
FERNANDO CERVERA TORREJÓN
MANUEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ
COMUNICACIONES
SANTIAGO ÁLVAREZ GARCÍA
JUAN ANEIROS PEREIRA
IGNACIO CALATAYUD PRATS
ROSA MARÍA CÁRDENAS ORTIZ
ANA LOPAZ PÉREZ
ROBERTO I. FERNÁNDEZ LÓPEZ
ANA ISABEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ
MARTA JORGE GARCÍA-INÉS
MARÍA ELENA MANZANO SILVA
JESÚS RAMOS PRIETO
CARMEN RUIZ HIDALGO
VÍCTOR MANUEL SÁNCHEZ BLÁZQUEZ
PROGRAMA
Lunes, 12 de junio
19:30 Presentación
19:30 JESÚS RUIZ-HUERTA CARBONELL
19:30 Director General del Instituto de Estudios Fiscales
19:30 FRANCISCO ESCRIBANO LÓPEZ
19:30 Catedrático de la Universidad de Sevilla
10:30 Primera Mesa Redonda
19:30 Ley Orgánica de Financiación y Estatutos: ¿Una relación armónica?
19:30 ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid
19:30 JUAN ZORNOZA PÉREZ
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de Madrid
19:30 LUIS MARÍA CAZORLA PRIETO
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Rey Juan Carlos
11:30 Coloquio
12:15 Pausa
12:30 Segunda Mesa Redonda
19:30 Suficiencia y nivelación
19:30 EUSEBIO GONZÁLEZ GARCÍA
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Salamanca
19:30 MANUEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Jaén
19:30 ALFONSO GARCÍA MONCÓ
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá
13:30 Coloquio
14:15 Pausa para el almuerzo
16:00 – 18:00 Presentación de comunicaciones
19:30 Moderan:
19:30
MARÍA DOLORES PIÑA GARRIDO (IEF)
19:30
PABLO CHICO DE LA CÁMARA (Universidad Rey Juan Carlos - IEF)
19:30
JESÚS RODRÍGUEZ MÁRQUEZ (IEF)
—9—
Martes, 13 de junio
10:30 Tercera Mesa Redonda
19:30 Coordinación y eficacia: una gestión consorciada
19:30 JOSÉ LUIS MUÑOZ DEL CASTILLO
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de León
19:30 ANTONIA AGULLÓ AGÜERO
19:30 Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pompeu Fabra
19:30 ANTONIO CAYÓN GALIARDO
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid
19:30 ANA MARÍA PITA GRANDAL
19:30 Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Vigo
11:30 Coloquio
12:15 Pausa
12:30 Cuarta Mesa Redonda
19:30 Aspectos internacionales y comparados
19:30 MARÍA TERESA SOLER ROCH
19:30 Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante
19:30 MANUELA FERNÁNDEZ JUNQUERA
19:30 Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Oviedo
13:30 Coloquio
14:15 Pausa para el almuerzo
16:30 Mesa de clausura
19:30 Reforma estatutaria y Régimen foral
19:30 FERNANDO CERVERA TORREJÓN
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valencia
19:30 JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona
19:30 FERNANDO PÉREZ ROYO
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Sevilla
19:30 ISAAC MERINO JARA
19:30 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad del País Vasco
— 10 — SUMARIO PONENCIAS
El gasto público en su perspectiva jurídico-constitucional: su incidencia en la suficiencia y nivelación auto­
nómica, por MANUEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ .......................................................................................................
15
La conveniencia de otorgar competencia normativa a las Comunidades Autónomas en relación con la base im­
ponible del gravamen sobre “transmisiones patrimoniales onerosas”, por FERNANDO CERVERA TORREJÓN ...
41
Realidades y perspectivas de las Haciendas Autonómicas en el marco de las reformas estatutarias, por ANA LOPAZ PÉREZ.................................................................................................................................................. 47
Suficiencia y solidaridad en el sistema de financiación autonómica español, por ANA ISABEL GONZÁLEZ GON­
ZÁLEZ .............................................................................................................................................................
COMUNICACIONES
57
Dos cauces complementarios para el desarrollo legislativo de la regulación constitucional de la financiación
autonómica: la LOFCA y los Estatutos de Autonomía, por JESÚS RAMOS PRIETO ......................................... 67
Estatutos de Autonomía y Ley Orgánica de Financiación. La necesaria vigencia de la Disposición Final de la
LOFCA, por JAIME ANEIROS PEREIRA .............................................................................................................. 79
Las relaciones entre Constitución, Estatuto de Autonomía y LOFCA en el régimen económico y fiscal de Cana­
rias, por IGNACIO CALATAYUD PRATS ...............................................................................................................
87
Las peculiares relaciones entre la Constitución, la LOFCA y el Estatuto de Autonomía en el caso canario: la
competencia sobre la revisión en vía económico-administrativa de los tributos derivados del régimen
económico y fiscal de canarias, por VÍCTOR MANUEL SÁNCHEZ BLÁZQUEZ ......................................................
97
La concurrencia competencia del Estado de las CCAA sobre las Haciendas Locales en los nuevos Estatutos
de Autonomía, por CARMEN RUIZ HIDALGO y ROBERTO I. FERNÁNDEZ LÓPEZ .................................................... 105 El régimen comunitario de ayudas de Estado y el poder tributario de las Diputaciones Forales del País Vas­
co, por MARÍA ELENA MANZANO SILVA ............................................................................................................. 113 Las ayudas de Estado y su incidencia en las nuevas competencias normativas de las Comunidades Autó­
nomas, por ROSA CÁRDENAS ORTIZ ................................................................................................................ 123 Un comentario sobre el uso de la capacidad normativa en materia tributaria por las Comunidades Autóno­
mas de régimen común, por SANTIAGO ÁLVAREZ GARCÍA y MARTA JORGE GARCÍA-INÉS ................................... 131 — 11 — PONENCIAS Instituto de Estudios Fiscales
El gasto público en su perspectiva jurídico-constitucional:
su incidencia en la suficiencia y nivelación autonómica
MANUEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ
(Universidad de Jaén)
Sumario. I. Introducción.—II. El gasto público cono institución jurídica. 1. Concepto, fun­
damento, naturaleza, clases y principios del gasto público. 2. Relación jurídica del gasto
público. 3. Procedimiento, extinción y ejecución de las sentencias del gasto público.—III. El
gasto público y su relación con la suficiencia y nivelación autonómica. 1. La justificación del
tributo desde su objetivo financiero en cuanto fin principal. 2. Gastos fiscales y su significa­
do en el marco del gasto público en general. 3. Principio de competencia frente al fin prin­
cipal del gasto público. 4. El principio de solidaridad y su conexión con el gasto público. 5.
Los nuevos estatutos de autonomía desde la perspectiva del principio de competencia en­
tre las fuentes del Derecho financiero y tributario en el marco constitucional.—IV. El Esta­
do-Nación y el Estado de las Autonomías y su incidencia en la suficiencia y nivelación
autonómica desde la perspectiva del gasto público. 1. Planteamiento inicial. 2. Crisis del
Estado-Nación. 3. Estado de las Autonomías. 4. Remedios para las posibles anomalías.—
V. Conclusiones y observaciones. 1. Conclusiones. 2. Observaciones.
I. INTRODUCCIÓN
Este trabajo responde al tema general “La reforma de la financiación autonómica en el
marco de los nuevos estatutos”, dentro de la IV Jornada metodológica Jaime García Añoveros.
En él se abordará un planteamiento jurídico constitucional del gasto público en lo relacionado
con su concepto, principios, fundamento y con una breve referencia a sus características institucionales.
Desde la perspectiva de su incidencia en el plano de la suficiencia y nivelación en mate­
ria de financiación autonómica trataremos diversos aspectos, tanto de carácter fundamental como de
su influencia en la interrelación de los Entes Públicos, principalmente en lo que afecta a los territoria­
les, ya que es aquí donde la Constitución Española (en adelante CE), ofrece un tratamiento jurídico
más amplio y mejor configurado.
Son varios los problemas jurídicos que se plantean respecto del tema a tratar y también
en cuanto a sus varios aspectos. En este sentido creemos oportuno enunciar inicialmente algunos
puntos a tener en cuenta.
En primer lugar indicar que dentro de esa actividad financiera que se ofrece como objeto del
Derecho Financiero y Tributario, y que la doctrina califica de instrumental, los tributos son más instrumen­
tales que los gastos públicos, por cuanto aquellos están llamados a contribuir al sostenimiento de estos.
Es importante hacer un planteamiento jurídico constitucional del fin esencialmente finan­
ciero de los tributos y del fin secundario (extrafiscalidad) que se viene realizando en el plano autonó­
mico, hasta el punto de llegar casi a vaciar de contenido algunos de los tributos cedidos.
Otro aspecto importante es la posición jurídico financiera en que, desde una perspectiva
del gasto público, queden los distintitos entes territoriales, lo que nos obligaría a preguntarnos si se­
— 15 — gún la CE estaría justificada una crisis del Estado-Nación para asegurar una holgada autonomía fi­
nanciera a otros Entes públicos territoriales, con la consiguiente merma de la garantía jurídico consti­
tucional del Estado para cumplir los fines previstos en la CE.
Todas las cuestiones anteriormente aludidas están directamente relacionadas con sufi­
ciencia y nivelación autonómica.
Que justificación y que límites pueden darse desde distintos principios constitucionales y
desde una interpretación básica y fundamental frente a una interpretación orgánica de la CE a las
cuestiones planteadas.
Son estas y otras cuestiones las que trataremos de desarrollar en este trabajo, siempre
teniendo en cuenta el límite que el mismo lleva implícito.
II. EL GASTO PÚBLICO COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA
El gasto público presenta unas características especiales dentro de la CE que hay que te­
ner en cuenta a los efectos de su configuración y tratamiento institucional. Trataremos de destacar esas
características, toda vez que tiene gran importancia no sólo en el ámbito interno de la consideración del
gasto sino también y esto es lo importante en la delimitación con otras figuras y en la posible relación
con ellas. Estas peculiaridades del gasto público ya han sido expuestas por mí en diversos trabajos, por
lo que aquí destacaré brevemente las que considero más importantes, reenviándome en lo demás a los
mencionados trabajos y con ello a la bibliografía y jurisprudencia que en ellos se contienen.
1. Concepto, fundamento, naturaleza, clases y principios del gasto público
Concepto.
El gasto público ha sido entendido de diversas formas por la doctrina, pero de todas ellas
la más correcta es la que entiende que consiste en una aplicación de los ingresos públicos o dicho de
otra forma como la erogación de recursos públicos.
Es verdad que la CE no entra, ni tampoco tiene hacerlo, en establecer un concepto del gas­
to, pero como iremos indicando responde al concepto antes indicado y en concordancia con ello estaría
el artículo 31.1 cuando dice “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos...”, y el número 2
de dicho artículo “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos...”.
Precisamente dicho precepto justifica el tributo como una contribución al sostenimiento
del gasto público de acuerdo con los principios de justicia material. La contribución al sostenimiento
de los gastos públicos (interés general) es el interés tutelado en la CE y no el interés público (con
1
posible tendencia orgánica) .
Distinción entre presupuesto y gasto público: Una cuestión metodológica.
Dentro del concepto y por aquello de la distinción de las figuras afines, nos parece adecuado
tratar esta distinción en base a una depurada metodología, apoyada esencialmente en criterios jurídicos.
Entre tales criterios pretendemos destacar los siguientes:
1. El presupuesto presenta un carácter más técnico y el gasto más jurídico.
1
Para un análisis más completo me remito a mi libro La situación jurídica del ciudadano frente al gasto público, Servicio de
Publicaciones del la Universidad de Salamanca, Salamanca 1979, págs. 1 y ss.
— 16 — Instituto de Estudios Fiscales
2. El presupuesto responde al concepto de norma de acción (mandato de un órgano a
otro) y el gasto a una norma de relación (relación jurídica subjetiva con el nacimiento
de derechos y obligaciones para las partes).
3. En función de los principios el presupuesto está informado por los principios del artículo 134
de la CE, y el gasto público por los previstos en los artículos 31,2 y 133, 3 y 4 de la misma.
4. El presupuesto contiene asignaciones de créditos para gastos y el gasto público res­
ponde a la aplicación de estos conforme a obligaciones nacidas de las fuentes pre­
vistas el artículo 20 de la Ley General Presupuestaria (en adelante LGP).
5. El cordón umbilical entre presupuesto y gasto público se rompe con la realización del su­
puesto de hecho que genera el gasto, si esto no se produce la asignación de crédito per­
manece estática y no se origina su disposición ni, por consiguiente, el gasto. La asignación
de crédito presupuestaria es una simple habilitación para gastar, que solamente se mate­
rializará en gasto público a partir de la realización del supuesto de hecho indicado.
Fundamento.
El fundamento y justificación del gasto público reside en el cumplimiento de los fines pú­
blicos perseguidos por la CE.
Dentro de ese fundamento y teniendo en cuenta la concepción doctrinal de que la activi­
dad financiera es instrumental, por cuanto no cumple una función final sino que tan solo es un medio
para el cumplimiento de los fines públicos (servicios públicos y otras actividades encaminadas a ese
cumplimiento), el gasto público es menos instrumental que el tributo, ya que este ha de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos. Así se deduce de lo indicado en el artículo 31.1 de la CE, antes
citado, desde el gasto público se justifica el tributo y no al contrario.
Poder-deber de gastar. Es una cuestión relacionada con el fundamento y justificación del
gasto. Se trata de un tema con posturas opuestas. En nuestro ordenamiento habrá que estar a las garan­
tías y necesidades previstas en la CE y la normativa para su desarrollo y ejecución, entre ella la LGP.
Naturaleza del gasto público.
Con un carácter general queremos señalar la naturaleza jurídica del gasto público, toda vez
que en lo esencial viene regulado por la CE y después desarrollada por distintas leyes y reglamentos. Su
concepción, principios, contenido, procedimiento y aplicación son regulados por normas jurídicas.
La anterior afirmación no excluye que el gasto público puede ser entendido y tratado
desde otras perspectivas, así política, económica, social.
Clases.
La clasificación del gasto público se ha hecho conforme a diversos criterios, pero aquí, por
tratarse de un trabajo jurídico, principalmente me voy a ceñir a los contenidos en sus normas reguladoras.
Desde esta perspectiva señalaré los siguientes criterios:
1. Tomando como referencia la clasificación de créditos presupuestarios que hace la
LGP (art. 40) distinguiremos una clasificación orgánica (en función de los centros
gestores de gasto), por programas (por los objetivos a conseguir) y económica (ope­
raciones corrientes, de capital, financieras y Fondo de Contingencia de ejecución
2
presupuestaria, después desglosados en el referido precepto) .
2
En las operaciones corrientes se distinguen los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes. Las operaciones de capital se concretan en inversiones reales y transferencias de capital. Las operaciones financieras se refieren a los activos financieros y a los pasivos financieros. El Fondo de Contingencia responde a la dotación para necesidades imprevistas según el artículo 15 de la Ley 18/2001, de 12
de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. — 17 — 2. Una clasificación más jurídica sería aquella que toma en consideración las fuentes
del gasto a tenor de la LGP (art. 20, la ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos
que generen las obligaciones del mismo).
3. También desde un punto de vista jurídico podríamos distinguir el gasto por su régi­
men jurídico (de Derecho público o de Derecho privado, según que se resuelva con­
forme a uno u otro, si bien el Gasto siempre lleva una regulación de Derecho público,
sin perjuicio de tener que acudir a la normativa privada en cuanto a varios aspectos
del contenido de la relación jurídica del mismo).
4. Los fines previstos en la CE también es un criterio jurídico válido (económicos y so­
ciales como formula general y con cierta especialidad de financiación de servicios
públicos, inversiones, familia, medio ambiente, redistributivos, solidaridad, equilibrio
territorial, fiscales, entre otros).
5. No podemos concluir sin hacer una referencia a los denominados gastos preexisten­
tes (que tan bien distinguió el Prof. J. GARCÍA AÑOVEROS), distinguiendo los gastos en
función de su fuente, según que tenga una consistencia jurídica previa a la elabora­
ción y aprobación del presupuesto o no. Con ello se está haciendo una referencia a
aquellos gastos públicos cuya fuente reside en presupuestos de hechos periódicos
previstos en diversa leyes, así el sueldo de los funcionarios o empleados públicos,
las pensiones, los relacionados con el pago de intereses y devolución del capital de
la Deuda pública (estos según el art. 135 CE), entre otros.
Principios.
Siguiendo un planteamiento de concreción me limitaré a resaltar los principios y criterios
previstos en la CE.
Entre tales principios y criterios distinguimos:
1. Principios de justicia material comprendidos en esa formula general “asignación equi­
tativa de los recursos públicos” (art. 31.2). Asignación equitativa que después el Tri­
bunal Constitucional (en adelante TC) ha concretado distinguiendo el de igualdad,
solidaridad e incluso el de capacidad económica.3
2. Principio formal como la reserva de ley, tanto en relación con los gastos fiscales (ar­
tículo 134)4 como respecto de la contracción de obligaciones financieras y realización
del Gasto (art. 133.4).
3. Criterios técnicos como los de eficiencia y economía que están presidiendo la pro­
gramación y ejecución del Gasto (art. 31.2)5.
2. Relación jurídica del gasto público
Incardinación del gasto público en una relación jurídica.
En primera línea habrá que establecer una distinción entre créditos para gastos (asigna­
ción para gastar y que el TC denomina habilitación para gastar STCs 63/1986, de 21 de julio y
13/1992, de 6 de febrero, entre varias) formalizados en el presupuesto, por una parte y por la otra el
3
Véase mi “Comentario al artículo 61 de la Constitución”, en Comentarios a la Constitución Socio-Económica Española. Direc­
tor Luis MORENO PÉREZ. Comares, Granada, 2002, págs. 525 y ss.
4
Respecto de los gastos fiscales me remito a mis trabajos “Los gastos fiscales y su consideración jurídica de gastos público”,
en Presupuesto y gasto Público, núm. 5, 1980, págs. 61 y ss., y “Los gastos fiscales y su consideración como ayudas de Esta­
do en el ámbito comunitario”, en CIIS, Praxis, Noticias de la Unión Europea, núm. 196, 2001, págs. 35 y ss.
5
Para más detalle mi trabajo “Comentario al artículo 61 de la Constitución”, ob. cit., págs, 525 y ss.
— 18 — Instituto de Estudios Fiscales
gasto público que surge con la realización del supuesto de hecho que lo genera (nacimiento de la
obligación del gasto por sueldos de los funcionarios, por un negocio jurídico, por el pago de intereses
de capital de la deuda, por responsabilidad patrimonial de la Administración pública, etc.). Sobre lo
cual no vamos a insistir, ya que se han hecho referencias anteriormente.
Aspectos fundamentales.
En el ámbito de esa relación jurídica, tal y como se concibe en teoría general del Dere­
cho, se dan unos elementos esenciales y que en nuestro caso ofrecen una especialidad que es preci­
so indicar por ser una consideración directamente en conexión con esa autonomía del Derecho
Financiero y Tributario consagrada a nivel doctrinal e incluso jurisprudencial.
Entre los elementos esenciales de la relación Jurídica del gasto público estarían:
1. El supuesto de generador, antes indicado.
2. Los sujetos activos y pasivos. Sujetos activos (titulares del derecho de crédito que
general el Gasto público, esto es, funcionarios y empleados públicos, pensionistas,
propietarios de títulos de la deuda público, empresarios que entregan bienes o reali­
zan servicios para la Administración pública, entre otros. Sujetos pasivos que son los
obligados al pago o cumplimiento de la prestación de la obligación generada por la
relación jurídica del gasto, normalmente los Entes Públicos.
3. La cuantificación de la obligación del gasto en función de los criterios económicos y
jurídicos que correspondan en cada caso.
Por otra parte estarían los elementos formales que indicaremos al tratar el procedimiento del gasto.
En estos rasgos, así brevemente expuestos, encontramos los elementos esenciales de to­
da relación jurídica del gasto, es decir hecho generador, sujetos a quienes imputar los efectos y conte­
nido u objeto de la misma.
Semejante relación jurídica en varios casos tiene un carácter causal (cumplimiento de un
contrato, pago de un sueldo, liberación en varios supuestos) pero en otros está más marcada por
peculiaridades de interés general (las pensiones no contributivas, los complementos de las pensiones
6
que no llegan a un mínimo, las becas, la protección del medio ambiente, la sanidad, etc.) .
3. Procedimiento, extinción y ejecución de las sentencias del gasto público.
Procedimiento del Gasto.
El procedimiento, como sucesión de actos en el que cada uno trae causa del anterior y
es causa del siguiente, ofrece su especialidad en materia de gasto. Como tiene declarado el TC (STC
76/1990, de 26 de abril) el procedimiento es consustancial a la idea de actuación legal y legítima de la
Administración.
El procedimiento del gasto público se encuentra regulado en los artículos 73 y sucesivos de la
LGP con la siguiente estructura:
1. Aprobación del gasto. Inicio que enlaza con la asignación presupuestaria, pero toda­
vía sin relación con terceros (operatividad interna).
2. Compromiso del gasto. Realización del gasto y en relación con terceros vinculando a
la Administración.
6
Con más amplitud ver mi artículo “La relación jurídica del gasto público”, en Presupuesto y Gasto Público, núm. 1, 1979,
páginas 149 y ss.
— 19 — 3. Reconocimiento de la obligación. Se admite la existencia de un crédito exigible a la
Administración (sujeto pasivo) con propuesta de pago.
4. Ordenación del pago. A favor del acreedor (Sujeto activo), en unos caso a justificar
por falta de documentos.
5. Pago Material. Libramiento de fondos7.
Formas de extinción.
Según el artículo 22 de la LGP las obligaciones de la Hacienda Pública estatal se extin­
guen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico.
La gestión de los créditos presupuestarios a extinguir se realizará conforme al Título II de
la LGP y disposiciones de desarrollo (art. 22.2).
En cuanto a la prescripción de las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal la
LGP dedica el artículo 25 y del cual se pueden extraer las siguientes notas:
1.a Prescriben a los cuatro años:
— El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda
obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los datos justificativos.
— El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas si no fue­
se reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes.
La prescripción se interrumpe conforme al CC, sin perjuicio de lo previsto en las leyes especiales.
Las obligaciones prescritas serán baja en las respectivas cuentas, previa tramitación del
oportuno expediente.
Ejecución de sentencia sobre el gasto público.
Es un tema muy debatido que se ha venido resolviendo a través de los artículos 117 y
siguientes de la CE. Para ello se ha planteado la distinción entre legitimidad administrativa y legitimi­
dad presupuestaria.
El TC ha resuelto que se debe seguir un procedimiento para resolver en torno a la asig­
nación de crédito presupuestario y en su defecto se podrían embargar los bienes patrimoniales de los
Entes públicos (STCs. 38/92, de 7 de junio y 166/98, de 15 de julio). Lo que significa un avance en el
reconocimiento de la separación de poderes, previamente contemplado en la Ley de Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y actualmente en el artículo 23 de la LGP.
III. EL GASTO PÚBLICO Y SU RELACIÓN CON LA SUFICIENCIA Y
III. NIVELACIÓN AUTONÓMICA
En este Capitulo no vamos a tratar el gasto público en su función específica de cubrir las
necesidades, sino en su función institucional en el ámbito de la CE, tomando como punto de partida lo
indicado en el capítulo anterior.
7
De una forma más completa consúltese mi trabajo “El procedimiento del gasto público en la nueva LGP”, en Libro homenaje
al Profesor Calvo Ortega, LEX NOVA, Valladolid, 2005, II, págs. 2467 y ss.
— 20 — Instituto de Estudios Fiscales
Trataremos de precisar varias cuestiones y entre ellas estarían las siguientes:
1. La justificación del tributo desde la perspectiva de un objetivo financiero como fin
principal frente a otros fines que sin ser de carácter principal también pueden cum­
plirse a través del tributo.
2. El tema de los gastos fiscales y su significado en el marco del gasto público en general.
3. El principio de la competencia frente al fin principal del gasto público.
4. Principio de solidaridad y su relación con el gasto público.
5. Los nuevos Estatutos de autonomía desde la perspectiva del principio de competen­
cia entre las fuentes del Derecho Financiero y Tributario en el marco constitucional.
Cada una de estas cuestiones será objeto de distintos subcapítulos.
1. La justificación del tributo desde su objetivo financiero en cuanto fin principal
Anteriormente hemos aludido a esta cuestión al traer a colación el artículo 31,1 de la CE,
por cuanto en el se considera al tributo como una contribución al sostenimiento del gasto público.
Bien es verdad que el tributo puede servir para cumplir otros fines. La relación entre el fin
principal del tributo y otros fines del mismo creemos que ha sido bien entendida por el Legislador y
que ha plasmado en el artículo 2.1 de la Ley General Tributaria (en adelante LGT) al determinar el
concepto del tributo y el fin primordial del mismo, sin perjuicio de que el tributo sea un medio para
cumplir otros fines (instrumento de política económica general, atender la realización de los principios
8
y fines contenidos en la CE .
En cuanto a los otros principios y fines contenidos en la CE encontramos varios artículos,
así todos los relativos al Capitulo III, del Título I, al principio de solidaridad en los diversos artículos en
los que lo contempla CE (arts. 2, 45, 138, 156 y 158, principalmente), el artículo 131, relativo a la
política económica, entre otros.
La distinción entre fin principal, esto es, el de contribución al sostenimiento de los gastos
públicos (fin fiscal) y otros fines, en su mayoría extrafiscales es importante en relación con la suficien­
cia y nivelación autonómica, por cuanto las CCAA, tanto en los tributos propios como en los cedidos
han usado e incluso abusado de las técnicas extrafiscales. Esto que puede estar basado en la com­
petencia normativa a ellas atribuidas, puede significar varias cosas, así la falta de corresponsabilidad
fiscal, insuficiencia financiera por la merma de recaudación, desigualdad territorial, lo que ha supuesto
que unas CCAA hayan tenido que seguir el camino marcado por otras,
Atentados contra el principio de solidaridad considerado por el TC (STCs 19/1987, de 17
de febrero, 134/1987, de 21 de julio, 208/1988 de 1 de noviembre, 76/1990, de 26 de abril, entre
9
otras) fundamento del sistema tributario .
En varios de los impuestos cedidos total y parcialmente se puede apreciar la incorpora­
ción de una extraficalidad que viene a reducir el fin principal del tributo, esto es, el fin fiscal. Lo que en
la mayoría de los casos influye negativamente en la suficiencia y nivelación autonómica.
8
En el citado artículo 2 de la LGT se determina lo siguiente: “1. Los tributos son los ingresos públicos que consisten en presta­
ciones pecuniarias exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que
la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos
públicos. Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públi­
cos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines conte­
nidos en la Constitución”.
9
Para un análisis más amplio mi trabajo: “El principio de solidaridad en materia financiera y su conexión con los derechos huma­
nos”, en la obra colectiva La democracia a debate. Seminario sobre la Democracia, Dykinson, S. L., Madrid, 2002, págs. 281 y ss.
— 21 — Lo anteriormente indicado incide en el respecto a la CE, ya que con esta extrafiscalidad
se deteriora el sistema tributario, contemplado desde la generalidad, igualdad y progresividad del
mismo, principios previstos en el artículo 31.1 que determina la contribución del tributo al sostenimien­
to de los gastos público como deber de los ciudadanos.
Por todo lo expuesto entendemos que debería tomarse en consideración lo indicado a
efectos de medir la suficiencia y nivelación autonómica, ya que es un dato cualitativo y cuantitativo al
que renuncian las CCAA, incluso de una forma desigual y la incidencia en los resultados de financia­
ción deben ser imputados en su significado a cada CCAA y sin incidir en la financiación del Estado y
de otras CCAA. Es como si a cada CCAA se abriese una cuenta en la que se hicieren anotaciones
positivas y negativas con un resultado a tomar en consideración a efectos de posibles cesiones de
tributos o de otros sistemas de financiación autonómica.
Semejante panorama elementalmente expuesto es defendible desde la perspectiva de
una variada metodología de la ciencia jurídica, así apoyándonos en métodos teleológicos (pondera­
ción del fin del derecho) o en métodos críticos, así el uso alternativo del derecho (revisión social de
las normas), principalmente.
No pueden justificarse estas prácticas apoyándonos en criterios orgánicos como pueda ser
la competencia normativa (principio orgánico en cuanto atributo de determinados Entes y por el cual se
persigue en ocasiones un interés público corporativo y particular, no tutelado por la CE), menospreciando
criterios básicos y fundamentales como pueda ser el deber de contribuir en la forma prevista en el artícu­
lo 31.1 de la CE (donde está presente el interés general, si tutelado por la CE). En tal sentido mi crítica a
la postura que ha adoptado el TC en varias sentencias y que no me parece una correcta interpretación
de la CE, al menos desde la ciencia jurídica contemplada al margen de la politización del Derecho.
2. Gastos fiscales y su significado en el marco del gasto público en general
Es un tema que está en conexión con el tratado anteriormente.
El gasto fiscal consiste en un trato de favor con terminología variada (exenciones, incen­
tivos, beneficios fiscales, minoraciones, entre otras), que va unido a los tributos.
Los gastos fiscales se pueden enmarcar en un sentido amplio dentro de la extrafiscali­
dad, por cuanto suponen una corrección del fin financiero o fiscal de los tributos, si bien en algunos
casos se establecen para cumplir con los principios de justicia material del artículo 31 CE y muy es­
pecialmente con el principio de capacidad económica. En otros supuestos tratan de evitar la doble
imposición interna o internacional. En tales casos no podemos hablar de extrafiscalidad ni tampoco
de beneficios fiscales propiamente dichos.
El concepto de beneficio fiscal está más en relación con los tratos de favor orientados a
canalizar conductas o situaciones.
Aunque tales beneficios fiscales están en simbiosis con los tributos, sin embargo tienen
10
un contenido jurídico distinto y que nosotros vamos a concretar esquemáticamente .
En nuestra opinión los beneficios fiscales son un tipo de gasto público, que no consiste
en una erogación monetaria sino que originan una minoración en la recaudación tributaria. Esto no es
obstáculo para que se de un régimen jurídico distinto del tributo al cual van incorporado y generan
una relación jurídica diferente a la del tributo.
En primer lugar hay que decir que el régimen jurídico viene ya previsto en la CE en dos
aspectos importantes:
1. En su consideración de gastos fiscales se establece el principio de reserva de ley en
norma separada y de forma diferente. El principio de reserva de ley del tributo se
10
Para mayor información nos remitimos a nuestros trabajos sobre beneficios fiscales, ya indicados en notas anteriores.
— 22 — Instituto de Estudios Fiscales
prevé en el artículo 31.3 y se concreta de una forma más completa en el artículo
133.1 para el Estado y en el núm. 2 de este artículo para las CCAA y las Corporacio­
nes locales (en adelante EELL).
2. Mientras que el principio de reserva de ley referido a los beneficios fiscales se en­
cuentra formalizado en el artículo 133.3 “todo beneficio fiscal que afecte a los tributos
del Estado deberá establecerse en virtud de ley”. Formula esta última que en cierta
medida se escapa del contenido de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA), ya que no apa­
rece con tanta claridad como se expresa el mencionado art. 133.4). Lo que no impide
que sea aplicable el artículo 31.3 CE.
3. Por otra parte, en la configuración del presupuesto se va a tener en cuenta su consi­
deración de gastos, cuando en el artículo 134. 2 se dice “y en ellos se consignará el
importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”, lo que de
forma semejante se hace en el artículo 21 de la LOFCA “y en ellos se consignará el
importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas
Comunidades”.
4. Parece que la CE distingue en alguna medida los beneficios fiscales de los gastos
públicos propiamente dichos, lo que resulta de una comparación de los artículos
31.2, 133.3 y 4, y 134.2. No podemos detenernos más en esta cuestión, por la limita­
ción del trabajo y porque ello no serviría mucho al objetivo que aquí perseguimos.
En todo caso si queremos expresar la diferencia entre los aspectos estructurales del tri­
buto y los de los gastos fiscales que le afectan.
El gasto fiscal no se genera por el hecho imponible del tributo sino por otro supuesto de
hecho (inversión, vivienda, donativos; I+D+I, entre varios) que va a originar un derecho a favor de un
sujeto a efectos de reducir el pago del impuesto toral o parcialmente. Nace una nueva relación jurídi­
ca con su contenido estructural (supuesto de hecho, sujeto, elementos cuantitativos) independiente
de la del tributo, al cual está conectado el beneficio fiscal. La doctrina no ha dudado en hablar de una
subvención en conexión con el tributo.
El gasto fiscal, así entendido, puede tener diversos efectos, uno es el indicado anteriormente,
otro puede ser el de constituir, en su caso, una ayuda de Estado según el ordenamiento jurídico de la UE.
Con el gasto fiscal nace un derecho a favor de un sujeto con un contenido concreto, que
consiste en la reducción del tributo que puede oponer ante la exigencia de la Administración.
Igualmente, hay que tener en cuenta la operatividad del gasto fiscal en el ámbito del tri­
buto que se canaliza a través de una especie de compensación entre lo debido por el tributo y el im­
porte de la reducción que implica el beneficio fiscal.
Por lo que aquí nos interesa, incide lo relacionado con el gasto fiscal en la suficiencia y
nivelación autonómica por las siguientes razones:
1. Por suponer una reducción total o parcial del pago del tributo, conforme se ha indicado.
2. Porque la reducción normalmente viene justificada, no por el fin principal del tributo
con el que tiene conexión, sino por otros fines secundarios, que suelen ser de carác­
ter extrafiscal.
3. En cuanto minora la suficiencia financiera del Ente público titular del tributo sobre el
que recae.
4. Por su configuración constitucional y la exigida consignación de los beneficios fiscales en
los Presupuestos del Estado (art. 134.2 CE) y en los de las CCAA (art. 21.1 de la LOFCA).
— 23 — Por lo expuesto, los gasto fiscales inciden en la autonomía financiera de las CCAA, pero
no porque el Estado en la cesión de tributos así lo haya previsto, sino porque las CCAA optan por tal
alternativa en función de sus competencia normativa. También hay que tener en cuenta los beneficios
fiscales en los tributos propios porque ellos repercuten en el conjunto de la financiación autonómica.
Se trata de una cuestión de corresponsabilidad fiscal que las CCAA deben asumir.
No podemos ignorar su importancia en la nivelación y un ejemplo lo constituyen las en­
contradas posiciones de las CCAA en cuanto a beneficios fiscales relativos al Impuesto sobre Suce­
siones y Donaciones (en adelante ISD).
3. Principio de competencia frente al fin principal del gasto público
Si el fin principal del tributo es contribuir al gasto público, el fin principal de este es el de
atender las necesidades de los Entes públicos mediante una asignación equitativa de sus recursos.
El principio de competencia de los Entes públicos no puede alterar el fin principal antes indica­
do, ya que sería algo no tutelado por la CE, y más aun cuando este se consagra en su Título I de la misma.
Dentro de la CE existen una serie de principios de justicia material (asignación equitativa de
los recursos y todos aquellos que el TC ha distinguido dentro del mismo), formales (principio de legalidad,
consignación presupuestaria de los gastos fiscales), e incluso principios técnicos (eficiencia y economía).
Encontramos una competencia normativa que se viene formalizando en las Leyes de ce­
sión total o parcial de tributos y que se ha desarrollado por las CCAA fundamentalmente en relación
con la minoración de los tributos.
Por otra parte, las CCAA vienen haciendo dejación de una serie de recursos, que en prin­
cipio han sido recogidos en la CE y algunos de ellos tomados con gran interés en los documentos pre­
paratorios de la misma, así los recargos sobre impuestos estatales (art. 157.1. a), y dentro de los
tributos propios hay que mencionar las contribuciones especiales, sobre todo aquellas relacionadas con
las infraestructuras que afectan a distintos sectores (grandes superficies, carreteras, construcción entre
otros), con específicos y concretos beneficiarios y en alguna medida también en materia de tasas.
En estas líneas se puede decir que venimos asistiendo a una menor capacidad de gasto
provocada directamente por las propias CCAA. Ante ello caben dos preguntas, una primera relacionada
con el tema de que consecuencias puede traer esa dejación y otra si eso está justificado en la CE.
Respecto de la primera pregunta hemos de contestar que esa menor capacidad de las
CCAA significa una falta de corresponsabilidad fiscal, que de alguna forma debe ser tenida en cuenta
a la hora de conceder otros medios de financiación por el Estado. La posibilidad de financiación y por
ello de suficiencia autonómica existe, al menos en el importe de las mencionadas minoraciones y
dejaciones. Algo parecido se da respecto de la nivelación.
Tal comportamiento debe originar unas consecuencias encaminadas a no hacer nuevas
concesiones de financiación a las CCAA o, al menos que en las concesiones se tuviera en cuenta lo
antes indicado. El Estado debería llevar una cuenta con anotaciones de la financiación que se conce­
de a las CCAA y otras respecto de la dejación de recursos que estas hacen, así como de las
disposiciones que efectúan en reducciones y minoraciones. Todo ello debería constar en una
memoria para la confección de las Leyes que regularían nuevas medidas de financiación. No se trata
de ningún control, sino de criterios de apoyo o de negativa para nuevas concesiones de financiación.
La segunda pregunta está relacionada con la justificación jurídica de lo señalado.
Dentro de la propia CE está justificado tenerlo en cuenta, ya que se puede apoyar en el
artículo 156.1, al establecer que las CCAA gozaran de la autonomía financiera para el desarrollo y
ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y
— 24 — Instituto de Estudios Fiscales
de la solidaridad entre todos los españoles y también en el artículo 157 al precisar los recursos de las
CCAA y entre ellos están comprendidos los antes mencionados.
El primer principio está en consonancia directa con esa relación financiera del Estado,
que tiene sus propias competencias y gestión de sus intereses, y de las CCAA y EELL. Más adelante
profundizaremos en ello al tratar la crisis del Estado-Nación.
El segundo principio está en consonancia con interés general de solidaridad entre todos
los españoles, agentes directos de la democracia y destinatarios directos de la mencionada solidari­
dad. Después incidiremos más en esta cuestión.
4. El principio de solidaridad y su conexión con el gasto público
Inicial y fundamentalmente el ser humano estaría en una situación de expectativa res­
pecto de un cierto equilibrio económico, situación que después se ha venido completando social, polí­
tica y jurídicamente con pactos sociales, aceptación de determinadas formas de gobierno, aprobación
de cartas magnas, declaración de derechos humanos, etc. Esto es, se halla previsto en textos consti­
tucionales, tratados y convenios internacionales, Declaración Universal de Derechos Humanos, pecu­
liarmente en el Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE).
11
El principio de solidaridad es uno de los más tutelados en la CE , son varios los precep­
tos en que se halla previsto (arts. 2, 45.2, 138.1, 156.1 y 158.2, especialmente).
Por otra parte, el TC tiene declaradas varias funciones y efectos de este principio como
orientador del sistema tributario (STCs. 19/1987, 17 de febrero, 134/1987, de 21 de julio, 208/1988,
de 1 de noviembre), fundamento del deber de contribuir (STC. 76/1990, de 26 de abril) rector de la
autonomía financiera de las CCAA (STCS 63/1986, de 21 de mayo), es entendido como un sacrificio
de los más favorecidos frente a los desamparados con independencia de las consecuencias pura­
mente económicas de esos sacrificios (STC 134/1987, de 21 de julio).
Por lo que se refiere al gasto público el principio de solidaridad está dirigido a conseguir
importantes efectos redistributivos de la renta nacional y se encuentra en plena conexión con lo dis­
puesto en el artículo 31.2 de la CE, en cuanto al logro de una asignación equitativa de los recursos
públicos. El principio de solidaridad responde a la protección de los más débiles económicamente y
pretende garantizar el nivel mínimo en el aspecto personal.
El principio de solidaridad tiene una fuerte conexión con el de igualdad en materia de
gasto público (STC 13/1992, de 6 de febrero, respecto de las pensiones asistenciales) y ha de procu­
rar un acercamiento vital y económico entre los ciudadanos del territorio nacional, primando sobre la
correspondiente división territorial, que deberán ser respetados en el ámbito de la autonomía de las
CCAA (STC 146/1986, de 25 de noviembre).
Uno de los temas controvertidos en materia de solidaridad son los relativos a su proyección
en relación con dos aspectos fundamentales, cuales son la consignación presupuestaria de los créditos
para gasto y su distribución. Lo que origina interferencias competenciales entre Estado y CCAA.
No importa tanto la consignación presupuestaria de conformidad con la clasificación de
créditos para gastos en el Presupuesto del Estado, cuanto la distribución a través de la disposición de
los créditos. La consignación presupuestaria afecta tanto a los temas competenciales como a la dis­
12
posición de la misma. (STC 13/1992, de 6 de febrero ).
11
En cuanto a este principio su concepto, significado, contenido y regulación, ya que aquí no se puede tratar todo, me remito a mis
trabajos “El principio de solidaridad en materia financiera y su conexión con los derechos humanos”, en La democracia a debate, AA.
VV., Seminario sobre la Democracia, Universidad de Jaén, Dykinson, S. L., Madrid, 2002, págs. 281 y ss; y “Derecho financiero,
globalización y principio de solidaridad”, en Revista de Estudios Jurídicos, Universidad de Jaén, núm. 5, 2004, págs. 101 y ss.
12
Sentencia, en mi opinión, poco afortunada por haber sacrificado lo básico y fundamental en virtud de una interpretación orgánica
de la Constitución, al anteponer el principio de competencia de las CCAA (atributo de un Ente público, directa protección del interés
público orgánico) a principios tan básicos como el de igualdad y el de solidaridad (directa protección del interés general).
— 25 — Entre los efectos jurídicos del principio de solidaridad está el conseguir, a través del gasto
público el mínimo vital de todos los españoles. En tal sentido son significativos, entre otros, los artículos
39 y siguientes de la CE, que recogen los principios rectores de la política social y económica.
Muchos han sido y siguen siendo los temas debatidos a nivel constitucional en materia
de ayudas y subvenciones y otras manifestaciones del gasto público con la orientación indicada.
Una cuestión importante en lo que afecta a la suficiencia y nivelación autonómica es la
indisponibilidad o no del legislador respecto del principio de solidaridad tal y como está consagrado
en la CE. Me refiero a la dejación de sus funciones por parte del Estado o a las atribuciones que las
CCAA quieren irrogarse en relación con el principio de solidaridad. Pienso que respecto de este tema
los nuevos Estatutos de autonomía no respetan lo previsto en la CE.
Razones que justifican la indisponibilidad del principio de solidaridad por parte del Esta­
do, sin perjuicio de que las CCAA puedan cooperar en su operatividad y efectividad:
1. El Estado no puede renunciar al desarrollo y aplicación del principio de solidaridad
por estar previstos en artículos tan importantes como son el 2, 138.1, 156.1 y 158.2
de la CE. En ellos aparece claramente que el Estado garantizará la efectiva realiza­
ción del principio de solidaridad.
2. Porque es una condición básica para garantizar la igualdad de todos los españoles
a
(artículo 149.1.1. en relación con los arts. antes citados de la CE).
3. Por ser la solidaridad un principio informador del sistema tributario y del gasto público
y cooperar en la suficiencia y nivelación autonómica.
4. Un Estado democrático puede no responder esencialmente al principio de solidari­
dad, pero en un Estado social y democrático de Derecho su ordenamiento tiene que
estar presidido por el principio de solidaridad (art. 2 CE).
5. En el aspecto financiero la CE (art. 158.2) consagra una forma para su consecución,
lo que por otra parte no significa que sea la única13.
6. El artículo 156.1 de la CE señala como destinatarios directos de la solidaridad a to­
dos los españoles, lo que escapa en varios aspectos a cada CA, por tener ésta una
competencia limitada a su territorio.
5. Los nuevos estatutos de autonomía desde la perspectiva del principio de competencia
5. entre las fuentes del Derecho financiero y tributario en el marco constitucional
Los nuevos Estatutos de autonomía de las CCAA presentan una serie de incongruencias
respecto del Texto constitucional que vamos a tratar de analizar.
De entrada podríamos decir que los citados Estatutos han originado una devaluación de
la CE que merecen ser criticados desde la perspectiva de la ciencia jurídica, utilizando distintas va­
riantes del método teleológico y también desde el método del uso alternativo del Derecho (revisión
social de la normativa jurídica). Esta crítica va a ser expuesta en los siguientes apartados:
1. Los Estatutos de autonomía y su aprobación nunca pueden constituir una modifica­
ción de la CE ni tampoco constituir un atentado contra la misma.
El que los Estatutos de autonomía deban ser sometidos a referéndum del respectivo
cuerpo electoral tanto para su aprobación como para su modificación (arts. 151 y 152), ello no quiere
13
El TCE ha llegado a reconocer que este y otros fondos no son los únicos instrumentos para corregir los desequilibrios territo­
riales (STC 146/92, de 16 de octubre y en otra medida la 63/1986 de 21 de mayo), puesto que las subvenciones, en su caso,
también contribuyen a idéntico fin.
— 26 — Instituto de Estudios Fiscales
decir que el conjunto de los respectivos referéndum sea equivalente al previsto para la aprobación y
reforma de la CE (arts 167 y 168 de la CE).
Utilizar el referéndum referido a los Estatutos de autonomía para sustituir el previsto la
para reforma de la CE, es, cuanto menos, un fraude de ley constitucional, ya que se utiliza una norma
no pensada para un fin (norma defraudadora) para evitar la aplicación de la norma que responde al
fin concreto (norma defraudada), en este caso la reforma del Texto constitucional. La solución está en
eliminar la aplicación de la norma defraudadora y aplicar la norma defraudada, eliminando todos los
efectos de la aplicación de la primera por razón de nulidad.
2. Otra cuestión sería la relativa a la competencia de las disposiciones para regular una
determinada materia.
Debido a que los Estatutos de Autonomía han tratado cuestiones sobre las que hay una
duda racional de que sean de su competencia, parece necesario opinar sobre este aspecto, ya que
ello tiene gran importancia para la suficiencia y nivelación desde la perspectiva del gasto público.
Encontramos que los temas correspondientes a la inversión del Estado en infraestructuras, a la de­
nominada deuda histórica, cesión de tributos, entre otros, presentan anomalías en orden a la compe­
tencia de los Estatutos en función de su fuente y afectan a la indicada suficiencia y nivelación
Entendemos que las materias antes aludidas no son de competencia de los Estatutos de
14
Autonomía, sino que ellas corresponden a la Ley orgánica prevista en el artículo 157.3 de la CE y a
la correspondiente Ley de cesión de los tributos y, por otra parte, no se incluyen en lo que sería el
contenido de los Estatutos y en las competencias de las CCAA (arts. 147 y 148 de la CE). Con ello
queremos indicar que lo que al respecto se contenga en los Estatutos serán normas sin valor alguno,
sin que por ello pretendamos todavía hacer referencia a lo previsto en el artículo 155 de la CE.
No obstante, queremos señalar que ahí está el artículo 153 a) que atribuye la competen­
cia al TC, el cual no ha sido muy consecuente con la CE en estas materias, pero que en alguna me­
dida parece que inicia un cambio en la STC 13/2007, de 18 de enero.
Si hacemos un breve análisis de la CE nos encontramos con tres tipos de posiciones
respecto de los Estatutos de de Autonomía:
1. Preceptos en los que se determina cual puede ser el contenido de los mismos (artículos 147, 148, 149.3, 152, y 155).
2. Normas en las que se adopta una postura negativa respecto de su contenido (artícu­
15
16
los 138.2 , 150.3 ). Tampoco será materia de los Estatutos de autonomía aquellas
cuestiones que la CE reserva al Estado y aquí corresponde mencionar especialmen­
te los preceptos relativos a la materia financiera, así el Título VII “Economía y
Hacienda” y el artículo 149.1.1.a, 10.a, 11.a, 13.a, 14.a, 17.a.
3. Mandatos que excluyen de los Estatutos la regulación de ciertas materias. En este
sentido y por la materia que aquí interesa es muy importante el artículo 157. 317, rela­
tivo a las competencias financieras, que la CE reserva a una Ley orgánica, acorde
con lo previsto en el artículo 81 de la misma.
14
Dicho precepto reza así: “Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en
el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración
financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado”.
15
Dicho precepto reza así: “2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar,
en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.
16
La armonización de los Estatutos corresponde al Estado: “3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribui­
das a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absolu­
ta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.
17
Dice así: “Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente
apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre
las Comunidades Autónomas y el Estado”.
— 27 — A la vista de lo anterior entendemos que en la materia financiera la CE hace una precisa
delimitación de lo que es competencia de los Estatutos de autonomía y de lo que no lo es, por mucho
que dichos Estatutos traten de invadir campos que no les pertenecen.
Todo lo expuesto y muy especialmente la regulación de la materia financiera, tiene una
directa relación con la suficiencia y nivelación autonómica en lo que afecta al gasto público.
IV. EL ESTADO-NACIÓN Y EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y SU
IV. INCIDENCIA EN LA SUFICIENCIA Y NIVELACIÓN AUTONÓMICA DESDE LA
IV. PERSPECTIVA DEL GASTO PÚBLICO
1. Planteamiento inicial
Estimamos conveniente hacer algunas precisiones en torno al tema de la situación en la
que queda financieramente el Estado y las CCAA a la vista de los nuevos Estatutos de Autonomía, ya
que uno y otras tienen que gestionar sus respectivos intereses.
El planteamiento financiero que presentan los nuevos Estatutos es muy diferente a la si­
tuación anterior. Si por una parte se hace un nuevo planteamiento de las competencias de las CCAA,
por la otra la financiación es superior con una merma importante de la del Estado.
Como ya venimos indicando el incremento de la financiación de las CCAA, no es debido
fundamentalmente a utilizar recursos que les permite la CE como puedan ser los tributos propios y los
recargos sobre impuestos estatales, que sería donde reside principalmente la corresponsabilidad
fiscal de las CCAA, sino a aumentar la cesión de impuestos. A esto se une la exigencia al Estado por
parte de las CCAA de la financiación en infraestructuras y de la denominada deuda histórica, denomi­
naciones que serán propias de un entender político de las cosas, pero que no pueden recibir la venia
de la ciencia jurídica.
Todo ello plantea importantes cuestiones respecto de la financiación del Estado y de las
CCAA y de su concordancia con la CE, vista desde la perspectiva del gasto público, tanto en lo que
afecta a la suficiencia de los Entes públicos, cuanto a la nivelación financiera de los mismos.
Sin entrar a examinar en profundidad todo lo que se deriva de este propósito, si queremos
centrar nuestra atención en tres puntos que desarrollaremos en subcapítulos y que serían los siguientes:
1. Crisis del Estado-Nación.
2. Estado de Autonomías.
3. Remedios para las posibles anomalías.
La dicotomía Estado-Nación y Estado de Autonomías se nos presenta como una forma
convencional de entendernos al romperse la situación inicialmente configurada en la CE, ya que se
abren dos frentes uno con una visión reducida del Ente público denominado en la CE Estado y otro
con una panorámica de conjunto de las CCAA, sin perjuicio de que cada una de estas tengan su con­
figuración particular.
En el enloquecido mundo de la ciencia ficción podríamos diseñar distinta forma de go­
bierno para ambos (monarquía y republicas o de reinado y de virreinatos) y hasta plantearnos si más
que a unos entes federales nos encaminamos a unos entes feudales, por ofrecerse como comparti­
mentos estancos en torno a la dinámica de intereses económicos y sociales.
— 28 — Instituto de Estudios Fiscales
En mi perspectiva y desde el punto de vista de una novedosa panorámica, en la que han
cambiado las reglas de juego, habrá que dar paso a una mayor interrelación dentro del Estado de
Autonomías, en la que el Estado será un mero espectador (una especie de convidado de piedra) y
ello para, si se puede, evitar efectos perversos que puedan derivarse de la CE (devaluada) y del resto
del ordenamiento jurídico. Si tal cuestión se presenta en el orden interno también tendrá su proyec­
ción internacional.
Para desarrollar este planteamiento partiremos de algunos datos y después aportaremos
los oportunos razonamientos jurídicos.
No obstante, queremos preguntarnos ¿estamos ante un neocapitalismo (mayor asigna­
ción a los mejor dotados económicamente sin las adecuadas correcciones) y una globalización (favo­
reciendo al económicamente más rico con indefensión del pobre) proyectados desde los poderes
público? Si es así, estaríamos ante el mayor efecto perverso de la CE, que proclama “un Estado so­
cial y democrático de Derecho” (art. 1), que, además, se trata de desarrollar ante la vista ciencia y
paciencia del conjunto de los españoles. ¿Se puede deducir esto de los resultados de los referéndum
realizados actualmente de los nuevos Estatutos (Cataluña y Andalucía)?
2. Crisis del Estado-Nación
Desde el ámbito del gasto público el Estado-Nación ha perdido potencial financiero ante
la proyección que se hace en los Estatutos de Autonomía de la financiación de las CCAA y esto tiene
sus propias consecuencias.
Concepto de Estado-Nación en nuestra CE.
En la CE encontramos varios preceptos que permiten sustentar el Concepto de EstadoNación desde una perspectiva política, funcional, institucional, territorial, que a la vez jurídica en cuan­
18
to se encuentra formulada en una norma jurídica .
En sentido político y funcional tendríamos los artículos 1 y 2.
A nivel de organización institucional tenemos la Corona (56 y ss.), las Cortes Generales
(66 y ss.) el Gobierno y la Administración (97 y ss.), el Poder Judicial (arts. 117 y ss.), el Tribunal
Constitucional (arts 159 y ss).
Desde un punto de vista territorial parece existir el reconocimiento de un ámbito com­
prensivo a título general que podemos denominar Estado-Nación y dentro de tal contexto la existencia
de unidades territoriales municipios, provincias y comunidades autónomas, entidades todas que go­
zan de una autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
En semejante división territorial se cuida una concepción de generalidad sobre la base
de la solidaridad de todos los españoles, el equilibrio económico entre las diversas partes del territo­
rio, la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles, la libertad de circulación y esta­
blecimiento de las personas y la libertad de circulación de bienes en todo el territorio español.
Todo lo indicado con más o menos acierto permite defender un reconocimiento jurídico
del Estado-Nación en la CE.
Lo que no impide que desde un punto de vista orgánico surjan los distintos conflictos a
nivel de competencias, a pesar de que se hayan intentado delimitar estas en los artículos 148 y 149
en lo que afecta a las CCAA y al Estado. Todavía se ha dejado de lado en tal delimitación a otros
18
Para un análisis más completo ver mis trabajos “Crisis del Estado-Nación desde la perspectiva jurídico financiera de Derecho
público: Un enjuiciamiento crítico”, Revista de Estudios jurídicos, Universidad de Jaén, núm. 6, 2005, págs. 63 y ss., y “Finan­
ciación del Estado ante la reforma de las CCAA: Algunos aspectos internos e internacionales”, Revista de Estudios Jurídicos,
Universidad de Jaén, núm. 7, 2006, págs. 53 y ss.
— 29 — entes como los municipios y las provincias y que dice muy poco a favor de la CE, a diferencia de los
anteriores textos constitucionales y las constituciones de otros países19 y lo cual es un germen de
constantes problemas.
Desde la perspectiva jurídico financiera de Derecho público el concepto Estado-Nación
está presente en el Título VII Economía y Hacienda” (arts. 128 y ss). Dentro de este Título los artícu­
los de más interés son los relativos a los ingresos, al presupuesto, al gasto público, al patrimonio y a
la política económica. Por otra parte hay que mencionar el artículo 149.1.1.a, 10.a, 11.a, 13.a, 14.a, 17.a
y 18.a, principalmente.
No obstante, dentro de la CE encontramos varios referentes al Estado-Nación, así los
principios informadores del sistema tributario y del gasto público (art. 31 o con carácter más general
otros principios, especialmente el de igualdad (arts. 9.2 y 14), los denominados principios de política
social y económica Capítulo III (arts. 39 y ss.), del Título I y a nivel competencia el artículo 149. Sin
perjuicio de reconocer que varios de los preceptos indicados no van exclusivamente dirigidos al Esta­
do-Nación que aquí pretendemos diseñar, si se puede admitir que en líneas generales tendrán como
protagonista ha dicho Estado.
De todo lo indicado deducimos que el concepto de Estado-Nación no sólo está presente
en nuestra CE, sino que, además, se presenta como el principal protagonista y con matiz especial en
el aspecto jurídico financiero de carácter público. Viene a ser como el núcleo central en torno al cual
gira todo un orden político, económico, social, jurídico, institucional, sin el cual no encuentra plena
justificación la CE.
Derecho comunitario y el Estado-Nación.
En el Derecho comunitario el Estado-Nación, más conocido bajo la denominación de Es­
tado miembro, ocupa un papel muy importante.
En general desde el punto de vista internacional lo que venimos denominando EstadoNación es un referente necesario por las siguientes razones:
a) A nivel de representación política y de otro tipo.
b) En cuanto a su competencia y toma de decisiones.
c) Por la ejecución de disposiciones internacionales.
d) Debido a la participación en instituciones internacionales.
e) Se toma como elementode referencia para determinar el territorio de la UE.
f) Es reconocido como unidad de colaboración administrativa y de ejecución de las de­
cisiones europeas
g) Se presenta como el máximo agente en orden a la coordinación del Derecho comuni­
tario con el propio. En su entorno se concretan los límites del Derecho comunitario
(Sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 12 de octubre de 1993) y el princi­
pio del carácter supletorio de dicho Derecho (Tratado de Maastricht).
h) En el ámbito jurídico financiero es el centro de varios derechos y deberes.
En lo que afecta al Derecho comunitario del Estado-Nación son muchas las notas que
cabe destacar, entre ellas:
19
Ver nuestro trabajo “Planteamiento histórico y constitucional de las Haciendas locales versus reforma actual”, Capítulo I de la
obra colectiva Planteamiento histórico y constitucional de las Haciendas locales, Diputación Provincial de Jaén, Instituto de
Estudios Giennenses, Jaén, 2005, págs. 25 y ss.
— 30 — Instituto de Estudios Fiscales
a) Se toma en consideración para constituirlas Instituciones de carácter financiero.
b) En base a su capacidad se fijan lasaportaciones al presupuesto de la UE.
c) Por sus características recibirá las distintas ayudas de la UE.
d) En cuanto a las denominadas ayudas de Estado será a quien corresponde actuar
como parte en función de la imputación y defensa y quien tendrá que ejecutar y cum­
plir las decisiones adoptadas por la UE.
e) Es el responsable de la colaboración administrativa y de la ejecución de las decisio­
nes en materia financiera.
d) Se considera el sujeto responsable del cumplimiento del ordenamiento comunitario
en función de las distintas fuentes normativas
e) Aparece como una unidad para cumplir los requisitos exigidos por el Derecho comu­
nitario, así en materia de unidad monetaria, de estabilidad presupuestaria, de deci­
siones monetarias, etc.
f) Es el destinatario central del gasto público europeo, sin perjuicio de que en muchos
casos se concrete en el ámbito de las CCAA y de los ELLL.
Crisis del Estado-Nación.
Visto anteriormente el concepto e importancia del Estado-Nación parece importante ana­
lizar los factores que pueden incidir en un debilitamiento del Estado-Nación.
Estamos ante una crisis del Estado-Nación en España o su situación se mantiene, no
obstante los cambio operados con los nuevos Estatutos de Autonomía. Si la respuesta se tuviera que
dar desde el ámbito de nuestro entorno europeo la respuesta seria de crisis y sobre todo si tenemos
en cuenta la concepción francesa.
Pero aquí interesa exponer brevemente cuales serían las razones que fundamentarían
tal crisis. Entendemos que son varias, pero las vamos a sintetizar de la forma siguiente:
a) La financiación de las CCAA ha ido cambiando desde la aprobación de la CE y siem­
pre en detrimento de la del Estado-Nación. Es reconocida la falta de corresponsabili­
dad fiscal de las CCAA, conforme hemos indicado. Donde más se ha notado esto es
en la cesión de los tributos estatales.
b) Desde el ámbito presupuestario la interpretación del TC en la STC 13/1992, de 6 de
febrero, recorta la posibilidad de distribución por parte del Estado de su propio pre­
supuesto, cuando dicho Tribunal adopta la postura de que el Estado podrá hacer
asignaciones presupuestarias como quiera pero no podrá disponer libremente de
ellas, ya que se tiene que atener a unos principios. Ya hemos indicado que opinión
no ofrece semejante sentencia.
c) Por lo que se refiere al gasto público no sólo se puede alegar lo antes expuesto con
un carácter general y en su aplicación práctica, sino que existen otros datos que indi­
can la pérdida de importancia del Estado-Nación. Entre ellos señalaremos:
– En el sector público estatal o nacional el gasto público está distribuido de la for­
ma siguiente (esto antes de la nueva perspectiva autonómica) Estado el 45 por
100 (menos que la media europea), las CCAA el 42 por 100 (mas que la media
europea), los EELL el 13 por 100 (menos que la media europea). A pesar de ello
la financiación de las CCAA se sigue incrementando.
— 31 — – Otro indicador significativo de la pérdida de poder estatal es la distribución del
personal al servicio de las Administraciones públicas: Estado 23,1 por 100, CCAA
49,2 por 100, EELL 23,8 por 100 (Universidades 3,9 por 100). Con semejante
evolución a la indicada en el apartado anterior.
– Respecto de los EELL el mínimo incremento de su financiación ha sido a costa
del Estado en su mayoría.
La crisis sobrevenida puede tener efectos a nivel internacional, autonómico y local:
a) En lo que se refiere al ámbito internacional son varias las cuestiones financieras que
podemos apuntar:
– Perdida de capacidad negociadora en materia financiera.
– Dificultades para cumplir los tratados internacionales.
– Respecto de la UE la problemática se incrementa en varios aspectos, tales como
la armonización tributaria, las ayudas de Estado (¿qué pasa con las vacaciones
fiscales vascas y los repetidos requerimientos de la UE para su devolución?), el
cumplimiento de los requisitos de unidad monetaria o aduanera, la estabilidad
presupuestaria, la cooperación y colaboración administrativa, los fondos estructu­
rales, ente otros.
b) En el ámbito autonómico existen varias cuestiones que se pueden indicar:
–
Desequilibrios importantes muy difíciles de nivelar (insuficiencia del Fondo Com­
pensación Interterritorial y de otros medios orientados a tal equilibrio, así transfe­
rencias, subvenciones, ayudas).
– La posibilidad de reformas tributarias sin el consentimiento de las CCAA, por las
pérdidas de recaudación que puedan sufrir.
– Las inversiones en infraestructuras, deudas históricas y otras cuestiones recogi­
das en los Estatutos.
– La problemática relacionada con el Estado de bienestar, como ejemplo actual,
que va a pasar con la Ley de Dependencia.
c) Desde la perspectiva local que se puede señalar en el plano financiero:
– Difícilmente el Estado podrá corresponder con un aumento de su financiación.
– Acaso las CCAA han desarrollado la normativa prevista para contribuir a la finan­
ciación de los EELL.
– Varios de los servicios que deben prestar los EELL se resienten por falta de fi­
nanciación
Conforme venimos indicando todo ello es producto de una mala aplicación de la CE y del
resto del ordenamiento y por abusos de derecho en su aplicación desde los Poderes públicos.
Ante semejante planteamiento de la crisis del Estado-Nación se abren determinadas in­
cógnitas, respecto de cuestiones importantes y de las cuales vamos a citar algunas:
a) En plano nacional se están presentando problemas en determinadas cuestiones y
entre ellas podemos citar:
– Determinadas Leyes, incluso las de carácter social, presentan serios problemas
en orden a su ejecución por razones de gasto público entre Estado y CCAA, así
la Ley de Dependencia.
— 32 — Instituto de Estudios Fiscales
– Las reformas tributarias a partir de la cesión de impuestos y más aun con el in­
cremento de porcentajes en impuestos importantes, necesitan de un consenso
entre Estados y CCAA, porque el Estado es incapaz para soportar su coste.
– A nivel de Fondos de suficiencia y nivelación autonómica las dotaciones por parte
del Estado serán reducidas.
– El tema de las mal denominadas inversiones del Estado en infraestructuras o
deudas históricas representan una invasión de los Estatutos en ámbitos del Es­
tado vista desde la CE y desde el resto del ordenamiento jurídico.
– La falta de corresponsabilidad fiscal, siendo uno de los ejemplos actuales, las mal
denominadas rebajas fiscales, presenta problemas acusados entre las CCAA y el
Estado, siendo esencialmente preocupante las efectuadas en el Impuestos de Su­
cesiones y Donaciones (en adelante ISD). ¿Sería de interés que el Estado, cam­
biando de signo tributario, recuperase por otras vías más justificadas lo abandonado
por las CCAA, en el ISD y retomar la tributación por el IRPF y el IS (en este en al­
gunos aspectos) como incrementos o ganancias patrimoniales gratuitos?
b) Respecto de la UE nos preocupan las siguientes cuestiones:
– Cual será en lo sucesivo la capacidad negociadora desde el contexto del gasto
público estatal.
– Como se podrán realizar las nuevas aportaciones que España tiene que hacer
posteriormente al presupuesto de la UE y cuales serán las consecuencias de la
disminución de los Fondos estructurales.
– En cuento responsable de los efectos de las ayudas de Estado como podrá cum­
plirlos, ahí están las denominadas vacaciones fiscales vascas y los innumerables
requerimientos de la UE para las oportunas devoluciones.
– Es también de anotar las nuevas aportaciones en relación con diversas institu­
ciones financieras y cometidos de la UE.
– Todavía tenemos la posible crisis financiera de la Seguridad Social, basada en un
sistema de reparto (tan criticado por Fondo Monetario Internacional, la OCDE, la
UE, entro otros). ¿Qué significado cuantitativo tiene el denominado Fondo de la
Seguridad Social respecto del presupuesto de uno y más años de la Seguridad
Social? ¿Qué garantía financiera es esta? Si se llegase a producir tal crisis (anun­
ciada), ahí tendríamos una deuda histórica; primero por la garantía constitucional
de los artículos 2 (Estado social y democrático de Derecho), 41 (los poderes pú­
blicos mantendrán...), 50 (los poderes públicos garantizarán...), 129.1 (la Ley es­
tablecerá...), entre varios; segundo porque de la caja común de la Seguridad
Social se han hecho disposiciones no tan justificadas (en relación con reconver­
siones industriales y otras, políticas de empleo, etc.) por los Gobiernos de turno.
c) En el plano de las CCAA, ya hemos citado muchas cuestiones, pero aquí queremos
resaltar las siguientes:
– Como podrá cumplir el Estado-Nación las demandas que prevé la CE en relación
con el equilibrio territorialidad y el principio de solidaridad, una vez que se reduz­
can los Fondos estructurales de la UE.
– Que sucederá con la nivelación autonómica, existirán CCAA de dos, tres y más
velocidades.
– Como podrá actuar en el tema de las reformas tributarias ya indicadas.
– Que sucederá en torno a la estabilidad presupuestaria, en su caso.
— 33 — d) En el ámbito local la crisis del Estado-Nación presentaría la siguiente problemática:
– Como afrontar la modificación de la mal denominada segunda descentralización,
con todos los problemas financieros que existen.
– Que medidas tomar en cuanto a la estabilidad presupuestaria.
– El grave tema del equilibrio territorial que garantizará el Estado (art. 138 CE).
Ante lo expuesto anteriormente en relación con la crisis del Estado-Nación es precisa
una apertura del Estado de las Autonomías.
Además, el Estado-Nación en España ha podido incurrir en cierta prodigalidad y ello sig­
nifica que no puede valerse por sí mismo, necesitando de una cierta tutela por parte de las CCAA.
Por tanto el denominado Estado de Autonomías se justifica no solo por conseguir un
cierto orden en el ámbito de las CCAA, sino también por facilitar esa tutela o colaboración económica
a un Estado-Nación devaluado desde la perspectiva de la capacidad de gasto público para cumplir los
cometidos que le atribuye la CE.
Lo que indicamos respecto del Estado de las Autonomías no está previsto claramente en
la CE, pero de alguna forma habrá que cumplir sus mandatos en el plano jurídico financiero.
3. Estado de las Autonomías
No vamos a entrar aquí en una clasificación de las CCAA en función de su concreto ré­
gimen jurídico financiero de carácter general o especial, esto por razón de diversas matizaciones.
Hablamos de Estado de Autonomías para englobar el conjunto de las CCAA.
La apertura del Estado de Autonomías resulta justificada y necesaria para el cumplimien­
to de algunos principios constitucionales, el principio de igualdad y el de solidaridad principalmente.
Esto debido a que el Estado queda en una situación de insuficiencia financiera para poder cumplir
tales principios a nivel constitucional, en el sentido que venimos indicando. Lo que se producirá si se
ejecutan los Estatutos en su contenido financiero, algo improcedente de conformidad con lo expuesto,
ya que en ellos constan normas que no son de su competencia.
Dicho esto pasaremos a presentar una serie de datos de carácter operativo para des­
pués proceder a los correspondientes razonamientos jurídicos.
Desde un punto de vista financiero las CCAA se enfrenta a una serie de problemas fi­
nancieros sobre la base de lo siguiente:
— La escasa respuesta financiera que Estado-Nación puede ofrecer a las nuevas de­
mandas de las CCAA. Anteriormente hemos visto la problemática financiera del Es­
tado-Nación. Si se aprueba por la normativa oportuna la demanda financiera que
llevan consigo los Estatutos de autonomía el Estado quedará con una capacidad de
gasto público muy reducida.
— Las CCAA han gozado de unos instrumentos financieros procedentes de la UE, que han
servido no sólo para el desarrollo económico, sino también para poder cumplir el princi­
pio de solidaridad a diversos niveles. La reducción de los Fondos de la UE ya se ha ini­
ciado pero será más fuerte en los años sucesivos y aún más a partir del año 2013.
— Las CCAA vienen atentando contra el principio de corresponsabilidad, teniendo un
significado especial las mal denominadas rebajas fiscales. Hasta ahora se han pro­
ducido más en el ISD, ya criticadas por otras CCAA, pero si la cuestión afecta a tribu­
tos más relacionados con la competencia empresarial, podríamos incurrir incluso en
las denominadas Ayudas de Estado.
— 34 — Instituto de Estudios Fiscales
— Las denominadas balanzas fiscales, nuevamente anunciadas, y sus consecuencias
financieras, no resolverían la problemática financiera indicada y mucho menos aún el
cumplimiento del principio de solidaridad, tan menospreciado por la incapacidad del
Estado-Nación para afrontarlo y por el deterioro que va a sufrir ante la ya prevista re­
ducción de los Fondos de la UE.
Ante esta problemática nos queda analizar jurídicamente las medidas que permite la CE
para el desarrollo del Estado de autonomías.
— En primer lugar habrá que resolver en torno al contenido de los Estatutos, por cuanto
en ellos existen normas que no son de su competencia y en ninguna medida pueden
vincular al Estado. Este es el caso de la previsión de cesiones de impuestos que co­
rresponde la Ley estatal de cesión de impuesto y otros temas de financiación que
son contenido de la Ley orgánica prevista en el artículo 157.3 de la CE. Además es­
taría el tema de inversiones estatales en infraestructuras y de la denominada deuda
histórica (respecto de ésta el TC ya ha tomado un dirección, a mi entender correcta
en la STC 13/2007 de 18 de enero, anteriormente analizada.
— Después estaría el tema de las deficiencias en materia de corresponsabilidad fiscal,
en el sentido de prescindir de medios de financiación, así contribuciones especiales,
recargos sobre tributos estatales (art.157 de la CE). Aparte las denominadas rebajas
fiscales, cuestionadas por algunas CCAA. Aquí se plantea el tema de si ante tales
rebajas fiscales el Estado debería retomar lo abandonado por las CCAA, así en rela­
ción con el ISD, eliminar la no sujeción en el IRPF y gravarlos en el dicho impuesto
como ganancias patrimoniales.
— Desde el punto de vista funcional estaría el Consejo de Política Fiscal y Financiera,
en cuanto órgano de coordinación entre CCAA en la materia financiera.
— Por lo que se refiere a las denominadas balances fiscales, entiendo que no son ins­
trumentos adecuados para resolver conflictos financieros entre CCAA porque los
criterios que en ellas se utilizan no están justificados desde el punto de vista de una
redistribución de recursos entre CCAA, ya que presentan problemas como los de
donde se generan las rentas y donde se recaudan, de la relocalización de empresas
en función de donde se realizan sus operaciones y se prestan sus servicios, entre
otros. Si aplican tales criterios determinadas CCAA se verán obligadas a operar con
situaciones de hecho permitidas por el derecho, aunque de ellas se deriven ciertos
efectos perversos y que después indicaremos.
— En cuanto al principio de solidaridad debe de ser tratado también desde la financiación
de las CCAA, ya que se va a resentir por la insuficiencia de ser afrontado solo desde el
Estado y por la reducción de los Fondos europeos. El principio de solidaridad no está
concebido en nuestra CE como una cuestión de beneficencia, sino como algo que co­
rresponde en función de la consideración de ciudadano. En tal sentido nosotros hemos
desarrollado esta consideración del principio en alguno de nuestros trabajos, ya indica­
dos, en cuanto que la persona es un elemento humano, de convivencia social, de signi­
ficado económico en sentido de su significado en la producción y en el consumo, de
redistribución de recurso públicos, de pactos sociales y el más importante es la CE, en­
tre otras características allí reseñadas. Nuestra CE así lo entiende en los preceptos que
lo contemplan (arts. 2.45, 138, 156 y 158, principalmente). En algunos de ellos como el
artículo 156 y el 158 se hacen matizaciones específicas en relación con las CCAA.
En lo que aquí se pretende sería oportunas las contribuciones de las CCAA a fondo co­
mún para resolver la aplicación del principio de solidaridad y las denominadas compensa­
ciones financieras utilizadas por varios países entre sí y entre divisiones territoriales dentro
de algunos países (MECOSUR, PACTO ANDINO, Canadá, Alemania, entre varios).
Tales compensaciones son perfectamente determinables, así en el caso de inade­
cuados criterios en relación con las balanzas fiscales, en el caso del medio ambiente
— 35 — según el Tratado de Kioto, habida cuenta de los derechos que se generan en función
de la emisión del CO2 (en este caso en relación con las CCAA contaminantes y me­
nos contaminantes).
4. Remedios para las posibles anomalías
Para canalizar las oportunas medidas de las CCAA en orden a conseguir una operatividad en
desarrollo del Estado de Autonomías la CE ofrece algunos instrumentos de carácter funcional, así:
— La regulación por ley orgánica (art. 157.3) de las competencias financieras de, las
normas para resolver conflictos, las posibles formas de colaboración entre las CCAA
y el Estado (actualmente la LOFCA). En el plano funcional cabe destacar el Consejo
de Política Fiscal y Financiera. En cambio no parecen adecuadas las Comisiones bi­
laterales o paritarias previstas en los Estatutos de Autonomía.
— También estaría todo el tema del artículo 145 de la de la CE respecto de los conve­
nios entre en CCAA, vistas las cosas donde han llegado con los nuevos Estatutos, tal
vez sería buena una reforma constitucional de este artículo en cuanto a una amplitud
de contenido de los convenios e incluso la admisión de federación entre CCAA, para
evitar la indefensión de las CCAA con menor capacidad de gasto. La prohibición de
federación entre CCAA tenía gran sentido con la existencia de un Estado-Nación
fuerte que pudiese garantizar adecuadamente el equilibrio territorial y el cumplimiento
del principio de solidaridad, pero desaparecida esta situación hay que resolver por
otras vías la insuficiencia y la nivelación autonómica desde el gasto público.
La ausencia de remedios jurídicos como los indicados podría llegar a suponer la adop­
ción de medidas de carácter excepcional por una o varias CCAA y que en gran medida podría contri­
buir a evitar efectos perversos de nuestra CE, habida cuenta del contenido de los nuevos Estatutos.
Pues ellos representan un neocapitalismo (mayor capacidad de gasto de las CCAA ricas y menor de
las pobres) y una globalización (protección de las CCAA mejor dotadas económicamente con inde­
fensión de las pobres) operados desde el Derecho público.
Entre tales medidas estarían las siguientes:
— Nivelación en función del PIB.
Esta nivelación pasa por un comportamiento positivo y negativo. El primero consisti­
ría en procurar incrementar el PIB mediante un mayor desarrollo, competencia, pro­
ductividad y mejor distribución de bienes y servicios. El negativo consistiría en reducir
el PIB de otras CCAA con mayor PIB minorando la adquisición de bienes y servicios
y con ello el consumo de otras CCAA.
En este sentido en materia de nivelación una buena medida sería acudir al régimen
de Adquisiciones intracomunitarias de bienes de IVA, que permite demandar bienes
de otros Estados Miembros y así recaudar el impuesto dentro de la propia CA recep­
tora, a diferencia de si se demandan de otras CCAA que pasaría a engrosar los re­
cursos de este impuesto en ellas e incrementar así su PIB y la respectiva balanza
fiscal. Tal vez sería un efecto perverso desde el punto de vista la Balanza comercial
con el exterior, pero permitido en Derecho.
Todo ello no con una intención agresiva, sino como legítima defensa ante los nuevos
criterios de financiación y de participación en los recursos del Estado.
— Las ayudas de Estado y su denuncia ante la UE.
Bajo este epígrafe comprendemos las protecciones desde el gasto público (gastos
fiscales, subvenciones, transferencias, entre otros) frente a una CA que favorezca a
— 36 — Instituto de Estudios Fiscales
sus empresas o a otros agentes económicos y que atenten contra la libre competen­
cias de empresas de otras CCAA o de las de uno o más Estados miembros. Ya han
existido ejemplos (El País Vasco).
— Buscar remedios para reducir el capitalismo y la globalización creados en el ámbito
interno de los nuevos Estatutos (utilizando el consumo, el medio ambiente, el uso de
infraestructuras, las medidas medias de economía social, etc.), así:
– Coordinación de consumo entre varias CCAA.
– En relación con el medio ambiente existen CCAA que suponen una protección
del medio ambiente, frente a otras que por el contrario lo deterioran. Lo que po­
dría equilibrarse mediante compensaciones financieras entre ellas. Ya hemos in­
dicado que podría evaluarse el medio ambiente en función del CO2, reconociendo
los derechos y obligaciones correspondientes a favor de las CCAA no contami­
nantes y en contra de las contaminantes.
– En cuanto al uso de infraestructuras se origina discriminación entre CCAA, por
cuanto las nuevas estructuras no van a constituir un patrimonio común. Lo que se
puede corregir mediante el cobro de cantidades por el uso y disfrute de ellas,
compensaciones a nivel general, intercambio con otros servicios entre CCAA.
– Entre medidas de economía social podrían adoptarse aquellas que equilibren el
empleo, la constitución de fondos que compensen el desempleo, el nivel de vida,
la renta per capita, etc.). Todo ello para contrarrestar los desequilibrios que origi­
nan los criterios de imputación de rentas, de patrimonio y de otros elementos de
riqueza o de concentración de recursos entre CCAA.
Con todo ello tratamos de desarrollar respecto del gasto público los principios de justicia
material en función de los destinatarios del mismo, con la consiguiente ramificación en relación con
entes públicos y otros agentes económicos.
Es el nuevo Estado de Autonomías el que obliga a ponderar ciertos principios y criterios
constitucionales en relación con el gasto, si no queremos que se produzcan mayores efectos perver­
sos de los que ya se vienen originando en torno a la aplicación de la CE.
V. CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES
Consideramos de interés hacer unas breves conclusiones y observaciones puntuales
como colofón de nuestro trabajo.
1. Conclusiones
Primera.—Dentro de los institutos comprendidos en el ámbito del Derecho financiero y
Tributario, esto es, el ingreso, el presupuesto y el gasto público, los dos primeros son más
instrumentales y el gasto público menos porque el más cercano a la financiación de una concreta
actividad administrativa.
Segunda.—El gasto público como institución jurídica incide en la suficiencia y nivelación
autonómica, a través de diferentes consideraciones, así en cuanto es el fin principal de los tributos,
por el significado de los gastos fiscales en relación con el fin esencial del gasto público, por su contri­
— 37 — bución en el cumplimiento del principio de solidaridad y en definitiva por su necesidad para el cumpli­
miento de las necesidades públicas.
Tercera.—Los nuevos Estatutos de Autonomía en cuanto fuente del Derecho han igno­
rado cual es su propia competencia y han invadido competencia de otras fuentes previstas en la CE
como más adecuadas. Ello ha originado diversas anomalías en varios aspectos del Derecho Finan­
ciero y Tributario y especialmente materia del gasto público.
Cuarta.—Los Estatutos de Autonomía han invadido aspectos constitucionales con resul­
tado anómalo, devaluando nuestro texto constitucional, esto desde la perspectiva del Derecho
financiero y Tributario y particularmente en lo que se refiere al gasto público. En ninguna medida los
referéndums de los Estatutos pueden variar el texto constitucional y el conjunto de ellos puede ser
equivalente a un referéndum sobre la CE.
Quinta.—Los Estatutos de Autonomía en ocasiones parten de una falsa consideración de
principios como la igualdad y la solidaridad. Desde una perspectiva general y especialmente desde el
gasto público la igualdad y la solidaridad no se pueden concebir nunca y menos desde nuestra Cons­
titución bajo la consideración de la beneficencia. Se ha indicado que la persona porta unos valores,
cumple unos cometidos en el mundo económico y social con actuaciones en orden a la productividad,
el consumo, asistencia social, previsión social y es parte en pactos sociales que resuelven muchos
aspectos de convivencia. Todo lo cual le hace acreedora de esa solidaridad, pues en muchos casos
es difícil determinar quien aporta y quien recibe, lo que justifica un equilibrio aunque sea mínimo des­
de el gasto público.
Sexta.—Los Estatutos de Autonomía han minimizado la concepción del Estado-Nación,
dañando su significado constitucional e impidiendo que pueda cumplir los fines reservados al mismo
por la CE, tanto en el ámbito interno como en el internacional, desde la perspectiva del gasto público.
Lo que incide directamente en el mantenimiento del equilibrio económico y social en el territorio na­
cional. Por otra parte, dichos Estatutos ofrecen una imagen difusa del Estado-Nación en el espacio
internacional, en cuanto responsable este de de decisiones internas y garante del cumplimiento de
resoluciones internacionales y ahí están los requerimientos de la UE. Por esta razón hablamos de
una crisis del Estado-Nación, que no está justificada desde la CE y que más bien es producto de pac­
tos incorrectos, de abuso de poder o de derecho o también de dejación de funciones e incluso de
irresponsabilidades.
Séptima.—Ante semejante situación es preciso abrir otras vías que en alguna medida
puedan estar amparadas en la CE o que al menos no estén prohibidas por ella. En esta línea hemos
abierto lo que se denomina Estado de Autonomías con las posibilidades de convenios entre las CCAA,
de aportaciones a fondos de equilibrio territorial o de cumplimiento del principio de solidaridad o de
corregir desequilibrios ante la posible existencia de expedientes financieros tan criticables como son
las balanzas fiscales en lo referente a la capacidad de gasto público de unas CCAA respecto de otras.
Octava.—El Estado de las Autonomías y sus posibilidades en orden a la corrección de
desequilibrios puede ser una salida airosa del panorama que ofrecen los Estatutos de Autonomía en
relación con la suficiencia y nivelación autonómica desde el gasto público. Esto, bien entendido, una
vez salvados todos los supuestos de inconstitucionalidad en que hayan incurrido los citados Estatutos.
Novena.—Lo anterior puede evitar que las CCAA puedan entrar en una especie de gue­
rra fría acudiendo a instrumentos, que siendo permitidos por el Derecho, puedan entorpecer la actua­
ción de otras. Lo que por otra parte para algunas CCAA estaría plenamente justificado ante la
situación de indefensión que se le puede presentar. Los Estatutos de Autonomía presentan un neo­
capitalismo (favorecen a las CCAA más ricas en detrimento de las más pobres) y una globalización
(protección de las CCAA mejor dotadas económicamente con indefensión de las menos dotadas).
Respecto de los instrumentos aludidos han quedado indicados algunos respecto de la atenuación de
efectos perversos en relación con criterios de reparto (PIB), de las compensaciones por deterioro del
medio ambiente, el uso de infraestructuras, acudiendo a modalidades que permiten los impuestos, así
el IVA, entre otros.
— 38 — Instituto de Estudios Fiscales
2. Observaciones
Nos parece oportuno concluir nuestro trabajo con una serie de observaciones de carác­
ter metodológico y de ordenación normativa.
Apuestas metodológicas.
Es mucha la problemática que ofrecen los nuevos Estatutos de autonomía, sin menos­
preciar los métodos más usuales en la ciencia jurídica, sino todo lo contrario, entendemos que ante
tal panorama, el desasosiego de los políticos, la osadía de los poderes públicos y los nuevos repun­
tes de capitalismo y globalización en nuestro país, no estaría de más apurar los métodos conocidos y
ensayar otras perspectivas metodológicas en la ciencia jurídica.
No trato de crear métodos sino de aplicar algunas variantes metodológicas ensayas en
otros campos, así partiendo de aquel “solo se que no se nada” de ARISTÓTELES y SÉNECA y si menos­
preciar avances intermedios, culmina con “las dudas racionales o razonables” de UNAMUNO.
Asistimos a momentos en que las afirmaciones contundentes en la ciencia jurídica co­
mienzan a resentirse y, sin perjuicio de ofrecer construcciones lo más perfectas posible, es preciso
someterlas a preguntas constantes o lo que lo mismo formular dudas racionales. Esto es algo que
adquiere especial importancia en relación con el gasto público.
Las infiltraciones de la política, la economía y la sociología, entre otras, en el derecho,
más conocidas con las denominaciones de politicismos, economicismos y sociologismos jurídicos
hacen necesaria una depuración metodológica si no queremos que el derecho pierda consistencia y
su propia identidad. Consecuencia de ello es que la normativa se utilice más en un sentido formal e
instrumental que sustantivo y material. Creo que no hace falta profundizar mucho para encontrar esto
en los Estatutos de Autonomía.
En tal sentido son varias las preguntas racionales que podemos formularnos:
— Si las ayudas comunitarias se han aplicado correctamente, puesto no se ha concedi­
do la debida atención a los criterios de reparto (desempleo, renta per cápita, nivel de
vida, infraestructuras, etc.) según el territorio específico. Existen territorios dentro una
CA donde se dan más las situaciones fácticas que justifican la aplicación de los cita­
dos criterios y en cambio las ayudas han incidido más en territorios de la propia CA
que cuantitativa y cualitativamente no respondían a tales criterios. Así tenemos mu­
nicipios y provincias que por sus circunstancias hacen a una CA estar el objetivo 1 y
en cambio se aplican menos ayudas de las destinadas a otros municipios y provin­
cias que no contribuyen por sus circunstancias a dicho objetivo uno. En nuestra opi­
nión jurídicamente se puede reclamar ante la UE la aplicación correcta con las
respectivas correcciones y responsabilidades.
— Quién ha cumplido el principio de solidaridad en España, el Estado aplicando la CE o
las ayudas comunitarias de la UE. Incluso utilizando estas en el sentido antes indicado.
— Han cumplido las CCAA con la corresponsabilidad fiscal que demanda la CE. Ya
hemos apuntado anteriormente nuestras dudas al respecto.
— Se ha procurado ponderar el principio de solidaridad en los Estatutos al nivel que
demanda la CE.
— Los criterios de reparto de fondos del Estado (PIB, población, superficie o una combina­
ción entre ellos) previstos en los Estatutos responden a un equilibrado reparto en el terri­
torio nacional o más bien a una abusiva atracción de tales fondos al territorio propio.
— Las denominadas rebajas fiscales de las distintas CCAA y su repercusión en el gasto
público están orientadas a conseguir una igualdad en el tratamiento de los ciudada­
— 39 — nos cualquiera que sea la CA en que residan o a obtener un atractivo discriminatorio
entre CCAA.
— Para las cesiones de impuestos estatales se ha tratado de seleccionar criterios e ins­
trumentos (balanzas fiscales) adaptados a la generalidad territorial con característi­
cas correctoras o se ha pretendido conseguir el mayor provecho propio.
Son muchas las preguntas que podríamos formularnos pero son suficientes las plantea­
das para la admisión de dudas racionales respecto de la correcta aplicación de muchos de los pre­
ceptos constitucionales.
Todo nos lleva a deducir que en los Estatutos se da una aparente construcción jurídica
que no se corresponde con la realidad subyacente.
Ordenación normativa.
Considero oportuno hacer las siguientes observaciones:
1. La seguridad jurídica demanda la necesidad de realizar un Código de Derecho Fi­
nanciero Público, en el cual se integre la normativa general de los ingresos públicos,
del presupuesto y del gasto público. Dicho Código partiría de la ordenación que se
hace en la CE, ya que en ella se distinguen perfectamente las citadas instituciones y
además se ofrece una correcta ordenación y proporcionalidad, distinguiendo lo for­
mal y técnico (presupuesto arts. 66 y 134, control art. 136 de la CE) de lo básico y
material (arts. 14, 31, 66, 132, 133 y 135 para el Estado, 156, 157 y 158 para las
CCAA y 142 por lo que se refiere a los EELL, principalmente).
2. En ese Código debería integrarse, además, la normativa básica y general de Dere­
cho Financiero de las CCAA (LOFCA y leyes de cesión de tributos estatales, Estatu­
tos en su contenido relacionado con los ingresos públicos, el presupuesto y el gasto
público) y de los EELL (Ley de régimen Jurídico de las Haciendas y normativa finan­
ciera de las CCAA relacionada con dichos Entes).
3. Conseguido dicho Código no estaría mal coordinarlo con la normativa de la UE de
semejante contenido. Nos referimos concretamente a los ingresos, presupuesto y
gasto público de la UE. En lo que se refiere al gasto público las ayudas comunitarias
han contribuido especialmente a la suficiencia y nivelación autonómica. Las Ayudas
de Estado con distinto significado también tienen una clara relación con el gasto pú­
blico. Esto sin perjuicio de otros aspectos de la relación entre el Derecho español y el
comunitario en materia de gasto público y que inciden en la suficiencia y nivelación
autonómica.
4. Los Estatutos de Autonomía presentan aspectos muy conflictivos en relación con im­
portantes cuestiones del Derecho Financiero previsto en la CE y que sin duda están
necesitando de una coordinación e incluso armonización de disposiciones normativas
de las CCAA cuando lo exija el interés general (art. 150.3 de la CE). Por lo que se re­
fiere a la suficiencia y nivelación autonómica desde la perspectiva del gasto público
ya han quedado expuestos varios de esos conflictos (principios de igualdad y solida­
ridad, criterios de reparto de fondos estatales, rebajas fiscales, entre otros).
— 40 — Instituto de Estudios Fiscales
La conveniencia de otorgar competencia normativa a las
Comunidades Autónomas en relación con la base imponible del
gravamen sobre “transmisiones patrimoniales onerosas”
FERNANDO CERVERA TORREJÓN
(Universitat de València)
I. Ante todo, quiero agradecer la invitación para intervenir en esta Mesa redonda en
compañía de mis buenos amigos, los profesores FERREIRO, PÉREZ ROYO y MERINO JARA.
Mi intervención es muy concreta y precisa; mediante unas pocas afirmaciones delibera­
damente rotundas pretendo estimular un contraste de opiniones en este momento histórico tan deli­
cado de reforma de los estatutos autonómicos.
La tesis que sostengo es la siguiente. La inevitable reforma de la legislación orgánica
sobre financiación autonómica subsiguiente a la reforma de los Estatutos no debe desaprovechar la
ocasión de contribuir a resolver el problema de la dicotomía valor/precio en las transmisiones inmobi­
liarias del primero de los gravámenes del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, el denomina­
do “Transmisiones Patrimoniales Onerosas”; tal contribución debe consistir en el reconocimiento de
capacidad normativa a las Comunidades Autónomas para definir la base imponible de dicho grava­
men por las razones y con los condicionamientos a que me referiré.
II. Hace un año, me referí aquí en el Instituto, si bien en un contexto distinto del de hoy,
a “la necesaria sustitución del “valor real” en el gravamen “transmisiones patrimoniales onerosas”; allí
describí la situación y llegaba a unas afirmaciones que el tiempo transcurrido han venido a confirmar.
Vuelvo brevemente sobre aquella intervención.
Señalaba entonces: “En el gravamen sobre “Transmisiones Patrimoniales Onerosas” de­
be desaparecer la referencia al “valor real” como único parámetro de la base imponible, dando entra­
da al precio como parámetro alternativo al actual “valor real” de la manera y en los supuestos que se
considere conveniente. (...) De no ser así, es decir, en tanto las partes puedan liquidar el impuesto
sobre el “valor real”, tal como vienen forzadas las Administraciones autonómicas a entender dicho
“valor real” –como alternativa al precio–, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales seguirá ali­
mentando el mantenimiento del dinero negro en nuestro país, y probablemente convirtiéndolo en un
foco de atracción de dinero generado fuera de España al margen de la ley. (...)”
La necesidad de cambiar el actual estado de cosas se encuentra tanto más justificada
cuanto que la vigente situación legal es un mero arrastre histórico y responde a pasados reflejos cor­
porativistas. Procede de la época en que el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales constituía
un único impuesto, en unión del actual Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones bajo la denomina­
ción de Impuesto de Derechos Reales; en tal situación, que procede de la segunda mitad del siglo
XIX, en este último Impuesto sólo cabía hablar de “valor” pues en las transmisiones a título lucrativo
(herencias y donaciones) no existe precio alguno. (...) La situación se mantuvo invariada hasta la re­
forma tributaria de 1977-1978 (la reforma fiscal de la “transición política” y sin duda la más importante
del siglo XX); hasta entonces, no cabía siquiera pensar en el precio como parámetro de las transmi­
siones a título oneroso en tanto subsistieran las diversas circunstancias entonces vigentes: una prác­
tica administrativa respetuosa con el secreto bancario, la ausencia de un Impuesto periódico sobre el
patrimonio de las personas físicas, la inexistencia de un auténtico impuesto personal sobre la renta de
los ciudadanos.
— 41 — En dicho contexto histórico, es decir, el anterior a la reforma de 1977-78, el cuerpo de
funcionarios que tenían atribuida tradicionalmente la gestión del Impuesto no podía, en tanto tuviera a
su alcance influir en el legislador, sino optar por el valor y no por el precio. Fijar o establecer el valor
es mucho más sencillo que establecer el precio, puede fijarse “individualmente” por un funcionario a
título individual siempre que actúa con un margen de discrecionalidad fácilmente aceptable para el
contribuyente, no necesita disponer de especiales medios personales y materiales, y resulta factible
determinar un “valor” sin entrar a distinguir entre funciones de gestión y funciones de comprobación
agrupando en consecuencia el ejercicio de ambas en un solo funcionario; en resumen, si se pretende
“retener” corporativamente el Impuesto, es mejor que éste se aplique sobre el valor y no sobre el pre­
cio. Bastará, como así sucedía, hacer un uso prudente de la facultad de fijar el valor, lo que, de otra
parte, era factible en una Hacienda –la anterior a la transición– que no exigía mucho en el plano re­
caudatorio de los tributos integrantes del anterior Impuesto de Derechos Reales. Por último, será
suficiente la existencia de un procedimiento como el de la “tasación pericial contradictoria” que opere
como “válvula de expansión” para situaciones potencialmente determinantes de un litigio.
El cuadro descrito, con los retoques y matices que cada uno desee, se mantiene paradó­
jicamente hasta la cesión del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales a las Comunidades Autó­
nomas a comienzos de los años 80 del siglo pasado y la consiguiente “despatrimonialización” del
aludido Impuesto con relación al Cuerpo funcionarios a quien se atribuía su gestión. Sin embargo, la
cesión del Impuesto a favor de las Comunidades Autónomas va a cambiar radicalmente el panorama
y somete al Impuesto a una tensión recaudatoria hasta entonces inédita, dando comienzo así a las
dificultades para determinar el “valor” de los inmuebles que están en la mente de todos y que no son
objeto de mi intervención.
La introducción del Impuesto sobre el Valor Añadido en 1985 introduce un elemento de
contraste que acentúa más aún la inconveniencia del “valor” frente al “precio”. El IVA, como se sabe,
se basa en la contraprestación de la entrega del bien, es decir, el precio; la delgada línea de delimita­
ción de las operaciones inmobiliarias entre el IVA y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
pone de manifiesto la absurda solución actual de este último: si la operación está sujeta al IVA preva­
lecerá el precio; si al ITP el valor del bien. Más aún; en el seno del propio ITP hizo crisis hace ya al­
gún tiempo la idea del “valor real” en aquellos supuestos en que el precio resultaba indubitado y podía
contrastarse con toda facilidad. Es el caso de la expropiación forzosa y las subastas judiciales.
Desde comienzos de los años 80 en el caso de la expropiación forzosa, para el Tribunal
Supremo el justiprecio equivaldrá al “valor real”, y en las subastas judiciales, aquí desde una Senten­
cia también del Tribunal Supremo de 1993 (1 de diciembre), muy explícita por cierto en este punto, al
precio de remate. Sagazmente, los Tribunales, sin apoyo alguno en el texto legal del Impuesto, han
sabido entender cómo en la apelación al “valor real” subyace la impotencia de apelar al precio; pero
cuando éste resulta indiscutible y indubitado, el Impuesto debe aplicarse en base al mismo.
Las conclusiones de mi intervención de entonces eran:
“1.a El actual sistema de aplicación del gravamen «Transmisiones Patrimoniales Onerosas»
sobre inmuebles establecido exclusivamente sobre un hipotético «valor real» constituye tanto un refu­
gio del dinero negro como causa de su generación.
2.a La aplicación del gravamen debe permitir en todo caso, mediante la modificación legal
oportuna, a las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas acudir al «precio» de la
transmisión como parámetro alternativo al tradicional «valor real».
a
3. Puesto que no es realista abordar de la noche a la mañana la aplicación del gravamen so­
bre el precio en lugar del valor, debería establecerse alguna fórmula de articulación de ambos paráme­
tros, cuyo detalle debería ser objeto de debate y reflexión.”
Y aquí enlazo con lo dicho entonces; en los últimos meses, hechos que están en la men­
te de todos han confirmado las peores previsiones. Nuestro país, se ha convertido en el refugio por
excelencia del blanqueo de dinero negro, si bien han contribuido a ello factores ajenos al objeto de mi
intervención. ¿Qué pensar o qué solución idear? En mi opinión, hay que evitar soluciones utópicas,
— 42 — Instituto de Estudios Fiscales
no realistas, o soluciones unilaterales pues sin duda, aunque aborrezco de la falsa sabiduría de los
refranes, lo mejor es enemigo de lo bueno.
A partir de esta convicción quisiera formular dos afirmaciones para terminar esta inter­
vención. La solución arbitrada por el proyecto de ley de prevención del fraude fiscal es incompleta; o
mejor dicho, aunque resuelve el problema de “blindar” la corrección del valor catastral mediante un
coeficiente como instrumento para resolver por vía de derecho lo que ahora se está haciendo de
hecho en la mayoría de las Comunidades Autónomas no resuelve el problema de fondo, el gran pro­
blema del blanqueo del dinero negro; al contrario, le otorga cobertura legal plena a la práctica actual.
Más realista, me parece la idea de abrir, en los términos a que me refería al comienzo, la
capacidad normativa de las Comunidades Autónomas para determinar la base imponible del grava­
men “Transmisiones Patrimoniales Onerosas” sobre inmuebles; éstas, de acuerdo con sus medios
personales y materiales, podrán establecer para aplicar el impuesto en base al precio satisfecho, sin
perjuicio de la aplicación de los medios actualmente utilizados, como el del valor catastral corregido
en los términos de la citada nueva normativa de prevención del fraude fiscal. No se trata de una fór­
mula arriesgada y podría operar como una “espada de Damocles” sobre las partes de las transmisio­
nes de inmuebles; y, termino ya, tampoco puede decirse que hasta el momento, las Comunidades
Autónomas han hecho un uso imprudente de sus competencias normativas.
Nada más; muchas gracias.
Valencia, 11 de junio de 2006
— 43 — COMUNICACIONES Instituto de Estudios Fiscales
Realidades y perspectivas de las Haciendas Autonómicas en el
marco de las reformas estatutarias
ANA LOPAZ PÉREZ
(Florida Universitaria, centro adscrito a la Universidad de Valencia) Sumario. I. Introducción.—II. Las Haciendas Autonómicas: situación actual y perspectivas
de futuro.—III. Conclusiones.—Bibliografía.
ABSTRACT
El presente trabajo tiene por objeto el estudio de las Haciendas Autonómicas en el marco ju­
rídico de las reformas estatutarias que vienen aconteciendo en nuestros días. Se procede al análisis de la
situación actual, así como de determinados aspectos que han sido objeto de numerosas críticas por ir en
contra de determinados principios constitucionales como el de solidaridad o lealtad constitucional.
Palabras clave: Hacienda Autonómica, federalismo, descentralización, reforma, estatu­
tos, correspondencia fiscal.
I. INTRODUCCIÓN
El artículo 156.1 de la CE establece el principio de autonomía financiera de las Comunida­
des Autónomas. Dicho principio adquiere gran trascendencia dentro del marco constitucional ya que está
considerado como el que mejor define el sistema financiero de las Comunidades Autónomas. Por ello el
Tribunal Constitucional entiende la autonomía financiera como un instrumento indispensable para la con­
secución de la autonomía política, que implica tanto la capacidad de las Comunidades Autónomas para
establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado –en térmi­
nos de suficiencia– de ingresos, de acuerdo con los artículos 133.2 y 157.1 Constitución Española1.
El concepto de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (en adelante
CCAA) viene así considerado como parte de la autonomía política que, por definición, ostentan dichas
entidades. Es necesario, asimismo, recordar que el actual sistema configurado por la Constitución no
puede entenderse como un sistema centralista ni tampoco federal.
En efecto, en nuestra Constitución de 1978 existe una falta de definición de su forma de Es­
tado. La descentralización del Estado español es evidente y su precedente inmediato lo encontramos en la
Constitución de 1931 de la segunda República Española. Desafortunadamente este modelo no pudo ser
seguido durante mucho tiempo, apenas seis años, debido a los trágicos acontecimientos que desemboca­
ron en la Guerra Civil. En el artículo octavo de la Constitución de 1931, que encabeza el título primero bajo
el nombre de “organización nacional”, se reconoce a las regiones que se constituyan en régimen de auto­
1
Este concepto, sigue diciendo el Alto Tribunal, ha de conectarse estrechamente con el principio de suficiencia financiera por cuanto
exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las
o
funciones que legalmente les han sido encomendadas (Sentencia del Tribunal Constitucional de 30/12/2000, F. J. 3. ).
— 47 — nomía como partes integrantes del Estado y el artículo undécimo crea por vez primera el concepto de
autonomía política; entendido como la unión de varias provincias limítrofes, con características históricas,
culturales y económicas, comunes, y con la posibilidad de autogobernarse por medio de un Estatuto. Esta
idea es importantísima por las consecuencias políticas, históricas y administrativas que conlleva2.
Con respecto a la actual consideración del Estado español, hay autores que opinan que
nuestro país es, en la práctica aunque no en el origen, un Estado federal.3 Esta tesis nos introduce en la
noción de federalismo y nos llevará analizar si España es en realidad una modalidad de Estado federal.
Para calificar a un Estado de federal han de producirse los siguientes elementos: la exis­
tencia de una forma institucionalizada, real y efectiva, de distribución vertical de poder; que haya ga­
rantías para su ejercicio; asignación de forma efectiva de competencias y responsabilidades de cada
nivel de gobierno; que los conflictos que surjan entre los diferentes niveles se diriman por instancias
neutrales de ámbito superior; y que los ámbitos y procedimientos para la elaboración independiente
de las respectivas normas estén claramente establecidos y garantizados4.
El primer elemento lo encontramos en nuestro país en la configuración de los diferentes
sustratos de la administración que forman los pilares de la organización del Estado (municipios, pro­
vincias y Comunidades Autónomas); existen también garantías para el ejercicio de dicha forma insti­
tucionalizada por lo que el segundo elemento citado también se cumple; respecto al tercer elemento
si bien es cierto que existen diferentes niveles de gobierno, la Constitución no asigna autoridad a las
CCAA en todas las materias, lo que si hace es ofrecerles la posibilidad de ejercer determinadas com­
petencias como propias y exclusivas(arts. 148 y 149 CE). El cuarto elemento se traduce en la exis­
tencia del Tribunal Constitucional, el gobierno, la Jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal
de Cuentas como órgano de control de la actividad de las CCAA (art. 153).
Para GIMÉNEZ MONTERO el factor decisivo que caracteriza al federalismo y que se utiliza pa­
ra clasificar a un país como tal es la existencia de una auténtica capacidad política para tomar decisiones
autónomas por parte de aquellos gobiernos cuyo poder se circunscribe a un territorio determinado5.
Así pues nos encontramos en España con un sistema federal constituido por Comunidades
Autónomas en lugar de Estados federales que es llamado Estado autonómico. De este modo, las fede­
raciones clásicas se formaron por medio de la unión de territorios soberanos que creaban un nuevo
nivel de gobierno (federal) situado por encima de todos los asociados. En nuestro país se creó un nuevo
nivel de gobierno (regional), entre los preexistentes. El nuevo sistema no podía ignorar la existencia de
los municipios, de larga tradición e historia, ni la desconcentración administrativa basada en la organiza­
ción provincial, hasta el punto de que la CE dejó en manos de los gobiernos locales la iniciativa (volunta­
ria) de creación de las nuevas Comunidades Autónomas, y otorgó un importante papel a las provincias,
al elegirlas como circunscripción electoral del cuerpo legislativo central (arts. 143 y 151 CE)6.
2
Analizando la Constitución de 1931 nos damos cuenta de su vigencia actual así como de su elevado carácter progresista. Es
destacable la idea de renuncia a la autonomía proclamada en el artículo 22: “Cualquiera de las provincias que forme una región
autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al Poder central. Para
tomar este acuerdo será necesario que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos y lo acepten, por lo menos, dos terceras
partes de los electorales inscritos en el censo de la provincia”.
3
RUIZ ALMENDRAL, V. en “El federalismo fiscal en España: la asignación de poderes impositivos a las Comunidades Autóno­
mas”, ponencia presentada en la conferencia organizada por la universidad de Birmingham con el apoyo de la Canadian High
Comisión (Londres), 18 de enero de 2002.
4
Esta teoría es conocida como la moderna doctrina del federalismo político que defiende con claridad el principio de la no
existencia de un único criterio para poder calificar a un Estado como federal. GIMÉNEZ MONTERO, A.: Federalismo fiscal. Teoría
y práctica, Tirant Lo Blanch, 2003, pág. 19.
5
Desde esta perspectiva aceptamos que un sistema descentralizado y un sistema federal son similares. Lo que interesa es
establecer con claridad la diferencia, que entendemos fundamental, entre descentralización y desconcentración. La desconcen­
tración no es en definitiva, pese a que admite muchas formas posibles, más que una mera delegación administrativa para la
ejecución de determinadas tareas, sin que exista una autentica capacidad de decisión en manos de los órganos desconcentra­
dos. En consecuencia, por mucho que se amplíe, profundice o extienda el proceso de desconcentración de un Estado, nunca
puede llegar a equipararse con la descentralización, puesto que le falta el elemento esencial, la división vertical del poder, que
es el que otorga la capacidad para tomar decisiones independientes. GIMÉNEZ MONTERO, A. en ob. cit., pág 20.
6
GIMÉNEZ MONTERO, A. en ob. cit., pág. 276.
— 48 — Instituto de Estudios Fiscales
El proceso del “Estado de las Autonomías” se caracteriza por la rapidez en su formación.
Entre 1978 y 1983 la totalidad de las CCAA se inmiscuyen en este proceso y el país entero se divide
en 17 regiones. Lo que caracteriza al mismo es su asimetría “de hecho y de derecho”7 y encuentra su
fundamento en los pactos autonómicos8.
La primera razón que explica tal asimetría es el marco procedimental establecido por la
Constitución que contempla dos vías de acceso a la autonomía. Como es sabido ambas son conoci­
das como “vía rápida” y “vía lenta”. El acceso mediante la”vía rápida” permite asumir mas competen­
cias inclusive sanidad y educación; las cuales representan en conjunto alrededor del 80 por 100 del
total de competencias que pueden asumir las CCAA. Ocasionalmente algunas CCAA que accedieron
por la “vía lenta” pudieron asumir el máximo nivel competencial en el mínimo tiempo, en base al pro­
ceso que establece el artículo 148.2 de la Constitución.
El segundo motivo que explica la asimetría es el reconocimiento de los llamados”derechos
históricos” para algunas regiones. Claro ejemplo de ello son el País Vasco y Navarra los cuales gozan
de mayores niveles competenciales, especialmente en materia fiscal.
Puesto que el federalismo significa la existencia de varios niveles de gobierno, el federa­
lismo fiscal implica la configuración de varios estratos o niveles en las distintas Haciendas territoriales
existentes en un país; la Hacienda del Estado o Hacienda General, la Hacienda Autonómica y la
Hacienda de las Entidades Locales, también conocida como Hacienda Local.
Y es precisamente para lograr este objetivo, que las CCAA adquieran el mismo protagonis­
mo que el Estado, por lo que gozan de una Hacienda Autonómica que participa de las ideas de federa­
lismo y descentralización. Del análisis del artículo 157 de la Constitución se desprende la enumeración
de los recursos de las CCAA, de los mismos podemos extraer el concepto de Hacienda Autonómica.
Llegados a este punto es importante la determinación del vocablo “Hacienda Autonómi­
ca”, del que pueden desprenderse las siguientes notas; poder tributario que ostentan las Comunida­
des Autónomas reconocido constitucionalmente en el artículo 133.2 de la CE; integrada por recursos
tributarios y no tributarios; sus recursos de naturaleza tributaria están enumerados en el artículo 157.1
de la CE, junto a estos hay otros recursos que no gozan de tal naturaleza, son los no tributarios; los
estatutos de Autonomía también participan del concepto de Hacienda autonómica.
Es el principio de autonomía financiera de las CCAA el que justifica la existencia de una
Hacienda propia de las CCAA. El aludido principio es un instrumento indispensable que hace posible
la consecución efectiva de la autonomía política, así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en
su sentencia de 30 de diciembre de 2000.
A continuación, tras esta introducción, en la que pretendíamos establecer los orígenes
de la Hacienda Autonómica y su justificación, pasamos a analizar las Haciendas Autonómicas en el
marco de las actuales reformas estatutarias.
II. LAS HACIENDAS AUTONÓMICAS: SITUACIÓN ACTUAL Y
II. PERSPECTIVAS DE FUTURO
La financiación de las Comunidades Autónomas y las reformas de sus sistemas fiscales
ha suscitado un gran debate, no exento por ello de una cierta polémica. Los Estatutos de autonomía
7
WATTS (1999, págs. 28 y ss.); AGRANOFF (1999, págs. 96 y ss.); MORENO (1999, págs. 151 y ss.), autores citados por RUIZ
ALMENDRAL, V. en ob. cit., pág. 7.
8
La asimetría “de hecho” o “transitoria” se establece únicamente en referencia al proceso inicial pero no contempla que totali­
dad de las CCAA asuman, al finalizar el proceso autonómico, idénticos niveles competenciales. El segundo tipo de asime­
tría”de derecho”presenta una naturaleza mucho mas controvertida.
— 49 — en fase de reforma, Cataluña, Valencia, Andalucía, Canarias y Euskadi, tienen mucho que decir al
respecto. Nos encontramos ante un proceso en el que las CCAA desean adquirir cada vez mayor
protagonismo en torno a la asunción de capacidades normativas y al nivel de responsabilidad fiscal
sobre los tributos estatales gestionados en su territorio.
Antes de comenzar es preciso recordar el modelo que la Constitución de 1978 diseña y
enmarca dentro de un sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas fundamenta­
do en los siguientes principios:
a) La Constitución no impone un modelo concreto. Admite diversas soluciones finales y re­
conoce un amplio protagonismo a los estatutos en la configuración de este modelo final.
b) La Constitución atribuye al Estado la competencia para establecer los elementos es­
tructurales del sistema de financiación, cosa que supone que la columna vertebral del
sistema tributario (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre
Sociedades e Impuesto sobre el Valor Añadido) debe quedar, con respecto a sus
elementos esenciales, en manos del Estado (art. 149.1.14 CE).
c) La Constitución sitúa en un lugar relevante una Ley Orgánica (la LOFCA) con el fin
de coordinar el sistema (art. 157.3 CE).
d) La Constitución reconoce el principio de autonomía financiera, vinculado al ejercicio
de las competencias autonómicas y condicionado por los principios de coordinación
con la Hacienda estatal y de solidaridad de todos los españoles (art. 156.1 CE).
e) La Constitución permite una amplia participación de las Comunidades Autónomas en
la determinación de su sistema de financiación mediante mecanismos bilaterales y
multilaterales.
f) La Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas unos recursos sin fijar ni su
atribución concreta ni su cuantía.
Empecemos pues a abordar los modelos propuestos por las reformas estatutarias que de
tanto protagonismo gozan actualmente. Comenzamos con las propuestas introducidas en el Estatuto de
Autonomía de Cataluña. El borrador de la propuesta de reforma del Estatuto, ratificado en las Cortes cata­
lanas, en su artículo tercero, párrafo 2, concede a la Generalitat capacidad normativa y responsabilidad
fiscal para gestionar los impuestos estatales. Asimismo el borrador dota de las mismas competencias a la
participación en los impuestos estatales. No es difícil imaginar que la consecuencia directa de dicha capa­
cidad normativa seria la atribución a la Generalitat catalana de la potestad de intervenir en la fijación de los
elementos esenciales de los tributos y de modo especial en la determinación de sus tipos efectivos.
La ponencia finalmente aprobada por el conjunto de los grupos parlamentarios en el
Congreso de los Diputados se inclina por suavizar dicha capacidad de gestión y aboga por el instru­
mento de la delegación estatal. Por consiguiente la pretenciosa capacidad se traduce y convierte en
una colaboración entre el Estado y la Generalitat para gestionar los tributos estatales y siempre y
cuando lo exija la naturaleza del tributo.
La reforma del Estatuto catalán introduce también la creación de la Agencia Tributaria Catala­
na. La propuesta pretendía que la Agencia catalana recaudara la totalidad de los impuestos, esto es; los
cedidos, los propios y los compartidos con el Estado, con la posterior transferencia al Estado de los porcen­
tajes que le correspondan. Por supuesto la Agencia autonómica habría de utilizar criterios de racionalidad y
9
de economía en cuanto a los medios utilizados con el fin de no duplicar cuerpos de funcionarios . Esta am­
plia competencia de gestión, atribuida directamente por la propuesta de reforma a una entidad de la Gene­
9
La propuesta pactada por los firmantes del tripartito catalán formulaba las siguientes consideraciones: pretendía igualar en un
plazo máximo de 15 años la financiación de Cataluña con la que viene disfrutando el País Vasco mediante el Concierto eco­
nómico; la Agencia Tributaria catalana actuaría coordinada o consorciada con la Administración estatal; su capacidad normati­
va sobre el IRPF, IVA, Impuesto sobre Sociedades e Impuestos Especiales; establecimiento de un sistema por el que se
cedería a la Hacienda estatal hasta el 50 por 100 de la recaudación fiscal en territorio de la CCAA; creación de un fondo de
solidaridad con el resto del Estado cuyas cifras se negociarán una vez aprobada y tras la entrada en vigor de la reforma del
Estatuto catalán; compensación financiera debido al déficit fiscal de Cataluña respecto al resto de España y por último la revi­
sión del sistema cada cinco años. Revisión que se contiene actualmente en el artículo 208.
— 50 — Instituto de Estudios Fiscales
ralitat de Cataluña, la Agencia tributaria catalana, suponía una consecuencia lógica de la también amplia
potestad normativa y responsabilidad tributaria de la propia Generalitat. Finalmente la Agencia Tributaria
Catalana es incluida en la reforma estatutaria pero con algunas consideraciones; se encargará de la ges­
tión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos propios y cedidos y respecto a los tributos estata­
les encomienda su regulación (gestión, recaudación, liquidación e inspección) a la Agencia Tributaria
Estatal. Ahora bien, el actual artículo 207 establece, tímidamente, que la Generalitat goza del tratamiento
fiscal que las leyes establecen para el Estado en los impuestos estatales. Cabe preguntarse si en este pre­
cepto no es la voluntad del legislador el reivindicar la capacidad normativa a la que hemos aludido.
El artículo 200 de la ponencia catalana se refería al mecanismo de participación en la re­
caudación de los impuestos cedidos total o parcialmente. El precepto establecía de hecho un proce­
dimiento, un criterio general para calcular la participación, y un porcentaje concreto que, en todo caso,
deberá respetarse. Actualmente el artículo 206 es el regulador de dicho mecanismo y fija que el por­
centaje de participación se establece teniendo en cuenta sus servicios y sus competencias. El pre­
cepto habla del “esfuerzo fiscal” realizado por la Generalitat que ha de ser similar al realizado por el
resto de Comunidades en virtud del principio de solidaridad.
La referencia al procedimiento bilateral de la Comisión Mixta, establecido en el artículo
210 no plantea problemas, sobre todo si se tiene en cuenta que el apartado primero del propio artícu­
lo 210 dice que la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat es un órga­
no bilateral al que corresponden la aplicación y actualización del sistema de financiación y la
canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Generalitat y el Estado.
Tampoco parece que ofrezca problemas el hecho de que se diga que se deberá fijar el
porcentaje de participación que corresponda al Estado en los diferentes impuestos cedidos parcial­
mente. Cuestión diferente es que el Estatuto determine ya una cuantía concreta que, si no es una
cuantía fija, sí es un tope. Al decir la propuesta que el porcentaje no debe ser en ningún caso superior
al 50 por 100, se toma una decisión que, si bien puede ser razonable, no corresponde establecerla al
Estatuto. La determinación de la participación en los impuestos cedidos afecta al conjunto del sistema
de financiación y deberá ser fijada de acuerdo con los criterios generales establecidos en la LOFCA.
Por este motivo el Dictamen del Consejo Jurídico Consultivo catalán número 269 (2005) concluye que
la frase final “este porcentaje no debe ser en caso alguno superior al 50 por 100” es inconstitucional y
por esta razón el límite del 50 por 100 ha sido eliminado del estatuto.
El modelo, según el gobierno catalán y sus autores, pretende ser un modelo abierto, en
ningún sentido excluyente, asumible por el resto de CCAA y que no suponga en ningún caso privile­
gios para Cataluña. Por su parte el gobierno central no aceptó esta propuesta y reiteró que entre sus
objetivos básicos se encuentran aumentar la autonomía financiera de las CCAA, aumentar los recur­
sos de los gobiernos autonómicos y mantener la cohesión y solidaridad interterritorial y con la crea­
ción del pretendido modelo se produciría la vulnerabilidad de los mismos. Principios que formar parte
del concepto de corresponsabilidad fiscal efectiva que no debe nunca desestimarse.
Por nuestra parte pensamos que el modelo catalán y por ende la figura de la Agencia Tri­
butaria Catalana tal y como se formulaba en la propuesta de reforma vulnera el principio de lealtad
constitucional proclamado por la LOFCA puesto que el fundamento del mismo exige colaboración entre
las Administraciones del Estado y de las CCAA y admitir el modelo daría lugar a enfrentamientos entre
Cataluña y el resto de CCAA. Lo anterior supone contravenir toda forma de coordinación y la colabora­
10
ción. Del mismo modo también resulta discutible la eficacia del modelo inicialmente propuesto.
10
RUIZ GALLUD, S., anterior director general de la AEAT definió a la perfección la postura de la Agencia Tributaria rechazando
tajantemente el modelo que en su opinión supondría un paso atrás y una pérdida de eficacia porque obligaría a desmenuzar la
información integrada del sistema tributario único en 17 sistemas tributarios diferentes lo que dificultaría el control de los contribu­
yentes. Asimismo opina que una Agencia Tributaria catalana también plantearía problemas de coordinación entre las diferentes
Comunidades y se cuestiona, a modo de ejemplo, si seria admisible que las condiciones de aplazamiento de la deuda tributaria
fueran diferentes en función de cada región o que las PYMES soportaran más inspecciones en unas Comunidades que en otras.
10
Por su parte CASINO SEVILLA, J. M., profesor de economía de la Universidad de Sevilla realiza estas interesantes reflexiones:” En
España se ha impuesto un argumento falaz en el ámbito de la gestión pública. Se atribuye a las CCAA un carácter infalible en el
cumplimiento de sus funciones. Como consecuencia de este apriorismo ridículo, cualquier competencia cedida desde la Administra­
ción Central a la Regional, se desempeñaría siempre más eficazmente. Hablando en términos rigurosos, la gestión pública como
disciplina científica, no respalda esa bondad intrínseca” además manifiesta que “una única Agencia Tributaria puede gestionar la
totalidad de los impuestos tanto propios como cedidos a las administraciones regionales; incluyendo la gestión de aquellos tributos
cedidos sobre los que aquellas gozan de capacidad normativa. Todo ello sin que la autonomía fiscal regional se vea resentida”.
— 51 — En este sentido GIANCARLO ROLLA11 manifiesta que por lealtad constitucional se entien­
de la necesidad de que ningún nivel institucional pueda realizar conductas que obstaculicen el co­
rrecto y regular funcionamiento del sistema, o bien quiebren la necesaria cohesión que debe existir
entre las partes singulares que componen el todo; al mismo tiempo, la cooperación impone superar
una lógica competitiva, en forma de entendimiento y de colaboración en la consecución de inter­
eses comunes.
El significado de la lealtad constitucional también conlleva que el ejercicio de las compe­
tencias propias no obstaculice el ejercicio de las competencias ajenas12 la creación de la referida
Agencia supondría, en nuestra modesta opinión, abuso del ejercicio de las competencias por parte
de la Comunidad Autónoma de Cataluña en detrimento de las competencias del resto de Comunida­
des del Estado.
Asimismo el modelo catalán propuesto contraria el principio de solidaridad debido a su
necesaria conexión con el principio de lealtad constitucional13. Nos parece irrespetuoso respecto al
principio de solidaridad, a la vez que peligroso el establecimiento de un modelo autonómico distinto
del resto de CCAA.
La inicial propuesta catalana también supone una vulneración de los principios de efi­
ciencia y el significado actual de globalización proclamado por la Unión Europea; así una Administra­
ción no es eficiente14 si conlleva un incremento de los costes, lo que vendría dado porque es mas
barato mantener una Administración tributaria única que 17 Agencias diferentes, de menor tamaño
sinergias y costes. Cabe añadir que el modelo de la propuesta de reforma catalán va en contra de la
idea de la integración europea ya que una agencia autosuficiente es dar un paso hacia atrás en nues­
tro camino hacia la consecución de una Europa unida. Y precisamente ese retroceso no puede pro­
ducirse en virtud del tan citado principio de lealtad constitucional puesto que su significado ha de
proyectarse con la misma intensidad tanto sobre el Estado como sobre las CCAA. La idea de lealtad
constitucional estatal establece que el Estado es la entidad encargada de velar por el interés general
que es, por definición, superior y común al de todas nuestras Nacionalidades y Regiones. Y nuestro
Estado fuerte, por supuesto descentralizado, no puede permitirse ni siquiera plantearse el tema del
15
fomento de los nacionalismos regionales .
De cualquier forma, la decisión de crear la Agencia catalana corresponde al Estado y a la
propia Comunidad Autónoma y el texto final aprobado por el Congreso contempla la idea de la Agencia
Tributaria catalana basada en la idea de una institución consorciada que se prevé constituir en el plazo
de dos años. No obstante esta idea de consorcio puede convertirse en una Agencia propia (art. 204).
La reforma del Estatuto de Autonomía de Euskadi es otra de las cuestiones que fue obje­
to de discusión. El texto con la propuesta de reforma del Estatuto, presentado ante el Congreso en
11
ROLLA, G.: “Relaciones entre ordenamientos en la Unión Europea”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 1,
enero-junio 2004, analizando el ordenamiento constitucional italiano.
12
Vid Sentencia Tribunal Constitucional (STC) 46/1990.
13
La STC 64/1990 subrayó la necesidad de que “el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competen­
cias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el
contrario, en cuenta la comunidad de intereses que les vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a
consecuencia de una gestión insolidaria de sus propios intereses”. En esta última decisión, como en otras posteriores, el
Tribunal identifica lealtad constitucional y solidaridad. BIGLINO CAMPOS, P. en “La lealtad constitucional en el Estado de las
autonomías”, Revista Jurídica de Castilla y León, número extraordinario con motivo del veinticinco aniversario de la CE.
Enero 2004.
14
Recordemos que la eficiencia económica pone de relieve la relación entre el coste y el valor de lo producido.
15
Así las cosas VICENÇ M. SANTALÓ I BURRULL, letrado-director de la Oficina de Derecho comparado y Relaciones Interparla­
mentarias del Parlamento de Cataluña en su ponencia “Los Parlamentos regionales en la construcción europea como instancia
legislativa más próxima a los ciudadanos” presentada en las Jornadas sobre parlamentos y déficit democrático en Europa. El
papel de los parlamentos regionales organizadas en colaboración con el Programa de Doctorado “Unión Europea”, de la Uni­
versidad de Zaragoza el 26 y 27 de mayo de 2005, refuerza esta idea de integración, en sus propias palabras expresa: “del
Tratado por el que se establece una constitución para Europa podemos deducir un reforzamiento del carácter interguberna­
mental de la Unión, al reafirmar a los Estados en el centro de su articulación institucional, en perjuicio de una potenciación de
sus aspectos de carácter federal que deberían tender a un reconocimiento jurídico de todas las esferas de poder”.
— 52 — Instituto de Estudios Fiscales
enero de 2005, fue rechazado por el mismo.16 La propuesta de reforma en materia fiscal (Titulo V) no
dista mucho de la política ejercida hasta la fecha; mantiene el régimen de Concierto Económico, co­
mo era de esperar, y alude, al igual que en el caso catalán pero con distintas atribuciones, a una Co­
misión Mixta integrada por igual número de representantes de las instituciones de la Comunidad de
Euskadi y del Estado. Las competencias de la misma son la resolución de posibles conflictos y dis­
crepancias en materia de financiación.
Dejando a un lado el análisis del sistema del Concierto como modelo de financiación, cabria
preguntarse si tiene cabida el mismo en la Unión Europea. La respuesta es positiva y lo es por la misma
razón que tienen cabida en Europa las Haciendas Estatales de los Estados Miembros. No obstante habrán
de tomarse en consideración las disposiciones de armonización que dicte el Parlamento Europeo17.
El Estatuto de Canarias es otro candidato a sufrir modificaciones. Los preceptos objeto
de revisión que son especialmente interesantes son los artículos 63 y siguientes. En ellos se recono­
ce a la Comunidad Autónoma un régimen fiscal especial que incorpora a su contenido los principios
que hacen que Canarias reciba el calificativo de región ultraperiférica en la Constitución europea.
Pero sin duda el aspecto más destacable de esta reforma es la propuesta de creación de
la Agencia Tributaria canaria. Propuesta que no se encuentra inmersa en la reforma estatuaria sino
en el anteproyecto de Ley Tributaria canaria. La citada norma pretende adaptar la totalidad de las
disposiciones normativas vigentes a la LGT de 2003. En relación a la creación de la Agencia propia,
se establece una doble finalidad: por una parte facilitar la aplicación de los tributos y por otra que el
ejercicio de la potestad sancionadora pueda ser atribuido en nombre y por cuenta de la Comunidad
Autónoma de Canarias. No olvida el anteproyecto que dicha Agencia se configurará en el marco de
las relaciones de colaboración con la Agencia Estatal18.
En nuestra opinión las pretensiones de la Comunidad Canaria no son ni mucho menos
parecidas a las del caso catalán. Se trata de un Agencia que recaude e inspeccione todos los tributos
autonómicos y estatales, y proceda después al reparto de esta recaudación con respeto absoluto a la
distribución establecida en las leyes vigentes19. Es decir se trataría de una Agencia con funciones
inspectoras y recaudatorias pero con sumisión a la Agencia estatal.
Tratamos a continuación del caso de la Agencia tributaria para Andalucía, cuya propuesta
de reforma de Estatuto fue votada favorablemente por el Congreso el 26 de mayo del presente año.
16
CARRILLO, M. catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra, no se halla muy conforme con el
procedimiento de reforma seguido en lo que respecta a dicho Estatuto. Para este autor. si el Estatuto se aprobó por el proce­
dimiento establecido para los territorios históricos, el País Vasco lo es, su modificación ha de ir por el mismo camino: el profe­
sor PÉREZ ROYO lo denomina paralelismo de formas. Ello es así porque es razonable, ante la ausencia de concreción explícita
de la propia Constitución sobre el procedimiento a seguir. Por el contrario, es mucho menos razonable y resulta jurídicamente
inconveniente que el procedimiento de reforma haya sido el establecido en una resolución de la Presidencia del Congreso de
los Diputados de 16 de marzo de 1993, que establece que una vez recibida la propuesta de reforma de Estatuto y cumplidos
los requisitos de admisión previos, sea sometida a un debate y votación de totalidad en el Pleno del Congreso. Porque, de no
superarse la misma, como así ha sido, aquí finaliza el trayecto parlamentario de esta Propuesta. La inconveniencia reside en
que, certificada la ausencia de concreción constitucional, ésta no puede ser suplida por una resolución de carácter general de
la Presidencia del Congreso de evidente rango inferior. Con esta sustancial diferencia jerárquica no se puede cubrir la ausencia
de una previsión constitucional, que –es cierto– no precisó cómo debía ser aprobada la Ley Orgánica para la reforma estatuta­
ria. Salvo, claro está, que se sostenga que el Estatuto en nada se diferencia de cualquier Ley Orgánica.
17
Concretamente la Ley 12/2002 de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma
del País Vasco, en su articulo 2, párrafo primero establece que en este asunto se debe estar a lo dispuesto en los Convenios
internacionales suscritos por España para evitar la doble imposición y en las normas de armonización fiscal de la Unión Europea,
debiendo asumir las devoluciones que proceda practicar como consecuencia de la aplicación de tales Convenios y normas.
18
En realidad el anteproyecto no menciona la Agencia tributaria propia, si lo hace el Dictamen 1/2005, del Consejo Económico
y Social de canarias sobre el anteproyecto de Ley Tributaria canaria. El anteproyecto establece lo siguiente: “La aplicación de
los tributos y el ejercicio de la potestad sancionadora podrá ser atribuido, en nombre y por cuenta de la Comunidad Autónoma
de Canarias, a un organismo público creado para tal fin por Ley. Todo ello, sin perjuicio de la colaboración que pueda estable­
cerse con la Agencia Estatal de Administración Tributaria”.
19
La iniciativa partió de Coalición Canaria (en adelante CC). Los nacionalistas consideran que “el singular sistema tributario
canario, con impuestos indirectos propios (IGIC y AIEM), justifica más que en el resto de las autonomías españolas la aparición
de esta estructura tributaria única”. Los dirigentes de CC han insistido en desmarcarse de la pretensión catalana a la que califi­
can de “insolidaria”, “egoísta” y “rupurista”.
— 53 — Esta Comunidad propone la creación de dicha Agencia presentando un modelo tributario caracterizado
por ser un órgano de gestión tributaria, creado por ley, cuya función seria la recaudación y la inspección
de los tributos propios y los cedidos del Estado. Por lo demás establece la misma fórmula basada en un
régimen de colaboración bajo la institución del consorcio con respecto a los demás impuestos gestiona­
dos (art. 178). Esta propuesta, como puede observarse, es menos pretenciosa que la catalana. La razón
podríamos encontrarla en el desarrollo del curso de los procesos de reforma estatutaria anteriores.
Por lo que respecta al caso valenciano, la reforma del Estatuto de la Comunidad Valen­
ciana, que fue aprobada por el Congreso y cuya fecha de entrada en vigor fue el 11 de abril (Ley Or­
gánica 1/2006), viene condicionada por la situación política en la que se encuentra inmersa España en
los últimos tiempos20. En cualquier caso el aspecto fiscal de dicha reforma se encuentra en la idea de
aumentar el grado de responsabilidad y de participación de la Generalitat Valenciana en la Administra­
ción Tributaria estatal21. Otro aspecto clave dentro de la gestión tributaria es la propuesta de creación
del Servicio Valenciano Tributario (art. 69), en régimen de descentralización funcional22. Pensamos que
la forma más adecuada para el mismo seria la de Organismo Autónomo y debería crearse en un pri­
mer momento mediante la conversión de la actual Dirección General de Tributos de la Generalitat23.
En el caso valenciano destaca un aspecto que no podemos dejar de mencionar; es el re­
lativo a la conocida como “cláusula Camps”; se encuentra en la disposición adicional segunda y en
ella se dispone que cualquier modificación de la legislación estatal que suponga una ampliación de
competencias que no estén asumidas en el Estatuto valenciano obligará a promover las correspon­
dientes iniciativas para que la Comunidad las asuma. Esta fórmula ha sido calificada por expertos
constitucionalistas de “desafortunada” pues un estatuto ha de tener la previsión de las competencias
que asume. También se le ha tachado de “inconstitucional” y de contener un “enunciado vacío”24.
Podemos concluir que del resultado del análisis de las reformas de los Estatutos de auto­
nomía se desprende que nos encontramos ante la configuración de un mapa fiscal un tanto confuso. Si
bien es verdad que Cataluña es la Comunidad más ambiciosa respecto a la atribución de competencias
a la Generalitat mediante la creación de una Agencia Tributaria propia, aunque de momento consorcia­
da, otras CCAA tienen las mismas pretensiones y se han atrevido a seguir sus pasos, eso si, unas más
tímidamente que otras. Las actuales negociaciones con el gobierno esperemos que den frutos puesto
que la mejor manera de llegar a un acuerdo seria la creación de Agencias propias cuya misión fuera la
gestión de tributos cedidos pero bajo la forma de consorcio con la Agencia Estatal. No obstante pensa­
mos que los órganos de inspección deben seguir perteneciendo a la Agencia Estatal para que en nin­
gún modo las fronteras territoriales fueran una excusa para dar cobijo al fraude fiscal.
20
VICIANO PASTOR, R. en la ponencia “La reforma del Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana en perspectiva”
presentada con motivo de las Jornadas ¿Hacia donde va el Estado autonómico?, Organizadas por el Instituto de Derecho
Público Comparado en la Universidad Carlos III de Madrid (17/05/2005) al estudiar el contexto en el que opera la reforma pien­
sa que han existido razones exógenas a la realidad política valenciana que han condicionado la reactivación de este debate
sobre la reforma de la norma institucional básica de la Comunidad. La primera de ellas es “la particular evolución del conflicto
vasco y del desarrollo estatutario de Cataluña, que han abierto la expectativa de una posible modificación del marco general
del Estado autonómico. Junto a esos fenómenos, el acceso al gobierno central del Partido Socialista Obrero Español que, por
talante e intereses electorales en el País Vasco y Cataluña, ha roto una tendencia fuertemente españolista de los gobiernos
precedentes del Partido Popular, abriendo la posibilidad (aún no reconocida abiertamente) de una negociación con ETA y/o su
entorno para la pacificación del País Vasco. Y consiguientemente, se hace posible la renegociación del marco de articulación
del propio País Vasco y Cataluña en el seno del Estado español y, para ello, la necesidad de proceder a una reforma constitu­
cional que vaya más allá de la simple reforma del Senado o de la eliminación de la discriminación sexual en la sucesión al
Trono”. Añade este autor que “en todo caso, la reforma del Estatuto valenciano estará condicionada por el rediseño del Estado
autonómico español y la resolución de la problemática vasca y catalana, incluida una posible reforma constitucional de amplio
contenido, pero desde luego, no está en condiciones de afectar o influir decisivamente en el debate general español”.
21
Respecto a tal responsabilidad existía discrepancia en los grupos parlamentarios en cuanto a los medios para llevarla a
cabo. Así, para el Grupo Socialista y L’Entesa se debía crear una Agencia Tributaria Valenciana, consorciada o no con el Esta­
do, mientras que el Grupo Popular considera que la Generalitat debe participar en la Agencia Tributaria estatal.
22
Tal denominación es debida al rechazo de “Agencia Tributaria” manifestado por el Grupo Parlamentario Popular.
23
La presente comunicación guarda una estrecha relación con la tesis doctoral que será presentada próximamente por la
autora de estas líneas y que versará sobre la Hacienda autonómica valenciana y su procedimiento de gestión tributaria. En ella
el Servicio Tributario Valenciano es objeto de análisis pormenorizado.
24
Así se expresan TORRES DEL MORAL, A., catedrático de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y MARTÍNEZ SOS­
M., profesor de Derecho Político de la Universidad Cardenal Herrera, CEU.
PEDRA,
— 54 — Instituto de Estudios Fiscales
III. CONCLUSIONES El concepto de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene considerado
como parte de la autonomía política que, por definición, ostentan dichas entidades. El proceso del
“Estado de las Autonomías” se caracteriza por la rapidez en su formación.
Puesto que el federalismo significa la existencia de varios niveles de gobierno, el federalismo
fiscal implica la configuración de varios estratos o niveles en las distintas Haciendas territoriales existentes
en un país. Para lograr el objetivo de que las CCAA adquieran el mismo protagonismo que el Estado, go­
zan de una Hacienda Autonómica que participa de las ideas de federalismo y descentralización.
Es el principio de autonomía financiera de las CCAA el que justifica la existencia de una
Hacienda propia de las CCAA. El aludido principio es un instrumento indispensable que hace posible
la consecución efectiva de la autonomía política.
El modelo de reforma del Estatuto catalán y por ende la figura de la Agencia Tributaria Catala­
na tal y como se formulaba en la propuesta de reforma supone una vulneración del principio de lealtad
constitucional proclamado por la LOFCA. La propuesta catalana tal y como se planteó inicialmente también
vulnera los principios de eficiencia y el significado actual de globalización proclamado por la Unión Europea.
Las reformas de los Estatutos canario y andaluz son mucho menos pretenciosas y han
venido definidas por el curso de los acontecimientos acontecidos en torno al caso catalán.
Por lo que respecta al caso del Estatuto valenciano el aspecto fiscal de dicha reforma se
encuentra en la idea de aumentar el grado de responsabilidad y de participación de la Generalitat
Valenciana en la Administración Tributaria estatal. Aspecto clave dentro de la gestión tributaria es la
propuesta de creación del Servicio Valenciano Tributario, en régimen de descentralización funcional.
BIBLIOGRAFÍA
AJA FERNÁNDEZ, E.: El Estado autonómico: federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial, Ma­
drid, 1999.
BIGLINO CAMPOS, P.: “La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías” Revista Jurídica de
Castilla y León”, número extraordinario con motivo del Veinticinco aniversario de la Constitución
Española, enero 2004.
GIMÉNEZ MONTERO, A.: Federalismo fiscal. Teoría y práctica, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2003.
ROLLA, G.: “Relaciones entre ordenamientos en la Unión Europea”, Revista de Derecho Constitucional
Europeo, núm. 1, enero-junio 2004.
RUIZ ALMENDRAL, V.: “El federalismo fiscal en España: la asignación de poderes impositivos a las Co­
munidades Autónomas”, ponencia presentada en la Conferencia organizada por la universidad de
Birmingham con el apoyo de la Canadian High Comisión, (Londres), 18 de enero de 2002.
VICENÇ M. SANTALÓ I BURRULL: ponencia “Los Parlamentos regionales en la construcción europea
como instancia legislativa más próxima a los ciudadanos” presentada en las Jornadas sobre Par­
lamentos y Déficit Democrático en Europa. El papel de los Parlamentos regionales, organizadas
en colaboración con el Programa de Doctorado “Unión Europea”, de la Universidad de Zaragoza
el 26 y 27 de mayo de 2005.
VICIANO PASTOR, R.: ponencia “La reforma del Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana en
perspectiva” presentada con motivo de las Jornadas ¿Hacia donde va el Estado autonómico?,
organizadas por el Instituto de Derecho Público Comparado en la Universidad Carlos III de Ma­
drid, 17 de mayo de 2005.
— 55 — Instituto de Estudios Fiscales
Suficiencia y solidaridad en el sistema de financiación autonómica
español
ANA ISABEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ
(Universidad de Oviedo)
Sumario. 1. Introducción.—2. Autonomía, solidaridad y suficiencia en la financiación de
las Comunidades Autónomas.—3. Valoración del modelo actual y sus antecedentes.—
Bibliografía.
Una de las grandes novedades de la Constitución de 1978 fue la configuración el Estado
autonómico, cuyo rápido proceso de descentralización ha sido objeto de gran atención, tanto política
como doctrinal.
En su texto los posibles recursos autonómicos se recogen con la misma ambigüedad
que la propia organización territorial del Estado, aunque ello no puede entenderse que ampare cual­
quier modelo de financiación.
La financiación no es más que un elemento instrumental para garantizar el correcto de­
sarrollo de las funciones públicas, sean éstas competencia de las CCAA. o del Estado, dentro de los
límites básicos de coordinación y solidaridad que la Constitución señala para la autonomía financiera.
El determinar si estas condiciones básicas se cumplen en el actual sistema y sus principales proble­
mas constituye el objetivo de este trabajo.
1. INTRODUCCIÓN
Uno de los principales problemas a los que se enfrentó el constituyente español fue el de dar
solución a un problema que, derivado de la conformación histórica del país, debía dar cabida a las
demandas regionales salvaguardando al mismo tiempo la unidad nacional.
Los fuertes tintes políticos que tal cuestión conllevaba, junto con la necesidad de alcanzar el
mayor consenso posible, determinaron que una cuestión tan delicada no fuera perfectamente delimi­
tada en el texto constitucional, produciéndose una cierta ambigüedad en su articulado pero que sirvió
para lograr un acuerdo general que daba cabida a distintas interpretaciones, aptas para diferentes
ideas y posiciones.
Tras la aprobación de la Constitución se inicia el proceso de descentralización, marcado tam­
bién por la idea del pacto, y ello tanto en el traspaso de competencias como en el diseño de los me­
dios de financiación de éstas. Y la amplia configuración que se encuentra en el texto constitucional ha
permitido ir avanzando rápidamente en esa descentralización del gasto público.
Ahora bien, aunque la Constitución ampara la descentralización, que puede alcanzar diversos
grados, no permite que ésta sea ilimitada. En efecto, el texto constitucional al amparar el derecho a la
autonomía precisa que ésta debe enmarcarse en la unidad nacional que ha de quedar garantizada
— 57 — por encima de aquélla: el derecho a la autonomía no puede romper la unidad de España, términos
que de ninguna forma deben verse como contrapuestos sino como complementarios.
Algo similar ocurre con el sistema de financiación, que se caracteriza por ser abierto y
flexible, susceptible de modelos diferentes pero teniendo siempre como referencia la unidad de la
nación española y la solidaridad entre todos los españoles. Así, el modelo de financiación autonómico
que se diseñe debe ser capaz de permitir a las CCAA cumplir las funciones que hayan asumido o
asuman en el futuro, pero también debe garantizar que el Estado siga pudiendo ejercer las funciones
que le correspondan y ello dentro de los límites básicos que la Constitución expresamente señala
para la autonomía financiera: coordinación y solidaridad.
A este respecto, no podemos olvidar que el Tribunal Constitucional ha mantenido que la
autonomía financiera no debe entenderse como atribución ilimitada de competencias. Esta tiene co­
mo finalidad la gestión de sus respectivos intereses, pero en cuanto se trata de un concepto jurídico
indeterminado no puede ser alegada en abstracto sino que debe atenderse a la concreción que de la
misma hayan hecho las leyes estatales y autonómicas (LOZANO SERRANO, 1990, pág. 50 y Sentencias
del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, Fundamento Jurídico 3 y 14/1986, de 31 de enero,
Fundamento Jurídico 2, entre otras).
Sin duda la inestabilidad que ha caracterizado al modelo de financiación autonómica ha es­
tado muy unida a la propia indefinición del modelo territorial de Estado y al proceso de transferencias.
Puede decirse que mientras no se alcance una fase de cierta estabilidad en la distribución de compe­
tencias, será difícil diseñar un modelo de financiación con garantías de permanencia. De hecho, el ac­
tual modelo nació con una idea de permanencia, paralela al último traspaso general de competencias.
Sin embargo, el debate sobre una posible ampliación de las competencias autonómicas, e incluso sobre
el diseño territorial de Estado, ha propiciado que se plantee una modificación también de la financiación.
A esta circunstancia puede unirse el que, aunque se ha profundizado en la corresponsa­
bilidad autonómica, en la práctica ésta ha sido escasamente utilizada para obtener más ingresos a las
CCAA. Lo cierto es que, especialmente desde las CCAA, el debate ya no se plantea en términos de
mayor corresponsabilidad fiscal, como se venía haciendo en las anteriores reformas. Por eso, y por la
referencia última al modelo de Estado que parece subyacer en estas reformas, parece imprescindible,
en el actual marco constitucional, no olvidar los principios allí establecidos, que pueden llegar a verse
vulnerados o ignorados.
2. AUTONOMÍA, SOLIDARIDAD Y SUFICIENCIA EN LA FINANCIACIÓN DE LAS
2. COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Básico para el desarrollo efectivo del proceso de descentralización resulta el reconoci­
miento de autonomía financiera a los nuevos entes subcentrales de gobierno, y así se recoge en el
artículo 156 de la Constitución. Pero si esa autonomía es necesaria, también lo es que no resulta
ilimitada, y así, a renglón seguido, el texto constitucional lo matiza con el necesario cumplimiento de
otros dos principios: el de coordinación y el de solidaridad. Y estrechamente relacionado con ellos
aparece el principio de suficiencia, que si bien no está expresamente formulado en la Constitución,
puede inferirse de los instrumentos allí diseñados e, incluso, de la propia formulación del principio
básico de autonomía financiera.
Efectivamente, el artículo 156 de la Constitución recoge expresamente el principio de au­
tonomía financiera de las CCAA para el desarrollo y ejercicio de sus competencias. La autonomía
financiera tiene, por tanto, una primera y clara finalidad: poder llevar a cabo las competencias que las
CCAA han asumido para poder prestar los servicios transferidos, aunque ello no implica que se deba
limitar a este objeto.
— 58 — Instituto de Estudios Fiscales
Si bien no han existido problemas para admitir que la autonomía sobre el gasto debía ser
la máxima, dentro de los límites que marca el ordenamiento jurídico, no ha ocurrido lo mismo a la
hora de precisar la autonomía sobre los ingresos. Ciertamente, como ha señalado el Tribunal Consti­
tucional, una de las facetas menos controvertidas de la autonomía financiera de las CCAA es su ca­
pacidad para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos (Sentencia 63/1986, de 21 de
mayo, Fundamento Jurídico 11), pero para que esto sea posible será preciso que exista un sistema
de ingresos “que garantice de forma suficiente la libre elección de los objetivos” (TORNOS, 1988, pági­
na 176) ya que, en definitiva, “el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos” (Sen­
tencia del Tribunal Constitucional 135/1992, de 5 de octubre, Fundamento Jurídico 5).
En cualquier caso, el reconocimiento constitucional de autonomía financiera a las CCAA,
si bien hacía suponer también que éstas podrían tener capacidad a la hora de decidir la composición
y volumen de sus recursos, suponía asimismo que éstas debía ir acompasada por los principios de
solidaridad y coordinación. Sin embargo, el desarrollo del proceso de financiación autonómica ha
estado más pendiente de garantizarles la suficiencia de recursos que de su autonomía en la vertiente
del ingreso y sólo las últimas reformas iniciaron el camino para lograr una mayor corresponsabilidad
fiscal de las CCAA.
Paralelamente, el cumplimiento del principio de solidaridad no ha sido sino objeto de
tratamiento puntual, especialmente en el caso del instrumento llamado a hacerlo efectivo de una
forma clara. Si el sistema de financiación autonómica ha estado marcado por sus sucesivas
modificaciones quinquenales, éstas han afectado básicamente a otros instrumentos del sistema (en
especial a la participación en ingresos del Estado y a los tributos cedidos) y no han puesto énfasis
especial en los aspectos referentes a la solidaridad del sistema.
Con todo ello se logró un modelo de descentralización caracterizado por su asimetría, al
conseguir, en un plazo relativamente corto, transferir gran cantidad de competencias de gasto a los
nuevos entes territoriales, sin que se acompañase de una corresponsabilidad en el campo de los
ingresos (salvo en el caso de las Haciendas Forales). Por el contrario, se garantizó la suficiencia de
recursos, gracias a una fuerte dependencia de las transferencias, entre las que se encuentran las
destinadas a garantizar el principio de solidaridad.
Ahora bien, aunque el principio de suficiencia no aparece expresamente señalado en el
texto constitucional, de alguna manera puede entenderse implícitamente reconocido en la previsión
contenida en su artículo 158.1, que posibilita que en los Presupuestos Generales del Estado se esta­
blezca una asignación a las CCAA en función de los servicios y actividades estatales que hayan
asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos en todo el terri­
torio español. Si a ello unimos, que el número 2 de este mismo artículo establece un instrumento es­
pecífico tendente a paliar las diferencias existentes entre diversas CCAA, el Fondo de Compensación
Interterritorial, podemos encontrar una relación entre ambos. La Constitución garantiza la autonomía
financiera, pero ésta no debe suponer desequilibrios entre los distintos territorios, de manera que es
preciso garantizar, por una parte, la suficiencia de recursos para lograr un nivel mínimo de prestación
de los servicios públicos en todo el territorio español y, por otra, lograr una solidaridad interterritorial a
nivel interno, de manera que las diferencias existentes entre las diversas CCAA no sólo no se incre­
menten sino que tiendan a desaparecer.
Si el principio de solidaridad ha estado vinculado básicamente a un único instrumento a
nivel interno: el Fondo de Compensación Interterritorial, la garantía de la suficiencia parece ligada a
diversos recursos, alguno de los cuales tiene una función claramente equilibradora de las necesida­
des autonómicas.
Por lo que se refiere al principio de solidaridad, al que la Constitución se refiere repeti­
damente a lo largo de su articulado, aparece unido en el artículo 138.1 del texto constitucional, al
logro de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español. Es
por lo tanto, el aspecto económico, un punto clave en este principio, tal como reconoció el Tribunal
o
Constitucional en su sentencia 135/1992, de 5 de octubre (FJ 7. ). Si el artículo 2 parece establecer
este principio como un límite del derecho a la autonomía, posteriormente el artículo 156 lo vincula
expresamente a la autonomía financiera de las CCAA, implicando una cierta restricción en la misma.
— 59 — Puede decirse que la solidaridad es un principio rector de la España de las Autonomías, que para el
Tribunal Constitucional tiene como una de sus manifestaciones la necesidad de un comportamiento
leal entre los poderes territoriales del Estado. Es por tanto, un principio básico de nuestro ordena­
miento que implica tanto la realización de acciones positivas en su favor como ciertas prohibiciones.
Según el propio Tribunal Constitucional recoge en su sentencia 64/1990, de 5 de abril, existe un “de­
ber de auxilio recíproco (STC 18/1982), de recíproco apoyo y mutua lealtad (STC 96/1986), concre­
ción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución (STC 11/1986). Y aunque, en los
supuestos en que así ha tenido ocasión de hacerlo, lo haya identificado como regla a la que debe
acomodarse el proceder entre autoridades estatales y autonómicas, igualmente está vigente y ha de
ser atendido entre los poderes de las diversas Comunidades Autónomas, a las que, en efecto, el prin­
cipio de solidaridad, que en el artículo 2 de la Constitución encuentra general formulación y en el artículo 138 de la misma se refleja como equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas par­
tes del territorio español y prohibición entre éstas de privilegios económicos o sociales, requiere que,
en el ejercicio de sus competencias se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudi­
quen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses
que las vincula entre si que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una
gestión insolidaria de los propios intereses. La autonomía –ha dicho la STC 4/1981– no se garantiza
por la Constitución –como es obvio– para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de
la Nación o sobre intereses generales distintos de los de la propia entidad. El principio de solidaridad
o
es su corolario (STC 25/1981)” (FJ 7. ). Y el Tribunal puntualiza que este principio no va a exigir uni­
formidad, ni la prohibición de privilegios proscribe toda diferencia o incluso mejora. Sin embargo, “la
constatación de notables desigualdades de hecho, económicas y sociales, de unas partes a otras del
territorio nacional, acentuadas en ocasiones por circunstancias coyunturales, pero debidas también a
elementos naturales –situación, recursos, etc.– difícilmente alterables la que legitima, en aras y por
imposición de la solidaridad interterritorial, no sólo que zonas de mayor capacidad económica asuman
ciertos sacrificios o costes en beneficio de otras menos favorecidas sino también que éstas promue­
van acciones encaminadas a lograr adaptarse...” (FJ 9.o).
Pues bien, el cumplimiento de este principio debe ser garantizado por el Estado. Así lo
afirma el artículo 138 de la Constitución, pero también se desprende de su artículo 131 cuando otorga
al Estado la capacidad de planificar la actividad económica general para equilibrar y armonizar el
desarrollo regional o del artículo 149.1.13 que señala como competencia exclusiva del Estado las
bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Y de esta forma lo ha
entendido también el Tribunal Constitucional, para quien la defensa del interés general, sin olvidar la
participación que en la misma puedan tener las CCAA, corresponde prioritariamente al Gobierno y lo
mismo señala en lo referente al principio de solidaridad. En este sentido, en su Sentencia 25/1981, de
14 de julio, (FJ 3.o) e igualmente, la sentencia del Tribunal Constitucional 179/1985, de 19 de diciem­
bre, pone de manifiesto que la obligación de las CCAA de velar por la realización interna del principio
de solidaridad no descarga al Estado de tal deber (FJ 3.o).
En definitiva, este principio obliga a llevar a cabo una conducta de colaboración en un
doble sentido: por un lado, entre el Estado y las CCAA y por otro, entre las mismas CCAA (relacio­
nándose de esta forma con el principio de coordinación). Y así se pone de manifiesto en el voto parti­
cular de la STC 14/2004, de 12 de febrero, que formula el propio presidente del Tribunal, “la
solidaridad tiene en la Constitución una proyección intercomunitaria o interterritorial. Los poderes
autonómicos tienen que ejercerse con buena fe, con lealtad constitucional”, refiriéndose en este sen­
tido al Fundamento Jurídico 7.o de la Sentencia 64/1990.
Precisamente, para lograr este objetivo el artículo 158.2 prevé la creación de un Fondo
de Compensación Interterritorial. Sin embargo, éste no tiene por qué ser el único medio destinado a
alcanzar este objetivo de disminución de los desequilibrios territoriales. Así, la previsión contenida en
el artículo 158.1 de la Constitución en relación con la asignación de recursos a las CCAA a través de
los Presupuestos Generales del Estado, en función del volumen de recursos asumidos y en garantía
de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio espa­
ñol, deberá ser también un instrumento que colabore en la consecución de este principio.
Con él se trata, en definitiva, de establecer un mecanismo para evitar que una determi­
nada Comunidad Autónoma se encuentre en una situación de insuficiencia financiera y no pueda
— 60 — Instituto de Estudios Fiscales
llevar a cabo las competencias asumidas, lo que redundaría en perjuicio de su propia autonomía.
Ciertamente autonomía y suficiencia financiera resultan de este modo interrelacionadas, en la medida
en que si no se alcanza ésta no podrá lograrse aquélla. Al mismo tiempo, podemos verlo también
relacionado con el principio de solidaridad, en tanto que se va a evitar a través de este medio una
desigualdad en los servicios a los que puedan acceder los ciudadanos en los distintos territorios,
constituyendo por consiguiente un instrumento adecuado para corregir los desequilibrios territoriales.
De esta forma el principio de solidaridad trata de garantizar la disminución de los desequili­
brios económicos interterritoriales, pero también sirve de base para garantizar un nivel mínimo en la
prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español, relacionándose con el
principio de suficiencia. Como afirma el Tribunal Constitucional: la autonomía financiera “como instru­
mento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las
Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a
un sistema adecuado –en términos de suficiencia– de ingresos, conforme a lo dispuesto en los artículos
133.2 y 157.1 CE. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada
a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejer­
cer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido
encomendadas; es decir para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitu­
cionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 CE (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4, y las por
o
ellas citadas; y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ3)” (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 3. ).
3. VALORACIÓN DEL MODELO ACTUAL Y SUS ANTECEDENTES
Los primeros modelos de financiación autonómica giraron bajo la premisa de garantizar a
las CCAA la suficiencia de recursos para ejercer las competencias traspasadas, utilizando el meca­
nismo del “coste efectivo”, por la vinculación que debe existir entre los recursos de una Comunidad y
las competencias que haya asumido, en el doble sentido de garantizar tanto la suficiencia de aquellos
como que los recursos deberán ser empleados para el cumplimiento de éstas. La fuente principal de
financiación provenía del Estado, siendo mínimo el ejercicio de poder tributario por parte de las
CCAA. Se crearon pocos impuestos, con una suerte recaudatoria desigual pero siempre escasa, limi­
tándose a establecer figuras muy concretas (básicamente en el campo del juego y medio ambiente),
muchos de ellos con carácter extrafiscal y, al mismo tiempo, se desechó sistemáticamente la fuente
que les podía otorgar mayores ingresos: los recargos.
De esta forma se garantizó, a través de transferencias de recursos del Estado en la
misma cuantía en que se valoraban los costes de los servicios, la suficiencia de las Haciendas auto­
nómicas. Evidentemente, esto suponía, como contrapartida, una merma del principio de autonomía
financiera pero con el objeto de lograr la suficiencia de las Haciendas autonómicas, lo cual, en un
momento de tránsito de un modelo de Estado a otro completamente diferente y por un período corto y
de forma transitoria, parecía aceptable, aunque ciertamente no dejaba de plantear algunos proble­
mas, como el de perpetuar las desigualdades existentes entre CCAA en cuanto al nivel de prestación
de servicios (TORNOS, 1988, págs. 191 y ss. También MONASTERIO y ZUBIRI destacan las ventajas a
corto plazo de este método, 1996, págs. 4 y 172).
Determinado el coste de los servicios traspasados, éste se va a financiar durante el pe­
ríodo transitorio mediante el mecanismo de la participación y los tributos cedidos, constituyendo los
elementos básicos del sistema de financiación autonómica del período transitorio, en el que la pre­
ocupación esencial es lograr la suficiencia de las Haciendas Autonómicas.
En los años 90 se introduce como una novedad en el panorama de la financiación auto­
nómica el término “corresponsabilidad fiscal”, convirtiéndose en elemento central del debate sobre el
que todas las partes implicadas coincidían, aunque con diferentes objetivos. A este respecto, la re­
— 61 — forma de 1997 inició el camino concediendo a las CCAA capacidad normativa sobre los tributos cedi­
dos y capacidad de decisión sobre un tramo de la tarifa del IRPF y sobre la aplicación de deducciones
personales. En la misma línea, la última reforma supuso un esfuerzo importante en la simplificación
del sistema, al aplicar un modelo básico general para todas las CCAA de régimen común e incluir en
el mismo todas las competencias de gasto. Sin embargo, se mantienen dosis de complejidad (a la
hora de fijar la distribución de recursos entre CCAA) y sobre todo de falta de claridad del modelo e,
igualmente, se le puede achacar falta de transparencia, que deriva especialmente de la existencia de
distintos fondos y subfondos.
Por lo que respecta a la garantía de solidaridad, ésta se ha centrado en la aplicación de
un instrumento, el Fondo de Compensación Interterritorial, pero también, de alguna manera, ha esta­
do presente en las garantías de evolución de ingresos que se establecieron para la participación en
ingresos del estado. Sin embargo, el último modelo sólo recoge unas reglas de evolución de los re­
cursos, bajo la denominación de “suficiencia dinámica”, sin referencia a las anteriores garantías, y por
el contrario no ha sido capaz de garantizar la aplicación de las transferencias de nivelación.
La actual Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común
y ciudades con Estatuto de Autonomía regula el régimen general de la cesión de tributos del Estado a
las Comunidades Autónomas, la participación de las Comunidades Autónomas en la Agencia Estatal
de Administración Tributaria y las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales.
Pero, al igual que en anteriores ocasiones, la aprobación de la Ley resulta el punto final a una nego­
ciación que parte de fijar las necesidades de financiación y el año base que se toma como referencia
(1999). Para ello se tomó como referencia la liquidación de los recursos del año base, distinguiendo
tres diferentes masas de financiación (masa homogénea de financiación, masa de financiación de la
gestión de servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y masa de financiación de la ges­
tión de los servicios sociales de la Seguridad Social).
Determinadas así las necesidades de financiación, la concreta financiación de cada uno
de los bloques competenciales se reparte en un Fondo General y otros fondos. En el bloque de com­
petencias comunes, el Fondo General, una vez asignado un mínimo para cada Comunidad, se distri­
buye tomando como criterio básico la población. Y los otros fondos: Fondo para paliar la escasa
densidad de población, con objeto de reforzar el principio de solidaridad, se aplica a aquellas Comu­
nidades que hayan experimentado un proceso de despoblación importante; Garantía de Mínimos,
para garantizar que los recursos asignados a cada Comunidad por los anteriores fondos sean al me­
nos iguales a la masa homogénea de financiación que le correspondiese; y, Fondo de renta relativa,
también para reforzar el principio de solidaridad se distribuye teniendo en cuenta la situación de me­
nor riqueza relativa de algunas CCAA. Finalmente, se establecen una serie de modulaciones de ma­
nera que la tasa de crecimiento de la financiación así obtenida en relación con la masa homogénea
de financiación no sea superior o inferior a un determinado porcentaje de la tasa media de crecimien­
to para el conjunto de CCAA de régimen común.
El bloque de competencias de gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Segu­
ridad Social está compuesto por un Fondo general que se asigna básicamente en función de la po­
blación protegida y de la población mayor de 65 años. Existe además una garantía de mínimos, que
permite el mantenimiento del anterior status quo, y dos fondos específicos: el fondo de cohesión sani­
taria y un fondo “programa de ahorro en incapacidad temporal”.
En cuanto a la masa homogénea de financiación del bloque de competencias de la ges­
tión de los Servicios Sociales de la Seguridad Social se distribuye en función de la población mayor
de 65 años, estableciendo también una garantía de mínimos para mantener el “statu quo” anterior,
pero sin aplicar ninguna regla de modulación.
Determinadas las necesidades de financiación y su distribución, los instrumentos con
cargo a los cuales se financiarán las CCAA, son los siguientes: Tributos totalmente cedidos y con com­
petencias normativas (Impuesto sobre el Patrimonio,, ITPAJD, Impuesto sobre Sucesiones y Donacio­
nes, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, Impuesto sobre Ventas Minoristas de
— 62 — Instituto de Estudios Fiscales
Determinados Hidrocarburos, Impuestos sobre el Juego y Tasas afectas a servicios transferidos), tributos
parcialmente cedidos o sin competencias normativas (33 por 100 IRPF, 35 por 100 IVA, 40 por 100 Im­
puestos Especiales sobre Cerveza, Productos Intermedios y Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidro­
carburos y sobre Labores del Tabaco y 100 por 100 Impuesto Especial sobre la Electricidad) y, como
cierre del sistema, se establece un Fondo de Suficiencia, que vendrá determinado por la diferencia entre
las necesidades totales de financiación de cada Comunidad Autónoma y el valor de los recursos señala­
dos anteriormente. Este Fondo de Suficiencia, viene a sustituir el papel de mecanismo de cierre del sis­
tema que había adoptado la participación en ingresos del Estado tras la reforma de 1997.
Ciertamente, el Porcentaje de Participación en Ingresos del Estado había sido el meca­
nismo básico de financiación de las Comunidades Autónomas hasta 1996, plasmando la previsión
constitucional recogida en el artículo 157.1. a) de que entre los recursos autonómicos se encuentren
además de los impuestos total o parcialmente cedidos y de los recargos sobre impuestos estatales,
“otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado”. Ahora bien, si en este mo­
mento la mayor parte de los impuestos estatales están parcialmente cedidos, pierde sentido mantener
el porcentaje de participación en ingresos del Estado tal como estaba concebido, pensado para un
momento en que era el recurso básico y en el que al ser limitados los impuestos cedidos, la masa de
los ingresos autonómicos se centraba en participar en la recaudación de los impuestos estatales.
Además, en el fondo, en cierta medida, el actual sistema supone una descomposición del anterior
Porcentaje de Participación en Ingresos, de forma similar a lo ocurrido en 1993 con la cesión del 15
por 100 de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Por ello, si además
de incrementar los impuestos cedidos totalmente, la participación en casi todos los demás tributos
estatales se hace a través de una cesión parcial, no tiene sentido un porcentaje general de participa­
ción en los pocos impuestos restantes. Si se añade que las necesidades de financiación deberían
quedar cubiertas por los mecanismos previstos, parece lógico el cambio señalado estableciendo un
mecanismo de participación en los ingresos del Estado genérico, a través de un fondo cuyo nombre
hace referencia precisamente a uno de los principios que pretenden inspirar la reforma, el de sufi­
ciencia, y que además es claro en su objetivo: asegurar que las CCAA alcancen un nivel de recursos
equivalente a sus necesidades, o como señala la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/2001,
“cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto calculadas para la Comunidad Autónoma y su
capacidad fiscal” (o en su caso, supondrá la aportación que debe efectuar la Comunidad Autónoma,
cuando su capacidad fiscal sea superior a sus necesidades).
Como decíamos, el Fondo de Suficiencia será el resultado de restar a las necesidades
de financiación de la Comunidad Autónoma, el importe de los recursos transferidos, si bien un primer
problema puede derivar de cómo se han calculado estas necesidades de gasto, herederas de los
anteriores modelos de financiación. Además, se establecen unas reglas de evolución del sistema
(denominadas “suficiencia dinámica) que toman distintas referencias según el Fondo sea de signo
positivo o negativo. Así, si el valor del Fondo de Suficiencia es positivo, evoluciona según el índice de
crecimiento de la recaudación estatal de los impuestos que podemos llamar “compartidos”. Y en el
supuesto que el Fondo sea negativo, es decir cuando las necesidades de financiación de la Comuni­
dad sean menores que su capacidad fiscal, evoluciona según el índice de crecimiento de la recauda­
ción de la Comunidad Autónoma de esos mismos tributos compartidos. Sin embargo, si ese
crecimiento es mayor que el crecimiento de la recaudación estatal, la evolución del Fondo tendrá en
cuenta esta última, lo cual supone una posible ventaja para estas CCAA con mayor capacidad fiscal.
Finalmente, existen otros dos instrumentos que también han sufrido modificaciones.
Por una parte, se encuentran las asignaciones de nivelación, instrumento que había sido
objeto de estudio repetidamente, pero sin conclusiones positivas. Una de las causas de su falta de
aplicación derivaba de su propia definición y de la falta de un criterio explícito de equidad, punto de
partida necesario para una política redistributiva (Informe sobre el actual sistema de financiación au­
tonómica y sus problemas, 1995, pág. 71). Si bien la nueva redacción del artículo 15 de la LOFCA
hacía suponer un avance positivo en este punto, en la práctica ha resultado poco operativa, por no
decir nula, ya que continúan sin ser de aplicación.
Estas asignaciones se van a dirigir a garantizar un nivel mínimo en los servicios públicos
fundamentales (concretamente, educación y sanidad). Y aunque la LOFCA no define claramente
— 63 — cuando se debe entender que no se llega al nivel mínimo de prestación de estos servicios, en el
Acuerdo de julio de 2001 se sentaron las bases para fijar los criterios a aplicar, lo que supone una
toma de decisión sobre un criterio de equidad (en Educación se parte del número de alumnos y en
Sanidad de la población protegida, entendiendo que existe desviación cuando haya más de tres pun­
tos respecto de la media nacional). Pese a estos avances, sigue sin encontrarse un criterio explícito
de equidad territorial que permita su efectividad.
Por otra parte, también se modifica el Fondo de Compensación Interterritorial. De hecho ya
no existe un único Fondo, como se deduce tanto de la modificación de la LOFCA cuanto de la Ley
22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial. Las modifica­
ciones introducidas van en dos direcciones. Por una parte, se amplían los beneficiarios del Fondo, dando
entrada a Ceuta y Melilla en el mismo; por otra, se amplía el destino del Fondo, para que sus recursos
financien no sólo gastos de inversión, sino también el gasto corriente asociado a esta inversión.
Es este segundo aspecto el que ha obligado a desdoblar el Fondo, dado que el artículo
158.2 exige que el Fondo se destine exclusivamente a gastos de inversión. La solución ha sido distribuir
la cuantía del Fondo de Compensación Interterritorial fijada en la Ley anterior (30 por 100 de la inversión
pública) en dos: el 75 por 100 en un Fondo de Compensación, que cumple estrictamente el mandato
constitucional y el 25 por 100 en un Fondo Complementario con el que podrán financiarse gastos de
inversión así como aquellos gastos necesarios para poner en marcha o en funcionamiento las inversio­
nes financiadas con cualquiera de estos dos Fondos. Por lo demás, el funcionamiento del Fondo de
Compensación se mantiene en relación con la normativa anterior, la Ley 29/1990, de 26 de diciembre,
referente básico de la nueva Ley. De esta manera, las CCAA beneficiarias seguirán teniendo como refe­
rente esencial su condición en los fondos estructurales del Objetivo 1 (lo que obligará a efectuar alguna
modificación cuando sea efectiva la reordenación a nivel comunitario de las CCAA que mantienen esa
condición), e igualmente se mantienen las variables de distribución aplicables a las CCAA.
Por lo que se refiere a los créditos del Fondo Complementario, destinados a financiar gas­
tos asociados a los proyectos de inversión, fue preciso introducir reglas específicas al no contemplarse
éste en la anterior Ley, pero en definitiva, se trata de una mera adaptación para tener en cuenta la am­
pliación de gastos a financiar por estos Fondos y para incluir a las Ciudades de Ceuta y Melilla, ya que
por lo demás el funcionamiento del Fondo se va a mantener, lo cual resulta lógico si tenemos en cuenta
que, como la propia Exposición de Motivos de la Ley 22/2001 señala, el Fondo de Compensación tal
como quedó diseñado tras su reforma de 1990 ha cumplido satisfactoriamente los objetivos asignados.
Aunque, como antes indicamos, la última reforma de 2001 introdujo una cierta simplifica­
ción en el modelo, o al menos suavizó parcialmente la excesiva complejidad que podía achacarse al
sistema aprobado para el quinquenio 1997/2001, lo que no parece haber conseguido, pese a que era
una de sus supuestas mejoras, es una verdadera estabilidad del sistema. Ciertamente, en la última
reforma se ensalzaba el hecho de que el modelo iba a ser, a partir de entonces, estable, acabando
con las modificaciones quinquenales que se habían convertido en práctica habitual. Pero lo cierto es
que, como ya nos temíamos (GONZÁLEZ GONZÁLEZ, 2000, 517) tal estabilidad no se ha logrado y ello
sin duda es debido, en gran medida, a la indefinición del modelo. El hecho de que en el año 2001
pareciese que el proceso de traspaso de competencias iba a llegar a un cierto techo de igualdad,
propició que se plantease la posibilidad de lograr también un sistema estable para su financiación. Sin
embargo, en el actual proceso de reforma de Estatutos, con la petición por algunas CCAA de una
mayor descentralización, se entiende que nuevamente se replantee el modelo de financiación. Más
aún si tenemos en cuenta que las cifras no han evolucionado al ritmo que muchos esperaban, y que
además no se introdujo un mecanismo de adaptación más o menos automático. Ciertamente, si bien
es deseable una cierta estabilidad y la perspectiva de reformas más o menos inmediatas no ayuda al
buen desarrollo de ningún modelo, también lo es que una inmutabilidad absoluta, que impida adap­
tarse a la cambiante realidad social y económica, no resulta lo más aconsejable. La desaparición no
sólo de la revisión quinquenal, posible fuente de la anterior inestabilidad del sistema, pero también la
referencia a las modificaciones sustanciales del sistema tributario estatal, así como la nula referencia
a algún sistema de garantías dinámicas, ha conllevado efectos contraproducentes.
De todas formas, mientras no exista una clarificación por las partes implicadas de cuál es la
forma de Estado que verdaderamente se quiere alcanzar, difícilmente se logrará un consenso sobre qué
— 64 — Instituto de Estudios Fiscales
sistema de financiación se va a tener. Por otra parte, el hecho de que coexistan dos modelos claramente
diferenciados, siempre va a suponer un foco de tensiones, sobre todo cuando uno de ellos parece resul­
tar más beneficioso. Es lógico que, en cierta medida, las CCAA que no se encuentran en dicho sistema y
a las que su aplicación podría resultar favorable pretendan alcanzar resultados similares.
Por ello, nos sigue pareciendo imprescindible que se simplifique y clarifique el sistema de
financiación, “evitando en lo posible la coexistencia de distintos modelos paralelos que son causa de
complejidad y, a la larga, pueden llegar a implicar situaciones de desigualdad” (GONZÁLEZ GONZÁLEZ,
2000, pág. 517).
Por otra parte, en relación con la solidaridad del sistema, hasta el momento ésta ha ve­
nido garantizada por los fondos de solidaridad y también, en cierta medida, por el reequilibrio de in­
gresos, tratando de garantizar la suficiencia de recursos, que suponía la participación en ingresos del
Estado y hoy el fondo de suficiencia. Dado que uno de los problemas que se han detectado en el
actual sistema deriva del hecho de que las CCAA forales no contribuyen a la solidaridad, no parece
que la mejor medida para solucionar este problema sea que las demás hagan lo mismo, o limiten a su
libre arbitrio cuál es el grado de solidaridad que están dispuestas a alcanzar. Sería, en todo caso,
más lógico introducir a todas las CCAA en el modelo de solidaridad que la Constitución prevé, de
manera que finalmente, y en este aspecto, no quepa atribuir diferencias y desigualdades a unos sis­
temas sobre otros.
En cualquier caso, aunque sin duda el modelo actual puede ser mejorado en términos de
corresponsabilidad y autonomía tributaria, por ejemplo, con mayores competencias normativas sobre
los tributos cedidos, la experiencia demuestra que la mayor cesión de tributos o participación en los
mismos no garantizará sin más una verdadera corresponsabilidad, aunque sin duda sentará mayores
bases para que ello se logre, siempre que vaya acompañada de competencias normativas. Pero, en
cualquier caso, deben sentarse claramente los criterios de solidaridad, o equidad, que se van a apli­
car. No olvidemos, además, que la revisión de la Política Regional comunitaria supondrá que algunas
CCAA dejen de ser consideradas Objetivo 1 y que, actualmente, ello supone no sólo el acceso a de­
terminados Fondos Estructurales, sino también al Fondo de Compensación Interterritorial.
BIBLIOGRAFÍA
GONZÁLEZ GONZÁLEZ, A. I. (2000): La financiación del Principado de Asturias (su evolución en el mar­
co de la financiación autonómica general), Servicio de Publicaciones de la Universidad de Ovie­
do, 2000.
LOZANO SERRANO, C. (1990): Consecuencias de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el
Derecho Financiero y Tributario, edit. Cívitas, Madrid.
MONASTERIO, C., y ZUBIRI, I. (1996): “La financiación de las Comunidades Autónomas: balance y pro­
puestas de reforma”, Papeles de Economía Española, núm. 69.
TORNOS, J.; AJA, E.; FONT I LLOVET, T.; PERULLES, J. M., y ALBERTI, E. (1988): Informe sobre las Auto­
nomías, edit. Cívitas, Madrid, 1988.
VV. AA.: Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, IEF, Madrid.
— 65 — Instituto de Estudios Fiscales
Dos cauces complementarios para el desarrollo legislativo de la regulación constitucional de la financiación autonómica: la LOFCA y los Estatutos de Autonomía JESÚS RAMOS PRIETO
(Universidad Pablo de Olavide de Sevilla) Sumario. I. La financiación autonómica y la reforma de los Estatutos de Autonomía: una
vieja discusión.—II. Función de la LOFCA en la regulación de la financiación de las Comu­
nidades Autónomas. 1. ¿Es la LOFCA una norma imprescindible desde una perspectiva
constitucional? 2. Relevancia de la LOFCA en la definición del sistema de financiación au­
tonómica.—III. Función de los Estatutos de Autonomía en la regulación de la financiación
de las Comunidades Autónomas. 1. ¿Pueden incluir los Estatutos de Autonomías normas
sobre esta materia? 2. La rigidez del procedimiento de reforma estatutaria como obstáculo
para que los Estatutos de Autonomía recojan concretos sistemas de financiación.—IV. La
relación entre la LOFCA y los Estatutos de Autonomía: ¿antagonismo o complementari­
dad? 1. Análisis del Derecho vigente: preferencia de la LOFCA en su ámbito material de
actuación e interpretación armónica con los Estatutos. 2. La sujeción de los Estatutos de
Autonomía al sistema de financiación concretado en la LOFCA.—V. Planteamiento de las
reformas estatutarias en curso.—VI. Conclusión.—Bibliografía.
I. LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE
I. AUTONOMÍA: UNA VIEJA DISCUSIÓN
El papel que deben desempeñar los Estatutos de Autonomía en el diseño del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general (excluidos los territorios forales de
Navarra y el País Vasco) es uno de los temas controvertidos en las discusiones políticas y jurídicas
surgidas al hilo del proceso de reformas estatutarias en que nos hallamos inmersos. Como tendremos
oportunidad de constatar más adelante, esta cuestión no se ha suscitado con motivo de la reciente
reforma aprobada para la Comunidad Valenciana por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, sino a
causa del nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña, que acaba de concluir su tramitación en las
Cortes Generales y está pendiente de referéndum. Y resulta, además, probable que pueda reprodu­
cirse en los debates que se celebren en breve con relación a otras iniciativas, ya sea la que acaba de
registrarse en el Congreso de los Diputados procedente del Parlamento de Andalucía o ya se trate de
otras proposiciones de reforma que aún se están gestando en las Asambleas legislativas de Cana­
rias, Aragón, Galicia, Baleares, La Rioja o Castilla-La Mancha, Asturias, Castilla y León o Murcia,
entre otras Comunidades Autónomas.
Se discute, en concreto, si resulta o no conveniente o incluso constitucionalmente legíti­
mo que el articulado de los nuevos Estatutos de Autonomía incluya una serie de normas acerca de la
estructura y composición de la Hacienda de cada Comunidad Autónoma y, en particular, sobre su
sistema de financiación. Lejos de suponer una novedad, esta polémica es en el fondo idéntica a la
que ya se planteó en los momentos iniciales de puesta en marcha del Estado autonómico, tras la
aprobación de la Constitución Española de 1978. No en vano, los más de cinco lustros de vigencia de
la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en
adelante LOFCA) no han representado nunca un obstáculo para que todos los Estatutos de Autono­
mía hayan contenido, sin excepción alguna, un capítulo específico relativo al tratamiento de los as­
— 67 — pectos económicos y hacendísticos. De modo que, ante una realidad tan consolidada como esta,
puede afirmarse que la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general ha constitui­
do siempre una materia bifronte, regulada a caballo entre la LOFCA, en su condición de marco global,
uniforme y común a todas ellas, y las diferentes disposiciones estatutarias. Así lo reconoce de hecho
el artículo 1.2 de la propia LOFCA en su primer inciso: “La financiación de las Comunidades Autóno­
mas se regirá por la presente Ley Orgánica y por el Estatuto de cada una de dichas comunidades”.
Sin embargo, la delimitación de las funciones respectivas que han de desempeñar am­
bos tipos de cuerpos legislativos en tan crucial campo ha vuelto a cobrar actualidad en los últimos
tiempos. La causa es sobradamente conocida: desde una Comunidad Autónoma se ha reclamado la
inclusión de un modelo propio e individualizado de financiación en su propio Estatuto de Autonomía,
sin sujeción a los dictados armonizadores que puedan dimanar de la LOFCA. No está de más recor­
dar que el artículo 202 de la propuesta de reforma aprobada en su día por el Parlamento de Cataluña
(Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm. 210-1, de
21 de octubre de 2005) reservaba al Estatuto la regulación, en el marco de la Constitución, de “las
relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalidad” e invocaba los principios
de proximidad y subsidiariedad para ordenar que lo establecido en él sería aplicable “de forma
preferente en caso de conflicto normativo con la legislación del Estado”.
En este contexto, no resulta ocioso reflexionar, pese a que como decimos el asunto dista
mucho de ser desconocido, sobre la posición que ocupan ambos bloques legislativos (LOFCA y Estatutos
de Autonomía) dentro del esquema constitucional de ordenación de las Comunidades Autónomas, espe­
cialmente a la luz de la jurisprudencia que ha venido sentando a este respecto el Tribunal Constitucional.
II. FUNCIÓN DE LA LOFCA EN LA REGULACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE
II. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. ¿Es la LOFCA una norma imprescindible desde una perspectiva constitucional?
Nadie pone a estas alturas en entredicho que la LOFCA tiene un inequívoco anclaje
constitucional en el artículo 157.3 de nuestra Norma Fundamental. Este precepto, que como ha re­
cordado P. YEBRA MARTUL-ORTEGA (2004, pág. 343) recibió durante el debate constitucional numero­
sas enmiendas tendentes a su supresión, instituye un cauce extraestatutario, por el que se autoriza al
Estado regular mediante ley orgánica el ejercicio de las competencias financieras de las Comunida­
des Autónomas, las normas para la resolución de eventuales conflictos y las posibles formas de cola­
boración financiera entre las Haciendas autonómicas y la Hacienda estatal.
Mucho se discutió en un primer momento en torno a la necesidad de que el Parlamento
nacional dictase una ley orgánica de esas características. El hecho en sí de que el precepto constitucio­
nal utilizase con escasa fortuna la expresión “podrá regularse”, como bien apuntase J. LASARTE ÁLVAREZ
(1980, pág. 153), sirvió de argumento a algunos para defender que la misma no resultaba indispensable
en orden a la configuración de la Hacienda autonómica por parte de los Estatutos de Autonomía.
En la práctica, el Estatuto de Autonomía de Cataluña que ahora se pretende reemplazar
fue aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, antes de que la LOFCA acometiese,
cerca de un año más tarde, un tratamiento global de los aspectos financieros para todas las Comuni­
dades Autónomas de régimen general; los acontecimientos discurrieron, por consiguiente, de una
manera tal que cabe afirmar con J. ARIAS VELASCO (1990, pág. 23) que el Estatuto catalán prejuzgó
las soluciones que a la postre se adoptarían en aquélla y en los restantes Estatutos, en particular en
lo que afecta a la cesión de impuestos estatales.
En cualquier caso, a la vista de la indeterminación a la que queda sujeta la Hacienda au­
tonómica por mor de los artículos 156 a 158 de la Constitución, extremo este bastante criticado en su
— 68 — Instituto de Estudios Fiscales
día por autorizadas voces doctrinales, muy pronto se abrió paso la tesis de que la LOFCA cumple una
función esencial. Es ella la que, como afirma A. RODRÍGUEZ BEREIJO (2004, pág. 250), “establece las
líneas básicas del sistema de financiación autonómica, supliendo así la indeterminación de la Consti­
tución, y la que sirve de parámetro en el control de constitucionalidad sobre el alcance concreto de las
competencias autonómicas”. De ahí que se la haya calificado con acierto por E. AJA FERNÁNDEZ
(2001, pág. 385) como una de las denominadas “leyes competenciales”, dado que es en ella –y no en
la Constitución y los Estatutos, como es la regla general– donde se clarifica la distribución de compe­
tencias financieras.
No puede ser de otra manera si se tiene presente que los preceptos constitucionales no
pasan de dibujar a grandes trazos un sistema que J. RAMALLO MASSANET y J. ZORNOZA PÉREZ (1995,
página 9) calificaron con acierto como “de carácter flexible y relativamente simple”, por cuanto enun­
cian las piezas que deben componer la estructura financiera de las Comunidades Autónomas y los
criterios para su ensambladura, si bien en unos términos lo suficientemente amplios para permitir
variadas composiciones en función de las conveniencias y necesidades de cada momento. Desde
luego, no resulta admisible una interpretación extrema que, como alertase J. GARCÍA AÑOVEROS
(1986a, págs. 377-378 y 380), induzca a estimar que “la Constitución es, en materia de financiación
autonómica, poco más que un condicionamiento formal que puede rellenarse de cualquier contenido”.
Pero, descartada esa posición extrema, no apreciamos ningún impedimento para compartir visiones
como la de A. CASTELLS OLIVERES (1988, pág. 155), para quien las normas integrantes del bloque de
la constitucionalidad “no consagran un modelo de hacienda autonómica sino que establecen un mar­
co dentro del cual pueden materializarse modelos de muy distinto tipo”, siempre que, añadimos noso­
tros, no se rebasen principios fundamentales en ellas plasmados como la autonomía financiera, la
solidaridad y la coordinación mencionadas en el artículo 156.1.
2. Relevancia de la LOFCA en la definición del sistema de financiación autonómica
En este contexto, la LOFCA no puede ser valorada como una norma de importancia
secundaria. Nuestra Carta Magna, nos ha recordado su supremo intérprete, “no predetermina cuál
haya de ser el sistema de financiación autonómica, sino que atribuye esa función a una Ley Orgánica,
que cumple de este modo una función delimitadora de las competencias financieras estatales y
autonómicas previstas en el artículo 157 CE” y que, en consecuencia, dicha norma tiene entre sus
cometidos establecer “los rasgos generales de los mecanismos de financiación autonómica”
(Sentencia 192/2000, de 13 de julio, Fundamento Jurídico 4.o).
Amén de destacar que a esta ley orgánica le incumbe la concreción del sistema de fi­
nanciación autonómica, el Tribunal Constitucional se ha hecho eco de su relevancia en dimensiones
más específicas, poniendo el acento en varias ideas básicas:
1.a La ley orgánica aludida en el artículo 157.3 sirve de “punto de referencia para de­
terminar la extensión y límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y las facul­
tades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado para el cumplimiento de los
fines y el ejercicio de las competencias que la Constitución les atribuye” (Sentencia 179/1987, de 12
de noviembre, Fundamento Jurídico 2.o).
2.a Por medio de este precepto el constituyente pretendió “habilitar la intervención unila­
teral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en
el sistema de financiación autonómica, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema
quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada
uno de los Estatutos de Autonomía” (Sentencia 68/1996, de 18 de abril, Fundamento Jurídico 9.o).
3.a Se observa una “indudable conexión” entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 de
la Constitución que “determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tribu­
tos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias
financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado” (Sentencia 192/2000,
de 13 de julio, Fundamento Jurídico 6.o).
— 69 — 4.a A partir de la LOFCA “el Estado, dentro de los márgenes que la Constitución le otor­
ga y respetando los principios y las competencias financieras autonómicas en ella establecidas (sin­
gularmente en el art. 157 CE) está constitucionalmente habilitado para establecer uno u otro sistema
de financiación autonómica, y así se ha puesto de manifiesto en las sucesivas reformas de la LOFCA
operadas por la Ley Orgánica 1/1989 o la Ley Orgánica 3/1996 “ (Sentencia 192/2000, de 13 de julio,
Fundamento Jurídico 10.o).
5.a Pese a todo, la ley orgánica no se concibe como un cauce exclusivo y excluyente
para la regulación de los recursos financieros de las Comunidades. En palabras del Tribunal Consti­
tucional, no tiene como finalidad “establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier
aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el artículo 157.1 de la CE
requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica
–la actual LOFCA– pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto
alcance de las competencias autonómicas en materia financiera (por todas, SSTC 181/1988, Funda­
mento Jurídico 7.o; 183/1988, Fundamento Jurídico 3.o; 250/1988, Fundamento Jurídico 1.o, y
150/1990, Fundamento Jurídico 3.o)” (Sentencia 68/1996, de 18 de abril, Fundamento Jurídico 9.o).
De esta última afirmación deriva justamente la circunstancia de que la aplicación efectiva
del sistema de financiación se haya materializado, sobre la base de los sucesivos acuerdos o mode­
los adoptados en cada momento en un órgano de coordinación como el Consejo de Política Fiscal y
Financiera (art. 3 de la LOFCA), por otras normas legales complementarias de idéntico alcance gene­
ral. De ellas son exponentes en la actualidad, amén de las sucesivas Leyes de Presupuestos Genera­
les del Estado, la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común
y Ciudades con Estatuto de Autonomía, la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fon­
dos de Compensación Interterritorial y las Leyes 17 a 31/2002, de 1 de julio, del régimen de cesión de
tributos del Estado a las diferentes Comunidades Autónomas y de fijación del alcance y condiciones
de dicha cesión.
La doctrina también ha identificado desde diversas disciplinas el significado preciso del
artículo 157.3 en la configuración de nuestro sistema de descentralización financiera. S. MUÑOZ MA­
CHADO (1984, pág. 411) destacó que la necesidad de lograr un cierto grado de armonización y de
salvar el poder financiero estatal aconsejaban que “dentro de los parámetros establecidos en la Cons­
titución, sea una responsabilidad estatal la determinación de cómo han de combinarse los diferentes
recursos financieros a los que alude el artículo 157.1”. En la LOFCA apreció una “preocupación por la
coherencia, por la coordinación, por la armonización” el Profesor J. GARCÍA AÑOVEROS (1986 b, página
187), que calificó la potestad estatal que deriva del precepto constitucional como “una facultad exorbi­
tante si se la compara con lo que sucede con cualquier otra competencia de las Comunidades que
podrá tener muchas limitaciones, pero derivadas del Estatuto y de la Constitución, no de una decisión
unilateral del Estado de carácter no constitucional”. En suma, estamos, como explica F. DE LA HUCHA
CELADOR (1992-1993, págs. 431-432), ante una norma que era y es absolutamente necesaria, pues
sin ella “difícilmente podría haber existido un modelo de financiación homogéneo –y, por ende, gene­
ral– para todas las Comunidades Autónomas”.
III. FUNCIÓN DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN LA REGULACIÓN DE
III. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. ¿Pueden incluir los Estatutos de Autonomía normas sobre esta materia?
Hay posiciones extremas que argumentan, tanto desde una perspectiva política como ju­
rídica, que los Estatutos de Autonomía no deben decir prácticamente nada o incluso guardar un pru­
dente silencio en el delicado terreno de la financiación autonómica. Buen exponente de esta corriente
— 70 — Instituto de Estudios Fiscales
de pensamiento es M. MEDIDA GUERRERO (2005, págs. 246-247), quien sostiene que “el panorama
normativo, hoy tan enturbiado, ganaría ostensiblemente en seguridad jurídica si se admitiera con toda
llaneza la reserva de competencia a favor del legislador orgánico que el constituyente quiso estable­
cer”. A juicio de este autor, esta materia “no es el ámbito de la bilateralidad y del principio dispositivo,
sino el terreno de la multilateralidad y del principio de generalidad”, lo que le lleva a concluir que
“desde un punto de vista exclusivamente jurídico, la solución idónea, en cuanto excluyente a radice
de toda posible controversia o conflicto internormativo, consistiría en que el Estatuto, lisa y llanamen­
te, omitiese por completo el tema de la financiación, remitiéndose in toto a la LOFCA”.
Suscribimos plenamente ese alegato en contra de cualquier pretensión de convertir la fi­
nanciación en un orden sujeto a una relación bilateral entre el Estado y cada una de las Comunidades
Autónomas, al albur por completo de lo que establezca cada Estatuto y al margen de los mandatos de
la LOFCA. Sin embargo, no compartimos hasta el final planteamientos como el reproducido en el
párrafo anterior, ya que, a nuestro modo de ver, obedecen a una lectura demasiado literal de algunos
artículos del título VIII del texto constitucional.
En efecto, es una evidencia que la Hacienda autonómica o regional no figura entre las
competencias susceptibles de ser asumidas por las Comunidades Autónomas a tenor del artículo
148.1, por contraposición a la “Hacienda general y la Deuda del Estado”, que sí aparecen recogidas
a
como competencias exclusivas del Estado en el artículo 149.1.14. . No obstante, tal aparente vacío
no ha impedido que la doctrina mayoritaria interpretase desde un primer momento que la potestad de
organización de cada Comunidad Autónoma sobre su propia Hacienda es fácilmente deducible de
otros preceptos constitucionales, como los artículos. 149.3, 156 y 157.1 y 3. En palabras de E. ESE­
VERRI MARTÍNEZ (1981, pág. 173), la competencia sobre la Hacienda propia no entraña “una mera
posibilidad que será asumida por las Comunidades Autónomas”, sino “una condición o exigencia”
indispensable para el desarrollo de sus competencias y el ejercicio de su autonomía política. O como
previniera J. GARCÍA AÑOVEROS (1984, págs. 103 y 105), “para la Constitución no puede haber Comu­
nidad Autónoma sin Hacienda propia”, por lo que la ausencia de la Hacienda regional del listado
competencial del artículo 148.1 se explica porque éste “enumera competencias «posibles» de las
CCAA”, mientras que “la Hacienda de la Comunidad no es una competencia que la Comunidad «pue­
da asumir»“, sino “una competencia necesaria si la Comunidad existe”. De ahí que no le falte razón a
R. FALCÓN Y TELLA (1987, pág. 510) al subrayar que el alcance del principio dispositivo en materia
financiera es mínimo, pues una vez constituida la Comunidad Autónoma “debe asumir necesariamen­
te, por imperativo constitucional, determinadas competencias financieras”.
El Tribunal Constitucional ha admitido que su Hacienda privativa es “materia propia” de
aquéllas, susceptible de ser asumida a través de los Estatutos. En particular ha declarado que “la organi­
zación de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas,
cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma” (Sentencia 14/1986, de 31 de
enero, Fundamento Jurídico 2.o), puesto que “la autonomía financiera supone la existencia de una
Hacienda autónoma” para el ejercicio y financiación de las competencias asumidas (Sentencias 63/1986,
de 21 de mayo, Fundamento Jurídico 4.o, y 183/1988, de 13 de octubre, Fundamento Jurídico 1.o).
Por consiguiente, estimamos que los Estatutos de Autonomía están legitimados, en su
condición de normas institucionales básicas de cada nacionalidad o región (art. 147.1), para comple­
tar los escuetos principios y reglas que sobre el sistema de financiación sientan los artículos 156, 157
y 158 del texto constitucional, dando un paso más en la concreción de las competencias que incum­
ben a las Comunidades Autónomas sobre sus recursos financieros. Entrañaría hasta cierto punto una
paradoja que la que se conceptúa como norma básica de la Comunidad Autónoma no contuviese
ninguna previsión sobre un elemento clave para su funcionamiento.
El constituyente no excluyó en ningún momento esa opción. Buena prueba de ello la lo­
calizamos, por ejemplo, en el apartado 2 del artículo 156, donde se contempla la posibilidad de que
las Administraciones autonómicas “actúen como delegados o colaboradores del Estado para la re­
caudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y
los Estatutos”. Si una Comunidad Autónoma quiere hacer uso de esta vía debe plasmarla, por tanto,
en el articulado de su Estatuto. En la misma línea, nada impide que los Estatutos de Autonomía reco­
jan, con base en el artículo 133.2 de la Constitución, la potestad de la Comunidad Autónoma para
— 71 — establecer y exigir sus propios tributos; o desarrollen, como ha sucedido en todos ellos, su listado de
fuentes de ingresos a partir del artículo 157.1. O que, como apunta M. VILLARÍN LAGOS (2000, páginas
161-162), cada Estatuto asuma de forma abstracta y genérica los impuestos estatales cedidos como
parte integrante de la Hacienda autonómica.
En síntesis, los textos estatutarios gozan de legitimidad constitucional para incluir precep­
tos –como de lo hecho lo hicieron desde un primer momento– con la finalidad de perfilar las fuentes de
financiación de cada Comunidad Autónoma. Si ello es así, surge de inmediato la duda que trataremos
de despejar en el próximo apartado: ¿cómo se articulan esas normas con las contenidas en la LOFCA?
2. La rigidez del procedimiento de reforma estatutaria como obstáculo para que los Estatutos
2. de Autonomía recojan concretos sistemas de financiación
Aceptar que los Estatutos de Autonomía estén habilitados para recoger algunas normas
sobre financiación no implica, empero, admitir a continuación que el constituyente los concibiera co­
mo el cauce apropiado para definir el sistema de financiación vigente en cada momento. Además de
la necesaria supeditación a la LOFCA que enseguida destacaremos, existe otro motivo adicional para
desechar esa alternativa: los estrictos trámites exigidos para llevar a cabo una reforma estatutaria.
En efecto, la posición que ocupan los Estatutos de Autonomía dentro del sistema de
fuentes del Estado autonómico se caracteriza por la rigidez de su articulado frente a ulteriores revi­
siones. Gozan de una especial fortaleza que tiene su origen en los artículos 147.3 y 152.2 de la Cons­
titución, en virtud de los cuales la reforma de las disposiciones estatutarias sólo pueda llevarse a cabo
de acuerdo con las reglas procedimentales previstas a tal efecto en las mismas. Al amparo de esos
preceptos todos los Estatutos han instaurado un procedimiento reformatorio que asegura su inmuni­
dad frente a cualquier pretensión unilateral del legislador estatal tendente a alterar su contenido, en la
medida en que toda propuesta de reforma ha de recibir, con anterioridad a su remisión a las Cortes
Generales, la aprobación por mayoría cualificada de la correspondiente Asamblea legislativa autonó­
mica. Y en el caso de las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía), se añade la exigencia del referéndum positivo
del cuerpo de electores de la Comunidad Autónoma.
A la vista de este condicionante formal, concretar el sistema de financiación aplicable a
cada Comunidad Autónoma en su respectivo Estatuto de Autonomía hubiera entrañado una falta de
flexibilidad muy desaconsejable para el devenir de la Hacienda autonómica, vinculada a una materia
tan sujeta a continuos vaivenes estructurales y tan poco perdurable en su configuración legal como es
el sistema tributario.
Un aleccionador ejemplo de esa falta de idoneidad lo encontramos en la manera en que
se afrontó la regulación estatutaria de los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado a que
alude el artículo 157.1, a) de nuestra Norma Fundamental. Por influjo del Estatuto catalán de 1979, el
artículo 10.2 de la LOFCA se resignó a que fuesen los Estatutos los que concretasen, mediante un
precepto específico, los impuestos que el Estado cede a la respectiva Comunidad Autónoma, en de­
trimento de otras opciones posibles. Como ya hemos manifestado en trabajos precedentes, insertar
en ellos el listado de impuestos cedidos comportaba a priori para las Haciendas autonómicas la ven­
taja de garantizar una mayor seguridad en cuanto a la percepción de sus rendimientos. Aunque el
Estado conservase intacta, como titular de los impuestos, la facultad de modificarlos o suprimirlos al
ejercitar su poder tributario, la decisión de ceder su recaudación sólo podría ser anulada contando
con el asentimiento de la Comunidad cesionaria.
Contrariamente, al delimitar el campo de acción de esta fuente de financiación en los Es­
tatutos se mermaba de forma ostensible su margen de maniobra para el futuro, que quedaría así
afectado por la rigidez inherente a los mismos. Para salvar este último escollo, el Estatuto catalán
(disposición adicional sexta, apartado 2) ideó una original fórmula que sería copiada después casi al
pie de la letra por los demás Estatutos. Consiste en que para retocar el catálogo de impuestos cedi­
dos a cada Comunidad Autónoma es suficiente con tramitar como proyecto de ley el acuerdo alcan­
— 72 — Instituto de Estudios Fiscales
zado a tal fin entre los Gobiernos central y autonómico en el seno de la correspondiente Comisión
Mixta, sin que este retoque entrañe en ningún caso una “modificación del Estatuto”. Es decir, que con
esta anómala solución se permite que un precepto inserto en un Estatuto de Autonomía pueda ser
modificado sin sujeción al procedimiento normal de reforma estatutaria y mediante una simple ley
ordinaria. Ello pone de relieve que, en realidad, estamos en presencia de normas de carácter no esta­
tutario, cuya inclusión en los Estatutos obedece a motivaciones puramente políticas, cifrables en la
seguridad y estabilidad que adquiere la cesión impositiva con su reflejo en ellos.
IV. LA RELACIÓN ENTRE LA LOFCA Y LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA:
IV. ¿ANTAGONISMO O COMPLEMENTARIEDAD?
1. Análisis del Derecho vigente: preferencia de la LOFCA en su ámbito material de actuación e
1. interpretación armónica con los Estatutos
La respuesta al interrogante que formulamos en el enunciado de este apartado está re­
suelta con claridad meridiana por el ordenamiento vigente. La disposición final de la LOFCA arbitra
una solución del siguiente tenor:
“La normas de esta Ley serán aplicables a todas las Comunidades Autónomas, debiendo inter­
pretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos Estatutos.”
Esta regla, incorporada durante la tramitación parlamentaria, ha sido utilizada en alguna
ocasión por el Tribunal Constitucional (Sentencias 58/1982, de 27 de julio, Fundamento Jurídico 1.o, y
85/1984, de 26 de julio, Fundamento Jurídico 3.o), en el sentido de aclarar que, pese a que la LOFCA
ha de ser objeto de la interpretación más amplia posible para hacerla compatible con los preceptos
estatutarios, en caso de conflicto ha de prevalecer aquélla.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña aún vigente fue aprobado, antes que la LOFCA,
por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre. Al objeto de evitar un eventual conflicto normativo
con el contenido de la posterior ley orgánica que aprobase el Estado para regular la financiación au­
tonómica, su Disposición Adicional séptima había adoptado ya la siguiente cautela:
“El ejercicio de las competencias financieras reconocidas por este Estatuto a la Generalidad se
ajustará a lo que establezca la Ley orgánica a que se refiere el apartado 3 del artículo 157 de la Cons­
titución.”
Esta fórmula fue copiada después en los Estatutos de Autonomía, posteriores ya a la
LOFCA, de Galicia (Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Disposición Adicional segunda), la Comuni­
dad Valenciana (Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, Disposición Adicional primera) y Castilla-La Man­
cha (Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto Disposición Adicional segunda).
De acuerdo con los preceptos transcritos, no existe una relación de antagonismo, sino de
complementariedad entre la LOFCA y los Estatutos de Autonomía. La asunción de las competencias
financieras que las Comunidades Autónomas ostentan ex artículo 157.1 de la Constitución tiene su lógi­
ca plasmación en los correspondientes preceptos que los Estatutos dedican a detallar los diferentes
recursos de la Hacienda autonómica (tributos propios, recargos sobre impuestos estatales, impuestos
cedidos, participación en impuestos estatales, etc.) Ahora bien, tales competencias estarán siempre
condicionadas en su ejercicio a los límites y condiciones que disponga unilateralmente la LOFCA.
Dicho de otra forma, el ensamblaje de las múltiples piezas que conforman el sistema de fi­
nanciación autonómica, a tenor de la Constitución y los Estatutos, es responsabilidad exclusiva del le­
gislador estatal al amparo del artículo 157.3 del texto constitucional. La LOFCA, como explica E. GIRÓN
REGUERA (2003, pág. 93), “no es una fuente del derecho atributiva de recursos financieros –pues éstos
— 73 — ya han sido conferidos directamente por el art. 157.1 CE– sino delimitadora y concretizadora de la clase
de competencia que tienen las Comunidades Autónomas en relación con su sistema de ingresos”.
2. La sujeción de los Estatutos de Autonomía al sistema de financiación concretado en la
2. LOFCA
Si la determinación del sistema de financiación es una facultad estatal, como hemos cons­
tatado que asevera el Tribunal Constitucional (Sentencia 192/2000), no queda otra opción hermenéutica
que concluir que los Estatutos de Autonomía no pueden situarse al margen del sistema de financiación
que en cada momento defina con carácter general el Estado, a través de la LOFCA y de sus sucesivas
modificaciones. Por ello, estamos de acuerdo con J. L. GARCÍA RUIZ y E. GIRÓN REGUERA (2005, pág. 34)
en que el régimen de financiación sólo puede ser “limitadamente” una materia estatutaria, en la medida
en que las fuentes normativas que intervienen en su regulación “reducen el margen de maniobrabilidad
de las CCAA para configurar unilateralmente su propio modelo de financiación”.
Sin embargo, durante la fase de elaboración y tramitación parlamentaria del nuevo Estatu­
to de Autonomía de Cataluña se han escuchado voces reclamando el establecimiento de un modelo
financiero ad hoc para esta Comunidad Autónoma. De hecho, esta era inequívocamente la orientación
adoptada en la propuesta remitida al Congreso de los Diputados por el Parlamento catalán, que desbordaba a todas luces el marco definido por la LOFCA, por ejemplo en un cuanto a la concepción y
alcance de la cesión de impuestos estatales –se pretendía obtener la cesión de todos los tributos esta­
tales soportados en territorio catalán, con muy amplias competencias normativas y de aplicación–.
Para dar una ponderada respuesta a posturas que, como la propugnada en esa iniciativa
legislativa, conciben la financiación en clave bilateral y no multilateral, optaremos por servirnos de una
reciente y aleccionadora reflexión de J. LASARTE ÁLVAREZ (2005, pág. 264): “Quienes sean partidarios de
configurar el modelo de financiación en un Estatuto reformado y defiendan que ese modelo puede ser
diferente para cada Comunidad (o para grupos de las mismas) y que cada cual busque sus propias solu­
ciones en razón de su posición política y económica, tendrán que comenzar por proponer la derogación
de la LOFCA o su declaración expresa de que no se aplica en ese territorio. (...) Tendrán pues que con­
vencernos de una solución de este tipo, que, a nuestro juicio, no responde al espíritu de la Constitución,
echaría por tierra la experiencia adquirida y el orden logrado a través de la LOFCA y de la normativa de
desarrollo, a pesar de todas sus deficiencias, y abriría la caja de los truenos de las reivindicaciones auto­
nómicas y de la aplicación efectiva de los principios de igualdad, coordinación y solidaridad”.
V. PLANTEAMIENTO DE LAS REFORMAS ESTATUTARIAS EN CURSO
La reciente Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982,
de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, respeta con fidelidad al patrón
que hemos descrito en los párrafos que anteceden. El nuevo título “IX del Estatuto valenciano” con­
serva intacta la disposición adicional primera sobre el preceptivo ajuste a la LOFCA y contiene, por
añadidura, continuas remisiones a la ley orgánica prevista en el artículo 157.3 de la Constitución, en
aspectos tales como el sistema de ingresos de la Comunidad Autónoma y las competencias normati­
vas y de aplicación de que ésta dispondrá con respecto a sus instrumentos de financiación (arts. 67.2
y 3), la aplicación y revisión en vía administrativa de los tributos cedidos (arts. 69 y 75), el estableci­
miento de tributos propios (art. 72, b) y la participación en los impuestos del Estado (art. 74).
Por su parte, la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pendiente
ya sólo de aprobación en referéndum y del voto final de ratificación por las Cortes Generales, ha suavi­
zado su pretensión inicial de desligarse por completo de la LOFCA, tras la sustancial revisión de que ha
sido objeto su título VI durante la tramitación en el Congreso de los Diputados. El artículo 201.1 alude
— 74 — Instituto de Estudios Fiscales
ahora, a la Constitución, al Estatuto y a la ley orgánica que resulte de la puesta en práctica del artículo
157.3 de la primera como fuentes reguladoras de las relaciones de orden tributario y financiero entre el
Estado y la Generalidad. Adicionalmente, la disposición adicional duodécima reclama una interpretación
armónica de las normas contenidas respectivamente en la LOFCA y en el Estatuto.
No obstante, más allá de esas declaraciones formales, el nuevo Estatuto se aparta de
manera sustancial de la configuración de la Hacienda autonómica que ofrece en la actualidad la LOF­
CA, tras la última modificación operada en la misma por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.
Sin pretensión de ser exhaustivos, nos limitamos a mencionar algunos puntos en los que la discrepan­
cia con determinados preceptos de aquélla (arts. 11, 13, 19 y 20, entre otros) salta a la vista:
— Creación de un Consorcio o ente equivalente en el que participarán de forma paritaria
la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Cataluña,
que podrá encargarse de la aplicación de aquellos tributos cedidos cuya gestión, re­
caudación, inspección y revisión no se delegue, en principio, en la segunda (art. 204).
— Reordenación de las competencias para conocer de las reclamaciones económicoadministrativas, donde la Administración General del Estado sólo parece reservarse
competencias para la unificación de criterio (art. 205).
— Definición de los mecanismos de nivelación y solidaridad (art. 206).
— Actualización quinquenal de la financiación (art. 208).
— Elevación del porcentaje susceptible de cesión de tributos estatales como el IRPF,
los Impuestos Especiales de fabricación y el IVA al 50, 58 y 50 por 100, respectiva­
mente (Disposiciones Adicionales octava, novena y décima).
— Cesión de competencias normativas en el IVA con respecto a las operaciones cuyos
destinatarios no tengan la condición de empresarios o profesionales y en la tributa­
ción en fase minorista de los productos gravados por los Impuestos Especiales de
fabricación (Disposición Adicional undécima).
Resulta, pues, predecible que ante la magnitud de los cambios que promueve este naciente
Estatuto catalán el legislador estatal deberá abordar a corto plazo una ulterior modificación de la LOFCA.
La Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (Boletín Oficial de las
Cortes Generales. Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm. 246-1, de 12 de mayo de 2006)
recoge la multilateralidad en la definición del sistema de financiación como uno de los principios genera­
les que han de inspirar la Hacienda autonómica. No es de extrañar, por tal motivo, que su articulado
presente numerosas invocaciones a la legislación que el Estado pueda dictar con base en el artículo
157.3 del texto constitucional. Así sucede, en particular, por lo que atañe al establecimiento, regulación
y aplicación de los recursos de la Junta de Andalucía (art. 173.3), a la fijación de los límites y términos
de la cesión de tributos (art. 175.1) o a los límites de las competencias normativas y de ejecución de la
Comunidad Autónoma en materia tributaria (art. 177). De cualquier modo, conviene matizar que el título
VI de esta propuesta de Estatuto, tal y como aparece redactado en el momento de escribir estas líneas,
también implicaría la necesidad de retocar en parte algunas normas de la LOFCA.
Para terminar, haremos una sucinta alusión a otras iniciativas de reforma estatutaria que
están en marcha en el seno de algunos Parlamentos autonómicos.
La propuesta presentada el día 10 de mayo en las Cortes de Aragón contiene varios re­
envíos a la LOFCA (arts. 95.1, 99 y 101), pero instituye en su artículo 100 la figura de un convenio
económico-financiero complementario con el Estado, a efectos de concretar la participación territoria­
lizada de la Comunidad Autónoma en tributos generales y las condiciones para la creación de recar­
gos sobre tributos del sistema fiscal general, que no creemos que tenga fácil encaje en aquélla.
La Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (Boletín Oficial
del Parlamento de las Islas Baleares, VI Legislatura, núm. 130/I, de 28 de abril de 2006) tampoco se
— 75 — atiene del todo al marco de la LOFCA, a pesar de que recalca en su artículo 79.1 que la Comunidad
Autónoma ejercerá sus competencias financieras en los términos que determinan la Constitución y la
ley orgánica dictada al amparo del artículo 157.3 de ésta.
Por último, haremos alusión a la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de
Canarias que se ha dado a conocer en fechas recientes, con la sola intención de advertir que, al mar­
gen del régimen económico-fiscal propio de este territorio insular, el engarce con la LOFCA del mode­
lo financiero reflejado en dicha Propuesta no resulta, en principio, problemático.
VI. CONCLUSIÓN
Para alguien que haya seguido la evolución legislativa de la financiación autonómica du­
rante el último cuarto de siglo, un repaso por el articulado del texto que, salvo imprevistos de última
hora, va a convertirse en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña le generará a buen seguro una
sensación contradictoria. Parece como si volviera a repetirse en el año 2006 la misma historia que
vivimos en los años 1979-1980. De nuevo el Estatuto catalán se ha adelantado en la definición de un
modelo de financiación para una Comunidad Autónoma, modelo a cuyos términos habrá de acomo­
darse con posterioridad la LOFCA y que resulta bastante probable pensar que se extienda a las de­
más reformas estatutarias en curso.
Jurídicamente está hoy bastante claro, tanto para el Tribunal Constitucional como para la
doctrina, que la LOFCA debe prevalecer sobre los Estatutos de Autonomía a la hora de definir el sis­
tema de financiación autonómica. Sin embargo, aun aceptando este aserto, no existe, a nuestro jui­
cio, ningún obstáculo constitucional que impida que las Cortes Generales, en el ejercicio de su
función de garantes de la soberanía nacional, puedan aceptar que un nuevo sistema de financiación
se defina en un Estatuto de Autonomía para una Comunidad Autónoma concreta, con la intención de
que dicho sistema sea trasladado después a la LOFCA, mediante la oportuna reforma de esta a tra­
vés de ley orgánica, para posibilitar la ampliación de su ámbito de aplicación a las restantes Comuni­
dades Autónomas. Pero esta decisión no representa, creemos, un problema que deba valorarse con
parámetros jurídicos, sino que pertenece ya al siempre agitado y convulso mundo de la política.
BIBLIOGRAFÍA
AJA FERNÁNDEZ, E. (2001): “Principios, normas y procedimientos constitucionales de la financiación
autonómica”, en AA. VV. (ed. J. M. GONZÁLEZ-PÁRAMO), Bases para un sistema estable de finan­
ciación autonómica, Fundación BBVA, Bilbao, 2001.
ARIAS VELASCO, J. (1990): “La gestión tributaria”, Autonomies-Revista Catalana de Derecho Público,
12, 1990.
CALVO VÉRGEZ, J. (2005): Financiación autonómica: problemas constitucionales y legales, Civitas,
Cizur Menor (Navarra), 2005.
CASTELLS OLIVERES, A. (1988): Hacienda autonómica. Una perspectiva de federalismo fiscal, Ariel,
Barcelona, 1988.
ESEVERRI MARTÍNEZ, E. (1981):”La financiación de las Comunidades Autónomas por la vía del artículo
143 de la Constitución”, en AA. VV., I Jornadas de Estudios Socio-Económicos de las Comunida­
des Autónomas, t. I (Hacienda de las Comunidades), Junta de Andalucía y Universidades de Se­
villa y Granada, 1981.
— 76 — Instituto de Estudios Fiscales
FALCÓN Y TELLA, R. (1987): “La distribución de competencias en materia financiera entre el Estado y
las Comunidades Autónomas”, en AA. VV., Estudios de Derecho y Hacienda (Libro Homenaje a
César Albiñana García-Quintana), vol. I, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1987.
GARCÍA AÑOVEROS, J. (1984): “La Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía”, Revista de
Estudios Regionales, 14, 1984.
— (1986 a): “Informe sobre modificación del sistema de financiación de las Comunidades Autóno­
mas”, Hacienda Pública Española, 101, 1986.
— (1986 b): “Génesis y desarrollo del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas”, en
AA. VV. (eds. J. RUIZ-HUERTA y R. MUÑOZ DE BUSTILLO), Estado federal-Estado regional: La finan­
ciación de las Comunidades Autónomas, Diputación de Salamanca, 1986.
GARCÍA RUIZ, J. L., y GIRÓN REGUERA, E. (2005): “La financiación autonómica: ¿competencia constitu­
cional o estatutaria?”, Revista Española de Derecho Constitucional, 75, 2005.
GIRÓN REGUERA, E. (2003): La financiación autonómica en el sistema constitucional español, Univer­
sidad de Cádiz, 2003.
HUCHA CELADOR, F. de la (1992-1993): “Reflexiones sobre la financiación de las Comunidades Autó­
nomas en la Constitución Española”, Documentación Administrativa, 232/233, 1992-1993.
LASARTE ÁLVAREZ, J. (1980): “El proceso normativo de la Hacienda regional”, Papeles de Economía
de las Comunidades Autónomas, 1, 1980.
— (2005): “La posible reforma de los Estatutos de Autonomía y su incidencia en el sistema de finan­
ciación”, en AA. VV., Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, vol. II, Parlamento de
Andalucía, 2005.
MEDINA GUERRERO, M. (2005): “Financiación, Estatutos, Constitución”, en AA. VV. (coord. M. J. PEROL
BECERRA), La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía: posibilidades y límites, Instituto
Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005.
MUÑOZ MACHADO, S. (1984): Derecho Público de las Comunidades Autónomas, t. II, Civitas, Madrid,
1984.
RAMALLO MASSANET, J., y ZORNOZA PÉREZ, J. (1995): “Sistema y modelos de financiación autonómica”,
Perspectivas del Sistema Financiero, 51, 1995.
RODRÍGUEZ BEREIJO, A. (2004): “La financiación del Estado Autonómico”, en AA. VV., Homenaje a la
Constitución. Lecciones magistrales en el Parlamento de Andalucía, Parlamento de Andalucía, 2004.
VILLARÍN LAGOS, M. (2000): La cesión de impuestos estatales a las Comunidades Autónomas, Lex
Nova, Valladolid, 2000.
YEBRA MARTUL-ORTEGA, P. (2004): Constitución Financiera Española. Veinticinco años, Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 2004.
— 77 — Instituto de Estudios Fiscales
Estatutos de Autonomía y Ley Orgánica de Financiación. La necesaria vigencia de la Disposición Final de la LOFCA JAIME ANEIROS PEREIRA
(Universidad de Vigo)
Sumario. 1. Planteamiento.—2. El carácter de los Estatutos de Autonomía y su integra­
ción en el bloque de la constitucionalidad.—3. La interpretación armónica y sus repercusio­
nes.—4. Conclusiones.—Bibliografía.
1. PLANTEAMIENTO
La cuestión de las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y la Ley Orgánica de Fi­
nanciación ha vuelto a cobrar importancia en nuestros días al iniciarse el proceso de reforma auto­
nómica. La razón de ello se encuentra en que se trata de un tema que viene decididamente influido
por determinadas concepciones ideológicas que vienen a plasmarse en la posición de estas dos nor­
mas en el sistema de fuentes.
En efecto, los tres textos estatutarios que, hasta este momento, han tenido acceso al
Congreso de los Diputados –la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica
5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; la Propuesta de Refor­
ma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía
para Andalucía– fijan como marco normativo a la Constitución, a la Ley Orgánica prevista en el artícu­
lo 157.3 de la Constitución y al propio Estatuto aunque atribuyéndole distinta prevalencia. La cuestión
era todavía más evidente en el proyecto de alguno de ellos presentado a las Cortes.
La raíz del problema se encuentra en la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía
puesto que si, desde un punto de vista funcional, es la Constitución de la Comunidad Autónoma, des­
de el punto de vista formal es una Ley Orgánica del Estado. Ello plantea el problema de si el Estatuto
de Autonomía puede regular de forma autónoma el régimen de financiación, si se encuentra subordi­
nado a una Ley Orgánica del Estado o si nos encontramos ante un bloque normativo que tiene que
coexistir de modo armónico (FERREIRO, 1991, págs. 791 y ss).
La respuesta está decididamente influida, como no puede ser de otro modo, por los límites
impuestos en nuestra Constitución que ha diseñado un modelo de Estado próximo al Estado federal.
Como ha señalado PITA GRANDAL (2003, pág. 151), “el Estado de las Autonomías es (...) una fórmula de
organización administrativa pero también una fórmula de convivencia que permite realizar dimensiones
culturales e históricas diferentes, y en este sentido es, en consecuencia, una solución política”. En mate­
ria de financiación se encuentra entre los sistemas de unión y los de separación, es decir, está pensan­
do en un sistema mixto en el que predomina el papel del Estado central sobre las Comunidades
Autónomas aunque los distintos elementos del poder financiero se comparten en distinta medida (LAGO
MONTERO, 2000, pág. 27). El artículo 157 de la Constitución configura la Hacienda Autonómica sobre la
base de una serie de recursos que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar.
Se trata de un problema que no es nuevo sino que ya se planteó en los primeros albores
del proceso autonómico. Así, la Disposición Final de la LOFCA al establecer que “las normas de esta
Ley serán aplicables a todas las Comunidades Autónomas debiendo interpretarse armónicamente
con las normas contenidas en los respectivos Estatutos”. De este modo, aparece de nuevo el proble­
ma del poder financiero autonómico, entendido como un conjunto de competencias normativas.
— 79 — Por tanto, procede delimitar qué posición ocupan la Ley Orgánica de Financiación y los
Estatutos en el sistema de fuentes y qué papel pueden jugar los Estatutos de Autonomía en la regu­
lación del sistema de financiación.
2. EL CARÁCTER DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y SU INTEGRACIÓN
2. EN EL BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD
Como es sabido, el artículo 147 de la Constitución señala que los Estatutos son la norma
institucional básica de cada Comunidad Autónoma y ello porque es la norma que determina su estruc­
tura organizativa y las materias sobre las que asume competencias. Este es, precisamente, el conte­
nido fundamental de los Estatutos de Autonomía y su ámbito propio y exclusivo.
La configuración del Título VIII de la Constitución como el marco normativo de referencia
para el desarrollo del Estado Autonómico genera que sean los Estatutos de Autonomía las normas de
asunción de competencias y de determinación de la estructura organizativa propia de cada Comuni­
dad. Por ello puede decirse que, materialmente, se trata de una norma complementaria de la Consti­
tución ya que son éstos los que, teniendo en cuenta el principio dispositivo establecido en la norma
constitucional, delimitan sus competencias y, en cierto modo, las del Estado teniendo en cuenta lo
dispuesto en los artículos 148 y 149 del texto constituyente.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones –SSTC 4/1981,
18/1982, 69/1982, entre otras– sobre la necesidad de que los Estatutos se acomoden a lo dispuesto
en la Constitución, que constituye su único parámetro –STC 99/1986–.
Por lo tanto, en el ámbito competencial y de estructura orgánica estamos ante una norma
que constituye un desarrollo directo de la Constitución pero en el ámbito de la Hacienda Autonómica,
en cambio, el artículo 157 establece cuáles son los recursos de las Comunidades Autónomas y la
posibilidad que tiene el Estado de regular, mediante Ley Orgánica, el ejercicio de las competencias
financieras. La utilización del verbo podrá debe entenderse en términos funcionales, esto es, en el
sentido en el que se utiliza en las potestades que concede el ordenamiento, aunque en este caso se
trata de la potestad legislativa y no de una concreta potestad. Es decir, el Estado no sólo puede regu­
lar por Ley Orgánica el ejercicio autonómico de las competencias financieras sino que debe hacerlo si
se cumplen las condiciones necesarias para ello que, en este caso, viene a coincidir con la asunción
de competencias tributarias por las Comunidades Autónomas.
En consecuencia, la Constitución está sustrayendo del ámbito de los Estatutos de Auto­
nomía la regulación general del sistema financiero autonómico para otorgársela a una Ley Orgánica.
Con ello se persigue la integración de las distintas regulaciones estatutarias en el sistema, evitando
contradicciones y reduciendo disfunciones que, de existir, dificultarían la necesaria armonía entre las
normas estatales y autonómicas. Tal regulación resulta coherente con la estructura cuasi federal del
Estado que hace necesario la existencia de normas de ámbito general y de regulaciones particulares
para cada Comunidad Autónoma.
Es aquí donde surge la cuestión del rango normativo puesto que los Estatutos de Auto­
nomía se aprueban mediante una Ley Orgánica. Efectivamente, el artículo 81 de la Constitución espa­
ñola establece que son leyes orgánicas “las que aprueban los Estatutos de autonomía”. Formalmente,
por lo tanto, la cuestión parece clara y, así, un sector de la doctrina constitucional señala que se trata
de una Ley Orgánica. Por lo tanto, de acuerdo con esta interpretación un Estatuto de Autonomía po­
dría modificar la Ley Orgánica de Financiación. No obstante, otro sector de la doctrina señala que las
semejanzas son solamente formales ya que ambas normas se diferencian en la iniciativa, en la refor­
ma, en la conversión en norma y en el contenido mismo (J. PÉREZ ROYO, 2005, pág. 995).
— 80 — Instituto de Estudios Fiscales
Esta es la cuestión fundamental puesto que el Estatuto presenta un contenido propio, en
el que está presente un cierto elemento voluntario puesto que es la Comunidad Autónoma la que
asume competencias y se incorpora al ordenamiento a través de una Ley Orgánica. La Constitución
no ha querido jerarquizar la relación entre los Estatutos de Autonomía y las Leyes Orgánicas (vid.,
entre otras, la STC 62/1990, de 30 de marzo) sino que les ha asignado ámbitos diversos.
Ambas normas –Estatuto y Ley Orgánica de Financiación– se integran en el llamado blo­
que de la constitucionalidad en cuanto que son desarrollo directo de la Constitución en el ámbito que
les es propio (I. MOLAS, 2005, pág. 184). No se trata de una cuestión de jerarquía sino de competen­
cia la que rige sus relaciones y, por lo tanto, es necesaria una regulación armónica que respete sus
aspectos propios. El Estatuto es la norma organizativa y de asunción de competencias básica y la Ley
Orgánica de Financiación es la norma fundamental en materia de distribución y regulación del poder
financiero. Como ha señalado la STC 56/1990, de 26 de marzo, “el Estatuto es el paradigma de los
instrumentos jurídicos de autoorganización”. En cambio, y siguiendo a la STC 181/1988, de 13 de
octubre “la regulación esencial de la cesión de tributos a las Comunidades Autónomas corresponde
también al Estado, mediante Ley orgánica”.
Es cierto que podría cambiarse el sistema de financiación autonómica pero ello exigiría,
igualmente, un marco de referencia idéntico, un modelo de aplicación general, que debería regularse
por Ley Orgánica.
Como ha señalado la STC 68/1996, de 18 de abril, con el artículo 157.3 de la Constitución,
“que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comuni­
dades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito
competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación auto­
nómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al
albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Auto­
nomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en
cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el artí­
culo 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una
Ley Orgánica –la actual LOFCA– pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del
concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera”.
Esta doctrina del supremo intérprete de la Constitución debe entenderse necesariamente vi­
gente en momentos como los actuales en los que se ha abierto de nuevo el proceso estatuyente y, espe­
cialmente, en lo que se refiere a la financiación autonómica donde los Estatutos, o algunos de ellos, tratan
de regular su Hacienda propia sin tener en cuenta la existencia de un sistema general que debe ser co­
mún a todas ellas. Quizás puede parecer una obviedad o una cuestión ya resuelta pero resulta necesario
recordar, al menos, los límites jurídicos previstos en nuestro sistema y aplicar el sentido común para man­
tener un sistema jurídico propio de un Estado que, aunque se asemeja al Estado federal, se constituye en
Estado Autonómico en el que son compatibles y necesarias un conjunto de normas de aplicación general
y otras de aplicación a cada Comunidad Autónoma (J. PÉREZ ROYO, 2005, pág. 1000).
3. LA INTERPRETACIÓN ARMÓNICA Y SUS REPERCUSIONES
Una vez visto que no existe una relación jerárquica sino de competencia entre los Estatu­
tos y la Ley de Financiación debe afirmarse la necesidad de realizar una interpretación armónica entre
ambos textos, de modo que dentro de la interpretación sistemática que debe aplicarse en toda aplica­
ción de normas jurídicas, debe tenerse en cuenta esta circunstancia. Esta cuestión que, no necesitaría
apoyarse en preceptos concretos, se deriva de la propia estructura del Estado y ha sido plasmada acer­
tadamente, como ya se señaló, en la Disposición final de la LOFCA se establece la necesidad de una
interpretación armónica de los dos textos jurídicos integrados en el bloque de constitucionalidad.
— 81 — Esta armoniosa pretensión no plantea problemas si las normas de la Ley Orgánica de
Financiación y de los Estatutos coinciden en sus aspectos esenciales pero puede plantear algún pro­
blema si se contradicen o si la filosofía de fondo es distinta. Debe tenerse en cuenta que en cuanto a
los ingresos, la Ley Orgánica tiene su origen en el artículo 157 de la Constitución en el que se enume­
ran todos los recursos posibles. El Estado puede regular los recursos de las Comunidades Autóno­
mas sin más limitaciones que las derivadas de la Constitución. Por lo tanto, las Comunidades
Autónomas deben acomodarse a lo dispuesto en esta Ley Orgánica. Las normas de los Estatutos
relativas a los recursos tributarios pueden aplicarse en cuanto se acomoden a lo previsto en la Ley
Orgánica que, en todo caso, debe interpretarse en el sentido más amplio que exijan los Estatutos
para dar acogida en ella a sus previsiones.
Esta armonía en la regulación y en la interpretación deriva de los principios de coordina­
ción y colaboración entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales ya que,
como señaló la STC 4/1981, se “hace imprescindible la coordinación como exigencia de la unidad del
sistema, para evitar que los excesos de la autonomía puedan comprometer la coherencia del conjunto”.
En definitiva, el problema se resuelve, en todo caso, en una cuestión de competencia
normativa. Si la Constitución atribuye al Estado la facultad de regular una materia, ésta constituye un
desarrollo directo de la Constitución como sucede con la financiación autonómica y, en nuestro caso,
debe de hacerse precisamente a través de una Ley Orgánica. Los Estatutos pueden contener una
regulación acorde con lo dispuesto en esta parte del bloque de la constitucionalidad. De este modo, ni
los Estatutos pueden invadir cuestiones reservadas a la Ley Orgánica ni ésta puede invadir el ámbito
ya regulado por un Estatuto.
Como ya había señalado FERREIRO, al comentar el Estatuto de Autonomía de Galicia, es
en este sentido como se debe interpretar la referencia de los Estatutos de que el ejercicio de las
competencias financieras se ajustará a lo dispuesto en la Ley Orgánica del artículo 157.3 de la Cons­
titución (FERREIRO LAPATZA, J. J., 1991, pág. 792).
Se trata de una cuestión que debe ponerse en relación con la competencia del Estado
sobre la Hacienda General. Así, lo ha realizado nuestro Tribunal Constitucional en, entre otras, la
STC 181/1988, de 13 de octubre al señalar que “el artículo 157.1 de la CE incluye, entre otros recur­
sos de las Comunidades Autónomas los «impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado» y el
artículo 157.3 remite a una Ley orgánica la «regulación de las competencias financieras enumeradas
en el presente apartado 1». Este último precepto debe ponerse en relación con el artículo 133.1 del
propio Texto constitucional, según el cual «la potestad originaria para establecer tributos corresponde
exclusivamente al Estado», así como con el artículo 149 1.14.a que reserva al Estado en exclusiva la
competencia sobre hacienda general”.
Si bien en un primer momento se identificó a la Hacienda General con la Hacienda del
Estado (ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, C., 1979, pág. 153; LASARTE ÁLVAREZ, J., 1979, pág. 216; MARTÍN
QUERALT, J., 1979, pág. 157 y RAMALLO MASSANET, J., 1979, pág. 111), en la actualidad puede decirse
que se ha ido ampliando el concepto al sistema tributario en su conjunto, incluyendo a las Haciendas
autonómicas y locales. La Hacienda General vendría constituida por lo esencial y básico de las otras
Haciendas autonómicas en cuanto afectan a la propia existencia del conjunto (vid. FERREIRO LAPATZA,
J. J., 1998, pág. 48 y RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J., 2003, pág. 612).
Así lo ha señalado la STC 192/2000, de 13 de julio al indicar que el Estado no solo es
competente para regular sus propios tributos, “sino también el marco general de todo el sistema tribu­
tario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de
las del propio Estado”.
Si a esta competencia material le unimos la de producción normativa, ello supone que la del Es­
tado central no puede quedar desdibujada ni por una disposición de carácter inferior a la Ley Orgáni­
ca ni por otra que, aún estando integrada en el bloque de la constitucionalidad, tiene un ámbito
material y territorial distinto. De este modo, se garantizan las condiciones básicas que afectan al de­
ber constitucional de contribuir y se establecen los conceptos, principios y reglas básicas de nuestro
sistema tributario. Ello porque se estarían regulando instituciones comunes a las distintas Haciendas.
— 82 — Instituto de Estudios Fiscales
La Ley Orgánica de Financiación viene a constituir la legislación básica de la materia en
cuanto que resulta de aplicación a todo el Estado y contiene la regulación uniforme de la misma.
Aunque ciertamente no se trata de una Ley de bases propiamente dicha, bien podría aplicarse a la ley
de financiación el mismo fundamento que a éstas. El problema se traslada, pues, al contenido de la
Ley Orgánica de Financiación que partiendo de que no puede agotar la materia, debe permitir el jue­
go de los distintos Estatutos de Autonomía. Estos podrán regular sus competencias financieras, esto
es, su Hacienda Autonómica. En ella se incluyen –en el actual sistema– tanto tributos propios como
cedidos y otro tipo de recursos, así como la organización de su Administración financiera.
También debe tenerse en cuenta la existencia de cuestiones de legalidad ordinaria que no
tienen que estar en la norma estatutaria, por razones de rigidez de su elaboración y reforma, sino en
una ley ordinaria de la Comunidad Autónoma. Se trata de las leyes reguladoras de la Hacienda de la
Comunidad que, como la reciente Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la
Comunidad de Castilla y León, pueden establecer normas relativas a las prerrogativas de la Hacienda,
al nacimiento, adquisición y extinción de los derechos, a la gestión de los tributos propios y cedidos, así
como a la gestión de los ingresos de Derecho público no tributarios; establecer reglas generales acerca
de determinados procedimientos o previsiones específicas sobre determinadas materias.
En relación con ello, la distribución territorial del poder que consagra nuestra Constitu­
ción conlleva la existencia de diversas Administraciones públicas con autonomía para la gestión de
sus respectivos intereses. No obstante, deben establecerse los mecanismos necesarios para que el
ordenamiento sea coherente, racional y efectivo ya que las Administraciones públicas no se sitúan de
forma totalmente independiente y desconectadas entre sí.
Recuerda la STC 27/1987, de 27 de febrero que “dado que cada organización territorial
dotada de autonomía es una parte del todo, no cabe deducir de la Constitución que, en todo caso,
corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que le permita ejercer las competencias que
le son propias en régimen de estricta y absoluta separación”.
Esta colaboración es especialmente importante en los tributos cedidos en los que la in­
teracción entre las distintas Administraciones es más que evidente. Piénsese, por ejemplo, en el Im­
puesto sobre el Patrimonio que gestionan, inspeccionan y recaudan las Comunidades Autónomas por
delegación del Estado, y en el que es especialmente importante la información en poder de la Admi­
nistración central, o en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el que la gestión catastral le corres­
ponde al Estado y la tributaria al Ayuntamiento. A ello hay que añadir las relaciones entre la
Administración autonómica y la local en tributos como el ITPAJD y el IIVTNU, entre otros.
En definitiva, el sistema tiene que ser armónico tanto en su regulación como en su apli­
cación concreta y, por supuesto, debe interpretarse también de modo armónico en todos sus aspec­
tos. De lo contrario se corre el riesgo de crear un modelo complejo, costoso, sin garantías para los
ciudadanos y poco respetuoso con la igualdad básica en todo el Estado.
Una regulación de la materia contraria a la separación competencial sustantiva y formal
no es ajustada a la Constitución y no debería aprobarse por Ley Orgánica un Estatuto que invadiese
el ámbito de competencias de la Ley Orgánica de Financiación. No obstante, si se aprobase esa nor­
ma, el problema se solucionaría si la Ley Orgánica asumiese el modelo estatutario. En caso contrario,
quedaría abierta la posibilidad de una Ley marco o de una Ley de armonización.
4. CONCLUSIONES — El papel de los Estatutos de Autonomía debe analizarse teniendo en cuenta la pecu­
liar naturaleza jurídica de esta norma que, pese a que se aprueba por medio de una Ley Orgánica,
posee un carácter especial al afectar a la configuración del Estado.
— 83 — — Este carácter del Estatuto desaparece en el ámbito de la financiación de las Comu­
nidades Autónomas en donde la separación competencial que establece la Constitución entre regula­
ción de la asunción de competencias y estructura organizativa de la Comunidad, que pertenece al
Estatuto, y regulación del sistema de financiación, que corresponde a la Ley Orgánica, parece claro.
— Ello es especialmente importante en un Estado como el nuestro en el que el sistema
de financiación presenta rasgos de los sistemas mixtos y, por lo tanto, se entrelazan las competen­
cias normativas y aplicativas propias del Estado y de las Comunidades Autónomas.
— El problema no es nuevo sino que ya fue apreciado, acertadamente, por la LOFCA, cuya
Disposición Final estableció que “las normas de esta Ley serán aplicables a todas las Comunidades Autó­
nomas debiendo interpretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos Estatutos”. La
vigencia de esta disposición está fuera de duda en nuestros días pues constituye el criterio interpretativo
básico. Es más, aunque su valor está claro, debería pensarse en un cambio de ubicación en una futura
reforma de la Ley Orgánica de Financiación hacia el texto articulado para reforzar su valor interpretativo.
— La referencia de los Estatutos de que el ejercicio de las competencias financieras se
ajustará a lo dispuesto en la Ley Orgánica del artículo 157.3 de la Constitución debe entenderse en
términos de competencia normativa y, por lo tanto, si la Constitución atribuye al Estado la facultad de
regular una materia, ésta constituye un desarrollo directo de la Constitución –como sucede con la
financiación autonómica– y debe de hacerse precisamente a través de una Ley Orgánica.
— Los Estatutos pueden contener una regulación acorde con lo dispuesto en esta parte
del bloque de la constitucionalidad. De este modo, ni los Estatutos pueden invadir cuestiones reser­
vadas a la Ley Orgánica ni ésta puede invadir el ámbito ya regulado por un Estatuto.
— Ello debe de entenderse a la luz de la competencia del Estado en materia de
Hacienda General y teniendo en cuenta la necesidad de mantener un sistema de relaciones entre las
Comunidades Autónomas y el Estado.
— La regulación que se efectúe tanto en la Ley Orgánica de Financiación como en los
Estatutos debe tener en cuenta la existencia de aspectos jurídicos que pueden, y deben, ser regula­
dos a través de una ley ordinaria de Hacienda de la respectiva Comunidad Autónoma.
BIBLIOGRAFÍA
ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, C. (1979): “La financiación de las autonomías vasca y catalana”, RDFHP,
número 5, 1979.
CAYÓN GALIARDO, A.: La Unidad funcional de la hacienda pública, Madrid, IEF, 1988.
— ”Sobre las Autonomías”, RTT, núm. 66, 2004.
FALCÓN Y TELLA, R.: “La distribución de competencias en materia financiera entre el Estado y las Co­
munidades Autónomas”, en VV. AA., Estudios de Derecho y Hacienda, Madrid, MEH, 1987.
FERNÁNDEZ JUNQUERA, M.: “El poder tributario de las CCAA a los 25 años de la Constitución”, en VV. AA.,
Hacienda Autonómica y Local, Santiago de Compostela, Tórculo, 2003.
FERREIRO LAPATZA, J. J.: “La Hacienda de las Comunidades Autónomas en los diecisiete Estatutos de
Autonomía”, Estudis, núm. 5, 1985.
— (1991): en VV. AA., Comentarios al Estatuto de Autonomía de Galicia, Madrid, MAP, 1991,
— (1998): “Reforma de la LGT. Ámbito objetivo (prestaciones patrimoniales) y subjetivo (niveles de
Hacienda)”, en Ensayos sobre metodología y técnica jurídica en el Derecho Financiero y Tributa­
rio, Madrid, Marcial Pons, 1998.
— 84 — Instituto de Estudios Fiscales
LAGO MONTERO, J. M. (2000): El poder tributario de las Comunidades Autónomas, Pamplona, Aranza­
di, 2000.
LASARTE ÁLVAREZ, J. (1979): “Potestad legislativa y poder tributario de las Comunidades Autónomas”,
Civitas-REDF, núm. 22, 1979.
MARTÍN QUERALT, J. (1979): “La institucionalización de la Hacienda en los futuros Estatutos de Auto­
nomía”, HPE, núm. 59, 1979.
MARTÍNEZ GARCÍA-MONCÓ, A.: Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, Valladolid, Lex
Nova, 1996.
MOLAS, I. (2005): Derecho Constitucional, Madrid, Tecnos, 2005.
PALAO TABOADA, C.: “La Hacienda regional y la Constitución española”, Revista de Estudios Regiona­
les, núm. 2, 1978.
PÉREZ ROYO, J. (2005): Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2005.
PITA GRANDAL, A. M. (2003): “Incidencia del Derecho comunitario europeo en el poder financiero auto­
nómico”, en VV. AA., Hacienda Autonómica y Local, Santiago de Compostela, Tórculo, 2003.
RAMALLO MASSANET, J. (1979): “Incidencia de la Constitución española de 1978 en materia de fuentes
normativas de las Comunidades Autónomas”, Hacienda y Constitución, Madrid, IEF, 1979.
RAMOS PRIETO, J.: La cesión de impuestos del Estado a las Comunidades Autónomas, Granada, Co­
mares, 2001.
RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J. (2003): “La aplicación de la Ley General Tributaria a las Comunidades Autó­
nomas”, en VV. AA., Hacienda Autonómica y Local, Santiago de Compostela, Tórculo, 2003.
SÁNCHEZ PINO, A. J. (2003): “Los principios del sistema español de financiación autonómica”, en VV.
AA., Hacienda Autonómica y Local, Santiago de Compostela, Tórculo, 2003.
VEGA HERRERO, M.: “El principio de coordinación financiera en la Hacienda Regional”, en VV. AA.,
Organización territorial del Estado, Madrid, IEF, 1984.
— 85 — Instituto de Estudios Fiscales
Las relaciones entre Constitución, Estatuto de Autonomía y LOFCA en el régimen económico y fiscal de Canarias IGNACIO CALATAYUD PRATS
Doctor en Derecho Abogado Sumario. I. Introducción.—2. La distribución competencial en el sistema común de finan­
ciación.—3. El Estatuto de Autonomía de Canarias y la LOFCA.—4. El REF en la nueva
propuesta de Estatuto de Autonomía de Canarias. 4.1. Contenido del REF. 4.2. Innovacio­
nes en la propuesta de Estatuto de Autonomía. 4.2.1. Los tributos del REF como tributos
propios. 4.2.2. El informe vinculante del Parlamento de Canarias. 4.2.3. Inclusión de nue­
vos principios del REF.—5. A modo de conclusión.—Bibliografía.
1. INTRODUCCIÓN
De conformidad con lo preceptuado por la Constitución Española existen tres modelos
de financiación en territorio español: por un lado el modelo de financiación aplicable a los territorios
forales del País Vasco y Navarra, por otro lado el modelo de financiación aplicable al Archipiélago
Canario y, finalmente, el denominado sistema común de financiación aplicable al resto de Comunida­
des Autónomas. Estos modelos de financiación van a dar lugar a importantes diferencias a la hora de
determinar y distribuir las competencias financieras correspondientes al Estado y las CCAA y a la
hora de fijar el vehículo normativo más adecuado para ello.
La presente comunicación tiene por objeto realizar un análisis de las modulaciones que
el Régimen Económico y Fiscal de Canarias, reconocido en la Disposición Adicional Tercera de la CE,
produce en el las Normas sobre la Producción Jurídica de la Financiación autonómica.
No obstante, y antes de adentrarnos en el objeto de esta comunicación creemos necesa­
rio partir, con carácter previo, del estudio del sistema común de financiación y ello porque el mismo
nos permitirá redundar y fijar las peculiaridades del REF Canario.
2. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL EN EL SISTEMA COMÚN DE
2. FINANCIACIÓN
Como es sabido, la aprobación de la Constitución Española de 1978 con la consiguiente
descentralización territorial del poder a través de la institucionalización de las Comunidades Autóno­
mas hacía necesario el establecimiento de un sistema de financiación que, al mismo tiempo que se
producía la asunción de competencias por las CCAA, garantizara a las Haciendas Autonómicas los
ingresos preceptivos para atender a las competencias asumidas.
En efecto, de conformidad con el artículo 156.1 de la CE “las Comunidades Autónomas
gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los
principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”.
— 87 — Ahora bien, circunstancias tales como el principio dispositivo a la hora de asumir compe­
tencias por las distintas CCAA así como el necesario carácter consensuado del texto constitucional
tuvieron como correlato la imposibilidad de dejar un sistema de financiación cerrado o, lo que es lo
mismo, la necesidad de dejar un sistema de financiación abierto. Como indica A. RODRÍGUEZ BEREIJO
(1985, pág. 65) “el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas previsto en el Título VIII
de la Constitución Española es un reflejo de la imprecisión y ambigüedad que caracterizan a un mo­
delo no bien definido de descentralización política y territorial del Estado (...)”.
En este sentido, el constituyente –y de modo diferente a la distribución competencial que
realiza entre el Estado y las CCAA en los arts. 148 y 149 de la CE– atribuye de manera directa a las
Comunidades Autónomas, mediante el reconocimiento de la existencia de tributos propios y cedidos,
competencias legislativas para establecer y regular impuestos, competencias para administrar y ges­
tionar impuestos y, finalmente, derecho a percibir ingresos. Ahora bien, lo que no precisa la Constitu­
ción es la intensidad con que dichas competencias van a poder ser ejercidas por parte de las CCAA,
facultad que corresponde a los Estatutos de Autonomía o, potestativamente y prioritariamente en el
caso que así lo decida el Estado, a una Ley Orgánica.
En efecto, el constituyente consciente de la necesidad de salvaguardar la coordinación
de las distintas Haciendas, de garantizar la solidaridad entre todos los españoles y de evitar privile­
gios o medidas autonómicas que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servi­
cios en territorio español otorga al Estado la posibilidad de dictar una Ley que regule y condiciones el
ejercicio de las competencias financieras atribuidas directamente por la Constitución a las Comunida­
des Autónomas.
De este modo, tal y como afirma la Sentencia del Tribunal Constitucional 192/2000, de 13
de julio, “el propio artículo 157.3 CE reenvía a una Ley Orgánica a fin de que sea ésta quien establezca
los rasgos generales de los mecanismos de financiación autonómica, que, en cualquier caso, habrán
de permitir a las Comunidades Autónomas «el desarrollo y la ejecución de sus competencias con arre­
glo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles»
(artículo 156.1 CE), esto es, habrán de posibilitar la autonomía financiera constitucionalmente garanti­
zada. Es decir, la Constitución no predetermina cuál haya de ser el sistema de financiación autonómi­
ca, sino que atribuye esa función a una Ley Orgánica, que cumple de este modo una función
delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 CE”.
Ahora bien, es evidente que la LOFCA tiene una finalidad, finalidad expresada en la Sen­
tencia del Tribunal Constitucional núm. 68/1996 de 18 abril, cuando indica que “con el artículo 157.3
CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Co­
munidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ám­
bito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación
autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente
al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de
Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica
en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el
artículo 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que
una Ley Orgánica –la actual LOFCA– pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimita­
dor del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera”.
Desde nuestro punto de vista es la propia Constitución de manera directa la que atribuye
a las Comunidades Autónomas poder tributario en su triple vertiente y sin necesidad de que los Esta­
tutos de Autonomía reconozcan o fijen expresamente dicha atribución, por el contrario lo que la CE no
especifica es el alcance de dicho poder, fijación que puede corresponder a los Estatutos de Autono­
mía o a una Ley Orgánica.
En este sentido, no estamos de acuerdo con J. PÉREZ ROYO (1997, pág. 35) cuando afirma
que la LOFCA no es una norma atributiva de competencias sino reactiva –es decir, una norma que re­
acciona antes los cambios que introduzcan los Estatutos de Autonomía en la financiación autonómica–
y no lo estamos porque, tal y como hemos afirmado, es la propia CE la que después de atribuir directa­
mente a las CCAA competencias en materia financiera establece la posibilidad de que el ejercicio de las
— 88 — Instituto de Estudios Fiscales
mismas sea modulado unilateralmente y mediante una Ley sui generis –diversa a la establecida en el
artículo 150.3 de la CE pero similar en cuanto a su resultado–, en este caso la Ley Orgánica de Finan­
ciación de las Comunidades Autónomas. Por ello el ejercicio por parte del Estado de su prerrogativa de
dictar una Ley que regule el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas
supone, de manera automática, la exclusión de los Estatutos como norma competente para tal fin.
En definitiva y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en virtud de la remisión
efectuada por el artículo 157.3 de la CE, es la LOFCA, no la Constitución, la norma competente para
la resolución del problema de la delimitación de las competencias financieras en el Estado autonómi­
co. Dicha Ley representa y concreta el alcance de las competencias que tienen las CCAA en materia
de ingresos, garantizando, al aplicarse a todas las CCAA, un esquema mínimo e idéntico en todos los
territorios. En este sentido, al remitir la CE la regulación de la extensión y límites de las competencias
sobre los ingresos a una ley orgánica, de común aplicación, ha tratado de evitar la creación de distin­
tos modelos de financiación por vía estatutaria.
La finalidad real de la LOFCA y, por consiguiente, del artículo 157.3, es homogeneizar el
sistema de financiación en todas las CCAA de régimen común.
3. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS Y LA LOFCA
Como consecuencia de la remisión que el artículo 157.3 de la CE realiza a una Ley Or­
gánica para la delimitación de las competencias financieras entre Estado y CCAA, los Estatutos de
Autonomía han desarrollado el sistema trazado en la Constitución en relación a la financiación de las
CCAA conforme a la regulación contenida en la LOFCA.
En este sentido, puede afirmarse que a la hora de fijar las competencias que en materia
financiera tienen las CCAA prima lo dispuesto en la LOFCA frente a lo dispuesto en los Estatutos y
ello como consecuencia de la remisión que efectúa el artículo 157.3 CE al legislador orgánico.
Sin embargo, en aquellos casos en que la Constitución permite un régimen de financia­
ción distinto, el carácter homogeneizador de la LOFCA queda desvirtuado, siendo de aplicación prefe­
rente lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía, y esto es precisamente lo que ocurre en Canarias.
En efecto, es la propia Constitución Española la que reconoce la especificidad del mode­
lo financiero canario diferenciándolo y excepcionándolo del sistema de financiación común.
Así, el Régimen Fiscal Canario se encuentra constitucionalizado en la Disposición Adi­
cional Tercera de la Constitución, excepcionando de este modo al archipiélago Canario del régimen
constitucional común ya que de otro modo la no previsión del Constituyente amparando el REF hubie­
ra supuesto la contradicción del mismo con distintos principios constitucionales.
En efecto, un mero cotejo del artículo 138.2 de la CE que establece que “las diferencias
entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso,
privilegios económicos o sociales” y de los artículos 139.2 según el cual “ninguna autoridad podrá
adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento
de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”y 157.2 que indica que
“las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes
situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o
servicios” ponen de manifiesto no solo que los tributos integrantes del REF y vigentes en el momento
de aprobación de la CE eran contrarios a la misma, sino que los tributos del REF actualmente vigen­
tes serían inconstitucionales de no haberse salvado dicha contradicción mediante la inclusión de la
Disposición Adicional Tercera.
— 89 — Ahora bien el reconocimiento del REF canario en la Disposición Adicional Tercera de la
CE no solo debe entenderse como un reconocimiento destinado a salvar la constitucionalidad de los
principios y de los tributos integrantes del REF sino que sobre todo debe entenderse como una norma
tendente a garantizar el cumplimiento de los más importantes principios constitucionales como son el
principio de igualdad y de solidaridad entre todos los españoles. En efecto, el constituyente a través de
la Disposición Adicional Tercera de la CE reconoce la situación de desigualdad en que se encuentran
los ciudadanos del Archipiélago Canario con respecto al resto de españoles e, igualmente, obliga al
Estado mediante su inclusión a promover y garantizar la consecución de la igualdad y la solidaridad.
Dicho Régimen no constituye en modo alguno un privilegio de las Islas Canarias frente al
resto del territorio español, al contrario el mismo tiene como fin minimizar la desventaja socioeconó­
mica del archipiélago derivada del único hecho diferencial español reconocido en los tratados de la
Unión Europea, esto es, el hecho diferencial canario –derivado del carácter insular y fraccionado del
territorio, la lejanía, las especiales condiciones climáticas, así como la escasez de recursos naturales–
hecho que obliga, independientemente de otra serie de medidas de solidaridad interterritorial, a un
tratamiento tributario más favorable.
En definitiva los límites que operan a la Autonomía Financiera del resto de las Comunidades
Autónomas, y que dan lugar a la necesidad de una Ley Orgánica que permita homogeneizar el sistema
de financiación de las CCAA, son precisamente el fundamento constitucionalmente reconocido del REF
canario, en otras palabras, la aplicación del modelo de financiación común a Canarias supondría por un
lado la inconstitucionalidad de los tributos integrantes del REF, por constituir privilegios económicos y
obstáculos a la libre circulación de mercancías y, por otro, darían lugar a la inconstitucionalidad del propio
sistema común en su aplicación a Canarias por suponer un atentado a la Disposición Adicional Tercera y
a los principios de igualdad y solidaridad constitucionalmente salvaguardados.
En efecto, el sistema de financiación de la Comunidad Canaria tiene un carácter peculiar,
cumpliendo, igualmente, el Estatuto de Autonomía una función peculiar en el diseño de las compe­
tencias en materia financiera de Comunidad Canaria y ello en virtud de la Disposición Adicional Ter­
cera de la Constitución Española que reconoce la existencia de un Régimen Fiscal Canario especial
al establecer que “la Modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá
informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico”.
Del mismo modo, la propia LOFCA, anterior al Estatuto de Autonomía de Canarias, recono­
ce en su Disposición Adicional Cuarta que “la actividad financiera y tributaria del archipiélago canario se
regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico fiscal”, reconociendo por tanto las peculiari­
dades del régimen financiero canario, peculiaridades que deben reflejarse en su Estatuto de Autonomía.
En este sentido aquellos recursos que se encuentren dentro del Régimen Fiscal de Ca­
narias y aquellos tributos que incidan en los principios estructurales del REF van a tener una serie de
peculiaridades que excepcionan o evitan tanto la aplicación de determinados límites o condicionantes
constitucionales como determinados aspectos de la LOFCA. Así, si la LOFCA, por derivación del artículo 157.3 CE, es una Ley reguladora del ejercicio competencial en materia financiera, una Ley de
delimitación competencial del poder tributario, en sus tres planos, y se refiere al régimen económico
canario como un supuesto especial, ello implica que dicho régimen opera como un sistema especial
competencial con respecto a las normas que afectan al REF.
Por ello si la propia Constitución reconoce y garantiza el REF canario y si la norma que
por mandato de la Constitución viene a delimitar el ejercicio de las competencias financieras de las
Comunidades Autónomas excepciona su aplicación al territorio canario, es evidente que la norma
habilitada para delimitar el ejercicio de las competencias financieras de la Comunidad Canaria respec­
to al Estado no puede ser otra y solo puede ser el Estatuto de Autonomía de Canarias.
Ahora bien lo que hay que dejar claro de manera rotunda es que la especialidad o singu­
laridad competencial de la Comunidad Canaria en materia del REF deriva directamente de la CE que
en su Disposición Adicional Tercera excepciona a Canarias del régimen constitucional común, excep­
cionalidad que se muestra por el reconocimiento del mismo en una Disposición Adicional, reguladora
— 90 — Instituto de Estudios Fiscales
como afirma G. TRUJILLO FERNÁNDEZ (1981, pág. 162), de situaciones singulares que en cuanto tales
no deben figurar dentro de los preceptos generales de la Constitución.
En definitiva el contenido y la excepcionalidad del REF con respecto al sistema de finan­
ciación común es algo que corresponde concretar al Estado y a la Comunidad Canaria en el corres­
pondiente Estatuto de Autonomía, y ello porque el hecho diferencial canario constitucional y
expresamente reconocido en la Disposición Adicional Tercera obliga y, tomo las palabras de G. TRU­
JILLO FERNÁNDEZ (1993, pág. 119) a “cobrar con conciencia de la necesaria persistencia de relaciones
bilaterales entre el Estado y aquellas Comunidades con singularidades de relevancia constitucional o
con problemas o necesidades que justifiquen la utilización de los dispositivos constitucionales flexibili­
zadotes de la absoluta homogeneidad intercomunitaria”.
Por tanto es la Constitución Española la que mediante el reconocimiento expreso del
hecho diferencial canario justifica la bilateralidad Estado Comunidad Autónoma de Canarias a la hora
de delimitar el marco competencial de la materia tributaria que incida en el REF, siendo la norma en­
cargada de concretar dicha delimitación competencial el Estatuto de Autonomía de Canarias.
En este sentido y como expresa M. OROZCO MUÑOZ (1997, pág. 72) la justificación del re­
conocimiento constitucional de la indicada incidencia competencial del REF descansa entre otras en
una consideración garantista motivada por una permanente desconfianza del pueblo y de las institucio­
nes canarias a la actuación centralista del Estado en materia fiscal, que, unas veces por ignorancia de la
especialidad fiscal canaria, y, otras veces, con una inconfesable tendencia abolicionista, venía descono­
ciendo puntual y cíclicamente la existencia de un auténtico Derecho especial del Archipiélago.
4. EL REF EN LA NUEVA PROPUESTA DE ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE
4. CANARIAS
4.1. Contenido del REF
Antes de adentrarnos en una serie de consideraciones que entendemos fundamentales
analizar, ahora que se está elaborando el Nuevo Estatuto de Autonomía de Canarias, creemos nece­
sario hacer una somera referencia al contenido del REF.
En primer lugar lo determinante para la inclusión de un tributo en el sistema impositivo
especial canario es que su ámbito de aplicación se circunscriba al territorio canario y que la titularidad
de producto recaiga en la hacienda canaria, en definitiva aquellos tributos que sean de exclusiva apli­
cación en territorio de la Comunidad Canaria y cuyo producto se destine a la financiación de la
Hacienda Canaria van a ser tributos del REF y, por tanto, la delimitación de las competencias norma­
tivas y de gestión sobre los mismos compete al Estatuto de Autonomía de Canarias.
En segundo lugar hemos de indicar que el REF no se circunscribe exclusivamente a la
existencia de una serie de tributos con las características anteriormente dichas sino que, además, el
mismo está constituido por una serie de principios –avalados por una importante garantía– que, como
mínimo y dejando a salvo determinaciones acerca de su carácter programático o sustantivo, van a
condicionar el poder normativo tributario del Estado en su aplicación en Canarias, dando lugar de
este modo a una singularidad competencial que difiere del modelo común de financiación.
Es pues en este contexto en el que debemos encuadrar la propuesta de reforma del Estatu­
to de Autonomía de Canarias por lo que al REF se refiere, independientemente de que la propuesta tal
cual está redactada sea o no modificada, pues lo que está claro es que cualquier propuesta actual o futu­
ra en torno al REF deberá estar marcada por su asimetría con respecto al modelo común y, en conse­
cuencia, por el carácter bilateral de la misma a la hora de definir la delimitación competencial del REF.
— 91 — Del mismo modo no es posible entender la actual propuesta de reforma del Estatuto sin
atender a la jurisprudencia constitucional –STC 16/2003, de 30 de enero, STC 62/2003, de 27 de
marzo, STC 72/2003, de 10 de abril y STC 156/2004 entre otras– que, en los últimos años, ha des­
atendido e ignorado las peculiaridades del REF canario interpretando erróneamente la voluntad cons­
tituyente y estatuyente.
4.2. Innovaciones en la propuesta de Estatuto de Autonomía
Del documento entregado por la Ponencia designada para la elaboración del texto de la
propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía son destacables las siguientes innovaciones: en
primer término [art. 49.1 B) 2.o] los tributos del REF, es decir, aquellos de aplicación exclusiva en terri­
torio canario pasan a ser tributos propios de la Comunidad Autónoma. En segundo lugar se establece
(artículo 64.1) que el régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional
tercera de la Constitución, únicamente podrá ser modificado previo informe favorable del Parlamento
de Canarias que deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. En caso de que
el informe no sea aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su modificación. Y, en tercer
lugar, se produce una ampliación de los principios jurídicos y vinculantes integrantes del REF aña­
diéndose como principio el de franquicias parciales en la imposición directa (art. 63.1).
De la propuesta actual –o de futuras propuestas– cabe plantearse las siguientes pregun­
tas: ¿Es posible que los tributos del REF pasen a ser tributos propios de la Comunidad Autónoma de
Canarias por disposición del Estatuto de Autonomía? ¿Es posible condicionar la modificación del REF
a la existencia de un informe favorable del Parlamento de Canarias? ¿Es posible incluir nuevos prin­
cipios integrantes del REF?
4.2.1. Los tributos del REF como tributos propios
Respondiendo a la primera pregunta determinados autores como J. I. MORENO FERNÁN­
(2004, págs. 5 y 6) argumentan que “ni mucho menos es admisible, que sin una previsión expre­
sa por parte del Estado, la Comunidad Autónoma apruebe regulaciones con las que se atribuye una
competencia que no le corresponde conforme al bloque de la constitucionalidad” (...) “puesto que ello
sólo es posible previa reforma de la LOFCA, del Estatuto de Autonomía para Canarias y de las leyes,
generales y singulares, de cesión de tributos del Estado, en su caso”.
DEZ
En términos similares se ha expresado el Consejo Consultivo de Canarias que en Dicta­
men 68/2006 de 30 de marzo de 2006, en relación con la Propuesta de Reforma del Estatuto de Au­
tonomía de Canarias, ha expresado que “el artículo 157.1 CE incluye en la enumeración de los
recursos de las Comunidades Autónomas sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales
(apartado b). Ahora bien, el apartado 3 de aquel artículo remite a una ley orgánica la regulación del ejer­
cicio de las competencias financieras enumeradas en el punto 1, lo que configura a esta ley como la úni­
ca fuente del Derecho que, según la Constitución, puede establecer el régimen de los impuestos propios
autonómicos, con exclusión de cualquier otra (...) La atribución de esta competencia exclusiva sobre los
impuestos indirectos derivados del REF presenta reparos de inconstitucionalidad. La competencia legis­
lativa sobre el Régimen Económico y Fiscal de Canarias corresponde en exclusiva al Estado en virtud
de los títulos competenciales contenidos en los artículos 133.1, 149.1.10, 13 y 14, preceptos que atri­
buyen al Estado las competencias sobre las materias a las que alude el actual artículo 46.1 EACan
(STC 109/2004). Los tributos que integran el REF son, por consiguiente, tributos estatales. (...)Por
otra parte, las especialidades canarias reconocidas y garantizadas por la Disposición Adicional Terce­
ra CE y la Disposición Adicional Cuarta LOFCA no amparan un tratamiento singular en la configura­
ción de la potestad tributaria originaria del Estado”.
No podemos, sin embargo, estar de acuerdo con ninguna de las aseveraciones realiza­
das anteriormente y ello por las siguientes razones:
La Disposición Adicional Tercera de la Constitución Española que reconoce la existencia
de un Régimen Fiscal Canario especial excepciona a Canarias del régimen constitucional común, de
— 92 — Instituto de Estudios Fiscales
hecho dicho reconocimiento en una Disposición Adicional supone o tiene como finalidad obviar o que
no se aplique el modelo común de financiación pues las singularidades no deben figurar dentro de los
preceptos generales de la Constitución. En este sentido adaptando el contenido del FJ 3.o de la STC
38/1983 a la materia de Hacienda y siguiendo a E. GIRÓN REGUERA, E. (2003, pág. 52) “en virtud del
artículo 149.1.14 CE corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre los recursos financieros
de las diversas Haciendas, salvo cuando lo impidan la autonomía financiera (art. 156 CE) o los dere­
chos históricos de los territorios forales (DA 1.a CE)” y, añadimos nosotros, el REF canario (DA 3.a CE).
Igualmente es cuanto menos precipitado afirmar que la única fuente del Derecho que puede
establecer el régimen de los impuestos propios autonómicos es la LOFCA máxime teniendo en cuenta el
carácter meramente potestativo de la misma y la potestad normativa de las comunidades autónomas.
Del mismo modo, la propia LOFCA, anterior al Estatuto de Autonomía de Canarias, re­
conoce en su Disposición Adicional Cuarta que “la actividad financiera y tributaria del archipiélago
canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico fiscal”, lo cual indica que las
peculiaridades del REF canario no se contemplan en la LOFCA pues las mismas –al no regularse en
la LOFCA– se regularán en otra norma que delimite el ejercicio de competencias entre Estado y Ca­
narias en materia del REF.
El constituyente español ha constitucionalizado el hecho diferencial canario y su asimetría
y singularidad con respecto al modelo financiero común lo cual supone la necesidad de una relación
bilateral Estado Canarias a la hora de configurar el mismo, configuración que, únicamente y por lo que
respecta a los tributos del REF, corresponde exclusivamente al Estatuto de Autonomía de Canarias.
4.2.2. El informe vinculante del Parlamento de Canarias
Por lo que respecta a la segunda pregunta planteada, esto es, si es posible condicionar
la modificación del REF a la existencia de un informe favorable del Parlamento de Canarias, la res­
puesta debe ser nuevamente afirmativa.
En primer lugar porque fue esa la voluntad constituyente y estatuyente y, tal y como ex­
presamos anteriormente, la Disposición Adicional tercera supone una excepción al reparto competen­
cial entre el Estado y las CCAA por lo que se refiere a la materia tributaria que incida en el REF. Por
tanto, únicamente corresponderá al Estado la competencia exclusiva sobre los recursos financieros
de las diversas Haciendas si no existe un régimen específico como los establecidos en las Disposi­
a
a
ciones Adicionales 1. y 3. y así lo reconozca, en este último caso, el Estatuto de Canarias.
Igualmente, y mirando a la futura reforma de la financiación autonómica, debemos res­
ponder a la cuestión planteada preguntándonos a su vez:
Si el Estado va a ceder a las CCAA la totalidad de las competencias normativas y de ges­
tión de determinados impuestos de aplicación en todo el territorio nacional tales como el Impuesto sobre
Sucesiones, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurí­
dicos Documentados, el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, el Im­
puesto sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre la Electricidad sobre actos
jurídicos documentados (art. 203 y Disposición Adicional Séptima de la propuesta de Estatuto Catalán).
Si el Estado puede ceder y de hecho ha cedido a las Comunidades Autónomas compe­
tencias normativas para regular deducciones en impuestos como el IRPF y se va a ceder competen­
cia normativa en el Impuesto sobre el Valor Añadido en las operaciones efectuadas en fase minorista
cuyos destinatarios no tengan la condición de empresarios o profesionales y en la tributación en la
fase minorista de los productos gravados por los Impuestos Especiales de Fabricación (Disposición
Adicional Undécima de la propuesta de Estatuto Catalán).
Si el Estado puede ceder competencias exclusivas a través del artículo 150.2, de modo
tal que una vez producida la transferencia, y en los términos de la misma, podría acontecer que el
Estado careciera de competencia alguna sobre la materia transferida.
— 93 — ¿Como no va a ser posible interpretar que la Disposición Adicional Tercera otorga carác­
ter vinculante al informe del Parlamento de Canarias? ¿Como no va a ser posible, en virtud del princi­
pio de que quien puede los mas puede lo menos, que el Estado, no cediendo siquiera la competencia
normativa sobre la materia, no pueda condicionar la aprobación de una norma aplicable exclusiva­
mente en territorio de la Comunidad de Canarias en atención a un informe emanado del órgano de­
mocrático y representativo de la población en la que se va a aplicar dicha norma?
En definitiva en el caso de que el Tribunal Constitucional reconozca y ampare el nuevo
modelo de financiación común de las CCAA es evidente que ninguna tacha constitucional se puede
objetar a la posibilidad de un informe vinculante reconocido expresamente en la Disposición Adicional
Tercera de la Constitución.
De hecho, no es sólo absolutamente plausible desde un punto de vista jurídico y consti­
tucional el que para la aprobación de leyes que afecten específicamente al hecho diferencial canario,
concretado en el REF, se conceda un veto suspensivo al Parlamento de Canarias sino que, además,
desde un punto de vista político y sociológico, es necesaria, también como mínimo, la participación
del Parlamento de Canarias en Leyes dictadas por el Legislativo nacional de aplicación exclusiva en
territorio Canario.
4.2.3. Inclusión de nuevos principios del REF
Finalmente y por lo que respecta la tercera de las preguntas planteadas, esto es, si es
posible incluir estatutariamente nuevos principios integrantes del REF, coincidimos, esta vez sí, con el
Consejo Consultivo de Canarias cuando indica que “la previsión indicada constituye una actualización
del REF y, en ese sentido, marca una nueva línea de apertura de éste. Hay que tener presente que el
régimen económico fiscal es por naturaleza evolutivo y modificable”.
En efecto, tal y como ha expresado el TC, entre muchas otras, en la STC 16/2003, de 30
de enero, el REF es una garantía institucional, y una de las características de las garantías institucio­
nales consiste como indica L. PAREJO ALFONSO (1981, págs. 46 y 47) en que “existe pues una auténti­
ca relación dialéctica entre realidad social efectiva y norma jurídica, de modo que no cabe prescindir
de ninguno de los polos de la tensión propia de esa relación. (...) la imagen institucional obtenida de
esa fusión no es, sin embargo, definitiva sino histórica, sujeta, por tanto a los cambios inducidos por
la evolución en el tiempo (...). En definitiva, el legislador ordinario puede producir válidamente cam­
bios o modificaciones institucionales (incluso en la concepción misma del núcleo o contenido esen­
cial), siempre que tales cambios o modificaciones representen un proceso evolutivo en el que las
sucesivas configuraciones legales de la institución sean susceptibles por igual de una coherente in­
serción en el ordenamiento estatal en su conjunto”.
En este sentido el hecho de que la normativa estatal haya venido reconociendo exencio­
nes fiscales de aplicación exclusiva en territorio canario en impuestos directos durante las dos últimas
décadas ha dado lugar a que arraigue en la conciencia del ciudadano canario dichas exenciones co­
mo peculiaridad del REF.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN
Finalmente queremos acabar esta comunicación reiterando que por lo que respecta al REF
es el Estatuto de Autonomía de Canarias y no la LOFCA la norma encargada de regular el ejercicio o la
delimitación de las Competencias financieras entre la Comunidad Autónoma de Canarias y el Estado.
En consecuencia el Estatuto de Autonomía de Canarias está facultado para dotar a los
tributos integrantes del REF de la condición de tributos propios y ello sin tener en cuenta lo precep­
tuado en la LOFCA.
— 94 — Instituto de Estudios Fiscales
La Disposición Adicional tercera supone una excepción al reparto competencial entre el
Estado y las CCAA por lo que se refiere a la materia tributaria que incida en el REF, siendo dicha
disposición la que habilita que el informe del Parlamento de Canarias sea vinculante.
Del mismo modo el carácter evolutivo del REF consiente la ampliación de los principios
integrantes del mismo, ampliación que compete igualmente al Estatuto.
BIBLIOGRAFÍA
GIRÓN REGUERA, E.: La financiación autonómica en el sistema constitucional español, Cádiz, Servicio
de Publicaciones Universidad de Cádiz, 2003.
MORENO FERNÁNDEZ J. I.: “Comentario a la STC 156/2004” que puede consultarse en la página web
www.ief.es en el apartado Investigación, subapartado de jurisprudencia constitucional.
OROZCO MUÑOZ, M.: en El Régimen Fiscal especial de Canarias, Madrid, Marcial Pons, 1997.
PAREJO ALFONSO, L.: Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, IEAL, 1981.
PÉREZ ROYO, J.: El nuevo modelo de financiación autonómica: análisis exclusivamente constitucional,
Mc Graw Hill, Madrid, 1997.
RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: en “Una reflexión sobre el sistema general de la financiación de las Comuni­
dades Autónomas”, Civitas, REDC, núm. 15.
TRUJILLO FERNÁNDEZ, G.: en “Autogobierno y Constitución: las singularidades constitucionales cana­
rias y sus implicaciones en la conformación estatutaria del autogobierno” en Canarias ante el
Cambio, Tenerife, 1981.
— en “Homogeneidad y asimetría en el Estado Autonómico”, DA núms. 232-233, octubre 1992­
marzo 1993.
— 95 — Instituto de Estudios Fiscales
Las peculiares relaciones entre la Constitución, la LOFCA y el
Estatuto de Autonomía en el caso canario: la competencia sobre la
revisión en vía económico-administrativa de los tributos derivados
del régimen económico y fiscal de Canarias
VÍCTOR MANUEL SÁNCHEZ BLÁZQUEZ
(Universidad de Las Palmas de Gran Canaria)
Sumario. I. Introducción.—II. La Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA.—III. El artícu­
lo 34.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias.—IV. A modo de conclusión.—Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
Una de las peculiaridades más importantes que existen en el sistema tributario aplicable en
Canarias es la amplia competencia de los órganos económico-administrativos de la Comunidad Autó­
noma para resolver reclamaciones económico-administrativas frente a actos de aplicación de los tri­
butos y de imposición de sanciones que realice la propia Comunidad Autónoma. Puesto que dicha
competencia no alcanza sólo a los tributos propios autonómicos, que es lo que sucede también en el
resto del territorio nacional [art. 20.1 a) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financia­
ción de las Comunidades Autónomas, LOFCA], sino también a otros tributos que no tienen dicho ca­
rácter. En concreto, esta competencia en la revisión en vía económico-administrativa alcanza también
a los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF), que conforme al Dere­
cho positivo hoy vigente no pueden considerarse como tributos propios de la Comunidad Autónoma
canaria: el Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) y el Arbitrio a la Importación y Entrada de Mer­
cancías en las Islas Canarias (AIEM).
Así lo prevé de forma expresa y terminante la Disposición Adicional Décima. Cuatro de la
Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico y Fiscal de
Canarias, en su nueva redacción dada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y de orden social. Puesto que de acuerdo a lo dispuesto en ella: “Será reclamable en vía
económico-administrativa ante los órganos económico-administrativos de la Comunidad Autónoma de
Canarias la aplicación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias que realice la Comunidad
Autónoma respecto a los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.”
Ya con anterioridad a esta modificación normativa, la originaria regulación de estos im­
puestos de aplicación exclusiva en las Islas Canarias, contenida en el articulado de la misma Ley,
parecía conducir a idéntico resultado. Por lo que se refiere al IGIC, el artículo 62 de la Ley 20/1991
preveía, y sigue previendo, que “la gestión, liquidación, recaudación e inspección del Impuesto Gene­
ral Indirecto Canario, así como la revisión de los actos dictados en aplicación del mismo, correspon­
derán a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Canarias”. Y en cuanto al AIEM, el
o
artículo 90, párrafo 1. de la misma Ley 20/1991, en la nueva redacción dada al mismo por la Ley que
creó este impuesto, en sustitución del antiguo Arbitrio a la Producción e Importación en las Islas Ca­
narias (APIC) que le precedió (Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y de orden social), preveía, y sigue previendo, que “la gestión, liquidación, recaudación e inspección
del arbitrio, así como la revisión de los actos dictados en aplicación del mismo, corresponderán a los
órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Canarias”.
— 97 — Son, en concreto, la Junta Superior de Hacienda y las Juntas Territoriales de Hacienda,
los órganos económico-administrativos autonómicos competentes (art. 24 de la Ley autonómica
7/1984, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias), si bien
“hasta tanto se constituyan las Juntas (...) corresponderá al Consejero de Economía y Hacienda el
conocimiento de las reclamaciones que se susciten en el ámbito de (...) los tributos creados por la Ley
20/1991, de 7 de junio” (Disposición Transitoria Decimotercera de la misma Ley autonómica 7/1984,
en la redacción dada a la misma por la Ley autonómica 8/1992, de 4 de diciembre).
De todos modos, al tratarse de una cuestión relativa a la distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, esta competencia de la Comunidad Autónoma cana­
ria sobre la revisión económico-administrativa de los tributos derivados del REF no puede tener su
único fundamento normativo en una ley ordinaria como es la Ley 20/1991. Por el contrario, tiene que
tener su base, ante su falta de previsión expresa en la Constitución de 1978, en otras normas inte­
grantes del bloque de la constitucionalidad que podrían llevar a cabo tal tarea. Sin poder entrar aquí
en mayores detalles, estas podrían ser: la LOFCA, dictada al amparo del artículo 157.3 del Texto
Constitucional; el Estatuto de Autonomía de Canarias; o una Ley de Transferencia o Delegación de
competencias de las del artículo 150.2 de la Constitución.
Y esto, efectivamente, ocurre en este caso, puesto que el conjunto normativo formado
fundamentalmente por la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA y el artículo 32.14 del Estatuto de
Autonomía canario constituyen, en nuestra opinión, las disposiciones que dan soporte constitucional
directo a esta competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para resolver las reclamaciones
económico-administrativas frente a tributos derivados del REF canario. Sin que pueda olvidarse tam­
poco el importante papel que desempeña aquí la Disposición Adicional Tercera de la Constitución.
No fue éste, sin embargo, el parecer del Tribunal Constitucional en su Sentencia
156/2004, de 21 de septiembre, cuando se le cuestionó esta competencia de la Comunidad Autóno­
ma de Canarias, aunque en relación con un impuesto derivado del REF canario distinto a los actual­
mente vigentes. En concreto, se cuestionaba la constitucionalidad de la referencia que se hacía, en
cuanto competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, a la “revisión” de los actos dictados en
aplicación del APIC en el originario artículo 90 de la Ley 20/1991, que era semejante a los hoy vigen­
tes artículos 62 y 90 de la misma Ley (previstos para el IGIC y el AIEM, respectivamente). Y el Alto
Tribunal entendió, a partir de una interpretación de los artículos 19 y 20 de la LOFCA, que la compe­
tencia de la revisión en vía económico-administrativa de este tributo derivado del REF canario de
naturaleza estatal correspondía al Estado. Pese a lo cual no consideró inconstitucional aquel precepto
integrado en una ley ordinaria. Porque la técnica de la interpretación conforme a la Constitución, a la
que recurrió el Tribunal en relación con el artículo 90 de la Ley 20/1991, le permitió entender que la
“revisión” a que se hacía mención en el mismo como competencia de la Comunidad Autónoma cana­
o
ria no incluía la revisión en vía económico-administrativa (FJ. 7. ).
Este distinto camino seguido por el Tribunal Constitucional a la hora de perfilar el marco
competencial del Estado y la Comunidad Autónoma canaria en relación con la revisión en vía econó­
mico-administrativa en los tributos derivados del REF canario, en concreto el de los artículos 19 y 20
de la LOFCA por lo que se refiere a “los demás tributos del Estado recaudados en cada Comunidad
Autónoma” (distintos a los tributos cedidos) en los que se incluirían aquéllos, es lo que justifica que
hayamos decidido detener nuestra atención en este tema. Puesto que, desde nuestro punto de vista,
existe otro camino que permite configurar dicho marco competencial que fue olvidado por el Supremo
intérprete de la Constitución en aquella sentencia. Se trata de un camino cuyo origen se encuentra en
la LOFCA (Disposición Adicional Cuarta) y cuya continuación se sitúa en el Estatuto de Autonomía de
Canarias (art. 32.14). Y a lo largo de todo este camino discurre un elemento que sólo se da en el caso
canario: el REF, cuyo reconocimiento y protección se encuentra incluso en el propio Texto Constitu­
cional, en su Disposición Adicional Tercera.
En definitiva, existen unas peculiares relaciones entre la Constitución, la LOFCA y el Estatu­
to de Autonomía en el caso canario, que vienen presididas por la existencia de un Régimen Económico y
Fiscal especial en el archipiélago. A ellas dedicamos las líneas siguientes, situándonos en el concreto
supuesto antes señalado, en el que se ha planteado una importante polémica: la competencia para co­
nocer las reclamaciones económico-administrativas frente a los tributos derivados del REF canario.
— 98 — Instituto de Estudios Fiscales
II. LA DISPOSICIÓN ADICIONAL CUARTA DE LA LOFCA
En una primera aproximación, podría considerarse a la LOFCA como el punto de partida a
la hora de indagar en la delimitación competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cana­
rias en relación con los tributos derivados del REF canario, concretamente en lo relativo a la revisión
en vía económico-administrativa que aquí nos estamos planteando. Puesto que dicha Ley es la que se
dictó por parte del Estado, haciendo uso de la posibilidad prevista en tal sentido por el artículo 157.3 de
la CE, con la finalidad de regular “el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el pre­
cedente apartado 1 (en él se recogen los distintos recursos de las Comunidades Autónomas), las nor­
mas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera
entre las Comunidades Autónomas y el Estado”.
Parecería, por tanto, en un primer acercamiento, que la LOFCA estaba llamada a cumplir,
también en lo relativo a los tributos derivados del REF canario, “una función delimitadora de las competen­
cias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 CE” (STC 192/2000, de 13 de julio).
Esta es la idea que está detrás de la STC 156/2004, que se cuestiona inicialmente la “natu­
raleza del tributo sobre el que se discuten las competencias de revisión”. Lo que se hace “a fin de deter­
o
minar el marco normativo aplicable” (FJ. 3. ). Y ¿cuál es el motivo –podríamos preguntarnos– de que sea
la naturaleza del tributo la que determine el marco normativo aplicable en cuanto a las competencias de
revisión? Pues bien, ello está motivado en la regulación contenida en los artículos 19 y 20 de la LOFCA,
que el Tribunal ya tiene en cuenta desde el primer momento de su argumentación como la aplicable al
supuesto enjuiciado, en cuanto que tales preceptos delimitan la competencia para la revisión en vía eco­
nómico-administrativa diferenciando las distintas clases de tributos que podrían exigirse en una Comuni­
dad Autónoma: tributos propios [arts. 19.1 y 20.1 a)], tributos cedidos [arts. 19.2 y 20.1 b)], demás tributos
del Estado recaudados en cada Comunidad Autónoma (art. 19.3) o recargos sobre tributos del Estado
[art. 20.1 c)]. Por tanto, el APIC debería insertarse en el lugar adecuado de esta clasificación de diferen­
tes tributos prevista por la LOFCA a la hora de fijar –en lo que a nosotros interesa– el diseño de las com­
petencias de revisión, para precisar cuál es el régimen competencial aplicable al mismo.
Sin embargo, no puede desconocerse que la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA
dispone que “la actividad financiera y tributaria del Archipiélago canario se regulará teniendo en cuen­
ta su peculiar régimen económico-fiscal”.
Con esta norma, en primer lugar, “se está reconociendo que la actividad financiera y tri­
butaria de la Comunidad Autónoma Canaria viene sujeta a un régimen especial distinto al que se
establece con carácter general, directamente relacionado con los aspectos sustantivos y procedimen­
tales que integran el Régimen Económico y Fiscal de Canarias” (MAURICIO SUBIRANA, 1997, pág. 1).
Aunque entonces no se está haciendo otra cosa que reiterar la idea ya plasmada en la Disposición
Adicional Tercera de la Constitución, que viene a reconocer también la existencia de unas singulari­
dades en Canarias que gozan de amparo y protección constitucional. El propio Tribunal Constitucio­
nal así lo admite al entender que la Disposición Adicional Tercera de la CE y la Disposición Adicional
Cuarta de la LOFCA reconocen “la existencia de un régimen especial en el archipiélago canario” (STC
16/2003, de 30 de enero, reproducida en la STC 156/2004, FJ. 8.o).
Pero con la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA, en segundo lugar, se está dando un
amparo normativo expreso a que sea una norma posterior la que regule “la actividad financiera y tributa­
ria del archipiélago canario” que habrá de tener en cuenta “su peculiar régimen económico-fiscal”. Y pa­
rece que esta norma debe ser el Estatuto de Autonomía, en cuanto “norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma”, en la que deberán contenerse las “competencias asumidas dentro del marco de
la Constitución” [apartados 1 y 2, d) del art. 147 de la CE], dentro de las que se insertan también las rela­
tivas a la materia financiera (OROZCO MUÑOZ, 2000, pág. 16; TORRES LISTA, 2006, págs. 2 y 3).
Esto es algo en lo que, sin embargo, el Tribunal Constitucional no insiste en su Senten­
cia 156/2004. Puesto que se limita a destacar que la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA, junto
con la Disposición Adicional Tercera de la CE, no “constituyen normas atributivas de competencias a
— 99 — la Comunidad Autónoma”, aunque sí admite que reconocen, como vimos, “la existencia de un régi­
men especial en el archipiélago canario”, si bien se limitarían sólo a recoger dicho reconocimiento
(STC 16/2003, reproducida en la STC 156/2004, FJ. 8.o).
Además, esta remisión que hace la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA a otra nor­
ma posterior, que debe ser el Estatuto de Autonomía de Canarias, en cuanto a la regulación de la “acti­
vidad financiera y tributaria del archipiélago canario”, parece coherente con la finalidad y razón de ser de
la propia LOFCA, que justifica la previsión del artículo 157.3 de la CE de su posible aprobación que
efectivamente se ha llevado a cabo y que deja de tener sentido en el caso canario: “alcanzar un mínimo
grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría
supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimien­
to de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía” (STC 68/1996, de 18 de abril, FJ. 9.o).
Porque desde el momento en el cual la propia Constitución reconoce en su Disposición
Adicional Tercera una posición singular en la materia financiera al archipiélago canario y sobre la
base de que la Ley Orgánica a que alude el artículo 157.3 del Texto Constitucional corresponde la
función homogeneizadora antes señalada, esta Ley pierde parte de sentido en relación con la “activi­
dad financiera y tributaria del archipiélago canario”. Al menos, en lo relativo a su “peculiar régimen
económico-fiscal”. En definitiva, en relación con él no es posible homogeneización alguna.
Sin embargo, nuevamente el Tribunal Constitucional tampoco tiene en cuenta esta idea
en su Sentencia 156/2004. Puesto que en ella se acude desde el principio a los artículos 19 y 20 de la
LOFCA, quizá sobre la base, no mencionada al comienzo de su argumentación pero que se deduce
de lo que señala después, de que la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA no es una norma atri­
butiva de competencias. Cuando, por el contrario, precisamente por la remisión a una norma posterior
que hace dicha Disposición Adicional Cuarta, aquellos dos artículos de la LOFCA a los que acude el
TC no son de aplicación a los tributos derivados del REF canario. Y es que, centrándonos en el grupo
de tributos aludidos en estos preceptos que son decisivos en la argumentación del Tribunal, como se
ha señalado con acierto, los tributos estatales a que se refiere el artículo 19.3 de la LOFCA son los
que no tengan la consideración de cedidos “pero que forman parte del sistema tributario general del
Estado, que no sería el caso del IGIC y del APIC” (RUBIO DE URQUÍA 2000, pág. 4).
III. EL ARTÍCULO 34.12 DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS
De acuerdo a la remisión que realiza la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA a una
norma posterior, que parece que debe ser, según se ha señalado con anterioridad, el Estatuto de
Autonomía de Canarias, éste asume el papel de instrumento normativo encargado de delimitar las
competencias financieras del Estado y de la Comunidad Autónoma canaria. Al menos, en lo relativo a
su “peculiar régimen económico-fiscal”, teniendo en cuenta una interpretación de aquella norma de
conformidad con la finalidad homogeneizadora antes indicada perseguida por la LOFCA.
Lo anterior es importante de destacar puesto que una lectura de aquella disposición muy
apegada a su literalidad podría llevarnos a entender que en ella se realiza una remisión a la norma
estatutaria en relación con toda la “actividad financiera y tributaria del archipiélago canario”, más allá,
por tanto, de su “peculiar régimen económico-fiscal”, aunque en lo relativo a éste se deba tener en
cuenta el mismo. En definitiva, fuera de este “peculiar régimen económico-fiscal” la delimitación de las
competencias financieras del Estado y de la Comunidad Autónoma de Canarias se lleva a cabo direc­
tamente y en primera instancia por la LOFCA, entrando sobre estas cuestiones el Estatuto de Auto­
nomía canario sólo en un segundo momento. Lo que significa, desde otra perspectiva, que el régimen
de financiación inherente al REF no sustituye al sistema general previsto en la LOFCA, sino que ope­
ra como sistema complementario o adicional al régimen general previsto en la LOFCA, respecto a la
Hacienda Autonómica Canaria (OROZCO MUÑOZ, 1997, pág. 25).
— 100 — Instituto de Estudios Fiscales
Y es en este contexto de apertura a lo que disponga el Estatuto de Autonomía de Cana­
rias donde debe situarse, por lo que afecta a la competencia sobre la revisión en vía económicoadministrativa de los tributos derivados del REF sobre la que hemos detenido nuestra atención, el
artículo 32.14 de la norma estatutaria canaria. En él se atribuye a la Comunidad Autónoma de Cana­
rias “el desarrollo legislativo y ejecución” de la materia relativa a las “normas de procedimiento admi­
nistrativo, económico-administrativo y fiscal que se deriven de las especialidades del régimen
administrativo, económico y fiscal de Canarias”.
Debe destacarse, ante todo, la complejidad y oscuridad que rodea a este precepto, en el
que se recoge no una sino varias competencias autonómicas, lo que se hace, además, con una ter­
minología que puede inducir a cierta confusión. De ahí la necesidad de analizarlo identificando y des­
lindando con la mayor claridad y precisión posibles dichas competencias.
En primer lugar, se recogen dos tipos de competencias según la función o potestad a la
que se refieren: la función o potestad de “desarrollo legislativo” y la función o potestad de “ejecución”.
Se trata, por tanto, de dos grupos de competencias diferentes: la primera es de carácter normativo y
la segunda no es de carácter normativo, sino aplicativo, sobre cuya delimitación precisa existe una
amplia jurisprudencia constitucional en contextos normativos que guardan una mayor o menor simili­
tud con este del artículo 32.14 del Estatuto canario (FERNÁNDEZ FARRERES, 2005, págs. 226 y ss., y
237 y ss.). Lo dicho anteriormente es digno de mención, puesto que el Tribunal Constitucional, como
veremos después, cuando ha analizado este precepto omitió realmente un pronunciamiento sobre el
alcance de las competencias aplicativas (las de “ejecución”), limitándose a examinar las competen­
cias normativas (las de “desarrollo legislativo”).
Y, en segundo lugar, los dos tipos de competencias antes mencionados, normativa de
“desarrollo legislativo” y aplicativa de “ejecución”, se refieren a una diversidad de materias: “Normas
de procedimiento administrativo”; “Normas de procedimiento (...) económico-administrativo”; y, “Nor­
mas de procedimiento (...) fiscal”. Teniendo en cuenta que se refieren no simplemente a “Normas de
procedimiento administrativo, económico-administrativo y fiscal” sino a aquéllas “que se deriven de las
especialidades del régimen administrativo, económico y fiscal de Canarias”.
No podemos entrar aquí a analizar con detalle cuál es el preciso alcance de cada una de
estas materias sobre las que la Comunidad Autónoma canaria dispone de competencias de “desarro­
llo legislativo y ejecución”. Puesto que aquí sólo nos interesan la relativa a las “Normas de procedi­
miento (...) económico-administrativo (...)”. Antes de entrar en ella, limitándonos además a las
competencias de “ejecución”, simplemente queremos señalar, de un lado, la peculiar forma de identi­
ficación de una materia que se utiliza, distinta a la que se emplea en otras muchas contenidas en este
mismo artículo 34 del Estatuto canario, al referirse a la materia de “Normas de (...)”, lo que puede
implicar cierta confusión. De igual modo, hemos de destacar, de otro lado, que la recepción de una
pluralidad de materias en un mismo precepto constituye el resultado de la elaboración de la norma
estatutaria que en alguna versión inicial las recogía de forma independiente (así puede deducirse de
las diferentes propuestas de Estatuto y de la tramitación del mismo, que pueden consultarse en LU­
QUE CAMBRE, 2003, págs. 447, 474, 499, 538 y 807).
En cualquier caso, más allá de que el precepto podría haber tenido una mucho mejor re­
dacción desde el punto de vista de la técnica normativa, lo cierto es que la competencia de la Comu­
nidad Autónoma de Canarias de “ejecución” de las “Normas de procedimiento (...) económicoadministrativo (...) que se deriven de las especialidades del régimen (...) económico y fiscal de Cana­
rias” no es otra que la de la “revisión” en vía económico-administrativa de los tributos derivados del
REF, dentro de los que se incluyen el IGIC, el AIEM y, hasta su desaparición, el APIC, tal como dis­
ponían, y siguen disponiendo, los artículos 62 y 90 de la Ley 20/1991. Se trata, por tanto, de la com­
petencia para resolver las reclamaciones “en vía económico-administrativa” por parte de “los órganos
económico-administrativos de la Comunidad Autónoma de Canarias” en relación con “la aplicación de
los tributos y la imposición de sanciones tributarias que realice la Comunidad Autónoma respecto a
los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias”, como con mayor concreción y
rotundidad dispone en la actualidad la Disposición Adicional Décima. Cuatro de la misma Ley 20/1991
[OROZCO MUÑOZ, 1997, pág. 218, y 2000, págs. 14 y 15 (n. 8) y 20 y 21; TORRES LISTA, 2006, pág. 3).
— 101 — Por lo tanto, estas previsiones contenidas en normas de rango legal ordinario no supon­
drían en ningún caso una atribución competencial contraria a la LOFCA y al Estatuto de Autonomía
de Canarias, como por el contrario entendía el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en su Auto
de 29 de abril de 2004, que dio lugar a la STC 156/2004 (apartado 2.o de los Antecedentes).
Y es que, efectivamente, si la Comunidad Autónoma de Canarias es la competente, de
acuerdo a la literalidad del artículo 32.14 del Estatuto de Autonomía canario, para la “ejecución” de
aquellas normas de procedimiento económico-administrativo, esto debe entenderse en el sentido de
que es la competente para la resolución de reclamaciones económico-administrativas. Puesto que al
tratarse de unas normas de un procedimiento de revisión de actos administrativos por medio de re­
clamación o recurso, la competencia para la “ejecución” de dichas normas es la competencia para su
aplicación, lo que se lleva a cabo por el órgano encargado de resolver dichas reclamaciones o recur­
sos, que debería ser, por tanto, de acuerdo a la atribución competencial de la norma estatutaria, un
órgano de la Comunidad Autónoma de Canarias.
De igual modo, si la Comunidad Autónoma de Canarias es la competente, según el tenor
literal del artículo 32.14 del Estatuto, para la “ejecución de aquellas normas de procedimiento econó­
mico-administrativo “que se deriven de las especialidades del régimen (...) económico y fiscal de Ca­
narias”, lo que significa, como acabamos de ver, la competencia para la resolución de reclamaciones
económico-administrativas, ésta se referirá a las reclamaciones económico-administrativas interpues­
tas frente a los actos de aplicación de los tributos integrantes del REF canario, que constituyen la
especialidad más destacada de dicho régimen.
Así lo había entendido ya el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su Sentencia de
29 de mayo de 2000. En ella, al analizar un acuerdo del TEAR de Canarias por el que se abstuvo de
conocer sobre el fondo una cuestión de repercusión del IGIC por considerarse incompetente por razón de
la materia, afirmaba el Tribunal canario que “los Tribunales Económico-Administrativos no tienen compe­
tencia para conocer sobre los actos de gestión, inspección y recaudación de este Impuesto ni tampoco
sobre los de los otros tributos cedidos integrantes del REF de Canarias, como el Arbitrio sobre la Produc­
ción e Importación, dado que las competencias de ejecución de las normas de procedimiento económicoadministrativo que se deriven de las especialidades del REF de Canarias las tiene atribuidas, por vía
estatutaria, la Comunidad Autónoma de Canarias (art. 32.14 del Estatuto de Autonomía de Canarias)”.
Cuestión diferente es la relativa a las razones que podrían justificar una eventual competen­
cia de los Tribunales Económico-Administrativos estatales sobre la revisión de los actos de aplicación de
los tributos derivados del REF, teniendo en cuenta su actual configuración como tributos regulados en
gran medida por normativa estatal. Puesto que ello podría estar fundamentado, al igual que ocurre con la
competencia estatal sobre la revisión en vía económico-administrativa de los tributos cedidos que fue
confirmada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 192/2000, de 13 de julio (RUIZ ALMENDRAL,
2003, págs. 87 y ss.), en el interés del Estado por “controlar la legalidad de la actuación de las Comuni­
dades Autónomas en la aplicación de la normativa estatal” (GARCÍA MARTÍNEZ 2000, pág. 394).
El Tribunal Constitucional, por su parte, en la Sentencia 156/2004, omite un pronuncia­
miento sobre qué debe entenderse por la competencia de “ejecución” de las “Normas de procedimien­
to (...) económico-administrativo (...) que se deriven de las especialidades del régimen (...) económico
y fiscal de Canarias” (art. 32.14 del Estatuto). Y ello a pesar de que sí examina este precepto, sin
perjuicio de que, como vimos, no lo conecta con la remisión que hace a una norma posterior la Dispo­
sición Adicional Cuarta de la LOFCA, que en este caso se referiría a aquel artículo del Estatuto.
Porque es cierto que se cuestiona, en principio, si el artículo 32.14 del Estatuto de Autono­
mía de Canarias, junto con “las especialidades del régimen económico y fiscal de Canarias reconocidas
en la Disposición Adicional Tercera de la CE, la Disposición Adicional Cuarta de la LOFCA y el artículo 46
EACan justifican la cesión a la Comunidad Autónoma de la competencia correspondiente a la revisión de
los tributos cedidos, en su vertiente relativa al conocimiento de reclamaciones económicoadministrativas”. Lo que lleva a cabo respondiendo a la argumentación en tal sentido del Fiscal General
del Estado. Sin embargo, a ello da una respuesta negativa simplemente a partir de la remisión que reali­
za a una sentencia anterior, porque “sobre el alcance de este precepto ya hemos tenido la oportunidad
o
de pronunciarnos en la STC 16/2003, de 30 de enero” (FJ. 8. ). Cuando una lectura atenta de aquella
— 102 — Instituto de Estudios Fiscales
Sentencia pone de relieve que el Tribunal Constitucional realmente no se pronunció en ella sobre las
competencias de gestión y de revisión del impuesto cuyas normas eran entonces objeto de enjuiciamien­
to, el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (LÓPEZ TEJERA 2003, pág. 123).
Distinta opinión a la sostenida por nosotros mantiene al respecto MORENO FERNÁNDEZ
(2004, pág. 4), que parece diferenciar la ejecución de la normativa sobre procedimiento económicoadministrativo de la competencia para conocer de las reclamaciones económico-administrativas. Puesto
que destaca, en su comentario a la mencionada STC 156/2004, que “lo discutido en el proceso constitu­
cional no es si la Comunidad Autónoma canaria ostenta un título competencial para desarrollar o ejecutar
la normativa del Estado, sino si tiene la competencia para conocer, a través de sus órganos económicoadministrativos, de las reclamaciones que se interpongan contra los actos de aplicación del APIC”.
Sin embargo, desde nuestro punto de vista, y tal como señalamos con anterioridad, el “tí­
tulo competencial para (...) ejecutar la normativa del Estado” a la que se refiere este autor, en concre­
to, sobre las “Normas de procedimiento (...) económico-administrativo (...) que se deriven de las
especialidades del régimen (...) económico y fiscal de Canarias” sería el mismo que el relativo a “la
competencia para conocer, a través de sus órganos económico-administrativos, de las reclamaciones
que se interpongan contra los actos de aplicación del APIC”, utilizando los términos empleados por el
que es actualmente Letrado del Tribunal Constitucional..
Además, ha de ponerse de relieve que estas competencias en la revisión de los tributos
derivados del REF canario previstas en el artículo 32.14 del Estatuto de Autonomía de Canarias, al
igual que ocurriría con las relativas a la aplicación de dichos tributos atribuidas también por el mismo
precepto estatutario, serían propias de la Comunidad Autónoma y no delegadas [CLAVIJO HERNÁNDEZ,
1995, pág. 4; OROZCO MUÑOZ, 2000, págs. 14 y 15 (n. 8)]. Es decir, a partir de lo dispuesto por la Dis­
posición Adicional Cuarta de la LOFCA y para el caso particular de Canarias, de acuerdo a lo señala­
do con anterioridad, su Estatuto de Autonomía entraría a asumir directamente unas competencias.
No se trataría, por tanto, de unas competencias que inicialmente corresponderían al Es­
tado (a través de la LOFCA, por ejemplo), produciéndose después una transferencia o delegación a
través de la norma estatutaria, lo que no corresponde llevar a cabo por medio de un Estatuto de Au­
tonomía. Puesto que como ha destacado el propio Tribunal Constitucional, aunque en cuanto a las
relaciones Estatuto de Autonomía-Leyes de transferencia o delegación del artículo 150.2 de la CE,
“Los Estatutos de Autonomía, pese a su forma de Ley Orgánica, no son instrumentos ni útiles ni cons­
titucionalmente correctos, por su naturaleza y modo de adopción, para realizar las transferencias o
delegaciones de facultades en una materia de titularidad estatal permitida por el artículo 150.2 de la
Constitución”. Lo que, además, tiene importantes consecuencias de régimen jurídico puesto que el
“Estatuto (...) supone una doble voluntad y una falta de disposición estatal a la hora de derogar la
transferencia o delegación o de introducir (...) instrumentos de control” (STC 56/1990, de 29 de mar­
o
zo, FJ. 5. ; FERNÁNDEZ FARRERES, 2005, págs. 26 y ss.).
Finalmente, también debe destacarse que esta competencia de la revisión en vía económi­
co-administrativa corresponde a la Comunidad Autónoma canaria, con independencia de que los tribu­
tos derivados del REF se hubieran configurado como tributos estatales, autonómicos o locales [OROZCO
MUÑOZ, 2000, págs. 12 (n. 3) y 20]. De ahí que no hayamos considerado necesario entrar en la natura­
leza del tributo, puesto que para la norma que atribuye las competencias de revisión en vía económicoadministrativas de los tributos derivados del REF (el art. 32.14 del Estatuto canario), ello es irrelevante.
IV. A MODO DE CONCLUSIÓN Por tanto, y a modo de conclusión, podría retenerse que la Disposición Adicional Cuarta
de la LOFCA y el artículo 32.14 del Estatuto de Autonomía canario constituyen, en nuestra opinión,
— 103 — las disposiciones que dan soporte constitucional directo a la competencia de la Comunidad Autónoma
de Canarias para resolver las reclamaciones económico-administrativas frente a tributos derivados del
REF canario. Sin que pueda olvidarse tampoco el importante papel que desempeña aquí la Disposi­
ción Adicional Tercera de la Constitución. Se trataría, además, de unas competencias que correspon­
derían directamente a la Comunidad Autónoma, sin tener la naturaleza de competencias delegadas y
con independencia de cual fuera la naturaleza de los tributos derivados del REF, puesto que para
aquel precepto estatutario esto es algo irrelevante.
BIBLIOGRAFÍA
CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. (1995): Impuesto General Indirecto Canario, I, Ciss, ,Valencia, 1995.
FERNÁNDEZ FARRERES, G. (2005): La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico,
Iustel, Madrid, 2005.
GARCÍA MARTÍNEZ, A. (2000): La gestión de los tributos autonómicos, Civitas, Madrid, 2000.
LÓPEZ TEJERA, D. (2003): “Una cuestionable interpretación del Régimen Económico y Fiscal de Cana­
rias: comentario de la STC número 16/2003, de 30 de enero”, en Hacienda Canaria, núm. 4, 2003.
LUQUE CAMBRE, R.: Canarias. Textos fundamentales para la autonomía, Parlamento de Canarias, La
Laguna, 2003.
MAURICIO SUBIRANA, S. (1997): “La Hacienda de la Comunidad Autónoma de Canarias”, Jornadas
sobre las Haciendas de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales. Las pecu­
liaridades canarias, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, 1997.
MORENO FERNÁNDEZ, J. I. (2004): “STC 156/2004, de 20 de septiembre. Ley 20/1991, de 7 de junio,
de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Compe­
tencias autonómicas en materia de tributos estatales: el conocimiento de las reclamaciones eco­
nómico-administrativas relativas a los actos de gestión de los tributos del Régimen Económico y
Fiscal canario (Arbitrio a la Producción e Importación en Canarias”, en www.ief.es.
OROZCO MUÑOz, M. (1997): El Régimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformación por el Bloque
de Constitucionalidad, Marcial Pons-Cabildo de Tenerife, Madrid, 1997.
— (2000): “Competencia para conocer de los recursos contencioso-administrativos en materia de
IGIC y APIC (I)”, en Canarias Fiscal, núm. 5, 2000.
RUBIO DE URQUÍA, J. I. (2000): “¿Es extensible al IGIC y al APIC la reciente doctrina del TC en materia
de reclamaciones económico-administrativas contra tributos estatales?”, en Canarias Fiscal, nú­
mero 11, 2000.
RUIZ ALMENDRAL, V. (2003): “Competencia de los órganos económico-administrativos para conocer de
las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados en materia de tributos cedidos”, en
HERRERA MOLINA, P. M. (dir.), y CHICO DE LA CÁMARA, P. (coord.), Comentarios de jurisprudencia
tributaria constitucional. Años 2000-2001, IEF, Madrid, 2003.
TORRES LISTA, M. (2006): “El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas derivadas
de los actos de gestión del Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas
Canarias por parte de los órganos económico-administrativos autonómicos”, en Hacienda Cana­
ria, 2006 (en prensa).
— 104 — Instituto de Estudios Fiscales
La concurrencia competencial del Estado de las CCAA sobre las 1
Haciendas Locales en los nuevos Estatutos de Autonomía
CARMEN RUIZ HIDALGO y ROBERTO I. FERNÁNDEZ LÓPEZ
(Universidad de Vigo)
Sumario. I. Introducción.—II. Los títulos competenciales del Estado en materia de
Haciendas Locales: la STC 233/1999, de 16 de diciembre.—III. Las nuevas perspectivas
abiertas por las reformas estatutarias sobre las competencias de las Comunidades Autó­
nomas en materia de financiación local.—Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El proceso de reforma estatutaria iniciado recientemente en el Estado español ha re­
abierto el debate, entre otras cuestiones de interés, sobre la conveniencia de articular un nuevo mo­
delo de relaciones financieras entre las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales. Por
supuesto, ello entraña la necesidad de abordar el complejo problema de la siempre deficitaria finan­
ciación local cuando han transcurrido escasamente tres años desde que el 1 de enero de 2004 entró
en vigor el modelo de financiación creado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, por el que se le
otorga una participación a los municipios y provincias en determinados tributos del Estado.
Desde algunas Comunidades Autónomas se ha venido demandando insistentemente
una mayor capacidad legislativa para incidir sobre los ingresos tributarios locales. En la Carta Magna
no existe un solo precepto que recoja explícitamente una habilitación específica de las Comunidades
Autónomas en tal sentido, pues el artículo133.2 sólo incide en la exigencia del principio de legalidad
para “establecer” tributos locales. Ahora bien, no obstante lo anterior, –como afirma FERREIRO– no
cabe duda que la Constitución tampoco prohíbe a las CCAA legislar sobre esta materia ni hace una
reserva expresa y exclusiva de la misma a favor del Estado. Así pues, prosigue este autor, “cabe, por
tanto, que las Comunidades Autónomas regulen tales aspectos del régimen local si así lo han previsto
sus respectivos Estatutos” (2004, pág. 118).
Al margen de que alguno de los vigentes Estatutos de Autonomía contenga una referencia
genérica al posible ejercicio de una “tutela financiera” sobre las Entidades locales sitas en su territorio, el
artículo 2.2 de la LOFCA prevé que cada Comunidad Autónoma “está obligada a velar por su propio equi­
librio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad”. Esta mención legal ha sido consi­
derada por algún autor como “título habilitante bastante” para acometer las reformas normativas
pertinentes sobre las Haciendas de las entidades locales integradas en el correspondiente territorio auto­
nómico (MARTÍN QUERALT, J., 2000, pág. 62). A esta habilitación normativa contenida en una Ley Orgáni­
ca habría que añadir, como elemento legitimador de la mayor implicación de las CCAA, la conveniente
reordenación competencial de determinadas materias en el marco de una descentralización administrati­
va a favor de las Entidades Locales, lo cual exigiría a su vez una profunda reforma del tamaño de los
municipios españoles dirigida a optimizar la gestión y prestación de servicios públicos a los ciudadanos.
En otras palabras, el palmario “minifundismo municipal” existente en España aconseja que las CCAA,
como entidades competentes para alterar los términos municipales así como crear y suprimir municipios
1
La presente comunicación se enmarca en el Proyecto de Investigación PGIDIT05CSO39902PR sobre “El proceso de integración
europea: Constitución, Administraciones territoriales y Derecho financiero. La experiencia europea y su aplicación a los esfuerzos
de integración en América Latina”, financiación por la Dirección Xeral de Investigación e Desenvolvemento de la Xunta de Galicia.
— 105 — (artículo 148.1.2 CE y art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local), hagan uso de
dichas potestades como paso previo a un reajuste de las competencias municipales que le permita a las
autonomías –y no al Estado– tomar la iniciativa en la regulación de las Haciendas locales.
La inminente aprobación y promulgación de los nuevos Estatutos de Autonomía constitu­
ye una excelente oportunidad para avanzar en la línea expuesta. Hasta el momento, a nuestro juicio,
el único texto estatutario en proceso de reforma que ha dado muestras evidentes de caminar en esta
dirección es el Estatuto de Autonomía de Cataluña, como tendremos ocasión de exponer más adelan­
te. Ello puede conducir a una redefinición o reorientación de la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre las limitadas competencias autonómicas en la regulación de los tributos locales. A tal efecto, en
el siguiente apartado de este trabajo procuraremos sintetizar el sentir expresado por el Alto Tribunal
en su Sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, y su hipotético encaje en el nuevo marco estatutario.
Por otra parte, no ofrece la menor duda que la posible mención en un Estatuto de Auto­
nomía a la potestad legislativa autonómica en materia de tributos locales sería un título competencial
al máximo nivel para reforzar y ampliar el poder financiero de la respectiva Comunidad Autónoma,
toda vez que el Estatuto –aunque norma subordinada a la Constitución– también es una norma supe­
rior a las demás Leyes del Estado (GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T. R., 1986, págs. 289­
290). No olvidemos, como señalan estos autores, que las Cortes Generales no son competentes para
reformar o modificar por sí solas un Estatuto, como sí lo son en cambio para modificar o derogar una
Ley Orgánica sobre cualquier otra materia, como puede ser el caso de la LOFCA. El procedimiento
complejo a seguir en la aprobación o reforma de un Estatuto dota a éste de una “superrigidez cualifi­
cada” que le confiere una mayor consistencia jurídica en el tiempo y, a la par, una superioridad nor­
mativa o de rango sobre las demás leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma.
II. LOS TÍTULOS COMPETENCIALES DEL ESTADO EN MATERIA DE
II. HACIENDAS LOCALES: LA STC 233/1999, DE 16 DE DICIEMBRE
A partir de la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre “las bases del régi­
men jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE), algunos de los vigentes Estatutos
de Autonomía (Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias, Navarra y Baleares)
otorgan a la respectiva Comunidad Autónoma la facultad de desarrollo legislativo de tales “bases”,
además lógicamente de su ejecución. Ello implica que de iure el Estado no tiene el monopolio único
en la regulación de las Haciendas Locales y que, en las autonomías citadas, los parlamentos regiona­
les comparten con las Cortes estatales la potestad legislativa sobre dicha materia, pues en otro caso
las competencias normativas de las CCAA quedarían vacías de contenido.
Esta fue, en síntesis, la tesis defendida por la Generalidad y el Parlamento de Cataluña al
impugnar ante el Tribunal Constitucional el artículo 1.1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre. En dicho
precepto no sólo se invoca a favor del Estado como título competencial el mencionado artículo 149.1.18
sino que también se cita el artículo 149.1.14 referente a la competencia exclusiva estatal sobre la
“Hacienda general”. Los argumentos en que se basaban los recurrentes son los mismos que había ex­
puesto con toda claridad FERREIRO años atrás al sostener que el rol competencial del Estado, además
obviamente de regular su propia Hacienda, debía ceñirse a “las bases de la Hacienda Autonómica y las
bases de la Hacienda Local, pero nada más” (1989, pág. 19). Con fundamento en esa legislación básica
estatal, circunscrita a fijar sólo el núcleo esencial y primario de las Haciendas Locales para hacer posi­
ble los principios de suficiencia y autonomía, actuaría posteriormente el poder normativo de las CCAA
pues, en el decir de la STC 179/1985, de 19 de diciembre, la intervención del Estado deberá serlo “de
modo tal que no se imposibilite el ejercicio de la facultad comunitaria para dictar las normas de detalle”.
Sin embargo, la STC 233/1999 desestima las pretensiones de los recurrentes señalando
al Estado como titular exclusivo de la reserva de Ley en materia tributaria local. Así, afirma que dicha
— 106 — Instituto de Estudios Fiscales
reserva de Ley “habrá de operarse necesariamente a través del legislador estatal, cuya intervención
reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución, en tanto en cuanto la misma existe
también al servicio de otros principios”, tales como “la preservación de la unidad del ordenamiento y
de una básica igualdad de posición de los contribuyentes” que según parece sólo puede garantizar el
Estado (FJ 22). De este modo, el máximo intérprete de la Carta Magna juzga asimismo acorde con
ésta última la mención explícita del citado artículo 1.1 de la ley 39/1988 a la “Hacienda General” que,
siguiendo la síntesis ofrecida por ALONSO GONZÁLEZ sobre el significado que depara para el Tribunal
Constitucional dicho título competencial cuando se proyecta sobre la financiación local (2000, página
38), podría concretarse en los siguientes aspectos: a) La regulación de instituciones comunes a las
distintas Haciendas, como puede ser el caso del Catastro. b) Las medidas de coordinación entre la
Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. c) La suficiencia financiera de las
Haciendas Locales, “en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local
constitucionalmente reconocida en los artículos 137, 140 y 141 CE” (FJ 4).
De todos modos, el Tribunal Constitucional no ha mantenido una posición uniforme sobre
el particular pues, a partir del mandato dirigido por el artículo 2.2 de la LOFCA a las CCAA sobre la ne­
cesidad de “velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidari­
dad”, la STC 150/1990, de 4 de octubre, sostuvo que si bien las autonomías “carecen de una
competencia específica para desarrollar, con cualquier alcance, los principios constitucionales de solida­
ridad e igualdad material, sí pueden, e incluso deben, por mandato constitucional, estatutario y legal,
atender a la realización de tales principios en el ejercicio de sus competencias propias”. En la misma
línea, la STC 221/1993, de 12 de noviembre, afirma que “junto a la relación directa EstadoCorporaciones Locales, existe también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las
propias Comunidades Autónomas”, la cual puede hacerse efectiva –por ejemplo– mediante la creación
de un Fondo de Compensación Intermunicipal que materialice la “tutela financiera” a que se refieren
algunos Estatutos de Autonomía. Como es sabido, este instrumento financiero fue puesto en práctica en
Cataluña por la Ley autonómica 8/1987, de 15 de abril. La STC 221/1993 no puso reparo alguno a la
constitución de un Fondo de Cooperación Local en Cataluña pero sí a la fijación en la citada norma
autonómica de los criterios de reparto cuando los recursos proceden de las arcas del Estado. En con­
creto, el Alto Tribunal considera que las Comunidades Autónomas carecen de atribuciones para esta­
blecer parámetros de reparto sobre los ingresos percibidos por las Entidades Locales procedentes de
participaciones en ingresos del Estado, siendo este último el único competente para determinar los crite­
rios homogéneos y uniformes de distribución entre aquéllas, lo que no es óbice para aseverar a renglón
seguido que es plenamente constitucional acometer la distribución de recursos “aplicando los criterios
que la propia Comunidad Autónoma establezca cuando se trate de participación en ingresos propios”.
Si bien se observa, la tesis del Tribunal Constitucional convierte a las CCAA de régimen
común en simples intermediarias en el abono a las Entidades Locales de los fondos procedentes de
la Hacienda estatal, lo que las aleja bastante del papel que el ordenamiento reserva a las CCAA en
régimen de concierto o convenio, las cuales sí disponen de amplias facultades para señalar los crite­
rios de reparto de las transferencias municipales. Como señala MONASTERIO ESCUDERO, en línea de
principio debería preconizarse que las transferencias incondicionadas a favor de los municipios que­
dasen a cargo de las CCAA, quienes podrían regular ese fondo financiero con criterios propios, más
acordes con las específicas circunstancias demográficas, geográficas y económicas de los municipios
sitos en su territorio (2000, pág. 108).
III. LAS NUEVAS PERSPECTIVAS ABIERTAS POR LAS REFORMAS
III. ESTATUTARIAS SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES
III. AUTÓNOMAS EN MATERIA DE FINANCIACIÓN LOCAL.
Las reformas estatutarias que se están produciendo en los últimos tiempos ponen de
manifiesto que, una vez más, la reforma local ha quedado en segundo plano, a pesar de la repercu­
— 107 — sión que en su momento tuvo el denominado pacto local. Como ha destacado CAYÓN GALIARDO
(2003, pág. 395), “el ideario del pacto local destaca, por tanto, la capacidad de los entes locales para
ser gestores de bienes y servicios y para ser el escalón de gobierno donde las experiencias de go­
bierno democrático y participativo pueden ser más importantes. Este movimiento no es sólo español
sino que se ha producido en muchos países europeos, como lo demuestra el hecho de que el Pacto
Local viene además reforzado por la existencia de la Carta Europea de Autonomía Local”.
Atendiendo a la distribución territorial y competencial establecida en la Constitución, el princi­
pio de autonomía, según el artículo 137 CE, se configura como uno de los pilares básicos del orde­
namiento constitucional, tal y como se puso de manifiesto por la STC 135/1992. En el ámbito local, la
autonomía se encuentra estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena
disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su
extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (STC 104/2000, de 13 de abril
–RTC 104/2000–), es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía
constitucionalmente reconocido en los artículos 137, 140 y 141 CE.
Sin embargo, la financiación de las Entidades Locales ha sido relegada en las sucesivas re­
formas de la LOFCA y la Ley de Cesión de Tributos referidas a la financiación autonómica. Es más, el
nuevo modelo de financiación de las CCAA entró en vigor antes de la reforma de las Haciendas Locales,
con lo que se perdió la posibilidad de construir un modelo de financiación que tuviera en cuenta las distin­
tas Administraciones territoriales existentes en España, así como la implicación de las Comunidades
Autónomas en la financiación de las HHLL que, en estos momentos, resulta meramente discrecional. En
cualquier caso, las reformas legislativas enunciadas no supieron resolver adecuadamente, a nuestro
juicio, el modelo financiero de las HHLL; es más, tampoco profundizaron en la efectividad del principio de
autonomía local que, según LÓPEZ DÍAZ (2003, pág. 437), se concreta en “la necesidad de un mínimo
competencial atendiendo los intereses que le son propios, pero incidiendo, al mismo tiempo en la ade­
cuación de los medios financieros para hacerles frente”. A ello hay que añadir que además del desequili­
brio fiscal vertical desfavorable para las haciendas locales, concurre un desequilibrio horizontal entre las
mismas, que se ha intentado corregir en cierta medida con participaciones en los tributos del Estado.
El Estatuto de Cataluña, a diferencia del valenciano, ha optado no por una reforma sino
por una norma estatutaria de nueva planta, en la cual se articulan las competencias de las Adminis­
traciones que coinciden en el mismo territorio: las de la Comunidad Autónoma y las de las Entidades
Locales. El Estatuto de Cataluña no sólo ha concretado las competencias de las Administraciones
locales, que han sido ampliadas respecto de las actuales, sino que además garantiza la suficiencia
financiera de las HHLL derivadas de la citada ampliación. Esta cuestión no resulta contradictoria con
la jurisprudencia constitucional, aunque el juicio de la suficiencia no puede dejarse al arbitrio exclusivo
ni de las Corporaciones Locales, ni de las CCAA –aunque hayan asumido competencias en materia
local como en el caso citado–, ni de la Administración central. Por ello, como ha indicado LÓPEZ DÍAZ
(2003, pág. 438), el juicio de suficiencia debe corresponder al TC como máximo intérprete de la Cons­
titución, sin perjuicio de que los entes afectados tengan en cuenta este criterio.
A ello hay que sumarle que el Estatuto de Cataluña, a pesar de la jurisprudencia del Tri­
bunal Constitucional sentada en la Sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, ha declarado como com­
petencia autonómica, si bien compartida con el Estado, la financiación local, en concreto, la
capacidad legislativa para establecer y crear tributos propios de las Entidades Locales, así como la de
fijar los criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat y del
Estado. Para ello, la norma estatutaria prevé que se apruebe una Ley Catalana de Haciendas Loca­
les, que respete los criterios establecidos por la legislación del Estado en esta materia.
Ciertamente, debemos comenzar aclarando que todas las CCAA tienen competencia en
materia de financiación local desde el momento en que las HHLL pueden recibir financiación a través
de la participación en los ingresos, o en su caso en los presupuestos de las primeras, según se prevé
en la Constitución. El artículo 218.2 del Estatuto catalán da un paso más, promulgando la posibilidad
de que la competencia “pueda” incluir capacidad legislativa para establecer y regular los tributos pro­
pios de las HHLL. Tal y como indicábamos al principio de nuestra intervención, si bien no existe una
habilitación constitucional para que las CCAA regulen los tributos locales, tampoco se hace una re­
serva “en exclusiva” a favor del Estado, a pesar de que sí fueron esgrimidos los títulos competencia­
— 108 — Instituto de Estudios Fiscales
les de los artículos 149.1.14.o y 149.1.18.o de la Constitución para establecer el régimen de bases
sobre la Hacienda Local y su desarrollo posterior.
En este sentido, el nuevo Estatuto Catalán intenta conseguir lo que, en su día, en Tribu­
nal Constitucional le denegó en la Sentencia 233/1999, en la medida en que la competencia autonó­
mica en materia local, que se cuestionaba, no era factible desde el momento en que, según el TC, el
Estado es el titular exclusivo de la reserva de ley en materia tributaria local.
Sin embargo, si partimos de la premisa de que el derecho a la autonomía financiera y tribu­
taria de las Comunidades Autónomas en su territorio, que incluye a los Entes Locales, no puede quedar
al arbitrio de una ley estatal como es LOFCA o la Ley de Bases de Régimen Local, sino que toda reforma
del contenido de dicho derecho, como ha señalado PÉREZ ROYO (1997, pág. 28), tiene la consideración
de principio estructurador del Estado-organización y sólo podrá llevarse a cabo a través de la reforma de
la Constitución o de los Estatutos de Autonomía -siguiendo los cauces previstos al efecto en la norma
fundamental-, la conclusión a la que podemos llegar es que el nuevo marco estatutario catalán ha sabido
incorporar de manera impecable el contenido de dicho derecho. Así, se ha conseguido a través del nuevo
Estatuto la asunción de competencias, habilitando y concretando el ámbito material del poder tributario
autonómico. Desde este punto de vista, si bien el Estado ejerce su competencia a través de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, no es menos cierto que la Generalitat puede acometer
el desarrollo de la misma a través de la Ley de Haciendas Locales de Cataluña.
Ciertamente, a nuestro juicio, las dos posturas planteadas tienen argumentos a favor y
en contra. Por un lado, el Tribunal Constitucional en la sentencia 233/1999, hizo una interpretación
que, a nuestro juicio, iba más allá de lo que el precepto constitucional –art. 133.2– establece, operan­
do una reserva en exclusiva al legislador estatal y, por lo tanto, impidiendo que las CCAA pudieran
desarrollar su capacidad normativa en materia tributaria local. Sin embargo, no podemos olvidar, que
la reserva de competencias normativas en exclusiva a favor del Estado existe “también al servicio de
otros principios –la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición
o
de los contribuyentes” (STC 19/1987, FJ 4. ), principios que sólo puede satisfacer una ley del Estado
aplicable como tal al conjunto del territorio.
Por otra parte, el nuevo Estatuto de Cataluña incorpora el contenido del derecho a la au­
tonomía en materia tributaria local, lo que resulta bastante respetuoso con el proceso de descentrali­
zación que está intentado acometerse desde hace tiempo. Se podría esbozar como argumento en
contra que, si las CCAA regulan las Haciendas Locales, sería difícil preservar la unidad del ordena­
miento y la igualdad básica de los contribuyentes en el conjunto del Estado. Ahora bien, la unidad e
igualdad del ordenamiento tributario pueden resultar igualmente garantizadas, aunque cada CCAA
regule su propia Ley de las Haciendas Locales, siempre que la Ley estatal se limitase a plasmar los
aspectos básicos de la financiación de los Entes Locales como, por ejemplo, una enumeración de los
tributos locales. De este modo, sería factible que las CCAA pudiesen abordar en su propia Ley de
Haciendas Locales un desarrollo efectivo de la Ley de Bases Estatal, evitando cualquier desigualdad
de los contribuyentes por razón de su residencia.
Por lo demás, los artículos 218.2 y 219.2 del Estatuto catalán establecen la posibilidad
de poder fijar criterios de distribución, según lo regulado en la Ley de Haciendas Locales de Cataluña,
de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat, por una parte, y de participaciones
en tributos y en subvenciones incondicionadas de carácter estatal, por otra.
Respecto a los criterios a seguir en la distribución de las participaciones de la Generali­
tat, desde nuestro punto de vista, la Comunidad Autónoma no tiene porqué secundar el criterio esta­
blecido en la normativa estatal; es más puede seguir otro diferente, siempre que respete el principio
de autonomía y suficiencia financiera de los entes locales según se establece en la Constitución. En
cualquier caso, no podemos olvidar que la función de la distribución de las participaciones es corregir
las diferencias entre las necesidades de gasto y las capacidades fiscales entre los municipios. Como
ha afirmado PEDRAJA CHAPARRO (2005, pág. 109), resulta conveniente exigir al sistema de transferen­
cias unos objetivos claros y susceptibles de traducirse en una fórmula que permita alcanzar esta nive­
lación entre competencias y recursos. La Generalitat podría establecer los criterios que considere
más eficientes para alcanzar dicha nivelación.
— 109 — Sin embargo, en cuanto a la referencia estatutaria a la participación de las Entidades
Locales en tributos o subvenciones estatales, el TC (Sentencia 96/1990), y en la misma línea la STC
221/1993 afirmó que “es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos
mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de
ellas el ejercicio de la autonomía, constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de
aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficien­
cia de las Haciendas Locales y de solidaridad y equilibrio territorial mediante la determinación de unos
criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes Locales de su participación
en los ingresos del Estado”.
Con ello se pone de manifiesto que, en este aspecto, la Generalitat se configura como una
simple intermediaria entre las Haciendas Locales y la Hacienda estatal, a diferencia de las CCAA en
régimen de concierto o convenio. La mención que hace el Estatuto a que los criterios de reparto serán
los que se regulan en la Ley de Haciendas Locales de Cataluña, siempre que sean los mismos que en
este momento se establecen en la Ley de Haciendas Locales estatal, resulta ajustada a la jurispruden­
cia del TC. Otra cosa es que los criterios establecidos por la Ley de Haciendas Locales, sobre todo en lo
referente la participación en tributos del Estado, no permita ganar en corresponsabilidad fiscal ante la
ausencia de capacidad normativa de las Entidades Locales, sino que, además, se sustenta en la evolu­
ción de la recaudación territorializada del IRPF, la combinación de los indicadores regionales de consu­
mo y la población municipal, lo que hace además a la financiación local más fuertemente dependiente
de la política fiscal del Gobierno central (SUÁREZ PANDIELLO, 2005, págs. 85 y 86).
Todo ello evidencia la posibilidad de que la Generalitat puede adoptar otros criterios para la
distribución de las participaciones con cargo a su presupuesto entre las Haciendas Locales, con tal que
permita a éstas alcanzar los principios de autonomía y suficiencia consagrados en la Constitución Española.
Hechas estas referencias al nuevo Estatuto de Cataluña, en lo atinente a la financiación
local, cabe efectuar una valoración general positiva, tanto por abordar las demandas históricas de las
CCAA sobre los Entes Locales como por la forma de hacerlo, ajustándose a la legislación vigente y a
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la competencia legislativa y los criterios de distribu­
ción de las participaciones en los presupuestos. Por último, no podemos obviar que nos encontramos
ante una norma que todavía no ha sido aprobada a través del Referéndum pero que, en cualquier
caso, ha sido capaz de cuestionar de nuevo el sistema de financiación de las Entidades Locales en
las CCAA de régimen común.
BIBLIOGRAFÍA
ALONSO GONZÁLEZ, L. M. (2000): “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (1981-2000) y la re­
forma de las Haciendas locales”, Revista del Instituto de Estudios Económicos, núm. 4, 2000.
CALVO VÉRGEZ, J (2005): Financiación autonómica: problemas constitucionales y legales, ThomsonCivitas, Navarra, 2005.
CAYÓN GALIARDO, A. (2003): “La reforma de las Haciendas Locales”, en VV. AA., Hacienda Autonómica y
Local, III Seminario Iberoamericano de Derecho Tributario, Tórculo, Santiago de Compostela, 2003.
ESCUIN PALOP, V. (2002): “Notas sobre la autonomía y descentralización a favor de los entes locales”,
en VV. AA., Nuevas perspectivas del Régimen Local. Estudios en Homenaje al Profesor José M.a.
Boquera Oliver, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002.
FERREIRO LAPATZA, J. J. (1989): “Principios generales de la Hacienda Local y competencias de las
Comunidades Autónomas”, Palau 14, núm. 7, 1989.
— (2004): Curso de Derecho Financiero Español, vol. I, 24.a ed., Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2004.
— 110 — Instituto de Estudios Fiscales
GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T. R. (1986): Curso de Derecho Administrativo I, 4.a ed., Civi­
tas, Madrid, 1986.
LÓPEZ DÍAZ, A. (2003): “Autonomía y suficiencia financiera de las Corporaciones Locales. Sobre la
necesidad de un nuevo reparto competencial”, en VV. AA., Hacienda Autonómica y Local, III Se­
minario Iberoamericano de Derecho Tributario, Tórculo, Santiago de Compostela, 2003.
MAGRANER MORENO, F., y GONZÁLEZ ORTIZ, D. (2002): “Distribución de competencias normativas en
materia de Haciendas Locales”, en VV. AA., Nuevas perspectivas del Régimen Local, Estudios
en Homenaje al Profesor José M.a. Boquera Oliver, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002.
MARTÍN QUERALT, J. (2000): “La intervención de las Comunidades Autónomas en la regulación de las
Haciendas locales”, Revista del Instituto de Estudios Económicos, núm. 4, 2000.
MONASTERIO ESCUDERO, C. (2000): “Pacto local, Hacienda local y tamaño de los municipios”, Revista
del Instituto de Estudios Económicos, núm. 4, 2000.
PEDRAJA CHAPARRO, F. (2005): “Análisis crítico de la participación municipal en los tributos del Esta­
do”, en VV. AA., Las Haciendas Locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Demo­
cracia y Gobierno Local, Badajoz, 2005.
PÉREZ ROYO, J. (1997): El nuevo modelo de financiación autonómica: análisis exclusivamente consti­
tucional, Colección Estudios Ciencias Jurídicas, McGraw-Hill, Madrid, 1997.
SUÁREZ PANDIELLO, J. (2005): “La nueva financiación local: ¿un modelo permanente?”, en VV. AA.,
Las Haciendas Locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno
Local, Badajoz, 2005.
— 111 — Instituto de Estudios Fiscales
El régimen comunitario de ayudas de Estado y el poder tributario
de las Diputaciones Forales del País Vasco
MARÍA ELENA MANZANO SILVA
(Universidad de Extremadura)
Sumario. 1. Aproximación al régimen comunitario de ayudas de Estado.—2. Algunos
beneficios fiscales otorgados por las Diputaciones Forales.—3. Limitaciones al poder tri­
butario de las Diputaciones Forales derivadas del régimen comunitario de ayudas de Es­
tado.—Bibliografía.
1. APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN COMUNITARIO DE AYUDAS DE ESTADO
El artículo 2 del Tratado CEE precisa que: “La Comunidad tendrá por misión promover,
mediante el establecimiento de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas de
los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la
Comunidad, un desarrollo continuo y equilibrado, una mayor estabilidad, una creciente elevación del
nivel de vida y un estrechamiento de las relaciones entre los Estados miembros”. Este mercado co­
mún se fundamenta en las sobradamente conocidas “cuatro libertades” que son la libre circulación de
personas, servicios, mercancías y capitales.
Con la finalidad de lograr un adecuado funcionamiento del mercado común en territorio co­
munitario, y la aplicación real de la libre competencia, se lucha contra las posibles restricciones que pudie­
ran imponerse no únicamente por las empresas, sino también por los gobiernos mediante la concesión de
ayudas públicas a los operadores económicos. Las ayudas nacionales dan lugar a una efectiva comparti­
mentación del mercado interior y puede minar la libre competencia no sólo al interferir en el empleo más
eficiente de recursos sino también al ser utilizadas como una verdadera barrera arancelaria.
A tal fin, el Tratado enuncia en su Título VI una serie de normas comunes sobre compe­
tencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones, y dedica en su Capítulo I “Normas sobre Compe­
tencia” un conjunto de disposiciones aplicables a las empresas (arts. 81 a 86) para pasar en la sección
segunda de este Capítulo a recoger el régimen de ayudas otorgadas por los Estados (arts. 87 a 89).
El artículo 87 del Tratado declara incompatibles con el mercado interior en la medida en
que afectan a los intercambios comerciales intracomunitarios, las ayudas concedidas por los Estados
miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la
competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
La Comisión y el Tribunal de Justicia han dado una interpretación muy amplia al concep­
to de ayuda, llegando a entender como tal toda ayuda pública o concedida por una colectividad terri­
torial. La indeterminación manifiesta en el Tratado referente a la procedencia estatal de la ayuda,
permite que las ayudas también puedan proceder de una entidad privada siempre que el Estado, un
ente público o una colectividad local, ejerzan directa o indirectamente en la misma una influencia pre­
ponderante. La irrelevancia conceptual de la forma de ayuda queda señalada por el propio artículo
87.1 ya que al indicar bajo cualquier forma permite que ésta adopte infinitas posibilidades siempre
que se den los elementos característicos que configura el propio precepto.
— 113 — La prohibición afecta a ayudas de todo tipo y categoría, lo único que cuenta es su impacto
en la competencia sin que cuestiones como la causa, motivo y objetivo de la ayuda tengan relevancia
alguna. Por lo tanto, se consideran ayudas no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino
también cualquier otra medida que disminuya las cargas financieras de una empresa.
Con este concepto tan amplio de la ayuda de Estado no resulta complicado identificar
como tales a los incentivos fiscales que en la práctica pueden suponen una reducción importante de
costes para una empresa respecto de sus competidoras.
Tratando de afinar aún más la noción de ayuda de Estado en el marco tributario, la Co­
misión publicó el 10 de diciembre de 1998 una Comunicación relativa a la aplicación de las normas
sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (DO C
384 de 10.12.1998, p. 3) en la que se destacaba que ciertas prácticas tributarias, tales como la re­
ducción de la base imponible por vía de deducciones excepcionales, amortizaciones extraordinarias o
aceleradas, reservas, la reducción de la cuota por medio de exenciones, créditos fiscales, o medidas
de aplazamiento, anulación o incluso reescalonamiento excepcional de la deuda fiscal, podrían ser
consideradas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 87.1, por lo tanto incompatibles con el
mercado común y la libre competencia.
La forma que adopta una ayuda de carácter fiscal depende de la evolución de los méto­
dos impositivos y de la ingeniería fiscal (Informe sobre la aplicación de la Comisión relativa a la apli­
cación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de
las empresas, DOC 434 de 09.02.2004, p. 1) por lo que caso a caso ha de efectuarse un minucioso
estudio de la naturaleza de la ayuda con la finalidad de poder determinar su compatibilidad o no con
el Derecho Comunitario. A tal fin, podemos determinar que son cuatro los criterios individualizadores
de una ayuda de Estado contraria a las disposiciones del Tratado que han puesto de relieve reitera­
damente la jurisprudencia y la práctica administrativa de la Comisión. Se prohíben estas aportaciones
públicas siempre que sean acreditadas las siguientes condiciones:
1. Que se produzca una ventaja económica.
2. Que sea de procedencia estatal.
3. Que sea selectiva, cumpliendo el llamado criterio de la especificidad.
4. Que haya un falseamiento de la competencia y del comercio intracomunitario.
En el ámbito tributario el criterio que emplea la Comisión para tratar de determinar si la
ayuda supone una ventaja a favor de determinadas empresas consiste en verificar la existencia de
una derogación con relación al sistema general: la Comisión identifica la ayuda con los gastos fiscales
y define éstos “como una desviación de la estructura general o estándar del sistema tributario que da
lugar a un tratamiento tributario favorable de actividades particulares o de grupos de contribuyentes”
[Sexto informe sobre ayudas estatales al sector de la fabricación y algunos otros sectores en la Unión
Europea, COM (98) 417, p. 72]. En consecuencia, para determinar que nos encontramos ante una
ayuda de Estado prohibida por el contenido del artículo 87.1 debemos diferenciar entre aquellas par­
tes de la legislación tributaria que tienen el carácter de general y aquellas que pueden ser calificadas
como derogaciones de la misma o incentivos particulares.
La procedencia estatal de la medida ha de entenderse en Estados descentralizados co­
mo el nuestro no como un origen reservado a la Administración estatal, sino perfectamente asimilable
a la concesión de una ayuda por parte de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales. El tér­
mino Estado del artículo 87.1 debe interpretarse como comprensivo de las subdivisiones territoriales y
de todas las autoridades públicas del mismo. Además también se cumpliría esta condición en el caso
en que la ayuda se otorgase a través de otro tipo de organismos de carácter tanto público como pri­
vado creados para su distribución o administración. En todo caso resulta claro que los autores del
Tratado de Roma quisieron englobar la enorme variedad de artificios de que pueden valerse los Esta­
dos para canalizar las ayudas públicas sin atender ni concretar la forma que han de revestir.
— 114 — Instituto de Estudios Fiscales
El otorgamiento de la ayuda deberá finalmente favorecer a determinadas empresas o
producciones, que pueden ver notablemente mejorada su situación en el mercado en detrimento de la
de sus competidoras.
El beneficiario puede ser una empresa pública o una empresa privada, junto al término
empresa como receptores de la ayuda se hace referencia a “determinadas producciones”, quedando
comprendida dentro de esta expresión tanto las actividades de producción de bienes y servicio como
cualesquiera otras operaciones empresariales de índole comercial.
La aportación económica se considera ayuda si refuerza la posición financiera del ope­
rador económico en relación con los demás operadores, es decir si coloca a dicho agente económico
en una posición más segura frente a los competidores. Además la ayuda debe presentar efectos en el
comercio entre los Estados miembros, dándose así una doble exigencia apuntalada por varias resolu­
ciones del TJCE, que la misma afecte al intercambio comercial entre los Estados miembros y que
falsee o amenace con falsear la competencia. Se trata así de evitar distorsiones actuales o potencia­
les de la competencia cualquiera que sea la forma que las mismas revistan.
No se exige que el falseamiento de la competencia sea efectivo, el supuesto de hecho se
configura con la simple posibilidad de que tal falseamiento se produzca, si bien deberá tratarse de
una posibilidad concreta y probable, pudiendo establecerse un nexo causal entre la ayuda y la ame­
naza o realidad de falseamiento. Únicamente será necesario que se pruebe que ha existido una ame­
naza seria de que pueda llegarse a falsear la competencia.
En relación con la afectación del comercio comunitario, como cualquiera de los conteni­
dos del artículo 87.1 TCE este requisito es pieza esencial del sistema legal y su cumplimiento consti­
tuye una conditio sine qua non para la aplicación de la normativa comunitaria. No se exige tampoco
una afectación efectiva del comercio intracomunitario ni tampoco un determinado grado de afectación.
Para determinar en la práctica cuando los intercambios comerciales entre los Estados miembros pue­
den verse afectados por la existencia de una ayuda la jurisprudencia comunitaria y las decisiones de
la Comisión se han encargado de recordar la necesidad de mantener una actitud especialmente cau­
telosa en esta materia, sin que se tenga en cuenta el importe supuestamente mínimo de las ayudas
controvertidas y el tamaño relativamente modesto de las empresas beneficiarias.
Es reveladora en este sentido la Comunicación de la Comisión en materia de fiscalidad
directa de las empresas, a la que nos hemos referido con anterioridad, en la que en relación con ésta
última exigencia se determina que:
“... la condición de que la ayuda repercuta en los intercambios se cumplirá a partir del momento
en que la empresa beneficiaria ejerza una actividad económica que sea objeto de intercambios entre
los Estados miembros. El mero hecho de que la ayuda consolide la posición de esta empresa frente a
otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, permite considerar que existe una
repercusión sobre estos últimos. En esta constatación no influirá el hecho de que la ayuda sea relati­
vamente escasa, el beneficiario tenga una talla modesta, posea una cuota muy reducida del mercado
comunitario, no tenga una participación activa en las exportaciones o incluso de que la empresa ex­
porte casi toda su producción fuera de la Comunidad...”
Como indican los profesores VILLAR EZCURRA, M. y HERRERA MOLINA P. M., en la práctica
probatoria basta con que se demuestre la selectividad y no generalidad de la medida, ya que las de­
más condiciones generalmente se presumen, salvo que el Estado miembro demuestre su no concu­
rrencia, lo cual se presenta sumamente complicado (2005).
La eliminación total de las ayudas estatales es, podríamos decir, imposible e incluso no re­
comendable dado que la disparidad en el desarrollo económico de un Estado miembro respecto a otro y
de una región a otra puede requerir una intervención específica del Estado en concreto con la finalidad
de promover el desarrollo de su economía. Partiendo de esta necesidad, los apartados 2 y 3 del artículo
87 del Tratado establecen una serie de exenciones a la prohibición, en el primer caso se enuncian una
serie de ayudas catalogadas como automáticas (ipso iure), ya que no requieren para su autorización de
una decisión de la Comisión ni del Consejo al contemplar bajo esta categoría un conjunto de ayudas del
— 115 — todo compatibles con el mercado común. Por otro lado, el apartado tercero del artículo referido estable­
ce cinco categorías de ayudas condicionadas puesto que dependen de la concesión de compatibilidad
con el mercado común dada por la Comisión o en su caso, instada ante el Consejo.
La Comisión tiene que velar porque los Estados miembros sólo concedan ayudas com­
patibles con el mercado común. Basándose en el procedimiento descrito en el artículo 88 del Tratado,
y completado en su Reglamento de desarrollo, (CE) número 659/1999 del Consejo de 22 marzo 1999,
se dispone la obligación de notificación de toda ayuda (con excepción a las contenidas en el art. 87.2
TCE), nueva o existente modificada, a la Comisión y recibir la aprobación de ésta antes de aplicarse.
Para examinar la compatibilidad de una ayuda con las disposiciones del Tratado, la Comisión dispone
de un plazo de 2 meses según lo establecido en el artículo 4. 5 del Reglamento, si transcurrido dicho
periodo no ha recaído pronunciamiento alguno de la Comisión en contra de la ayuda cuestionada, se
considerarán a las ayudas como existentes a los efectos del artículo 88.1 del Tratado.
A pesar de los grandes avances realizados en la reducción del nivel general de las ayu­
das estatales, aún a día de hoy persisten diferencias sustanciales entre Estados miembros y entre
sectores productivos. Por ello se insta a los Estados miembros a aumentar la transparencia en el
ámbito de las ayudas estatales, fomentar el intercambio de información y el debate sobre las ayudas
estatales, reducir el nivel de ayudas estatales con relación al producto interior bruto y reorientar las
ayudas a objetivos horizontales de interés comunitario y a instrumentos alternativos.
Una vez ha sido brevemente enunciado el régimen comunitario establecido sobre ayudas
de Estado, pasamos a analizar un supuesto concreto sobradamente conocido y muy esclarecedor
para tratar de delimitar la relevancia del mismo a modo de límite al poder tributario que ostentan a día
de hoy las Comunidades Autónomas, y de manera específica los Territorios Históricos de la Comuni­
dad Foral del País Vasco.
2. ALGUNOS BENEFICIOS FISCALES OTORGADOS POR LAS
2. DIPUTACIONES FORALES
La Constitución española reconoce las peculiaridades históricas que por razón del territo­
rio se dan en ciertas áreas geográficas, así lo dispone haciendo referencia a dos Comunidades, Na­
varra y País Vasco. Éstas van a regirse por un sistema de financiación peculiar que las singulariza
respecto al resto de Comunidades Autónomas, llamadas de régimen común.
El respaldo constitucional a la especificad referida se plasma en la Disposición Adicional
Primera de la Constitución española al determinar que: “la Constitución ampara y respeta los dere­
chos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a
cabo, en su caso en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.
El Estatuto de Autonomía del País Vasco, fue aprobado el 18 de diciembre de 1979 por
la Ley Orgánica 3/1979 y el régimen económico a través del sistema de Concierto contenido en la Ley
12/2002 de 23 de mayo. El Estatuto de Autonomía de Navarra se aprobó el 10 de agosto de 1982,
por medio de la Ley Orgánica 13/1982, sobre la Reintegración y Amejoramiento del régimen foral y el
Convenio Económico vigente está contenido en la Ley 25/2003 de 15 de julio.
El artículo 41 del Estatuto de Autonomía del País Vasco determina que las relaciones de
orden tributario entre el Estado y el País Vasco serán reguladas por el régimen de Concierto Econó­
mico, para continuar indicando que “las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán
mantener, establecer y regular, dentro de su territorio el régimen tributario atendiendo a la estructura
general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colabora­
— 116 — Instituto de Estudios Fiscales
ción con el Estado se contengan en el propio Concierto y a los que dicte el Parlamento Vasco para
idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma”.
Se atribuye así a las autoridades de los Territorios Históricos Vascos competencia para
regular su propio régimen tributario, pudiendo por lo tanto, dentro de los límites legales existentes al
ejercicio de esa potestad tributaria, coexistir en el territorio de esa Comunidad Autónoma distintas
normativas tributarias aplicadas en los territorios de Guipúzcoa, Álava y Vizcaya.
A pesar de esta vasta autonomía concedida en el marco tributario a los Territorios Histó­
ricos, el sistema tributario que establezcan está sometido a los Tratados o Convenios internacionales
firmados y ratificados por el Estado español o a los que éste se adhiera, y en particular deberá ate­
nerse a lo dispuesto en los Convenios internacionales suscritos por España para evitar la doble impo­
sición y en las normas de armonización fiscal de la Unión Europea, debiendo asumir las devoluciones
que proceda practicar como consecuencia de la aplicación de tales Convenios y Normas (MERINO
JARA, I., 2004, pág. 21).
Las Diputaciones Forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, en ejercicio de la potestad
normativa conferida establecieron en 1988 las Normas Forales números 28/1988, 8/1988 y 6/1988
respectivamente, en las que se contemplaban determinadas medidas que incluían beneficios fiscales
que conferían a las empresas y a las personas físicas sujetas al régimen fiscal de los Territorios Vas­
cos algunas ventajas de las que no se beneficiaban las empresas y las personas físicas sujetas al
régimen común. Por lo que se refiere a las personas jurídicas, se trataba más concretamente de
exenciones, reducciones o deducciones de los impuestos por creación de nuevas empresas, realiza­
ción de inversiones en activos fijos materiales, inversiones en investigación y desarrollo, inversiones
para el fomento de las exportaciones, amortización de activos nuevos, capitalización de pequeñas
empresas, y contratación y formación de personal. Los mismos beneficios fiscales eran de aplicación
a los sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que ejercieran actividades
empresariales o profesionales y determinasen su rendimiento neto en régimen de estimación directa.
La Comisión, mediante Decisión 93/337/CEE de 10 de mayo de 1993, dirigida al Reino
de España, consideró que las ayudas fiscales a la inversión, eran, en lo que respecta a las medidas
relativas al Impuesto de Sociedades y al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, incompa­
tibles con el mercado común de conformidad con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE (ac­
tualmente, tras su modificación, art. 87 CE).
Se solicitaba a España que modificase el sistema fiscal establecido con el fin de eliminar
las distorsiones con respecto al artículo 43 del Tratado a más tardar el 31 de diciembre de 1993. En
cumplimiento de la Decisión, el Reino de España introdujo la Disposición Adicional Octava en la Ley
42/1994, de 30 de diciembre. Dicha Disposición, titulada “Concesión de incentivos fiscales y subvencio­
nes a los residentes en el resto de la Unión Europea que no lo sean en territorio español”, modificaba el
régimen precedente, estableciendo que “los residentes en la Unión Europea que no lo sean en España
y que, por su condición de tales, deban someterse a la legislación tributaria del Estado sin que, por esa
circunstancia, puedan acogerse a la de la Comunidad Autónoma o Territorio Histórico del País Vasco o
Navarra en el que operan, tendrán derecho, en el marco de la normativa comunitaria, al reembolso por
la Administración Tributaria del Estado de las cantidades que hubieran pagado efectivamente en exceso
con respecto al supuesto de haberse acogido a la legislación propia de dichas Comunidades Autóno­
mas o Territorios Históricos, en los términos que reglamentariamente se establezcan”.
Como consecuencia de la adopción de la referida Disposición, la Comisión estimó, en
escrito de 3 de febrero de 1995 enviado a la Representación Permanente de España ante la Unión
Europea, que el régimen fiscal vasco ya no entrañaba discriminación alguna en el sentido del artículo
43 del Tratado CE.
Sin haber recibido aún la decisión de la Comisión, las tres Juntas Generales de las Dipu­
taciones Forales de Guipúzcoa, de Álava y de Vizcaya adoptaron las Normas Forales números 11/93,
de 26 de junio, 18/93, de 5 de julio y 5/93, de 24 de junio, respectivamente, relativas a medidas fisca­
les urgentes de apoyo a la inversión e impulso de la actividad económica. Dichas Normas Forales
establecían, para el período comprendido entre su entrada en vigor y el 31 de diciembre de 1994, una
— 117 — serie de beneficios fiscales en materia de Impuesto de Sociedades y de Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas prácticamente idénticos a los declarados incompatibles con el mercado común
el 10 de mayo de ese mismo año.
Fueron objeto de impugnación por la Administración del Estado en junio y en octubre de
1994. Entre los motivos de impugnación, la demandante indicaba la infracción de los artículos 43 y 87
del Tratado CE. A juicio del Gobierno español, dicha infracción se debía al hecho de que las Normas
Forales excluían de los beneficios fiscales establecidos a los ciudadanos y a las sociedades de otros
Estados miembros que, si bien ejercían una actividad económica en el territorio vasco, no eran al
mismo tiempo residentes en territorio español. Mediante tres autos de fecha 30 de julio de 1997, de
idéntico contenido, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sala de lo ContenciosoAdministrativo) planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial con la finalidad de esclarecer la
posible vulneración de los artículos 52 y 92.1 (87.1) del TCE.
En función de las consideraciones efectuadas por el Abogado General Sr. ANTONIO SAG­
el 1 de julio de 1999, el análisis debía centrarse especialmente en tres elementos: la imputabilidad
de las medidas de que se trata al Estado español; la existencia de una ventaja o beneficio percepti­
bles por las empresas, obtenidos a resultas de una intervención pública; y la especificidad de las me­
didas estatales, por cuanto van destinadas a favorecer a algunas empresas o producciones.
GIO
Por lo que respecta a la imputabilidad al Estado de medidas adoptadas, se indica que se
considera responsables a los Estados miembros por las ayudas concedidas a cargo de las entidades
regionales y locales de los mismos, cualesquiera que sean su estatuto y denominación, afirmando
que la circunstancia de que las medidas concretas de ayuda sean adoptadas por entidades territoria­
les no excluye la imputabilidad al Estado de las mismas a efectos de la aplicación de las normas co­
munitarias sobre ayudas de Estado.
En relación a segunda exigencia se indica, haciendo continuas referencias a la jurispru­
dencia consolidada del TJCE, que las medidas contenidas en dichas Normas Forales constituyen una
ayuda, por cuanto tienen como resultado aliviar la carga fiscal soportada por las empresas compren­
didas dentro del ámbito de aplicación subjetivo de las propias Normas.
Con respecto al tercero de los requisitos señalados, según el cual la ayuda deberá “favo­
recer a algunas empresas o producciones”, se señala que, hasta la fecha, la jurisprudencia del Tribu­
nal de Justicia ha identificado fundamentalmente el elemento de especificidad de la medida con los
beneficiarios de la ayuda: ayudas destinadas a sectores específicos, a una empresa determinada, a
empresas establecidas en una región determinada. En el caso que nos ocupa, se trata de beneficios
fiscales concedidos exclusivamente a las empresas que responden a los requisitos indicados en las
Normas Forales: básicamente, las empresas que tienen su domicilio fiscal en el País Vasco.
Por todo lo expuesto, el Abogado General considera que las Normas adoptadas por las
Juntas Forales deben ser calificadas como “ayudas” en el sentido del artículo 87 del Tratado, y no
como medidas generales de política económica, ya que presentan, en efecto, la característica de la
selectividad, tanto si se tienen en cuenta cuáles son los destinatarios de las ayudas, como si se utiliza
el criterio del carácter excepcional de la medida normativa respecto al sistema general. Aquéllas van
destinadas exclusivamente a empresas establecidas en una determinada región del Estado miembro
de que se trate y constituyen para las mismas una ventaja de la que no pueden disfrutar empresas
que lleven a cabo operaciones económicas análogas en otras zonas del mismo Estado.
Los argumentos del Abogado General no se vieron plasmados en la resolución del
TJCE, porque los asuntos fue sobreseídos sin que se dictara sentencia debido al desistimiento del
Estado español del recurso presentado contra las Normas Forales referidas como consecuencia de
los acuerdos a los que llegaron las Administraciones central y vasca.
Partiendo de lo expuesto, procedemos a plasmar las posibles limitaciones existentes a la
potestad tributaria conferida a los Territorios Históricos fundadas en la consideración de la reducción
de la carga tributaria exigida en concepto de un tributo como una ayuda de carácter selectivo prohibi­
da por el Derecho Comunitario.
— 118 — Instituto de Estudios Fiscales
3. LIMITACIONES AL PODER TRIBUTARIO DE LAS DIPUTACIONES FORALES
3. DERIVADAS DEL RÉGIMEN COMUNITARIO DE AYUDAS DE ESTADO
Los Territorios Forales son, como ya adelantábamos, competentes para establecer el ré­
gimen tributario que va a regir en su demarcación. Esa potestad tributaria implica un ejercicio de
competencias normativas sobre determinadas figuras impositivas que en función de las motivaciones
específicas del legislador foral pueden aumentar o disminuir la carga tributaria exigida por tal concep­
to. Tal el es caso del Impuesto sobre Sociedades, ya que en virtud de lo establecido en los artículos
14 a 29 de la Ley 12/ 2002 por la que se regula el vigente sistema de Concierto Económico es un
tributo concertado de normativa autónoma para los sujetos pasivos que tengan su domicilio fiscal en
el País Vasco, de lo que se desprende que serán las Diputaciones Forales las que tienen plena po­
testad normativa sobre los elementos del mismo de acuerdo con el propio régimen de Concierto y
bajo el apoyo constitucional.
¿Pueden por lo tanto encontrar justificación esas medidas diferenciadas en la peculiar
organización de las competencias en materia tributaria del ordenamiento español? Si los Territorios
Históricos en ejercicio de la potestad tributaria de la que son titulares deciden hacer uso de la misma
y reducir el tipo de gravamen aplicable al impuesto sobre sociedades, ¿podría tal medida amparada
en el ordenamiento constitucional español ser considerada una ayuda de Estado en el sentido del
artículo 87.1 TCE?
Como destaca el Abogado General Sr. ANTONIO SAGGIO, en defensa de la regulación
efectuada por los Territorios Históricos se presenta la posibilidad de que las normas de atribución de
competencias en materia fiscal a las autoridades de los mismos no son distintas de las normas que
regulan el reparto de competencias entre autoridades fiscales soberanas de dos Estados miembros
de la Unión Europea. De este modo las divergencias entre sistemas tributarios no pueden constituir
una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87, ya que el único remedio a las distorsiones causa­
das al mercado es la adopción de medidas de armonización de las legislaciones nacionales. Como tal
armonización en materia de fiscalidad directa aún no se ha producido se puede afirmar que conside­
rar que el reparto de competencias en materia fiscal entre el Estado y los Territorios Históricos es
contrario a las disposiciones del Tratado en materia de ayudas equivaldría a emitir un juicio de valor
sobre la estructura constitucional del Estado español.
Sin embargo el Abogado General rebate este posicionamiento e indica que el hecho de
que las medidas examinadas sean adoptadas por colectividades territoriales dotadas de competencia
exclusiva con arreglo al Derecho nacional parece, como ha señalado la Comisión, una circunstancia
meramente formal que no es suficiente para justificar el trato preferencial dado a las empresas com­
prendidas dentro del ámbito de aplicación de las Normas Forales y concluye que de no ser así, el
Estado podría fácilmente evitar la aplicación, en parte de su propio territorio, de las disposiciones
comunitarias en materia de ayudas de Estado simplemente introduciendo modificaciones al reparto
interno de competencias en determinadas materias, para poder invocar el carácter “general”, para ese
determinado territorio, de las medidas de referencia.
Apoya su argumento en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la que se manifiesta
que la determinación de si ha sido concedida o no una ayuda contraria al mercado común ha de basarse no tanto en quién asignó la ayuda o la naturaleza de sus competencias a la luz de las normas inter­
nas, sino más bien en cuáles son los efectos de la ayuda, indicando que todas las medidas que implican
una ventaja en términos de competencia, limitada a las empresas que invierten en una determinada
zona del Estado miembro, son imputables al Estado de que se trate y, en consecuencia, por definición,
no pueden considerarse, dentro del sistema del régimen tributario del Estado, medidas de carácter ge­
neral sino selectivas y por ende prohibidas por el Derecho Comunitario.
Para concluir afirma que “la naturaleza y el sistema del régimen” pueden motivar un trato
diferenciado respecto a la normativa generalmente aplicada, sin embargo esta referencia no se refleja
en elementos formales como el grado de autonomía de las entidades territoriales indicadas, sino a la
subsistencia de una situación de hecho diferente que justifica una desviación de las normas genera­
— 119 — les. Para el Abogado General en el caso objeto de cuestión prejudicial es difícil determinar qué cir­
cunstancias, vinculadas a la naturaleza y al sistema del régimen, pueden justificar la disparidad de
trato resultante de las Normas vascas ya que la autonomía fiscal de los Territorios Vascos no refleja,
en efecto, ninguna especificidad del territorio de que se trata que exija un trato fiscal diferente con
respecto al vigente en el resto del territorio español. Únicamente suponen normas coyunturales desti­
nadas a mejorar la competitividad de las empresas a las que se aplican para hacer frente a los retos
del mercado poniéndose de relieve el carácter excepcional y singular de las medidas respecto a la
lógica general de la normativa tributaria.
La defensa de la condición de ayudas ilegales efectuada por el Abogado General SAGGIO
centrada en la irrelevancia de la potestad tributaria atribuida a entes territoriales nacionales como
justificante de diferencias en la concreción de la carga tributaria soportada por un determinado tributo,
ha sido cuestionada por las conclusiones emitidas el 20 de octubre de 2005 por el también Abogado
General Sr. L. A. GEELHOED.
Presenta sus conclusiones ante la interposición por parte de Portugal de un recurso soli­
citando la anulación de la Decisión 2003/442/CE de la Comisión de 11 de diciembre de 2002, en la
que se califica de ayudas estatales ilegales a la reducción de los tipos impositivos aplicables a los
ingresos sujetos a tributación de las personas físicas y jurídicas domiciliadas en las Azores, reduccio­
nes que forman parte del régimen portugués por el que se adapta el sistema tributario nacional a las
particularidades de las Azores.
La posición de la Comisión se fundamenta en las conclusiones emitidas por el Abogado
General Sr. SAGGIO referidas con anterioridad, indicando que las reducciones de impuestos favorecen
a las empresas sujetas a tributación en las Azores, frente a otras empresas portuguesas, por lo que
deben ser calificadas como selectivas a los efectos del artículo 87.o CE, apartado 1. En defensa de su
posición concluye que para valorar la ayuda de Estado, únicamente pueden tenerse en cuenta los
efectos de la medida y no su forma, con independencia de la naturaleza y competencias del órgano
que las haya adoptado.
En apoyo de la medida portuguesa se erigen dos Estados miembros, Reino Unido y Es­
paña. El primero afirma que el examen de un régimen tributario regional desde la perspectiva de las
ayudas de Estado plantea problemas más amplios de autonomía regional que tiene una considerable
importancia en el plano constitucional. Caso de aceptarse las alegaciones de la Comisión, el Reino
Unido considera que ello compromete su estructura constitucional “asimétrica”, poniendo como ejem­
plo las situaciones de Escocia e Irlanda del Norte, con facultades para modificar los tipos impositivos
de ciertas figuras tributarias.
El Reino de España, caracterizado también por estructura territorial asimétrica señala
que la delegación normativa, cuando existe, forma parte del marco constitucional de los Estados
miembros y que sumarse a las alegaciones de la Comisión supondría ignorar la estructura constitu­
cional, en particular habida cuenta de que la política en materia de impuestos directos sigue siendo
de la exclusiva competencia de los Estados miembros.
Con la finalidad de pronunciarse a cerca de la solicitud de instada por la República por­
tuguesa en relación con las medidas tributarias referidas, se plantea la siguiente cuestión general
¿en qué casos están comprendidas en el concepto de ayuda de Estado las modificaciones en los
tipos impositivos nacionales adoptadas únicamente para una determinada región geográfica de un
Estado miembro?
El Abogado General manifiesta que no existe hasta el momento un pronunciamiento del
Tribunal de Justicia sobre el que constituir unos principios generales que permitan valorar si la reduc­
ción del tipo impositivo constituye una ayuda de Estado en el sentido otorgado por el artículo 87.1
TCE. Por ello considera indispensable formular un test o unos criterios de evaluación tratando de
dotar a los Estados miembros de la seguridad jurídica necesaria para regular sus propios regímenes
tributarios y que establezca en qué casos unas modificaciones tributarias aplicables a un espacio
o
geográfico limitado se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 87. CE.1.
— 120 — Instituto de Estudios Fiscales
Para ello el Abogado General realiza un tratamiento exhaustivo de la selectividad que
exige el artículo referido para catalogar como contraria al mercado común una ayuda otorgada por un
Estado miembro. Afirma que cuando cada entidad local está facultada para establecer su tipo imposi­
tivo con independencia del gobierno central, no tiene sentido tomar todo el territorio del Estado miem­
bro como marco de referencia para examinar la cuestión del carácter selectivo, y puesto que la
esencia del carácter selectivo en el ámbito de los impuestos directos es que la medida tributaria cons­
tituya una excepción al régimen tributario general la idea de una excepción sólo tiene sentido concep­
tual si es posible establecer una norma nacional, lo cual es imposible en una situación en la cual cada
entidad local puede fijar libremente sus propios tipos impositivos.
En el caso en que el ente con potestades normativas sobre los tipos impositivos sea titu­
lar de una verdadera autonomía (suma de la autonomía institucional, procedimental y económica) la
decisión de fijar un tipo impositivo inferior al nacional no puede calificarse de “selectiva” a los efectos
o
del artículo 87. CE, apartado 1. En tales casos, la tesis defendida por la Comisión –es decir el “papel
fundamental” que desempeñan las autoridades centrales de los Estados miembros en la definición del
entorno político y económico en el que operan las empresas– deja de estar fundada.
De este modo sienta las bases de lo que entiende debe considerarse como un correcto
ejercicio de la autonomía conferida por el sistema constitucional de cada Estado miembro, para en el
caso en que se reúnan las condiciones establecidas no pueda catalogarse como ilegal un adecuado
uso de la potestad conferida al ente autónomo.
De lo expuesto podemos deducir que en el examen comunitario del régimen de ayudas
de Estado ante diferentes cargas fiscales existentes en un Estado miembro el criterio de la selectivi­
dad debería aplicarse con cierta cautela, ya que la disparidad de presión fiscal no tienen porqué res­
ponder en toda ocasión al favorecimiento de la situación de un grupo empresarial concreto, sino que
puede afirmase que son consecuencia intrínseca del reparto del poder financiero y de la existencia de
sistemas tributarios propios de esos territorios.
A pesar de lo indicado, la posición de la Comisión y del TJCE difiere de la señalada, ya que
el Estado es el único punto de referencia en la aplicación del artículo 87.1 TCE arguyendo como ya
hemos destacado que éste podría evitar la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de
ayudas de índole fiscal con la mera modificación del reparto competencial interno en el Estado miembro.
Para MARTÍN JIMÉNEZ, A., la asunción del Estado como punto de referencia único para la
aplicación del artículo 87.1 TCE sin considerara las unidades de gobierno de ámbito territorial más
reducido, en nuestra opinión, es un error no sólo por responder a una interpretación formalista del
artículo 87.1 TCE, sino porque desconoce la realidad económica y además resulta difícilmente com­
patible con el principio de subsidiariedad (2001, pág. 103).
ALONSO MURILLO, F., afirma a propósito de la posición de la Comisión y del TJCE al to­
mar al Estado como único punto de referencia en la aplicación del artículo 87.1 TCE con la finalidad
de evitar la no aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de ayudas, que “el argumento
puede ser pintoresco porque desconoce la realidad política y económica, fomentando la arbitrariedad
en la actuación de la Comisión” (2005, pág. 685).
Es muy ilustrativa al respecto la reflexión realizada por los profesores VILLAR EZCURRA,
M., y HERRERA MOLINA, P. M., al afirmar que la postura defendida por la Comisión plantea problemas
si se tiene en cuenta la existencia de algunos Estados miembros de “reducidas dimensiones” cuyo
nivel general de tributación es muy inferior a la media comunitaria pudiendo provocar una seria distor­
sión de la competencia para el mercado interior que es permitida ante la falta de armonización en la
fiscalidad directa, se presentaría así una grave incoherencia con respecto a la consideración como
ayuda de Estado del ejercicio de competencias normativas por los territorios forales (2005).
Para concluir únicamente indicar que la posición defendida por el Abogado General Sr.
L. A. GEELHOED se distancia de la mantenida hasta el momento en el marco comunitario de las ayu­
das de Estado y se aproxima a las doctrinas referidas. Abre así una línea de debate ya operativa y
— 121 — que esperemos será objeto de análisis y esclarecimiento en el correspondiente pronunciamiento del
Tribunal de Justicia.
Sin duda la solución adoptada condicionará sobremanera el ejercicio de competencias
normativas por parte de los Territorios Forales vascos, y no sólo de los mismos sino también de otras
Comunidades Autónomas que con las reformas estatutarias negociadas pueden ver aumentada en un
futuro su potestad en el marco tributario (MERINO JARA, I., 2005).
BIBLIOGRAFÍA
ALONSO MURILLO, A.: “Distorsiones fiscales de la competencia”, en Derecho Europeo de la competen­
cia. Antitrust e intervenciones públicas, Lex Nova, Valladolid, 2005, pág. 685
MARTÍN JIMÉNEZ, A.: “El concepto de ayuda de Estado y las normas tributarias: problemas de delimita­
ción del ámbito de aplicación del artículo 87.1 TCE”, en Noticias de la Unión Europea, noviembre,
número 196, 2001, pág. 103.
MERINO JARA, I.: La imposición directa del País Vasco, especialidades de su régimen sustantivo, Edi­
toriales de Derecho reunidas, Madrid, 2004, pág. 21.
— ”Los tipos de gravamen en las Normas Forales del Impuesto sobre Sociedades a la luz de las
Conclusiones del Abogado General GEELHOED presentadas el 20 de octubre de 2005, Asunto C­
88/03/ Portugal/Comisión”, en Jurisprudencia Tributaria, 18, 2005.
VILLAR EZCURRA, M., y HERRERA MOLINA, P. (2005): “Ayudas fiscales y Derecho Comunitario”, en De­
recho y Empresa, octubre, núm. 3, 2005.
— 122 — Instituto de Estudios Fiscales
Las ayudas de Estado y su incidencia en las nuevas competencias
normativas de las Comunidad Autónomas
ROSA MARÍA CÁRDENAS ORTIZ
(Universidad de Jaén)
En el contexto actual, en el que vivimos los procesos de reforma de los Estatutos de Au­
tonomía, fruto de los cuales las Comunidades Autónomas van a pasar a tener mayores competencias
normativas, no puede olvidarse que España forma parte de la Unión Europea y que, en consecuen­
cia, cualquier nueva regulación debe hacerse sobre la base del respeto del Derecho Comunitario.
Dicho de otro modo, a la vista de las nuevas competencias de las Comunidades Autónomas y, en
concreto, de las mayores competencias fiscales, resulta de gran interés la posible calificación de
“ayudas de estado” que pueda, en un momento determinado, asignarse a los beneficios fiscales que
dichas Comunidades1 otorguen a las empresas situadas en sus respectivos territorios. En este senti­
do, el TJCE tiene declarado que una de las formas de ayuda de estado del artículo 87.1 TCE lo cons­
tituyen ciertos mecanismos tributarios a través de las cuales los Gobiernos vienen a apoyar
determinadas actividades, favoreciendo a las empresas o entidades de una determinada región.
Por tanto, hemos de señalar que si bien es normal y legítimo que las Comunidades Au­
tónomas, no sean indiferentes a las cargas que gravan a las empresas, y que, en consecuencia, pue­
dan utilizar los instrumentos que consideren oportunos (entre ellos, acudir al otorgamiento de ayudas
públicas), en la medida en que una Comunidad Autónoma, como parte integrante de la organización
territorial de un Estado, forma parte, a su vez, de otra organización mayor (como la que constituyen
los países de la Unión Europea), la concesión de cualquier tipo de ayudas debe hacerse respetando
la legislación comunitaria aplicable en esta materia (fundamentalmente, los artículos 87 a 89 del Tra­
tado de Comunidad Europea). Dicha regulación surge en el ámbito comunitario, precisamente, por la
necesidad de eliminar, de las relaciones intracomunitarias, aquellas medidas que puedan interferir los
principios básicos y fundamentales sobre los que se asienta la Unión Europea, es decir, los principios
de libre competencia y libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.
En consecuencia, insistimos, cualquier ayuda pública ha de respetar tanto la base de la
política comunitaria sobre ayudas de estado, recogida en el artículo 87 TCE (precepto éste que, si
bien parte del principio general de incompatibilidad de las ayudas estatales con el mercado común,
2
prevé después algunas excepciones ) como los criterios y principios que, a lo largo del tiempo, ha ido
concretando la Comisión de las Comunidades Europeas, y que son favorables a la autorización de
ayudas tendentes a paliar los desequilibrios regionales o que faciliten la adaptación y desarrollo de
determinados sectores industriales.
Y es que el artículo 87.1 TCE también representa un límite importante al poder tributario
de los Estados miembros de la Unión Europea, ya que aunque dicho precepto no se refiera expresa­
1
No podemos olvidar que el término “Estado”, como señala, por ejemplo, la STJCE de 14 de octubre de 1987, incluye tanto a
las ayudas concedidas por la Administración General del Estado como a las concedidas por la Administración territorial (Auto­
nómica o Local).
2
Así los apartados 2 y 3 del artículo 87 TCE contemplan los casos en los que las ayudas de estado no se van a considerar
contrarias al mercado común, es decir, se recogen las “EXCEPCIONES” o exenciones.
2
El apartado 2 del artículo 87 TCE establece las exenciones de oficio, y conforme al mismo, se benefician automáticamente de
una exención, por ejemplo, las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen
sin discriminaciones basadas en el origen del producto, y las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desas­
tres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.
2
Por su parte, el apartado 3 del artículo 87 TCE regula las exenciones eventuales. Se trata de las exenciones que, a diferencia
de las anteriores, pueden concederse, pero que no tienen carácter automático.
— 123 — mente a las normas tributarias o a los incentivos fiscales, es lo suficientemente amplio como para que
éstos queden comprendidos en su ámbito de aplicación, como así han reconocido tanto el TJCE co­
mo la Comisión Europea, fundamentalmente en su Comunicación de 10 de diciembre de 1998, “rela­
tiva a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad
directa de las empresas”.
Como sabemos, los beneficios fiscales engloban, en sentido amplio, cualquier tipo de
medidas desgravatorias relacionadas, directa o indirectamente, con los tributos. Dentro de ellos se
pueden distinguir los estrictamente tributarios, de los que simplemente tienen una referencia funcional
con el impuesto.
Ahora bien, tanto en el caso de las exenciones, deducciones, bonificaciones u otros be­
neficios, pueden darse supuestos en los que sea posible hablar de ayudas de estado. Así, por ejem­
plo, el caso de la deducción por actividades de exportación, prevista en el artículo 34 de la Ley
43/1995 del Impuesto sobre Sociedades, que la Comisión consideró ayuda de estado, al no ser una
medida de aplicación general, ya que se aplicaba sólo a las acerías gravables en España que ejercen
actividades de exportación.
Por su parte, las subvenciones, en cuanto se caracterizan por ser un gasto público de
transferencia, justificado por determinadas condiciones del perceptor, de tipo económico, social o de
otra índole, pueden dar lugar a ayudas de estado. Sin embargo, esto sólo será así cuando concurran
los cuatro criterios establecidos en el Tratado, como ocurría por ejemplo, según la Comisión, en el
caso del régimen de ayudas ejecutado por España a favor de las producciones hortícolas con destino
a la transformación industrial en Extremadura, en la campaña 1997/1998.
También hemos de señalar que es posible calificar, como ayuda de estado, no sólo una
acción sino también determinados supuestos de omisión, es decir, la existencia de ayudas de estado
por inactividad de la Administración Pública, por abandono, intencionado o negligente, en la exacción
diligente de los recursos públicos. Así, por ejemplo, en relación al caso “Magefesa”, la Comisión y el
TJCE establecen que se considera ayuda de estado el comportamiento de las autoridades públicas de
permitir proseguir sus actividades a una empresa deudora que ha dejado de cumplir sus obligaciones.
Por tanto, en la medida en que las normas tributarias caigan dentro del ámbito de aplicación
del artículo 87 TCE, podrán ser objeto de control por la Comisión. Ello tendrá lugar cuando sean califica­
das como ayudas de estado, por reunir los requisitos del párrafo primero del referido precepto, es decir:
1. Que la medida proporcione a sus beneficiarios una ventaja que represente una re­
ducción de la carga fiscal, ya sea reduciendo la base imponible, la cuota del impues­
to o aplazando la deuda fiscal.
2. Que la ayuda fiscal sea concedida por el Estado o mediante fondos estatales, interven­
ción que puede efectuarse tanto mediante disposiciones fiscales de cualquier naturale­
za (legal, reglamentaria o administrativa, o mediante prácticas de administración fiscal).
3. Que la ayuda fiscal sea específica o selectiva, lo que puede derivar de una excepción
a disposiciones fiscales de cualquier naturaleza.
4. Que la ayuda fiscal afecte a la competencia y a los intercambios entre los Estados
miembros, lo que supone que el beneficiario ejerza una actividad económica, inde­
pendientemente de su personalidad jurídica o su método de financiación.
Como ejemplo de la incidencia entre ayudas de estado y normativa autonómica, encon­
tramos el caso de las ayudas a la inversión en el País Vasco. Como sabemos, las relaciones fiscales
entre éste y el Estado español se rigen por la Ley por la que se aprueba el Concierto Económico, en
el marco del cual, las instituciones competentes de las tres provincias vascas pueden establecer y
regular el régimen tributario dentro de su territorio. Pues bien, conforme a tales poderes, las Diputa­
ciones vascas vienen establecido un sistema de beneficios fiscales a la inversión cuya compatibilidad
con el mercado común se cuestiona por la Comisión Europea.
— 124 — Instituto de Estudios Fiscales
En este sentido, encontramos las siguientes decisiones de la Comisión:
— La Decisión de 10 de mayo de 1993 (Decisión 93/337/CEE), en la que la Comisión
consideraba incompatibles con el mercado común las Normas Forales de 1988
(Normas 28/88 de Álava, 8/88 de Vizcaya y 6/88 de Guipúzcoa), por las que se con­
cedían a las entidades que operasen exclusivamente en el País Vasco un beneficio
en el IS consistente en un crédito fiscal del 20 por 100 de las inversiones ubicadas en
dichos territorios.
— Las Decisiones de la Comisión, de 11 de julio de 2001, sobre las “minivacaciones fisca­
les vascas”, por la que se consideran incompatibles con el mercado común el artículo
26 de las Normas Forales 24/96, de Álava, 3/96, de Vizcaya y 7/96, de Guipúzcoa, por
que las que se conceden ayudas fiscales consistentes en la reducción de la base im­
ponible para algunas empresas de reciente creación. (la reducción es del 95, 75, 50 y
25 por 100, en los cuatro periodos consecutivos a partir del primero en que, dentro de
un plazo de cuatro años desde el inicio de la actividad, la empresa obtengan una base
imponible positiva).
— Las Decisiones de la Comisión, también de 11 de julio de 2001, por la que se decla­
ran incompatibles con el mercado común las ayudas estatales en forma de crédito
fiscal del 45 por 100 de las inversiones, establecidas por las Normas Forales 22/94,
de Álava, 7/96, de Vizcaya y 7/97 de Guipúzcoa.
— Finalmente, encontramos las Decisiones de 21 de diciembre de 2001, en la que la
Comisión Europea vuelve a adoptar un pronunciamiento negativo en relación con los
regímenes fiscales del País Vasco, en concreto contra el artículo 14 de las Normas
Forales de 1993 (Normas 18/93 de Álava, 5/93 de Vizcaya y 11/93, de Guipúzcoa),
sobre Medidas Fiscales Urgentes de Apoyo a la Inversión e Impulso de la Actividad
Económica, que conceden una exención del IS durante 10 años, a determinadas
empresas de reciente creación.
A este respecto conviene recordar que las Normas Forales de 1993 fueron, al igual que
las de 1988, objeto de recurso ante el TJCE, si bien en este caso no llegó a dictarse sentencia, al
firmarse la paz fiscal entre las Diputaciones y el Estado español. No obstante, las mismas fueron ob­
jeto de las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. ANTONIO SAGGIO, el 1 de julio de
1999, quien consideraba que los incentivos a la inversión, relativos al IRPF y al IS, establecidos por el
País Vasco, constituyen ayudas de estado incompatibles con el mercado común.
En nuestra opinión estamos ante supuestos de ayudas de estado al cumplirse los requi­
sitos del artículo 87.1 TCE, es decir:
— En cuanto al criterio del origen de los recursos:
Resulta evidente que las ayudas son concedidas por una autoridad pública, es decir,
clara imputabilidad de dichas medidas al Estado Español, ya que el hecho de que
aquéllas hayan sido adoptadas por entidades territoriales, no impide la aplicación del
artículo 87.1 TCE.
— En cuanto al criterio del beneficio o ventaja económica:
1. La ventaja o beneficio obtenido por los beneficiarios de estas medidas, adopta la
forma de beneficio fiscal, lo cual, como venimos diciendo, no las excluye del ám­
bito de aplicación del artículo 87.1 TCE.
2. Que las empresas a las que se aplican las ayudas del sistema vasco se ven favo­
recidas en el sentido de que sus inversiones les resultan menos costosas.
— En cuanto al criterio de especificidad de la medida:
— 125 — 1. Se reúnen tal requisito dado que la normativa vasca subordina la concesión de estos
beneficios fiscales al requisito de la residencia, del domicilio fiscal o de la realización
de una parte importante del volumen total de las operaciones en territorio vasco.
2. El selectivo de las medidas se cumple tanto si se tienen en cuenta cuáles son los
destinatarios de las ayudas, como si se utiliza el criterio del carácter excepcional
de la medida normativa respecto al sistema general.
3. No es aplicable el criterio de “la naturaleza y el sistema del régimen”, ya que di­
cho criterio se refiere a la subsistencia de una situación de hecho diferente que
justifica una desviación de las normas generales, circunstancias que no se dan
en el presente caso. (“la naturaleza o la economía del sistema fiscal” de cada Es­
tado se refiere a si las excepciones al régimen general “derivan directamente de
los principios fundadores o directivos del sistema fiscal del Estado miembro en
cuestión”, como señala el punto 16, pág. 5, de la Comunicación de la Comisión
relativa a la “aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas rela­
cionadas con la fiscalidad directa de las empresas”).
— En cuanto al criterio de falseamiento de la competencia y afectación de los intercam­
bios comunitarios:
También concurre tal requisito ya que la economía vasca es muy abierta al exterior y
con una enorme tendencia a la exportación de su producción, por lo que este tipo de
ayudas refuerzan la posición de las empresas beneficiarias frente a la de sus compe­
tidoras comunitarias. Además, aunque no exportaran, la producción nacional se ve
favorecida en la medida en que disminuyen las posibilidades de las empresas esta­
blecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos al mercado español.
Finalmente, señalar que estas medidas no pueden acogerse a ninguna de las excep­
ciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 TCE, ya que:
1. No se trata de ayudas estatales de carácter social ni de ayudas destinadas a
reparar los perjuicios causados por desastres naturales u otros acontecimientos
de carácter excepcional, es decir, no se dan ninguno de los supuestos del
apartado 2 del artículo 87 TCE.
2. Tampoco se dan ninguna de las excepciones del apartado 3 del artículo 87 TCE,
ya que no se trata de una región desfavorecida, ni se trata de ayudas destinadas
a fomentar un proyecto de interés común europeo o a poner remedio a una grave
perturbación en la economía española, ni las ayudas fiscales establecidas por el
País Vasco corresponden a desventajas regionales reales.
Ahora bien, el hecho de que algunos aspectos del régimen fiscal del País Vasco plan­
teen dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, no supone cuestionar las competencias
normativas que ostenta dicha Comunidad, sino que la esencia del problema es que el ejercicio dis­
crecional de las competencias haya podido producir un resultado discriminatorio, ya que, como seña­
laba el Comisario KAREL VAN MIERT, (en relación con las ayudas fiscales concedidas a Daewoo), el
ejercicio de la capacidad normativa de los entes territoriales viene sometido a la disciplina comunitaria
de las ayudas estatales a la que no puede escapar ninguna autoridad de ningún Estado miembro, ya
sea ésta central, autonómica, regional o local (que disponga de capacidad normativa), todo ello como
consecuencia de la primacía del Derecho comunitario.
Otra cuestión distinta es la que plantea la Comunidad Canaria. Así, aunque en el caso de
las Islas Canarias no cabe hablar de un régimen especial por razón del territorio, en cuanto a los Im­
puestos sobre la Renta y sobre Sociedades, como sí ocurre en Navarra y el País Vasco, lo cierto es
que las islas Canarias también han disfrutado tradicionalmente de un sistema fiscal especial respecto
del vigente en el resto del territorio español. Este régimen especial tiene su razón de ser en circuns­
tancias puramente físicas propias y específicas de las islas, tales como la propia insularidad, la leja­
— 126 — Instituto de Estudios Fiscales
nía del archipiélago canario con respecto al resto del territorio nacional, la atomización del territorio
canario, las peculiares condiciones climáticas, geográficas y orográficas, el déficit de infraestructura o
la escasez de recursos naturales, que han condicionado tradicionalmente un desarrollo socioeconó­
mico del archipiélago más limitado que el del resto de España. Es decir, en la actualidad, Canarias
goza del reconocimiento de región ultraperiférica de la Unión Europea, y este estatuto ha influido de
forma relevante en que las autoridades comunitarias autorizaran el régimen especial de la ZEC, ya
que, en definitiva, se trata de que el Archipiélago se beneficie de medidas que permitan resolver los
efectos negativos que se desprenden de su situación geográfica. En la medida en que la legislación
vigente sobre la ZEC se ajuste a la normativa y jurisprudencia comunitaria existentes en materia de
ayudas de estado, aquélla podrá ser admitida por la Comisión Europea como una ayuda de estado
compatible con el mercado interior. En definitiva, en la Reserva para Inversiones en Canarias y en la
ZEC, encontramos el ejemplo paradigmático de las excepciones a la regla general de incompatibili­
dad con el mercado común, de las ayudas de estado de carácter fiscal.
Finalmente, vamos a señalar que existe un procedimiento comunitario de control de las
ayudas de estado, recogido en el artículo 88 TCE, y desarrollado por el Reglamento número 659/1999,
de 27 de marzo. Se establece un dispositivo completo de tramitación comunitaria de las ayudas, que
3
otorga la responsabilidad principal a la Comisión , con posibilidad de intervención del Consejo y bajo el
control último del Tribunal de Justicia. En definitiva, todo un dispositivo administrativo y jurisdiccional
cuyo principio básico y fundamental es que ninguna ayuda pueda subsistir sin la autorización de la Co­
misión, por lo que deberán de ser notificadas, cuando aún estén en fase de proyecto, todas las medidas
de ayudas nuevas o sus modificaciones, salvo las ayudas que cumplen la norma de mínimis.
Lo anterior supone que todas las ayudas concedidas sin previa notificación y sin haber
sido autorizadas por la Comisión se considerarán ilegales y podrán estar sujetas a devolución si la
Comisión las considera incompatibles con el mercado común.
Para finalizar, simplemente indicar que el tema de recuperación de las ayudas, ocupa un
lugar preeminente en la regulación establecida en el citado Reglamento 659/1999, ya que se conside­
ra el medio principal para restablecer las condiciones de competencia alteradas por una ayuda ilegal
e incompatible con el mercado común. La jurisprudencia entiende que la recuperación es la conse­
cuencia lógica de la ilegalidad de una medida, que no es una reacción desproporcionada y que no
puede depender de la forma en que la ayuda fue otorgada (STJCE de 27 de junio de 2000). El resta­
blecimiento de la situación anterior se logra cuando el beneficiario devuelve las ayudas de que se
trata, más los intereses de demora, en su caso, y con tal devolución se pierde la condición de ventaja
de que se había disfrutado frente a los competidores. En caso de que se trate de una ayuda estatal
que adopte la forma de ayuda fiscal, la cuantía que se ha de recuperar se calcula comparando el
impuesto efectivamente pagado y el que se debería de haber pagado si se hubiese aplicado la norma
correspondiente. A esta cuantía de base habrá que sumar los intereses que se adeuden.
CONCLUSIONES
— Si bien en la Unión Europea no se prohíbe la concesión de ayudas públicas, sino
que se considera legítimo que las Comunidades Autónomas las utilicen como instrumento de política
económica, sí que son incompatibles con el mercado común las ayudas de estado, es decir, aquellas
3
3
3
3
3
3
3
La Comisión Europea tiene atribuido un doble control:
a) Un control permanente de las ayudas existentes, según establece el artículo 88.1 TCE, en el que participan el Estado
a) interesado y otros Estados miembros, con posibilidad de recurso ante el Tribunal de Justicia, si el Estado no acepta la
a) decisión de la Comisión.
b) Un control preventivo de los proyectos de concesión o modificación de ayudas, como señala el artículo 88.3 TCE, de
b) forma que una vez notificados los proyectos a la Comisión, se abre el examen antes aludido, sin que puedan ser efectivas
b) tales ayudas hasta que la Comisión haya formulado observaciones.
— 127 — ayudas públicas que reúnan los requisitos del párrafo primero del artículo 87 TCE y a las que no les
se de aplicación ninguna de las excepciones de los párrafos segundo y tercero de dicho precepto.
— Que el principio de incompatibilidad del que parte el TCE no equivale a prohibición
total y absoluta de las ayudas de estado, ya que el propio Tratado admite el intervencionismo auto­
nómico en general y, en concreto, para la supresión de situaciones de crisis y para el fomento del
desarrollo. Por ello se contemplan como ayudas compatibles con el Tratado las de carácter sectorial y
regional. No se trata de una exclusión de las ayudas de estado, sino de una selección de las mismas.
— Que si bien las mayoría de las medidas fiscales adoptadas por los Estados o las Co­
munidades Autónomas, al ser normas de carácter general, quedan fuera del ámbito de aplicación del
artículo 87.1 TCE, pueden quedar incluidas en su ámbito de aplicación ya que en el concepto de ayudas
de estado tienen cabida tanto los gastos en sentido estricto como los incentivos o beneficios fiscales, es
decir, los gastos fiscales, y otras medidas, como las moratorias, los aplazamientos o los fraccionamientos
de pago que, por su duración o por las circunstancias en que se producen, puedan resultar equiparables.
— Que, en cualquier caso, lo importante para que una medida fiscal pueda ser califica­
da como ayuda de estado, incompatible con el mercado común, no va a ser su denominación formal
(exención, reducción, bonificación, deducción, etc.), sino su carácter de disposición fiscal creadora de
una situación excepcional, en favor de uno o varios sujetos pasivos. Por ello, cuando nos encontra­
mos con un beneficio fiscal que, lejos de constituir una excepción al régimen común, no es sino el
resultado de la aplicación, a situaciones particulares, de los mismos principios que inspiran las nor­
mas tributarias comunes, no estaremos en presencia de una ayuda de Estado.
— Que la autorización de ayudas no puede realizarse en abstracto sino como consecuen­
cia de un análisis detallado de cada supuesto concreto, lo que, en cualquier caso, corresponde a la Comi­
sión Europea, con posibilidad de intervención del Consejo y bajo el control último del Tribunal de Justicia.
— Por último, señalar la competencia del Estado en materia de cumplimiento del Dere­
cho Comunitario, sin perjuicio de la coordinación entre el Gobierno Central y las CCAA en relación a
la ejecución del mismo. Ello teniendo en cuenta que la autonomía de los Estados miembros en la
ejecución del Derecho Comunitario no es absoluta sino que está limitada por el necesario respeto a la
primacía y aplicación directa y uniforme del Derecho Comunitario.
BIBLIOGRAFÍA
ALONSO GARCÍA, R.:”La ejecución normativa del Derecho Comunitario Europeo en el Ordenamiento
Español”, Revista de Administración Pública, núm. 121, enero-abril 1990, págs. 213 a 243.
ALONSO UREBA, A.: “El marco constitucional económico español y la adhesión a las Comunidades
Europeas”, en Tratado de Derecho Comunitario Europeo, t. I, Madrid, Civitas, 1986, págs. 251 y ss.
ALLENDE SALAZAR CORCHO, R.: “Las ayudas de Estado en la CEE”, Gaceta Jurídica de la CEE, D-3,
1986, págs. 547 y ss.
ARPIO SANTACRUZ: Las ayudas públicas ante el Derecho europeo de la competencia. Aranzadi. Pam­
plona, 2000.
BENEYTO, J. M.: “Ayudas públicas en España: el Proyecto de Reforma de la Ley 16/1989 en el contex­
to de la nueva normativa comunitaria”, en Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Compe­
tencia, núm. 203, octubre-noviembre, 1999, págs. 31 a 41.
BERLIN, D.:”Las ayudas de Estado en materia fiscal y el Derecho Comunitario”, Noticias CEE, núm. 32,
septiembre 1987, págs. 95 y ss.
BERNINI, G.:”El régimen de las ayudas otorgadas por los Estados”. En treinta años de Derecho Comu­
nitario, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de la CE, 1984, págs. 390 y ss.
— 128 — Instituto de Estudios Fiscales
CASADO OLLERO, G.: “Extrafiscalidad e incentivos fiscales a la inversión en la CEE”, Hacienda Pública
Española, núm. 96, págs. 333 a 372.
CASTILLO DE LA TORRE, F., y KEPPENNE, J. P.: “Ayudas estatales: jurisprudencia comunitaria en 1999”, Ga­
ceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, núm. 205, enero-febrero 2000, págs. 52 a 76.
CUBERO TRUYO, A. M.: “Los incentivos fiscales del País Vasco frente a la libre competencia (Sentencia
del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1998)”, Noticias de la Unión Europea, núm. 169, 1999,
paginas 97 y ss.
— ”La línea jurisprudencial restrictiva de los beneficios fiscales en la normativa foral (El Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco se incorpora a la tesis del Supremo)”, Noticias de la Unión
Europea, núm. 173, junio, 1999, págs. 65 a 74.
DA SILVA, J. C.: “El orden jurídico europeo y la Comunidad Autónoma del País Vasco”, Euskadi en la
Comunidad Económica Europea, Vitoria, 1984, págs. 689 a 758.
DE LAS HERAS, A.: “Las ayudas públicas en la Comunidad”, Boletín de Estudios Económicos, número
126, 1985, págs. 37 y ss.
DE LOYOLA ARANGUREN PÉREZ, I.: “Ayudas y subvenciones a la economía: incidencia del Derecho
Comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Noticias de la Unión Europea, núm. 202,
noviembre 2001, págs. 11 a 24.
DÍAZ ABAD, N.: “Clases de ayudas de Estado: Subvenciones, medidas de tipo financiero y aportacio­
nes de capital”, Noticias de la Unión Europea, núm. 196, mayo 2001, págs. 7 a 16.
EMBRID IRUJO, J. M.: “El régimen de las ayudas estatales a las empresas en Derecho Comunitario
(Comentario a la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 10 de julio
de 1986)”, Noticias CEE, núm. 33, 1987, págs. 127 y ss.
FERNÁNDEZ FARRERES, G.: “El control por la Comunidad Económica Europea de las subvenciones y
ayudas financieras estatales”, Presupuesto y Gasto Público, núm. 12, 1982, págs. 75 a 93.
— ”El control de las ayudas financieras nacionales”, en Tratado de Derecho Comunitario Europeo, t. II,
Madrid, 1986, págs. 619 y ss.
— ”El régimen de las ayudas estatales en la Comunidad Europea”, Cuadernos de Estudios Euro­
peos, Civitas y Fundación de Empresa, Madrid, 1993.
FOLGUERA CRESPO, J.: “Coordinación entre el Estado Español y las Comunidades con referencia a las
ayudas públicas”, Gaceta Jurídica de la CE, núm. 51, págs. 15 y ss.
GARCÍA FEMENIA, A. M.: “Ayudas estatales: intervenciones financieras, notificación previa. (Comentario
de la STJCE en el asunto C-301/87, Francia vs. Comisión)”, Noticias CEE, núm. 78, 1991, pági­
nas 125 y ss.
GONZÁLEZ SÁNCHEZ, M.: “Los gastos fiscales y su consideración como ayudas de Estado en el ámbito
comunitario”, Noticias de la Unión Europea, núm. 196, mayo 2001, págs. 35 a 44.
GUAL, J.: “Perspectivas de la política de la competencia en la Unión Europea”, Gaceta Jurídica de la
Unión Europea y de la Competencia, núm. 206, marzo-abril, 2000, págs 94 y ss.
IBÁNEZ GARCÍA, I.: “Las ayudas públicas intangibles y el artículo 92 del Tratado CEE”, Noticias CEE,
número 81, 1991, págs. 51 y ss.
JACOBS, F. J.: “Ayudas estatales y antidumping”, Noticias CEE, núm. 42, págs. 103 y ss.
LINARES GIL, M. I.: “La devolución de las ayudas de Estado en el marco del Derecho Comunitario Eu­
ropeo”, Noticias de la Unión Europea, núm. 196, mayo 2001, págs. 45 a 54.
MARTÍN DE LORENZO-CÁCERES, J. L.: “La ZEC, las ayudas de Estado y el Código Comunitario de con­
ducta fiscal: breves notas sobre la negociación”, Noticias de la Unión Europea, núm. 203, diciem­
bre 2001, págs. 79 a 92.
MARTÍN JIMÉNEZ, A. J.: “El concepto de ayudas de Estado y las normas tributarias: problemas de deli­
mitación del ámbito de aplicación del artículo 87.1 TCE”, Noticias de la Unión Europea, núm. 196,
mayo 2001, págs. 81 a 116.
MARTÍNEZ LAFUENTE, A.: “Las ayudas de Estado y la política fiscal en la CEE”, en Noticias CEE, núm. 23,
páginas 87 y ss.
— 129 — MATA GALÁN, E. J.: “Las ayudas públicas a empresas y la política de defensa de la competencia”,
Noticias CEE, núm. 46, 1988, págs. 33 y ss.
MATA SIERRA, M. T.: “Algunas consideraciones en torno a las normas forales generales tributarias de
Vizcaya y Guipúzcoa (Al hilo de las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
1083/98 y 1088/98 de 31 de diciembre de 1998)”, Revista de Información Fiscal, septiembreoctubre, 2000, págs. 11 a 36.
MATTERA, A.: El mercado único europeo. Sus reglas, su funcionamiento. Traducido al español por C.
ZAPICO, Civitas, Madrid, 1991. En especial capítulo V sobre “Las ayudas otorgadas por los Esta­
dos y el régimen previsto por los artículos 92 y 93 del Tratado CEE”.
MAURICIO SUBIRANA, S.: “La Zona Especial Canaria en el marco de la Unión Europea. Una particular
referencia al régimen especial de Irlanda”, Noticias de la Unión Europea, núm. 203, diciembre
2001, págs. 93 a 102.
MAZORRA MANRIQUE DE LARA, S., y MARTÍN CÁCERES, F.: “El régimen fiscal de las Entidades ZEC”,
Noticias de la Unión Europea, núm. 203, diciembre 2001, págs. 103 a 120.
MERINO JARA: “Aproximación al régimen comunitario sobre el otorgamiento de ayudas estatales”, No­
ticias CEE, núm. 39, 1988.
NÚÑEZ PÉREZ, G. G.: “Las medidas fiscales en la reforma del régimen económico y fiscal de Canarias:
una reflexión jurídico-política”, Revista Impuestos, núm. 4, febrero, 1995, págs. 208 a 236.
OGEA, M.: “La política de competencia de la Comunidad Económica Europea, su incidencia sobre el
régimen de empresas privadas y públicas, ayudas del Estado y monopolios estatales”, Presu­
puesto y Gasto Público, núm. 16, 1983, págs. 109 y ss.
ORTIZ VAAMONDE, S.: “Competencias del Juez nacional en materia de ayudas de Estado”, Noticias de
la Unión Europea, núm. 196, mayo 2001, págs. 117 a 130.
PASCUAL BREMÓN, R.: “Las reglas comunitarias de competencia en materia de ayudas de Estado y el
caso particular de las ayudas con finalidad regional”, PALAU, núm. 14, págs. 141 y ss.
PASCUAL GONZÁLEZ, M. M.: “La Zona Especial Canaria en el marco jurídico constitucional y del Trata­
do de la Unión Europea”, Noticias de la Unión Europea, núm. 180, enero, 2000, págs. 47 a 60.
— ”Aplicación de las normas comunitarias en materia de ayudas de estado a las medidas de natura­
leza fiscal”, Revista de Información Fiscal, núm. 40, julio-agosto, 2000, págs. 39 a 52.
RODRIGO FERNÁNDEZ, J. I.: “Ayudas de Estado”, Noticias CEE, núm. 33, 1987, págs. 71 y ss.
RODRÍGUEZ CUERIL J. W.: “Compatibilidad con el Mercado Común de las ayudas de Estado empresas
públicas (art. 92.3 del Tratado de la CEE)”, Revista de Administración Pública, núm. 122, 1990,
páginas 409 y ss.
— ”La nueva Comunicación de la Comisión sobre ayudas de Estado a empresas públicas”, Noticias
CEE, núm. 89 ,1992, págs. 35 y ss.
— ”Actual concepto de ayuda de Estado (art. 92.1 del Tratado CE)”, Gaceta Jurídica de la CEE y
Competencia, núm. 138, 1998, págs. 5 a 11.
SAMANIEGO, G.: “La noción de ayuda de Estado”, Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la Compe­
tencia, núm. 212, 2001, págs. 97 a 99.
SANZ, M. C.: “El control de las ayudas del Estado en las CCEE”, Economía Industrial, núm. 259, 1988,
páginas 113 a 119.
URIOL EGIDO, C.: “Una aproximación al concepto de ayuda de Estado desde los criterios de la Comi­
sión y las Sentencias del TJCE. Especial referencia a su incidencia en las potestades tributarias
del País Vasco”.
VALLE GÁLVEZ, A.: “Las ayudas de estado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comuni­
dades Europeas”, en el Libro de Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, editorial
Civitas, 1993, págs. 885 a 934.
VILLAR EZCURRA, M., y HERRERA MOLINA, P.: “Ayudas fiscales y Derecho Comunitario”, Derecho y Em­
presa, núm. 3, octubre 2005.
— 130 — Instituto de Estudios Fiscales
Un comentario sobre el uso de la capacidad normativa en materia
tributaria por las Comunidades Autónomas de régimen común
SANTIAGO ÁLVAREZ GARCÍA
(Universidad de Oviedo)
MARTA JORGE GARCÍA-INÉS
(Universidad de León)
Sumario. I. Introducción.—II. La potestad tributaria de las CCAA de régimen común en
el actual sistema de financiación. II.1. Los tributos cedidos. II.2. Los recargos. II.3. Los
tributos propios.—III. La utilización de la capacidad normativa en materia tributaria por
las CCAA.—Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA) de régimen
común, cuyo origen se encuentra en los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF)
de 27 de julio de 2001, recoge entre sus principios fundamentales la ampliación de la corresponsabili­
dad fiscal. Así, establece que “el sistema de financiación deberá poner a disposición de las Comuni­
dades Autónomas nuevos mecanismos financieros, ampliando la capacidad de decisión en relación
con los ya existentes, de forma que se incremente la corresponsabilidad fiscal y se reduzca el peso
de las transferencias del Estado” (CPFF, 2001, pág. 15).
Si consideramos que, en una primera aproximación, la autonomía financiera de las
CCAA aparece determinada por el peso de los ingresos tributarios sobre los recursos totales que
perciben, el nuevo sistema ha logrado sus objetivos. En efecto, si en el ejercicio 2001 los recursos
tributarios representaban de media el 29,4 por 100 de la financiación total, en el ejercicio 2003 ese
porcentaje se ha incrementado hasta el 52’7 por 100 (POU y BORRAZ, 2006, pág. 19).
Sin embargo, el concepto de autonomía financiera es más complejo, en cuanto implica,
además del requisito anterior, otras dos condiciones (ESPASA, 2006, pág. 34):
— Que las CCAA dispongan de competencias normativas para legislar sobre los
elementos que configuran los tributos que reciben.
— Que las CCAA dispongan de competencias para gestionar y administrar dichos
tributos.
En este sentido, es evidente que el sistema de financiación actual, profundizando en la
senda abierta por el modelo de financiación vigente en el período 1997-2001, ha incrementado de
forma notable las competencias de que disponen las CCAA de régimen común en materia tributaria.
La vía elegida para ello ha sido la cesión de competencias normativas en el campo de una buena
parte de los tributos cedidos, total o parcialmente, por parte del Estado.
En este trabajo vamos a analizar la configuración actual de la potestad tributaria de las
CCAA de régimen común, y del grado de utilización que han hecho de la misma.
— 131 — II. LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN EN EL
II. ACTUAL SISTEMA DE FINANCIACIÓN
Como recoge la Tabla 1, se manifiesta en la posibilidad de actuación en tres ámbitos: el
de los tributos cedidos, el de los tributos propios y el de los recargos sobre los tributos estatales.
TABLA 1 POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN Tributos del Estado cedidos a las Comunidades Autónomas
Tributo
Capacidad normativa de las Comunidades Autónomas
IRPF (33%)
–
–
–
–
–
–
Escala autonómica aplicable a la base imponible general: progresiva y con idén­
tico número de tramos que la del Estado.
Deducciones autonómicas por circunstancias personales y familiares, por inver­
siones empresariales y por aplicación de renta.
Aumentos o disminuciones de los porcentajes de deducción por inversión en vivien­
da habitual (límite del 50%).
Patrimonio
– Mínimo exento, tipos de gravamen, deducciones y bonificaciones de la cuota.
Sucesiones y Donaciones
–
–
–
–
–
Reducciones en la base imponible que respondan a circunstancias de carácter
económico o social propias de la CCAA; mejorar las reducciones establecidas
por el Estado.
Tarifa del impuesto; cuantías y coeficientes aplicables en función del patrimonio
preexistente; deducciones de la cuota
TPO y AJD
–
–
–
–
–
Tipos de gravamen, deducciones y bonificaciones, aplicables a las concesiones
administrativas, la transmisión de bienes inmuebles, la constitución y cesión de
derechos reales sobre los mismos, constitución y cesión de derechos reales
sobre bienes muebles e inmuebles, excepto los de garantía, el arrendamiento de
bienes muebles e inmuebles, los documentos notariales.
Tributos sobre el Juego
– Base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas y bonificaciones.
IVA (35%)
– Sin capacidad normativa
I. E. Fabricación (40%)
– Sin capacidad normativa
I. E. sobre la Electricidad
– Sin capacidad normativa
I. E. Medios de Transporte – Tipos de gravamen, dentro de una banda fijada por el Estado
I. Venta Minorista de
Hidrocarburos
– Tipos de gravamen, dentro de una banda fijada por el Estado
Recargos sobre Tributos estatales
–
–
–
–
Recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión, excepto en el Impuesto sobre Ventas Mino­
ristas de Determinados Hidrocarburos. En el IVA e Impuestos Especiales, condicionado a que dispongan de
competencias normativas en materia de tipos de gravamen. Los recargos no podrán suponer una minoración
en los ingresos del Estado por dichos impuestos ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos.
Tributos propios de las Comunidades Autónomas
– Tasas y contribuciones especiales en materias de su competencia.
– Impuestos propios.
Limites genéricos
– No gravamen de hechos imponibles gravados por el Estado.
– Tributos sobre materias reservadas a las Corporaciones Locales solamente cuan­
– do la legislación de Régimen local lo prevea.
Limites impuestos propios
– No gravamen de elementos ni operaciones situados fuera de su territorio.
– No obstaculizar la unidad de mercado.
– No traslación de la carga tributaria a otras Comunidades.
— 132 — Instituto de Estudios Fiscales
II.1. Los tributos cedidos
Es en el campo de los tributos cedidos en el que se producen las mayores novedades
tras la aprobación del vigente sistema de financiación autonómica. Estos se definen (artículo 10 de la
Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, LOFCA) como aquellos tributos esta­
blecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a las CCAA, precisándose que el al­
cance de la cesión podrá ser total o parcial y, en su caso, podrá comprender competencias
normativas en los términos que determine la Ley que regule la cesión.
El nuevo sistema supone en primer lugar, la modificación del artículo 11 de la LOFCA, de
tal manera que se establece una lista cerrada de los tributos susceptibles de cesión, frente a la ante­
rior regulación, de carácter más genérico.
“Artículo 11. Sólo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, en las condiciones que
establece la presente Ley, los siguientes tributos:
a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo
del 33 por 100.
b) Impuesto sobre el patrimonio.
c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
e) Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 35 por 100.
f) Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad,
con carácter parcial con el límite máximo del 40 por 100 de cada uno de ellos.
g) El Impuesto sobre la Electricidad.
h) El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
i) Los Tributos sobre el Juego.
j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos1.”
En segundo lugar, determina el alcance de la cesión, según se establece en el artículo
18 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas
del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades
con Estatuto de Autonomía.
A tenor de este precepto, el rendimiento que se cede a las CCAA será:
a) En los impuestos sobre el Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Pa­
trimoniales y Actos Jurídicos documentados y sobre el Juego, la recaudación líquida de las deudas
tributarias correspondientes a los distintos hechos imponibles cedidos.
b) En los demás tributos, el importe de la recaudación líquida derivada de la parte de la
deuda tributaria cedida, entendiéndose como tal:
1. En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la parte autonómica de las
cuotas líquidas que los residentes en el territorio de la CCAA hayan consignado en la
declaración del Impuesto, minorada en la parte correspondiente a las deducciones
por doble imposición. A esta cantidad se deberá adicionar las cuotas líquidas corres­
pondientes a los contribuyentes que no estén obligados a declarar y soliciten devolu­
ción, igualmente minorada en la parte correspondiente a las deducciones por doble
imposición; el 33 por 100 de las retenciones soportadas por los contribuyentes no
1
Impuesto creado como consecuencia del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 22 de noviembre de 2001.
— 133 — obligados a declarar y que no hayan solicitado devolución, siempre que tengan ren­
tas superiores a 6.010,12 euros; la parte de la deuda tributaria que corresponda a las
CCAA ingresada por actuaciones de la Administración o por declaraciones presenta­
das fuera de plazo, minoradas en la cuantía de las devoluciones por ingresos indebi­
dos que deban imputarse a las CCAA.
2. En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, el porcentaje
cedido del conjunto de ingresos líquidos de la Hacienda Estatal por los conceptos
que integran el citado impuesto, una vez descontadas las devoluciones y transferen­
cias, determinados todos ellos aplicando el criterio de caja.
3. En la parte correspondiente al Impuesto sobre el Valor Añadido y otros Impuesto Es­
peciales cedidos, el porcentaje cedido del conjunto de ingresos líquidos de la
Hacienda Estatal por los conceptos que integran los citados impuestos, una vez des­
contadas devoluciones y transferencias y ajustes establecidos en el Concierto y Con­
venio con las Haciendas Forales del País Vasco y Navarra, concepto determinados
aplicando el criterio de caja.
El tercer aspecto regulado son los denominados “puntos de conexión”, que aparecen de­
terminados, en el caso de los impuestos personales, por la residencia del sujeto pasivo, y en los im­
puestos reales, por el lugar en que se realiza la operación gravada.
En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el del Patrimonio, el de Transmi­
siones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y los Tributos sobre el Juego no se introducen
novedades sobre la regulación establecida en el quinquenio anterior.
Por tanto, tenemos que:
a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, se considera producido en el
territorio de una CCAA el rendimiento cedido del Impuesto que corresponda a aquellos sujetos pasi­
vos que tengan su residencia habitual en el mismo. Cuando los sujetos pasivos integrados en una
unidad familiar tuvieran su residencia habitual en Comunidades distintas y optasen por la tributación
conjunta, el rendimiento que se cede se entenderá producido en el territorio de la CCAA donde tenga
su residencia habitual el miembro de dicha unidad con mayor base liquidable, determinada siguiendo
las reglas de individualización de rendimientos del Impuesto.
b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, se cede el rendimiento que corresponda a los
sujetos pasivos que tengan su residencia habitual en el territorio de la CCAA.
c) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, se
establecen distintos puntos de conexión. Así, en los actos o documentos referidos a operaciones societa­
rias, se atenderá al domicilio de la entidad. En la transmisión de bienes muebles, semovientes o créditos,
así como la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos, a la residencia del adquirente. En
la constitución de préstamos simples, fianzas, arrendamientos no inmobiliarios y pensiones, a la residencia
del sujeto pasivo. En la transmisión o arrendamiento de bienes inmuebles y la constitución de derechos
reales sobre los mismos, o documentos relativos a concesiones administrativas de bienes, ejecuciones de
obras o explotaciones de servicios, se atenderá al lugar donde se encuentren situados los bienes. En el
caso de documentos que comprendan algún concepto sujeto a tributación por cuota gradual del gravamen
de actos jurídicos documentados que recae sobre los documentos notariales, en documentos de constitu­
ción de hipotecas mobiliarias o prendas sin desplazamiento, o referidos a buques y aeronaves, y en las
anotaciones preventivas, se atenderá al lugar donde radique el Registro donde se inscriban. Por último,
cuando se trate de actos o documentos que se refieran a transmisiones de valores o el libramiento o emi­
sión de letras de cambio y documentos que suplan a las mismas, o realicen funciones de giro, así como en
los pagarés, bonos, obligaciones y títulos análogos, se estará al lugar donde se realicen.
d) En los Tributos sobre el Juego, si se trata de la tasa estatal sobre los juegos de suerte,
envite o azar, en el territorio donde se realice el hecho imponible. En la tasa estatal sobre rifas, tómbolas,
apuestas y combinaciones aleatorias, donde se dé o deba concederse la autorización para su celebración.
— 134 — Instituto de Estudios Fiscales
En cuanto a las novedades introducidas son las siguientes:
a) el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, anteriormente se establecían las si­
guientes reglas. Para las adquisiciones mortis causa, se atenderá al territorio donde el causante ten­
ga su residencia habitual en la fecha del devengo del Impuesto. En los casos de donaciones de
bienes inmuebles, donde estos radiquen. En el resto de donaciones, en el lugar donde tenga el dona­
tario su residencia habitual en la fecha del devengo del Impuesto. El cambio introducido consiste en
que, en las adquisiciones mortis causa y las donaciones cuyo objeto no sean bienes inmuebles, se
aplicará la normativa de la CCAA donde el causante o donatario hubiese tenido su residencia habitual
durante los cinco años anteriores al día en que se devengue el Impuesto. Si no fuera posible determi­
nar esta situación, se aplicará la normativa estatal.
b) el Impuesto sobre el Valor Añadido, se considera producido en el territorio de una
CCAA el rendimiento que corresponda al consumo realizado en su territorio, según el índice de con­
sumo territorial elaborado por el Instituto Nacional de Estadística a efectos de la asignación de este
Impuesto por Comunidades.
c) el Impuesto sobre Productos Intermedios y el Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas
Derivadas, se considera producido en el territorio de una CCAA el rendimiento que corresponda al
consumo realizado en su territorio, según el índice de consumo territorial elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística a efectos de la asignación de estos Impuestos por Comunidades.
d) En el Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, se atenderá al rendimiento del
Impuesto correspondiente a cada territorio.
e) En el Impuesto sobre Hidrocarburos, se tendrá en cuenta el índice de entregas de
gasolinas, gasóleos y fuelóleos en el territorio de cada Comunidad, según datos del Ministerio de
Economía, ponderados por los correspondientes tipos impositivos.
f) En el Impuesto sobre Labores de Tabaco, se atenderá al índice de ventas a expendu­
rías de tabaco en el territorio de cada Comunidad, según datos del Comisionado para el Mercado de
Tabacos, ponderadas por los correspondientes tipos impositivos.
g) En el Impuesto sobre la Electricidad se entenderá producido en el territorio de una
Comunidad el rendimiento del Impuesto que se determine en función del índice de consumo neto de
energía eléctrica en la misma, elaborado a partir de los datos del Ministerio de Ciencia y Tecnología.
h) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte se atenderá al
lugar donde se produzca el devengo del mismo.
Por último, se establece las competencias normativas que tendrán las CCAA sobre los
tributos cedidos.
a) En el caso del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, podrán regular la tari­
fa autonómica, que deberá ser progresiva, con idéntico número de tramos a la tarifa estatal, aunque no
se encuentre referenciada a esta en los límites inferior y superior de cada uno de ellos. En lo que se
refiere a deducciones, podrán establecerlas por circunstancias personales y familiares, por inversiones
no empresariales y por aplicación de renta, siempre que no supongan una minoración del gravamen
efectivo que recae sobre alguna o algunas categorías de renta. Podrá establecer también los límites de
la deducción, las justificaciones exigibles para su aplicación y las reglas especiales aplicables en los
supuestos de tributación conjunta y períodos impositivos de duración inferior al año natural. Por último,
podrán establecer aumentos o disminuciones en los porcentajes de deducción por inversión en vivienda
habitual aplicables a la cuota autonómica, con límite máximo del 50 por 100 de variación.
b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, podrán regular la materia correspondiente al mí­
nimo exento, sin ninguna limitación, y la tarifa del Impuesto, pudiendo convertirla en un único tipo de
gravamen. También tienen capacidad normativa para establecer deducciones y bonificaciones en la
cuota del Impuesto, respetando las establecidas por el Estado.
— 135 — c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, podrán establecer reducciones en la
base imponible, aplicables tanto a las transmisiones mortis causa como inter vivos, siempre que res­
pondan a circunstancias económicas o sociales específicas de la CCAA. También podrán mejorar las
reducciones establecidas por el Estado, regular la tarifa del Impuesto, con la posibilidad incluso de im­
plantar un tipo único de gravamen, establecer la cuantía y los coeficientes de patrimonio preexistente,
establecer deducciones y bonificaciones de la cuota y regular los aspectos de gestión y liquidación del
mismo. Sin embargo, no podrá establecer de forma obligatoria la autoliquidación del Impuesto.
d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados,
podrán establecer el tipo de gravamen en las concesiones administrativas, la transmisión de bienes
inmuebles, la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos, en los docu­
mentos notariales, la constitución y cesión de derechos reales sobre bienes muebles e inmuebles,
salvo los de garantía, y el arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, pudiendo para estos últi­
mos elaborar sus propios efectos timbrados. También tendrán competencia para establecer deduc­
ciones y bonificaciones en aquellas operaciones o materias en que tengan atribuida la potestad de
establecer los tipos de gravamen, y regular los aspectos de gestión y liquidación.
e) En los Tributos sobre el Juego, podrán regular la base imponible, los tipos de grava­
men, las cuotas fijas, las bonificaciones, el devengo y los aspectos de gestión, liquidación, recauda­
ción e inspección.
f) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, podrán
modificar el tipo de gravamen autonómico, dentro de los límites establecidos en la Ley.
g) Finalmente, en el caso del Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especia­
les de Fabricación, no tendrán atribuida capacidad normativa alguna.
II.2. Los recargos
El sistema actual de financiación introdujo una nueva redacción del artículo 12 de la LOFCA
en el que se regulan los recargos. Esta redacción limita la potestad de las Comunidades Autónomas de
establecer recargos a los tributos del Estado susceptibles de cesión, excepto en el Impuesto sobre Ven­
tas Minoristas de Determinados Hidrocarburos; en el IVA e Impuestos sobre consumos específicos, con­
dicionado a que dispongan de competencias normativas en materia de tipos de gravamen.
Si tenemos en cuenta que en la actualidad se encuentran efectivamente cedidos todos
los tributos susceptibles de cesión, las CCAA no tienen capacidad normativa en materia de tipos de
gravamen ni en el IVA ni en los impuestos especiales, y además han desaparecido los límites al ejer­
cicio de la capacidad normativa en materia de tipos impositivos en el resto de los tributos cedidos,
esta regulación viene a suponer en la práctica la desaparición de los recargos. En efecto, si las CCAA
tienen capacidad para elevar los tipos de gravamen sobre los impuestos cedidos en la cuantía en que
consideren conveniente, no tiene ningún sentido práctico que establezcan un recargo sobre los mis­
mos impuestos, ya que los efectos de ambas medidas resultan equivalentes.
II.3. Los tributos propios
En el ámbito de los tributos propios, el sistema actual no introduce ninguna novedad signi­
ficativa sobre las regulaciones anteriores, manteniendo las restricciones existentes para su aplicación.
2
Dichas limitaciones, contenidas en los artículos 6 y 9 de la LOFCA , establecen:
“Artículo 6. 1. Las Comunidades autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de
acuerdo con la Constitución y las Leyes.
2. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos
imponibles gravados por el Estado.
2
Por su parte, los artículos 7 y 8 regulan el establecimiento de tasas y contribuciones especiales.
— 136 — Instituto de Estudios Fiscales
3. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que
la legislación de Régimen local reserve a las corporaciones locales, en los supuestos en que dicha le­
gislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso deberán establecerse las
medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas corporaciones, de modo que
los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posi­
bilidades de crecimiento futuro.
4. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos so­
bre hechos imponibles gravados por las Comunidades autónomas, que supongan a éstas una dismi­
nución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de
las mismas.”
“Artículo 9. Las Comunidades Autónomas podrán establecer sus propios impuestos, respetan­
do, además de lo establecido en el artículo 6º de esta Ley, los siguientes principios:
a) No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos
realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma.
b) No podrán gravarse como tales negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del te­
rritorio de la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que
no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo.
c) No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías, servicios y
capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de
empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.a, 1 s),
ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades.”
Vamos a analizar brevemente cada uno de estos límites.
En primer lugar, el artículo 6.2, si bien autoriza el establecimiento de tributos propios por
parte de las CCAA, prohíbe que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Se
prohíbe, de esta forma, la doble imposición interna, es decir, la posibilidad de que un mismo hecho
imponible sea sujeto a gravamen por dos entes territoriales distintos.
El Tribunal Constitucional, en las Sentencias 37/1987, de 26 de marzo, relativa al Impues­
to sobre tierras Infrautilizadas de Andalucía, y 186/1993, de 7 de junio, relativa al Impuesto de Dehesas
Calificadas en Deficiente Aprovechamiento de Extremadura, ha matizado el alcance de esta prohibi­
ción. Según su jurisprudencia, sobre una misma materia imponible, el Estado y las CCAA pueden es­
tablecer cada uno sus propios tributos, siempre que no coincidan los hechos imponibles de ambos.
La Sentencia 37/1987 establece: “por materia imponible u objeto del tributo debe enten­
derse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legisla­
dor decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico. Por el contrario, el
hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias,
la Ley fija en cada caso “para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obli­
gación tributaria”, según reza el artículo 28 de la vigente Ley General Tributaria. De ahí que, en rela­
ción con una misma materia impositiva, el legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que
den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes”.
En la práctica, esta interpretación del Tribunal Constitucional puede hacer inoperante es­
ta prohibición, ya que sería suficiente con alterar algún elemento estructural del hecho imponible del
tributo regional para que no coincidiera con el hecho imponible del tributo estatal.
Sin embargo, también es necesario señalar que la Sentencia del Tribunal Constitucional
48/1995, de 16 de febrero, relativa el Impuesto sobre las Loterías establecido en Baleares, declaró el
mismo inconstitucional, aplicando el artículo 149.1.4 de la Constitución y considerando que invade
una competencia exclusiva del Estado, la Hacienda General.
Por otra parte, el artículo 6.3 limita la posibilidad de que las CCAA establezcan impues­
tos sobre materias imponibles locales. Para ello será necesario que la legislación correspondiente
— 137 — regule tal posibilidad y se deberán establecer medidas compensadoras, de forma que los ingresos de
las Corporaciones Locales no se vean mermados.
Las materias imponibles reservadas a las Corporaciones Locales están constituidas, se­
gún la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, por: la riqueza inmobiliaria, rústica o urbana, el mero
ejercicio de la actividad empresarial, profesional o artística, los vehículos de tracción mecánica, las
construcciones, instalaciones y obras, los terrenos de naturaleza urbana y los cotos de caza y pesca.
La Disposición Adicional Primera de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales3 regula
la potestad tributaria de las CCAA sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehícu­
los de tracción Mecánica y por el Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios, en su modalidad de
aprovechamiento de cotos de caza y pesca.
En el primero de los casos, considera que las CCAA pueden establecer y exigir el pago
de un impuesto nuevo, que tendría la consideración de impuesto propio de la misma, y que vendría a
sustituir el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica de los municipios comprendidos en su
ámbito territorial. A cambio, deberán establecer medidas compensatorias por los ingresos que dejarán
de percibir los municipios. Dichas medidas compensatorias podrán articularse bien a través de la vía
de subvenciones incondicionadas, bien a través de una participación en los tributos de la CCAA co­
rrespondiente.
En el segundo supuesto, las CCAA podrán establecer un impuesto propio sobre la mate­
ria imponible gravada por el Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios, en su modalidad de apro­
vechamiento de cotos de caza y pesca, sin que esto suponga la desaparición del impuesto municipal
correspondiente. Cuando coexistan ambos impuestos, el municipal y el autonómico, la cuota del pri­
4
mero será deducible de la del segundo .
La limitación contenida en este artículo 6.3 ha tenido una interpretación por parte del Tri­
bunal Constitucional más restrictiva que la que realizó del artículo 6.2. Así, la Sentencia 289/2000, de
30 de noviembre, relativa al Impuesto sobre Instalaciones que incidan en el Medio Ambiente de las
Islas Baleares, considera al mismo inconstitucional, al solaparse con la materia imponible del Impues­
to sobre Actividades Económicas.
En segundo lugar, tenemos los límites establecidos en el artículo 9 de la LOFCA, cuyo
alcance ya no son todos los tributos, sino exclusivamente los impuestos.
Este precepto, que concreta lo dispuesto en el artículo 157.2 de la Constitución, recoge,
en primer lugar, uno de los postulados básicos de la teoría del federalismo fiscal, el principio de equi­
valencia o de no exportación de la carga tributaria. Deben ser los habitantes de una comunidad, que
se benefician directamente del gasto público que se produce en la misma, los que contribuyan me­
diante el pago de impuestos a financiarlo. Para ello se establece que los impuestos propios de las
CCAA no pueden recaer sobre bienes, rendimientos, negocios ni gastos efectuados fuera de su terri­
torio. A continuación, consagra la unidad del mercado interior y pretende limitar la posibilidad de que
se produzca un proceso de competencia fiscal entre las distintas Comunidades.
Se exige, por tanto, a la imposición propia autonómica que cumpla el principio de neutra­
lidad, es decir, que no suponga un obstáculo a la libre circulación de personas, mercancías o capita­
les, o condicione la fijación de la residencia de las personas físicas o jurídicas. Se concreta, de esta
forma, lo establecido en los artículos 19 y 139.2 de la Constitución. Respecto a estos requisitos, la
Sentencia del Tribunal constitucional 37/1981, de 16 de noviembre, en relación con la prohibición de
que por medios impositivos se establezcan restricciones a la libertad de circulación, ha establecido
que no toda medida obstaculizadora de la misma debe considerarse inconstitucional, sino solamente
aquellas que estén tendencialmente dirigidas a tal fin.
3
Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
4
Este supuesto fue introducido en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales a través de una modificación realizada por la
Ley 18/1991, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, para salvar la posible inconstitucionalidad del Impuesto
extremeño sobre Actividades Cinegéticas.
— 138 — Instituto de Estudios Fiscales
Por último, la interdicción de que las políticas desarrolladas por las haciendas autonó­
micas supongan privilegios económicos o sociales para sus habitantes, tiene su anclaje en el artí­
culo 138.2 de la Constitución. Esto no impide que pueda existir una tributación autonómica
diferenciada cuando no implique la existencia de un tratamiento arbitrario o discriminatorio ante
situaciones similares. La Sentencia del Tribunal Constitucional 88/1986, de 1 de julio, en su Fun­
damento Jurídico sexto, establece que la regulación fiscal, en cuanto productora de un régimen
diverso del o de los existentes en el resto del país resulta aceptable siempre que sea proporciona­
do al objeto legítimo que persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades establecidas
sean adecuadas y justificadas por su fin; que la regulación autonómica se lleve a efecto dentro del
ámbito de sus competencias y, por último, que en todo caso quede a salvo la igualdad básica entre
todos los españoles.
III. LA UTILIZACIÓN DE LA CAPACIDAD NORMATIVA EN MATERIA
III. TRIBUTARIA POR LAS CCAA
Que el nuevo modelo de financiación aumente la corresponsabilidad fiscal de forma efec­
tiva no depende solamente de su diseño, sino de la utilización por parte de las CCAA de las compe­
tencias normativas de que disponen en el ámbito tributario. En este epígrafe vamos a analizar en
detalle este último aspecto.
En el ámbito de los tributos cedidos, como han puesto de manifiesto DÍAZ DE SARRALDE,
TRÁNCHEZ y TORREJÓN (2006, pág. 51), aunque la cesión de competencias normativas se realizó por
igual para todas las CCAA, la intensidad con la que las mismas las han ejercitado ha sido muy dife­
rente. A modo de resumen, en la Tabla 2 se sintetizan dichas competencias y se señala qué Comuni­
dades han hecho uso de las mismas. La información de esta Tabla se complementa con la recogida
en las Tablas 3 y 4, en las que se desagregan las principales medidas adoptadas en el ámbito de los
impuestos directos. La información se presenta para el ejercicio actual, 2006, aunque es necesario
recordar que, como ya hemos analizado, las CCAA ya disponían de algunas competencias normati­
vas desde el año 19975, y que el sistema actual lleva vigente desde el año 2002.
Del análisis de la información contenida en estas tablas podemos extraer las siguientes
conclusiones:
Si realizamos una comparación en función de las CCAA y de los Impuestos sobre los
que han intervenido, tenemos que las Comunidades que mas han utilizado sus competencias norma­
tivas han sido Cataluña, la Comunidad Valenciana y Madrid que, salvo en el caso del Impuesto sobre
Determinados Medios de Transporte, han introducido cambios en la regulación de todos los demás
impuestos cedidos. Murcia, La Rioja, Extremadura, Aragón y Andalucía se situaría en el extremo con­
trario, como las CCAA menos propensas a utilizar sus competencias normativas.
Si el análisis lo realizamos desagregadamente para cada Impuesto podemos concluir que:
A) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Ninguna CCAA ha hecho uso de
sus competencias en materia de tipos impositivos. Esto implica que ninguna Comunidad ha creído
conveniente utilizar esta vía para la obtención de mayores ingresos fiscales. Sin embargo, todas ellas
han introducido, en mayor o menor medida, deducciones de la cuota autonómica, aunque solamente
Cataluña ha modificado el tramo autonómico de la deducción por vivienda habitual, disminuyéndola
excepto para algunos colectivos.
5
Salvo Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura, que no aceptaron el sistema y no dispusieron de competencias normati­
vas en el campo de los impuestos cedidos hasta el año 2002.
— 139 — Competencia
Si
Si
Cuotas fijas y bonificaciones
Tipos de gravamen
Si
Si
Tipos impositivos
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CVA
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
EXT
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
GAL
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
LRI
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
MAD
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
MUR
AND = Andalucía; ARA = Aragón; AST = Asturias; BAL = Baleares, CAN = Canarias; CANT = Cantabria; CAL = Castilla y León; CALM = Castilla La Mancha; CAT = Cataluña; CVA =
Comunidad Valenciana; EXT = Extremadura; GAL = Galicia; LRI = La Rioja; MAD = Madrid; MUR = Murcia
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Base imponible
Si
Deducciones
Si
Si
Si
Si
Si
Deducciones
Tipos impositivos
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Patrimonio preexistente
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Tipos impositivos
Reducciones de la base
Si
Si
Si
Deducciones
Si
Si
Si
Patrimonio preexistente
Si
Si
Si
CAT
Si
Fuente: Registro de Economistas Asesores Fiscales, 2006 y elaboración propia.
6
Si
Si
CALM
Tipos impositivos
Si
Si
Si
CAL
Reducciones de la base
Si
Si
Si
CANT
Si
Si
Si
CAN
Deducciones y bonificaciones
Si
Si
BAL
Si
Tipos impositivos
Si
Si
AST
Mínimo exento
Si
ARA
Si
Si
AND
Deducción vivienda habitual
Deducciones autonómicas
Tipos impositivos
Venta Minorista de
Tipos de gravamen
Determinados hidrocarburos
Medios transporte
Juego
ITP y AJD
Donaciones
Sucesiones
Patrimonio
IRPF
Tributo
EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS TRIBUTARIAS EN MATERIA DE IMPUESTOS CEDIDOS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN6
1
TABLA 2 Si
Alquiler vivienda
Si
Fuente: Registro de Economistas Asesores Fiscales, 2006.
Perceptores ayudas por prisión
Si
Si
Deducción donaciones padres-hijos para vivienda
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CAN
Donaciones
Si
Si
Si
Si
Si
BAL
Si
Si
Si
Si
Si
Si
AST
Inversión en bienes de interés cultural
Deducción intereses préstamos estudios
Gastos estudios descendientes
Adquisición libros de texto
Inversión recursos energéticos
Inversión doméstica en ordenadores
Si
Si
Vivienda
Si
Emprendedores
Labores del hogar por uno de los cónyuges
Familia numerosa
Contribuyente discapacitado y cuidado discapacitados
Acogimiento de mayores
Viudedad
Si
Si
Adopción y acogimiento de menores
Si
ARA
Si
Si
AND
Contribuyentes mayores y cuidado de mayores
Cuidado y ayuda por hijos
Nacimiento de hijos
Trabajo dependiente
Deducción
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CANT
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CAL
Si
Si
Si
Si
CALM
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CAT
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CVA
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
EXT
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
GAL
Si
Si
Si
Si
LRI
PRINCIPALES DEDUCCIONES INTRODUCIDAS EN EL IRPF POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN TABLA 3 Si
Si
Si
Si
Si
Si
MAD
Si
Si
Si
Si
MUR
Si
Si
Si
Fuente: Registro de Economistas Asesores Fiscales, 2006.
Reducción donaciones padres a hijos para adquirir empresa
Reducción donaciones padres a hijos para vivienda
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CVA
Reducciones para minusválidos
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
CAT
Si
Si
Si
Si
Si
CALM
Reducciones en la base imponible
Reducción bienes interés cultural
Si
Si
Reducción transmisión empresa familiar
Si
Si
Si
Si
Reducción seguros de vida
Si
Si
Si
Si
Si
Reducciones para minusválidos
Si
Si
Reducción adquisición vivienda
Si
Si
Si
Si
Si
CAL
Reducciones en la base imponible
Si
CANT
Si
Si
CAN
Bienes y derechos de patrimonio protegido
Tipos impositivos
Si
BAL
Si
Si
AST
Mínimo exento para discapacitados
ARA
Si
AND
Mínimo exento
Medida
Donaciones Reducción transmisión empresa familiar
Sucesiones
Patrimonio
Impuesto
Si
Si
Si
Si
Si
EXT
Si
Si
Si
Si
Si
Si
GAL
Si
Si
Si
Si
LRI
PRINCIPALES DEDUCCIONES INTRODUCIDAS EN EL IP Y EL ISD POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN TABLA 4 Si
Si
Si
Si
Si
Si
MAD
Si
Si
MUR
Instituto de Estudios Fiscales
En cuanto a las deducciones introducidas, el panorama es sumamente variado y disper­
so. Asturias y Aragón son las CCAA que menos medidas han adoptado (cuatro), mientras que Cata­
luña y Castilla y León son las que más deducciones nuevas han creado. La mayor parte de estas
deducciones se han concedido para compensar determinadas circunstancias personales y familiares
del contribuyente, y otras tienen un ámbito más diverso.
Si nos centramos en las deducciones familiares, que son las que más se han generalizado,
estas se conceden por nacimiento de hijos, por familia numerosa, por adopción, por cuidado de hijos
menores, por cuidado de ascendientes mayores o incapacitados, por gastos de estudio, etc., con nota­
bles diferencias entre Comunidades. Por otra parte, muchos de estos beneficios fiscales resultan más
simbólicos que efectivos, ya que a su escasa cuantía se une el hecho de que solamente los pueden
aplicar contribuyentes que tienen unos niveles de renta muy reducidos, tal y como se puede apreciar en
la Tabla 5. Esta limitación de la deducción en función de la renta del contribuyente hace que en muchos
casos se dirijan hacia personas que no van a presentar declaración o que no van a poder aplicar todas
las deducciones a las que tienen derecho al resultar insuficiente su cuota impositiva.
TABLA 5 DEDUCCIONES AUTONÓMICAS DE CARÁCTER FAMILIAR EN LA CUOTA DEL IRPF Comunidad
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Medida
Importe
–
–
–
–
–
–
–
Adopción de hijos en el ámbito internacional (cuando la base imponible gene­
ral no supere los 36.000 € en tributación individual y 44.000 € en conunta).
Sujetos pasivos con discapacidad igual o superior al 33 % (cuando la base
imponible general no supere los 18.000 € en tributación individual y 44.000 €
en conjunta.
Para beneficiarios de ayudas familiares por hijos menores de 3 años y
partos múltiples.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Nacimiento o adopción de tercer hijo o sucesivos.
Nacimiento o adopción del tercer hijo o sucesivos cuando la base impo­
nible de todas las personas que forman parte de la unidad familiar no
supere 32.500 €.
Nacimiento o adopción de un segundo hijo cuando tenga un grado de
minusvalía superior al 33%.
Nacimiento o adopción de un segundo hijo cuando tenga un grado de
minusvalía superior al 33% y la base imponible de todas las personas
que forman parte de la unidad familiar no supere 32.500 €.
Deducción por cuidado de ascendientes mayores de 75 años o ascen­
dientes o descendientes con un grado de discapacidad igual o superior
al 65% que convivan con el contribuyente al menos durante la mitad del
período impositivo, siempre que las rentas de la persona dependiente
sean inferiores a 8.000 € y la base imponible de todos los miembros de
la unidad familiar no exceda de 35.000 €.
Adopción de hijos en el ámbito internacional.
–
–
–
–
–
–
–
–
Acogimiento no remunerado de mayores de 65 años ligados al contri­
buyente por vínculos de parentesco siempre que convivan con el contribu­
yente más de 183 días en el año y la base imponible de este no sea
superior a 23.340 € en tributación individual ni a 32.888 € en conjunta.
Adquisición o adecuación de vivienda habitual para contribuyentes con
una minusvalía superior al 75%, o para cónyuges, ascendientes o des­
cendientes discapacitados que convivan con el contribuyente más de 183
días en el año y sus rentas no superen el salario mínimo interprofesional.
–
–
–
–
–
–
Sujetos pasivos de edad igual o superior a 65 años, cuando la base impo­
nible no supere 12.000 € en tributación individual y 24.000 en conjunta.
36 €
Discapacidad del declarante, ascendientes o descendientes, cuando la base Entre 60 y 120 € en función
imponible no supere 12.000 € en tributación individual y 24.000 en conuunta.
del grado de minusvalía
Gastos de guardería de hijos menores de 3 años.
15% (max. 200 €)
Gastos adquisición libros de texto no universitarios.
100% gasto con límite entre
100 y 18 € por hijo, en función
de la cuantía de la base
imponible del contribuyente
600 €
50 €
50 €/hijo
500 €
600 €
500 €
600 €
150 €
600 €
318 €
3% inversión
(base máxima 12.752 €)
(Sigue.)
— 143 —
(Continuación.)
Comunidad
Canarias
Medida
– Por nacimiento o adopción de hijos.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Cantabria
– Cuidado de descendientes menores de 3 años, minusválidos o ascendien­
– tes mayores de 70 años o minusválidos.
C. La Mancha –
–
–
–
–
–
C. León
Nacimiento o adopción de hijos.
Discapacidad del contribuyente (minusvalía superior al 65%), cuando no
tenga que presentar declaración en el impuesto sobre el Patrimonio y la
parte general de la base imponible no supere 30.000 € y la especial 1.000.
Ascendientes o descendientes discapacitados (minusvalía superior al
65%), con los mismos requisitos que en el caso anterior.
– Familia numerosa.
– Nacimiento o adopción de hijos.
–
–
–
–
–
–
Cataluña
Por contribuyente minusválido (minusvalía superior al 33%).
Por contribuyente mayor de 65 años.
Por gastos de guardería de hijos menores de 3 años, cuando ambos
padres trabajen fuera del hogar y sus rentas no superen 50.000 € en tri­
butación individual y 60.000 € en conjunta).
Por gastos de estudios de descendientes fuera de las Islas cuando las
rentas del contribuyente no superen 60.000 € en tributación individual y
80.000 € en conjunta.
Por cantidades donadas a favor de descendientes o adoptados menores
de 35 años para la adquisición de la primera vivienda habitual.
150-600 € en función del
número de hijos
300 €
120 €
15% gasto (límite de 180 €)
Entre 300-600 € (límite 40%
de la cuota íntegra autonómica)
Entre el 1 y el 3% de la
cantidad donada, con límite
entre 240 y 720 €, en función
de que el donatario tenga
algún grado de minusvalía
100 €
100 €
300 €
200 €
Entre 240,98 y 481,95 €
Entre 107,10 y 535,50 € en
función del número de hijos
612 €
Adopción internacional.
Cuidado de hijos menores de 4 años cuando la renta familiar no supere
los 18.900 € en tributación individual y 31.500 € en conjunta.
30% gasto (límite de 315 €)
Contribuyente minusválido de 65 o más años que necesite ayuda de
tercera persona y cuyas rentas no superen los 18.900 € en tributación
individual y 31.500 € en conjunta.
642 €
– Nacimiento o adopción de hijos.
– Donaciones a descendientes para adquirir la vivienda habitual.
C. Valenciana –
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Importe
Nacimiento o adopción de hijos Podrá ser aplicada en los dos ejercicios
posteriores si la base liquidable general del contribuyente no supera
22.219 € en tributación individual y 32.218 € en conjunta y la especial
no supera 635 €.
Nacimiento o adopción múltiples.
Nacimiento o adopción hijo discapacitado.
Familia numerosa.
Contribuyente discapacitado mayor de 65 años.
Por ascendiente de más de 75 años o discapacitados de más de 65 años,
que convivan con el contribuyente y no tengan rentas anuales superiores
a 8.000 € si la base liquidable general del contribuyente no supera 22.219 €
en tributación individual y 32.218 € en conjunta y la especial no supera 635 €.
Realización por uno de los cónyuges de labores no remuneradas en el ho­
gar siempre que la base liquidable general de la unidad familiar no supere
12.696 €, ninguno de los miembros de la familia perciba rendimientos de
capital o ganancias patrimoniales en cuantía superior a 316 € y tengan
dos o más descendientes con derecho a reducción por mínimo exento.
Gastos de centros educativos de hijos menores de 3 años cuando los
padres trabajen fuera del hogar y la base liquidable general del contribu­
yente no supera 22.219 € en tributación individual y 32.218 € en conjun­
ta y la especial no supera 635 €.
150 € en declaración
individual y 300 en conjunta
1% donación
255 €
205 €
210 €
Entre 210 y 260 €
Entre 190 y 435 €
168 €
168 €
125 €
15% gasto, límite de
255 € por hijo
(Sigue.)
— 144 —
Instituto de Estudios Fiscales
(Continuación.)
Comunidad
Medida
Importe
Extremadura –
–
–
–
–
–
Cuidado de familiares con discapacidad igual o superior al 65% cuando
convivan con el contribuyente más de 183 días al año, sus rentas no
superen el doble del salario mínimo, no tengan que tributar en el Impuesto
sobre el Patrimonio y la base imponible del contribuyente no supere
18.000 € en tributación individual y 22.000 € en conjunta.
Por menores en régimen de acogimiento familiar.
Galicia
–
–
–
–
–
–
–
–
Nacimiento o adopción de hijos (base imponible no superior a 31.000 €).
Entre 300 y 360 €
Familia numerosa.
De 250 a 800 €
Cuidado hijos menores cuando ambos padres trabajen fuera del hogar
y la base liquidable no exceda de 22.000 € en tributación individual ni de
31.000 € en conjunta.
30% gasto con límite de 200 €
Contribuyente minusválido de 65 o más años que necesite ayuda de
tercera persona cuando la base imponible no exceda de 22.000 € en tri­
10% gasto con límite de 600 €
butación individual ni de 31.000 € en conjunta.
La Rioja
– Nacimiento o adopción segundo hijo o siguientes.
– Parto múltiple.
Madrid
–
–
–
–
–
–
–
Murcia
– Gastos de guardería hijos menores de 3 años cuando los padres traba­ 15% gasto, límite de 200 €
– jen fuera del domicilio familiar y la base liquidable general no supere en tributación individual y
400 en conjunta
– 14.544,5 € y la especial 1.2002,02 €.
150 €
250 €
Entre 150 y 180 €
60 €
Nacimiento o adopción de hijos cuando la renta del contribuyente no De 600 a 900 € en función del
número
supere 24.700 € en tributación individual y 34.900 € en conjunta.
Parto o adopción múltiple con los mismos requisitos anteriores.
600 €
Adopción internacional de niños.
600 €
Acogimiento familiar de menores.
De 600 a 900 €
Acogimiento no remunerado de mayores de 65 años o discapacitados
no unidos por vínculo de parentesco.
900 €
Fuente: Registro de Economistas Asesores Fiscales, 2006.
En resumen, podemos decir que Madrid, Valencia, Castilla León, Galicia y Canarias son
las Comunidades que más beneficios fiscales conceden a las familias y Aragón, Andalucía, Asturias,
Cantabria, Castilla La Mancha y Extremadura las que menos.
En lo que respecta al resto de las deducciones, se han establecido muchas para favore­
cer el alquiler y la adquisición de vivienda, sobre todo para determinados colectivos, como los jóvenes
y discapacitados. Existe asimismo una gran variedad de deducciones por donaciones y Andalucía,
Asturias, Canarias y Castilla y León han establecido deducciones para emprendedores.
B) Impuesto sobre el Patrimonio. El número de medidas adoptadas ha sido mucho me­
nor. Cataluña, Galicia y Madrid han elevado ligeramente el mínimo exento, mientras que Cantabria lo ha
establecido en 150.000 euros (frente a los 108.182 euros de la normativa estatal). En estas comunida­
des, más Andalucía, la Comunidad Valenciana y Extremadura, se han establecido mínimos incrementa­
dos para las personas discapacitadas. Cataluña y Castilla y León han establecido bonificaciones para
los bienes y derechos que forman parte del patrimonio protegido de los discapacitados.
Solamente Cantabria ha modificado la tarifa de tipos impositivos, reduciendo el número de
tramos, aumentando hasta el 3 por 100 el tipo máximo e incrementando la progresividad del Impuesto.
C) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. De nuevo se han introducido muchas
medidas de carácter y alcance muy distinto entre Comunidades.
Las principales medidas buscan reducir, e incluso eliminar el Impuesto que grava las
transmisiones hereditarias en el seno de la unidad familiar. Madrid, Baleares, La Rioja y la Comunidad
Valenciana se sitúan a la cabeza de este proceso, habiendo introducido una bonificación del 99 por
100 en el pago del impuesto para contribuyentes encuadrados en el Grupo I (descendientes y adop­
— 145 — tados de menos de 21 años) y, en el caso de Madrid y La Rioja, para los del Grupo II (otros descen­
dientes y adoptados y cónyuges). Otras medidas en esta dirección se están introduciendo progresi­
vamente en la mayor parte de las Comunidades, siendo Extremadura, y Asturias las más cicateras en
su implementación. Otras medidas buscan disminuir la carga tributaria que grava la transmisión de la
vivienda habitual y las empresas familiares, se han mejorado las reducciones aplicables por parte de
los sujetos pasivos discapacitados y Madrid y la Comunidad Valenciana han empezado a extender a
las donaciones los beneficios fiscales que conceden a las transmisiones familiares por herencia. Un
resumen de estas medidas se encuentra en la Tabla 6.
TABLA 6 PRINCIPALES BENEFICIOS FISCALES EXISTENTES EN EL ISD Comunidad
Medida
Importe
Andalucía
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes de los
Grupos I y II (o equiparados), cuando la base imponible sea inferior a Cantidad variable hasta que
BL = 0
125.000 € y su patrimonio preexistente no supere los 402.678,11 €.
Reducciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos disca­
pacitados cuya base imponible no sea superior a 125.000 € y su patri­ Cantidad variable hasta que
BL = 0
monio preexistente no supere los 402.678,11 €.
Reducción en adquisición de la vivienda habitual del causante por cón­
yuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años que
99,99%
hayan convivido con el causante.
Aragón
–
–
–
–
–
–
–
Adquisiciones mortis causa por hijos menores de edad hasta 3 millones
de €.
Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes de los
Grupos I y II (o equiparados), cuando la base imponible sea inferior a
125.000 €.
Adquisiciones mortis causa por personas con minusvalía.
Donaciones dinerarias de padres a hijos para la adquisición de vivienda.
Asturias
–
–
–
–
–
–
Reducción de los coeficientes multiplicadores para adquisiciones mortis
causa por parientes en el Grupo I.
Coeficientes entre 0,01 y 0,04
Reducción en adquisición de la vivienda habitual del causante por cón­
yuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años
que hayan convivido con el causante.
Entre 95 y 99%
Sucesión en la empresa familiar.
Bonificación del 99%
Baleares
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Reducción en adquisiciones por sujetos pasivos que tengan la conside­
ración de minusválidos.
Bonificación en adquisiciones por descendientes o adoptados menores
de 21 años.
Reducción en adquisiciones por sujetos pasivos incluidos en los Gru­
pos I y II.
Reducción en adquisiciones de la vivienda habitual del causante por
cónyuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años
que hayan convivido con el causante.
Donaciones dinerarias de padres a hijos para la adquisición de vivienda
o donaciones del inmueble.
Donaciones dinerarias de padres a hijos para adquirir una empresa.
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Reducción en adquisiciones por sujetos pasivos que tengan la conside­
ración de minusválidos.
Reducción en adquisición de la vivienda habitual del causante por descendientes menores de edad.
Reducción en adquisiciones de la vivienda habitual del causante por
cónyuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años
que hayan convivido con el causante.
Sucesión en la empresa familiar.
Donativos monetarios a descendientes menores de 30 años de cantidades para adquirir su vivienda habitual.
Canarias
100%
100%
100%
Reducción del 95%
300.000 €
99%
25.000 €
100%
Bonificación del 85% con
límites
Bonificación del 85% con
límites
Entre 72.000 y 125.000 €
99%
99%
Reducción del 99%
Entre el 85 y el 95%
(Sigue.)
— 146 —
Instituto de Estudios Fiscales
(Continuación.)
Comunidad
Cantabria
Medida
Importe
– Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo I. 50.000 + 5.000 € por año de
menos de 21
– Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo II.
50.000 €
– Reducción de los coeficientes multiplicadores para adquisiciones mortis
Coeficientes entre
– causa por familiares de los Grupos I y II.
0,01 y 0,04
– Reducciones en las adquisiciones mortis causa por personas del Grupo III.
8.000 €
– Reducciones en adquisiciones mortis causa por personas con minusvalía.
Entre 50.000-200.000
– Reducción en adquisiciones de la vivienda habitual del causante por
– cónyuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años
– que hayan convivido con el causante.
98%
– Sucesión en la empresa familiar.
Reducción del 98%
C. La Mancha –
–
–
–
Bonificación en adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo I.
Bonificación en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos del Grupo II.
Bonificación en adquisiciones mortis causa por minusválidos.
Sucesión en la empresa familiar.
95%
20%
95%
Reducción del 98%
C. León
– Mejora en las reducciones en adquisiciones por sujetos pasivos del Grupo I. 60.000 + 6.000 €por año de
menos de 21
– Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo II.
60.000
– Bonificación en adquisiciones por descendientes o adoptados menores
– de 21 años.
99%
– Reducción en adquisiciones de personas con minusvalía.
Entre 125.000 y 225.000 €
– Sucesión en la empresa familiar.
Reducción del 99%
– Reducción en donaciones dinerarias a descendientes menores de 35
– años de cantidades para la adquisición de su primera vivienda habitual.
99%
– Reducción en donaciones de inmuebles a descendientes menores de
– 35 años que van a constituir su vivienda habitual.
80% con ciertos límites
– Reducción en donaciones de dinero de padres a hijos para adquirir una
– empresa.
99% con límites
Cataluña
– Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo I.
–
–
–
–
–
Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo II.
Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo III.
Reducciones en adquisiciones mortis causa por personas con minusvalía.
Bonificación en donaciones a descendientes menores de 32 años para la
adquisición de su primera vivienda habitual.
18.000 + 12.000 € por año
de menos de 21 con límite
de 114.000 €
18.000
9.000
Entre 245.000 y 570.000 €
80%
C. Valenciana – Bonificaciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos incluidos
– en el Grupo I.
99%
– Reducciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos del Grupo I. 40.000 + 8.000 por año de
menos de 21
– Reducciones en adquisiciones mortis causa por parientes del Grupo II.
40.000 €
– Reducciones en adquisiciones mortis causa por personas con minusvalía. Entre 120.000 y 240.000 €
– Reducciones en donaciones a familiares incluidos en el Grupo I.
40.000 + 8.000 por año de
menos de 21.
Bonificación del 99% para
personas con patrimonio
previo inferior a 2 millones
– Reducciones a familiares incluidos en el Grupo II.
40.000 con límites
– Reducciones en donaciones a discapacitados.
Entre 120.000 y 240.000 €
Extremadura – Reducciones en las adquisiciones mortis causa por adquirentes del Grupo I.
–
–
–
–
–
Reducciones en adquisiciones mortis causa por discapacitados.
Reducción en adquisiciones de la vivienda habitual del causante por
cónyuge, ascendientes, descendientes y colaterales mayores de 65 años
que hayan convivido con el causante.
Sucesión en la empresa familiar.
18.000 + 6.000 por año de
menos de 21 con límite de
70.000 €
Entre 60.000 y 180.000
100%
Reducción del 100%
(Sigue.)
— 147 —
(Continuación.)
Comunidad
Galicia
Medida
– Reducciones en adquisiciones mortis causa por parientes del Grupo I.
Importe
1.000.000 + 100.000 por año
de menos de 21
Entre 108.200 y 216.400 €
–
–
–
–
Reducciones en adquisiciones mortis causa por discapacitados.
Coeficientes multiplicadores reducidos para adquisiciones mortis causa
por parientes del Grupo I.
Sucesión en la empresa familiar.
–
–
–
–
–
Bonificaciones en adquisiciones mortis causa por familiares de los Gru­
pos I y II.
Reducciones en adquisiciones mortis causa por personas con minusvalía.
Sucesión en la empresa familiar.
Bonificaciones en donaciones a familiares de los Grupos I y II.
Murcia
–
–
–
–
–
Bonificaciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos inclui­
dos en el Grupo I.
99%
Bonificaciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos inclui­ 50% para bases imponibles
dos en el Grupo II.
inferiores a 300.000 €
Sucesión en la empresa familiar.
Reducción del 99%
La Rioja
–
–
–
–
Bonificaciones en adquisiciones mortis causa por sujetos pasivos inclui­
dos en los Grupos I y II.
Donaciones dinerarias de padres a hijos para adquirir su primera vivien­
da habitual.
Madrid
Entre 0,01 y 0,04
Reducción del 99%
99%
Entre 50.000 y 153.000
Reducción del 99%
99%
99%
100%
Fuente: Registro de Economistas Asesores Fiscales, 2006.
Para concluir con este Impuesto, decir que solamente Madrid y Cataluña han ejercido su
capacidad normativa sobre la tarifa del Impuesto, reduciendo los tipos (Cataluña) y aumentando los
umbrales de los tramos (Madrid).
D) Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Todas las CCAA han modificado los tipos impositivos. El tipo de gravamen que recae sobre las
transmisiones de inmuebles y derechos reales sobre los mismos se ha incrementado al 7 por 100
(salvo en Canarias, que se sitúa en el 6’5 por 100), igualándose al tipo reducido del IVA que grava la
transmisión de inmuebles en operaciones empresariales. Asimismo, han elevado el tipo de grava­
men que recae sobre ciertos documentos notariales al 1 por 100, salvo Canarias que lo ha estable­
cido en el 0’75 por 100.
En lo que respecta a beneficios fiscales, han sido adoptados por varias CCAA en deter­
minadas operaciones, principalmente en las transmisiones de inmuebles referidas a viviendas prote­
gidas o que van a constituir la vivienda habitual de determinados colectivos, como jóvenes,
discapacitados o familias numerosas.
E) Tributos sobre el Juego. En este caso todas las CCAA han adoptado medidas
que afectan tanto a la base imponible como a los tipos impositivos y las cuotas fijas y bonificacio­
nes aplicables.
F) Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte. Ninguna CCAA ha hecho uso
de sus competencias para modificar los tipos de gravamen.
G) Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Asturias, Casti­
lla-La Mancha, Cataluña, la Comunidad Valenciana, Galicia y Madrid han sido las CCAA que han
hecho uso de sus competencias para incrementar los tipos impositivos.
Por último, podemos analizar todas las medidas anteriores desde el punto de vista de su
incidencia en la corresponsabilidad fiscal. La valoración de las medidas adoptadas desde esta pers­
pectiva se presenta en la Tabla 7.
— 148 — Instituto de Estudios Fiscales
TABLA 7 VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS INTRODUCIDAS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN EN MATERIA DE TRIBUTOS CEDIDOS Tributo
Valoración medidas adoptadas
IRPF
Sin modificaciones en la tarifa. Las deducciones adoptadas tienen un alcance
muy diferentes entre las distintas Comunidades Autónomas. Han supuesto una
disminución de la carga fiscal para determinados colectivos.
Patrimonio
Cambios de no muy gran importancia que reducen la carga fiscal de algunos
colectivos. Afectan a siete Comunidades Autónomas.
Sucesiones y Donaciones
Cambios profundos que afectan de forma muy desigual a distintos colectivos e
introducen importantes diferencias entre Comunidades. Suponen una dismi­
nución de la presión fiscal para los colectivos beneficiados.
Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados
Muchos cambios que suponen un aumento de la presión fiscal soportada por
determinadas operaciones.
Juego
Muchas modificaciones de diversa importancia cuantitativa y cualitativa.
Supone un aumento de la presión fiscal.
Medios de Transporte
Ninguna Comunidad Autónoma ha introducido cambios.
Venta Minorista de Determinados
Hidrocarburos
Las modificaciones en la tarifa adoptadas por seis Comunidades suponen un
aumento de la presión fiscal en su territorio.
Fuente: Elaboración propia.
Podemos concluir que las CCAA han adoptado una política tributaria que puede explicarse
de forma adecuada desde la “teoría de la ilusión fiscal”. En el ámbito de los impuestos directos, las me­
didas adoptadas, aunque han tenido un alcance muy dispar, en general han supuesto una disminución
de la presión fiscal, bien para todos los contribuyentes, bien para los colectivos que se han podido bene­
ficiar de las mismas. La medida que hubiera podido proporcionar mayores recursos, aunque su adop­
ción sería percibida de forma inmediata por los contribuyentes, hubiera sido la modificación de la tarifa
de tipos impositivos del IRPF. Sin embargo, deberíamos plantearnos hasta que punto podría resultar
razonable pretender que las CCAA adopten medidas de esta naturaleza cuando la cultura tributaria de
los últimos años, y también las medidas adoptadas por el Estado, han ido en la dirección contraria.
En sentido opuesto, se han utilizado principalmente los Tributos sobre el Juego, y en
menor medida el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, menos visibles
por parte de los obligados al pago, como vías para aumentar la recaudación. En lo que respecta al
Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, las modificaciones adoptadas
por seis CCAA han supuesto un aumento de la presión fiscal en su territorio. Si bien al tratarse de un
impuesto indirecto, sobre el consumo de un bien que soporta una fuerte carga tributaria, es más fácil
de ocultar a los contribuyentes, la polémica que ha acompañado su utilización ha hecho desaparecer
este posible beneficio de su aplicación, por lo que podemos concluir que ha constituido una de las
1
principales vías de aumento de la corresponsabilidad fiscal.
Por último, para terminar este trabajo, debemos referirnos brevemente a los tributos pro­
pios introducidos por las CCAA, que aparecen resumidos en la Tabla 8. Como ya hemos analizado
7
anteriormente las limitaciones a su aplicación , simplemente queremos ahora hacer notar como, pre­
cisamente desde el momento en que las Comunidades disponen de capacidad normativa para actuar
en el campo de los tributos cedidos, se ha multiplicado la creación de impuestos propios. Además, es
de destacar que, frente a los tributos propios tradicionales que en muchos casos tenían un importante
componente extrafiscal (por ejemplo, en el ámbito de la protección del medio ambiente), gran parte de
los nuevos tributos propios tienen una justificación exclusivamente recaudatoria. Incluso en algunos
casos, como los Impuestos sobre Establecimientos Comerciales, son difícilmente defendibles desde
los presupuestos tradicionales de capacidad económica, generalidad o igualdad, superponiéndose
claramente al Impuesto sobre Actividades Económicas.
En todo caso, esta última reflexión nos ratifica en la creencia de que las CCAA siguen
siendo muy reacias a aumentar su corresponsabilidad fiscal y, cuando lo hacen, utilizan las vías que
resultan menos perceptibles para sus ciudadanos.
7
En ALONSO GONZÁLEZ (2004) hay un completo análisis de todas las cuestiones relacionadas con los tributos propios de las CCAA.
— 149 — 1990
1990
1987
2002
2002
2000
1992
1986
1986-7
EXT
2003
1991
(**)*
1986
Fuente: Elaboración propia.
(*) aprobado pero no aplicado; (**) declarado inconstitucional, y (***) derogado.
I. depósito residuos peligrosos
Canon residuos
I. productos energéticos
2005
I. áreas venta
2005
2005
2003
I. emisiones atmósfera
I. Instalaciones
1984
Canon vertidos líquidos
2000
2000
2005
2003
1981
1995
1997
1994
(*)**
1985
CVA
Canon saneamiento agua
2000
1984
CAT
2001
(*)**
1984
CALM
2002
(*)**
(**)*
CAL
I. establecimientos comerciales
1991
1988
CANT
2001
(***)
CAN
I. sobre banca
(***)
(***)
(**)*
(***)
BAL
2005
1992
1989
AST
2001
1997
ARA
I. circulación vehículos
arrendamiento
1999
1984
AND
I. turismo
I. instalación máquinas
I. lotería
I. juego del bingo
I. aprovechamientos cinegéticos
I. tierras infrautilizadas
Tributo
1995
1993
1991
GAL
TRIBUTOS PROPIOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN EN EL AÑO 2006
TABLA 8
1994
LRI
2003
1984
2000
1994
MAD
1995
1995
1995
2000
1984
(*)**
(*)**
(*)**
(*)**
(*)**
MUR
Instituto de Estudios Fiscales
BIBLIOGRAFÍA
ALONSO GONZÁLEZ, L. M. (2004): Análisis crítico de los impuestos autonómicos actuales. Instituto de
Estudios Económicos, Madrid.
ÁLVAREZ, S.; APARICIO, A., y GONZÁLEZ, A. I. (2004): “La autonomía tributaria de las Comunidades
Autónomas de régimen común”, Documento de Trabajo 20/2004, Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid.
CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA (2001): Sistema de Financiación de las Comunidades Autó­
nomas de Régimen Común.
DÍAZ DE SARRALDE, S.; TRÁNCHEZ, J. M., y TORREJÓN, L. (2006): “La capacidad normativa en los tribu­
tos cedidos a las Comunidades autónomas: situación actual y vías de reforma”, Análisis Local,
número II/2006.
ESPASA, M. (2006): “La financiación autonómica: fallos del modelo y perspectivas de futuro a partir de
la propuesta acordada para Cataluña”, Análisis Local, núm. II/2006.
GÓMEZ-POMAR, J. (2002): “El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen
Común”, Presupuesto y Gasto Público, núm. 28.
GOROSPE OVIEDO, J. I. (2002): “La figura del recargo autonómico”, en PÉREZ DE AYALA, J. L. (coord.):
Estudios del Sistema de Financiación Autonómica. Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid.
MONASTERIO, C. (2003): “El sistema de financiación del Principado de Asturias”, en VV. AA.: El Estatu­
to de Autonomía del Principado de Asturias. Estudio sistemático. Junta General del Principado de
Asturias, Oviedo.
POU, V., y BORRAZ, S. (2006): “Líneas de reforma del modelo de financiación autonómico”, Análisis
Local, núm. II/2006.
REGISTRO DE ECONOMISTAS ASESORES FISCALES (REAF) (2006): Panorama de la Fiscalidad Autonómi­
ca. V edición.
— 151 — DOCUMENTOS DE TRABAJO EDITADOS POR EL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
2000
1/00
2/00
3/00
Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 1999. Autor:
Área de Sociología Tributaria. Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998. a
Autores: M. Luisa Delgado, Consuelo Díaz y Fernando Prats. La imposición sobre hidrocarburos en España y en la Unión Europea. Autores: Valentín Edo Hernández y Javier Rodríguez Luengo. 2001
1/01
2/01
3/01
4/01
5/01
6/01
7/01
8/01
9/01
10/01
11/01
12/01
13/01
14/01
15/01
16/01
17/01
18/01
19/01
20/01
21/01
22/01
Régimen fiscal de los seguros de vida individuales.
Autor:
Ángel Esteban Paúl.
Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2000.
Autor:
Área de Sociología Tributaria.
Inversiones españolas en el exterior. Medidas para evitar la doble imposición internacional en el Impuesto sobre So­
ciedades.
Autora: Amelia Maroto Sáez.
Ejercicios sobre competencia fiscal perjudicial en el seno de la Unión Europea y de la OCDE: Semejanzas y dife­
rencias.
Autora: Ascensión Maldonado García-Verdugo.
Procesos de coordinación e integración de las Administraciones Tributarias y Aduaneras. Situación en los países ibe­
roamericanos y propuestas de futuro.
Autores: Fernando Díaz Yubero y Raúl Junquera Valera.
La fiscalidad del comercio electrónico. Imposición directa.
Autor:
José Antonio Rodríguez Ondarza.
Breve curso de introducción a la programación en Stata (6.0).
Autor:
Sergi Jiménez-Martín.
Jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo e Impuesto sobre Sociedades.
Autor:
Juan López Rodríguez.
Los convenios y tratados internacionales en materia de doble imposición.
Autor:
José Antonio Bustos Buiza.
El consumo familiar de bienes y servicios públicos en España.
Autor:
Subdirección General de Estudios Presupuestarios y del Gasto Público.
Fiscalidad de las transferencias de tecnología y jurisprudencia.
Autor:
Néstor Carmona Fernández.
Tributación de la entidad de tenencia de valores extranjeros española y de sus socios.
Autora: Silvia López Ribas.
El profesor Flores de Lemus y los estudios de Hacienda Pública en España.
Autora: María José Aracil Fernández.
La nueva Ley General Tributaria: marco de aplicación de los tributos.
Autor:
Javier Martín Fernández.
Principios jurídico-fiscales de la reforma del impuesto sobre la renta.
Autor:
José Manuel Tejerizo López.
Tendencias actuales en materia de intercambio de información entre Administraciones Tributarias.
Autor:
José Manuel Calderón Carrero.
El papel del profesor Fuentes Quintana en el avance de los estudios de Hacienda Pública en España.
Autora: María José Aracil Fernández.
Regímenes especiales de tributación para las pequeñas y medianas empresas en América Latina.
Autores: Raúl Félix Junquera Varela y Joaquín Pérez Huete.
Principios, derechos y garantías constitucionales del régimen sancionador tributario.
Autores: Varios autores.
Directiva sobre fiscalidad del ahorro. Estado del debate.
Autor:
Francisco José Delmas González.
Régimen Jurídico de las consultas tributarias en derecho español y comparado.
Autor:
Francisco D. Adame Martínez.
Medidas antielusión fiscal.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
23/01
24/01
25/01
La incidencia de la reforma del Impuesto sobre Sociedades según el tamaño de la empresa.
Autores: Antonio Martínez Arias, Elena Fernández Rodríguez y Santiago Álvarez García.
La asistencia mutua en materia de recaudación tributaria.
Autor:
Francisco Alfredo García Prats.
El impacto de la reforma del IRPF en la presión fiscal indirecta. (Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998 y 1999).
Autor:
Área de Sociología Tributaria.
2002
1/02
2/02
3/02
4/02
5/02 6/02
7/02
8/02
9/02
10/02
11/02
12/02
13/02
14/02
15/02
16/02
17/02
18/02
19/02
20A/02
20B/02
21A/02
21B/02
22/02
23/02
24/02
Nueva posición de la OCDE en materia de paraísos fiscales.
Autora: Ascensión Maldonado García-Verdugo.
La tributación de las ganancias de capital en el IRPF: de dónde venimos y hacia dónde vamos.
Autor:
Fernando Rodrigo Sauco.
A tax administration for a considered action at the crossroads of time.
a
Autora: M. Amparo Grau Ruiz.
Algunas consideraciones en torno a la interrelación entre los convenios de doble imposición y el derecho comunitario
Europeo: ¿Hacia la “comunitarización” de los CDIs?
Autor:
José Manuel Calderón Carrero.
La modificación del modelo deconvenio de la OCDE para evitar la doble imposición internacional y prevenir la evasión
fiscal. Interpretación y novedades de la versión del año 2000: la eliminación del artículo 14 sobre la tributación de los
Servicios profesionales independientes y el remozado trato fiscal a las partnerships.
Autor:
Fernando Serrano Antón.
Los convenios para evitar la doble imposición: análisis de sus ventajas e inconvenientes.
Autores: José María Vallejo Chamorro y Manuel Gutiérrez Lousa.
La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y el procedimiento de aprobación de los presupuestos.
Autor:
Andrés Jiménez Díaz.
IRPF y familia en España: Reflexiones ante la reforma.
Autor:
Francisco J. Fernández Cabanillas.
Novedades en el Impuesto sobre Sociedades en el año 2002.
Autor:
Manuel Santolaya Blay.
Un apunte sobre la fiscalidad en el comercio electrónico.
Autora: Amparo de Lara Pérez.
I Jornada metodológica “Jaime García Añoveros” sobre la metodología académica y la enseñanza del Derecho finan­
ciero y tributario.
Autores: Pedro Herrera Molina y Pablo Chico de la Cámara (coord.).
Estimación del capital público, capital privado y capital humano para la UE-15.
a
Autoras: M. Jesús Delgado Rodríguez e Inmaculada Álvarez Ayuso.
Líneas de Reforma del Impuesto de Sociedades en el contexto de la Unión Europea.
Autores: Santiago Álvarez García y Desiderio Romero Jordán.
Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2001.
Autor:
Área de Sociología Tributaria. Instituto de Estudios Fiscales.
Las medidas antielusión en los convenios de doble imposición y en la Fiscalidad internacional.
Autor:
Abelardo Delgado Pacheco.
Brief report on direct an tax incentives for R&D investment in Spain.
Autores: Antonio Fonfría Mesa, Desiderio Romero Jordán y José Félix Sanz Sanz.
Evolución de la armonización comunitaria del Impuesto sobre Sociedades en materia contable y fiscal.
Autores: Elena Fernández Rodríguez y Santiago Álvarez García.
Transparencia Fiscal Internacional.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
La Directiva sobre fiscalidad del ahorro.
Autor:
Francisco José Delmas González.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 1.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 2.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 1.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 2.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
Medidas unilaterales para evitar la doble imposición internacional.
Autor:
Rafael Cosín Ochaita.
Instrumentos de asistencia mutua en materia de intercambios de información (Impuestos Directos e IVA).
a
Autora: M. Dolores Bustamante Esquivias.
Algunos aspectos problemáticos en la fiscalidad de no residentes.
Autores Néstor Carmona Fernández, Fernando Serrano Antón y José Antonio Bustos Buiza.
25/02
26/02
27/02
28/02
29/02
30/02
Derechos y garantías de los contribuyentes en Francia.
Autor:
José María Tovillas Morán.
El Impuesto sobre Sociedades en la Unión Europea: Situación actual y rasgos básicos de su evolución en la última
década.
Autora: Raquel Paredes Gómez.
Un paso más en la colaboración tributaria a través de la formación: el programa Fiscalis de la Unión Europea.
a
Autores: Javier Martín Fernández y M. Amparo Grau Ruiz.
El comercio electrónico internacional y la tributación directa: reparto de las potestades tributarias.
Autor:
Javier González Carcedo.
La discrecionalidad en el derecho tributario: hacia la elaboración de una teoría del interés general.
Autora: Carmen Uriol Egido.
Reforma del Impuesto sobre Sociedades y de la tributación empresarial.
Autor:
Emilio Albi Ibáñez.
2003
1/03
2/03
3/03
4/03
5/03
6/03
7/03
8/03
9/03
10/03
11/03
12/03
13/03
14/03
15/03
16/03
17/03
18/03
19/03
20/03
21/03
22/03
Incentivos fiscales y sociales a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.
Autora: Anabel Zárate Marco.
Contabilidad versus fiscalidad: situación actual y perspectivas de futuro en el marco del Libro Blanco de la contabi­
lidad.
Autores: Elena Fernández Rodríguez, Antonio Martínez Arias y Santiago Álvarez García.
Aspectos metodológicos de la Economía y de la Hacienda Pública.
Autor:
Desiderio Romero Jordán.
La enseñanza de la Economía: algunas reflexiones sobre la metodología y el control de la actividad docente.
Autor:
Desiderio Romero Jordán.
Errores más frecuentes en la evaluación de políticas y proyectos.
Autores: Joan Pasqual Rocabert y Guadalupe Souto Nieves.
Traducciones al español de libros de Hacienda Pública (1767-1970).
a
Autoras: Rocío Sánchez Lissén y M. José Aracil Fernández.
Tributación de los productos financieros derivados.
Autor:
Ángel Esteban Paúl.
Tarifas no uniformes: servicio de suministro doméstico de agua.
Autores: Santiago Álvarez García, Marián García Valiñas y Javier Suárez Pandiello.
¿Mercado, reglas fiscales o coordinación? Una revisión de los mecanismos para contener el endeudamiento de los
niveles inferiores de gobierno.
Autor:
Roberto Fernández Llera.
Propuestas de introducción de técnicas de simplificación en el procedimiento sancionador tributario.
Autora: Ana María Juan Lozano.
La imposición propia como ingreso de la Hacienda autonómica en España.
Autores: Diego Gómez Díaz y Alfredo Iglesias Suárez.
Quince años de modelo dual de IRPF: Experiencias y efectos.
Autor:
Fidel Picos Sánchez.
La medición del grado de discrecionalidad de las decisiones presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
Autor:
Ramón Barberán Ortí.
Aspectos más destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas.
Autor:
Fernando Díaz Yubero.
La fiscalidad del ahorro en la Unión Europea: entre la armonización fiscal y la competencia de los sistemas tributarios
nacionales.
Autores: Santiago Álvarez García, María Luisa Fernández de Soto Blass y Ana Isabel González González.
Análisis estadístico de la litigiosidad en los Tribunales de Justicia. Jurisdicción contencioso-administrativa (período
1990/2000).
Autores: Eva Andrés Aucejo y Vicente Royuela Mora.
Incentivos fiscales a la investigación, desarrollo e innovación.
Autora: Paloma Tobes Portillo.
Modelo de Código Tributario Ambiental para América Latina.
Directores: Miguel Buñuel González y Pedro M. Herrera Molina.
Régimen fiscal de la sociedad europea.
Autores: Juan López Rodríguez y Pedro M. Herrera Molina.
Reflexiones en torno al debate del impacto económico de la regulación y los procesos institucionales para su reforma.
Autores: Anabel Zárate Marco y Jaime Vallés Giménez.
La medición de la equidad en la implementación de los sistemas impositivos.
Autores: Marta Pascual y José María Sarabia.
Análisis estadístico de la litigiosidad experimentada en el Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña
(1990-2000)
Autores: Eva Andrés Aucejo y Vicente Royuela Mora.
23/03
24/03
25/03
26/03
27/03
28/03
29/03
30/03
Incidencias de las NIIF en el ámbito de la contabilidad pública.
Autor:
José Antonio Monzó Torrecillas.
El régimen de atribución de rentas tras la última reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Autor:
Domingo Carbajo Vasco.
Los grupos de empresas en España. Aspectos fiscales y estadísticos.
Autores: María Antonia Truyols Martí y Luis Esteban Barbado Miguel.
Metodología del Derecho Tributario.
Autor:
Pedro Manuel Herrera Molina.
Estado actual y perspectivas de la tributación de los beneficios de las empresas en el marco de las iniciativas de la
Comisión de la Unión Europea.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
Créditos iniciales y gastos de la Administración General del Estado. Indicadores de credibilidad y eficacia (1988-2001).
Autoras: Ana Fuentes y Carmen Marcos.
La Base Imponible. Concepto y determinación de la Base Imponible. Bienes y derechos no contabilizados o no declara­
dos: presunción de obtención de rentas. Revalorizaciones contables voluntarias. (Arts. 10, 140, 141 y 148 de la LIS.)
Autor:
Alfonso Gota Losada.
La productividad en la Unión Europea, 1977-2002.
Autores: José Villaverde Castro y Blanca Sánchez-Robles.
2004
21/04
22/04
23/04
24/04
25/04
26/04
27/04
28/04
29/04
10/04
11/04
12/04
13/04
14/04
15/04
16/04
17/04
18/04
19/04
20/04
Estudio comparativo de los convenios suscritos por España respecto al Convenio Modelo de la OCDE.
Autor:
Tomás Sánchez Fernández.
Hacienda Pública: enfoques y contenidos.
Autor:
Santiago Álvarez García.
Los instrumentos de solidaridad interterritorial en el marco de la revisión de la política regional europea. Análisis de su
actuación y propuestas de reforma.
Autor:
Alfonso Utrilla de la Hoz.
Política fiscal en la Unión Europea: antecedentes, situación actual y planteamientos de futuro.
a
Autores: M. del Pilar Blanco Corral y Alfredo Iglesias Suárez.
El defensor del contribuyente, un estudio de derecho comparado: Italia y EEUU.
Autores: Eva Andrés Aucejo y José Andrés Rozas Valdés.
El Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y el Medio Ambiente.
Autor:
Javier Rodríguez Luengo.
Gestión pública: organización de los tribunales y del despacho judicial.
Autor:
Francisco J. Fernández Cabanillas.
Una aproximación al contenido de los conceptos de discriminación y restricción en el Derecho Comunitario.
Autora: Gabriela González García.
Los determinantes de la inmigración internacional en España: evidencia empírica 1991-1999.
Autor:
Iván Moreno Torres.
Ética fiscal.
Coord.: Santiago Álvarez García y Pedro M. Herrera Molina.
Las normas antiparaíso fiscal españolas y su compatibilidad con el Derecho Comunitario: el caso específico de Malta
y Chipre tras la adhesión a la Unión Europea.
Autores: José Manuel Calderón Carrero y Adolfo Martín Jiménez.
La articulación de la participación española en los organismos multilaterales de desarrollo con las políticas de comer­
cio exterior.
Autor:
Ángel Esteban Paul.
Tributación internacional de profesores y estudiantes.
Autor:
Emilio Aguas Alcalde.
La convergencia entre contabilidad financiera pública y contabilidad nacional: una aproximación teórica con especial
referencia a los criterios de valoración.
Autor:
Manuel Pedro Rodríguez Bolivar.
Situación actual y perspectivas de futuro de los impuesto directos de la Unión Europea.
Autores: Juan José Rubio Guerrero y Begoña Barroso Castillo.
La ética en el diseño y aplicación de los sistemas tributarios.
Coord.: Santiago Álvarez García y Pedro M. Herrera Molina.
El sector público y la inversión en vivienda: la deducción por inversión en vivienda habitual en España.
Autores: Francisco Adame Martínez, José Ignacio Castillo Manzano y Lourdes López Valpuesta.
Discriminación fiscal de la familia a través del IRPF. Incidencia de la diversidad territorial en la desigualdad de tratamiento.
Autora: M. Carmen Moreno Moreno
Las aglomeraciones urbanas desde la perspectiva de la Hacienda Pública.
Autora: María Cadaval Sampedro.
La autonomía tributaria de las Comunidades Autónomas de régimen común.
Autores: Santiago Álvarez García, Antonio Aparicio Pérez y Ana Isabel González González.
21/04
22/04
23/04
24/04
25/04
26/04
27/04
28/04
29/04
30/04
Neutralidad del Impuesto sobre Sociedades español en el contexto europeo. Análisis del Informe “Fiscalidad de las
empresas en el Mercado Interior (2001)”.
Autora: Raquel Paredes Gómez.
El impuesto de Sociedades en la Europa de los veinticinco: un análisis comparado de las principales partidas.
Autores: José Félix Sanz, Desiderio Romero, Santiago Álvarez, Germán Chocarro y Yolanda Ubago.
La cooperación administrativa en la Unión Europea: el programa FISCALIS 2007.
Autor:
Ernesto García Sobrino.
La financiación de las elecciones generales en España, 1977-2000.
Autores: Enrique García Viñuela y Joaquín Artés Caselles.
Análisis estadístico de la litigiosidad en los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Central.
Autores: Eva Andrés Aucejo y Vicente Royuela Mora.
La cláusula de procedimiento amistoso de los convenios para evitar la doble imposición internacional. La experiencia
española y el Derecho comparado.
Autor:
Fernando Serrano Antón.
Distribución de la renta y crecimiento.
Autor:
Miguel Ángel Galindo Martín.
Evaluación de la efectividad de la política de cooperación en la innovación: revisión de la literatura.
Autores: Joost Heijs, Mikel Buesa, Liliana Herrera, Javier Sáiz Briones y Patricia Valadez.
Régimen fiscal del patrimonio protegido de los discapacitados.
Autor:
Joaquín Pérez Huete.
La fiscalidad del seguro individual.
Autora: Roberta Poza Cid.
2005
21/05
22/05
23/05
24/05
25/05
26/05
27/05
28/05
29/05
10/05
11/05
12/05
13/05
14/05
15/05
16/05
17/05
18/05
19/05
La circulación de valores en Contabilidad Nacional: análisis de los elementos de los estados financieros desde un
punto de vista conceptual.
Autor:
Manuel Pedro Rodríguez Bolívar.
Comentarios al Reglamento de obligaciones de información respecto de participaciones preferentes y otros instrumentos
de deuda y de determinadas rentas obtenidas por personas físicas residentes en la Unión Europea.
Autor:
Francisco José Delmas González.
Presupuesto de la Unión Europea, impacto presupuestario de las ampliaciones y perspectivas financieras.
Autor:
Juan Carlos Graciano Regalado.
La imposición sobre las actividades económicas en la Hacienda local a los 25 años de la Constitución.
Autor:
Francisco Poveda Blanco.
Objetivos tecnológicos y de internacionalización de las políticas de apoyo a las PYME en Europa.
Autor:
Antonio Fonfría Mesa.
Sector público y convergencia económica en la UE.
Autoras: María Jesús Delgado Rodríguez e Inmaculada Álvarez Ayuso.
La tributación de las plusvalías en el ámbito europeo: una visión de síntesis.
Autor:
Fernando Rodrigo Sauco.
El concepto de beneficiario efectivo en los convenios para evitar la doble imposición.
Autor:
Félix Alberto Vega Borrego.
Los precios de transferencia: su tratamiento tributario desde una perspectiva europea.
Autor:
Francisco Alfredo García Prats.
Comentarios a la Directiva del régimen fiscal de reorganizaciones empresariales.
Autor:
Juan López Rodríguez.
Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2004.
Autor:
Área de Sociología Tributaria. Subdirección General de Estudios Tributarios. Instituto de Estudios Fiscales.
El debate de la financiación autonómica con los resultados del nuevo sistema en 2002.
Autor:
Miguel Ángel García Díaz.
Medidas antielusión fiscal.
Autor:
Eduardo Sanz Gadea.
Income taxation: a structure built on sand.
Autor:
John Prebble.
La muestra de declarantes de IRPF de 2002: descripción general y principales magnitudes.
Autores: Fidel Picos Sánchez, María Antiqueira Pérez, César Pérez López, Alfredo Moreno Sáez, Carmen Marcos
García y Santiago Díaz de Sarralde Míguez.
La política presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
Autores: Miguel Ángel García Díaz, Ana Herrero Alcalde y Alfonso Utrilla de la Hoz.
La deducción por reinversión de beneficios extraordinarios en inmovilizado financiero.
Autora: Nuria Puebla Agramunt.
Los Entes locales como sujetos pasivos del Impuesto sobre el Valor Añadido: una visión general.
Autor:
Javier Martín Fernández.
El gravamen en el IRPF de las ganancias de patrimonio en España.
Autora: Cristina de León Cabeta.
20/05
21/05
22/05
23/05
24/05
25/05
26/05
27/05
28/05
29/05
30/05
La liquidación del sistema de financiación autonómico en 2003 y el sistema de entregas a cuenta.
Autor:
Alfonso Utrilla de la Hoz.
Energy taxation in the European Union. Past negotiations and future perspectives.
Autor:
Jacob Klok.
Medidas antiabuso en los convenios sobre doble imposición.
Autora: Amelia Maroto Sáez.
La fiscalidad internacional del comercio electrónico.
Autor:
Francisco José Nocete Correa.
La tributación de los sistemas de previsión social en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Autora: Susana Bokobo Moiche.
Unidad o pluralidad de actos en el Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados: un análisis jurídico privado.
Autores: Iñaki Bilbao Estrada y Juan Carlos Santana Molina.
La relación entre el cash flow y la oferta monetaria: el caso de algunos países de la Unión Europea.
Autores: Miguel Ángel Galindo Martín, Agustín Álvarez Herranz y María Teresa Méndez Picazo.
Una aproximación al sistema fiscal del antiguo régimen. La recaudación de tributos en ferias y mercados en Castilla
en el siglo XVIII.
Autora: María del Mar López Pérez.
Naturaleza jurídica y efectos de las contestaciones a consultas tributarias.
Autor:
Francisco D. Adame Martínez.
La educación fiscal en España.
Autoras: M.a Luisa Delgado, Marta Fernández, Ascensión Maldonado, Concha Roldán y M.a Luisa Valdenebro.
La tributación de las rentas del capital en el IRPF: gravamen dual o único.
Autor:
Teodoro Cordón Ezquerro.
2006
01/06
02/06
03/06
04/06
05/06
06/06
07/06
08/06
09/06
10/06
11/06
12/06
13/06
14/06
15/06
16/06
17/06
18/06
El Impuesto sobre el Valor Añadido en el proceso urbanístico: un análisis a la luz de la jurisprudencia y la doctrina
administrativa.
Autor:
Jesús Rodríguez Márquez.
Principales características del gravamen del beneficio de la PYME en otros países de la Unión Europea.
Autora: Raquel Paredes Gómez.
Política fiscal y capital social.
Autora: María Soledad Castaño Martínez.
Panorámica de la Formación Continua en España.
Autora: María José Martín Rodrigo.
Alta dirección en la Administración Pública. ¿Política de género? Buscando caminos
a
Autoras: M. José Llombart Bosch, Milagro Montalvo Santamaría, Victoria Galera Vega y Ana Aguado Higón.
La influencia de la fiscalidad en las distintas formas de inversión bursátil. Informe.
Autor:
César García Novoa.
Códigos de conducta en el orden tributario.
Autores: José A. Rozas Valdés, Montserrat Casanella Chuecos y Pablo García Mexía.
Previsiones financieras de las Comunidades Autónomas para 2006.
Autor:
Instituto de Estudios Fiscales.
El empresario en el futuro económico onubense.
Autores: Emilio Fontela, Joaquín Guzmán, Manuela S. de Paz y María de la O Barroso.
Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2005.
Autor:
Área de Sociología Tributaria. Subdirección General de Estudios Tributarios. Instituto de Estudios Fiscales.
Los presupuestos de las Comunidades Autónomas en 2006.
Autor:
Miguel Ángel García Díaz.
Delitos contra el patrimonio cultural, especial estudio de contrabando de patrimonio histórico artístico.
Autor:
Gonzalo Gómez de Liaño Polo.
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Autores: J. Antonio Rodríguez Ondarza y Javier Galán Ruiz.
Un análisis de la política tributaria de las Comunidades Autónomas de régimen común.
Autores: Marta Jorge García-Inés y Santiago Álvarez García.
La necesaria reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas: su articulación como recurso de las Haciendas Loca­
les y su coordinación dentro del sistema tributario español.
Autor:
Carlos María López Espadafor.
El régimen tributario de la sociedad europea.
Autora: María Teresa Soler Roch.
Las subvenciones en el IVA, consecuencias de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades
Europeas de 6 de octubre de 2005.
Autor:
Carlos Suárez Mosquera.
Hacia una reformulación de los principios de sujeción fiscal.
Autor:
Fernando Serrano Antón.
19/06
20/06
21/06
22/06
23/06
24/06
25/06
26/06
27/06
28/06
29/06
30/06
La expansión y control del fenómeno de los tax shelters en Estados Unidos.
Autor:
Ubaldo González de Frutos.
La incidencia de la globalización en la configuración del ordenamiento tributario del siglo XXI.
Autor:
José Manuel Calderón Carrero.
Fiscalidad y desarrollo.
Autores: Carlos Garcimartín, José Antonio Alonso y Daniel Gayo.
El régimen fiscal de las “economías de opción” en un contexto globalizado.
Autor:
José Luis Pérez de Ayala.
La opinión pública hacia la Hacienda Pública: una revisión de la moderna teoría positiva.
Autor:
José Luis Sáez Lozano.
Planificación fiscal internacional a través de sociedades holding.
Autor:
José Manuel Almudí Cid.
El gasto público en educación 2000-2004: un análisis por Comunidades Autónomas.
Autores: Alfonso Utrilla de la Hoz y Carmen Mitxelena Camiruaga.
Liquidación del sistema de financiación autonómico en 2004 y el sistema de entregas a cuenta.
Autores: Alfonso Utrilla de la Hoz, Miguel Ángel García Díaz y Ana Herrero Alcalde.
Sector público y convergencia económica en la UE.
Autoras: María Jesús Delgado Rodríguez e Inmaculada Álvarez Ayuso.
Trust e instituciones fiduciarias. Problemática civil y tratamiento fiscal.
Autores: Sergio Nasarre Aznar y Estela Rivas Nieto.
La muestra de declarantes de IRPF de 2003: descripción general y principales magnitudes.
Autores: Fidel Picos Sánchez, César Pérez López, Santiago Díaz de Sarralde Miguez, Alfredo Moreno Pérez y
María Antiqueira Pérez
Cohesion policy reform: the implications for Spain.
Autores: Douglas Yuill, Carlos Méndez, Fiona Wishlade, Encarnación Murillo y María Jesús Delgado.
2007
01/07
02/07
03/07
04/07
05/07
06/07
07/07
08/07
09/07
10/07
11/07
12/07
13/07
14/07
15/07
16/07
17/07
El gravamen múltiple de los beneficios societarios. Tributación de accionistas.
Autor:
Emilio Albi.
Fiscalidad de instrumentos financieros derivados. Una revisión comparada.
Autor:
Pablo A. Porporatto.
Cooperación administrativa internacional en materia tributaria. Derecho Tributario Global.
Autor:
Francisco Alfredo García Prats.
¿Es válido el Modelo de Armonización Fiscal de la Unión Europea para la integración en América Latina?
Autores: Domingo Carbajo Vasco, Darío González y Pablo Porporatto.
El Reino Unido y Francia: dos modelos recientes de reforma presupuestaria.
Autor:
José Caamaño Alegre.
La suspensión de las liquidaciones y sanciones tributarias como consecuencia de un recurso o reclamación: algunas
cuestiones polémicas.
Autor:
Abelardo Delgado Pacheco.
Globalización y Derecho Tributario: el impacto del Derecho Comunitario sobre las cláusulas antielusión / abuso del
Derecho interno.
Autor:
Adolfo J. Martín Jiménez.
Las consecuencias fiscales de la globalización.
Autores: Manuel Gutiérrez Lousa y José Antonio Rodríguez Ondarza.
Alternativas de integración IRPF-IS para evitar la doble imposición de dividendos en el contexto actual.
Autor:
Lorenzo Gil Maciá.
Los incentivos fiscales a la innovación en España y en el ámbito comparado.
Autor:
Carlos Rivas Sánchez.
Intangibles y precios de transferencia. A propósito de la Section 482 del IRC y la nueva reglamentación 2007 del
Tesoro de los EE UU.
Autor:
Tulio Rosembuj.
La nueva configuración del régimen especial de las entidades dedicadas al arrendamiento de viviendas.
Autor:
Jesús Rodríguez Márquez.
Sistemas fiscales y saldos presupuestarios en los países de la ampliación: ¿existe convergencia con los países de la UE15?
Autora: Marta Pérez Garrido.
Sistemas fiscales en América central y República Dominicana.
Autores: Santiago Díaz de Sarralde, Carlos Garcimartín y Juan Carpizo.
Los presupuestos de las Comunidades Autónomas en 2007.
Autor:
Miguel Ángel García Díaz.
Gasto sanitario público territorializado en España y sus fuentes de financiación.
Autora: Ángela Blanco Moreno.
Los Impuestos de Salida y el Derecho Comunitario Europeo a la luz de la Legislación Española.
Autores: Adolfo Martín Jiménez y José Manuel Calderón Carrero.
18/07
19/07
20/07
21/07
22/07
23/07
24/07
25/07
26/07
27/07
28/07
29/07
30/07
La tributación del ahorro en el nuevo IRPF.
Autor:
Francisco José Delmas González.
La calificación jurídica de las operaciones vinculadas, en la imposición directa, según la modificación realizada por la
Ley 36/2006, de Prevención del Fraude Fiscal.
Autor:
Carlos Suárez Mosquera.
Una valoración del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.
Autores: Santiago Álvarez García y Marta Jorge García-Inés.
The financing of the infrastructures in developing oil producing countries: problems and solutions.
Autora: Belén García Carretero.
El mercado inmobiliario: instituciones de inversión colectiva, entidades dedicadas al arrendamiento de viviendas y una
aproximación a los REIT.
Autora: Isabel Juliani Fernández de Córdoba.
The financing of the infrastructures in developing oil producing countries: problems and solutions.
Autora: Belén García Carretero.
Puesta en circulación del euro e inflación: el antagonismo entre percepción y medición de la inflación en la eurozona.
Autor:
Juan Carlos Graciano Regalado.
La muestra de declarantes del IRPF de 2004: descripción general y principales magnitudes.
Autores: Fidel Picos Sánchez, César Pérez López, Santiago Díaz de Sarralde Miguez y Alfredo Moreno Sáez.
Las modificaciones introducidas por la Ley 36/2006 de Prevención del Fraude Fiscal en la responsabilidad tributaria:
levantamiento del velo.
Autor:
Santos de Gandarillas Martos.
Problemática de la incorporación al ordenamiento español de prestaciones patrimoniales públicas creadas por el
derecho comunitario: especial referencia a la obligación de entrega de derechos de emisión de CO2.
Autores: Adela Aura y Larios de Medrano, Iñaki Bilbao Estrada y Joaquín Marco Marco.
Una buena estadística pública como medio para reorientar todas las políticas públicas hacia la igualdad.
Autora: María Pazos Morán.
La racionalización de la actuación administrativa en el ordenamiento jurídico italiano: el modelo de la gestión pública
por resultados.
Autora: Ximena Lazo Vitoria.
Las organizaciones no gubernamentales en el Impuesto sobre el Valor Añadido.
Autores: Susana Bokobo Moiche y Alejandro Blázquez Lidoy.
2008
01/08
02/08
03/08
04/08
05/08
06/08
07/08
08/08
09/08
10/08
11/08
a
Aspectos principales del nuevo plan de contabilidad y su efecto en el Impuesto sobre Sociedades (parte 1. ).
Autor:
Carlos Suárez Mosquera.
Política, estructura e instrumentos para la asistencia al contribuyente.
Autor:
Alan Augusto Peñaranda Iglesias.
La idoneidad de la cuantía de los límites fiscales y financieros así como de las distintas formas de cobro de las pres­
taciones en los Planes de Pensiones: Análisis comparativo de la reforma propuesta y de la regulación preexistente.
Autores: Miryam de la Concepción González Rabanal y Luis María Sáez de Jáuregui Sanz.
Precios de transferencia. Los acuerdos de costes.
Autor:
Tulio Rosembuj.
Operaciones vinculadas en el IVA: régimen comunitario y experiencias comparadas.
Autora: Antonia Jabalera Rodríguez.
Estudio de las operaciones realizadas entre casa central y establecimientos permanentes.
Autora: Amelia Maroto Sáez.
Un mecanismo de incentivos para la cobertura de riesgo regulatorio en concesiones de infraestructuras.
Autor:
Carlos Contreras Gómez.
Comentarios a la liquidación del sistema de financiación autonómico en el ejercicio 2005.
Autor:
Miguel Ángel García Díaz.
Control de operaciones financieras. Experiencias de Iberoamérica y España.
Autores: Domingo Carbajo Vasco y Pablo Porporatto.
La Ley 8/2007 de Suelo y el Catastro Inmobiliario.
Autores: Beatriz Maseda Balaguer y Francisco José Coll Almela.
IV Jornada metodológica Jaime García Añoveros. La reforma de la financiación autonómica en el marco de los nuevos
Estatutos.
Autor:
Varios autores.