El Referéndum en Bolivia - Hanns-Seidel

"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
EL REFERENDUM
EN BOLIVIA
Primera edición, junio 2004
D.L. Nº 4 - 1 - 899 - 04
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
La Paz - Bolivia
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
REFERENDUM Y DEMOCRACIA ........................................... 139
Carlos Toranzo Roca
EL REFERENDUM EN ACCION: LUCES Y SOMBRAS .. 171
Carlos Böhrt Irahola
CONTENIDO
PRESENTACION ................................................................................ 7
REFERENDUM Y LA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA: TENSIONES Y ARMONIAS .................11
Fernando Mayorga
EL CAMINO DEL REFERENDUM: DE LAS PRIMERAS
PROPUESTAS A SU INCORPORACION EN LA
CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO ............................33
Carlos H. Cordero Carraffa
REFERENDUM EN BOLIVIA ....................................................... 91
Benjamín Miguel Harb
LA CRISIS ESTRUCTURAL DEL
ESTADO REPUBLICANO COLONIAL ................................... 117
Javier Bejarano Vega
6
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significativa las posibilidades de aplicación al no colocarle ninguna
limitación.
P R E S E N T A C I O N
Con la reforma de la Constitución Política del Estado
promulgada a principios del año 2004, se incorporó en el ordenamiento
jurídico nacional la figura del referéndum. Esta forma de consulta
popular en la cual se invita al electorado a pronunciarse por el “sí”
o por “no” sobre los temas que le son puestos a consideración, es un
mecanismo de democracia semidirecta bastante común en varios países
de la región y no ha sido totalmente extraño en la historia del país.
En 1931, en la corta administración del general Carlos Blanco Galindo,
se realizó un referéndum que, entre otras medidas, aprobó el habeas
corpus, la autonomía universitaria y la creación de la Contraloría.
Luego, esa forma de consulta no se repitió más y ni siquiera estuvo
contemplada en la Constitución aprobada en 1967.
Con ese nuevo marco jurídico, en abril, el gobierno de Carlos
Mesa convocó para julio de 2004 al primer referéndum en la democracia
boliviana, destinado a definir su política energética a través de 5
preguntas. De esta forma, el referéndum forma parte de la actualidad
política y hace urgente que la ciudadanía disponga de la mayor cantidad
posible de elementos de conocimiento y de análisis sobre el referéndum,
tanto sobre la institución como sobre el alcance de sus preguntas. Esta
información se hace tanto más necesaria ya que el desarrollo del
referéndum no transcurre en un cauce apaciguado sino más bien en
un escenario político, social, jurídico e institucional difícil, volátil e
incierto.
Fundemos, fiel a su vocación de centro de reflexión y de debate
sobre los aspectos fundamentales de la vida política, social y económica
de Bolivia, aceptó el reto de reunir opiniones serenas y plurales sobre
un asunto candente.
Contemporáneamente, el referéndum se convirtió en la bandera
de sectores políticos y sociales que criticaban las insuficiencias de la
democracia representativa y logró un espacio al ser reconocido en la
Ley de necesidad de reforma a la Constitución aprobada en agosto de
2002. En ese texto, se previó el referéndum constitucional y de alcance
nacional, es decir una consulta obligatoria para que la ciudadanía
ratifique o rechace las innovaciones a la Constitución. La reforma
aprobada en febrero de 2004 fue más allá pues amplió de manera muy
Este volumen cuenta con seis artículos escritos por destacados
especialistas y actores políticos. Opiniones y Análisis se abre con
“Referéndum y la democracia representativa: tensiones y armonías”
redactado por el doctor Fernando Mayorga, director del Centro de
Estudios Superiores Universitarios de San Simón. El artículo pone al
referéndum en un marco teórico indispensable para entenderlo,
mostrando cómo se articula con la democracia representativa en una
relación compleja. A continuación, en “El camino del referéndum: de
las primeras propuestas a su incorporación en la Constitución Política
del Estado”, el politólogo Carlos Cordero, profesor titular en San
Andrés, muestra cómo el referéndum se desarrolló en una coyuntura
7
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"OPINIONES Y ANALISIS"
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de incertidumbre que ni siquiera su convocatoria consiguió disipar.
Luego, Benjamín Miguel, parlamentario de la Democracia Cristiana
durante dos décadas consecutivas, ofrece su punto de vista sobre uno
de los temas más conflictivos del referéndum: la discusión sobre su
constitucionalidad. El autor defiende la idea que, a pesar de no haberse
seguido la vía más adecuada, el referéndum es constitucional. Por su
parte, en “La crisis estructural del Estado republicano colonial”, Javier
Bejarano, catedrático universitario y alto dirigente del Movimiento Sin
Miedo, expone la hipótesis que Bolivia asiste al cambio de su modelo
estatal y en esa reconfiguración, el referéndum ocupa un lugar especial.
El texto de Carlos Toranzo, doctor en economía y conocido analista
de temas políticos, hace un minucioso repaso del contexto complicado
en el cual se cumple el referéndum, visto como instrumento útil para
profundizar la democracia pero amenazado por posiciones radicales.
Cierra este número de Opiniones y Análisis, el artículo de Carlos Böhrt,
ex parlamentario y prefecto de Oruro, “El referéndum en acción: luces
y sombras” en el cual, después de defender la legalidad del referéndum
convocado por el presidente Mesa, realiza un acucioso examen de las
implicaciones y consecuencias de cada una de las 5 preguntas.
El lector comprenderá al término de la lectura, que los autores
han excedido con creces el temario que los ha reunido: en efecto, al
discutir sobre el referéndum, al exponer sus puntos de vista sobre su
aplicación en las actuales condiciones del país, han compartido su
diagnóstico y sus propuestas sobre el funcionamiento de la democracia
y de la sociedad boliviana en los primeros años del siglo XXI.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
9
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
REFERENDUM Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA:
TENSIONES Y ARMONIAS
democrática aunque no se debe perder de vista la posibilidad de que
esta estructura sufra nuevas transformaciones -aunque suponemos que
de manera relativa- con la realización de la Asamblea Constituyente.
Fernando Mayorga*
Sin embargo, no se trata solamente de instituciones, reglas y
procedimientos sino también de concepciones acerca de la democracia,
puesto que en el artículo primero constitucional se ha adicionado a
la democracia representativa el adjetivo “participativa” en alusión a
estos mecanismos de democracia directa1 con la pretensión de asignar
un nuevo sentido a la participación política.
La incorporación del referéndum y de la iniciativa ciudadana
legislativa en la Constitución Política del Estado, así como, la
eliminación del “monopolio” partidista en la representación política
modifican las reglas y modificarán los rasgos que, durante más de dos
décadas, caracterizaron la democracia representativa. Como se sabe,
en febrero de 2004, fruto de las circunstancias provocadas por la crisis
de octubre del año pasado, se aprobó la reforma constitucional
incorporando el referéndum y la iniciativa legislativa ciudadana
-además, la Asamblea Constituyente- como modalidades de
deliberación y ejercicio de gobierno por parte del pueblo que, a partir
de ahora, no delibera ni gobierna solamente “por medio de sus
representantes y de las autoridades creadas por ley” como rezaba en
el texto constitucional que circunscribía la representación política a
las organizaciones partidistas.
En las circunstancias actuales, que pueden concebirse como una
situación de transición hacia la adecuación parcial del sistema político
a este renovado diseño institucional, asistimos a la implementación
de un mecanismo inédito de democracia directa que modifica la
estructura del proceso decisional político vigente desde la transición
*
Sociólogo. Doctor en Ciencia Política. Director General del Centro de Estudios
Superiores Universitarios de la Universidad Mayor de San Simón (CESUUMSS), Cochabamba.
11
De manera específica, la introducción de aquellas instituciones
de democracia directa –en particular, el referéndum- tiene
consecuencias en el proceso decisional político puesto que se modifican
las pautas y los efectos de la participación de los ciudadanos en el
manejo y ejercicio del poder. Como señala Michelangelo Bovero, “(e)l
contraste entre democracia directa y representativa tiene que ver con
la diversa estructura del proceso decisional político: ... democracia
directa es aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar ellos
mismos el contenido de las decisiones colectivas, como en la democracia
antigua del ágora; democracia representativa es aquella en la cual los
ciudadanos votan para determinar quién deberá tomar las decisiones
colectivas, es decir, elegir a sus representantes”.2
1
Aunque convencionalmente se utilizan como sinónimos, algunos autores
establecen diferencias entre democracia directa y democracia participativa. Al
respecto, Giovanni Sartori en su Teoría de la democracia. El debate
contemporáneo, Vol. 1, Alianza Universidad, Madrid, 1988.
2
En: Una gramática de la democracia. Contra el gobierno de los peores.
Editorial Trotta, Madrid, 2002. Pág. 42.
12
"OPINIONES Y ANALISIS"
Precisamente, debido a sus consecuencias en el proceso de toma
de decisiones en la esfera política, el referéndum trae a colación el
debate en torno a las articulaciones o desaveniencias entre democracia
directa y democracia representativa a partir, al margen de los adjetivos,
de la consideración de su profundización. No se debe perder de vista
que, como señala Giovanni Sartori, la democracia involucra, por lo
menos, tres aspectos: “En primer lugar, la democracia es un principio
de legitimidad. En segundo lugar, la democracia es un sistema político
llamado a resolver problemas de ejercicio (no únicamente de titularidad)
del poder. En tercer lugar, la democracia es un ideal”3; por lo tanto,
al margen de los matices en su comprensión, lo que no está en discusión
es la democracia, una democracia sin adjetivos, como horizonte de
organización y ejercicio del poder político bajo criterios de igualdad
y libertad en la participación de los ciudadanos.
De manera complementaria a la consideración de estos aspectos
procedimentales y normativos, nos interesa evaluar las implicaciones
del uso de mecanismos de democracia directa considerando las
condiciones actuales que presenta el sistema político boliviano, y
particularmente el sistema de partidos, por efecto de las
transformaciones acontecidas en y después de la crisis política del 17
de octubre de 2003. Para lograr este propósito analizamos las
consecuencias de la incorporación del referéndum en el proceso político
decisional, las implicaciones que tiene este mecanismo de democracia
directa en la democracia representativa, así como, sus efectos en un
sistema político caracterizado por la mengua de sus pautas constitutivas,
sobre todo aquellas referidas al funcionamiento del sistema de partidos
bajo la lógica de la “democracia pactada”.
3
En: Elementos de teoría política, Alianza Editorial, Madrid, 1999. Pág. 29.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
REFERENDUM Y PROCESO POLITICO DECISIONAL
El referéndum es uno de los principales instrumentos de
democracia directa puesto que mediante este procedimiento el pueblo
-en tanto cuerpo electoral- participa en el proceso de toma de decisiones.
A diferencia del plebiscito, que se utiliza en ocasiones excepcionales
y no necesariamente en regímenes democráticos, el referéndum es una
votación popular que presenta una mayor regularidad que el plebiscito
y se enmarca en principios constitucionales. Presenta diversas
modalidades de acuerdo a sus finalidades normativas (constituyente
o constitucional, legislativo o administrativo), a sus alcances
territoriales (nacional o subnacional) y a sus efectos en las decisiones
gubernamentales (facultativo u obligatorio, consultivo o vinculante).
Es un mecanismo que es utilizado de manera excepcional para tomar
decisiones políticas o definir políticas públicas sobre tópicos específicos
puesto que en la sociedad actual no es posible convertir la consulta
permanente a los ciudadanos en una rutina participativa, debido a
razones demográficas y territoriales, para señalar las más obvias. Es
decir, la utilización de esta institución de democracia directa tiene que
ver más con necesidades vinculadas a la legitimidad del proceso
decisional que con su eficacia.
Los cuestionamientos a la democracia representativa parten del
supuesto de que se produce, mediante la competencia electoral, una
delegación de poder a una determinada cantidad de representantes para
que tomen decisiones colectivas en contraste con la participación
directa de los ciudadanos en esas decisiones a través de su concurrencia
a las urnas sin la intermediación de representantes. Como se sabe, a
mayor cantidad de individuos involucrados en un proceso decisional
menor es la eficacia decisional porque aumentan los costes para arribar
a un acuerdo, así sea, y no se trata de un aspecto superfluo, en relación
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
al tiempo invertido o requerido para tal fin. Como contrapartida, si
se incrementa el número de miembros que participan en las decisiones
y estos llegan a una definición consensuada se produce un resultado
más legítimo. Por ello, la unanimidad es el resultado plenamente
legítimo pero de difícil consecución porque exige mucho tiempo de
deliberación y debido a ello pierde en eficacia, mientras que una
decisión personal -un dictador decide por todos- resulta muy eficaz
porque se reduce al mínimo el tiempo conferido a la decisión aunque,
obviamente, esta carece de legitimidad. Precisamente, la selección de
representantes a quienes se delega poder de decisión y el establecimiento
de una mayoría -simple o absoluta- mediante el voto son mecanismos
democráticos destinados a establecer un punto de equilibrio entre
legitimidad y eficacia en el proceso decisional. Cuando no se cuestiona
la representación, la participación directa es superflua o innecesaria,
en cambio, cuando existe crisis de representatividad un mecanismo
como el referéndum actúa como un aspecto complementario -no
sustitutivo- de la democracia representativa porque amplía la
legitimidad de las decisiones colectivas aunque puede ir en detrimento
de la eficacia del proceso decisional.
Precisamente, una diferencia entre democracia representativa
y democracia directa -si consideramos que esta se refiere al referéndum
y no a la asamblea- tiene que ver con las características disímiles que
presenta la estructura del proceso político decisional puesto que, en
un caso, el núcleo decisorio radica en los órganos representativos y,
en el otro, en el pueblo, en tanto cuerpo electoral, al que se subordina
el accionar de los representantes o autoridades. En la democracia
representativa lo que está en juego es “quién” decide, en cambio, en
la democracia directa el asunto es “qué” se decide y, en ambos casos,
el ejercicio del voto determina “cómo” se elige y “cómo” se decide.
En otros términos, en la democracia directa los ciudadanos
votan para determinar el contenido de las decisiones colectivas, en
cambio, en la democracia representativa, los ciudadanos votan para
elegir a sus representantes a quienes se confiere la atribución de tomar
las decisiones colectivas.
El proceso decisional en la democracia representativa, siguiendo
a Bovero, se asemeja a una pirámide que tiene en la base a ciudadanos
en condición de igualdad formal -porque todos valen un voto- y en
el vértice a unos cuantos, sus representantes, que pueden distorsionar,
en el transcurso del proceso, la orientación que proviene de las
preferencias iniciales de los electores. En la medida que la democracia
se limite a la elección de representantes y se confiera a estos la
prerrogativa de tomar decisiones colectivas, el proceso decisional
puede provocar una distorsión entre la voluntad de los ciudadanos y
los resultados políticos poniendo en cuestión la legitimidad y la eficacia
de las instituciones democráticas.
Es evidente que la participación directa de los ciudadanos en
el proceso decisional tiene consecuencias positivas en términos de
legitimidad y puede ser más efectiva que la transferencia de esa
atribución a un(os) representante(s), sin embargo, es necesario que se
cumplan algunas condiciones mínimas para garantizar ese efecto puesto
que no todos los temas pueden ser tratados ni es posible utilizar la
participación directa de manera permanente en la toma de decisiones.
Por ello, el referéndum no debe ser concebido como una alternativa
a los procedimientos de la democracia representativa sino como un
mecanismo correctivo que permite asumir, con mayor grado de
legitimidad, determinadas decisiones en relación a tópicos específicos
aunque exige el cumplimiento de ciertos requisitos para que su resultado
sea eficaz: “Una institución de la democracia directa como el referéndum
puede ser ciertamente invocada como un correctivo democrático frente
15
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
a eventuales distorsiones de la democracia representativa, pero
solamente cuando se aplique a un problema de decisión que por su
naturaleza sea reducible a una pregunta específica y circunscrita,
además de sensata, que pueda formularse en los términos de una
alternativa neta entre un sí y un no, y solamente después de un debate
público suficientemente amplio que permita a los ciudadanos formarse
una opinión ponderada”.4 En otras palabras, la vinculación entre una
institución de democracia directa -como el referéndum- y la democracia
representativa exige evaluar y comparar cómo se decide y quiénes
deciden, bajo el supuesto de la vigencia de normas y valores que
aseguren la igualdad entre los ciudadanos.5 Con el referéndum, el
proceso decisional se complejiza, su estructura se amplía y pese a que
enfrenta el riesgo de perder en eficacia obtiene mayor legitimidad
porque la soberanía retorna a su lugar de origen aunque, como veremos
más adelante, no expresa el ideal de la participación política plena
debido a las características que asume la deliberación.
elegidas para ese fin”6 y la democracia directa que se caracteriza porque
“el individuo participa en primera persona en las deliberaciones que
le atañen (por lo tanto) es necesario, en primer lugar, que entre los
individuos deliberantes y la deliberación que los involucra no haya
ningún intermediario”.7 Si, como señala Bobbio, el asunto se enfatiza
en la deliberación, la institución que caracteriza a la democracia
representativa es el parlamento (y otros órganos en el nivel subnacional),
en cambio, en la democracia directa la deliberación se ejerce en
asambleas de ciudadanos. Si, en cambio, se refiere a la decisión
colectiva, la democracia directa se institucionaliza en el referéndum,
es decir, la deliberación es un paso previo a la decisión que se toma
mediante el mecanismo del voto y la regla de la mayoría.
DEMOCRACIA DIRECTA Y DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA
La inclusión del referéndum resuelve, en cierta medida, un
debate espúreo en torno a una supuesta contraposición entre modelos
de democracia: entre la democracia representativa que se caracteriza
porque “las deliberaciones que involucran a toda la colectividad no
son tomadas por quienes forman parte de ella, sino por personas
Es obvio que ni la asamblea ni el referéndum pueden ser
instituciones permanentes que sustituyan a los órganos representativos,
primero, porque tomar todas las decisiones en asamblea exige la
existencia de la figura -añorada o deseada- de la polis griega: el
“ciudadano total”, que participa en todas las deliberaciones en las que,
además, todos deben participar; algo imposible de poner en práctica
en sociedades complejas como las actuales. Por su parte, si bien el
referéndum es más viable debido a la regla electoral que pone fin a
la deliberación e induce a que se tome una decisión, es imposible que
este instrumento sea utilizado de manera permanente para definir
colectivamente sobre todos los tópicos y en todas las circunstancias.
Ahora bien, la tendencia general en la democracia
contemporánea se orienta a articular ambas dimensiones, representativa
y directa, porque se refieren a diversas modalidades de participación
4
En: Una gramática de la democracia. Contra el gobierno de los peores.
Editorial Trotta, Madrid, 2002, Pág. 43.
6
Idem, pág. 34.
5
Al respecto, Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, FCE, México, 1992.
7
Idem, pág. 39.
17
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ciudadana y, como vimos en el acápite anterior, ponen en juego
complejas relaciones entre la legitimidad y la eficacia del proceso
decisional. La democracia directa funciona y se extiende en el ámbito
local donde las comunidades deliberan en asambleas y los ciudadanos
se involucran en los asuntos públicos aunque sus decisiones no tienen
efecto de poder sobre las autoridades, paralelamente, la democracia
representativa se ha extendido al nivel subnacional y el principio de
representación no se limita al parlamento y abarca a organismos
intermedios, federales, regionales o municipales, que se conforman
mediante el voto ciudadano. Asimismo, el referéndum como una
institución para tomar decisiones a escala nacional mediante sufragio
directo y universal se incluye en la norma constitucional para fortalecer
la democracia representativa pero su uso está acotado a temas
específicos, determinados por la propia norma.
El referéndum es una modalidad de democracia directa porque
no existen intermediarios o representantes empero se sustenta en la
participación episódica de individuos aislados, en la ausencia de
interrelación entre los ciudadanos y en la carencia de deliberación
pública porque el elector es un mero receptor pasivo de la información
que discurre sobre los asuntos en tratamiento y no participa de manera
directa en el debate. Estos rasgos limitan la posibilidad de considerar
el referéndum, en sentido estricto, como democracia directa en la
medida que no se produce una participación plena de los ciudadanos
en el espacio público para tomar decisiones colectivas después de
debatir (cara-a-cara) en asambleas, a la usanza del añorado ideal de
la polis griega.
Algunos autores, como Giovanni Sartori, complejizan esta
relación al distinguir entre democracia directa y democracia de
referéndum8, a partir del carácter de la deliberación y la naturaleza
de las interacciones en cada caso.
8
En realidad establece una taxonomía más compleja porque distingue entre
democracia directa, democracia de referéndum y democracia participativa
(aparte de democracia representativa y democracia electoral). En cierta medida,
la democracia del referéndum sería una subespecie de la democracia directa
que se refiere a una modalidad de participación, en cambio, la democracia
participativa sería una formulación ambigua puesto que no designa una
modalidad específica ya que se sitúa “en todas partes y en ningún sitio” debido
a que el énfasis está puesto en la participación y desdeña las reglas que la hacen
posible. Si la participación es entendida como “tomar parte en persona” en las
decisiones colectivas, su invocación es válida para cuestionar la pertinencia
de la participación meramente electoral pero no para prefigurar las características
de una democracia participativa. En todo caso, el asunto está referido a la
intensidad -autenticidad y efectividad- de la participación y la intensidad es
19
Otro aspecto que se puede colegir de esta distinción que enfatiza
en el carácter de la deliberación está referido a la pregunta de la
consulta, más específicamente, a quién establece los asuntos sobre los
que debe manifestarse la voluntad popular, el orden de las preguntas
para su tratamiento y la manera de formular las alternativas de respuesta.
En la asamblea, que implica deliberación pública basada en la
interacción entre participantes, el conjunto de miembros del “soberano”
determina la agenda y las modalidades de su tratamiento; en la
democracia del referéndum, para seguir con la definición de Sartori,
el orden de la agenda es menos susceptible de definición mediante la
inversamente proporcional al número de participantes por lo que una democracia
directa sería viable solamente en comunidades de escasa población puesto que
a escala nacional se requiere la introducción de normas que regulen esa
participación y, con ello, una mayor participación se considera como un atributo
-necesario y deseable- de la democracia representativa. Al margen de la
pertinencia de esta clasificación, nos interesa poner de relieve su comprensión
del referéndum para evaluar su significado en la democracia representativa.
En: Teoría de la democracia. El debate contemporáneo, Vol. 1, Alianza
Universidad, Madrid, 1988.
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deliberación y participación de todo el pueblo o cuerpo electoral y más
bien proviene de una instancia representativa o de la autoridad política.
mayoría parlamentaria en relación a una política pública sobre el gas.
En segundo lugar, cuando por efecto de la protesta popular esta consulta
es aceptada por la coalición de gobierno, esta adoptó un criterio
limitativo respecto a sus alcances porque enfatizó en el carácter
consultivo del referéndum y, además, en su organización en
circunscripciones departamentales evidenciando un cálculo
instrumental que deslegitimó la posición gubernamental. Ante este
intento de instrumentalización del referéndum, finalmente, la demanda
por la consulta popular se orientó a la exigencia de un referéndum con
consecuencias de obligatoriedad, es decir, de carácter vinculante.
¿DE LA DEMOCRACIA PACTADA A LA DEMOCRACIA
DIRECTA?
Es obvio que la articulación del referéndum a la democracia
representativa en Bolivia no es fruto de la reforma política incremental
que caracterizó su despliegue desde la transición democrática.9 Es
resultado de una situación de agudización de la crisis de representación
política que se tradujo en una impugnación general del proceso
decisional que había caracterizado el funcionamiento de la “democracia
pactada”, basada en la centralidad partidista y a través de coaliciones
de gobierno y acuerdos entre actores políticos relevantes.
La secuencia de la aceptación -y posterior institucionalizaciónde esta demanda de consulta popular es muy expresiva porque, en
primer lugar, la oposición parlamentaria y extraparlamentaria planteó
la necesidad de la realización de un referéndum debido a la ilegitimidad
de las posibles decisiones de la coalición de gobierno y su correlativa
9
La demanda de Asamblea Constituyente puede ser concebida como un rechazo
a esta lógica incremental que, a lo sumo, implicó una reforma parcial a la
Constitución Política del Estado en 1994. Una estrategia para evitar la reforma
total de la Constitución mediante una Asamblea Constituyente fue incluir en
el documento del Reencuentro Nacional, a iniciativa del gobierno, la figura
de “referéndum constitucional” en una nueva Ley de Necesidad de Reforma
Constitucional, cuya aprobación estaba prevista para el año 2007. Así, el
referéndum se limitaba a la aprobación o rechazo de la reforma constitucional
y pretendía postergar, sino evadir, la demanda de Asamblea Constituyente. El
tiempo de la reforma incremental no condecía con el tiempo de la política
-en crisis- y el referéndum asumió un nuevo sentido como demanda de
participación.
21
La negativa al referéndum vinculante -ese fue el tenor de la
última aparición pública de los jefes de la coalición de gobierno-, aparte
de otros factores que no corresponde analizar en este trabajo, clausuró
las posibilidades de una solución política a la crisis política distinta
a la renuncia del presidente de la República y a la sucesión
constitucional. Por ello, el referéndum vinculante es una de las
demandas asumidas por el discurso del nuevo presidente de la República
en la denominada “agenda de octubre”, porque se refiere a quiénes
deben decidir sobre el tema del gas y cómo deben participar en esa
decisión; así, el parlamento deja de ser el núcleo decisivo del proceso
decisional en este tema y es reemplazado por el pueblo a través de
su participación en las urnas.10
10
Fruto de la complejidad de esta transición de la “democracia pactada” a un
nuevo formato institucional-formal e informal- todavía en ciernes, el parlamento
debe “legalizar” la convocatoria al referéndum realizada mediante decreto
presidencial, aunque este mismo órgano representativo, fruto de las
circunstancias y las disposiciones legales vigentes, aprobó su inclusión en la
constitución reformada y promulgada el 20 de febrero de 2004. Es otra muestra
de las dificultades para articular democracia representativa y democracia directa
y de los desafíos para la implementación de reformas político-institucionales
en situaciones de crisis.
22
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Estos avatares denotan, en el caso boliviano, un origen peculiar
de la adopción de instituciones de democracia directa. La inclusión
del referéndum en nuestra norma constitucional es tardía puesto que,
en América Latina, esta institución está vigente -a escala nacional- en
catorce países y solamente cuatro no lo contemplan en sus constituciones
políticas, y en los países en los cuales se ha utilizado -que son diezlas consultas se han referido a temas de carácter constitucional,
legislativo y administrativo. En general, su uso ha sido moderado
aunque existe una tendencia al incremento si se comparan las décadas
de los 80 y los 90, algo que tiene que ver, probablemente, con los
desafíos de la consolidación democrática en la región o con situaciones
de crisis política. Si su utilización ha sido parcial, su impacto ha sido
relativo y en la generalidad de los casos ha sido promovido desde el
poder gubernamental.11
gobernabilidad y participación. A ello apuntaron los cambios en el
sistema electoral con la despartidización e independencia del organismo
electoral, la ampliación de la edad de votación a los mayores de 18
años, la implementación de la “ley de cuotas” para propiciar una mayor
participación de las mujeres y la inclusión de diputados uninominales
en vínculo directo con el electorado. Si en el pasado la representación
política se limitaba a la instancia congresal, paulatinamente se
restituyeron concejos municipales en capitales de departamento y de
provincia hasta consolidar gobiernos municipales en más de trescientas
unidades territoriales. A ello se sumó la incorporación de comités de
vigilancia, como instancias de control a la labor edilicia, y la
conformación de consejos departamentales como instancias intermedias
de consulta y fiscalización.
Considerando estas vicisitudes, ¿qué expresa y qué efectos tiene
el referéndum en la democracia representativa, en general, y,
obviamente, en la “democracia pactada”? Para responder ambos
aspectos es preciso realizar un breve recuento de su decurso, aunque
de manera preliminar se puede señalar que se ha producido una
modificación sustantiva en la lógica del proceso político decisional
y también un salto cualitativo porque es un intento de restituir la
legitimidad de las decisiones políticas mediante la ampliación de la
participación directa de la ciudadanía.
En las dos últimas décadas, la democracia representativa estuvo
sometida a un proceso de reforma política e institucional dirigido a
establecer un equilibrio entre legitimidad, representatividad,
11
Al respecto, Zovatto Daniel, et.al., en: La política importa. Democracia y
desarrollo en América Latina, BID, Washington, 2003. Capítulo 10.
23
Es decir, se incrementaron y diversificaron las instancias y
órganos de representación política y la cantidad y calidad de los
representantes, además, se combinaron diversas modalidades de
elección denotando una combinación de reglas en respuesta a demandas
de legitimidad y representatividad: elección directa por mayoría
absoluta o indirecta por mayoría congresal, para binomio presidencial;
elección directa por mayoría y minoría en circunscripción
departamental, para senadores; elección directa por mayoría relativa,
para diputados uninominales; elección directa por sistema proporcional
en circunscripción departamental o municipal, para diputados
plurinominales y concejales; elección indirecta mediante concejos
municipales, para consejeros departamentales; elección directa por
mayoría o indirecta mediante concejo municipal, para alcaldes.
Asimismo, se pretendió lograr mayor estabilidad en el ejercicio
gubernamental con la ampliación del período de gestión a cinco años,
en la presidencia y las alcaldías, la reducción de tres a dos binomios
electorales para la segunda vuelta congresal en la elección presidencial
y la elección directa de alcaldes.
24
"OPINIONES Y ANALISIS"
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Un efecto de esta profundización de la democracia, sobre todo
en el nivel local, fue el surgimiento de nuevos liderazgos políticos y
de nuevas fuerzas políticas afincadas en su supremacía regional. Sin
embargo, la ampliación del espacio social representable por la política,
su segmentación en múltiples escenarios y la descentralización
operativa de las estrategias electorales pusieron al descubierto rasgos
deficitarios en el accionar de los partidos debido a que se limitaron
a actuar como “máquinas electorales” y se autoexcluyeron del ímpetu
reformista. Es decir, la reforma institucional no modificó la centralidad
partidista en la política, asentada en el precepto constitucional que le
otorgaba exclusividad en la postulación de candidatos, y más bien, puso
en evidencia los aspectos deficitarios de su funcionamiento y la
precariedad de sus tareas de mediación puesto que los partidos políticos
no fueron objeto, sino de manera tardía e incompleta, de un intento
de modernización institucional a través de la Ley de Partidos Políticos.
La democratización partidista naufragó en los primeros intentos de
adecuación del funcionamiento de las organizaciones partidistas más
antiguas (MNR, MIR y ADN) y pese a que la Ley de Partidos fue
aprobada a fines de 1999, su implementación fue pospuesta hasta
quedar en situación de anacronismo.
Durante la década pasada, los partidos actuaron bajo una lógica
de pactos que no se limitó a la conformación de coaliciones de gobierno
asentadas en mayorías parlamentarias sino que implicó el
establecimiento de acuerdos entre oficialismo y oposición que
compartieron una agenda mínima de reformas políticas (sobresalen los
acuerdos de 1990 y 1991, entre los partidos con representación
parlamentaria, y que condujeron a la reforma constitucional en 1994)
y la reorientación de políticas públicas (sobre todo, en educación y
descentralización). El mecanismo informal fueron las “cumbres” de
jefes de partidos con representación parlamentaria y, en algunas
circunstancias, la participación activa de un actor ajeno a la política
institucional, como la Iglesia católica, denotando el paulatino
debilitamiento de este mecanismo de concertación que dio paso al
predominio de una lógica de confrontación entre oficialismo y oposición
parlamentaria a partir de la utilización de la mayoría oficialista como
“rodillo parlamentario”. Coincidentemente al rezago en la
democratización de los partidos políticos y a la creciente polarización
en la dinámica del sistema de partidos se produjo, a partir del año 2000,
el inicio de una ola de protestas sociales cuestionando la política
económica y demandando nuevas modalidades de participación política;
esta última demanda se tradujo en la consigna de “asamblea
constituyente” como una interpelación a la centralidad partidista desde
la apelación a la democracia directa.
Si las normas adquirieron ese sesgo, las estrategias de los
actores políticos transitaron, en los últimos años, de una actitud de
colaboración motivada por el predominio de una tendencia centrípeta
en el sistema de partidos, al despliegue de una racionalidad instrumental
acentuada por una creciente polarización en la discursividad política
en torno a los clivajes estado/mercado y democracia representativa/
democracia directa y, en algunas circunstancias, democracia/
autoritarismo.
25
Mientras la conducta partidista asumía contornos pragmáticos,
la política empezó a mostrar señales de desinstitucionalización puesto
que las prácticas y las demandas de varios sectores sociales cuestionaban
y/o excedían el ámbito parlamentario y los espacios formales de
participación y representación traduciéndose en acción directa en las
calles a través de la movilización de las organizaciones sindicales y
movimientos sociales que se articularon en torno a nuevas demandas
26
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
(agua, tierra y territorio). Esta disociación entre la política formal y
la “política en las calles” -en la conocida fórmula de Fernando Calderóntuvo un cauce institucional en los comicios generales de junio de 2002
provocando una recomposición en el sistema de partidos con la
emergencia de nuevas fuerzas políticas relevantes, particularmente el
MAS y el MIP, que expresaban la irrupción de liderazgos y
organizaciones campesinas e indígenas bajo pautas de
autorepresentación. La capacidad representativa de la democracia
adoptó nuevos bríos pero la polarización en el sistema de partidos
impidió que la renovación en su composición interna tuviera
consecuencias positivas en el proceso político decisional.
en entredicho por la postura irreductible del entonces presidente de
la República particularmente en relación a la exportación de gas y a
la convocatoria a una “asamblea constituyente”.
La polarización ideológica y política manifiesta en el proceso
electoral de 2002 asumió contornos más agudos debido a la
conformación de una coalición de gobierno entre las dos fuerzas
tradicionales todavía vigentes -MNR y MIR- que desplegaron una
estrategia de exclusión de la oposición parlamentaria, reducida al MAS
y al MIP debido al ingreso de NFR a la coalición oficialista en agosto
de 2003. El fortalecimiento de la coalición de gobierno en términos
cuantitativos -en el parlamento- se tradujo en el fracaso de la última
posibilidad de concertación entre oficialismo y oposición propiciada
por la Iglesia católica con la denominación de “Reencuentro Nacional”,
cuyo documento no recogía las propuestas de la oposición parlamentaria
y extraparlamentaria en torno a la realización de una “asamblea
constituyente” y al establecimiento de políticas estatales en torno a
varios temas, como recursos energéticos, tierra y hoja de coca, mediante
el diálogo entre gobierno, partidos de oposición y sectores sociales.
La propuesta había sido promovida por la Iglesia católica como
respuesta a los graves conflictos desatados en febrero de 2003 que
pusieron en evidencia la debilidad de los mecanismos institucionales
para procesar las demandas y los conflictos pero su viabilidad fue puesta
27
El fracaso del “Reencuentro Nacional” fue el principio del fin
de un ciclo de funcionamiento de la democracia bajo pautas de pacto
y concertación entre partidos con representación parlamentaria y la
crisis de octubre fue el momento de inflexión y cambio de la “democracia
pactada” en sus aspectos procedimentales y en los contenidos de la
discursividad política.
En relación al primer aspecto, se expresa en la presencia inédita
de un presidente de la República sin bancada parlamentaria y al mando
de un gabinete que no se asienta en una coalición de partidos, asimismo,
en una dinámica parlamentaria sin la típica división entre oficialismo
y oposición y operando bajo una lógica de mayorías circunstanciales
de acuerdo a los temas en tratamiento, hecho que pone de manifiesto
las modificaciones de facto en el proceso decisional. Si a eso se suma
la realización de un referéndum de carácter vinculante se habrá afectado
de manera estructural la pirámide del proceso decisional de la
democracia representativa.
En el segundo aspecto, la inexistencia de una propuesta
programática con capacidad hegemónica para encarar una resolución
del clivaje estado/mercado, que después de veinte años vuelve a plantear
dilemas en torno al modelo económico, provocó el desplazamiento del
proceso decisional de un ámbito institucional de la democracia
representativa -como el parlamento- a la participación directa de la
sociedad como cuerpo electoral (se trata de una resolución parcial e
inicial del clivaje democracia representativa/democracia directa,
aunque persiste el riesgo de una resolución a partir de la contradicción
28
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
democracia/ autoritarismo). En la medida que la legitimidad se antepone
a la eficacia, el proceso decisional exige la más amplia participación
ciudadana para que los actos del poder político se ajusten a las
preferencias de la sociedad porque éstas no se expresan en -ni sus
demandas se canalizan a través de- la representación parlamentaria.
En todo caso, la deliberación en torno a las preguntas del referéndum
puede permitir dilucidar la orientación programática del modelo de
desarrollo y definirla a partir de una decisión política de carácter
colectivo con participación ciudadana. La incorporación del referéndum
vinculante en la Constitución Política del Estado es una adecuación
institucional a las modificaciones fácticas en el proceso decisional
provocadas por la crisis de octubre y el desafío para la conservación
y la profundización de la democracia representativa es su realización.
La democracia representativa depende, en estas circunstancias, de la
democracia directa.
que implicaba, en primera instancia, la concertación con actores sociales
y regionales antes de su tratamiento congresal, lo que implicaba inducir
al parlamento a subordinarse a una decisión asumida en un ámbito ajeno
a la política institucional; posteriormente, ante la imposibilidad de
concertar con actores estratégicos de la sociedad civil, la alternativa
fue incorporar algunos aspectos de ese proyecto de ley en las preguntas
del referéndum, cuyos resultados se convierten en mandato para la
elaboración de la norma y su aprobación congresal. En ambos casos,
esa instancia representativa aparece como el último eslabón en un
proceso decisional que tiene como núcleo decisivo la voz de la sociedad,
en un caso, a través de élites sociales y regionales y, en el otro caso,
a través del voto ciudadano. Si bien la diferencia radica en el carácter
institucional o no del procedimiento ambos pueden tener consecuencias
similares respecto a la subordinación de las estrategias partidistas y
del comportamiento parlamentario a otras pautas de participación
política del pueblo. Aunque este hecho muestra las dificultades de la
articulación de la democracia directa y la democracia representativa,
es evidente que la democracia directa -por lo menos, bajo la figura
del referéndum- llegó para quedarse. Lo que resta saber es si será un
instrumento pertinente para dotarle al proceso decisional no solamente
una mayor legitimidad sino, también, más eficacia. Esto es, que su
resultado permita definir el tema en cuestión y que todos los actores
estratégicos ajusten sus preferencias y estrategias a la aceptación de
su resultado.
Una consideración final respecto a la articulación entre
democracia representativa y democracia directa tiene que ver con la
modificación en las pautas de relación entre poder ejecutivo y poder
legislativo puesto que, debido a la existencia de una propensión al
bloqueo o boicot parlamentario respecto a las iniciativas
gubernamentales, el presidente de la República optó por convocar al
referéndum mediante un decreto supremo con el riesgo de que en el
congreso no se apruebe la ley correspondiente y que este hecho permita
que la convocatoria sea demandada por inconstitucionalidad con el
riesgo de un conflicto de poderes que puede orillar a que el referéndum
adquiera un carácter seudoplebiscitario que dirima esa reyerta. En cierta
medida, también la estrategia gubernamental en el tratamiento del
proyecto de la nueva Ley de Hidrocarburos expresó una tendencia a
subordinar la conducta congresal a procedimientos de otra índole
porque la propuesta del poder ejecutivo fue planteada en una secuencia
29
ARMONIAS Y TENSIONES
En términos de diseño institucional es evidente que existe
congruencia entre democracia representativa y democracia directa,
entre la selección de representantes a través de la competencia electoral
30
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
y la definición de políticas estatales mediante el voto directo ciudadano.
En primer lugar, porque en un período de crisis o transición la
legitimidad se antepone a la eficacia en la toma de decisiones y la
legitimidad de una decisión está ligada al grado y tipo de participación
ciudadana. En segundo lugar, porque el centro de la política ya no es
el sistema de partidos y la realización del referéndum puede provocar
la alteración de la conducta de los actores políticos que deben y deberán
ajustar su accionar a las preferencias resultantes de la implementación
de esa institución de democracia directa. Las tensiones provienen de
las circunstancias en las cuales se incorpora en la Constitución Política
del Estado esta nueva modalidad de participación política, puesto que
existe una confusión entre veredicto y procedimiento. Existen actores
sociales y políticos que consideran que en octubre de 2003 se definió
la política energética y que, por lo tanto, el referéndum se dirimió en
las calles pese a que las consignas y las propuestas fueron variadas;
otros actores consideran que lo que se exigió fue un mayor protagonismo
de la sociedad a través de una consulta popular cuyos resultados sean
mandato obligatorio para los gobernantes.
innovadora que puede considerarse como el peldaño decisivo para la
realización de la Asamblea Constituyente.
Es difícil aventurar el derrotero de este debate, sin embargo,
con la realización del referéndum se habrá dado el primer paso para
ampliar la participación ciudadana y recuperar la legitimidad del proceso
decisional en la política. Falta saber si la representatividad de las
instituciones de la democracia representativa se restituye e incrementa
merced a la competencia promovida por la eliminación del monopolio
partidista en la representación política y si la gobernabilidad adquiere
nuevas pautas institucionales sin poner en riesgo la legitimidad, sin
erosionar la representatividad y sin mitigar la participación. Al fin y
al cabo, ya no es posible pensar la estabilidad política en términos
meramente instrumentales y sin la participación ampliada de la sociedad
y, por eso, el referéndum constituye la primera prueba de una práctica
31
32
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
EL CAMINO DEL REFERENDUM: DE LAS PRIMERAS
PROPUESTAS A SU INCORPORACION EN LA
CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO
habían dirigido a la base militar aérea de El Alto, la emblemática ciudad
que protagonizó las jornadas de octubre. Simultáneamente, un
contingente militar literalmente tomó el aeropuerto internacional de
Viru Viru, en Santa Cruz, ciudad que había permanecido en tensa calma
durante los conflictos.
Carlos H. Cordero Carraffa*
LA SUCESION PRESIDENCIAL. ¿EL ULTIMO CAPITULO?
Cerca del medio día del 17 de octubre, el rumor de la renuncia
de Gonzalo Sánchez de Lozada a la Presidencia de la República,
comenzó a apaciguar los ánimos exaltados de la gente en las calles,
pero al mismo tiempo agudizó la incertidumbre en el país. La guerra
del gas, como se vino en denominar la movilización social a favor de
la defensa de los recursos hidrocarburíferos había encontrado en el
pedido de renuncia del presidente y en la negativa rotunda a dicha
demanda, el punto muerto del conflicto.
El rumor corría con mayor insistencia a medida que pasaban
las horas. Por la tarde del 17, los medios de comunicación audiovisual
mostraban un helicóptero realizando varios viajes con rumbo
desconocido. Al día siguiente, la crónica periodística confirmó que los
pasajeros eran Sánchez de Lozada, su familia y cercanos colaboradores.
Desde un improvisado helipuerto en el Colegio Militar de Ejército se
*
Politólogo, Universidad Central de Venezuela; profesor titular de la Carrera
de Ciencias Políticas, Universidad Mayor de San Andrés. Postgrados en
Educación Superior, UMSA; Derecho y Gestión Electoral, Universidad Andina
Simón Bolívar, Bolivia; Ciencia Política Iberoamericana, Universidad
Internacional de Andalucía, España.
33
¿El presidente, en un último acto de desesperación, se refugiaría
en la capital oriental para conducir desde allí las riendas del Estado
y conservar una autoridad que se escurría implacablemente? Tiempo
después del conflicto, en varios círculos políticos del país se comentó
insistentemente que Sánchez de Lozada habría intentado llevar su
gobierno fuera de la capital política de la República. Si pasó por la
cabeza del presidente o si fue una estrategia que se llegó a considerar,
nunca se sabrá con certeza, lo cierto es que un avión de la línea bandera
boliviana se llevó a Miami los restos de un gobierno que dejó durante
14 meses, una estela ingrata de cuestionables decisiones
gubernamentales.
El abandono del poder ahondaba la crisis política, pues ésta
no culminaba con la renuncia del presidente, lo incierto era cómo salir
de la encrucijada. ¿Las Fuerzas Armadas instalarían un gobierno de
facto, provisorio y de transición? ¿La movilización social daría lugar
a una estructura política revolucionaria capaz de tomar el poder? ¿Se
produciría la sucesión presidencial según los rituales de la Constitución?
A las evidencias televisivas que exhibían vuelos misteriosos
y tropas movilizadas, se sumaron nerviosas y apresuradas conferencias
de prensa mostrando a los líderes de la coalición política, Jaime Paz
Zamora y Manfred Reyes Villa, en situación de franco retiro. El
pomposo pacto de gobernabilidad suscrito el 6 de agosto de 2003, dos
34
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
meses antes de la crisis de octubre: “Convergencia Nacional para
vencer la crisis y forjar el desarrollo de Bolivia”, estallaba en las
puertas de la residencia oficial del exhausto presidente. El acuerdo
MNR-MIR-NFR, que logró reunir a 105 parlamentarios, más de dos
tercios del Congreso, no trajo réditos al gobierno, por el contrario, fue
la advertencia de continuidad de más decisiones de cúpula y de partidos.
al fuego. Sánchez de Lozada, debe renunciar”.2 Ni la intermediación
de los presidentes de Brasil, Luiz Inacio Lula Da Silva, y de la
Argentina, Néstor Kirchner, a través de dos de sus representantes
enviados a Bolivia para facilitar el diálogo entre los sectores sociales
y el gobierno, detuvieron el fin del gobierno de Goni.3
Un día antes de la renuncia de Sánchez de Lozada, en la
residencia presidencial, desde donde se intentó gobernar durante las
últimas semanas del conflicto, las jefaturas de los partidos coaligados
realizaron un último e inútil gesto. Tardíamente, ofrecieron realizar
un referéndum consultivo por departamentos para establecer la política
de exportación de gas, se comprometieron a revisar la ley de
hidrocarburos previa concertación con las petroleras para aumentar los
ingresos del país, así como insertar la Asamblea Constituyente en la
Carta Magna.1
El débil gobierno se aferró en su desesperación a las demandas
ciudadanas enarboladas durante la guerra del gas. Al hacer éste anuncio,
reconocían la victoria de los detractores gubernamentales y al tiempo
se instalaba la indignación como nuevo elemento psicológico en la
nación. ¿Fue necesaria tanta muerte y destrucción para finalmente ceder
ante las demandas de mayor participación política, planteadas desde
meses atrás del conflicto de octubre?
La oferta gubernamental, no sólo fue extemporánea sino
contraproducente. Declaraciones de dirigentes sindicales resumieron
el sentimiento popular, “al darnos la razón sólo ha echado gasolina
1
La Razón, periódico de circulación nacional, 18-10-2004.
35
La noche del 17, la renuncia estaba consumada. Tanto diputados
como senadores, se presentaban en el Palacio Legislativo para intervenir
en el desenlace. El lento arribo, dificultado por las barricadas en las
calles, hacía más incierto el último capítulo de las movilizaciones de
octubre. La democracia, como no había sucedido en 20 años, se hallaba
en vilo. El Vicepresidente de la República, al tiempo, miembro nato
del Congreso de la República, podía ungirse con la investidura
presidencial, siempre y cuando la movilización popular no impusiera
otra salida. Con muchas dificultades se reunía el quórum mínimo y
reglamentario de sesiones. Finalmente, se instalaba el Congreso y los
medios informativos difundían la carta póstuma del todavía presidente.
A pesar de que la democracia representativa y en particular el
Congreso, habían sido fuertemente cuestionados durante los últimos
meses, el presidente renunciante apelaba a la institución parlamentaria
para colocar allí su renuncia, siguiendo preceptos constitucionales. La
movilización popular frenaba su avance a escasas cuadras del simbólico
escenario del poder. Luego de un apresurado debate legislativo sin
argumentaciones novedosas ni relevantes, se llevó a cabo el rito
democrático del voto nominal por la aceptación o rechazo a la solicitud
2
La Razón, 17-10-2004
3
Goni, apelativo popular que Gonzalo Sánchez de Lozada utilizó durante varias
campañas electorales.
36
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de renuncia. Una mera formalidad que mostró sin embargo un
parlamento dividido y enfrentado.
opuestos. Por una parte, la formalidad institucional de la ceremonia
de juramento del nuevo gobernante, en un clima impregnado de tensión,
bajo la mirada nerviosa de los representantes nacionales. Por otro lado,
en la plaza de San Francisco, a escasas cuadras del Palacio Legislativo,
la vigilante fiesta popular, desinhibida y desbordante. El emblemático
centro del poder político restañaba sus heridas, bajo el influjo
embriagante de la alegría en las calles.5 Por algunas horas, el país
fracturado se reencontraba consigo mismo.
Ante la precariedad de la situación política, se activó el
mecanismo de la sucesión presidencial. Minutos más tarde, el
Vicepresidente, vestía los símbolos del poder presidencial. Carlos Mesa
Gisbert era reconocido por el Congreso y la aparente quietud de la
multitud parecía refrendar la decisión política. En instantes, la
democracia representativa y de partidos, revalorizaba su función
legitimadora del poder resolviendo un agudo conflicto social por la
vía pacífica y constitucional.
En un emocionado pero firme discurso, el flamante presidente
–el séptimo en 20 años, por la realización de 5 elecciones presidenciales
y 2 sucesiones constitucionales– sintetizaba el conflicto, asumiendo
el compromiso de hacer efectivas tres medidas: revisión de la ley de
hidrocarburos, convocatoria a un Referéndum consultivo para definir
una política del gas y convocatoria a Asamblea Constituyente.4
En menos de 24 horas los estandartes de la movilización social
fueron recogidos por el extinto gobierno, luego tomaba la posta el nuevo
presidente. El pueblo movilizado recibía la oferta como un paño frío
a su efervescencia. Lo que prueba que la legitimidad en la política es
un oscuro y elusivo objeto del poder que, como la fama, es veleidosa
y suele ser efímera.
El 17 de octubre del 2003, en horas de la noche, se habían
producido dos actos políticos cargados de simbolismo, simultáneos y
4
Discurso del Presidente Carlos D. Mesa G., Documentos oficiales.
37
¿CUALES LAS CAUSAS DE OCTUBRE ROJO?
Ni duda cabe de que el tema del referéndum se halló en el centro
de la vorágine de octubre, que culminó en la sucesión constitucional.
¿El referéndum, fue un tema circunstancial o reflejaba una demanda
ciudadana de vieja data? ¿Cuál es la genealogía del referéndum?
¿Cuáles los caminos andados por los instrumentos de la democracia
participativa hasta el discurso presidencial del 17 de octubre?
5
"Históricamente, los movimientos sociales han jugado un papel fundamental
en el proceso de constitución de la sociedad boliviana. Una sociedad compleja
caracterizada, en primer lugar, por la heterogeneidad de las relaciones
económico-sociales, es decir, por la coexistencia de relaciones industriales
artesanales y comerciales y de economías campesinas familiares y comunitarias
que tuvieron diferentes expresiones en el campo político. En segundo lugar,
por la acentuada pluralidad cultural, pues se trata de una sociedad en la que
conviven la cultura occidental, industrial y cristiana, con las culturas aymaras,
quechuas y tupiguaraníes. En tercer lugar, por las profundas desigualdades
regionales, producto de modelos de desarrollo diversos basados en las
particularidades socio-geográficas” Pág.439. Calderón, 1999.
38
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Aunque es relativamente más fácil hacer arquitectura del pasado,
cualquier diseño ex post asume indefectiblemente una perspectiva. En
el presente artículo se analiza el rol que algunos actores políticos
–iglesia, partidos y Estado- jugaron en el proceso de implantación del
referéndum como recurso de la democracia participativa. Las
movilizaciones sociales (las marchas indígenas por la dignidad y el
territorio (1990, 1992 y 1996) la guerra del agua (2000), bloqueo
campesino a la ciudad de La Paz (2001), febrero y septiembre-octubre
2003) constituyen el contexto convulsivo en el cual se suceden varias
reformas políticas y antecedentes indirectos de la política participativa.
Hernando Siles, en los últimos meses de su gobierno y el mecanismo
de la consulta popular no se contemplaba en la Constitución violada.
Luego, con los resultados de la consulta se intentó reformar la
Constitución vulnerada. Finalmente, el plebiscito constituyó el marco
normativo electoral con el que se convocaron a elecciones presidenciales
y legislativas para marzo del mismo año, que ganaron los republicanos
genuinos, bajo la candidatura de Daniel Salamanca. Gobierno y
parlamento electo a quienes les corresponde el ingrato mérito de llevar
a Bolivia a la conflagración bélica con el Paraguay (Guerra del Chaco.
1932-1936).
Las reformas políticas, entendidas como resultados de este
juego de presiones sociales y respuestas institucionales, se convierten
en el hilo conductor de este análisis. Finalmente, se efectúan algunas
consideraciones con respecto a los mecanismos de la democracia
participativa -referéndum, plebiscito, iniciativa legislativa ciudadanarecogiendo al tiempo experiencias ocurridas en Latinoamérica, a manera
de ilustración y como posibles lecciones a considerar en el proceso
de aplicar esta medida en el sistema político boliviano. Matizado con
crónicas de opiniones con relación al referéndum, así como
consideraciones sobre participación política ciudadana.
Las reformas fueron validadas años después, por un Congreso
Constituyente convocado en 1938, bajo la presidencia del Tte. Cnl.
Germán Busch B., quien también había asumido la presidencia producto
de un golpe de Estado. Esta Constitución, la de1938, es considerada
históricamente como la reforma que sigue a la Constitución de 1880.
El estado de derecho y el respeto a la Constitución Política del Estado
no fue la característica de los gobiernos bolivianos desde la fundación
republicana (1825) hasta finales del siglo XX, algo que no se valora
lo suficiente. Como se verá más adelante, los gobiernos democráticos
de los últimos 20 años de democracia han realizado malabares para
no apartarse de la legalidad.
UNA MIRADA A UN REMOTO ANTECEDENTE: 1931
En el año de 1931, 11 de enero, se realizó una consulta popular
convocada bajo la presidencia del General Carlos Blanco Galindo
(Cochabamba, 1882-1953). Dicha consulta no fue un acto constitucional
ni plenamente participativo. La Constitución vigente (1880) había sido
vulnerada por el golpe militar que destituyó al Presidente electo
Participaron del referéndum plebiscitario los varones mayores
de edad que sabían leer y escribir y eran propietarios de un patrimonio
determinado (voto censitario). Con lo que se mantuvo la histórica
exclusión de las mujeres en el acto del sufragio. Recién en 1951, 20
años más tarde, bajo el gobierno del Movimiento Nacionalista
Revolucionario, se incorporaría el sufragio universal, el cual se hizo
efectivo en las elecciones de 1956.
39
40
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Las reglas que normaron el referéndum de 1931 establecían que
los ciudadanos sólo debían votar por el sí o el no en cada pregunta
formulada. La boleta electoral entregada al ciudadano, en el referéndum
de entonces, tenía nueve preguntas. La mayoría simple de sufragios
a favor o en contra definía el resultado de la consulta. Los votos en
blanco eran considerados como afirmativos. A pesar del origen
inconstitucional del plebiscito, la participación social legitimó de hecho
los temas puestos en consulta. La mayoría de los electores que
participaron en este proceso aprobó las reformas constitucionales que
la Junta Militar quería implementar en el país.
política sobre el gas; no convocatoria inmediata a elecciones), convierte
a dichos procesos en eventos básicamente incompatibles. Pero permite,
a través de la comparación y señalando las diferencias, obtener algunas
lecciones sobre el carácter que pueden asumir los procesos de consulta
popular.6
Como resultado del proceso fueron incorporadas en la Carta
Magna las siguientes modificaciones: establecimiento de garantías
contra los apresamientos, detenciones y procedimientos ilegales (hábeas
corpus); limitación de las facultades del Estado de Sitio; garantías para
contratos, empréstitos y concesiones efectuadas por el Poder Ejecutivo
y soberanía nacional sobre las empresas extranjeras; defensa del orden
social contra delincuentes y agitadores; fijación de dietas de los
representantes nacionales, ampliación de las atribuciones del Congreso
y limitación de facultades del Senado; la no reelección presidencial
y del vicepresidente para un período inmediato; incorporación de la
Contraloría General de la República; descentralización administrativa;
establecimiento de autonomías universitaria y judicial.
La distancia temporal que existe entre la consulta de 1931 (1931,
consulta plebiscitaria; gobierno militar de facto; Congreso suspendido;
fractura del orden constitucional; consulta con sufragio restringido y
temas varios; convocatoria posterior a elecciones generales) y el
referéndum plebiscitario a realizarse en julio próximo del 2004 (2004,
gobierno constitucional; Congreso en ejercicio, vigencia del orden
constitucional, consulta con sufragio universal sobre tema específico:
41
IGLESIA, MOVIMIENTOS SOCIALES Y REFERENDUM
En mayo de 2003, a escasos meses de la explosión de octubre,
los Obispos de Bolivia hacían conocer al país la siguiente premonitoria
reflexión: “Como en otras oportunidades hemos sido testigos del
acontecer nacional de los últimos meses. Los sucesos dramáticos de
febrero no han sido hechos aislados, sino un eslabón más de una cadena
de manifestaciones de la profunda crisis que afecta al país.7 Ante esta
constatación no podemos quedar indiferentes, ya que se corre el gran
riesgo no sólo de que se repitan sino que se agudicen y broten
explosiones y manifestaciones más luctuosas todavía. Nuestro anhelo
y el de todo el pueblo boliviano es que semejantes sucesos no vuelvan
a repetirse nunca más”.8
El febrero negro, una focalizada revuelta social con expresiones
vandálicas, había dejado sentimientos de dolor e incredulidad, sensación
de desorden, inseguridad, anarquía, orfandad y vacío de poder. El clima
6
El Diario, periódico de circulación nacional, diciembre 1931, enero 1931; La
Razón, abril-mayo, 2004.
7
Febrero de 2003, es la última de una serie de fuertes movilizaciones urbanorurales, cuyos antecedentes inmediatos ocurren en el año 2000, con la
denominada guerra del agua que impidió la privatización del recurso natural,
y en el 2001, el bloqueo campesino a la ciudad de La Paz, por mas de 30 días.
8
Documento de la Conferencia Episcopal, mayo 2003.
42
"OPINIONES Y ANALISIS"
de los meses siguientes a febrero no era de los mejores. Se percibía
la presencia ominosa de la violencia y la sombra del autoritarismo que
amenazaba con la disgregación social, pues ponía en riesgo la
democracia conquistada con tanto sacrificio a lo largo de los últimos
veinte años. A estas percepciones se sumaban hechos que acentuaban
la magnitud de la crisis: la pobreza creciente, la corrupción generalizada,
la impunidad, la pasividad y el sentimiento de impotencia colectiva
frente a un sistema político y de partidos insensible, que impedía mirar
al futuro con esperanza.9
Era evidente que la democracia era limitada y poco participativa,
por lo tanto, exigía al gobierno y a los partidos políticos, impulsar con
audacia reformas estructurales y de fondo, para dar respuestas y
certidumbre al país. Antes de la crisis definitiva de octubre, la Iglesia,
así como enviaba mensajes directos al gobierno, también recordaba
a los sectores de oposición que una actitud hostil no era constructiva
y que, aunque la democracia podía ser cuestionada, había que apoyarse
en las normas y en la institucionalidad democrática existente, partiendo
de ella para mejorarla.10
"OPINIONES Y ANALISIS"
políticos. La mediación permitió en ocasiones la suscripción de acuerdos
o compromisos político-sociales.
Antes de las movilizaciones de noviembre y octubre de 2003,
la Iglesia decidió apoyar una serie de esfuerzos e iniciativas que
permitirían una forma de pacto de carácter político y social
fundamentado en el diálogo y la concertación. Para tal propósito fue
elaborado el documento titulado “Reencuentro Nacional”, el cual
debería suscribirse, luego de varios intentos fallidos, en los primeros
días de septiembre, a escasos días del estallido final.
El objetivo central del documento se enmarcaba en el
fortalecimiento de la democracia y la pacificación del país. Varios
partidos políticos comprometieron su apoyo a dicha iniciativa de la
Conferencia Episcopal Boliviana. Sin embargo, el Movimiento al
Socialismo (MAS) se excluyó y publicó un documento con una serie
de observaciones a los temas que había planteado la Iglesia Católica.11
11
La Iglesia, en el periodo democrático, además de su intrínseca
función sobre la fe, asumió un papel mediador y moderador de los
conflictos sociales y políticos, generalmente a solicitud de los propios
actores enfrentados. Propició encuentros de diversa índole, entre
gobierno y sindicatos obrero-campesinos o cumbres de jefes de partidos
9
La cuestión más importante en el fin de siglo sigue siendo la integración social
y, más particularmente, la pobreza. Si las brechas sociales y la pobreza continúan
creciendo, el mismo futuro del país, al menos en términos democráticos, está
en duda”. Calderón, 1999.
10
Documento Conferencia, 2003.
43
Extracto del Documento: Posición del MAS con relación al Reencuentro
Nacional.
"1 Que el gobierno nacional y los partidos políticos tradicionales nunca se
reencontraron con nuestro pueblo, son ellos quienes están divorciados de la
sociedad boliviana y gobiernan para las transnacionales. Son ellos quienes tienen
que reflexionar y buscar el Reencuentro Nacional con los bolivianos, después
de los sucesos del 12 y 13 de febrero.
5 De igual manera, para iniciar el proceso de transición hacia un nuevo modelo
político en la construcción de la democracia boliviana, hemos planteado la
realización de una Asamblea Constituyente que incorpore a las naciones
originarias, como el verdadero mecanismo legítimo de reencuentro y unidad
nacional. Donde sean todos los bolivianos quienes, bajo diferentes formas de
representación popular, definamos de una vez por todas qué instituciones
democráticas nos damos y qué país proyectamos como visión colectiva”; CEDIB,
2004.
44
"OPINIONES Y ANALISIS"
El diputado y dirigente de los cocaleros, Evo Morales, acusó a la Iglesia
de haberse prestado a los juegos del oficialismo y en especial de
colocarse del lado del modelo económico que solamente estaba
causando más pobreza en Bolivia.
El documento incluía recomendaciones para propiciar la
incorporación de mecanismos de la democracia participativa, entre
ellos el referéndum. Sin embargo, la forma en que estaban planteados
no satisfizo las expectativas de los grupos de oposición al gobierno.
El texto fue suscrito por los partidos de la coalición gubernamental,
pero no fue avalado por el Movimiento al Socialismo MAS, ni por
el Movimiento Indígena Pachakuti MIP, tampoco por nuevos actores
políticos que ya competían en escena y que no habían sido incluidos
en el documento, porque además de discrepar con la orientación de
las propuestas no tenían representación política parlamentaria.
Requisito último que excluía a los dirigentes más beligerantes del
momento. Detalle que escapó al cálculo de la Iglesia, pero no de los
partidos políticos tradicionales ni del gobierno.
La negativa de los movimientos políticos emergentes,
representantes nacionales y dirigentes sindical-campesinos, fueron las
campanas de lo que sobrevendría. Los partidos políticos repetían, bajo
el amparo de la Iglesia una vieja fórmula que había dado resultados
importantes en la década de los noventa, los pactos entre dirigencias
partidarias y parlamentarias, a nombre de la sociedad que decían
representar. En esta ocasión el desencanto ciudadano pesó mucho más
que las buenas intenciones de la Iglesia o la lógica de pactos para
producir cambios graduales en la institucionalidad democrática.
El referéndum estaba presente en el documento “Reencuentro
Nacional”, sujeto a tiempos y procesos legislativos vigentes. Pero ello
no fue suficiente para las demandas de cambios inmediatos.
45
"OPINIONES Y ANALISIS"
LAS REFORMAS POLITICAS
Los partidos políticos con representación parlamentaria fueron
relativamente exitosos durante dos décadas, suscribiendo pactos que
luego se volcaban en reformas tanto en la Constitución, como en
diversas leyes, las cuales reconfiguraban las instituciones políticas,
lenta y gradualmente. Los antecedentes de esta conducta pueden
hallarse, en las reformas políticas producidas sobre el sistema de
representación, propiciadas desde principios de la década de los 90.
Un antecedente de esta lógica es el Decreto Supremo Nº 22407,
de 11 de enero de 1990, titulado “Políticas de acción para consolidar
la estabilidad y promover el crecimiento económico, el empleo y
desarrollo social y la modernización del estado”. Ver al final del
presente apartado el cuadro en el cual se recogen cronológicamente
las reformas políticas.
Dicho documento ejecutivo, fue publicado a los pocos meses
de asumir Jaime Paz Zamora la Presidencia de la República, mandato
cuestionado en su legitimidad electoral por haber obtenido el tercer
lugar en las votaciones generales y sin embargo alcanzar la
designación presidencial por votación del Congreso boliviano. A los
cinco meses de gobierno, Paz Zamora, reconoció que “las
contradicciones y vacíos de la Ley Electoral vigente, causan descrédito
y apatía en el electorado, y en los hechos llevaron a que la Nunciatura
propiciara una reunión de jefes de partidos políticos en la que se
acordaron varias medidas, tres de las cuales han sido ya puestas en
práctica por el Gobierno de Unidad Nacional: a) El Registro Único
Nacional, por el que se establece el documento nacional de identidad;
b) el equipamiento indispensable para instalar el registro único y
permanente de electores, y c) el sistema computarizado de escrutinio,
46
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
quedando aún pendiente de concertación política la reforma de la ley
electoral”. 12
REFERENDUM Y NORMATIVA POLITICA (1967-2004)
UNA VISION DE CONJUNTO
Posterior al Decreto, Paz Zamora colocó en la mesa de discusión
de las cumbres de jefes políticos, un Proyecto de Ley de Reforma de
la Ley Electoral, en el que se sugerían medidas sobre los siguientes
temas: a) Valor del escrutinio realizado en la mesa de voto; b) la más
amplia y democrática composición de las Cortes Electorales; c) la
participación de las minorías; d) la modernización del sistema electoral;
e) normas sobre el financiamiento de los partidos políticos y de sus
campañas, f) normas sobre los medios de comunicación y su empleo
en las campañas electorales.13
La idea de reformar sustantivamente el sistema electoral y los
mecanismos de la representación, culminan objetivamente en 1997,
cuando entra en vigencia un nuevo procedimiento de elección de
diputados en circunscripciones uninominales. Esta reforma sin
embargo, requería modificaciones complementarias en la Constitución
Política del Estado, vigente desde finales de la década de los 60.
12
“Historia electoral de medio siglo. 1952-2002. Compilación y estudio ”, C.
Cordero, 2002, sin publicar.
13
Cordero, 2002.
47
Norma
Gobierno
Sancionada por la H.
Asamblea Constituyente
1966-1967. Promulgada el 2
de febrero de 1967.
Decreto Supremo Nº 22407,
11 de enero de 1990.
René
Ortuño
Ley Electoral Nº 12465, de
julio de 1991.
Observaciones
Barrientos
Vigente 27 años sin modificaciones,
hasta 1994.
Jaime Paz Zamora
(1989-1993)
Primeras recomendaciones y
compromisos para hacer más
trasparente el sistema de elección y
representación.
Incorporación de la fórmula de
números divisores impares (Saint
Lagüe).
Totalidad
de
circunscripciones plurinominales.
Se inicia el primer proceso de
reforma siguiendo preceptos
constitucionales. No incluye los
recursos de la democracia
participativa. Se modifica el sistema
de elección y representación.
Primera reforma constitucional
siguiendo
procedimientos
constitucionales.
Se
crean
circunscripciones uninominales.
Incorporación de la fórmula de
números divisores pares para
circunscripciones plurinominales
(d´Hondt).
Reordenamiento y ajuste para
concordar la Constitución.
Jaime Paz Zamora
(1989-1993)
Ley de Necesidad de Reforma
de la Constitución Política del
Estado: Ley Nº 1473, de 1 de
abril de 1993.
Jaime Paz Zamora
(1989-1993)
Ley de Reforma a la
Constitución Política del
Estado: Ley Nº 1585, de 12 de
agosto de 1994.
Gonzalo Sánchez de
Lozada (1993-1997)
Ley de Adecuaciones y
Concordancias
de
la
Constitución Política del
Estado, Ley Nº 1615, de 6 de
febrero de 1995.
Ley de Reforma Electoral Nº.
17042, de agosto de 1996
Gonzalo Sánchez de
Lozada (1993-1997)
Gonzalo Sánchez de
Lozada (1993-1997)
48
Se reforma la Ley electoral a lo
dispuesto en la Constitución. Se
ajusta el tipo de circunscripciones,
la forma de elección, cómputo y
asignación de escaños.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Código Electoral, Nº 1984, Hugo Bánzer Suárez
de 25 de junio de 1999.
(1997-2001)
Ley de Partidos Políticos Nº Hugo Bánzer Suárez
1983, de 25 de junio de 1999 (1997-2001)
Ley de Necesidad de Reforma Jorge F. Quiroga
a la Constitución, Nº. 2410, Ramírez (2001-2002)
de 1ro. de agosto de 2002.
Ley de Reforma a la Carlos Mesa Gisbert
Constitución Política del (2003-2004)
Estado: Ley Nº 2631 de 20 de
febrero de 2004.
Decreto Presidencial Nº. Carlos Mesa Gisbert
27449, de 14 de abril de 2004. (2003-2004)
Primer Código Electoral desde la
fundación republicana. Se reúne y
ordena normativa electoral dispersa
vigente en leyes: Participación
Popular,
Ley
Orgánica
de
Municipalidades.
Primera ley, desde la fundación
republicana, que regula el
funcionamiento de los partidos
políticos.
Se inicia segunda reforma
constitucional
siguiendo
procedimientos constitucionales. Se
incorpora referéndum e iniciativa
legislativa ciudadana.
Segunda reforma a la Constitución de
1967. Se incorporan mecanismos de
la democracia representativa:
referéndum, iniciativa legislativa
ciudadana y Asamblea Constituyente.
Convocatoria para la realización del
referéndum.
Elaboración propia. Sobre la base de: “DIGESTO. Normas del Sistema Político”,
2002; “Historia electoral de medio siglo 1952 -2002”, Cordero, 2002.
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
Desde 1982, fecha emblemática de la recuperación de la
democracia, se produjeron dos reformas constitucionales. 14 En la
primera de ellas no se contemplan modificaciones que incluyan los
mecanismos de la democracia representativa, como el referéndum, por
ejemplo. En cambio, en la segunda sí están presentes tres de los más
14
Ley de Reforma Constitucional, 1994; Ley de Reforma Constitucional; 2004.
Documentos oficiales.
49
"OPINIONES Y ANALISIS"
destacados recursos de la participación: Asamblea Constituyente,
iniciativa legislativa ciudadana y referéndum.
Como hecho inédito en la historia constitucional de Bolivia cabe
mencionar que la reforma a la Constitución producida en 1994, fue
la primera llevada a cabo siguiendo procedimientos que ella misma
establece para su cambio. La última de las reformas constitucionales,
sancionada en febrero de 2004, tuvo un parto más accidentado y en
los bordes de la legalidad.
La sanción de 2 reformas en un plazo de 10 años pone en
evidencia una dinámica política de alta volatilidad jurídica, pues siendo
rigurosamente constitucionalistas, la segunda reforma debía continuar
con el trámite legislativo, iniciado tiempo atrás en el parlamento. Sin
embargo, las presiones sociales y políticas, hicieron que tanto el
gobierno, como los partidos con representación política parlamentaria
apresuraran el paso e inclinaran la línea de legalidad.
La inclusión formal del referéndum, iniciativa legislativa
ciudadana y Asamblea Constituyente, que de hecho amplía las bases
de la participación social, no apareció súbitamente en el texto
constitucional del año 2004. Tuvo un antecedente previo, que quedó
plasmado en la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, norma
sancionada en los últimos tramos del corto gobierno de Jorge Quiroga
Ramírez (2001-2002).
Este reconocimiento e inclusión de los mecanismos de la
democracia participativa, sin embargo, no contuvo la espiral de presiones
sociales ni la vorágine de violencia que vivió el país durante el gobierno
de Gonzalo Sánchez de Lozada, el cual arrancando en agosto del 2003
debía concluir su mandato constitucional en agosto de 2007.
50
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El sistema político había propiciado dichas reformas políticas
orientadas a mejorar la participación ciudadana. Tanto las reformas
constitucionales de 1994, la Ley de Necesidad de Reforma de 2002,
así como las reformas aplicadas en el sistema de elección y
representación, fueron sentidas como insuficientes. Esta percepción de
insuficiencia, puede explicar parcialmente, los motivos de la espiral
de presiones que desembocan en octubre con la renuncia del presidente
Sánchez de Lozada.
periodos legislativos, cada uno de cinco años para su tratamiento y
aprobación. Esto significa dos procesos electorales y dos legislaturas,
eventualmente diferentes en su composición política partidaria.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
Dos cumbres políticas se llevaron a cabo en los primeros años
de los 9015 para consensuar cambios significativos, tanto en el orden
constitucional como en las leyes electorales, a objeto de renovar las
instituciones políticas que habían caído en un precoz deterioro. Si bien
durante las reuniones de los grupos de trabajo se llegó a considerar
la incorporación de mecanismos de democracia directa, la Reforma
Constitucional 1994, no incluyó dichas medidas.
Cabe aclarar, sobre todo para los lectores que están fuera del
contexto boliviano, que la reforma constitucional a la que se hace
referencia tiene tres fechas: de sanción, adecuación y aplicación. Fechas
y momentos que suelen llevar a cierta confusión. La Constitución
boliviana, para su reforma formal demanda un plazo mínimo de dos
El propósito de este largo plazo y procedimiento, radica en la
idea de garantizar cambios que no afecten la estabilidad jurídica del
país, cuya historia se halla plagada de gobiernos que utilizaron el
expediente de cambios constitucionales para dar viabilidad a gobiernos,
generalmente de facto. Remitámonos, sin ir más lejos, al referéndum
plebiscitario propiciado por Galindo, en 1931. La Constitución
boliviana, forma parte de lo que se ha venido en denominar en teoría
constitucional, como constituciones rígidas, en razón de los plazos y
posibilidades de reforma.
La Ley de Necesidad de Reforma Constitucional se aprobó en
abril de 1993, en los últimos meses de gobierno de Jaime Paz Zamora
y la Ley de Reforma Constitucional en 1994, durante el primer gobierno
de Sánchez de Lozada. Un par de meses más tarde se sanciona la Ley
de Adecuación de la Constitución Política del Estado (1995), para
concordar el texto constitucional. Finalmente, la aplicación de las
reformas sancionadas en 1994, recién causa efecto sobre el sistema
de representación en las elecciones de 1ro. de junio de 1997,
cumpliéndose con ello el complejo trámite legislativo.
REFORMAS EN EL SISTEMA ELECTORAL
165 En dichas cumbres de Jefes Políticos efectuadas entre 1991 y 1992, participaron:
Jaime Paz Zamora, presidente constitucional 1989-1993, jefe del MIR; Hugo
Bánzer Suárez, ADN; Gonzalo Sánchez de Lozada, MNR; Carlos Palenque
Avilés, CONDEPA; Antonio Aranibar, MBL y Max Fernández Rojas, UCS.
Líderes de partidos con representación política parlamentaria, quienes
hegemonizaron la política durante 2 décadas.
Durante los años 90, los partidos políticos que disponían de
representación política parlamentaria, optaron, como vimos, por
reformas constitucionales y reformas en el orden electoral. Esto es,
reformas en el marco de la democracia representativa. La transformación
51
52
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
más relevante, en el sistema de representación, tiene que ver con el
cambio en el origen electoral de la Cámara de Diputados.
no ha sufrido variación alguna. En consecuencia, el ciudadano con un
voto elegía dos poderes y la lista completa de candidatos propuestos
por los partidos.
Desde 1980, la Cámara de Diputados se halla conformada por
130 miembros, distribuidos en 9 circunscripciones departamentales,
asignados en proporción variable. Las reformas a la Ley Electoral,
dieron lugar a la creación de 68 circunscripciones uninominales para
elegir igual número de representantes, en el marco de las 9
circunscripciones departamentales, preexistentes. El resultado deviene
en la composición de la Cámara de Diputados y en la modificación
del origen electoral de casi la mitad de los 130 diputados elegidos.
Con el último cambio introducido en las reglas de la
representación, que entró en vigor en 1997, se esperaba mejorar la
relación entre los candidatos de partidos políticos con el ciudadanoelector. De alguna manera apuntaba a mejorar la participación ciudadana
eligiendo directamente diputados por circunscripción. Por otra parte
intentaba mejorar el desempeño legislativo, al propiciar una relación
supuestamente más directa entre representante y elector.
Esta modificación puntual en el origen electivo de los diputados,
se introdujo con el propósito de remediar al paulatino distanciamiento
que se venía operando entre partidos políticos y sociedad, entre electores
y candidatos auspiciados por los partidos políticos. La constatación
de la brecha indicada, surgía como consecuencia de las elecciones de
1985, 1989, 1993, y del desempeño de los representantes en el
parlamento en los periodos legislativos: 1985-1989; 1989-1993; 19931997.
Luego de dos experiencias electorales (elecciones 1997 y 2002),
eligiendo diputados uninominales, se puede sostener que dicha apertura
del sistema resultó una buena intención de los partidos políticos que
no produjo los resultados esperados. Sin perjuicio de las causas que
apuntan los estudios de Ardaya, como Culver y Ferrufino17, considero
sin embargo, que el desfase entre expectativas y resultados ocurrió en
dos ámbitos, diferentes y complementarios a la institución legislativa,
uno interno y otro externo.
Durante los tres procesos electorales aludidos, se habían elegido
a la totalidad de miembros de la Cámara de Diputados, mediante listas
cerradas y bloqueadas. Por otra parte, las elecciones son de carácter
general, pues se elige al presidente y a ambas cámaras legislativas de
manera simultánea, con una sola papeleta y el mismo día.16 Esto último
La incorporación de lo que se denomina sistema electoral de
representación proporcional personalizada (haciendo referencia al
modelo electoral alemán, con el cual existen enormes diferencias, más
que similitudes), no contempló una reforma institucional
16
Se habían utilizado para cada una de las elecciones indicadas distintas fórmulas,
todas en el marco de los sistemas proporcionales: 1985, cifra repartidora; 1989,
doble cociente; 1993, Saint Lagüe. Estos cambios en las fórmulas, sumados
a la manipulación de los resultados, restringían algo más las posibilidades de
53
las minorías políticas que ingresaban en competencia electoral. Estas
modificaciones incidían en la percepción de una democracia de partidos
concentrados en mejorar su situación y poco interesados en ampliar la
participación social. C. Cordero, Historia electoral, 2002, sin publicar.
17
Ardaya, 2003. Culver y Ferrufino, 2000.
54
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
complementaria del Congreso que proveyera el adecuado marco
administrativo y de gestión para el desempeño de los diputados
uninominales. Por otra parte, la ciudadanía receptora del nuevo
mecanismo de participación no acompañó la dinámica en razón de un
lento y poco asistido proceso de aprendizaje de las posibilidades que
ofrecía el representante uninominal.
uninominales nunca escapó del control ejercido por los partidos políticos
y sus jefaturas, pues las normas establecían que debían ser postulados
exclusivamente por los partidos políticos, en las listas de partidos. No
existía la postulación independiente, lo cual daba pié al mantenimiento
de fuertes lazos de dependencia entre partido y candidato, generando
en última instancia, igual o mayor distanciamiento con el elector.
Ambos trabajos subrayan la confusión subyacente sobre el rol
asignado al cargo de diputado uninominal. Durante las campañas se
presentan como gestores de demandas locales, vinculadas a las carencias
de infraestructura social en las circunscripciones. Cuando los
uninominales resultan electos poco o nada pueden hacer efectivamente
por mejorar los recursos de inversión o realizar gestión directa para
las circunscripciones en las que fueron elegidos. Esta
sobredimensionada capacidad gestora opacó, a juicio de Ardaya y
Culver/Ferrufino, el desempeño de los diputados. Por otra parte, se
ha constatado que en los procesos de decisión legislativa, los
uninominales exhibieron una mayor lealtad con las consignas
partidarias, más que con los electores. Por tanto, sumados dichos
factores, provocaron más que un reencuentro con el ciudadano, un
desencanto social.
La resistencia de los jefes políticos a liberalizar el control de
la representación política, forma parte de la lógica exhibida por los
partidos de propiciar reformas graduales pero no sustantivas. Esta
lógica gradual tuvo resultados relativos sobre la estabilidad política,
pero en el largo plazo exigió nuevos y mayores ajustes. Este gradualismo
y los cambios no efectivos, fueron argumentos para insistir y lograr,
años más tarde, lo que se vino en denominar como la desmonopolización
de la representación política. Por efectos de la Reforma Constitucional
de 2004 y como consecuencia de las movilizaciones de octubre, el
parlamento y los partidos se vieron forzados a romper el monopolio
en la postulación de candidatos a puestos de representación e incluir
esta medida en la nueva Constitución. Una ley especial, todavía no
discutida deberá normar esta última modificación.
Por otra parte, la incorporación de la representación uninominal
no constituyó en rigor una demanda ciudadana, sino una reforma
concebida y encarada “desde arriba” por los partidos políticos, que
creían interpretar las expectativas ciudadanas de más y mejor
representación política.
La inclusión de diputados uninominales, finalmente, fue
desdibujada por los propios partidos políticos, que avanzaron en la
reforma pero sin soltar amarras. La postulación de diputados
55
Las reformas de la primera generación, que afectaron
parcialmente el diseño institucional de la Cámara de Diputados y del
sistema electoral, constituyen el antecedente formal y normativo de
la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones. Permiten
también poner en evidencia la conducta incremental, de los partidos
políticos con relación a las reformas políticas. Los partidos introdujeron
cambios en el sistema político combinando y atendiendo expectativas
sociales y de partido, pero fueron cambios controlados. Este cálculo
incremental es un rasgo característico de las élites bolivianas.
56
"OPINIONES Y ANALISIS"
DEBATE ALREDEDOR DEL REFERENDUM
La forma en que intervienen los partidos políticos y los
movimientos sociales asociados a partidos nuevos, en el proceso de
incorporación del referéndum, iniciativa legislativa ciudadana,
Asamblea Constituyente, desmonopolización de la representación, es
otra clave explicativa para reflexionar y describir los caminos seguidos
por dichos mecanismos, desde las primeras propuestas ciudadanas
hasta su incorporación en la Constitución Política del Estado. Esta
explicación se concentra señalando los rasgos del debate que se
desarrolla con respecto de los beneficios y riesgos potenciales del
mecanismo del referéndum.
La crítica apunta a creer que debilitan aún más la frágil
institucionalidad democrática representativa y se subraya el riesgo de
que el referéndum sea utilizado con fines demagógicos y electorales.
Los defensores sostienen que la supuesta contradicción entre la
democracia representativa vigente y la participación ciudadana directa
es anacrónica, argumentando que la experiencia de países -sobretodo
latinoamericanos- prueba que las instituciones de la democracia directa
pueden complementar los procesos representativos en lugar de
suplantarlos o debilitarlos.
Percepciones más radicales -desde paradigmas marxistas y de
lucha de clases- entienden el referéndum como un espacio de
confrontación del cual sólo pueden emerger vencedores y vencidos,
en el largo camino hacia la conquista del poder por parte de los
excluidos por la democracia burguesa. Por lo tanto, el referéndum y
la Asamblea Constituyente, no son sino peldaños inútiles pero
necesarios en beneficio de la recomposición del Estado y la sociedad,
a través de los mecanismos que permite la democracia liberal.
57
"OPINIONES Y ANALISIS"
El debate no ha concluido ni habrá terminado el 18 de julio,
por el contrario las lecturas a favor y en contra seguirán alimentándose
mutuamente por efecto de los resultados que arrojará la consulta. El
nuevo agregado de conflictividad será cómo la expresión popular se
logra convertir en una política pública. Ver Anexo 1, en la que se
extractan puntos de vista enfrentados sobre el referéndum, expresados
por dirigentes de partidos, analistas y otros líderes de opinión,
publicados en la prensa nacional.
En todo caso, el referéndum ha adquirido el carácter de un
escenario público donde convergen y se enfrentan múltiples intereses
de grupo y Estatales.
Lo evidente es que la incorporación del referéndum, así como
su aplicación, están colocando a prueba la fortaleza, estabilidad y
continuidad de la democracia de los últimos 20 años. No es poco para
algo tan sencillo, en apariencia, como un listado de preguntas que se
responde eligiendo entre el sí o el no. Su ejercicio se halla preñado
de rasgos de incertidumbre, tanto por las características formales que
habrá de adquirir, como por los resultados políticos que producirá dicha
consulta. En el momento de concluir este artículo, finales del mes de
mayo, el Congreso Nacional no ha sancionado aún la Ley que habrá
de normar la consulta ciudadana. A manera de ilustración ver el
cronograma del referéndum.
58
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
EL CRONOGRAMA DEL REFERENDUM
En las dos últimas décadas y en el marco de los procesos de
transición desde los gobiernos autoritarios hacia la democracia y
posteriormente, en el marco de la propia democracia, América Latina
ha recurrido a este procedimiento con relativa intensidad. Hasta el año
2001, 13 países incluían en sus constituciones los mecanismos del
plebiscito o referéndum, sólo 5, incluyendo Bolivia, no contemplaban
dicho procedimiento.18
PRIMERA ETAPA: Convocatoria
Se produce el 14 de abril vía Decreto (*).
La campaña de información ciudadana de la Corte Nacional Electoral comenzó el 18 de abril.
El 14 de abril se publicaron los asientos electorales.
SEGUNDA ETAPA: inscripciones y Preguntas
El lunes 3 de mayo se inician las inscripciones de ciudadanos que votarán por primera vez.
El 19 de mayo se conocen las preguntas del referéndum.
El 3 de junio se cierran las inscripciones.
TERCERA ETAPA: Organización
Entre el 7 de mayo y el 23 de junio se actualiza el padrón.
El 27 de junio se publicará la resolución sobre el número de mesas y libros.
El 30 de junio se publicará la nómina de jurados.
El 11 de julio se conocerán las mesas y el 12 se posesionará a los jurados.
CUARTA ETAPA: Consulta
El domingo 18 de julio se llevará a cabo el referéndum para definir la política energética
del país.
QUINTA ETAPA: Cómputo e informes
El 18 de julio comenzará el cómputo departamental.
El 1 de agosto se repetirá la votación en mesas anuladas. Si hay repetición, el cómputo nacional
terminará el 12 de agosto.
El informe de la Corte será presentado al Congreso el 14 de agosto.
(*) Hasta el 25 de mayo, no se aprobó la Ley de Referéndum.
LOS INSTRUMENTOS DE LA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
El referéndum, en su versión estrictamente jurídica, forma parte
de las instituciones de la democracia directa y constituye una vía
efectiva para la participación política mediante el sufragio directo y
universal, en escala nacional. Por ahora, la primera experiencia del
referéndum en Bolivia, tiene aplicación sólo en el ámbito nacional,
pero en el futuro podría extenderse a otros ámbitos, departamentales
e incluso municipales.
59
Las distintas constituciones latinoamericanas hacen referencia
a dichas instituciones de la democracia participativa, utilizando
terminología diferente. Entre dichos términos se encuentran la iniciativa
popular legislativa, el referéndum, plebiscito, la consulta popular, la
revocatoria del mandato (recall), el cabildo abierto. Su objetivo general
es involucrar directamente a los ciudadanos en el proceso de toma de
decisiones.
Un plebiscito debe entenderse como una votación popular
directa sobre temas políticos relevantes. El referéndum, de igual manera,
es una votación, también popular directa, para la aprobación de un tema
o norma de orden generalmente constitucional o relacionado con
propuestas que realiza el poder legislativo, sobre leyes a aprobarse o
temas de importancia nacional. En el presente, el referéndum boliviano
ratificará o rechazará una ley específica, la Ley de hidrocarburos,
promulgada durante la primera presidencia de Sánchez de Lozada y
también ayudará a rediseñar una política estatal sobre el gas. Los
representantes en el parlamento, a partir de la expresión popular,
deberán elaborar y aprobar, una serie de leyes interpretativas y el
Ejecutivo políticas aplicables de manera inmediata.
18
“La política importa”, 2003, página 271.
60
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los mecanismos de consulta popular pueden ser obligatorios
u optativos. Los obligatorios pueden ordenarse en dos categorías: a)
consultas con relación a temas predeterminados específicamente en la
Constitución y b) consultas requeridas en situaciones también
preestablecidas. El referéndum boliviano no corresponde a las
posibilidades indicadas. El texto constitucional sólo incorpora el uso
del mismo y deja a una ley interpretativa la definición de las
características.
podría considerarse en la Ley del Referéndum, tanto para las consultas
sobre temas diversos o solamente para la validación de reformas a la
Constitución.
Los mecanismos de consulta popular opcional pueden
clasificarse, también en dos tipos, a) cuando la convocatoria es impuesta
desde los poderes del Estado y son éstos quienes poseen el derecho
exclusivo de aplicar el mecanismo, b) cuando la iniciativa relacionada
con la consulta surge desde la ciudadanía. Para el caso analizado, el
referéndum es convocado por el Ejecutivo. Queda abierta la posibilidad
de que en el futuro, la ciudadanía, en el ejercicio de la iniciativa popular
legislativa, mecanismo recientemente incorporado en la Constitución,
proponga la realización de un referéndum, para otra ocasión, con otros
contenidos y quizá para otros ámbitos no nacionales.
Los resultados de las consultas populares -referéndum o
plebiscito- pueden ser vinculantes o no vinculantes. En el primero de
los casos, el resultado de la consulta obliga al poder legislativo a
sancionar una norma. En el segundo caso, el resultado no es más que
una opinión que debe tomarse en cuenta, pero no obliga al legislador
a pronunciarse aprobando o rechazando una ley. Los mecanismos de
consulta popular que se llevan a cabo para ratificar o rechazar reformas
constitucionales, en la mayor parte de los países latinoamericanos, con
excepción de Uruguay, son vinculantes. En este país vecino, se requiere
la participación del 35% de los electores registrados para validar la
consulta. La utilización de un umbral mínimo, es otra posibilidad que
61
La Constitución boliviana vigente contempla, por vez primera
en la historia constitucional, la iniciativa popular legislativa. De 18
países latinoamericanos, 11 incorporan el recurso mencionado. Sin
embargo, la utilización de éste procedimiento es casi inexistente, pues
sólo dos países, Colombia y Uruguay, han conocido de iniciativas
legislativas ciudadanas. También existen dos posibilidades en cuanto
a su utilización, a) cuando las propuestas de ley o temas, presentados
mediante iniciativa popular son analizados en el Poder Legislativo,
ámbito donde se toma una decisión sobre dichas propuestas, sin
consultar nuevamente al electorado. En este caso no son vinculantes;
b) cuando los efectos vinculantes o no, se definen a través de una ley
interpretativa. Este podría ser el caso boliviano.
Otro mecanismo de la democracia participativa es la revocatoria
de mandato, también conocido como recall. Este procedimiento consiste
en la posibilidad otorgada al ciudadano para solicitar, mediante una
votación, la destitución de un representante o el fin de su mandato.
Puede aplicarse en el ámbito nacional o local. El caso más significativo
en el continente es el venezolano. Mediante este recurso se viene
planteando la conclusión en el medio término del mandato del presidente
Hugo Chávez. Son relativamente pocas las constituciones que incluyen
este recurso y menos quienes lo aplican efectivamente.
La adopción de los mecanismos de la democracia participativa,
han sido incluidos en las normas constitucionales latinoamericanas,
desde principios de la década de los noventa, bajo la consideración
de intentar mejorar las crisis de representatividad de los partidos, pero
62
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
fundamentalmente de los representantes, con el objeto de sancionar
algunas prácticas corruptas en el sistema político.
mecanismos podría considerarse contraproducente para la estabilidad
política. El caso de Ecuador sirve de ejemplo una vez más, pues la
realización de consultas populares sin carácter vinculante y la no
aplicación posterior de sus resultados de hecho han acentuado los
problemas de gobernabilidad democrática".20
Concluyendo este apartado, hay que subrayar el hecho que todas
las constituciones adoptadas en América Latina desde la década de los
80 hasta principios del siglo XXI, vienen incluyendo los mecanismos
de la democracia representativa. Las razones para su adopción fueron
diferentes para cada país. En varios casos fueron incorporados ante
el surgimiento de corrientes renovadoras en los parlamentos que
coincidieron con el vigor de nuevos intereses que colocaron en cuestión
los intereses políticos tradicionales.
No parece existir evidencia contundente de que el uso de los
mecanismos de la democracia directa hayan mejorado o deteriorado
de manera significativa el desempeño de los sistemas políticos19. La
experiencia en América Latina -sostienen Payne, Zovatto, Carrillo y
Allamand- indica que en el nivel nacional, el uso hecho de estos
instrumentos no ha producido los resultados deseados desde la
perspectiva de la representatividad o la participación. “Como tampoco
podría decirse que los mecanismos de la democracia directa hayan
tenido un efecto sustancial en la estabilidad política. Al igual que
cualquier otro instrumento de diseño electoral, éstos deben analizarse
con relación al marco institucional más amplio”. La reflexión más
oportuna que puede considerarse para el caso boliviano es la siguiente:
“En algunos países o en momentos particulares, el uso de estos
19
A esta conclusión arriban los autores de “La democracia importa”, un detallado
estudio sobre la actualidad política latinoamericana. Trabajo y conclusiones
que deben evaluarse con mesura, pues como ellos mismos reconocen, buena
parte de la información sobre la cual desarrollan la serie de interpretaciones,
requiere una profundización de estudios de caso y validación de los datos
primarios. Sin embargo, son altamente valiosos como fuente de referencia.
63
EL CAMINO LEGAL SEGUIDO POR EL REFERENDUM
El largo y a veces confuso recorrido del referéndum, que el
país advierte a pocos meses de su realización, se debe en buena medida
a que existen fuertes discrepancias en cuanto a la forma de aplicación
para el presente caso y para el futuro. Hay en ello un cálculo político
inocultable. Ver en Anexo 2, una cronología periodística del
Referéndum, en la cual es posible advertir algunas expresiones de las
posturas políticas.
La oferta presidencial acaecida en el primer discurso a la nación,
el 17 de octubre de 2003, no tenía el terreno jurídico y parlamentario
abonado. Mesa se distancia de los partidos políticos con representación
parlamentaria y forma un gobierno apartidista. La inserción del
referéndum, en un contexto político normal debería continuarse en el
Poder Legislativo, siguiendo procedimientos legislativos. En cambio,
la propuesta emanó del Ejecutivo, estimulado por las presiones sociales,
confrontando con ello al parlamento.
Política y jurídicamente hablando, era posible que cualquiera
de ambos poderes colocara el tema en discusión, pero acontece que
existía, con carácter previo a la propuesta presidencial, una Ley de
20 “La política importa”, 2003, página 281.
64
"OPINIONES Y ANALISIS"
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Necesidad de Reforma Constitucional, aprobada en agosto de 2002,
durante la presidencia de Quiroga Ramírez. Ley que incorporaba el
mecanismo del referéndum, por lo que este mecanismo tenía ya el
estatus de norma en proceso legislativo de aprobación. La Ley de
Necesidad había seguido un lento y complicado proceso de debate y
sanción legislativa. Era el preámbulo jurídico legal necesario para
efectuar la segunda reforma constitucional, desde la recuperación
democrática.
de los pactos políticos, la competencia parlamentaria no está ausente,
tampoco los cálculos electorales. A las disidencias o dilaciones se
deben añadir las presiones de partidos extra parlamentarios y de
movimientos sociales, quienes contribuyen a profundizar un clima
hostil y desfavorable al parlamento.
Recuérdese que para hacer efectiva cualquier reforma a la carta
constitucional, siguiendo procedimientos que la propia Constitución
establece, se requiere que dicha Ley sea aprobada en un primer periodo
legislativo. Ello había ocurrido. Algunos partidos políticos, a través
de su representación parlamentaria y con una vocación reformadora
en el marco de la preservación de la institucionalidad democrática,
apuraron en la medida de sus posibilidades la aprobación de 45 artículos
sujetos a reforma. Para lo cual era necesaria la articulación de una
mayoría política congresal, afín a la reforma. A pesar de que estaba
vigente el pacto de gobernabilidad “Compromiso por Bolivia”
(Presidencias de Bánzer Suárez 1997-2001 y Quiroga Ramírez 20012002), sobre la base de los partidos ADN, MIR, UCS, NFR, CONDEPA,
que supuestamente aseguraban una cómoda mayoría, las diferencias
de fondo, en el seno parlamentario fueron sin embargo, la característica
de aquel periodo.
Los pactos políticos no significan necesariamente obediencia
ciega a los mandatos de las cúpulas partidarias, como tampoco bloquean
de manera irreducible las decisiones políticas adoptadas de manera
extraparlamentaria. En muchos casos los partidos del oficialismo dilatan
y dejan en suspenso por tiempos prolongados la aprobación legislativa,
lo que hace evidente el riesgo de la parálisis y la no-decisión. A pesar
65
Siguiendo el proceso parlamentario de aprobación legislativa,
los 45 artículos identificados en la vieja Constitución, mediante la Ley
de Necesidad fueron declarados sujetos de reforma. Por otra parte, no
sólo se identifican sino que se sugiere una nueva redacción para cada
artículo. El consenso sobre la nueva redacción suele ser y de hecho
así fue, el punto crítico de la reforma.
Si bien los artículos sujetos de reforma y el nuevo texto sugerido
no son obligantes para la inmediata legislatura, constituyen un referente
difícilmente modificable. Hasta acá la primera etapa de reforma y todo
lo que puede hacer la primera legislatura. La nueva legislatura, que
asume autoridad mediante un proceso electoral regular, que se renueva
cada 5 años, tiene la tarea de revisar, enmendar o aprobar el texto
sancionado por sus antecesores. Lo avanzado hasta el año 2002, fue
puesto en tela de juicio y prácticamente llevado a punto cero, como
resultado de las elecciones realizadas el mismo año, en las que se
produjo una renovación de legisladores y partidos políticos, calculada
en más del 70 %.21
21
Acción Democrática Nacionalista, el partido dominante de la coalición 19972002, que había conducido la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional,
cayó abruptamente en la preferencia electoral en las elecciones 2002,
comparando con las elecciones 1997, de 27,39 % de los votos y 43 parlamentarios
a 3,18 % de los votos y 5 parlamentarios. El Movimiento al Socialismo, nueva
denominación para un partido de origen sindical agrícola y regional, que
66
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El proceso electoral 2002, permitió la incorporación del MAS
y MIP al parlamento, partidos con votación rural, campesina y periférica
de las ciudades. También incorporó una notable presencia parlamentaria
de Nueva Fuerza Republicana, partidos que enrarecieron el debate y
los consensos arribados en la anterior legislatura.
este sentido, se constituyó en una especie de puente entre estos mundos
desencontrados. El gesto de asumir las banderas populares de octubre
que demandaban reformas inmediatas y de mayor profundidad
democrática, fue por consiguiente un segundo aire para la democracia
y para los partidos políticos, pero al mismo tiempo profundizó el
distanciamiento entre legislativo y ejecutivo.
La polarización ideológica y temática entre partidos de corte
tradicional con partidos de nuevo cuño, a lo largo del primer año de
la legislatura, construyó la imagen de un gobierno, el de Sánchez de
Lozada, débil y bloqueado en el parlamento. El MAS, MIP y NFR,
reunían casi la mitad de votos congresales.
En este escenario político, se sucedieron las jornadas de
septiembre y octubre. Al producirse la renuncia del presidente Sánchez
de Lozada, los consensos sobre diversos temas también se colocaron
en vilo, las discrepancias eran evidentes, las demandas ciudadanas
abanderadas por la oposición cobraban preeminencia. Carlos Mesa, en
incursionaba por vez primera en la competencia electoral bajo esta denominación,
logró el 22,29 % de la votación y 35 parlamentarios. La Nueva Fuerza
Republicana, partido que había participado en alianza con la ADN en las
elecciones de 1997, alcanzó en las elecciones 2002, 27 escaños y el 17,20 %
de la votación. El Movimiento Indio Pachacuti, nuevo también en el escenario
político electoral, logró 6 diputados y el 3,82 % de los votos.
Sólo el MIR y MNR, partidos políticos de amplia trayectoria parlamentaria y
electoral, mantuvieron o incrementaron su votación y representación política.
El MNR subió de 19,11 % y 30 parlamentarios a 29, 94 % de los votos, a 47
representantes. El MIR, incrementó en uno su caudal parlamentario, de 30 a
31 representantes y del 19,11 % de los votos a 19,75 %. Lo que evidencia una
importante recomposición política partidaria, a lo que debe añadirse la
renovación en las postulaciones a cargos de diputados y senadores. Elaboración
propia sobre resultados oficiales de la Corte Nacional Electoral.
67
El Presidente, al convocar a referéndum desde el ejecutivo,
tensionaba el ordenamiento jurídico al tomar la iniciativa y proponer
el referéndum. El parlamento, que había consensuado la inclusión del
referéndum constitucional y esperaba continuar a su ritmo y en función
a la difícil construcción de una mayoría legislativa necesaria, no sólo
era confrontado por el país sino superado por el ejecutivo. Mesa,
haciéndose eco de la ciudadanía lanzaba la propuesta de Referéndum,
ya, aumentaba su popularidad y paralelamente el desprestigio
parlamentario.
Sin embargo, el desprestigio parlamentario no era del todo justo,
pues a pesar de la lentitud y cierta renuencia habían avanzado en
dirección de las expectativas ciudadanas. La Constitución de 1967, con
la reforma de 1994, había permanecido intacta, en lo que a Soberanía
y Deliberación Popular se refiere, durante casi 35 años.22 En menos
de un año el Congreso era obligado a romper un viejo estado de
situación. Por ello, la Ley de Necesidad de Reforma, aprobada en el
2002, constituía un avance al reconocer el referéndum constitucional
y la iniciativa legislativa ciudadana, asimismo, se producía una fractura
en la rigidez partidaria que buscaba minimizar la participación
22
El texto original y más antiguo de la CPE, en su artículo 4to, inciso primero, establecía:
(Soberanía y Deliberación del Pueblo).- El pueblo no delibera ni gobierna, sino
por medio de sus representantes y de las autoridades creadas por ley.
68
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ciudadana directa. Pero en la percepción ciudadana y de los partidos
nuevos, no era suficiente, pues entre otros temas, no incorporaba la
Asamblea Constituyente. Por otra parte, el referéndum concedido, tenía
el carácter de consulta no vinculante, sujeto a normativa a definir por
el propio parlamento, lo cual generaba incertidumbre sobre las
características del mismo.23
Como anécdota, el gobierno en la búsqueda de legitimidad del
Decreto de Convocatoria al Referéndum apeló al Pacto de San José,
norma aprobada en 1980.25 También lo hizo para sujetar la normativa
acto jurídico válido. Que el numeral 1 del Artículo 96 de la Constitución Política
del Estado, establece que es atribución del Presidente de la República ejecutar
y hacer cumplir las Leyes expidiendo los Decretos y órdenes convenientes para
su ejecución. Que en aplicación de la atribución del Presidente de la República,
establecida en la Constitución Política del Estado, es necesario reglamentar el
inciso a) del numeral 1 del Artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica,
para organizar la participación ciudadana en un Referéndum sobre la política
energética del país, en concordancia con el Parágrafo I del Artículo 4 de la
Ley Nro. 2631. EN CONSEJO DE GABINETE, DECRETA: ARTICULO 1.(OBJETO). El presente Decreto Supremo tiene por objeto establecer el marco
para el Referéndum sobre la política energética del país. ARTICULO 2.- (BASE
CONSTITUCIONAL Y LEGAL). De conformidad al Artículo 4 de la
Constitución Política del Estado y al inciso a) del numeral 1 del Artículo 23
del Pacto de San José de Costa Rica, se regula el Referéndum sobre la política
energética del país. ARTICULO 3.-(ORGANIZACION). El Poder Ejecutivo
convocará al Referéndum por lo menos con noventa (90) días de anticipación
a la fecha de realización del acto y, la Corte Nacional Electoral tendrá a su
cargo la administración del proceso.
La oferta presidencial provocó la aprobación atropellada de la
Reforma Constitucional. Eco de las presiones y ante la lentitud
parlamentaria, Carlos Mesa convocó al referéndum recurriendo al
Decreto Supremo, cansado de esperar el pronunciamiento legal del
parlamento, quien en dos meses se había enfrascado en un debate
improductivo.24
23
Texto de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, 2002: ARTICULO
4º. (Soberanía y Deliberación del Pueblo).- El pueblo delibera y gobierna
por medio de sus representantes y mediante la Iniciativa Legislativa Ciudadana
y el Referéndum Constitucional, establecidos por esta Constitución y normados
por Ley.
24
Decreto Presidencial Nro. 27449, de 13 de abril de 2004.
“CONSIDERANDO: Que son de conocimiento público los hechos ocurridos
de 2003, en la llamada guerra del gas, lo que ha motivado el compromiso del
Gobierno Nacional para llevar adelante un Referéndum sobre la política
energética del país. Que la participación ciudadana directa en la decisión de
los asuntos públicos ha sido reconocida de manera expresa en la reciente reforma
constitucional, sancionada mediante Ley Nro. 2631 de 20 de febrero de 2004,
donde en el Parágrafo I del Artículo 4 determina que el pueblo delibera y
gobierna por medio de sus representantes y mediante el Referéndum, entre otros
mecanismos de participación ciudadana. Que mediante la Ley Nro. 1430 de
11 de febrero de 1993, se puso en vigencia el Pacto de San José de Costa Rica,
que señala en el inciso a) del Numeral I del Artículo 23, el derecho de los
ciudadanos a participar directamente en la decisión de los asuntos públicos,
norma de rango legal que constituye una habilitación del Referéndum como
69
25
El texto del Pacto de San José, Costa Rica, refrendado por el Congreso mediante
Ley Nro. 1430 de 11 de febrero de 1993, establece en el “Artículo 23. Derechos Políticos.
1º) Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a. De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos;
b. De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores, y
c. De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
2º) La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a
que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en proceso penal".
70
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
interna a leyes internacionales y enmarcarse en las nuevas tendencias
jurídicas, que han venido a denominarse como el nuevo
constitucionalismo.
PARTIDOS POLITICOS Y REFERENDUM
Hasta final de mayo del 2004, existían tres proyectos alternativos
y otras visiones diferentes desde la sociedad, con relación a la Ley
del Referéndum. A manera de ilustración ver el recuadro Partidos
Políticos y Referéndum, que retrata las posiciones partidarias con
respecto a quién debe ser el titular para proponer las preguntas de la
consulta. Las indefiniciones han conducido al Presidente a colocarse
un paso adelante del Congreso y ha formulado las preguntas del
Referéndum, antes de conocerse el contenido y alcances de la Ley26
26
Preguntas del Referéndum Vinculante del gas 2004, publicado por la
Presidencia de la República el 19 de mayo de 2004.
1. ¿Está usted de acuerdo con la abrogación de la Ley de Hidrocarburos 1689
promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada? Si No
2. ¿Está usted de acuerdo con la recuperación de la propiedad de todos los
hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano? Si No
3. ¿Está usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos (YPFB) recuperando la propiedad estatal de las acciones de las
bolivianas y los bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas, de manera
que pueda participar en toda la cadena productiva de hidrocarburos? Si No
4. ¿Está usted de acuerdo con la política del presidente Carlos Mesa de utilizar
el gas como recurso estratégico para el logro de una salida útil y soberana al
océano Pacífico? Si No
5. ¿Está usted de acuerdo con que Bolivia exporte gas en el marco de una
política nacional que cubra el consumo de gas de las bolivianas y bolivianos,
fomente la industrialización del gas en territorio nacional, cobre impuestos y/
o regalías a las empresas petroleras llegando al 50 por ciento del valor de la
producción del gas y el petróleo en favor del país; destine los recursos de la
exportación e industrialización del gas principalmente para educación, salud,
caminos y empleos? Si No
71
MIR
Respalda la tercera propuesta para la Ley del Referéndum. Plantea dos modificaciones. La
primera se refiere a que se mantenga la potestad exclusiva del Ejecutivo para elaborar las
preguntas del referéndum. La otra se refiere a ampliar las posibilidades de los partidos o
ciudadanos para que se realice “propaganda” a favor de una u otra opción. Finalmente aceptaron
la posición del presidente Carlos Mesa, de que sea el ejecutivo quien elabore las preguntas.
MAS
Respalda el tercer proyecto. Defiende la posición de que sea el Congreso quien apruebe las
preguntas de la consulta, el tipo de información y publicidad. Respalda la fórmula “un voto
un ciudadano”.
NFR
Rechaza el último proyecto del referéndum y se pronuncia porque se siga tratando la ley marco
sobre este proceso, pese a que no existen los acuerdos necesarios en el Congreso. Respalda
la idea de que antes del referéndum se trate la Ley de Hidrocarburos.
MNR
Bancada dividida. Sin embargo, respaldan la aprobación del tercer proyecto destinado a elevar
a rango de ley el referéndum con la modificación sugerida por el Primer Mandatario, de que
sea el Ejecutivo quien elabore las preguntas.
LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA CONVOCATORIA
AL REFERENDUM
La Corte Nacional Electoral, durante el proceso de organización
del referéndum, hizo conocer al país su lectura sobre los aspectos
positivos y negativos en la convocatoria a una consulta popular. A
continuación se detallan los aspectos más importantes de dicha
evaluación del proceso por el que Bolivia pasará el próximo 18 de
julio.
Ventajas
•
•
Dinamiza los procedimientos democráticos.
Reafirma el principio de soberanía popular.
72
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
•
•
•
Riesgos
•
•
•
•
Fomenta la responsabilidad ciudadana.
Permite tomar decisiones de manera directa (sin
intermediarios) y colectiva (por mayoría).
Propicia la creación de foros públicos para debatir temas
nacionales y permite a los líderes nacionales conocer el
punto de vista de la ciudadanía.
Permite discutir temas sin límites partidarios.
Puede debilitar las bases del sistema representativo.
Cuando se incorpora la figura del referéndum a sistemas
políticos conflictivos, las decisiones pueden contaminarse
por intereses partidarios y el electorado puede tomar
decisiones pensando más en estos intereses que en el tema
de la consulta.
Podría no salvaguardar los derechos de los demás.
Puede generar división y polarización en el caso de que
la población tenga que elegir entre opciones excluyentes.
Esto se acentúa en el caso de países con diversidad cultural
y grados de fragmentación regional.
"OPINIONES Y ANALISIS"
participación política, considera que la percepción de insatisfacción
puede generalizarse al conjunto de las democracias en el mundo a pesar
de que nunca en la historia de la humanidad se había visto una ampliación
“de reglas y de mecanismos de representación plural, de participación
y de control, que históricamente ha ido conformando el concepto de
democracia”. Lo cual resulta contradictorio. El origen de ello parece
radicar, reflexiona Subirats “en aquel conjunto de elementos que Bobbio
(1984) llamó promesas incumplidas. Pero también resulta evidente la
poca capacidad de resolución de los problemas que muestran los
mecanismos democráticos de toma de decisiones. Formalismo,
distanciamiento entre representantes y representados, opacidad,
asimetría en los recursos de los teóricamente iguales... son algunas de
las críticas que se esgrimen en el debate político dirigidas al
funcionamiento actual de nuestros sistemas democráticos”.
La interrogante que intenta resolver Subirats gira en torno a
la sostenibilidad de la democracia en momentos de cambio acelerado
y cuando se constata un “déficit de eficacia de sus mecanismos
decisorios ante problemas cada vez más complejos y enquistados”.
Las críticas más frecuentes y significativas desde el punto de
vista de la participación, se resumen a continuación:
NUEVOS MECANISMOS DE LA PARTICIPACION POLITICA
CIUDADANA
a)
Los ciudadanos en Bolivia, desde hace unos años atrás, vienen
expresando una insatisfacción creciente en cuanto al funcionamiento
de la democracia. Joan Subirats,27 en un artículo sobre ciudadanía y
b)
27
Subirats, 2002, “Nuevos mecanismos participativos y democracia: promesas
y amenazas”.
73
Problemas en la selección y composición de la
representación. La conclusión a la que se llega es que
las vías de representación existentes separan, más que
acercar a representantes y representados.
Excesivo ritualismo. Los canales actuales de
representación dificultan la participación real de los
ciudadanos en la vida política. No existen mecanismos que
hagan posible que el representante rinda cuentas de lo que
74
"OPINIONES Y ANALISIS"
hace o de lo ha hecho con la legitimación recibida. Esta
falta de mecanismos de control convierte a las elecciones
en un cheque en blanco para hacer y deshacer. Inhibe a
los ciudadanos en su capacidad de opinar entre elecciones.
c)
d)
El rol monopólico de los partidos. Por el cual se relega
a un papel marginal a otras fórmulas participativas, como
la iniciativa legislativa popular, las agrupaciones
electorales o el referéndum.
Dificultades para diferenciar las opciones. Los sistemas
de elección obligan a los ciudadanos a elegir entre grandes
paquetes de agregados o grupos de ideología. Los
ciudadanos no pueden discutir sobre temas de manera
desagregada y expresar opiniones y preferencias. Sólo
pueden decidir entre agregados ideológicos de problemassoluciones, lo que refuerza el sentimiento de
distanciamiento de la ciudadanía respecto de la política.
¿Qué alternativas se diseñan frente al diagnóstico efectuado?
En algunos casos se sugiere incrementar la capacidad resolutiva de
los gobiernos o de las instancias de decisión, aunque ello signifique
restringir aún más la estructura representativa y participativa. Por el
contrario, también se sugiere optar por incrementar la participación
popular, los mecanismos de control y las vías de decisión directa por
parte de la población. En ambos sentidos las consecuencias de las
soluciones recomendadas también tienen efectos que es conveniente
evaluar:
a)
Una solución autoritaria. Reforzar los aspectos
decisionales del sistema incrementando el peso de los
ejecutivos y sobre todo de los presidentes.
75
"OPINIONES Y ANALISIS"
b)
Solución técnica. Crear autoridades independientes,
agencias u organismos que legitimen su actuación y
capacidad de decisión a partir de criterios de autoridad
profesional y técnica. Esto es, sistemas de regulación
autonomizados del poder político.
c)
Reformas para profundizar la democracia. Para mejorar
las formas de selección de los candidatos, que aumenten
la capacidad de elección de los electores en la selección
de los candidatos y acentúen la responsabilidad del
representante ante la ciudadanía. Así como la supresión
de privilegios, inmunidades, que disfrutan los políticos.
d)
Mejora de los canales de comunicación-información.
Entre representantes y representados. Significa aprender
a comunicar y crear nuevas herramientas de comunicación.
e)
Establecimiento de ámbitos de consulta-concertación.
Significaría crear espacios específicos de encuentro e
intercambio de información entre diversas instituciones
sociales y estatales, impulsadas desde las instituciones
públicas.
f)
Inclusión de instrumentos de democracia directa.
Incrementar la existencia o el uso de los mecanismos de
la democracia directa o experimentar con otras fórmulas
que permitan a los ciudadanos participar de forma directa
en un proceso decisional concreto.
Sin embargo, no basta con diagnósticos más o menos
coincidentes con la situación particular de la democracia boliviana,
ni con recomendaciones para enfrentar el deterioro de la misma, sino
que cabe también reflejar cierto escepticismo sobre las bondades de
76
"OPINIONES Y ANALISIS"
un aumento de la participación social en la democracia, sobre todo
porque parece existir más expresiones de entusiasmo por participar que
participación efectiva de los ciudadanos. En este sentido, se argumenta
negativamente a favor de la participación, por la constatación sustentada
en investigaciones empíricas, que ponen en evidencia que el incremento
de participación:
a)
Aumenta la lentitud en la toma decisiones. Pues se ha
de consultar a más gente; han de aceptarse más puntos de
vista; todo se hace largo y complicado.
"OPINIONES Y ANALISIS"
f)
Erosiona instituciones y partidos. Los mecanismos
representativos, al margen de los canales democráticos
tradicionales, provocan un debilitamiento y una erosión
de la legitimidad y la autoridad de las instituciones
representativas y de los partidos políticos, ya que implica
una desconfianza sobre su capacidad de representación y
defensa de los intereses generales y particulares.
Otros argumentos a los cuales se recurre para criticar la
participación ciudadana y contra el incremento de la cantidad y calidad
de la participación política de los ciudadanos, gira alrededor del tema
de las propias características del conjunto de personas llamadas a
participar. En esta dirección se afirma que:
b)
Aumentan los costes en la toma de decisiones. En tiempo
y recursos. La participación implica puntos de vista
diferentes y por tanto modificaciones en proyectos y
encarecimiento de costes.
c)
No aumenta valor añadido a la decisión. Por mucho que
participe la gente, no supone ningún tipo de mejora en el
proceso decisional.
a)
Los ciudadanos, de hecho, no quieren participar.
b)
Los ciudadanos cuando participan, lo hacen de una forma
muy inconstante.
Provoca un exceso de particularismos. Abrir el proceso
decisional a la gente implica aceptar una creciente
particularización de los problemas que se debaten, ya que
cada uno de los participantes actúa en defensa de sus
intereses particulares y se pierde el sentido de defensa de
los intereses generales.
c)
Los ciudadanos dispuestos a participar son siempre los
mismos.
d)
Los ciudadanos que se movilizan y pretenden participar,
muchas veces, sólo se representan a ellos mismos y a sus
intereses.
d)
e)
No toma en cuenta el corto plazo. La defensa de los
intereses particulares sitúa el debate en el corto plazo,
impidiendo que se puedan contemplar perspectivas de
medio y largo plazo, que pueden ser beneficiosas para
todos en una perspectiva más larga, provocando problemas
de incoherencia entre decisiones.
77
A pesar de esta lectura escéptica de la participación, y en la
idea de seguir avanzando en la búsqueda y experimentación de nuevos
mecanismos de participación, como vía de consolidación de la
democracia y de su capacidad de resolver problemas de convivencia
pacífica y desarrollo social, se debe trabajar por comunicar que
participación y eficiencia no son necesariamente conceptos
contradictorios, sino que pueden ser complementarios. En este sentido,
78
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
se deben evitar o intentar reducir los riesgos existentes y enunciados,
para minimizar los problemas señalados.
antiguas tensiones sociales, conflictos y soluciones provisionales, que
se han ido propiciando, por un lado en beneficio de la estabilidad y
continuidad democrática, y por otro, como la materialización de
conquistas sociales en dirección de adquirir mejores posiciones en la
competencia política.
CONCLUSIONES
El valor del referéndum de julio tiene varias entradas y lecturas.
La que acá se ha intentado relevar tiene que ver con los impactos sobre
la democracia, no tanto por la novedad como mecanismo democrático
de nuevo cuño que permite la participación directa de la ciudadanía
en la toma de algunas decisiones, sino por el momento político en el
cual se recurre a esta práctica. También se intentó rescatar los complejos
derroteros que ha seguido el referéndum hasta convertirse en tema
prioritario de la agenda política y social. El referéndum, un mecanismo
entre otros de la participación ciudadana, ha devenido en un escenario
en el cual convergen distintos intereses de grupo y ha adquirido además
el estatus de un símbolo de reivindicaciones exitosas para movimientos
sociales y de partidos. Se espera, y de hecho lo está haciendo, que
conlleve transformaciones tanto en el diseño de instituciones políticas,
como en las relaciones entre Estado y sociedad.
El referéndum debe definir una política estatal sobre el gas,
un recurso que también tiene un valor adicional al meramente
económico, el cual se percibe como la oportunidad de los sectores
tradicionalmente excluidos de los beneficios del progreso para mejorar
su situación de pobreza. Pero no sólo ello, tiene una fuerte carga
simbólica que podría indicar el camino para la realización de nuevos
y profundos cambios a través de la utilización de otro significativo
recurso político, como es la Asamblea Constituyente. Así, el proceso
de inserción del mecanismo de la consulta popular, en la normativa
constitucional, constituye un significativo avance popular y reflejo de
79
La combinación de expectativas económicas y representaciones
simbólicas, en sentido de que las movilizaciones populares pueden ser
más eficaces que los gobiernos representativos, coloca a la democracia
en el borde de su continuidad, bajo los parámetros políticos conocidos.
La Asamblea Constituyente, bien podría ser el último escenario de una
democracia en transición. ¿Carlos Mesa, el último presidente de la
democracia representativa y el primero de la democracia representativaparticipativa o el último presidente de la democracia liberal?
El referéndum, contrariamente a estos pensamientos sombríos,
también puede ser una oportunidad para el fortalecimiento institucional
de la democracia, así como de su perfeccionamiento. El desenlace que
podemos esperar de los caminos transitados por la democracia, por
ahora, todavía es elusivo. El 18 de julio, día elegido para la práctica
del referéndum, el primero en la historia contemporánea a realizarse
dentro de un marco constitucional y democrático, echará luces sobre
el devenir político del país.
¿Cuándo caen las democracias? Cuando caen en el corazón de
los ciudadanos. El referéndum es la revitalización de la democracia,
medida que vino de la mano del sistema político y del sistema de
partidos, pero esencialmente por impulso del pueblo movilizado, lo
cual nos sugiere que existe una revalorización de la democracia desde
la ciudadanía. El ejercicio de este simple mecanismo de participación,
constituye entonces un desmentido notable a las encuestas y lecturas
80
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
pesimistas que nos dicen que los bolivianos vienen socavando la
estabilidad democrática. Desde una perspectiva optimista, parece todo
lo contrario, el sufragio del referéndum, sin importar su orientación,
será un apoyo de los bolivianos a las formas democráticas participativas.
Votar en el referéndum, es por tanto, fortalecer el corazón de la
democracia.
ANEXO 1
OPINIONES SOBRE EL REFERENDUM
•
Francesco Zaratti (Delegado presidencial para la revisión del
proceso de capitalización) (La Epoca. 09-11-2003)
“Por ahora existen dos corrientes sobre el debate de la utilidad de un referéndum
para decidir la exportación de gas natural. Por un lado, una tendencia de
pensadores escépticos, como Francesco Zaratti, piensa que hacer un referéndum
es inútil ya que son demasiadas las cosas que hay que resolver en lugar de
preguntar cerradamente a la población sobre un aspecto puntual que quizá no
sea necesario o posible realizar, como si se debe exportar y por qué puerto”.
•
El carácter político del referéndum (Opiniones varias desde la
sociedad civil) (La Epoca)
“La materialización de ese tipo de consulta nacional tiene ingredientes políticos.
La tiene pues la llamada “guerra del gas”, cuya primera batalla se registró el
viernes 19 de septiembre, se constituyó en el inicio de una de las sublevaciones
democráticas más grandes que se registraron en Bolivia.
De hecho, señala el diputado Antonio Peredo del MAS, el referéndum es un
mecanismo democrático establecido en muchos países del mundo y que le
permiten a la población participar de manera más activa en los temas de interés
nacional.
Lo mismo piensa el coordinador del Comité de Enlace de los Pequeños
Productores, José Pinelo, quien considera que el referéndum es una forma de
alcanzar nuevos equilibrios entre la sociedad civil y la sociedad política. Por
esas razones, activistas de derechos humanos, pequeños productores y analistas
políticos, además del MAS, consideran que el referéndum tiene un carácter
especialmente político en la coyuntura actual. Lo tiene, como sostiene el MAS,
pues la población quiere decidir de verdad, por lo que una pregunta de si hay
que exportar o no el gas es engañosa y más bien abre el riesgo de provocar
movilizaciones sociales superiores a las vistas en febrero y octubre pasados.
81
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"OPINIONES Y ANALISIS"
Los diferentes sectores sociales apuestan a superar la trampa de si el país debe
o no exportar el energético al país que quiera comprarlos. Hay, no existe duda,
otros aspectos más importantes. Uno de ellos, como lo han señalado el Comité
de Defensa del Patrimonio Nacional, el Comité de Enlace de los Pequeños
Productores, la APDHB y el MAS, es consultarle a la población sobre el carácter
de la propiedad de los recursos hidrocarburíferos”.
•
Enrique García. (Presidente de la Corporación Andina de
Fomento) (La Epoca. 16-05-2004)
“García cree que el país está en un momento clave de su historia, en el cual
confluyen reformas políticas, que se expresarán en el referéndum constitucional
y económicas. “En medio de todo eso tenemos la gran oportunidad de exportar
el gas. Pero si en Bolivia los sectores más radicalizados ganan el debate
ideológico y logran ahuyentar a las compañías internacionales, creo que habremos
perdido esa oportunidad”.
•
Mauro Bertero G. (Portavoz de Acción Democrática
Nacionalista) (La Epoca. 18-04-2004)
“Sobre el tema del referéndum lo primero que hay que tener en cuenta es que
en sus discursos anteriores el presidente Carlos Mesa tenía otro cronograma de
actividades: primero la Ley de Hidrocarburos y luego el referéndum. Ahora es
a la inversa, pero, a fin de no entorpecer el proceso, estamos de acuerdo. Segundo,
yo creo que el presidente Mesa y su esquema de Gobierno se están jugando
la vida en el referéndum. Si no consigue resultados de acuerdo a sus propias
expectativas, ahí si que él mismo se habrá marcado un plazo y su oxígeno político
se verá seriamente comprometido.
Además, nosotros como partido apoyamos toda revisión que pueda tender a que
los bolivianos se vean favorecidos con los contratos que vayan a ser finalmente
consensuados. Insisto en esto porque en el momento en que el Gobierno trata
de imponer unilateralmente, las petroleras pueden recurrir a un arbitraje y es
difícil saber cómo nos va a ir. Dudo mucho que esto sea tan fácil hacerlo como
ha sido decirlo y percibo que hay una serie de pasos que se deben tomar a fin
de que estos cambios puedan ser explicados, incluyendo a los cuatro grandes
bloques parlamentarios: MNR, MAS, MIR y NFR”.
83
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
Rolando Morales Anaya (Candidato en las elecciones 2002 del
partido socialista) (La Epoca)
“La agenda de octubre ha definido la dirección, no el detalle, con que los asuntos
de Estado deberían ser conducidos. Tiene dos fundamentos básicos: a) El
descontento contra el modelo económico introducido en 1985, y b) La gran
desconfianza del pueblo boliviano con relación a la negociaciones que Sánchez
de Lozada hacía con Chile y México para vender el gas.
El sábado 11 de octubre de 2003 fue inminente la caída del régimen del Presidente
Sánchez de Lozada. En ese momento, nadie quería la sucesión constitucional,
mas aún, era resistida con vehemencia en las asambleas populares. Frente a la
inexistencia de alternativas, poco a poco fue cediendo la oposición pero se transó,
el martes 14, en que se pondría condiciones a Carlos Mesa para apoyarlo en
la sucesión constitucional. Una de ellas fue la realización de un Referéndum
sobre el destino del gas. El espíritu de dicho pedido fue el que el Presidente
no hiciese nada a espaldas del pueblo ni contra los intereses nacionales. Dos
días después, el jueves 16 de octubre, después de correr mucha sangre, el pueblo
pedía a gritos la salida de Sánchez de Lozada, y la sucesión constitucional, esta
vez, sin condiciones. Pero, parece que ni el nuevo Presidente ni sus asesores
fueron informados de ese cambio, de esta manera en su discurso de posesión
hace el compromiso de realizar el Referéndum.
No obstante estas circunstancias, tanto la Central Obrera Boliviana como el MAS
y diferentes sectores de opinión pública comunican que ya no era necesario hacer
un Referéndum pues el pueblo se había pronunciado en las calles en Octubre
de 2003. Era sin lugar a dudas un llamado a la racionalidad hecho al Gobierno
por el movimiento popular. La opinión sobre la inconveniencia de un Referéndum
es compartida actualmente por clases medias, sectores empresariales,
intelectuales, parlamentarios, etc. Luego, queda la interrogante, ¿Quién quiere
un Referéndum?
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"OPINIONES Y ANALISIS"
ANEXO 2
Cronología periodística del Referéndum, Abril a Mayo 2004.
Periódico La Razón.
•
Referéndum contradictorio (02/04/2004)
El Gobierno tiene la obligación de explicar al pueblo cuáles son las ventajas
de la venta de gas. Pero he ahí que nada menos que el Congreso Nacional,
mediante su Comisión de Constitución, aprueba el proyecto de Ley del
Referéndum, donde, de manera incomprensible, se prohíbe toda forma de
propaganda a favor de lo precedentemente explicado y se sujeta al Poder
Legislativo a que sólo informe sobre el gas. Es decir que el Gobierno estará
limitado en su específica obligación de convencer a los ciudadanos de que la
exportación del gas natural es indispensable para sobrevivir como nación en
los próximos lustros o décadas.
•
El Gobierno eligió a Perú, pero el referéndum dirá la última
palabra (16/04/2004)
Xavier Nogales (Ministro de hidrocarburos) reveló el miércoles que el gas saldrá
por un puerto peruano. Ayer, el Gobierno aclaró que la decisión la tomará el
referéndum, aunque, por primera vez, habló de Perú como una opción técnica
rentable para llevar gas a México.
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
El referéndum pronto será ley; ya tiene un calendario (23/04/
2004)
La Cámara de Diputados aprobó la norma en grande. Las bancadas legislativas
y el Ejecutivo arribaron a un consenso que les permitió aprobar esta norma,
dos meses y tres semanas después que el presidente Carlos Mesa enviara un
proyecto de ley específica para el tema energético. Finalmente, se aprobó una
ley marco para reglamentar este tipo de consultas.
•
El referéndum tropieza en el Congreso. (5/05/2004)
Algunos diputados observan la consulta -vinculado a la denominada media lunaque plantea la fórmula “un departamento, un voto”, desechando la propuesta
de "un ciudadano, un voto”. Esta nueva corriente —que se muestra como
transversal a los partidos políticos— avanzó en su articulación, tanto que ya
perfila una reunión nacional que se producirá la siguiente semana en Cochabamba,
afirma el diputado uninominal del MNR Mario Cossío (Tarija), ex presidente
de la Asociación de Municipios.
•
Parlamentarios desoyen a Mesa y traban el referéndum
energético (12/05/2004)
“El objetivo del Gobierno es ir a un referéndum, informar de manera
adecuada y ganar el referéndum. El Gobierno tiene claramente un objetivo acá,
cual es el de ganar porque creemos que el pueblo va a preferir utilizar los recursos
en su propio beneficio que dejarlo bajo tierra y perjudicarnos a todos”. Carlos
Mesa Gisbert.
El Presidente consiguió el apoyo del MIR y del MNR para que el Ejecutivo
defina las preguntas. El MAS busca la intervención del Congreso en esa tarea.
NFR insiste con el proyecto marco, que ya había sido descartado. El referéndum
se empantana en el Congreso. Una tercera vía para elevar a rango de ley su
convocatoria y para que el Congreso apruebe las preguntas de la consulta, fue
diferida. El Primer Mandatario se reunió con varios congresales y defendió la
potestad del Ejecutivo para formular las interrogantes de la consulta, pero no
logró convencer al MAS. Las discusiones congresales ocurren a más de seis
meses de la guerra del gas —que perfiló al referéndum vinculante del gas como
uno de sus ejes— y a escasos ocho días para que el Palacio haga conocer las
preguntas que contendrá la consulta nacional prevista para el 18 de julio.
85
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•
El Gobierno asegura que irá al referéndum a ganar (16/04/2004)
"OPINIONES Y ANALISIS"
•
El Congreso cierra sesiones sin avanzar en el tema gas. (12/05/
2004)
FRACASO: No hubo acuerdo en el referéndum, Ley de Hidrocarburos, Ley
de Partidos y Código Electoral, que son parte de la política energética. Sin
aprobar las leyes que eran centrales para la agenda del Poder Ejecutivo, el
Congreso cerrará mañana sus 120 sesiones ordinarias. Las normas que quedan
pendientes tienen que ver con la política energética, entre las que están la Ley
de Hidrocarburos y la del referéndum.
AGENDA: La Cámara Baja busca aprobar la ley del referéndum sobre el gas,
la ley de gastos reservados, la ley de mancomunidades de municipios y algunas
leyes regionales.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Sobre la propaganda La Corte Nacional Electoral (CNE) regulará la propaganda
y llevará a cabo en el ámbito nacional una campaña de información a la ciudadanía
para que conozca la forma de participar en el referéndum del gas.
Será de cumplimiento obligatorio Los resultados de la consulta popular tendrán
vigencia inmediata y obligatoria en el país, siendo de carácter vinculante y
deberán ser ejecutados por las autoridades e instancias competentes.
CNE y recursos La Corte Nacional Electoral organizará y ejecutará el referéndum
y escrutará y declarará sus resultados, aplicando en lo pertinente las disposiciones
del Código Electoral. El Ministerio de Hacienda asignará un presupuesto para
el proceso.
•
•
La propuesta de referéndum debatida ayer (12/05/2004)
Un actor imprevisto La pregunta o preguntas que figuren en la boleta del
referéndum sobre la política energética del país, será o serán redactadas sin
preámbulos por el Poder Ejecutivo, la o las mismas serán aprobadas por simple
mayoría por el Congreso nacional en el término de 10 días.
Plazos y condicionantes En el caso de no hacerlo el Poder Legislativo en el
término establecido, tendrá o tendrán plena validez las preguntas del Ejecutivo.
La pregunta o preguntas serán puestas a conocimiento de la ciudadanía 40 días
antes de la consulta del referéndum.
Voto ciudadano El referéndum vinculante sobre la política energética del país
se realizará en circunscripción nacional única.
La mayoría se impondrá Para que la opción por el sí sea aprobada, con relación
a cada pregunta, necesitará reunir la mayoría de los votos válidos emitidos en
la consulta.
Mesa pondrá a consideración de la gente su política energética.
(19/05/2004)
El presidente Carlos Mesa pondrá a consideración su política energética y la
exportación del gas en el referéndum del 18 de julio. Para lograr ese objetivo,
incluirá los pilares de su proyecto de Ley de Hidrocarburos entre las preguntas
que presentará hoy. El Jefe de Estado dio los lineamientos de las preguntas del
referéndum a la cadena inglesa BBC Mundo, que le trasladó las inquietudes
de internautas de Bolivia, Chile y otros países. “El referéndum -mañana (hoy)
haremos conocer al país las preguntas- tiene como objetivo un concepto general
de una política nacional de hidrocarburos, incluido el tema de la exportación,
que intente integrar la idea de que los bolivianos decidan no sólo puntos
específicos, sino, sobre una política nacional”, dijo. Fuentes del Poder Ejecutivo
explicaron que será un referéndum plebiscitario, porque el que lo propone, es
decir, el Presidente, pone a consideración su fe. Eso quiere decir que los
resultados de la consulta, además de decirle sí o no a la política energética, le
dirán sí o no al propio Presidente.
Para el resultado negativo Para que la opción por el no sea aprobada, con
relación a cada pregunta, necesitará reunir la mayoría de votos válidos emitidos
en el referéndum.
87
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
desarrollo en América Latina”; Publicado por BID/IDEA,
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promesas y amenazas”, en Joan Font (coordinador) “Ciudadanía
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90
"OPINIONES Y ANALISIS"
REFERENDUM EN BOLIVIA
"OPINIONES Y ANALISIS"
b)
En la Edad Media, la concepción del gobierno sigue la
teoría que viene de los romanos y nos habla de la soberanía
popular que deriva del pueblo, conformado por los hombres
libres y ciudadanos romanos, excluyendo a los esclavos
y extranjeros. Esta soberanía popular es representativa
porque el gobernante los representa; también, se reconoce
la soberanía que deviene del príncipe que es el que la
encarna, por lo que se llama soberano.
c)
En la Edad Moderna, Nicolás Maquiavello, nos habla de
dos formas históricas de democracia: monarquía y
república, que se distinguen según cómo el gobierno esté
constituido.
Benjamín Miguel Harb*
DEMOCRACIA
La concepción del referéndum está ligada a conceptos políticos
de la organización y funcionamiento del Estado, entre los que se
encuentran el sistema de la democracia, la soberanía, la participación.
En la concepción de la democracia como forma de vida y
organización política ha existido una evolución profunda. Se han
planteado diversas teorías según las épocas. Entre ellas tenemos:
a)
Como vemos, todos estos planteamientos directa o
indirectamente se inspiran en las ideas del padre de la
filosofía, en Aristóteles. Por ejemplo, si bien en la Edad
Media se plantea que el poder de hacer las leyes corresponde
al pueblo y en la Edad Moderna -el Barón de Montesquieu,
Jhon Locke, Juan Jacobo Rousseau y otros- se plantean
las bases de la democracia liberal, asentándola en la división
de los Poderes del Estado en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial; el origen de ambos planteamientos está basado
en la soberanía popular.
La teoría clásica -entre sus exponentes podemos considerar
a Aristóteles-. La sociedad ateniense, dividida entre
ciudadanos que tenían el ejercicio de los derechos civiles
y políticos y los esclavos que mantenían a los anteriores
para que se dediquen a la especulación y a filosofar, plantea
que la democracia es el gobierno de los ciudadanos.
Distingue, en el ejercicio del poder, otras formas, como
la monárquica, en la que el gobierno está regido por uno
sólo; o el sistema aristocrático, en el que el gobierno elitista
es regido por pocos.
d)
*
Licenciado en Filosofía y Letras. Licenciado en Derecho. Estudios de post grado
en Política Internacional (Italia). 34 años Catedrático de la U.M.S.A. Catedrático
fundador de la U.C.B. Varias veces diputado nacional. Autor de varios libros,
entre los que se destacan: "Lecciones de Derecho Penal Boliviano"; "Derecho
de Aduana"; "Constitución Política reformada, concordada y comentada" y
"Derecho Constitucional Dogmático y Aplicado 2003".
91
La Democracia Liberal, que tiene su máxima realización
en la Revolución Francesa en el siglo XIX, se basa en la
libertad individual, en los derechos civiles ejercidos por
el individuo, aspectos que se concretizan en el Código
Civil, el mismo que hasta hoy tiene su influencia. Se basa,
también, en los derechos políticos plasmados en la
92
"OPINIONES Y ANALISIS"
Constitución Política, que reconoce que el Estado protege
estos derechos políticos fundamentales, garantizando la
libertad política expresada por la participación ciudadana
en la formación de las leyes a través de los representantes
nacionales elegidos por el voto; por el ejercicio de los
derechos individuales fundamentales como los derechos
de libertad de religión y credo, libertad de expresión,
libertad de trabajo, libertad de tener propiedad, libertad
de acción política, etc.
En esta Democracia Liberal la medida de su legitimidad es la
representación; es decir, la democracia representativa que confiere a
los representantes elegidos por el pueblo la facultad de hacer las leyes
de cumplimiento obligatorio por todos. En el fondo es una participación
en el poder político, resultado de la libertad individual frente al Estado
absoluto de algunas monarquías existentes en la época de la Revolución
Francesa, como la de Luis XV.
SOBERANIA, PODER CONSTITUYENTE, PODER
CONSTITUIDO
La concepción de la soberanía es un tema que se ha prestado
a muchas interpretaciones y formulaciones, fundamentalmente guiados
por el pensamiento político reinante en un momento determinado o
por las opiniones de filósofos y cientistas políticos. Se ha dicho que
la soberanía es el poder de mando ligado al poder político, o sea la
capacidad de regir una sociedad, imponiendo las leyes. Esta concepción
es la del poder coercitivo del Estado, en la que se fundamentaron
muchas dictaduras y gobiernos absolutistas.
93
"OPINIONES Y ANALISIS"
El racionalismo conceptúa que la soberanía es la racionalización
del poder para transformar la fuerza en poder legítimo; transformar el
poder de hecho, al margen de las leyes y de la Constitución, en poder
de derecho regido por la Ley Fundamental y normas jurídicas secundarias.
En el siglo XVI, la soberanía aparece junto al Estado para
tipificar plenamente el poder estatal único y exclusivo como sujeto
de la política; posteriormente, el Estado Moderno logra afirmarse como
organización de poder conectado con la realidad política. En la Edad
Media el soberano, como centro de poder, garantiza la paz a sus súbditos
a través del ejercicio de su soberanía, en este sentido, el soberano
pretende ser exclusivo.
Posteriormente, en la Edad Moderna, Bodin plantea que la
soberanía se consideraba que era el poder de hacer las leyes, hacerlas
cumplir y abolirlas; plantea, además, que la soberanía absoluta no
reconoce límites jurídicos ni éticos y que cuando la soberanía absoluta
está limitada por la ley no es arbitraria. El autor antes citado llama
a esto “esencia de la soberanía”.
En el fondo, la soberanía es una concepción jurídica-política,
que etimológicamente significa gobierno propio, significado que
concuerda con el antiguo concepto aristotélico, considerado como
independencia respecto al exterior; es decir, establece el poder del
Estado frente a otros Estados.
Bodín, en su teoría del Estado, dice que la soberanía es un
elemento esencial del mismo, como suprema potestad.
La soberanía, como enfoque político, es el derecho del Estado de
determinarse por sí mismo y actuar sin reconocer autoridad superior ni
94
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
concurrente (Antokolets), o como expresa Hans Kelsen en su “Teoría del
Estado ”: “es el orden normativo superior cuya validez no deriva de otro orden”.
que en lugar de acentuar la interdependencia de los países crea
dependencias de todo género y en algunos casos, guerras de dominación.
Este es un reto de la sociedad contemporánea, que enfrenta el desafío
de llegar a un equilibrio al crear una mundialización que beneficie a
todos, respetando la soberanía e independencia de los Estados.
Sea cual fuere el concepto de soberanía tiene dos fases: la
soberanía interior, que es el derecho de mandar a todos los ciudadanos
o habitantes de una nación y la soberanía exterior, que es el derecho
de representar a la Nación.
Históricamente el origen de la soberanía ha tenido diferentes
concepciones, las que pueden ser consideradas como anteriores a la
Revolución Francesa y posteriores a ella.
Hasta la Revolución Francesa, la soberanía residía en los reyes
por derecho divino; es decir, por concesión de Dios, por eso Luis XV,
por ejemplo, afirmaba que “el estado soy yo”. Con la Revolución Francesa
se consolida la doctrina en la que la soberanía reside en el pueblo, doctrina
que transforma la concepción del Estado debido a que se comienza a hablar
del Estado democrático representativo y de la soberanía nacional
independiente de la persona que gobierna, como generador del Estado
Moderno. De ahí que nuestra Constitución Política del Estado, en el artículo
2º, declara que en Bolivia “la soberanía reside en el pueblo que la delega
a los Poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial”, considerando
que la soberanía es un derecho propio perteneciente a una nación que
expresa su voluntad por intermedio de la ley.
El concepto absoluto de soberanía que pudo existir en los siglos
XVIII y XIX, como realidad de los Estados poderosos, ha conducido
a actos de prepotencia y a crear el colonialismo, el mismo que con la
Segunda Guerra Mundial desaparece en su forma material y es sustituido
por otra versión que limita la soberanía de los pueblos subdesarrollados
con el uso de mecanismos financieros y sobre todo por la globalización,
95
Resumiendo con las palabras del profesor Sánchez Viamonte:
“en las repúblicas democráticas no puede haber mas soberanías que la
popular, por ser la expresión de la mayoría, debido a que en la democracia
las decisiones están subordinadas a la voluntad de la mayoría”.
Las anteriores referencias a la soberanía se las hace porque su
ejercicio está íntimamente ligado con el Poder Constituyente y el Poder
constituido que veremos a continuación.
El Poder Constituyente ha sido estudiado por diferentes
constitucionalistas, teóricos del Estado, cientistas jurídico-políticos.
Según Carl Schmitt es la “voluntad política cuya fuerza o autoridad
es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre el modelo
y forma de la propia existencia política como un todo”. Según esto,
es la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo, al darse
su propia voluntad de una organización política y un ordenamiento
jurídico. Por ello, se considera el Poder Constituyente como poder
supremo, creado generalmente con el objetivo de elaborar una
Constitución a través de una constituyente o dictar normas
fundamentales que definen leyes y/o actos administrativos.
En el fondo, el Poder Constituyente es la autoridad máxima
o asamblea que redacta una Constitución o señala las normas
fundamentales que rigen y dirigen a un Estado.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El Poder Constituido está conformado por los poderes públicos
creados por la Constitución o reconocidos por ella; es el gobierno que
de hecho o de derecho ejerce el mando, y que, constitucionalmente,
es delegado por el pueblo, el mismo que ejerciendo la soberanía a través
del voto nombra a sus representantes y gobernantes; como dice nuestra
Carta Magna en los artículos 2º y 4º, la soberanía reside en el pueblo,
su ejercicio está delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial
y es el pueblo el que delibera y gobierna a través de sus representantes,
de la asamblea constituyente y el referéndum.
El referéndum se diferencia de otras votaciones como de las
elecciones de representantes, porque las otras versan sobre un juicio
a los partidos políticos.
El Poder Constituido nace y es creado por el Poder
Constituyente. El reféndum funciona en el marco de la Constitución,
como instrumento de consulta que guía las decisiones del gobierno o
como instrumento vinculante que define políticas.
CLASES DE REFERENDUM
El referéndum es una manifestación del cuerpo electoral respecto
a un acto normativo. Puede ser entendido como una votación popular.
El referéndum es considerado como el principal instrumento
de la democracia directa, debido a que el cuerpo electoral participa
por vía consultiva vinculante o deliberativa en el proceso decisional.
El referéndum es una manifestación de la soberanía popular sobre un
problema determinado.
El pueblo puede decidir según el grado de preparación política.
El interés popular puede variar, por la diversa importancia de la cuestión.
La preparación política y la capacidad de tomar posición sobre un
problema varían por el nivel cultural, lo que hace sea diverso el nivel
decisional del pueblo, porque una cosa es definir en base a mensajes
emocionales y otra entresacar soluciones en base a discusión y consenso.
97
El referéndum generalmente se usa cuando los partidos tienen
un bajo grado organizativo o por la pérdida de la confiabilidad de la
ciudadanía en sus parlamentarios; es el momento cuando el cuerpo
electoral define con los límites de la relación política.
1.
En orden a la materia: el referéndum puede ser
Constitucional, Legislativo o Administrativo.
2.
En orden al tiempo: puede ser sucesivo, cuando sigue
cronológicamente al acto estatal para conferir o quitarle
existencia y/o eficacia a una decisión. Preventivo, si
antecede al acto estatal fijando determinados principios o
bases generales.
3.
En orden a la eficacia: es consultivo si sólo es de opinión;
constitutivo si tiende a dar existencia a una norma;
abrogativo cuando abroga una ley.
4.
En orden al fundamento jurídico: es obligatorio, cuando
la Constitución manda hacerlo.
El referéndum es un procedimiento a través del cual se
convoca al cuerpo electoral para que, por medio del voto,
manifieste su acuerdo o desacuerdo para aprobar una
98
"OPINIONES Y ANALISIS"
reforma constitucional, para rechazar o aplicar a algunas
leyes. Puede ser convocado por el Poder Ejecutivo; por
decisión de las Cámaras o del Congreso o un determinado
número de firmas de los miembros del cuerpo electoral;
por ejemplo, Italia requiere 500.000 firmas de los electores.
EL REFERENDUM EN LA LEGISLACION ESPAÑOLA
El Estado puede autorizar convocar a referéndum para consultas
populares, por intermedio del Rey mediante propuesta previamente
autorizada por el Congreso de Diputados, para tomar decisiones
políticas de especial trascendencia. El referéndum es consultivo para
aprobar el Estatuto de las Autonomías.
Las reformas constitucionales deben ser aprobadas por tres
quintos de cada una de las Cámaras, luego deben ser sometidas a
referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten una décima parte
de los miembros de cualquier cámara, dentro de los 15 días siguientes
a su aprobación.
REFERENDUM EN LA LEGISLACION VENEZOLANA
1.
(71) El referéndum es por materia especial de trascendencia
nacional. El referéndum consultivo, puede ser convocado
por iniciativa del Presidente y por la presidencia de la
República en Consejo de Ministros; por acuerdo de la
Asamblea Nacional aprobado por mayoría de sus integrantes;
o a solicitud de un número no menor de 10% de los electores
o electoras inscritos en el Registro Civil y Electoral.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
2.
También pueden ser sometidos a referéndum en materia
de mucha trascendencia parroquial, por el Concejo
municipal, estatal, por el Consejo Legislativo, los alcaldes
o el gobernador o gobernadora de Estado.
Los cargos electivos son revocables, por referéndum:
revocatorio.
3.
Son sometidos a referéndum los proyectos de ley cuando la
Asamblea Nacional apruebe por dos tercios; los tratados y
convenios internacionales que comprometen la soberanía nacional,
cuando así lo decidan dos tercios de la Asamblea nacional.
4.
Se podrá someter a referéndum para abrogar total o
parcialmente una ley, cuando dos tercios de la Asamblea
lo pidan. Es igual para los proyectos de ley.
REFERENDUM EN LA LEGISLACION ALEMANA
En la Ley Fundamental de la República Federal Alemana, se
convoca a referéndum para la reorganización del territorio federal, cuya
ley requiere la confirmación por referéndum. El referéndum se realizará
en el Lander cuyos territorios o lugares pasan a formar un nuevo Lander
o uno con otros límites. La aprobación es por simple mayoría de votos.
LEGISLACION BOLIVIANA
La Ley Declaratoria de la necesidad de la Reforma
Constitucional de 1º de agosto de 2002, Nº 2410, aprueba el referéndum
cuando se trata de la reforma constitucional. Una vez que las Cámaras
100
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"OPINIONES Y ANALISIS"
aprueban la Ley Declaratoria de la necesidad, dentro de los quince
siguientes días se convocará a Referéndum Constitucional, para que
los ciudadanos aprueben o rechacen la reforma. La votación se hará
dentro de los 90 días siguientes a la convocatoria. La Corte Nacional
Electoral organizará el acto.
Ambos aspectos son aprovechados por la revolución contra el gobierno
de Hernando Siles el 25 de junio de 1930. Esta revolución establece
una junta de Gobierno que, siguiendo la exigencia de muchos sectores,
plantea ciertas reformas constitucionales; para incorporar estas reformas
en la Carta Magna, por primera vez, se adopta el sistema del referéndum,
en el que se planteó a la ciudadanía la adopción o rechazo a través
del voto. Se comete un error en la convocatoria al definir que los votos
en blanco se considerarían como afirmativos, cuando en el fondo no
son expresión de una decisión y pueden interpretarse en uno u otro
sentido.
Si la mayoría simple vota por la aprobación de la reforma
constitucional quedará aprobada y pasará al Ejecutivo para que la
promulgue, sin que el Presidente pueda vetarla u observarla.
Esta Ley Declaratoria de la Reforma Constitucional ha sido
dejada de lado.
En la Reforma Constitucional aprobada el 20 de febrero de
2004, con la Ley Nº 2631, directamente en el Art. 4º se establece que
el pueblo delibera mediante la Constituyente, iniciativa ciudadana, el
referéndum, con lo que incorpora esta institución a nuestra Constitución.
No especifica si el referéndum ha de ser vinculante o consultivo, por
lo que puede convocarse a cualquiera de los dos.
En los considerandos de la convocatoria se justifica el
referéndum indicando: “las innovaciones de la Constitución tienden
a restringir facultades excesivas del poder Ejecutivo, a afirmar las
garantías de la democracia, a corregir pervertidas prácticas políticas
y a efectuar ciertas conquistas valiosas de carácter constitucional,
reformas que el interés político puede desnaturalizar al intentarlas
dentro del parlamento, el cual no queda privado de dictar las que por
su parte encuentre necesarias”.
Es necesario que se apruebe la ley de aplicación del referéndum.
La Corte Nacional Electoral queda encargada de la organización del
mismo.
El referéndum se realizó el 11 de enero de 1931, y según el
Dr. Ciro Félix Trigo, en su texto ya clásico de Derecho Constitucional
Boliviano, las reformas sometidas al voto y aprobadas fueron nueve:
1.
A la sección de derechos y garantías se incorporaba la
garantía del Habeas Corpus.
2.
Se insertaba una nueva sección denominada “Del régimen
económico y social”.
3.
Sobre la conservación del orden público se consignaban
EL REFERENDUM EN LA LEGISLACION BOLIVIANA
A raíz de la primera Guerra Mundial, el tratado de Versalles
y de la Revolución Soviética, surgen nuevas ideas sociales de los roles
del Estado. Por otra parte, por el impacto de la Reforma Universitaria
de Córdova, gana terreno el tema de la Autonomía Universitaria.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
mayores previsiones, fijándose en 90 días el término de
la duración del estado de sitio sin que pueda prolongarse
por uno nuevo ni declarar otro estado de sitio durante el
año, sino con asentimiento del Congreso.
4.
Se fijaba que los Senadores y Diputados percibirán dietas
por cada sesión a que concurran.
5.
Se determinaba que el periodo constitucional del Presidente
de la República duraba cuatro años improrrogables, sin
poder ser reelecto sino pasados ocho años desde la
terminación de su mandato. El Vicepresidente no podía
ser reelecto en su cargo ni elegido presidente, sino después
de ocho años, si hubiere ejercido el Poder Ejecutivo.
6.
Se consignaban normas referentes a la Contraloría General
de la República.
7.
Se incorporaba una nueva sección al texto constitucional
titulada “La descentralización administrativa”.
8.
Se reconocía la autonomía universitaria, dándole a esta
conquista la categoría de norma constitucional.
9.
Se ampliaban las atribuciones del Poder Judicial,
estableciendo la facultad de los jueces para conocer y
resolver la validez o invalidez de las elecciones populares,
consignándose el recurso extraordinario y directo de
nulidad contra todo acto o resolución de autoridad pública,
que no fuese judicial.
103
"OPINIONES Y ANALISIS"
Gran parte de estas reformas fueron incorporadas a la
Constitución Política del Estado por la Convención Nacional de 1938.
En la legislación boliviana no ha estado legislado el referéndum,
el realizado en 1931 fue de hecho convocado por un gobierno de facto.
Por primera vez, se pretendió incorporar el referéndum en la Ley
Declaratoria de Necesidad de la Reforma Constitucional, promulgada
el 1º de agosto de 2002 por el Gobierno de Jorge Quiroga Ramírez,
quedándose en su primera fase, puesto que el Gobierno de Gonzalo
Sánchez de Lozada -quien asumió el mando el 6 de agosto de 2002_,
no cumplió con el artículo 231 de la Constitución que manda que en
las primeras sesiones de un nuevo periodo constitucional se debe
considerar el asunto en la Cámara que proyectó la Reforma.
Esta Ley de Declaratoria de Necesidad de la Reforma
Constitucional Nº 2410, en su artículo 231, establecía en el parágrafo
IV que: “dentro de los siguientes días de haberse sancionado la Ley
de Reforma, el Congreso Nacional convocará a referéndum
constitucional a objeto de que la ciudadanía pueda aprobar o rechazar
la Reforma Constitucional, acto que se realizará dentro de los noventa
días siguientes a la fecha de convocatoria, encargando su organización
a la Corte Nacional Electoral”. (Esta disposición está inspirada en la
Constitución Española vigente).
Por los sucesos de octubre de 2003, asume el mando presidencial
Carlos D. Mesa Gisbert, quien se compromete convocar a un referéndum
para decidir la exportación del gas y a una Constituyente para redactar
una nueva Constitución.
El Congreso, urgido por el pueblo para insertar en la
Constitución el referéndum y la Constituyente y otras reformas que
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ya estaban en la Ley de 1º de agosto de 2002 y ante la presión e
impaciencia del pueblo que no quería esperar aprobar una nueva Ley
de Declaratoria de Necesidad de la Reforma Constitucional para que
en definitiva se apruebe después de la renovación de los poderes del
Estado en el 2007 -por razones políticas-, aprueba al margen de la
Constitución, una ley reformatoria de la misma el 20 de febrero de
2004, Nº 2631, que en su artículo 4º establece: “El pueblo gobierna
y delibera por medio de sus representantes y mediante la Asamblea
Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum,
establecidos por esta constitución y normados por ley”.
energética. Este compromiso, permite dar paso a la consulta ciudadana
para la decisión de asuntos públicos, aplicando el artículo 4 de la Ley
2631 de 20 de febrero de 2004 que reforma la Constitución, logrando
así esta forma de participación ciudadana; además, dando aplicación
al Pacto de San José de Costa Rica, que es Ley de la República y
reconoce el derecho de los ciudadanos a participar directamente en la
decisión de los asuntos públicos; este Pacto obliga a los Estados
signatarios a hacer efectivo este derecho.
Es evidente que esta reforma no corresponde a los cánones
constitucionales, pero no es de esperar que por las condiciones políticas
y sociales reinantes en el país, se presente un recurso de
inconstitucionalidad que pondría al Tribunal Constitucional en aprietos.
En aplicación del artículo 96 de la Constitución, el Presidente
tiene la atribución de ejecutar y hacer cumplir las leyes, por lo que
reglamenta el artículo 23 del Pacto de San José para organizar a la
ciudadanía en referéndum, para que se pronuncie sobre la política
energética.
En el Decreto Supremo 27449, se explicó que a raíz del
levantamiento de octubre de 2003, se contrajo el compromiso de
convocar a referéndum vinculante consultando sobre la política
En base a lo anteriormente expuesto, se establece el marco para
el referéndum vinculante referido únicamente a la política energética,
por lo que de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución vigente
convoca a realizar la consulta popular el 18 de julio de 2004. En ella
se hacen las preguntas que serán puestas a conocimiento de la ciudadanía
sesenta días antes del acto. Se encarga a la Corte Nacional Electoral
adecuar técnicamente la boleta, debiéndose publicar en los medios de
comunicación social de alcance nacional. El órgano electoral deberá
llevar a cabo una campaña de información en todo el territorio nacional
sobre la política energética del país. A este fin, hemos aconsejado que
se haga una campaña en las ciudades y en el campo: en las primeras,
con el trabajo de los estudiantes de los dos últimos cursos del Ciclo
Medio y en el campo, utilizando tropa de las Fuerzas Armadas y de
la Policía debidamente entrenados como instructores, a fin de llegar
a la mayor parte de la ciudadanía. Vemos el problema de los analfabetos,
quienes con bastante explicación e información podrán ejercer su
105
106
El Decreto Supremo Nº 27449 de 13 de abril de 2004, que
convoca a un referéndum, ha sido promulgado antes de aprobarse la
ley de aplicación del referéndum, debido a que este proyecto habiendo
sido sometido al Poder Legislativo no había sido considerado, estando
-al escribir estas notas- en discusión en la Cámara de Diputados. Esta
circunstancia no constituye causal de inconstitucionalidad debido a que
el referéndum está en la Constitución en el artículo 4º; pero, es irregular
desde el punto de vista lógico debido a que la ley de aplicación señala
cómo ha de actuarse con el referéndum y debe anteceder a la
convocatoria, porque aquella señala el campo de acción. Esta
circunstancia no compromete la constitucionalidad de la convocatoria.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
derecho ciudadano de participar, salvando así la limitación del
analfabetismo.
Diputados, tiene 18 artículos y dos disposiciones transitorias, cinco
capítulos referentes a: Disposiciones Generales; Iniciativa de la
convocatoria; Control, requisitos y plazos; Administración y
Disposiciones Transitorias.
Se dispone que el referéndum se realizará en circunscripción
nacional única, en atención a que la opción por el sí sea aprobada
por mayoría de votos válidos emitidos y que la opción por el no
-en relación a cada pregunta-, igualmente sea aprobada por la
mayoría de votos válidos emitidos. Al efecto, queremos referirnos
a la discusión en la Cámara de Diputados en la que algunos
parlamentarios se han manifestado en contra de esta decisión,
planteando que el referéndum sea departamental o municipal.
Grave error tratándose de la política del gas. Sobre este particular,
es importante puntualizar que la Constitución en su artículo 133
declara que el régimen económico propenderá al fortalecimiento
de la independencia nacional y al desarrollo del país, y no de uno
o algunos departamentos; mucho más, con el 138, que define que
son de dominio del Estado: el suelo, el subsuelo con todas las
riquezas naturales; siendo estos bienes patrimonio de la Nación,
principalmente los hidrocarburos (Art.139), por lo que no se
consideran propiedad exclusiva de la región en la que se
encuentran. Tratar de hacer un referéndum departamental sería
llegar a conflictos y dividir el país en dos, desconociéndose la
circunscripción nacional única.
Como decíamos anteriormente, ante la no consideración por las
Cámaras del proyecto de aplicación del referéndum, el Ejecutivo, tal
vez con la intención de estimular la aprobación de la ley, se anticipó
con la convocatoria.
En el proyecto se define que el referéndum es el mecanismo
institucional de consulta al pueblo, para que participe con su voto,
expresando su criterio sobre normas, políticas o decisiones de interés
público. Por tanto, la consulta popular puede ser legislativa, sobre temas
administrativos o de interés general.
En cuanto a su extensión puede ser: Nacional, sobre materias
de interés nacional como es el caso de la exportación del gas,
nacionalización o estatización de alguna riqueza. Departamental,
sobre materias que interesen a un departamento, como por ejemplo la
creación de un impuesto exclusivamente departamental. Municipal,
sobre materia exclusivamente municipal, como por ejemplo la apertura
de una calle que implique expropiaciones resistidas por los propietarios.
Los resultados del referéndum deberán tener vigencia inmediata
en el momento que se proclame el resultado y cuando sea vinculante
deberá, obligatoriamente, ser ejecutado por las autoridades e instancias
competentes responsables de su ejecución. Aunque, el proyecto de ley
no habla de referéndum vinculante y simplemente consultivo; por su
texto, parece que solamente se refiere al primero de los nombrados.
El proyecto de Ley de Referéndum enviado al Poder Legislativo
el 12 de abril de 2004, sigue en consideración de la Cámara de
El referéndum no podrá aplicarse a toda clase de asuntos, el
proyecto excluye de la consulta popular los temas fiscales, de seguridad
interna y de división política y administrativa; lo que es lógico
comprender, puesto que estos son temas políticos nacionales que deben
ser administrados y dirigidos por los poderes Ejecutivo y Legislativo.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
A los temas excluidos deberían agregarse los asuntos judiciales por
ser privativos del Poder Judicial.
Ya sea el Poder Ejecutivo o en su defecto el Congreso Nacional
expedirá la convocatoria por lo menos con cuarenta y cinco días de
anticipación a la fecha de realización de la consulta. Cualesquiera de
estos poderes pedirá al Tribunal Constitucional la calificación de la
procedencia, para convocar dentro de los siguientes ocho días, al
referéndum.
La iniciativa para convocar al referéndum podrá ser adoptada
por el Poder Ejecutivo, hasta tres veces durante su periodo
constitucional; por el Poder Legislativo, sujeto a la aprobación por
mayoría de dos tercios de sus miembros presentes habiendo quórum,
hasta una vez en cada legislatura; también, pueden convocar a
referéndum el Poder Ejecutivo conjuntamente con el Poder Legislativo,
caso en el que el Congreso Nacional deberá contar con la decisión
favorable de la mayoría absoluta (50+1) de sus miembros.
En el caso de referéndum departamental, éste deberá ser
convocado por el Poder Ejecutivo, hasta una vez por año.
La iniciativa para el referéndum municipal podrá ser adoptada
por el Alcalde, con la decisión de la mayoría absoluta de los miembros
del Concejo Municipal o por sólo el Concejo Municipal, por mayoría
favorable de dos tercios del total de sus miembros, hasta una vez por
año, luego del primer año de su gestión.
También, se reconoce que la iniciativa ciudadana puede
convocar a referéndum con la firma del 3% de votos válidos emitidos
en la última elección nacional o municipal, en el ámbito geográfico
que corresponda, sea nacional, departamental o municipal. Pero, este
porcentaje del 3% se computa en relación a los ciudadanos inscritos
en el padrón electoral, situación que la Corte Nacional Electoral
verificará para que en caso positivo, solicite al Poder Ejecutivo la
respectiva convocatoria.
109
Para la validez del resultado del referéndum, en cualquiera de
los casos, se deberá respetar la simple mayoría de votos válidos, siempre
que el total de los votos emitidos represente el 50% del electorado
y causará ejecutoría desde el día de su publicación en la Gaceta Oficial.
De modo claro e inequívoco, el Tribunal Constitucional deberá
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las preguntas, dentro de
los ocho días siguientes de formulada la consulta correspondiente por
el Poder Ejecutivo o, en su defecto, el Congreso Nacional, con carácter
previo a la expedición de la disposición legal de convocatoria.
Las iniciativas de referéndum sobre modificaciones de normas
procederán solamente luego de que la materia del referéndum haya
sido sometida a la instancia correspondiente y ésta no haya llegado
a una resolución favorable para el solicitante o no haya sido procesada
en el plazo de ciento ochenta días.
Durante el estado de sitio y hasta después de noventa días de haber
cesado éste, se prohíbe convocar a referéndum. El proyecto de ley dice
convocar, por lo que comprende esta instancia y la realización del mismo.
Si el referéndum ha sido convocado antes del estado de sitio
y este referéndum no se ha realizado; con la promulgación del estado
de sitio esa convocatoria caduca y deberá, después de los noventa días,
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
convocarse nuevamente. Asimismo, se prohíbe que en cada jurisdicción
se realice más de un referéndum durante el mismo año calendario y
las preguntas de un referéndum no podrán repetirse hasta cinco años
después de sometidas a consulta popular.
En la parte transitoria de la ley se norma que, si la Corte Nacional
Electoral no dispone de un padrón electoral con la incorporación
automática de los ciudadanos en edad para votar, el referéndum se
realizará con el padrón utilizado en la última elección nacional o local
y, también, que durante el año posterior a la promulgación de la ley,
los medios de comunicación del Estado difundirán ampliamente su
contenido y la Corte Nacional Electoral emprenderá campañas de
educación ciudadana sobre el tema.
Las controversias en torno a la ley y las consultas podrán ser
sometidas al Tribunal Constitucional dentro de cuarenta y cinco días
en que fuere interpuesta la demanda.
Se prohíbe toda forma de propaganda de los temas de
referéndum.
La Corte Nacional Electoral queda encargada de organizar,
ejecutar, escrutar y declarar los resultados del referéndum. En lo
pertinente, aplicará el Código Electoral.
En lo económico, el Poder Ejecutivo -tratándose de referéndum
nacional- financiará a través de un presupuesto extraordinario. En el
caso de los referéndums departamentales y municipales, el Poder
Ejecutivo financiará el 50% y el otro 50% será financiado por el
presupuesto departamental o municipal. En todos los casos, la Corte
Nacional Electoral propondrá el presupuesto y lo administrará.
En un país como Bolivia, de alto índice de analfabetismo, la
Corte Nacional Electoral debe realizar una fuerte campaña de
información para que la comprensión del referéndum llegue a todos
los ciudadanos, usando los medios de comunicación en los principales
idiomas que se habla en el país. Estas campañas de información no
deben confundirse con las de propaganda que están prohibidas,
explicando las alternativas sometidas a referéndum.
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INFORME DE LA COMISION DE CONSTITUCION, JUSTICIA
Y POLICIAL JUDICIAL - H. CAMARA DE DIPUTADOS
La Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la
H. Cámara de Diputados en marzo de esta gestión, emitió un informe
recomendando la aprobación del proyecto de ley, fundándose en que
la sociedad boliviana necesita la vigencia de instituciones políticas
orientadas hacia el mejoramiento de la democracia, a través de nuevas
formas de participación directa en temas sustantivos de la vida pública.
El sistema de representación político boliviano debe dotarse de
mecanismos de participación directa de la población que complementen
a los actualmente disponibles. En este sentido, las tendencias actuales
de la democracia en América Latina han enfatizado en la instalación
de mecanismos de democracia directa, a través de consultas populares.
La comisión se refiere al proyecto de ley sobre la política
energética, que debe complementarse estimando que es más conveniente
formular una ley marco (de aplicación) y no que se establezca como
procedimiento para convocar a referéndum, la aplicación de ley
específica.
112
"OPINIONES Y ANALISIS"
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA
Las Constituciones bolivianas, desde la primera hasta la de
1955, guiándose por las ideas vigentes en la época de fundación de
la República, planteaban la democracia representativa. Es así que la
Constitución boliviana de 1826 en el artículo 7º, textualmente dice:
“El gobierno de Bolivia es popular representativo”. En la Constitución
de 1839 se reforma el texto, manteniendo el carácter de representativo,
así señala el artículo 1º: “La Nación boliviana se compone de todos
los bolivianos, reunidos bajo una misma asociación política: es libre
e independiente, y adopta para su gobierno la forma popular
representativa”.
"OPINIONES Y ANALISIS"
independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en
República Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática
representativa y participativa, fundada en la unión y solidaridad de
todos los bolivianos”.
Como forma de participación señala en el artículo 4º que el
pueblo gobierna a través de los representantes parlamentarios, la
Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el
referéndum.
En la Constitución de 1843 se establece que el Gobierno es
popular representativo.
Las Constituciones mantienen más o menos los mismos textos,
aunque la de 1878 lo ordena del siguiente modo: artículo 1º “Bolivia,
libre, constituida en República Unitaria, adopta para su gobierno la
forma democrática representativa”.
En la Constitución de 1994, se realiza una reforma sustancial
del artículo 1º al señalar: “Bolivia, libre, independiente, soberana,
multiétnica y pluricultural, constituida en República Unitaria, adopta
para su gobierno la forma democrática representativa, fundada en la
unión y la solidaridad de todos los bolivianos”.
Todos estos textos no mencionan la participación, por lo que
no comprenden los canales a través de los cuales se pueden poner en
práctica, hasta que la constitución de 13 de abril de 2004, incorpora
la participación en su texto en el artículo 1º, dice: “ I.- Bolivia, libre,
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
BIBLIOGRAFIA
Trigo, Ciro Félix: Derecho Constitucional Boliviano. Editorial Cruz del Sur,
La Paz, 1952.
Valencia Vega, Alipio: Manual de Derecho Constitucional. Editorial Juventud,
1964.
Miguel Harb, Benjamín: Derecho Constitucional Dogmático y Aplicado.
Editorial Juventud, La Paz, 2003.
Dermisaky Peredo, Pablo: Derecho Constitucional. Editorial Arol, 1991.
Navía, José Antonio: Conceptos de Derecho Constitucional. Editorial
O.S.A.N.D., 1992.
Schmitt, Carl: Teoría de la Constitución. 1936.
Antokoletz, Daniel: Tratado de Derecho Constitucional. Editorial Francisco
Beltrán, Madrid.
Duverger, Maurice: Manual de Derecho Constitucional. 1948.
Haoriu, Maurice: Principios de Derecho Constitucional. Editorial Reus,
1927.
Kelsen, Hans: Teoría General del Estado, Editorial Labor, Buenos Aires,
1934.
Sánchez Viamonte, Carlos: Manual de Derecho Constitucional. Editorial
Kapeluz, Buenos Aires, 1945.
115
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
LA CRISIS ESTRUCTURAL DEL ESTADO
REPUBLICANO COLONIAL
Sostengo que las movilizaciones del año 2000, los resultados
de las elecciones nacionales de 2002, la asonada paceña de febrero
de 2003 y la insurrección aymara popular de Octubre que dio fin con
el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, son los indicadores más
salientes de la crisis generalizada del estado boliviano. No sólo se trata
de la desestructuración de la forma estatal neoliberal sino que su crisis
visibiliza la crisis del estado republicano fundado en 1825 a partir de
un Contrato Social exclusivo y excluyente.
Javier Bejarano Vega*
En un número dedicado al “Referéndum en Bolivia” el título
que lleva el presente trabajo puede desconcertar. Sin embargo, expresa
una lectura del referéndum en tanto síntoma y elemento coadyuvante
de la desarticulación de una forma estatal. Síntoma porque detrás de
la consigna rugía un malestar muy grande contra la expropiación
partidocrática de la democracia y porque fue resistido por el poder y
tuvo que ser impuesto por la movilización; elemento coadyuvante,
porque no fue el único, ni mucho menos, sino que junto a otros formó
parte del dispositivo de deslegitimación definitiva de la forma estatal
neoliberal.
Tomo el concepto de “forma estatal” de J.C. Portantiero. Por
ella entiendo una articulación específica entre el estado y la sociedad
(una “forma”) articulada en torno a dos relaciones: la relación estado
– masas, el patrón de hegemonía, y la relación estado– economía, el
patrón de acumulación. Este concepto puede ser usado sincrónicamente,
como análisis de una forma estatal concreta, y diacrónicamente, en
tanto sucesión histórica de formas estatales.
*
Licenciado en Filosofía. Maestría en Ciencias Sociales con mención en Ciencia
Política. Diplomado en educación superior. Es docente titular en la carrera de
Filosofía de la U.M.S.A. Investigador y autor de varias monografías.
Actualmente es Oficial asesor del despacho del Alcalde de La Paz.
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El análisis se inicia con una interpretación de los resultados
electorales de las últimas elecciones nacionales y se cierra comentando
las preguntas del Referéndum.
LOS DATOS ELECTORALES: UN NUEVO MAPA POLITICO
El sistema de partidos neoliberal se articulaba en torno al MNR,
al MIR y a ADN, que en conjunto agrupaban a alrededor de 64% del
electorado, y su mecánica funcionaba con el formato 2-1, es decir, dos
de los partidos centrales se aliaban para ser gobierno, incorporaban
a partidos periféricos y el otro pasaba a la oposición. Esta dinámica
era posible por la proximidad ideológica y política de todas las fuerzas
políticas del sistema partidario neoliberal.
Los resultados de las elecciones nacionales mostraron la
desestructuración de este sistema y de su funcionamiento. La debacle
electoral de ADN y las reducidas votaciones de los dos restantes, que
en conjunto ya solo agrupaban al 40% del electorado, la irrupción de
dos partidos antisistema, el MAS y el MIP, y la polaridad política e
ideológica que introducen, daban cuenta de una profunda mutación en
la correlación de fuerzas.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
TRES SISTEMAS DE PARTIDOS DEBILMENTE
INTERCONECTADOS
Escudriñando más, se establecía la existencia de tres sistemas
de partidos débilmente interconectados. Por un lado, el sistema de
partidos rebelde conformado por el MAS y el MIP, con implantación
en el altiplano y su valles, vale decir, en los departamentos de La Paz,
Oruro y Cochabamba, región en la que los partidos tradicionales habían
sido prácticamente barridos.
Por otro, el sistema de partidos conservador, conformado por
los partidos tradicionales, el MNR, MIR y ADN, con implantación en
el oriente, en los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando y en el
departamento de Tarija. En esta región la presencia electoral del MAS
y el MIP no tenía significación.
Finalmente, el sistema de partidos en transición localizado en
los departamentos de Chuquisaca y Potosí donde la votación mostraba
la persistencia de los partidos tradicionales y, a la par, la irrupción
de los partidos rebeldes.
"OPINIONES Y ANALISIS"
del MNR y la ADN que alcanzaban el 24%, que expresaba un deseo
de solución a la crisis económica pero no una voluntad política de cambio.
En el centro la multitud reformista, los ciudadanos que buscaban un cambio
pero con seguridad y certidumbre, que votaron claramente en contra de
Sánchez de Lozada, los votantes de NFR y el MIR –y en ese orden– y
en menor medida los votantes de UCS. En conjunto llegaban al 40%.
LA CRISIS DE LA FORMA ESTATAL NEOLIBERAL
El nuevo mapa político que develaban los datos electorales
mostraba una articulación precaria y conflictiva del sistema político
y su sistema de partidos en un ambiente polarizado y polarizante; el
dislocamiento político entre la puna y sus valles y el oriente; la
constitución de agrupamientos políticos ciudadanos con tendencia a
la polarización; el sostenido incremento de la acción organizativa,
deliberativa y directa de los movimientos sociales; la profundización
de la crisis económica y del malestar social y, a resultas de todo ello,
la posibilidad real de la política suma cero. En otras palabras el nuevo
mapa político era un mapa de Crisis. Se vivía el ocaso de un centro
ordenador del sistema, el decline de una hegemonía.
TRES MULTITUDES
VOTARON POR ELLOS MISMOS
Agrupando las preferencias electorales de los ciudadanos, resaltaba
la conformación de tres grandes agrupamientos: la multitud rebelde, la
multitud conservadora y la multitud reformista. La multitud rebelde,
formada por los votantes del MAS, el MIP y Libertad y Justicia, que juntos
llegaban al 30%, daba cuenta de ciudadanos cabreados con la situación
política y económica nacional y con una voluntad política de cambio
inmediato y radical. Al otro lado, la multitud conservadora, los votantes
Este es uno de los datos más significativos de los resultados
electorales del 2002. Los pueblos indígenas y originarios se presentan
en la vida política nacional sin intermediarios y a partir de una
interpelación inequívocamente anticolonial. Denunciando siglos de
explotación, discriminación y racismo muestran la falla geológica
original del estado boliviano: el colonialismo interno.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
CARACTERIZACION DE LA COYUNTURA
A estos y otros elementos nos permitieron caracterizar la
coyuntura política nacional como de transición. Se vive el proceso de
transición entre la crisis del estado republicano colonial en su forma
estatal neoliberal y dos posibles desemboques de resolución de la crisis:
o la refundación oligárquica (el mismo caballero con otro bastón) o
el inicio de la construcción de una nueva república.
En otras palabras, la crisis que vive el país es la crisis de una
forma estatal –la neoliberal– que, a su vez, es la crisis de la forma
estatal republicana. En esa medida, es la desarticulación de la relación
estado – ciudadanos (la crisis de la representación política), es la
desarticulación de la relación estado – economía (la crisis del programa
de ajuste estructural) y es también la impugnación al racismo y a la
discriminación y a la exclusión estatal de los pueblos indígenas y
originarios de Bolivia que pone en crisis el Contrato Social señorial
de 1825 que dio lugar al ordenamiento republicano que aún tenemos
que soportar.
Pero como no hay crisis que dure eternamente, la crisis estatal
tiene que resolverse y con nuevo discurso, personajes y propuestas se
puede ratificar el Contrato Social Colonial de 1825 o se puede acordar
un nuevo Contrato Social democrático, equitativo y libertario.
UN NUEVO CONTRATO SOCIAL
"OPINIONES Y ANALISIS"
republicano -que perdura, maltrecho, hasta hoy- por su carácter elitario
y excluyente ha entronizado un poder ilegítimo y, por eso mismo,
cercado por “multitudes” y “muchedumbres” que no sólo han
inviabilizado todos los proyectos de construcción del país sino que han
generado, en su estrangulamiento, procesos de involución. De ahí que
sea un imperativo político, moral, intelectual y de salud pública la
exigencia de un nuevo Contrato Social que debe reparar la falla
geológica que hace que la sociedad boliviana no se reconozca en su
estado y a la inversa.
EL DESARROLLO DE LA COYUNTURA
La asunción a la Presidencia de la República de Sánchez de
Lozada inclinó la transición hacia la refundación oligárquica. La apuesta
conservadora consistía en relegitimar el proyecto republicano, pero a
un año de gobierno era evidente la acelerada pérdida de legitimidad
y autoridad moral del Presidente de la República; la acentuación de
la tendencia hacia la ingobernabilidad social y la inseguridad ciudadana;
la parálisis de la gobernabilidad parlamentaria; y la profundización de
la pobreza y el malestar social.
La crisis generalizada de la forma estatal neoliberal se
profundizaba y con ella la tendencia a la polarización. El viejo régimen
se atrinchera y define una línea política de enfrentamiento: incorpora
a NFR a la coalición para lograr control del Parlamento, “legalidad”
que iba a defender con el uso de la fuerza armada a partir del control
político de la misma vía el Ministro de Defensa.
De manera más general, toda nuestra historia republicana grita
la ausencia de un contrato de constitución del poder o pacto de
acatamiento; es decir, el Contrato Social que dio origen al poder
Por su parte los movimientos sociales del campo y las ciudades
y la ciudadanía en general incrementan su movilización, y sin dirección
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
política, segmentados y cruzados por pugnas de lideratos, pero sacando
a relucir su más rancia estirpe rebelde, intuitivamente se aglutinan en
torno a la consigna de defensa del gas y luego de que los caminos del
campo y las ciudades se tiñeran de sangre, que el oriente planteara
refundar el país, que intelectuales, profesionales y clases medias se
sumaran a la protesta, Gonzalo Sánchez de Lozada no tuvo mas remedio
que abandonar el poder.
internacional y de sus mecanismos de financiamiento y cooperación.
En esas circunstancias la sucesión constitucional era la salida posible
a la imperiosa demanda de renuncia del Presidente.
CARACTERIZACIÓN DEL GOBIERNO DE CARLOS D. MESA
Nadie luchó ni se hizo matar para que Mesa sea Presidente.
Su investidura deviene de la sucesión constitucional desencadenada
por la insurrección aymara – popular en el contexto de un repudio
generalizado al gobierno de Sánchez de Lozada. De ahí vienen las
posibilidades y sobre todo los límites de las movilizaciones de Octubre.
El bloque rebelde se construyó en el desarrollo del
enfrentamiento. A partir de una gran fragmentación inicial y cruzados
por pugnas de lideratos – en tanto los sectores movilizados aumentaban
cada día, pero cada uno con reivindicaciones específicas y dinámica
y liderato propio –, intuitivamente se aglutinan en torno a la consigna
de defensa del gas, y la movilización sectorial y corporativa
paulatinamente se torna en movilización articulada en torno a una
consigna política central: “fuera Goni”.
Una salida “revolucionaria” en el sentido de un quiebre total
del sistema político partidocrático no fue el eje de la movilización y
no fue parte ni se incorporó al programa de las movilizadas. Pero
también quedó claro que una ruptura constitucional iba a implicar una
inmediata y durísima sanción política y económica del concierto
123
Carlos D. Mesa no es un Presidente que represente un proyecto
popular – multinacional; pero tampoco es Sánchez de Lozada. El
significado de la victoria de Octubre y de su ascensión al poder radica
en que ha variado la inclinación de la coyuntura de transición. Si antes
estaba inclinada hacia el desemboque oligárquico ahora se inclina hacia
un nuevo Pacto Social. Con otras palabras, seguimos en la transición
pero se ha abierto la posibilidad de construir un proyecto popular
multinacional.
Por tanto, Mesa preside un gobierno de transición (en la
transición) que inicialmente ha generado un contexto favorable para
el despliegue de un proyecto nacional alternativo, pero que puede muy
bien involucionar hacia la restauración oligárquica.
TENDENCIAS DE LA COYUNTURA A PRINCIPIOS DEL 2004
A principios de año era evidente la presencia de dos tendencias
centrales en la coyuntura. Por un lado, la paulatina pero sostenida
retoma de la iniciativa política neoliberal, partidocrática y oligárquica
que pretende recuperar el control político a partir de dos estrategias
complementarias: la esterilización y coptación del gobierno de Carlos
Mesa y/o la conspiración desestabilizadora. Por otro, el radicalismo
de sectores de la dirigencia social que a partir de una equivocada y
lineal lectura de la coyuntura consideran que ha llegado la hora de
derrotar definitivamente a la oligarquía, a la democracia representativa
y a la economía liberal y sustituirlas por un proyecto “revolucionario”
cuyos contornos, contenidos y propósitos todavía no precisan.
124
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En esta visión, el triunfo de octubre habría sido escamoteado
por los k’aras de siempre y lo que no se pudo terminar en octubre (la
“toma del poder”) debería culminarse vía el reinicio de la movilización
y las acciones de hecho que arrinconen al gobierno de Mesa y fuercen
su renuncia. En esta lectura, el Programa de Octubre habría quedado
obsoleto y no habría necesidad de convocar ni a Referéndum ni a
Asamblea Constituyente.
otros grupos de poder agudizan esta situación a la par que las estructuras
partidarias buscan restablecer las relaciones de autoridad. En estas
condiciones de desarreglo sistémico, sin embargo, se mantiene una
articulación: la supervivencia personal, política y partidaria junto con
los lazos con el poder.
LA CONTRAOFENSIVA OLIGARQUICA
Tiene dos vertientes visibles, la parlamentaria a cargo de
Hormando Vaca Diez y la empresarial acaudillada por empresarios
cruceños.
Analicemos, primero, la Resolución de Congreso que autoriza
que el Parlamento Nacional se reúna en el lugar en que “existan
garantías y condiciones” para su funcionamiento. Ello nos permitirá,
además, establecer algunas ideas sobre el funcionamiento del Poder
Legislativo.
La partidocracia está cruzada por divisiones internas, rencillas,
apreciaciones distintas de la coyuntura, crisis de liderato. En esa
medida, las relaciones de autoridad internas se desagregan y los
militantes en cargos públicos adquieren importantes márgenes de
autotomía respecto a las decisiones partidarias.
En el Parlamento, las “bancadas” de la partidocracia se han
desdibujado dando lugar a grupos de opinión diversos, transpartidarios
y organizados en torno a agendas específicas y variables que coexisten
con las formas anteriores. Las presiones de los departamentos y de
125
Las relaciones de la partidocracia con la sociedad están cortadas,
o en serio deterioro, y hoy los partidos del neoliberalismo están
reducidos a sus aparatos, a sus militantes en cargos públicos o en la
administración pública y al círculo más “duro” de su militancia. Sin
embargo, sus relaciones con los grupos de poder no se han roto: son
sus amigos, con ellos departieron e hicieron negocios por cerca de 20
años; con ellos sintieron el pavor de Octubre y se dan cuenta que no
pueden prescindir los unos de los otros porque se les va la vida.
En este contexto, una decisión transpartidaria, gestada desde
los grupos de poder, rápidamente aprobó la Resolución de marras con
desconocimiento, por lo menos parcial, de las estructuras
partidocráticas1, como lo atestiguan las declaraciones de sus líderes
que se vieron en figurillas para dar explicaciones que no enojen a nadie.
Es que inmediatamente se dieron cuenta que se podía desatar a las furias
y en el entrevero quienes perderían más serían ellos: la partidocracia.
Pero igual sostuvieron la Resolución. Y el MAS y el MIP no supieron
qué hacer.
Los grupos de poder retomaron la iniciativa política y con
lucidez aseguraron lo que tenían: a partir de la resolución de “traslado
1
Por ejemplo, Jaime Paz Zamora declaró, a horas de conocerse la Resolución
Congresal, que él ni ningún nivel de dirección había sido consultado para tomar
esa decisión. Algo parecido dijo después M. Reyes Villa.
126
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
del Parlamento”, este Poder del Estado puede sesionar donde mande
la oligarquía. Es decir, en una maniobra muy delicada, en aras de un
posicionamiento estratégico, la oligarquía ya no consultó con las
estructuras partidarias, les dio con lo obrado, reclamó acatamiento y
lo obtuvo.
en la economía. El neoliberalismo fue su respuesta al derrumbe del
nacionalismo revolucionario y se instauró luego de la derrota política
(y militar) de la clase obrera y del movimiento popular. A la burguesía
criolla le había llegado su hora y debía demostrar que podía dirigir
el país: al compás de la iniciativa privada y acicateados por el motor
de la capitalización, la modernidad, por fin, se iba a instalar en Bolivia.
Los enconos departamentales se avivaron y, tal como era de
esperarse, cubrieron con un manto lo que realmente estaba en juego.
Se debe remarcar el significado profundo de estos
acontecimientos. La emergencia de la cuestión de la sede de los poderes
del estado es un síntoma de la gravedad de la crisis estatal, de la
precariedad del poder estatal y de los profundos sismos que dividen
a la República. Y al compás de la crisis las clases sociales no permanecen
indiferentes; sobre todo la “oligarquía encomendera”, expresión de la
llamada “paradoja señorial”: siempre vencida, pero siempre con la
capacidad de retomar el poder y perpetuar la dominación.
LA OFENSIVA EMPRESARIAL CRUCEÑA
Los ricos de Santa Cruz se negaron a pagar los impuestos que
mitiguen la crisis fiscal y el Gobierno cedió a sus presiones. Reclamando
frente a sus pares de occidente la hegemonía sobre la Confederación
de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB) y arrogándose la
representación de la “Bolivia que trabaja” lograron -en una serie de
marchas y contramarchas gubernamentales lamentables, que
analizaremos luego- imponer sus intereses.
Estos espejismos pronto se disiparon. La capitalización no sólo
afectó a la clase obrera sino también a la burguesía criolla, sobre todo
a la occidental. Ningún empresario boliviano, salvo como cola de ratón,
pudo terciar en la capitalización. Se produjo una transnacionalización
de nuestra economía y los menos afectados fueron los empresarios
ligados a las finanzas, la agroindustria y una floreciente actividad en
torno a actividades relacionadas con los hidrocarburos.
La crisis económica también sacudió al empresariado cruceño
y no vaciló en acudir al estado. Durante el gobierno de Banzer y de
Quiroga fueron frecuentes los dimes y diretes entre el empresariado
en general, pero específicamente el cruceño, que buscaba que el estado
se haga cargo de sus dificultades y compromisos financieros y un
gobierno que les recordaba que el modelo era de “libre empresa”. Las
apreciaciones vertidas por el entonces ministro Ronald MacLean son,
al respecto, contundentes y reveladoras. En todo caso el centro
económico del país es Santa Cruz y lo anterior sólo sirve para remarcar
que sus elites dirigentes son liberales sólo cuando les conviene, rasgo
que, entre otros, comparten con la oligarquía encomendera de siempre.
Durante todo el Estado del 52 los empresarios lucharon por un
modelo económico de libre empresa y denunciaron la ingerencia estatal
La burguesía criolla neoliberal ha fracasado. Su fracaso es el
fracaso del estado neoliberal. Contando con todas las condiciones
políticas, institucionales e, incluso, ideológicas, han conducido al país
a un desastre.
127
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"OPINIONES Y ANALISIS"
LA IMPLEMENTACIÓN PARLAMENTARIA DEL PLAN DE
GOBIERNO DELPRESIDENTE MESA
Los impuestos, al contrario, eran apremiantes y tocaban al
bolsillo y al de los amigos. Además, el flanco económico del gobierno
era el más débil y a través de él podían intentar conectarse otra vez
con la sociedad: la crisis económica y las medidas que se tomen para
enfrentarla abren posibilidades de audición al discurso oportunista y
demagógico de la oligarquía y la partidocracia que buscará abanderarse
falsamente de las reivindicaciones de la sociedad2.
La partidocracia aprobó las reformas a la Constitución sin hacer
mayores problemas y bloqueó las medidas económicas del gobierno.
Debemos reconocer que éste hizo un esfuerzo para adoptar medidas
que no agobien más a los sectores de bajos recursos, la inmensa mayoría
de nuestra población. En todo caso, el anuncio de los dos impuestos
extraordinarios no erosionó el grado de aceptación del Presidente, que
según las encuestas, encuentra en la población, lo que muestra que no
se sintió afectada por las medidas gubernamentales.
Varias razones pueden plantearse para explicar por qué en un
caso, el de las reformas a la Constitución, y en el otro, el de los
impuestos, la conducta partidocrática fue diferente. Al parecer operaron
una necesidad de legitimación y un cálculo político. El Referéndum
y la Asamblea Constituyente fueron reivindicaciones muy importantes
antes y durante la insurrección de Octubre y el Parlamento tenía que
recoger estas demandas todavía“vacías”. Todavía vacías en el sentido
que expresan un sentimiento de recuperación del poder por parte de
la sociedad pero aún no un proyecto político de construcción del país;
son una forma y no un contenido. Y acá viene el cálculo político: el
Referéndum y, sobre todo, la Constituyente, pueden ser instrumentos
bien, de la restauración oligárquica o por el contrario, de un proyecto
de transformación. Necesidades de legitimación ya no pudieron
bloquear estas reivindicaciones, pero su implementación deberá sortear
un sinuoso proceso de toma de decisiones donde pueden ser
completamente esterilizadas y puestas al servicio de la restauración.
Se acogió la demanda, pero su implementación está en suspenso.
En todo caso la mayoría partidocrática del Parlamento operó
en el mismo sentido que los ricos, derrotó un esfuerzo redistributivo
del costo de la crisis y recuperó oxígeno político. Fue invitada a palacio
y se le reconoció interlocución política; y sus líderes reiteraron su cínico
“desmarque” respecto al gonismo y la masacre de octubre.
Correlativamente, se ha fortalecido la presencia de las estructuras
partidarias en el Parlamento, pero siempre dentro de un dominante
campo de dispersión.
EL GOBIERNO
En pocas semanas se hizo patente la heterogeneidad y la ausencia
de una línea política definida en el gabinete. Se vio cuán endeble es
el gobierno de Carlos Mesa frente a las presiones de los grupos de
poder. Se apreció la fragilidad institucional del proceso de transición.
En todo caso, un exponente de la derecha ideológica y política,
Cayetano Llobet, grafica con precisión la magnitud de las
contradicciones del Presidente Mesa y la manera de rectificarlas:
2
129
Un ejemplo es la “radicalidad” de NFR.
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“Y es que no se termina de asumir que la Presidencia de Mesa
es el resultado, no de un acto congresal –esa fue la forma– sino de
la congregación de la multitud. Y tampoco se termina de asumir que
con la caída de Goni cayó también esa forma de democracia –la
pactada– que el conjunto de la sociedad terminó repudiando. Si,
además, desde el momento de su posesión, Mesa asumió las banderas
de la insurrección triunfante –referéndum, ley de hidrocarburos y
Asamblea Constituyente – lo lógico era que la continuación de su
legitimación y permanencia tuviera apoyo, no en las fuerzas que
cayeron, sino en las que ganaron. Al principio y sólo al principio,
Mesa se subió en los hombros de la multitud –El Alto, San Francisco–
y después renunció a ella… ¡Renunció a ser caudillo! Y optó por ser
uno más de los presidentes implorantes de apoyo congresal – aunque
sea con ayudita de la Embajada – consolidando el desmoronamiento
del Estado, no a través de un gobierno de transición, sino, simple y
llanamente, de un paréntesis de paz”. (La Prensa, 28/III/04).
Desde vertientes aymaras, el gobierno de Mesa no representa
ninguna novedad, es uno más en la cadena de la dominación señorial.
Resistir esta dominación, como hace más de 500 años, es pues la tarea
de siempre, sólo que ahora se vive una coyuntura favorable. Este
análisis se sitúa en un horizonte temporal largo y la cuestión de la
investidura presidencial no es un dato fundamental pues no importa
quién sea el presidente sino la generación de condiciones para el
advenimiento del Pachakuti.
POSICIONES RADICALES
Grupos importantes de la dirigencia social, desde distintas
perspectivas y análisis, sostienen la supuesta caducidad del Programa
de Octubre: Nueva Ley de Hidrocarburos, Referéndum, Asamblea
Constituyente, medidas económicas redistributivas. Según este
razonamiento, el Referéndum y la Asamblea Constituyente se habrían
ya producido en Octubre y en la medida en que el Presidente Mesa
no cumple con esos mandatos se debe reiniciar la movilización social
para forzar o su renuncia o su derrocamiento o el adelantamiento de
las elecciones nacionales. En esa medida, el Referéndum y la Asamblea
Constituyente se habrían tornado en consignas y hechos distractivos
pues alejan al pueblo de su tarea principal: la revolución.
131
Por otra parte, las variadas y múltiples reivindicaciones
sectoriales y las propias dinámicas anómicas que genera la crisis
siempre son caldo de cultivo para el radicalismo.
En todo caso, el radicalismo dirigencial inicialmente comenzó
a atacar al Parlamento y lanzó la consigna de cierre del mismo que
dio lugar, como respuesta, a la hábil pero riesgosa movida de
reposicionamiento oligárquico que hemos comentado. Abortada la
consigna, esta dirigencia apunta sus dardos al gobierno y ha iniciado
un plan de movilizaciones que con el anuncio de las preguntas del
referéndum busca deslegitimizarlo.
INMUNIDAD E IMPUNIDAD: LA CONSPIRACION
OLIGARQUICA EN DESARROLLO
La respuesta de las FF. AA. al fallo del Tribunal Constitucional
respecto a los militares juzgados por delitos cometidos durante febrero
de 2003 es un dato nuevo y peligroso en la coyuntura. Por primera
vez, en lo que va de la fase estatal neoliberal, los militares se mostraron
abiertamente sediciosos y en estado de deliberación. A resultas de ello,
el Senado aprobó un proyecto de ley mediante el cual, vía una ley
132
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
interpretativa, se dejaría sin efecto el fallo constitucional y, de
contrabando, un Convenio con los EE.UU. que nos compromete a no
poner bajo jurisdicción de la Corte Penal Internacional a ciudadanos
norteamericanos que hayan cometido delitos de genocidio, lesa
humanidad o crímenes de guerra.
del cuoteo político -partidario que subordinó la justicia al interés del
poder. Posiblemente lo que estuvo en la conciencia de los magistrados
al firmar el fallo constitucional nunca llegaremos a saber, pero sí
podemos juzgar y comentar los efectos políticos, presentes y futuros,
del fallo en una coyuntura de transición estatal. Anotemos algunos:
Debemos congratularnos por el fallo constitucional en la medida
en que sienta un precedente muy importante. El neoliberalismo
sistemáticamente encubrió a militares sindicados de violaciones a los
derechos humanos confinando las acciones que se llevaron en su contra
a la Justicia Militar donde las víctimas no tuvieron ninguna posibilidad
de juicio justo. En los hechos se consolidó un fuero especial que
protegió los excesos de los uniformados quienes, amparados por el
poder político y sosteniendo que “cumplían órdenes”, no podían ser
juzgados cuando incurrían en delitos. El fallo pone fin a este estado
de cosas, pues permite que la justicia ordinaria juzgue a los militares
sindicados de victimar en febrero, a la enfermera Ana Colque y herir
de gravedad a la cirujana Carla Espinoza.
La reacción militar se sintetiza en la Carta que el Comandante
en Jefe de las FF.AA. le dirigen a su Capitán General y Presidente
de la República desconociendo el fallo y la propia vigencia del Tribunal
Constitucional. Planteada la crisis, con las horas se articula una salida
política en la que participan los militares, la partidocracia, encabezada
por el Presidente del Senado, la Embajada Norteamericana y, por lo
que se conoce, el propio Gobierno. Así los senadores aprueban los
proyectos de ley referidos y se fueron de viaje a China.
•
Las FF.AA. se posicionan como actor político en la
coyuntura.
•
Si la impunidad se consuma, se hará evidente que se ha
acordado un pacto de gobernabilidad entre el Poder
Ejecutivo, la partidocracia y el viejo sistema político y las
FF.AA.
Si la ley interpretativa no es aprobada en Diputados, lo que es
altamente probable, se añadirá un elemento de alta tensión a una
coyuntura ya de sí muy conflictiva. Es difícil prever el curso de los
acontecimientos pero la inestabilidad tenderá a incrementarse.
LAS PREGUNTAS DEL REFERÉNDUM
Son objeto de conjetura las razones que llevaron al Tribunal
Constitucional a fallar como lo hizo. Independientemente de las
cualidades profesionales, sus miembros, en su momento, fueron parte
El Presidente Mesa ha dado a conocer las preguntas del
Referéndum del 18 de julio. El referéndum es uno de los puntos del
Programa de Octubre. Ningún subterfugio puede modificar el hecho
de que el referéndum sobre el gas no es una concesión graciosa del
poder sino una imposición soberana del pueblo. La oligarquía
encomendera ya se hallaba presta a regalar nuestro gas cuando en
Octubre sus verdaderos dueños la dejaron con los crespos hechos. Acto
seguido, rasgó sus vestiduras y plañideramente se lamentó por haber
perdido la “oportunidad del siglo”. Si Goni no hubiera sido echado
133
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"OPINIONES Y ANALISIS"
del Gobierno, a esta altura el negocio de exportación de gas boliviano
a los EE.UU. hubiera estado consumado, la oligarquía se estaría
disputando, como siempre, las migajas dejadas por las transnacionales
y se habría consumado un despojo más.
que puede abrir ese proceso. En esa medida, las preguntas establecen
una matriz a partir de la que deberemos desarrollar, a tiempo y en medio
del despliegue del proyecto de la Nueva Bolivia, la recuperación plena
de nuestra soberanía sobre los hidrocarburos. La matriz despliega las
siguientes perspectivas:
Ya no puede ponerse en duda que la opción oligárquica de
“vender a como de lugar” es entreguista. Se canceló el proyecto de
venta de gas a EE.UU., pero ya sabemos que hay otras opciones; y,
lo que es más importante, que podemos fijar reglas del juego que nos
beneficien. Después de Octubre, aún el más timorato proyecto de nueva
ley de hidrocarburos plantea mejores condiciones que las gonistas y
de la oligarquía.
Siendo parte del Programa de Octubre, la realización del
Referéndum tiene que ser boicoteada por la oligarquía que sin ningún
pudor se ha convertido en el mejor abogado de las empresas petroleras.
Los ricos, la partidocracia, los grupos de poder se oponen al Referéndum
y harán todo lo posible para impedir su realización o para castrar sus
proyecciones de cambio. Sacar al Referéndum de la agenda política
implica una convocatoria anticipada a elecciones nacionales y el
consecuente acortamiento del mandato del Presidente ya sea con el
beneplácito de Mesa o sin él. A su vez, la renuncia del Presidente o
un acuerdo político (militar) que reduzca su mandato requieren un
ambiente de aguda inestabilidad política. Esta es una línea de trabajo
de la oligarquía y coinciden con ella, desde una perspectiva y objetivos
distintos, líderes radicales de organizaciones sociales.
Las preguntas del Referéndum del 18 de julio corresponden al
carácter del gobierno del Presidente Mesa. Resultado de la insurrección
de Octubre y asumiendo su Programa, sin embargo, no es el gobierno
del proyecto popular – multinacional, sino de la transición histórica
135
1.
La abrogación de la ley gonista implica aceptar que la nueva
política hidrocarburífera debe apartarse hasta romper con la
concepción entreguista y, al contrario, debe convertirse en el
pivote de un proceso de acumulación, que sin avasallar a nadie,
genere riqueza para que sea equitativamente distribuida.
2.
La recuperación de la propiedad de todos los hidrocarburos en
boca de pozo abre el proceso para una recuperación plena y
sin cortapisas de estos recursos naturales.
3.
La capitalización de YPFB con las acciones de los bolivianos en
las empresas petroleras capitalizadas, implica la creación de una
empresa eficiente y con capacidad operativa en exploración,
explotación, transporte y comercialización. Asimismo, abre paso al
proceso de revisión y reversión de la capitalización en su conjunto.
4.
La política marítima del gobierno es clara. Bolivia reclama una
salida soberana al Pacífico. Si Chile se niega a entablar
negociaciones sobre la base de esa premisa, los bolivianos nos
negamos a desarrollar el Norte Chileno (el territorio usurpado)
con nuestro gas y nuestra agua dulce. Chile podrá contar con
gas boliviano si Bolivia cuenta con una salida soberana al mar.
5.
Nuestro gas debe abastecer el consumo interno, debe
industrializarse y tiene que exportarse. Y los recursos tienen
que ser dedicados a educación, salud y caminos.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Sin embargo, el inicio del proceso de recuperación de nuestra
soberanía sobre nuestras materias primas necesariamente debe partir
de la expresa y manifiesta voluntad de readecuar los 78 contratos a
la legislación próxima a aprobarse. En esa medida, la nueva política
de hidrocarburos, materializada en la Ley de Hidrocarburos que debería
ser sancionada por el Congreso en la primera quincena de agosto, debe
tener un artículo transitorio que establezca que en 90 ó 180 días todos
los contratos deben ser readecuados a la nueva Ley.
Las empresas petroleras readecuaron sus contratos firmados
bajo la ley Banzer a la ley de Paz Zamora y los firmados con la ley
de Paz Zamora se readecuaron a la ley Sánchez de Lozada. No existe
motivo alguno, salvo el lucro, que impida a las petroleras adecuar sus
contratos a la nueva legislación resultado de la decisión soberana del
pueblo de Bolivia.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
REFERENDUM Y DEMOCRACIA
Alto, La Paz y otros lugares del occidente boliviano, pero no en todo
el país-, habría tomado todas la decisiones políticas que deben marcar
el futuro del país. En cambio, para otros la agenda de octubre no tiene
ninguna legitimidad por reflejar solamente ideas de minorías activas
ubicadas exclusivamente en una región y lo único que sería en este
instante es un instrumento de chantaje y de radicalidad política para
orientar al gobierno hacia posiciones radicales que son las que algunos
actores sociales desean abanderar desde sus sindicatos, gremios, algunas
ONGs, algunos medios de comunicación u otros espacios institucionales
no necesariamente partidarios.
Carlos Toranzo Roca*
INTRODUCCION
En el presente artículo trataremos de fijar cuál es el contexto
político en el que se ubica la convocatoria a Referéndum realizada
por el Ejecutivo para el 18 de julio de 2004; intentaremos leer sus
aportes a la democracia, los obstáculos contra los cuales choca y, de
manera breve, desbrozar cómo se están alineando los actores frente
a ese evento que pretende fijar una línea de país en torno a la política
energética de Bolivia.
LA LLAMADA AGENDA DE OCTUBRE
La denominada agenda de octubre se está convirtiendo en el
todo de la política para algunos actores políticos y sociales que postulan
que en octubre de 2003 se fijó todo lo que tiene que hacer este gobierno
u otros, pues en ese momento la masa movilizada, -movilizada en El
*
Licenciado en Economía, con especialización en Planificación y Desarrollo.
Maestrías en Ciencia Política y Economía. Doctor en Economía. Profesor en
varias universidades. Consultor e investigador. Autor de varios libros sobre
economía, política social, política, deuda externa, economía informal,
gobernabilidad, actores sociales en Bolivia, etc. Es coordinador de Proyectos
de la FES-ILDIS-Bolivia.
139
ANTECEDENTES POLITICOS DEL REFERENDUM
Para no caer en ninguno de esos extremos señalados antes, es
necesario recordar algunos elementos políticos y sociales que preceden,
inclusive, a la caída o renuncia del gobierno de Gonzalo Sánchez de
Lozada. Para comenzar, realizaremos un ingreso desde la política; de
manera paulatina, pero creciente, la población fue advirtiendo que el
modelo de democracia pactada que se instaló en Bolivia desde 1985,
se fue deteriorando y envileciendo, en especial, porque la lógica del
pacto no dio lugar solamente a garantizar la gobernabilidad
instrumental, es decir, a proveer de mayoría parlamentaria a los
gobiernos en el poder, sino que simultáneamente esa lógica de pactos
generó la emergencia y desarrollo excesivo del clientelismo político
y del patrimonialismo estatal, de tal manera que lo que comenzó a
marcar a la nueva democracia era un rasgo indeleble de prebendalismo
que fue deslegitimando paulatinamente al sistema político y al sistema
de partidos y a muchas instituciones de la democracia como el
Legislativo y el Poder Judicial.
140
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En efecto, poco a poco, la democracia pactada se fue
identificando con un cuoteo anti ético y anti estético del poder, que
lógicamente devino en un manejo estatal con muchos signos de
corrupción, justamente por este hecho el sistema político se deslegitimó
a pasos agigantados, los partidos fueron identificados con los
instrumentos de manejo prebendal del poder, el Parlamento fue ubicado
como el espacio institucional donde se avalaba el manejo prebendal
del Estado y el Ejecutivo, incluidas las Prefecturas, fueron miradas
como los lugares donde operaba de manera abierta el cuoteo político
que devino en una ineficiencia estatal que contribuyó a incrementar
la crisis económica y política que hoy vive el país.
Llegados a este punto hay que puntualizar dos elementos. Por
un lado, muchos actores sociales y políticos hacen e hicieron críticas
severas a la democracia boliviana por su falta de apertura y, por eso
mismo insistieron en abrir mayores espacios de participación política
y social, todos quienes plantean eso pueden tener razón y de hecho
la tienen en alguna medida, empero, lo que no se debe perder de vista
simultáneamente, es que esa democracia sometida a crítica, a pesar
de todo, no dejó de abrir un camino procesual de mayor participación
política de muchos actores sociales, no en vano en estos veinte años
de democracia, muchos actores sociales emergentes lograron hacer
partidos políticos, hablamos de migrantes recientes que se agruparon
en Condepa, sectores de la burguesía chola que se nuclearon en torno
a UCS, los distintos katarismos también hicieron partidos políticos,
fuerzas regionales formaron partido como sucedió con NFR, los
cocaleros se articularon en torno al MAS, indígenas de una parte de
La Paz formaron el MIP. Esto quiere decir que, con todas sus
limitaciones, el sistema político fue inclusivo, las reformas políticas
favorecieron la inclusión política, sólo así se explican las bancadas
parlamentarias indígenas existentes en nuestro Parlamento, sólo de esa
manera se puede entender que la segunda fuerza electoral en 2002 haya
sido el MAS y que este partido tenga posibilidades políticas en el futuro.
De otra parte, no es posible olvidar que la Participación Popular si
algo hizo fue mirar al campo y democratizar la política en los espacios
locales además de empoderar a nuevos actores locales, prueba de ello
es la alta cantidad de concejales indígenas que existen, así como la
cantidad de consejeros departamentales de origen indígena y popular.
Por tanto, no es falso que haya existido democratización política, así
como también es evidente que todavía es necesario un proceso continuo
de profundización de esa democracia dando más voz a los ciudadanos
y no necesariamente a las corporaciones. Empero, junto a esa
democratización política no hubo un avance simultáneo que amplíe
Pero, todo lo anterior no nació en octubre de 2003, sino que
se desarrolló como proceso continuo desde que se inició la democracia
pactada, está claro que en 2003 llegó a su punto culminante y
seguramente inaguantable para la población. Ese comportamiento
prebendal de los partidos contribuyó a que la población piense que
las instituciones partidarias monopolizaron el poder para utilizarlo de
manera clientelar, es decir, que lo que la gente llamó como
“partidocracia” habría generado un modelo político democrático
marcado por el clientelismo y la corrupción y, además y
fundamentalmente, por un signo de poca apertura a la población para
que ésta pueda participar más en la política y en la toma de las
definiciones en los temas que le interesan al país. Es aquí donde
comienzan a emerger criterios sobre las insuficiencias de la democracia
representativa y surgen ideas diversas sobre la necesidad de desarrollar
la democracia directa o, en su caso, para abrir espacios más amplios
para experimentar la democracia participativa sin negar la democracia
de la representación.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
la ciudadanía social y económica, antes bien en Bolivia se dio la
esquizofrenia de aumentar ciudadanía política en un marco de aumento
de la inequidad y desigualdad económica.
orilla de muchos sectores sindicales radicales está rediviva la nostalgia
del socialismo.
Por otro lado, cuando Bolivia inicia su proceso democrático,
en el momento en que se comienza a edificar democracia representativa
hace dos décadas, no todos los actores se adscribían a esa idea o a
ese proyecto, antes bien, los movimientos populares, los sindicatos,
las izquierdas, las ONGs tenían otro ideario proveniente de una cultura
política anti-estatal; es evidente que eran antidictatoriales, pero no por
ello eran democráticas, antes bien, ellas soñaban con su propia dictadura
(del proletariado), ésa que tendrá que oprimir a las elites, a los
empresarios o a las burguesías. Entonces, todos estos sectores no se
sumaron con fe a la construcción de un proyecto de democracia
representativa, por el contrario, alejada la dictadura, ellos también se
alejaron de la edificación democrática, pero en el presente, en estos
años son ellos precisamente quienes, al momento de identificar las
insuficiencias y limitaciones de la democracia que construyó Bolivia,
al realizar su crítica a los partidos y al sistema político, no postulan
la profundización de la democracia de la representación, sino que tratan
de sustituirla por una democracia directa, de corte asambleísta, de
matriz corporativa, donde domine la masa movilizada, es decir, que
vuelven a apelar a los modelos de dictaduras proletarias con los cuales
habían soñado en el pasado. Estos grupos lo que tratan de impulsar
es algo que no condice con la democracia representativa o más en
general con la democracia, sino que pretenden desarrollar viejos
modelos de democracia directa , muy conectados con ideas socialistas
en las cuales siempre creyeron, por eso mismo estos sectores miran
como insuficientes los caminos procesuales de enriquecimiento de la
democracia que se dieron en los anteriores veinte años, así como los
pasos que el país pretende dar en el presente. No hay duda que en la
143
En otra orilla, otros tratan de diseñar una nueva democracia
directa, de corte étnico, pero de matriz corporativa que no
necesariamente enriquece la democracia, sino que la sustituye por
formas corporativas que normalmente son de tipo autoritario, al igual
que los anteriores grupos éstos miran como insuficientes las mejoras
de la calidad democrática que se puedan operar dentro de modelos de
democracia representativa enriquecidos con elementos participativos.
De todas formas, son todos estos movimientos políticos y sociales,
cada cual con matices distintos, quienes han puesto en el tapete de
discusión el tema de la profundización de la democracia, de la mejora
de la calidad de ésta, del impulso de instrumentos participativos que
puedan enriquecer la democracia representativa sin que necesariamente
esa democracia de la participación sustituya o elimine a la democracia
de la representación. Las movilizaciones en torno a esos temas fueron
más que visibles en abril y septiembre de 2000, donde los actores
movilizados tenían en su agenda una repulsa a la “partidocracia”, al
monopolio que poseían los partidos para la representación política, en
esas movilizaciones sociales estaba muy presente la idea de enriquecer
la democracia con elementos participativos. Las elecciones generales
de 2002, muestran un resultado inequívoco, el país estaba dividido en
dos visiones, por un lado, quienes votaron por partidos que creían más
en la democracia representativa y en la lógica de mercado, -sean esos
partidos tradicionales o neopopulistas-, frente a aquellos otros que
apostaban más por democracia directa y por un retorno del Estado
empresario. Esa división del voto también se expresaba en una división
regional de visiones políticas, no en vano, el propio octubre es más una
cuestión occidental y andina que oriental o de algunos valles sureños.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Así que hay que descubrir en las insuficiencias de la democracia
vivida en estas dos décadas, los poros por donde fueron penetrando
las ideas de la necesidad de enriquecer la democracia representativa
con elementos de participación, no en balde en el año 2000, en los
debates previos a la realización del Diálogo Nacional y en el evento
mismo, ya eran explícitas las voces que solicitaban Asamblea
Constituyente, Iniciativa Legislativa Ciudadana, Referéndum,
Revocatoria de Mandato, desmonopolización partidaria; es más, en las
discusiones previas a la aprobación de la Ley de Necesidad de Reforma
de la Constitución, estaban presentes esos mismos temas. Fueron los
partidos, los líderes políticos que con cierto grado de conservadurismo
no abrieron la posibilidad de insertar algunos de esos temas en las
modificaciones de la Constitución.
en un referéndum, no sólo de probarla sino que por medio de ese
instrumento le toca el momento de profundizar la democracia. Parece
ser que la historia le puso el reto a Bolivia, lo que discute ahora la
nación es no otra cosa que un paso adicional del proceso de
enriquecimiento de una democracia que comenzó a existir hace veinte
años. Nada se fundó en octubre, sino que la caída de Sánchez de Lozada
en solamente un momento, crucial es cierto, del proceso de construcción
democrática de Bolivia, y como se sabe las construcciones no son
lineales, pueden tener avances y retrocesos, en ese punto está ahora
el país.
Las movilizaciones de febrero de 2003 sacaron de nuevo a flote
esos temas y, claro está, que en octubre de ese mismo año, los conflictos
sociales y políticos, todo lo que acompañó a la caída de Sánchez de
Lozada estaban marcados por una exigencia de mejora de la democracia,
de incorporación de elementos participativos en el ordenamiento
institucional; es eso justamente lo que tuvo que hacer el Congreso
Nacional al aprobar la modificación de la Constitución en el año 2004.
Y si eso hizo el Legislativo, el Ejecutivo estaba en la obligación de
avanzar en el camino de mejora de la calidad de la democracia,
procediendo a abrir espacios para la realización del Referéndum, en
este caso sobre la política energética, dejando el camino expedito para
la realización de la Asamblea Constituyente. Da la impresión que quien
sea el que hubiera llegado a la Presidencia luego de octubre de 2003,
Tuto Quiroga, Evo Morales, cualquiera otro habría tenido que avanzar
a la realización de un referéndum. En este caso le tocó al Presidente
Mesa que es quien lo ha convocado. Pero, lo que queda como síntesis
es que al país le ha tocado la hora de probar y enriquecer su democracia
La historia de Bolivia hizo que coincidan dos procesos, la
emergencia de la democracia representativa y el desarrollo del ajuste
estructural o lo que se ha dado en denominar la instalación de un modelo
económico de corte neoliberal, acompañado por un proceso de
privatizaciones o de capitalizaciones de las que fueron empresas
públicas del país. El proceso económico que se inicia con la dictación
del Decreto Supremo 21060 es una modalidad clásica de acceso a una
lógica liberal de manejo de la economía, en un momento en que en
el mundo y en toda América Latina soplaban vientos de liberalización
económica, es más, en un instante en que el viejo estado empresario
boliviano estaba desgastado y no poseía capacidad para dar respuesta
económica a los sectores sociales mayoritarios de la nación. El modelo
económico de tipo de Estado empresario iniciado en 1952 con la
Revolución Nacional no había cumplido sus retos, no industrializó a
Bolivia, no renovó su matriz productiva, no la modernizó
tecnológicamente, no incorporó competitivamente al país en el mercado
internacional, no disminuyó las diferencias entre el mundo urbano y
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ANTECEDENTES ECONOMICOS DEL REFERENDUM
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
rural, no generó la cantidad de empleos que precisaba la nación, no
eliminó la pobreza o la disminuyó con mucha lentitud, no rompió las
marginalidades sociales y políticas que prevalecieron durante muchas
décadas.
capitalizar los hidrocarburos; esa dilación se explica porque su régimen
no podía tomar una decisión tan difícil por no desgastarse, máxime
cuando se recuerda que él llegó a la Presidencia de la República luego
de haber alcanzado apenas el tercer lugar en la votación nacional, de
modo que fue investido en el poder gracias al cumplimiento de la
legalidad de la Constitución que admitía que un tercero en discordia
pueda llegar a la Presidencia, pero simultáneamente arribó al poder
bajo la discusión de la legitimidad de su mandato. Pareciera ser que
también él por razones pragmáticas, por no crearse a sí mismo presión
política y por beneficiarse de los recursos de YPFB para seguir
manteniendo la estabilidad económica no tomó el camino de la
privatización. Hasta aquí lo que seguía Bolivia como modelo económico
no era pleno neoliberalismo como lo había afirmado discursivamente
la Nueva Política Económica mediante el Decreto Supremo 21060, sino
más bien lo que desarrollaba el país era un régimen económico
heterodoxo que, es cierto tenía el discurso ideológico en favor de la
liberalización, pero que de manera práctica vivía de los recursos
estatales del petróleo recolectados mediante el impuesto a la gasolina,
clave en la mantención de la estabilidad macroeconómica.
El proceso liberal desarrollado desde 1985 tuvo una forma de
shock económico, pero únicamente para efectos de parar la
hiperinflación que había dejado el régimen de la UDP, fue también
de shock la apertura de la economía boliviana a la libre importación,
pero, en cambio, no hubo shock en el desafío de privatizar los núcleos
de la economía. El gobiernor de Víctor Paz Estenssoro, 1985-1989,
durante cuatro años no privatizó, ni capitalizó YPFB; hay muchas
hipótesis que ayudan a explicar por qué no lo hizo, hay quienes
planteaban que su anterior adscripción al nacionalismo lo único que
le invitaba a respetar era la propiedad estatal de los hidrocarburos, se
dice que eso era lo único que le quedaba de su nacionalismo de 1952
y de la impronta de la Guerra del Chaco que marcó la lucha por el
petróleo. Por otro lado, hay quienes entienden que en el Presidente
Paz Estenssoro había una razón más pragmática, más coyuntural, ella
radicaba en el hecho de que la estabilidad económica desarrollada por
la Nueva Política Económica (NPE) se basaba o estaba financiada por
el impuesto estatal a la gasolina, por tanto, que el gobierno no quería
eliminar ni sacar de dominio del Estado aquello que era lo único que
le proveía financiamiento para mantener la estabilidad económica
lograda por su régimen. Es decir que Paz Estenssoro apostó a la
heterodoxia y no al pleno neoliberalismo, pues abrió el país al comercio
internacional, pero no privatizó la industria petrolera que era el núcleo
de donde se extraían los recursos para financiar al Estado.
Pero, lo paradojal es que tampoco el régimen siguiente, el de
Jaime Paz Zamora, 1989-1993, tomó la decisión de privatizar o
Es únicamente Gonzalo Sánchez de Lozada, 1993-1997, muy
al final de su mandato quien siguió el libreto del ajuste estructural y
de la apuesta de los organismos internacionales que eran aliados del
desarrollo de la NPE, en efecto, capitaliza YPFB y otras empresas
estatales, además, aprueba una nueva Reforma de Pensiones que en
los actuales momentos es el elemento fundamental que explica el alto
déficit fiscal que posee el Estado boliviano. Hasta la finalización del
gobierno de Sánchez de Lozada se decía que el ajuste marchaba bien,
que el crecimiento promedio del país era de aproximadamente un 4%
anual, aunque no se precisaba que nuestra matriz de inserción
internacional no había cambiado, como tampoco se reconocía que el
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Estado boliviano vivía del soporte del financiamiento internacional,
no se reconocía que 50% de la inversión pública era financiada por
organismos internacionales, así como no se ponía por delante un dato
crucial, las exportaciones del país prácticamente no superaban las cifras
reales a las cuales llegaron en 1980, época en la cual Bolivia había
exportado 1000 millones de dólares. Y claro está nada de estos temas
eran motivo de polémica, de debate o de relativización del nuevo
modelo económico, porque a éste se lo juzgaba por la estabilidad de
la variables macro, si éstas estaban bien, entonces, se concluía
equivocadamente que Bolivia estaba bien. Lo que sucede es que en
la época del ajuste estructural se fetichizó el logro de los equilibrios
macroeconómicos sin dar una mirada de importancia y de preocupación
a lo que sucedía con la matriz productiva, a la productividad, a la
competitividad y al reto de exportar.
quiebra de un 30% de negocios informales, de modo que la informalidad
agotaba su capacidad de ser el colchón que aminore o atempere las
crisis económicas acompañadas de más desempleo. Paralelamente se
identificaba que se abría más la brecha económica y social entre el
mundo urbano y el rural, así como simultáneamente se acrecentaba
la desigualdad y comenzaban a aparecer fenómenos preocupantes de
marginalidad y de segmentación tanto económica como social.
Empero, en 1999, durante el régimen de Hugo Banzer se
comienza a advertir que comenzaba la recesión económica o, por lo
menos, la desaceleración económica y también es en ese gobierno
cuando se inicia la comprensión de que Bolivia estaba cultivando un
monstruo: un enorme déficit fiscal inmanejable que, en buena medida,
se explicaba por los costos corrientes de las reformas estructurales de
carácter económico que siguió el régimen anterior y a las cuales había
apuntado el libreto del ajuste estructural.
Entonces no fue ninguna novedad que en abril y septiembre
de 2000 se desarrollen movilizaciones no solamente contra el modelo
político de democracia pactada, sino también contra lo que la gente
veía como un modelo económico que no había disminuido la pobreza,
que no creaba empleo y lo que es peor aumentaba las diferencias entre
pobres y ricos así como acrecentaba la brecha entre el campo y la ciudad.
Así entonces ya en el año 2000 quedaba muy claro que buena parte
de los movimientos populares se manifiesten en contra del modelo
neoliberal, que problematicen los resultados de la capitalizaciónprivatización de las empresas estatales, que se enfrenten contra una
reforma de pensiones que generaba déficit fiscales alarmantes. Ya en
ese entonces era usual oír el discurso de la necesidad de retorno del
Estado empresario, de recuperación de los recursos hidrocarburíferos
para el Estado o ya en esa épocas los más radicales empezaban a hablar,
todavía tímidamente, de nacionalizaciones y todo el poder económico
al Estado.
En un ambiente de recesión económica iniciado en 1999, causado
tanto por razones internas como externas, con la presencia de un
elevado déficit fiscal, comienzan a visibilizarse otros problemas; la
pobreza si bien disminuyó si se la medía en términos de Necesidades
Básicas Insatisfechas, en cambio, se incrementaba si la medición era
dada por medio del ingreso, paralelamente existían otros tests más
problemáticos, aumentaba el desempleo abierto y se producía una
Paralelamente y post rebeliones sociales de abril y septiembre
de 2000, se comenzó a discutir la posibilidad de exportación de gas
a California pasando por puertos mexicanos, en este debate se comenzó
a identificar las posibilidades económicas que podrían brindar Chile
y Perú como puertos de paso, empero, las posiciones de los movimientos
populares, en especial de los más radicales, se fueron aglutinando en
149
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
contra de una opción chilena, claro está con una campaña muy a favor
de esta decisión propiciada por intereses peruanos que deseaban
construir su propio proyecto de exportación de gas a los Estados
Unidos. En parte por eso el gobierno de Jorge Quiroga al acabar su
gestión en agosto de 2002 no pudo consumar esa operación, así como
tampoco el Gobierno de Sánchez de Lozada logró finalizar acuerdos
en ese tema durante el año y dos meses que estuvo en el poder, de
manera que la exportación de gas quedó sin definición, pero muy bien
agendado negativamente por las movilizaciones sociales tanto de
febrero de 2003, como en octubre de 2003, tan es así que esta última
recibe el nombre de la guerra del gas.
de los movimientos sindicales que intentan sustituir a los partidos, para
ser ellos mismos quienes logren objetivos políticos a través de la
movilización, metas que probablemente no lograrían por medio del voto
o de la consulta ciudadana.
La caída de Sánchez de Lozada no está marcada solamente por
el tema del puerto por el cual debería exportarse el gas, sino también
por la discusión de qué debería hacerse con el gas. Es decir que la
temática de la política energética, las cuestiones referidas a qué hacer
con el gas ya fueron núcleos del derrocamiento de ese gobierno, por
tanto, dejaron un tema pendiente de solución a cualquier gobierno que
sucedería a Sánchez de Lozada. A ese Presidente los movimientos
sociales radicalizados, no sin ciertos apoyos políticos encubiertos, lo
acosaron con el tema de la exportación de gas por Chile, se deseaba
forzarlo a que tome la decisión de no exportar gas por ese país, pero
en el camino, la demanda de la no exportación fue cambiada por los
propios grupos radicales quienes comenzaron a plantear otra cosa: la
renuncia de Sánchez de Lozada, y en efecto así sucedió después de
que ese gobierno reprimiera con fuerza matando a 58 personas. La
lección de este hecho es que los movimientos sociales radicales, cuyo
núcleo es sindical, sacan una bandera para movilizar a la gente, pero
en el camino la cambian, siempre tratando de encaminar a las masas
hacia objetivos más radicales, no necesariamente de tipo económico,
sino de naturaleza política; es que aquí se recupera la memoria larga
151
Para la gente el inicio coetáneo de la democracia representativa
y del ajuste estructural hizo que la población los observe como un solo
proceso, de tal manera que a la democracia se la juzgaba por su
rendimiento económico y no por los cambios políticos institucionales
que haya podido hacer; pero ya en el 2000 la población,
fundamentalmente muchos sectores populares comenzaron a enfatizar
las limitaciones de la democracia representativa, razón por la cual
apuntaban a modificar esa democracia de tal manera de introducirle
elementos más participativos, es en ese contexto procesual que ya
explicamos cómo se agenda el tema del referéndum.
Pero, por otro lado, al identificar las falencias del modelo
económico, al mostrar su incapacidad de lucha contra la pobreza y sus
resultados en incremento de la desigualdad e inequidades económicas,
la propia población, ante todo los sectores populares radicalizados
(sindicatos, juntas vecinales, centrales obreras y campesinas, ONGs entre
otros) comienzan a visibilizar y poner en la agenda al propio modelo
de mercado, el neoliberalismo y la globalización; inician la discusión
sobre el rol del liberalismo en la economía y empiezan a enfatizar la
necesidad de cambio de modelo, demandan una acción más incisiva del
Estado en la economía para agilizar crecimiento, combatir pobreza y
generar equidad. Para esos sectores, como ambos: los modelos político
y económico, prácticamente nacieron juntos, no les parecía un
desaguisado que se mate dos pájaros de un tiro por medio de la realización
de un referéndum, -que implicaba más participación en el modelo político
de democracia representativa-, sobre la exportación de gas o la política
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
energética, -que significaba alteración del modelo económico
introduciendo más participación del Estado-.
Dentro de la época democrática el referéndum convocado para
el 18 de julio de 2004 es el primero que podría realizarse bajo el nuevo
contexto de democracia que vive el país. La figura fue aprobada en
la Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución en el año 2002,
pero dentro de un contexto muy limitado de funcionamiento; es
solamente mediante la aprobación de la nueva Constitución Política
del Estado en febrero de 2004 que se la aprueba dentro de un marco
más general de operación, pero se lo hace en un Congreso que tuvo
que atender o conceder a las movilizaciones de octubre que condujeron
a la caída de Sánchez de Lozada y que condujeron a su sucesión
constitucional por medio de la Presidencia de Carlos Mesa. El
Legislativo que se encontraba y se encuentra en una situación de
ilegitimidad alarmante, para no pronunciar su lejanía con la gente, para
no hacer crecer la irritación popular contra el Congreso, tuvo que abrir
las manos y abrir espacio para el referéndum, así como dar espacio
para incorporar la figura de la propia Asamblea Constituyente que hace
no poco tiempo no le era de su agrado, así como no convencía a los
partidos tradicionales, incluidos algunos neopopulistas.
Es en ese punto en que se produjo la caída de Sánchez de Lozada,
es con esas cartas marcadas por la historia, ante todo barajadas por
sectores sociales radicalizados del occidente del país que se toparía
cualquiera que fuera su sucesor. Fue al Presidente Carlos Mesa a quien
le tocó asumir el reto puesto por la historia, por esa llamada agenda
de octubre, que en realidad es uno de los puntos culminantes de un
proceso de radicalización sindical y política que problematizaba al
modelo económico y político instalado hace dos décadas en el país,
es en esas arenas movedizas en que debía moverse el nuevo Presidente
del país.
CONTEXTO DE LA CONVOCATORIA A REFERENDUM
La figura del referéndum existe en muchos países de América
Latina, ha sido aplicada por muchos de ellos, inclusive en Bolivia se
realizó un referéndum en 1931 en el marco de un gobierno
anticonstitucional, en el contexto de una democracia calificada en la
cual no votaban las mujeres y sólo podían sufragar quienes fueran
alfabetos y, además, posean algo de peculio económico; resultado en
esa ocasión solamente votaron 90.000 personas. Así que Bolivia lo
único que hace es ponerse al día en la utilización de instrumentos
políticos que le dan voz al ciudadano para enriquecer la democracia
representativa. En cambio, lo que si es especifico, es el momento en
que se da este fenómeno, pues se produce en medio de una articulación
de dos crisis muy profundas, la económica y política, que debieran
mover a cautela en el manejo de la discusión sobre el referéndum.
153
El referéndum de 2004 es convocado por un Presidente, Carlos
Mesa, que posee un gobierno inédito, para comenzar no pertenece a
un partido político, no tiene organización partidaria, no posee una
bancada parlamentaria en diputados ni en senadores, es más, no tiene
siquiera un solo parlamentario que pueda seguir disciplinada, militante
y partidariamente su agenda; es decir, no posee apoyo del Congreso,
de ese Legislativo que en varias ocasiones dio muestras de trabar las
iniciativas del Ejecutivo, no sólo las económicas, sino en concreto
también la del Referéndum, pues en dos ocasiones no respondió con
celeridad, -hasta ahora, mayo de 2004, no lo hizo-, a promulgar una
ley que reglamente el funcionamiento del Referéndum, razón por la
cual obligó al gobierno de Mesa a convocarlo mediante decreto supremo.
154
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Peor todavía, los partidos tradicionales y neopopulistas que cayeron
con Sánchez de Lozada no desean apoyar a Mesa, pues ven en éste
a un posible adversario del sistema de partidos, o temen que éste pueda
dejar vía libre para el enjuiciamiento de un régimen que en sólo octubre
de 2003 mató a 58 personas. Las Fuerzas Armadas institucionalmente
dicen apoyarlo, pero no dejan de haber sectores pasivos y quizás otros
que gustarían moverle el tapete. Por el lado de la policía, dado el nivel
de desintitucionalización que poseen es casi una norma saber que ellos
pueden jugar cualquier carta. La justicia boliviana no siempre es de
fiar, por lo menos en estos tiempos no se sabe con precisión cuál es
la agenda del Tribunal Constitucional, no se tiene certeza si juzga en
justicia o si más bien es un elemento de apoyo de turbulencias que
puedan contribuir a desestabilizar al gobierno, por lo menos esa duda
ha quedado cuando en este 2004 decidieron mandar a la justicia
ordinaria a los militares, -que ya habían sido juzgados por la justicia
militar-, que estuvieron envueltos en asesinatos en las movilizaciones
de febrero de 2003. Todavía está latente la pregunta que indaga si
fallaron, -extrañamente-, en justicia, defendiendo derechos humanos,
o si lo hicieron por presión, para ahondar la crisis política que vive
el gobierno del Presidente Mesa.
indígenas de fundamentalismo étnico como los movimientos liderizados
por Felipe Quispe.
Asimismo, no posee apoyo de los corporativismos que siempre
han manejado el país, no lo apoyan los empresarios que quisieran recibir
favores del gobierno, no intentan dar apoyo al régimen; no están con
él los cívicos que tienen su propia agenda radicalizada que apunta a
las autonomías regionales justo en el momento en que existen más
problemas para la unidad nacional de Bolivia; no están con él las
transnacionales, en especial, las petroleras que ven con temor las
reformas que se puedan dar en la Ley de Hidrocarburos; no están de
su lado los movimientos sindicales radicales y delirantes de la COB
o de la COR de El Alto, como tampoco le brindan apoyo los sectores
155
En la orilla de los medios ya se ha comprobado en abril y
septiembre de 2000, como también en febrero y octubre de 2003, o
más en general en todos estos años de democracia, que ellos, que los
más de ellos para ser precisos, porque siempre hay excepciones,
privilegian la denominada libertad de prensa, defienden el fuero de
los periodistas y no la entrega de información al ciudadano; pero al
hacerlo lo que hacen es conducir a que prevalezca su comentario, su
idea o prejuicio de los temas que se discuten y no el derecho de acceso
a la información que poseen los ciudadanos para que éstos puedan
opinar informadamente. En los medios se produce un extraño fenómeno,
antes que ser intermediarios en la información, ellos pretenden
convertirse en actores, pero en actores radicales que tratan de impulsar
o promover propuestas de la más alta radicalidad política y social, sin
realizar un análisis previo del costo de sus incitaciones. Muchas veces
con demasiada soltura y mucha irresponsabilidad varios comunicadores
se han dado a la tarea de echar más gasolina a fuegos que ya se
encuentran prendidos, actitud con la cual mueven la radicalidad de la
gente. No se siente mesura en su opinión, no necesariamente apoyan
a la democracia en la cual vivimos, sino que más bien apuestan a las
radicalidades de las minorías activas, sin recordar que esas radicalidades
casi se los llevan por delante a los propios medios tanto en febrero
como en octubre de 2003. Esos medios no necesitan, ni deben estar
con el Presidente ni estar contra él, su labor es otra, radica en informar,
pero como lo que hacen es dar opiniones exaltadas sobre los temas
de la agenda nacional, lo que hacen es emitir ideología y entrar dentro
del carro de quienes quieren llevarse todo por delante, incluida la
democracia.
156
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En otro campo, en el político y cuasi sindical, cuando se
esperaba que el MAS entre al carro de las radicalidades delirantes,
sin embargo, este partido, desde octubre hasta ahora ha demostrado
muchos aggiornamentos democráticos, primero, se convirtió en el
garante de la sucesión constitucional y el arribo de Mesa a la
Presidencia, segundo, ese mismo partido ha viabilizado al gobierno
actual, le ha brindado salidas y, en ciertos momentos, le ha otorgado
apoyo; es más, el MAS se ha logrado diferenciar de la COB, de la
COR, como de la CSUTCB, de modo tal que parece que le interesa
más llegar a las municipales de diciembre de 2004, a la Asamblea
Constituyente y a las elecciones de 2007 porque cree ser una opción
de poder. Para el MAS uno de los peores negocios y escenarios sería
desestabilizar a Mesa porque de esa manera pierde todo lo que ha
acumulado hasta el presente. Empero, ese partido no es una taza de
leche, hay en su interior muchos sectores radicales que quisieran estar
más cerca de las radicalidades que desean tumbar al gobierno y no
seguir el camino procesual de apostar por el fortalecimiento partidario
para alcanzar el poder por medios democráticos. Además, si por un
lado posee una modernización democrática en la política, en cambio,
al juzgar la economía se advierte que todavía persiste en posiciones
muchas veces excedidas de radicalidad, o que tienen propuestas
marcadas por la inviabilidad como la que respecta a la nacionalización
de los hidrocarburos.
posiciones distintas. Pero, aquí salta la gran paradoja, ese Presidente
huérfano del apoyo de las minorías eficientes y de los corporativismos
posee una aprobación de más de un 70% de la población, es decir,
de los ciudadanos. Es dentro de esa paradoja que se moverá el futuro
del referéndum así como de las demás medidas que trate de
implementar el gobierno de Carlos Mesa.
Quiere decir que quien convoca al Referéndum es un gobierno
y un presidente débiles; un gobierno que posee Gabinete, pero aún
no tiene un equipo de gobierno, prueba de eso son la disensiones
constantes dentro de su equipo ministerial que, hasta ahora, ha dejado
en el camino a tres Ministros del despacho de Minería e Hidrocarburos,
o la falta de coherencia discursiva de sus funcionarios de alto rango,
muchos de los cuales no se sabe si defienden a su gobierno o si poseen
157
SIGNIFICADOS DEMOCRÁTICOS DEL REFERENDUM
En estos veinte años de democracia ha sido central el rol de
los partidos en la política y en las definiciones de las modificaciones
del poder, pero ellos no han estado solos, sino que siempre tuvieron
la compañía de algunas minorías activas, de muchos corporativismos,
en especial de los de tipo empresarial así como de los cívicos, además
de los medios de comunicación. No hay duda que es más fuerte el peso
de los corporativismos que el de los ciudadanos, lo cual es un reflejo
de las insuficiencias de nuestra democracia; en los últimos años a los
corporativismos empresariales se han sumado otras minorías activas,
muchas de ellas de tipo sindical, marcadas por una gran radicalidad,
delirante en los casos de la COB, de la COR de El Alto y de la CSUTCB.
Son todas minorías activas, unas de tipo conservador, otras provistas
de una fuerte radicalidad, ellas son quienes se arrogan la representación
de todos los bolivianos, son ellas las que por medio de sus comunicados,
de sus asambleas, de sus marchas y bloqueos, plantean que son las
depositarias de la voluntad de la nación. La ciudadanía es débil, no
se ha construido aún al ciudadano, éste es reprimido por el bullicio
de los corporativismos.
En ese marco, de cómo se define la política por medio de la
acción de la minorías activas, se convoca al Referéndum, a ése que
158
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
lo solicitaron “las masas en las calles”, a ése que lo pidió “el pueblo
movilizado en octubre”, en este contexto se plantea la realización del
referéndum que de manera conceptual y práctica es no otra cosa que
ampliar la democracia, mejorar la calidad de ésta, avanzar a la existencia
de mecanismos participativos que enriquezcan a una democracia
representativa que se había anquilosado por una conducta poco recta
de los partidos políticos quienes al administrar la democracia pactada
convirtieron a ésta en el sinónimo de la prebenda y de la corrupción
y que dieron lugar a que la política sea un campo casi exclusivo de
los partidos.
el despliegue de la conciencia ciudadana. En síntesis esto implica el
desarrollo del proceso democrático, hace más de veinte años se echó
a las dictaduras, hace dos décadas que el poder ya no se define entre
el intento del golpe de Estado de las FFAA o el deseo de insurrección
popular de las masas; tenemos más de veinte años en que la titularidad
del poder se define por medio del voto. Pero cuando una democracia
se mide solamente porque ella hace elecciones, estamos hablando de
una democracia mínima, que es lo que hemos tenido, con el agravante
de todas las distorsiones de la democracia pactada; en cambio, al
consultar al ciudadano se va más allá de esa democracia mínima, así
sucede cuando institucionalmente se instalan mecanismos de
participación que le otorguen voz y voto al ciudadano para que éste
opine sobre aquellos temas que le interesan y que son de importancia
para la nación.
El referéndum como método de avance de la democracia
representativa con elementos de participación, de manera práctica
implica que no cuenta sólo la voz de los Solares, de los De la Cruz,
de los Matkovic, y que tampoco importa solamente la voz de los
partidos, de ésos que ahora están un poco agazapados sin atinar a
realizar una fuerte crítica de sus organizaciones para que puedan
explicar que buena parte de los problemas de la crisis política que
atravesamos son un hechura de ellos y no obra exclusiva de otros. El
referéndum implica dar voz a los ciudadanos para que éstos puedan
definir temas que le interesan a la nación, dar voz y voto a los
ciudadanos independientemente que sean analfabetos o no, dar opinión
y voto a las mujeres, a los jóvenes mayores de 18 años, a indígenas,
campesinos, cholos, elites y a todos sin excepción, tratándolos a todos
como iguales, pues cada voto cuenta tanto como el otro.
Se trata de generar voz ciudadana y no de ampliar el
fortalecimiento de los corporativismos, se trata de que el ciudadano
cuente y no solamente las minorías activas que suelen arrogarse el
derecho de la representación del pueblo; el contenido del referéndum
no implica el desarrollo del populismo de la fuerza de la masa, sino
159
Está claro que Bolivia está ante un momento de importancia
histórica, pues puede comenzar a utilizar instrumentos políticos que
enriquezcan su democracia, que mejoren la calidad de ésta, dando voz
a los ciudadanos. El referéndum es trascendental, ya que es una prueba
para ver si los bolivianos podemos dar un paso más en la democracia
sin llegar a que el enfrentamiento niegue los avances democráticos,
es un reto histórico que permitirá descubrir si los bolivianos podemos
ser responsables administrando métodos de participación que los
mismos bolivianos lo han solicitado. Es un referéndum no sólo en torno
al tema del gas o de la política energética, es casi un referéndum sobre
la democracia misma, sobre su viabilidad y sus posibilidades de
profundización.
No es un referéndum en un momento cualquiera de la nación,
antes bien, se da en medio de la peor crisis económica que vivimos
en más de dos décadas, en medio de una situación en que el Estado
160
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
está económicamente quebrado, pues ni siquiera puede pagar los salarios
del próximo mes. Se da en un contexto en que han aflorado muchos
fundamentalismos étnicos que provocan radicalidad y enfrentamientos,
que cierran los ojos a la democracia e invocan a la violencia. Se produce
en un marco de división de posiciones sobre el futuro del país, pues
hay quienes apuestan por una visión de nación que es radicalmente
enfrentada a la que tienen otros. Se da en medio de una situación de
polarización regional que como nunca antes amenaza la integridad y
la unidad de la nación, en que las demandas sensatas y responsables
de mayor descentralización frente a un estado centralizado e ineficiente,
abren exigencia de autonomías regionales, demandas justas, pero que
en palabras radicales de algunas elites devienen en discursos también
fundamentalistas que en vez de apoyar la democracia, la debilitan.
consecuencia de la decisión del Tribunal Constitucional de mandar a
militares a la justicia ordinaria se volvió a insistir en el tema del golpe
de estado, las FFAA plantearon que ésa no es su voluntad. En resumen
no deja de desaparecer la incertidumbre y justamente para romperla
se pone en escena el Referéndum convocado por el Ejecutivo, el cual
no sólo posee un contenido que se dirige a la toma de definiciones
sobre la política energética del régimen, sino que simultáneamente su
otro contenido, no explícito pero que salta a la vista, es la pregunta
al soberano sobre si el Presidente Mesa debe continuar gobernando
o no; en esta medida, quiérase o no, las condiciones históricas
condujeron a que el referéndum del 18 de julio posea un contenido
plebiscitario, no sólo de aceptación o de rechazo de la política energética
de Mesa, sino la opinión sobre su propia continuidad al mando del
país. Y quizás Bolivia necesite también de esto para romper la
incertidumbre que hace que el país esté pensando en horizontes
temporales de dos meses y no en los retos de mediano plazo en los
cuales debería estar preocupado para encarar los desafíos para sortear
las crisis económica y política que debilitan la viabilidad de la nación.
En ese marco se debe analizar la convocatoria a Referéndum
planteada por el Ejecutivo, apoyando su sentido democrático,
impulsando a que sea un mecanismo de unión entre los bolivianos y
no la excusa para la división y el desarrollo de radicalidades que no
condicen con la profundización de la democracia.
El Presidente Mesa comenzó su mandato en octubre de 2003,
en su discurso de asunción del poder habló de la temporalidad de su
mandato, eso generó incertidumbre, dudas sobre cuánto duraría su
gobierno. En enero de 2004 despejó la incertidumbre inicial, postuló
que gobernaría hasta 2007 según lo manda la Constitución Política del
Estado, empero, no por ello desapareció la incertidumbre sobre el
horizonte de su gobierno; en febrero de 2004 se habló de ruidos de
golpe de Estado, el rumor se diluyó. En mayo de 2004 como
Este Referéndum está convocado por el Ejecutivo, la norma
jurídica aunque no esté plenamente reglamentada se lo permite, es decir
que goza con el amparo de la ley, aunque cierto que hay quienes con
buena intención institucional se apegan a excesivos formalismos
jurídicos y exigen una ley reglamentaria aprobada por el Congreso,
a la par, hay otros que ya no con buena intención, se montan en el
anterior argumento para descalificar a la convocatoria del Ejecutivo
y tocan la puerta del Tribunal Constitucional para impedir su realización.
Como el fenómeno es nuevo, hay otros que reclaman por qué no se
llamó a un referéndum previo para llegar a un consenso, -como si fuera
muy fácil hacerlo ante tanto radicalismo-, sobre las preguntas, sin
comprender que en las preguntas lanzadas está la voluntad y posición
161
162
REFERENDUM PLEBISCITARIO Y HETERODOXIAS
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
del Ejecutivo que puede ser aprobada o rechazada, para eso está el
referéndum.
La preguntas del referéndum se orientan a rescatar grados de
heterodoxia en la economía, no seguir a pie juntillas el dogma del
mercado, sino de identificar funciones y competencias del Estado para
que éste pueda impulsar un crecimiento que beneficie a los bolivianos.
Pero, los cambios conceptuales de la política pública, en especial éstos
referidos al Referéndum, no se dan sobre los libros o los textos teóricos,
se dan más bien en marcos reales, en terrenos donde existe inversión
extranjera, capitalizadas, donde hay petroleras que poseen su propio
interés que no necesariamente coincide con los del país; en ese marco,
de lo que se trata es de no tirar tanto la cuerda que se rompa la seguridad
jurídica y se ahuyente a las petroleras, como tampoco se debe permitir
que las cosas queden tal como están, pues eso no ha favorecido a los
bolivianos. El reto es incorporar la lógica de los equilibrios, ni cero
Estado, ni expulsión de la petroleras, radica en convivencia de ambos
pensando en el bienestar de los bolivianos.
Ya hemos postulado que la sola realización del referéndum le
otorga cierto grado de heterodoxia al modelo político, éste no se queda
anclado en la democracia mínima que radica sólo en el hecho de votar
para elegir a los representantes, sino que por medio del Referéndum
se introducen elementos de democracia directa y participativa que
pueden enriquecer a la democracia representativa. Por el otro lado, al
leer las cinco preguntas, más allá de las dudas, imprecisiones, o de
que ellas sean muy largas, más allá de saber que no hay espacio para
formular preguntas exactas, que convenzan a todos, sabiendo que no
existe la pregunta ideal, es preciso entrar al contenido global que está
por detrás de ellas.
Para encarar ese reto es bueno postular que en veinte años de
ajuste estructural se demostró que fue un error aceptar la lógica del
Estado mínimo, que fue un desacierto pensar exclusivamente en los
equilibrios macroeconómicos, que no fue la mejor idea que YPFB
quede en situación residual cuando es por medio de algún acceso a
los hidrocarburos que el país no habría generado un déficit fiscal tan
enorme. Así, como en general, fue erróneo cambiar de dogma, abandonar
el del estado empresario, para adscribirse a otro, al dogma del mercado;
la lectura analítica de estas dos décadas en Bolivia, el análisis de los
modelos de mercado aplicados en América Latina, la lectura de “los
felices noventa” en Estados Unidos, todos los test teóricos formulan
que es un equívoco seguir religiosamente a las normas del mercado,
por el contrario, el avance conceptual postula que hay necesidad de
una combinación inteligente entre Estado y mercado, además, que este
último no puede ser eludido, máxime en una época de globalización
de la economía, donde no es posible hablar de economía de
autosubsistencia desconectada del comercio internacional.
163
REFERENDUM LEJANO Y DIFICULTAD DE ENRIQUECER
LA DEMOCRACIA
A dos meses de su realización el Referéndum está lejos, hay
demasiados actores sociales, en especial los sectores radicales que
creen que ha llegado la hora de las expropiaciones y de la revolución,
ellos han salido a las calles para negar lo que ellos mismos habían
solicitado, ellos ven problematizado su poder, pues intuyen que en lugar
de ellos les llega a los ciudadanos la hora de decidir; como tienen
demasiado que perder pueden cerrar los ojos a cualquier tipo de apoyo
que aliente sus movilizaciones. Muchos corporativismos ligados a
intereses privados están en contra de su realización, al igual que los
sindicatos no desean que se les expropie su poder y, de otra parte, no
creen en las heterodoxias de la economía, sino que desean apegarse
164
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
religiosamente a los dogmas del mercado que probadamente no han
dado frutos. Hay fracciones de partidos políticos, pues las instituciones
partidarias no están íntegras, están tremendamente divididas, algunas
de ellas están incómodas con la idea de que llegue su realización,
algunas preferirían cortar su realización, inclusive, apostar por la caída
del gobierno por entenderse a sí mismas como las herederas del poder;
otras ven como un peligro el fortalecimiento eventual del gobierno que
podría abrir cauces para que se abran juicios contra quienes violaron
derechos humanos; muchas fracciones partidarias no dejan de poseer
cordones umbilicales con corporativismos y con intereses
empresariales, por tanto, no desean entrar en la lógica del Referéndum;
además, en casi todos los partidos no siempre hubo apertura a la
decisión ciudadana, pues siempre se ha pensado que el monopolio de
las decisiones las debiesen tener controladas los partidos. Y, no cabe
duda, que la aguas están movidas en el campo de las petroleras y, como
todos sabemos, ellas poseen demasiado poder. Pero, hay otros
adversarios del fortalecimiento de la democracia, quizás no lo saben,
o no actúan conscientemente, pero sus actos tienen un efecto negativo
sobre la posibilidad de que los ciudadanos tengan la palabra para decidir
aquellos temas que le interesan al país, esos son algunos de los
comunicadores de discurso exaltado que, en lugar de privilegiar la
entrega de información al ciudadano, prefieren hacer campaña en favor
de sus ideas propias y de su ideología, que muchas veces es de una
radicalidad alarmante que no condice con los objetivos democráticos,
hablamos de algunos comunicadores que usan la pantalla, el micrófono
y/o la pluma para radicalizar a los actores sociales para que éstos hagan
la revolución que ellos desean hacer.
democracia y evitar su enriquecimiento. Ni la una ni la otra apuntan
a profundizar la democracia, sino que se enfilan a defender objetivos
corporativos que nunca fueron de provecho para las mayorías ni siquiera
para los pobres. Cuando las derechas desestabilizan demuestran
ineluctablemente que no tienen sensibilidad, que no piensan en los más,
sino solamente en los muchos privilegios que han acumulado durante
mucho tiempo; cuando las izquierdas, de cuño sindical o de otro tipo
se radicalizan y se entrelazan con la desestabilización propiciada por
las derechas, demuestran que no están pensando en favor de los pobres
ni de los sectores populares que son justamente quienes, - durante toda
la historia-, han sufrido los excesos del autoritarismo. Parecer ser que
en esta coyuntura difícil para el país los extremos se han juntado, pero
quizás no lo hayan hecho de manera espontánea, sino más bien por
impulso de quienes no se atreven a mirar el futuro con ojos de
profundización de la democracia, ni desean que el Estado tenga un rol
mayor en la economía, sin llegar al extremo de la nostalgia del retorno
del estado empresario.
Cuando las derechas y las izquierdas, -que aún existen a pesar
del fin de las ideologías-, se juntan, es posible que la desestabilización
y la radicalidad estén combinadas con un solo objetivo: cortar la
El viejo sistema de partidos se ha hundido, los partidos
tradicionales y los neopopulistas están totalmente deslegitimados, pero
no por eso los partidos están muertos, antes bien, muchos de ellos,
o partes de ellos, -pues cada uno tiene sus severas divisiones internas-, están
agazapados, sin alzar la cabeza, sin admitir que la crisis actual es en
parte obra de sus equivocaciones y de su mala conducta durante muchos
gobiernos. La racionalidad de la sobrevivencia del sistema de partidos
exigiría que los partidos se aggiornen, se modernicen, institucionalicen
y que tengan democratización interna, pero eso va contra muchos
privilegios, contra cúpulas intocables, las cuales prefieren no virar
hacia el futuro, sino que intentan con nostalgia recuperar sus anteriores
poderes, sin darse cuenta de que eso perjudica a la democracia. Esos
partidos políticos no se dan cuenta de que es necesaria su presencia
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
propositiva en un acto que puede profundizar la democracia, en la
medida en que se alejen de este proceso, es posible también que se
alejen más de una población que de suyo ya está lejos de ellos; son
esos partidos quienes podrían inyectar algo de racionalidad a una
política que está desbocada y que parece demostrar que sólo habría
espacio para irracionalidad o el suicidio colectivos.
es el Presidente Mesa quien inventó los temas, sino que fueron muchos
actores sociales y varias fuerzas políticas quienes las pusieron en el
tapete de discusión y la calle convalidó esas demandas. Puede ser que
a muchos no gusten esos temas, que los consideren irrelevantes, poco
eficientes, o que en su idea excesivamente institucionalista de la
democracia entiendan que hay que evitar que exista una participación
ciudadana más directa en la decisión de los problemas de importancia
para el país, en fin, esa es una forma de observar la democracia, esa
posición es totalmente respetable, no obstante, en el momento histórico
en el que estamos ya no se trata de subjetivismos, pues hoy esos temas
ya son un hecho inevitable; a cualquiera que hubiera sucedido a Sánchez
de Lozada le habría tocado el rol de echar a andar esos mecanismos
participativos, a cualquiera al frente del poder se le habría puesto en
las espaldas el peso de lidiar con un referéndum sobre la política
energética. Quizás solamente un régimen autoritario pueda eludir esa
temática y actuar por cuenta propia, sin oír ninguna voz ciudadana ni
partidaria.
Ese mirar hacia atrás también de algunas fracciones de partidos
combina con quienes desde las extremas derechas e izquierdas intentan
voltear a la democracia sin postular qué viene por delante, o quizás
lo que prefieren es un autoritarismo que sustituya a una posibilidad
de avance democrático. Buena parte de la democracia está en manos
de los partidos, del Congreso, pero ellos no están asumiendo el reto
de defenderla con fuerza, más bien, en muchas ocasiones sus actos
se dirigen a hacerla trastabillar. Pero, a pesar de los equívocos de los
partidos, intencionados o no, debemos reconocer que en democracia
se precisa de ellos, es imprescindible el instrumento partidario para
el desarrollo de una democracia, pero para que la calidad de ésta mejore,
se precisan partidos más modernos y más democráticos, es por aquí
donde están sus retos y no en la tarea de volver atrás en la historia.
La historia puso en el tapete de discusión el enriquecimiento
de la democracia representativa con elementos de democracia
participativa, eso surgió como idea hace muchos años, desde abril y
septiembre de 2000 se hizo mucho más evidente, y en octubre de 2003
se demostró que eso ya no se podía postergar. La Ley de Necesidad
de Reforma de la Constitución ya contenía algunos de esos elementos,
empero, después de octubre de 2003 estaba muy claro que todavía
habían vacíos, por eso la nueva Constitución tuvo que ser
complementada incluyendo otros instrumentos de democracia
participativa como el Referéndum y la Asamblea Constituyente; no
Por tanto, tampoco el tema del gas y de la política energética
no es una cuestión nacida de subjetivismos singulares, antes bien, es
un tema que atañe al país, a la mayoría de los ciudadanos, es una
cuestión que importa a la nación, a esa nación que se olvidó y pospuso
por mucho tiempo por sólo conjugar el ajuste estructural. Hoy le toca
al ciudadano asumir varias responsabilidades, primero, dar la cara y
asumir aquello por lo cual se había movilizado, es decir, que debe
aprender a usar los mecanismos de una democracia participativa, pero
hacerlo dentro de los marcos democráticos de respeto a la Constitución,
segundo, le toca asumir el reto de profundizar la democracia con sus
actos, con su asistencia a dar su opinión, tercero, tiene en su poder
la decisión sobre una política energética responsable, que entendiendo
la honda crisis económica que vive el país, sea un punto de partida
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
para que Bolivia recupere la idea de la producción (para mercado
interno y externo) y de la exportación como las claves de la viabilidad
de un país que hasta ahora sólo ha vivido de la cooperación internacional,
cuarto, posee el reto de mostrar que el ciudadano existe y que su voz
puede ser, en algunos momentos, más importante y sensata que los
intereses particulares de muchas corporaciones que sólo atinan a mirar
su interés particular o gremial. Si el ciudadano apunta a validar el
referéndum, si se comporta con racionalidad, además, le estará dando
un mensaje adicional a los partidos, les estará diciendo que lo que
requiere el país son nuevas actitudes, nuevos liderazgos, conductas más
éticas. Y, ante todo, le dirá a los paridos que es preciso poner por delante
la democracia, el interés general, la visión de futuro para todos los
bolivianos y no los intereses particulares que marcaron las conductas
de los partidos durante dos décadas.
Sin embargo, conociendo la historia y sabiendo que las extremas
derechas y extremas izquierdas se juntan, así lo hicieron en 1971 en
que lograron derrocar al gobierno de Juan José Torres cuando había
una posibilidad de mejora de la situación en favor de los bolivianos;
de la misma manera aconteció en 1985 en que ellas mismas se unieron,
echaron del poder a Siles Zuazo y como corolario tuvieron la aprobación
del Decreto Supremo 21060. Conociendo esa historia y sabiendo que
nuevamente las derechas y las izquierdas se volvieron a juntar, es
necesario que los ciudadanos precautelen la democracia, pero dando
un paso adelante, posibilitando que el proceso de profundización de
la democracia se puede alcanzar mediante la realización del referéndum.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
EL REFERENDUM EN ACCION:
LUCES Y SOMBRAS
Pese a semejante legado, o quizás atemorizado por la tragedia
que entraña y por el estado de apronte de los actores involucrados en
la caída de Sánchez de Lozada, el gobierno no atinó a hacer nada
sustancial entre octubre de 2003 y fines de marzo de 2004.
Probablemente su mejor acción, en esos cinco largos meses, fue dejar
de enrostrar al parlamento el desprestigio y pérdida de peso político
que hace varios años lo envuelve, cual fue su conducta inicial hasta
bien entrado el mes de enero por lo menos. La inercia gubernamental,
a mediados del segundo mes del año, había llegado a un punto tal que
inclusive se encontraba en duda su continuidad. En ese marco, con
todo y desprestigio a cuestas, el 20 de febrero, el poder legislativo,
se dio modos para aprobar la Ley 2631 con la que sancionó la reforma
constitucional, incorporando al texto de la Carta Magna el
reconocimiento del derecho popular a ser consultado mediante actos
referendarios, además de autorizar la iniciativa legislativa ciudadana
y la asamblea constituyente. Legalizado o, como se dijo en esos días,
constitucionalizado el referéndum, las luces del escenario nacional
intensificaron su potencia y dirección sobre el poder ejecutivo. Se había
cerrado el círculo jurídico-político: ya nada justificaba la abulia
gubernamental, la que, día que transcurría, se tornaba más que evidente.
Carlos Böhrt Irahola*
I.
INTRODUCCION
Lugar común, aunque inevitable en el marco de los días difíciles
que vivimos, es el recordar que los sucesos de octubre de 1993
impusieron al país tres puntos definitorios de cualquier agenda
gubernamental: revisar la ley de hidrocarburos; someter a consulta
popular la política hidrocarburífera nacional y convocar a la asamblea
constituyente. El propio presidente Mesa, a tiempo de asumir la primera
magistratura, anunció que entre sus prioridades figuraban precisamente
esos temas. Nadie podría poner en duda, por ello, que el principal factor
de legitimación de la consulta a realizarse el 18 de julio próximo, se
encuentra en el sacrificio de más de cincuenta vidas humanas.
*
Licenciado en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Maestría en Ciencias
Sociales. Diputado nacional durante dos periodos constitucionales. Fue Prefecto
del Departamento de Oruro y Embajador de Bolivia ante la República Popular
de China. Autor de varios trabajos de investigación y libros, entre éstos últimos
tenemos: "La decentralización del Estado boliviano: evaluación y perspectiva";
"Crisis Política, Cultura e Ideología"; "Elecciones 2002: resultados y
transformaciones" y "Reingeniería Constitucional en Bolivia: insumos, notas
de teoría política y derecho constitucional comparado".
171
No obstante el deterioro político, el mes de marzo y la primera
mitad de abril transcurrieron todavía sin que el presidente y sus
colaboradores emitieran señales de voluntad de poder y de capacidad
de dirección para orientar el rumbo nacional. Más de cuarenta días
en los que la nota sobresaliente fue la estéril disputa entre el gobierno
y el parlamento sobre el contenido y los alcances de la ley reglamentaria
destinada a viabilizar el referéndum. La confrontación entre ambos
órganos estatales hacía temer, esos días, que la ya paralizante crisis
económica, de origen fiscal sobretodo, se convirtiera en verdadera
quiebra nacional. Contribuyó a fortalecer esa sensación la ola de
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
protestas que se levantó, incluida la oposición de los partidos políticos
tradicionales (MNR, MIR, NFR, ADN y UCS) y de los no tan
tradicionales (MAS y MIP), atrincherados en el parlamento, en contra
de la intención de crear nuevos impuestos gravando el patrimonio neto
de las personas y las transacciones financieras. Pocos días más
adelante, el ministro de hacienda -nueva muestra de debilidad y/o de
improvisación- dio varios pasos atrás en su intención de captar recursos
a costa del patrimonio de los contribuyentes. El saldo final del
enfrentamiento entre ambos poderes fue no sólo el bloqueo del impuesto
sino también de la ley del referéndum. El legislativo había decidido,
aunque nunca lo dijeron así sus voceros, tomarse más tiempo del que
parecían estar dispuestos a esperar los grupos sociales más radicales
y el propio gobierno, para aprobar el instrumento viabilizador de los
futuros eventos referendarios.
contemplación alguna, pasaron a impugnar las vacilaciones de la
administración Mesa.
Hacia mediados de abril se habían configurado ya las
condiciones necesarias para dar paso a los conflictos sociales en curso
de acción los meses de mayo y junio. Cada vez más radicalizados, los
grupos sociales protagonistas de los sucesos de octubre, impacientes
por las dubitaciones gubernamentales, iniciaron su tránsito hacia
posiciones de confrontación desde la “izquierda” extrema. Los partidos
tradicionales, agazapados en una aparente actitud pasiva, y las
organizaciones empresariales, preocupadas por el clima de inseguridad
prevaleciente, comenzaron a nuclear un frente social de oposición
desde la “derecha”, al que sin mucho esfuerzo, dados los quilates de
la crisis, se fueron adscribiendo los estratos altos de la clase media.
Y en el centro, con una fuerza no manifestada en el pasado, rápidamente
se articularon movimientos regionales y comités cívicos de los
departamentos productores y beneficiarios de los hidrocarburos, los
que, alarmados por la posibilidad de ver disminuidas las regalías
departamentales debido a la paralización de las exportaciones, sin
173
Posicionadas las fuerzas sociales, no tardaron en producirse
cuestionamientos y acusaciones entre unas y otras. La confrontación
de las diferentes lecturas de los procesos sociales y el choque de
intereses, rebasaron el ámbito de las críticas antigubernamentales e
ingresaron en el crispado escenario del enfrentamiento entre regiones
que predomina hoy. La abulia gubernamental, de ese modo, no pudo
evitar e inclusive reforzó que los departamentos de la “media luna”
asumieran la imagen de, o sean percibidos, como adversarios del
occidente tradicional o, a la inversa, que el altiplano aymara adquiriera
una imagen de “amenaza” para las elites e importantes segmentos
poblacionales de las tierras bajas del oriente y del sur. Hacia mediados
del mes de abril, por todo lo descrito, hubiese resultado tarea casi
imposible el intentar evitar que la incertidumbre, la intranquilidad y
el pesimismo se apoderasen del estado de ánimo colectivo.
Curiosamente y, a despecho del realineamiento de fuerzas
descrito, las encuestas de opinión en ningún momento dejaron de
atribuirle al presidente un respaldo social fluctuante alrededor del 70%
de los entrevistados. Al parecer, en gran parte de la población se
encontraba, y se encuentra todavía, arraigado el vehemente deseo de
que los luctuosos sucesos de octubre no se repitan. “Antes que el caos
nos consuma a todos, preservemos este régimen”, parece ser el
pensamiento dominante, inspirado por cierto en un instinto colectivo
de autoconservación, que no necesariamente implica adhesión política.
Se trata, en consecuencia, de un respaldo pasivo, tal como quedó
demostrado con la fallida “marcha por la paz” organizada, a mediados
de mayo, por funcionarios del régimen y amigos del presidente. El
respaldo pasivo, sin embargo, durará como tal si, y solo si, el gobierno
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
resuelve los problemas concretos de los diferentes sectores y mantiene
la “normalidad” de las cosas; demuestra su capacidad para preservar
la seguridad colectiva y, de no hacerlo así, mientras las dubitaciones
y debilidades gubernamentales no se sumen a los factores de inseguridad
ciudadana.
fuertes resonancias en la memoria larga del pueblo boliviano. Desde
el lado opuesto, apelando a todos los medios a su alcance, los comités
cívicos de los departamentos productores de hidrocarburos, los
empresarios, importantes contingentes de la clase media y, a soto voce,
hasta los partidos tradicionales le exigían que las exportaciones de gas
y los diferentes proyectos para incrementarlas (LNG y otros) debían
continuar adelante. Conforme la presión desde la izquierda iba en
aumento, las exigencias regionales se convirtieron, rápidamente, en
demandas de autonomía política y hasta amenazas de separatismo, en
sus versiones más extremas. La pasividad del régimen había contribuido
también a la exacerbación de ciertas fuerzas centrífugas que, al igual
que en todas las sociedades de baja estructuración e institucionalidad,
actúan también en Bolivia. Pero eso no era todo, al ponerse en cuestión
los contratos de riesgo compartido, las empresas petroleras y,
seguramente, diversos agentes diplomáticos desplegaron también su
eficiente acción sobre el gobierno. En las primeras semanas de abril
estaba claro, para todo el mundo, que algo tenía que hacer Carlos Mesa
para salir de la incómoda posición en la que se encontraba. La acción
vino por el lado del referéndum.
II.
CONVOCATORIA DEL REFERENDUM
Esas eran las condiciones sociales, económicas y políticas
prevalecientes en el país cuando Carlos Mesa decidió, por cuenta y
riesgo propios, convocar al “referéndum sobre la política energética
del país”, aprobando para ello el Decreto Supremo 27449, en fecha
13 de abril. El análisis contextual de este decreto puede esquematizarse
prestando atención a los siguientes aspectos:
2.1. Cuando se dio a luz el decreto 27449, el contexto social
y político se encontraba marcado por el quietismo gubernamental, vale
decir por la ausencia casi absoluta de acciones gubernamentales
tendientes a implementar la llamada “agenda de octubre”. El bloqueo
en el parlamento de las pocas iniciativas desplegadas por el régimen,
amenazaba convertir la pasividad en paralización total. Su inercia lo
había ubicado en un escenario en el que era objeto de intenso fuego
cruzado: por un lado, los grupos radicalizados del altiplano y de los
valles, situados ya en franca oposición de “izquierda” y armados con
el redivivo discurso antiliberal y antiimperialista, le recordaban todos
los días al presidente -continúan haciéndolo hoy- que el mandato
recibido por él en octubre, supuestamente, le obligaba a derogar la ley
de hidrocarburos y “recuperar para el país” el aprovechamiento de los
recursos naturales. El quietismo gubernamental, así, había favorecido
e inclusive acelerado la difusión del planteamiento maximalista de la
“nacionalización” del gas; planteamiento, como se recordará, con
175
2.2. El Decreto Supremo 27449, en su artículo primero, de
manera harto equívoca, establece que su objeto consiste en fijar: “el
marco para el Referéndum vinculante sobre la política energética del
país” (sic) y, al mismo tiempo, en el artículo segundo, ingresando en
el terreno operativo, particular por tanto, convoca a la ciudadanía al
referéndum del 18 de julio. La primera fórmula, cuando habla de ser
“el marco para...”, introduce dudas y confusión sobre su naturaleza:
¿se trata de la ley marco o norma reglamentaria del artículo 4º de la
Constitución?, o, por el contrario, ¿será la segunda fórmula, la
convocatoria a un acto referendario particular, la que determina su
naturaleza?
176
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
De la lectura de conjunto del decreto se desprende, por cierto,
que el “objeto” real de la norma, su propósito efectivo, es el de convocar
y organizar el referéndum sobre la política “energética” del país. Está
claro que el poder ejecutivo, dado el bloqueo de la ley marco en el
parlamento y urgido por la imperiosa necesidad de eludir el intenso
fuego cruzado en el que se encontraba, había tomado la decisión de
organizar por cuenta propia el evento referendario, aprobando al efecto
el decreto 27449. No puede, desde ningún punto de vista, calificarse
al decreto como una norma marco, menos confundírsela con la ley
reglamentaria mencionada en la última frase del reformado artículo
4º de la Constitución. Ninguna de sus disposiciones concretas autoriza
tal interpretación. Sin embargo, resulta innegable asimismo que el
artículo primero tiene una redacción equivocada, la que dio pie a
quienes, en nuestros días, intentan descalificar la consulta popular, sea
por la vía política o haciendo uso de recursos judiciales.
Esa arista del decreto 27449, ciertamente, perdió su apariencia
amenazante una vez que fueron conocidas las preguntas del referendo.
Gracias a estas, no cabe duda que la materia de la consulta popular
no es precisamente la “política energética del país”, sino algunos temas,
fundamentales por cierto, relacionados con la política hidrocarburífera
y la política exterior marítima. Esta precisión, sin embargo, no hace
desaparecer del todo las implicancias de haber definido que la apelación
al veredicto popular abarcaría al conjunto de la política energética. Las
derivaciones de esta otra imprecisión, en todo caso, dependen de los
resultados del referéndum y del curso futuro de los acontecimientos
políticos.
2.3. La materia del referéndum, para decirlo con palabras del
propio decreto, sería la “política energética del país”, lo que, desde
un punto de vista técnico, induce a pensar en una consulta popular
altamente compleja, en la que se encontrarían involucrados, además
de la ley de hidrocarburos y de los contratos de riesgo compartido
suscritos con las empresas petroleras extranjeras, las definiciones
centrales relativas a la producción, distribución, comercialización y
consumo de los distintos tipos de energía (eléctrica, eólica, térmica,
etc.). Hasta antes de conocerse las preguntas que deberán ser
respondidas por el cuerpo electoral, uno podía suponer, gracias al texto
del artículo 2, que quizás la voluntad gubernamental estaba apuntando
más allá del ámbito de los hidrocarburos, para ingresar inclusive en
la revisión de la ley de electricidad y del sub-sector eléctrico. La
incertidumbre parecía amenazar también a quienes habían sucedido a
la extinta Empresa Nacional de Electricidad (ENDE).
177
2.4. En la medida en que el referéndum tiene como materia
cuestiones tan complejas como las políticas hidrocarburífera y marítima,
resulta previsible una gran demanda de información por parte de la
población, lo que plantea la conveniencia de regular la realización de
campañas publicitarias dirigidas al empoderamiento popular de los
temas, tanto de quienes están por el sí, en las respuestas, como de
aquellos que legítimamente busquen el posicionamiento negativo. La
transparencia, legitimidad y efectividad de una consulta popular
dependen, en gran medida, de la igualdad de condiciones de actuación
para todas las tendencias y corrientes de opinión vinculadas con los
temas del referendo. El decreto 27449, curiosamente, no contiene
disposiciones claras sobre este delicado tema. Más allá de la autorización
para que el poder ejecutivo publique las preguntas en medios de
comunicación de alcance nacional (v. artículo 3), el decreto no dice
absolutamente nada sobre campañas de explicación, esclarecimiento
y concientización social.
En todo referendo deben quedar nítidamente identificados y
separados cuatro momentos y cuatro sujetos involucrados en el evento,
178
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
los que presentados en el orden lógico de intervención son los siguientes:
la persona u órgano que define la política o asunto sometido a consulta;
el órgano encargado de organizar el evento; la persona u órgano
responsable de preparar las preguntas y, en cuarto lugar, el órgano al
que se le encomienda el diseño y ejecución de las campañas de difusión
y empoderamiento social de la política o asunto materia de la consulta.
La transparencia e imparcialidad del evento, base de su legitimidad
y eficacia política, dependen de que estos cuatro momentos se
encuentren adecuadamente separados y gestionados por actores
diferentes, libres todos ellos del principio de jerarquía. Técnicamente,
el primer y tercer momentos (la definición de la política o asunto y
la preparación de las preguntas) podrían quedar en manos del mismo
actor, el que, bajo ninguna razón, debería incursionar en los otros dos
ámbitos (organización del evento y campaña de empoderamiento
social), si lo que se busca, por supuesto, es un legítimo ejercicio de
democracia directa, libre, por tanto, de manipulación estatal.
rápidamente podría disminuir los efectos políticos positivos de la
consulta y/o, lo que es peor, generar nuevas tensiones desquiciadoras
de la ya frágil situación nacional.
Violando estas reglas, en la práctica, Carlos Mesa ha iniciado
y anuncia una larga, solitaria y parcial campaña publicitaria, pagada
naturalmente con recursos del tesoro general de la nación. En los hechos
se está produciendo la concentración de tres de los cuatro momentos
señalados en manos de un solo sujeto (definición de la política, diseño
de las preguntas y campaña publicitaria). La desigualdad de condiciones
para quienes no están de acuerdo con el referéndum o con las preguntas
del mismo, a estas alturas, es inocultable. La consulta del 18 de julio,
día que pasa, va adquiriendo evidentes rasgos propios del cesarismo
napoleónico. Si esta situación no se corrige, de muto propio por el
ejecutivo o por orden judicial -recurso alguno de por medio- el evento
del 18 de julio quedará vacío de contenidos de democracia directa y,
debido a ello, reducido a la condición de consulta manipulada,
impugnable, por tanto, y rodeada de un hálito de duda, lo que
179
III.
LEGALIDAD DEL REFERENDUM
Haciendo pie en las falencias e innegables errores deslizados
en la redacción del decreto 27449, se han levantado varias voces
impugnando la legalidad del referéndum. El razonamiento jurídico
central que inspira a los impugnadores es sencillo: el Código Electoral
no incluye entre las competencias de la Corte Nacional Electoral (CNE)
la de organizar eventos referendarios, el máximo órgano electoral del
país, por tanto, no tiene atribuciones para organizar el evento del 18
de julio. En tanto no exista ese mandato con fuerza de ley, dicen quienes
vienen cuestionando la legalidad del próximo referendo, la Corte no
puede hacerse cargo de la consulta. La simpleza del argumento, en
principio, sorprende. Parece contundente. Sin embargo, quienes así
razonan pierden de vista los elementos de juicio detallados a
continuación:
a)
El referéndum ha sido incluido en la Constitución boliviana
recién el mes de febrero de este año (2004), mientras que
el Código Electoral fue aprobado en junio de 1999 y
modificado, a través de leyes sucesivas, los años 1999 y
2001. La asignación de atribuciones a la CNE se realizó,
por tanto, algo más de dos años antes de la vigencia del
referéndum.
b)
No existe argumento doctrinal, ni disposición legal alguna
que determinen inequívocamente que las atribuciones de
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"OPINIONES Y ANALISIS"
los órganos públicos deban ser, siempre y en toda situación,
obligatoriamente reguladas mediante ley de la república.
En la vida cotidiana de los pueblos, por el contrario,
frecuentemente se presentan situaciones en las que el bien
común y el orden social exigen decisiones y actuaciones
más ágiles que la normal pesadez de los procedimientos
legislativos.
c)
La afirmación de que el Decreto Supremo 27449 no tiene
valor porque la reglamentación del nuevo instituto sólo
puede establecerse a través de una ley, implícitamente se
basa en la absolutización de la última frase del párrafo I
del reformado artículo 4° de la Constitución, cuyo texto
a la letra dice:
Artículo 4º: I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus
representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa
Legislativa Ciudadana y el Referéndum, establecidos por esta
Constitución y normados por Ley.
Quienes así razonan, empero, pierden de vista que la frase final
de este artículo se refiere a lo que vendría a ser la ley orgánica del
referéndum -la ley marco de la que hablábamos en el punto 2.2. de
este ensayo- actualmente en trámite en el parlamento. Una ley orgánica,
como se sabe, no está referida, en su mandato, a ningún evento particular
y coyuntural. No es, por tanto, transitoria como el decreto 27449, cuya
misión es la de viabilizar un evento singular; misión completamente
diferente y lejana a cualquier pretensión de ser la ley reglamentaria
del instituto. El decreto de convocatoria del referéndum del 18 de julio
es, claramente, una norma operativa, viabilizadora de un acto de
consulta, emitida en circunstancias sociales y políticas extraordinarias.
Convenimos todos en que hubiera sido mejor, seguramente, que primero
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se aprobase la ley marco y después el decreto operativo, pero esta
apreciación se asienta en un razonamiento doctrinal propio de escenarios
“normales” que, desde ningún punto de vista, invalida la legalidad del
camino elegido por el poder ejecutivo. Lo deseable no necesariamente
anula lo posible.
d)
Adicionalmente, quienes vienen impugnando la legalidad
del decreto 27449 olvidan que la propia Constitución prevé
situaciones como las que forzaron la decisión del presidente
Mesa de convocar, por cuenta propia, la consulta popular
exigida por las masas insurrectas el mes de octubre. Veamos
qué dice la ley fundamental:
Artículo 229: Los principios, garantías y derechos reconocidos
por esta Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen
su ejercicio ni necesitan de reglamentación previa para su
cumplimiento.
El referéndum es un nuevo derecho, conquistado por el pueblo
boliviano gracias a los sucesos de octubre, su ejercicio, por tanto, no
depende de ningún tipo de formalismos reglamentarios. No cabe duda,
el alcance del artículo 229 es mayor que el de la última frase del artículo
4º, ésta, consecuentemente, no puede ser absolutizada al punto de anular
el decreto 27449.
En suma, al convocar el referéndum mediante decreto, el
gobierno ha actuado combinando el alcance del artículo 229 de la
Constitución con los requerimientos políticos excepcionales que
enfrenta el país. Que lo haya hecho cometiendo errores, conforme
vimos en los puntos anteriores, es otro tema, que no invalida la decisión
tomada. En consecuencia, no existe razonamiento legal alguno, menos
político, que justifique, en la coyuntura actual, la anulación del
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referéndum. Definitivamente, el solo argumento de que el Código
Electoral de 1999 (o de 2001 si se quiere) no faculta a la CNE para
organizar el referéndum de 2004, no alcanza para evitar la realización
de este último.
facilitándose así la circulación social de los insumos necesarios para
que las personas decidan buenamente con su voto. Sin embargo, como
la complejidad de los temas no siempre depende de la voluntad de quien
decide someterse al veredicto popular, resulta recomendable que, en
todos los casos de eventos plebiscitarios o referendarios complejos,
las preguntas sean diseñadas de manera tal que permitan la emisión
de criterio sobre cada una de las dimensiones o contenidos de los
asuntos sometidos al cuerpo electoral. Dicho de otro modo: en los casos
de consultas complejas, como la del 18 de julio próximo, su eficacia
política será mayor en la medida en que las respuestas recojan el máximo
común divisor de los criterios de la población, para lo que resulta
imprescindible que existan tantas preguntas como aspectos diferentes
forman parte de los temas consultados.
IV.
LAS PREGUNTAS DEL REFERENDUM
Las cinco preguntas sometidas al veredicto popular por el
presidente de la república, a todas luces, tienen una factura compleja
y compuesta. Cada una de ellas sugiere tantas ideas al mismo tiempo
que, seguramente, resultará muy difícil para las personas articular en
un simple sí, o en un no, la multiplicidad de reflexiones vinculadas
con ellas. La forma compleja y hasta confusa (conforme veremos en
seguida) de las preguntas, además, pone en primer plano una de las
cuestiones doctrinales más debatidas sobre los procedimientos de
consulta directa: la de la pertinencia técnica de decisiones adoptadas
apelando al criterio de centenares de miles, a veces hasta millones,
de personas, cuyos segmentos mayoritarios, por razones de ocupación
social, no siempre se encuentran debidamente informados, ni tienen
por qué estarlo, sobre los aspectos técnicos de los asuntos sometidos
a consulta, máxime si se trata de la definición de políticas de estado.
Dado que el voto popular, antes que contenidos técnicos, refleja
posicionamientos sociales, no resulta aventurado sostener que entre
la eficacia política de una consulta colectiva y la singularidad de los
temas sometidos al veredicto del cuerpo electoral existe, o debe existir,
una relación directamente proporcional, de tal manera que, a mayor
sencillez y concreción de las preguntas, mayor coincidencia entre las
decisiones adoptadas y el sentir mayoritario de la población. Una
complejidad menor de los temas en consulta, por añadidura, disminuye
las dificultades de las campañas de difusión social y ayuda a la necesaria
confrontación de las posiciones contrapuestas -cuando estas existen183
Nada de estas preocupaciones, empero, parecen haber sido
tomadas en cuenta por el presidente Mesa a tiempo de aprobar, o definir
él en persona, las cinco preguntas del referéndum. Todas y cada una
de ellas contienen más de dos dimensiones, sobre las que la población
no podrá emitir adecuadamente sus convicciones, creando condiciones,
de ese modo, para que la voluntad popular, en la etapa post-referendo,
mantenga tantas versiones como individuos o grupos se atribuyan la
condición de representante o intérprete de ella, incluido el propio
presidente. Si a ello se añade el monopolio publicitario del poder
ejecutivo sobre los temas de la consulta, la deslegitimación de los
resultados del sufragio popular del 18 de julio parece inevitable. No
cabe duda, la eficacia política del referéndum se enfrenta a graves
amenazas, levantadas, lo que es peor, por el propio órgano interesado
en la pulcritud de los resultados.
Pero.... ¿a qué nos referimos cuando hablamos de la complejidad
y del carácter compuesto de las preguntas del referéndum? Veamos:
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4.1. La primera interrogante está planteada en los siguientes
términos: “¿Está usted de acuerdo con la abrogación de la Ley de
Hidrocarburos 1689 promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada?”.
Dejando de lado, por el momento, el sesgo introducido a través de la
mención del defenestrado Sánchez de Lozada, la complejidad de esta
fórmula se hace evidente cuando se traen a colación los siguientes
aspectos concomitantes:
En este punto adquiere especial significación la inclusión de
la paternidad sancheslozadista de la ley 1689 en la fórmula sometida
a voto, con la que innegablemente se hecha mano del mayoritario
sentimiento anti-gonista prevaleciente en la actualidad. ¿Por qué Carlos
Mesa, comunicador de profesión y entrenado en el oficio de transmitir
mensajes subliminales, introdujo o aprobó la introducción de ese sesgo?
¿Por qué y para qué se busca forzar una respuesta afirmativa, sin contar
con una salida cierta y unívoca? ¿Será sólo por el prurito de “ganar”
el referéndum, al margen de las condiciones en que está siendo planteado
y sin importar sus consecuencias? Lamentablemente no es posible
contestar, aquí y ahora, con los elementos de juicio disponibles, ninguna
de estas cuestiones.
4.1.1. Ni esta pregunta ni las otras cuatro le indican al cuerpo
electoral qué instrumento legal reemplazaría a la abrogada ley 1689.
Sin margen de error puede sostenerse que frente a una propuesta de
intervención quirúrgica, la decisión de las personas depende, en gran
medida, del “remedio” que se ofrece para curar la “enfermedad”. Cuál
sería el sentido del voto popular si, por ejemplo, la nueva ley prohibiera
la exportación del gas, a cualquier título y lugar, y al mismo tiempo
decretara la reversión de los contratos de riesgo compartido con
confiscación de activos de las empresas? Sentido probablemente
diferente a la dirección en que se encaminaría el cuerpo electoral si
el instrumento legal de reemplazo autorizara exportaciones controladas
de las empresas, las que consecuentemente no serían “nacionalizadas”.
Una tercera situación, casi con seguridad, se dibujaría si la oferta de
recambio le encomendara a YPFB las ventas al exterior, lo que podría
acontecer con nacionalización de las empresas extranjeras o sin ella.
No es posible conocer cuál sería el sentido del voto mayoritario en
cada uno de los tres casos anteriores, pero poca duda cabe sobre el
hecho de que la configuración de la voluntad popular sería, o podría
ser, diferente en cada uno de los escenarios hipotéticos. La diversidad
de respuestas que podrían enfilarse detrás del sí es lo que la primera
pregunta del referéndum no podrá captar. O, lo que es peor aún, todo
parece indicar que la interrogante, debido a su forma, podría propiciar
la confusión entre los diferentes tipos de electores, encasillándolos a
todos en una misma respuesta que, además, no tiene salida identificada.
185
Cabe, sin embargo, una hipótesis: que el presidente está
actuando bajo el supuesto de que el proyecto del poder ejecutivo sería
el que ocupe el vacío dejado por la ley 1689. Si ello es así, ¿cuál es
ese proyecto, dónde se encuentra, qué contenidos tiene y cuál su
orientación? Nada de esto se conoce, ni conocen, por supuesto, los
votantes. Más aún, el propio Carlos Mesa, en declaraciones públicas,
ha hecho conocer su decisión de esperar los resultados del referéndum
para redactar el mencionado proyecto de ley. Por tanto, la versión del
prospecto legal que, con su nombre, viene circulando extraoficialmente,
no puede ser considerada como un punto de referencia válido. En
realidad, ninguno de los proyectos sustitutivos de ley presentados al
parlamento, menos el futuro documento del poder ejecutivo, podrá
convincentemente alegar que el sí a la primera pregunta, en caso de
ser mayoritario, implica al mismo tiempo su aprobación.
En definitiva, la primera pregunta carece absolutamente de
salida válida y unívoca. Los electores se verán forzados, por ello, a
emitir criterio sin saber a dónde conduce la puerta que, con su voto,
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ayudarán a abrir de una u otra manera el 18 de julio. ¿Y si esa puerta
no conduce a ningún sitio medianamente aceptable?...
4.2. ¿Está usted de acuerdo con la recuperación de la propiedad
de todos los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano?,
reza la segunda pregunta. También en este caso flotan algunos supuestos
que el elector, para decidir soberanamente, necesita esclarecer: ¿qué
debe entenderse por “propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo”?,
¿cuándo se perdió esa propiedad?, ¿como consecuencia de qué acción,
ley o contrato? Resulta innegable que la decisión de votar por el sí,
depende del esclarecimiento previo de estos y otros temas.
4.1.2. La pregunta tampoco le dice al elector cuándo, en qué
momento, se produciría la abrogación de la ley 1689. Está claro que
esta norma no podrá anularse mientras no se encuentre listo el
instrumento de reemplazo, cuya aprobación, por cierto, no depende
del poder ejecutivo, sino del órgano legislativo, en el que, como se
sabe, aparecen más de cuatro proyectos de ley de hidrocarburos que
están siendo considerados. ¿Qué impacto tendrán los resultados del
referéndum sobre la dinámica de funcionamiento del poder legislativo?,
¿qué sucederá si, como es previsible, las diferentes corrientes
representadas en el parlamento no coincidieren en la interpretación de
la voluntad popular expresada en las ánforas el 18 de julio? Nótese,
en este punto, que las fuerzas sociales cuestionadoras del parlamento
-las que en los meses anteriores no ocultaron su deseo de cerrarlo por
cobijar en su seno a los supuestos “autores” de la crisis- vienen ahora
identificando a Carlos Mesa como parte de los intereses
“antinacionales”, lo que determinará que en la co-relación de fuerzas
entre los poderes ejecutivo y legislativo, el presidente no podrá contar,
como hasta ahora, con el fantasma de la presión popular radical para
conseguir la aprobación del que vaya a ser su proyecto de ley.
Frente a las condiciones objetivas que van dibujándose, entraña
más que simple curiosidad conocer cuáles habrán sido las previsiones
temporales y operativas del gobierno a tiempo de convocar el
referéndum y de diseñar las preguntas del mismo. ¿O será que no se
adoptaron previsiones de ninguna naturaleza? Sólo el presidente y sus
colaboradores inmediatos conocen las explicaciones que podrían disipar
la duda. En lo que aquí interesa, cabe llamar la atención sobre la
nebulosa que rodea a los votantes en relación a la dimensión temporal
de la primera interrogante.
187
Naturalmente no es casual que la fórmula hable de “propiedad
en boca de pozo”, lo hace para no confundirse con la “propiedad del
yacimiento”, ubicado en el subsuelo. Ni el gobierno, ni los más radicales
“nacionalizadores” desconocen que la repudiada ley 1689, en su artículo
1º, reconoce, en realidad repite, la disposición constitucional de que
“los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que
se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo,
inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato
-termina sosteniendo la ley- podrá conferir la propiedad de los
yacimientos de hidrocarburos”. El carácter anti-nacional de la ley
gonista comienza, entonces, cuando los hidrocarburos se encuentran
en superficie para su aprovechamiento, momento al que se alude cuando
se habla de “propiedad en boca de pozo”. Así, pues, el estado boliviano
pierde la propiedad de los hidrocarburos en el instante en que salen
a la superficie.
¿Qué ley o contrato hace posible la pérdida del dominio estatal?
Los impugnadores de la política hidrocarburífera vigente, no sin antes
satanizarla como anti-nacional, atribuyen la pérdida al artículo 24 de
la ley 1689 y al decreto supremo 24806, aprobado en 1997, que
ciertamente norman la suscripción de los contratos de riesgo compartido
con las empresas extranjeras. Para no dejar duda alguna atrás, vale
la pena reproducir la primera de estas disposiciones:
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Artículo 24. Quienes celebren contratos de riesgo compartido
con YPFB para la exploración, explotación y comercialización de
hidrocarburos adquieren el derecho de prospectar, explotar, extraer,
transportar y comercializar la producción obtenida. Se exceptúan de
la libre comercialización de los mismos los volúmenes requeridos para
satisfacer el consumo interno de gas natural y para cumplir con los
contratos de exportación pactados por YPFB.... (Ley 1689).
“recuperación de la propiedad de todos los hidrocarburos en boca
de pozo para el Estado boliviano”. Si esto es así, la pregunta dos
conlleva grandes y peligrosas dudas. Veamos:
Ahora bien, se tienen hasta aquí los principales elementos de
juicio relacionados con la pregunta dos, los cuales planteados en
términos sencillos podrían ser vistos del siguiente modo: las empresas
extranjeras que suscribieron contratos de riesgo compartido, por
intermedio de YPFB, con el estado boliviano, a cambio de las cuantiosas
inversiones de riesgo realizadas por ellas en las fases de exploración
y explotación, adquieren el derecho de extraer y comercializar los
hidrocarburos obtenidos, operación en la que el estado boliviano, sin
dejar de ser dueño del yacimiento, pierde la propiedad de los
hidrocarburos en boca de pozo. La relación contractual es clara: las
empresas arriesgan su capital y pagan impuestos (discutiremos después
la cuantía de estos), recibiendo a cambio hidrocarburos para su venta.
El estado, por su parte, moviliza los recursos naturales gracias a la
inversión de las empresas y percibe impuestos, cediendo, a cambio,
la propiedad de parte de los hidrocarburos producidos.
4.2.1. Esclarecidos los antecedentes del problema, ¿qué
significado real tiene la frase de “recuperar la propiedad de los
hidrocarburos”, en boca de pozo o donde fuese? ¿Deberá entenderse
por ello la anulación de los 84 contratos de riesgo compartido vigentes
en la actualidad?
Las explicaciones públicas realizadas por el presidente sobre
este tema; las declaraciones formuladas al respecto por altos
funcionarios gubernamentales, entre las que destacan las del delegado
presidencial para la capitalización y, por supuesto, el artículo 99 del
extraoficial anteproyecto de ley de hidrocarburos que viene estudiando
el gobierno, señalan que “los contratos y concesiones que hubiesen
sido suscritos y otorgados bajo la ley 1689 se regirán por aquella y
sus reglamentos vigentes...” hasta la fecha de promulgación de la nueva
ley. Vale decir que los titulares de los 84 contratos de riesgo compartido
mantendrán el derecho de comercializar los hidrocarburos obtenidos
en el marco de sus contratos. Si las cosas fluirán de ese modo, ¿cuál
es entonces el valor semántico real de la segunda pregunta?. Qué
alcance debe dársele al verbo “recuperar”?
Resta todavía un insumo necesario que debe ser tomado en
cuenta por cualquier votante. El Decreto Supremo 24806, que
operativizaba la relación contractual entre el estado y las empresas
extranjeras, no se encuentra ya en vigencia, fue derogado por el
gobierno actual. Supongamos además que, como efecto de un
mayoritario sí a la primera pregunta, será también abrogada la ley 1689,
quedando de ese modo eliminadas las disposiciones legales que
ocasionaban la pérdida de la propiedad estatal en boca de pozo. O lo
que es lo mismo, queda, en ese momento, materializada la
Si Carlos Mesa no aclara cuál es el alcance real de la segunda
pregunta, lo que equivale a pedirle que esclarezca cuál es la posición
del gobierno sobre tan delicado tema, para, de esa manera, inducir una
reflexión serena en la mayoría de la población, lo único que conseguirá
será fomentar un voto inspirado en la exacerbación de los sentimientos
nacionalistas y chauvinistas, largamente sedimentados en el desarrollo
de la conciencia nacional.
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4.2.2. Habida cuenta de la poca claridad de la pregunta dos,
cabe todavía preguntarse, ante una eventual y absolutamente previsible
respuesta mayoritaria por el sí, ¿cómo cumplirán ese mandato el
gobierno y el poder legislativo? ¿cuál será la voluntad popular en ese
caso?, ¿a quién habrá que escucharle como intérprete fiel de la voluntad
del pueblo?
segunda recuperación, la de las acciones de los bolivianos en las
empresas petroleras capitalizadas. Pero, ¿es esto realmente lo que los
electores que voten por el sí deben esperar que suceda con YPFB?
A estas alturas del proceso de maduración del referéndum,
resulta altamente decidora la revelación hecha por el líder cocalero
Evo Morales en sentido de haber sido su partido, el MAS, el que sugirió
la segunda pregunta al poder ejecutivo. Recuérdese además que, gracias
a esta revelación, el movimiento cocalero decidió instruir a sus afiliados
la votación afirmativa en las tres primeras preguntas. Debido a las
modificaciones de contexto introducidas como consecuencia de las
revelaciones realizadas por Morales, Carlos Mesa parece estar
acercándose a un punto en el que o esclarece su pensamiento íntimo
sobre el tema de fondo implicado en la pregunta dos (tratando de
mantener de ese modo un rol dirigente en los acontecimientos futuros),
o corre el riesgo de verse confinado al papel de aprendiz de brujo (=
desatar fuerzas que luego no pueden ser controladas).
El anteproyecto de ley de hidrocarburos del gobierno, paralizado
en su tratamiento como se recordará, le asigna a YPFB la función de
representante del estado en la firma y administración de los siguientes
tipos de contrato, en base a los cuales se llevarían adelante las
operaciones en el sector: a) contratos de desarrollo compartido; b)
contratos de producción compartida; c) contratos de operación y d)
contratos de asociación. Los contratos de desarrollo compartido, al
decir del anteproyecto gubernamental, no son sino los contratos de
“riesgo compartido” de la ley 1689, cuyas actividades son administradas
directamente por el contratista privado u operador. YPFB, en este caso,
no interviene en ninguna fase de la cadena productiva (ver artículo
33).
4.3. La tercera pregunta tampoco escatima ambigüedades y
medias verdades. ¿Está usted de acuerdo con refundar YPFB,
recuperando la propiedad estatal de las acciones de los bolivianos
en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda
participar en toda la cadena productiva de los hidrocarburos? A
primera vista, la pregunta parece sugerir que, consumada la recuperación
de la propiedad de los hidrocarburos, YPFB se haría cargo de las
operaciones en toda la cadena productiva, es decir en la exploración,
explotación, transporte, comercialización, refinación, industrialización,
etc., etc., para lo que se le dotaría del capital suficiente mediante la
El contrato de producción compartida, dice el anteproyecto,
permite a una “persona individual o colectiva, nacional o extranjera,
ejecutar con sus propios medios y por su exclusiva cuenta y riesgo
las actividades de exploración y explotación donde YPFB tiene una
participación en la producción total y otra en la producción neta”.
Estos contratos son administrados por una junta directiva integrada por
dos representantes del operador privado y uno de YPFB. En esta
modalidad, la empresa estatal tampoco participa directamente en la
cadena productiva (ver artículo 36). Los contratos de operación, por
su lado, son los que suscriben operadores para realizar con sus propios
medios y por su cuenta y riesgo las actividades de exploración y
explotación, recibiendo a cambio, una vez iniciada la fase de producción,
un porcentaje de los hidrocarburos obtenidos como remuneración en
especie. Hasta antes de 1996, cuando se encontraba en vigencia la Ley
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1194, esa remuneración alcanzaba, en promedio, a un 50%.
Nuevamente, bajo estas condiciones YPFB no participa en las
actividades propias de la cadena productiva (ver artículo 39).
Finalmente, los contratos de asociación se suscriben entre YPFB y el
titular de un contrato de operación para ampliar la participación del
estado en los resultados obtenidos. Según figura en el artículo 41 del
anteproyecto gubernamental, estos contratos son administrados y
ejecutados por un “operador designado por los asociados” (estado y
empresa privada).
tres empresas capitalizadas del sector a YPFB. Conviene recordar aquí
que el monto total de esas acciones asciende a la importante cifra de
$US 600.000.000, en cifras redondas, los que con esa operación,
irremediablemente, saldrán del Fondo de Capitalización Colectiva. La
disminución que registrará el Fondo será del orden de algo más del
30%, con el consiguiente impacto sobre los beneficios del FCC. Ahora
bien, si el gobierno, más allá de cumplir solamente un compromiso
presidencial, desea verdaderamente someter al veredicto popular su
política hidrocarburífera, está obligado a realizar adicionales
complementaciones y esclarecimientos. Si las funciones de YPFB
serán las que vimos párrafos atrás, en el nuevo diseño de la gestión
sectorial que piensa implementar ¿qué hará la empresa estatal con el
paquete accionario que se le transferirá? Como puede apreciarse
fácilmente, desde esta dimensión también se llega a la duda de fondo:
¿en qué se está pensando, en verdad, cuando se propone “refundar”
YPFB?: ¿en la gran empresa estatal productora? o ¿en una pequeña
entidad, sujeta a compromisos de resultado, encargada de administrar
el pool de contratos y el importante paquete accionario que posee? El
pueblo boliviano requiere conocer esto para, así, deliberar
soberanamente a través del voto.
Para decirlo en pocas palabras, el anteproyecto de ley de
hidrocarburos del gobierno parece aspirar a la implantación de un
modelo simbiótico, de síntesis, entre las leyes 1194 y 1689. Modelo
de gestión sectorial en el que YPFB no tiene espacios de intervención
directa, propia, en la cadena productiva. A esto habrá que añadir las
concesiones de transporte y distribución de gas domiciliario establecidas
bajo la ley 1689, preservadas, según vimos, por el anteproyecto
gubernamental. Mas, si todo ello es así, ¿cuál es entonces el alcance
real de la pregunta tres?, ¿qué es lo que pretende realmente hacer el
gobierno con la supuesta refundación de YPFB?, ¿se trata de volver
a la enorme empresa estatal que, a costa de su economía y racionalidad
productiva, permitía la manipulación de los precios internos y transfería
sus recursos, prácticamente a discreción, a los gobiernos de turno?,
¿o está pensando en una pequeña empresa encargada de suscribir,
administrar y fiscalizar los contratos celebrados con operadores
privados? Nadie estará seguro de la voluntad popular si no se le aclara
al electorado lo que debe esperar si su respuesta tiene un sentido u
otro.
Acudamos otra vez al anteproyecto de la ley de hidrocarburos
(no oficial, ya lo sabemos) en busca de señales preliminares del
pensamiento gubernamental en esta materia:
En este mar de dudas navega también el otro componente de
la pregunta: la transferencia de las acciones de los bolivianos en las
Artículo 93: YPFB SAM será una subsidiaria de YPFB
autárquico con la forma de una sociedad de economía mixta, cuya
formación será autorizada mediante decreto supremo. YPFB SAM
actuará solamente en calidad de empresa tenedora de acciones. Una
vez conformada YPFB SAM, en el marco de lo establecido en el Código
de Comercio, ésta podrá efectuar inversiones o adquirir acciones de
sociedades anónimas que operen en el sector de hidrocarburos y de
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energía térmica y podrá constituir empresas (....) Una de estas sociedades
anónimas será la tenedora de las acciones de Andina S.A., Chaco S.A.
y Transredes S.A. si así lo determinase el referéndum vinculante
sobre la exportación de gas. (¿¡!?) (Anteproyecto gubernamental).
FCC, es decir el “Bono Sol” y la cobertura de gastos funerarios
quedarán sustancialmente disminuidos y afectados. Los electores
merecen explicaciones convincentes sobre todo esto. Las personas de
la tercera edad deben ser informadas oportunamente de que su voto
por el sí en la tercera pregunta tendrá esos efectos sobre los beneficios
del FCC. Y todos los electores que a diciembre de 1995 cumplieron
21 años de edad, propietarios de las acciones a transferirse, deben
conocer cuál será el destino final de esas acciones. Unos y otros deben
ser informados, suponiendo, claro está, que el presidente Carlos Mesa
no actúa como los partidos tradicionales, propensos a ocultar
información, según muchas veces lo denunció el periodista Mesa.
Parece, por tanto, que no será YPFB la que administre las
acciones de las tres empresas capitalizadas, sino una nueva entidad,
“tenedora de acciones”, denominada YPFB SAM, la que, a su vez,
constituirá otras empresas que cubrirán su capital emitiendo acciones.
Una de estas sociedades anónimas, dice el anteproyecto, será “la
tenedora de las acciones de Andina S.A., Chaco S.A. y Transredes
S.A.”. En suma, la depositaria de los $US 600.000.000 retirados del
Fondo de Capitalización Colectiva será una tercera empresa diferente
de YPFB y de YPFB SAM. Bueno... esta ingeniería financiera e
institucional es algo que Carlos Mesa debe explicar al pueblo boliviano,
más aún si el nuevo modelo de gestión sectorial depende de los
resultados del referéndum vinculante del 18 de julio, lo que, felizmente,
el anteproyecto de ley así lo reconoce.
Una última duda en relación a la transferencia de las acciones.
¿Por qué será que la subsidiaria de YPFB deberá ser una sociedad
anónima mixta (YPFB SAM)? Si sólo se trata de un brazo operativo
del estado para operar en el mercado de valores y para realizar
inversiones en el mercado energético, ¿por qué tiene que integrar su
patrimonio con aportes privados? Inicialmente pareciera que el carácter
mixto resultaba de la presencia de las “acciones de los bolivianos”
(propiedad privada) en las empresas petroleras capitalizadas, pero esto
queda despejado con la aparición de la tercera empresa “tenedora de
las acciones de Andina S.A., Chaco S.A. y Transredes S.A.”. Es tal
la complejidad de este conjunto de ideas y propuestas que, contra lo
que pueda argumentar Carlos Mesa o cualquier funcionario
gubernamental, resulta absolutamente innegable que los beneficios del
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4.4. La cuarta pregunta, dada la atmósfera de confrontación
reivindicacionista con Chile desatada por las movilizaciones de octubre
y profundizada por el propio presidente Mesa en la cumbre de
Monterrey, tiene un valor inquisitorio tal que resulta prácticamente
imposible oponerse a ella en foro público alguno, sin correr el riesgo
de ser tildado inmediatamente de pro chileno o traidor a la patria. ¿Está
de acuerdo con la política del presidente Carlos Mesa de utilizar el
gas como recurso estratégico para el logro de una salida útil y soberana
al Océano Pacífico?, cuestiona hábilmente la cuarta fórmula.
Atrevámonos, no obstante, a hacer explícitas algunas dudas que,
con seguridad, están rondando las cabezas de miles de bolivianas y
bolivianos, no sin antes dejar dicho que, con seguridad, ningún
ciudadano nacido en Bolivia puede o debe estar en contra de lograr
una salida útil y soberana al mar. Seguramente que no. Lo que no impide
que, frente a la cuarta pregunta del referéndum, muchos se estén
preguntando, al mismo tiempo, ¿qué deben entender por la frase:
“utilizar el gas como recurso estratégico para el logro de una salida
útil y soberana” al mar? Como se han dado las cosas hasta ahora,
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
parecen caber dos significados posibles: a) si Chile acepta la demanda
boliviana, le vendemos gas, o/y b) si Chile nos cede acceso soberano
al mar, Bolivia exportará gas por territorio chileno, mientras construye
su propio puerto. Si cualquiera de estos significados es el que le atribuye
Mesa a la interrogante, o los dos al mismo tiempo, implica ello entonces
que, junto a las razones geopolíticas e históricas desbloqueadas, las
variables técnico-económicas recomiendan la exportación del gas por
puertos ubicados al sud de Arica? Recuérdese, al respecto, que por
decisión del presidente las políticas hidrocarburífera y marítima serán
sometidas al veredicto popular; políticas que no están integradas ni
pueden depender sólo de factores geopolíticos. Consecuentemente, el
cuerpo electoral necesita saber si desde el punto de vista de la factibilidad
técnico-económica, una vez satisfecha, así sea parcialmente, la demanda
marítima, resulta recomendable realizar las exportaciones de gas
utilizando territorio hoy chileno.
petroleras llegando al 50% del valor de la producción de gas y el petróleo
a favor del país, destine los recursos de la exportación e industrialización
del gas, principalmente para educación, salud, caminos y empleos?
Veamos, empero, el escenario inverso. Si la factibilidad técnica
y económica del proyecto LNG no recomienda realizar las exportaciones
desde instalaciones ubicadas más al sur de Arica, que hará el gobierno
ante una hipotética aceptación chilena de las demandas bolivianas?
¿cuál sería el costo de las decisiones políticas que se adopten? Una
vez sometida la política marítima a consulta popular, Carlos Mesa está
obligado a informar a la población sobre tan delicados asuntos, salvo,
claro está, que haya decidido “ocultar”, digamos mejor, “reservar”
información por su valor estratégico, es decir hacer lo que tanto
impugnó, y todavía critica, en el accionar de los partidos políticos.
En este caso no es necesario argumentar mucho para demostrar
que, ciertamente, se trata de una pregunta altamente compleja y
compuesta. La interrogante muestra cinco dimensiones al menos: a)
exportación de gas; b) cobertura del consumo interno de gas natural;
c) fomento a la industrialización del gas en territorio nacional; d)
percepción de impuestos y regalías hasta el 50% del valor de la
producción de gas y el petróleo, y e) destino de los recursos arbitrados
gracias a la exportación e industrialización. La primera y mayor duda
que el poder ejecutivo debe esclarecer a los miembros del cuerpo
electoral es si las reservas probadas, sólo ellas y no las probables (no
certificadas todavía), alcanzan para cubrir la exportación, el consumo
interno y la industrialización en territorio nacional, lo cual depende,
como es fácil entender, del horizonte de tiempo de las previsiones.
Pero no solo de eso, depende también del alcance que se le atribuya
a la “industrialización del gas en territorio nacional”. Hemos visto
ya que esta tarea no le será encomendada a YPFB, lo que permite
deducir que los proyectos de industrialización estarán librados a las
fuerzas del mercado, caso en el que resulta necesario, asimismo,
conocer qué volumen de reservas se destinarían para la implementación
de eventuales proyectos de industrialización.
4.5. Quinta y última pregunta: ¿Está usted de acuerdo con que
Bolivia exporte gas, en el marco de una política nacional que cubra
el consumo de gas de los bolivianos, fomente la industrialización del
gas en el territorio nacional, cobre impuestos y/o regalías a las empresas
La oferta implícita de elevar la percepción de impuestos y
regalías nuevamente hasta el 50% del valor de la producción de gas
y petróleo, acompañada del ya comentado artículo 99 del anteproyecto
de ley, que preserva la continuidad de los contratos y concesiones
establecidas al amparo de la ley 1689, plantea una complejidad adicional
en materia de régimen tributario hidrocarburífero. En abril de 1996,
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"OPINIONES Y ANALISIS"
cuando se aprueba la ley 1689, el gobierno de Sánchez de Lozada,
enfrentado como el actual al problema de la seguridad jurídica y de
la imagen internacional del país, se vio obligado a categorizar los
reservorios con “hidrocarburos existentes”, vinculados a los contratos
de operación y asociación suscritos en el marco de la ley de
hidrocarburos anterior (ley 1149), y los yacimientos con “hidrocarburos
nuevos”, objeto de los contratos de riesgo compartido de la ley 1689.
¿Qué hará la nueva ley en relación a esta clasificación? Si la mantiene,
que ello implica preservar los contratos de riesgo compartido, habrá
que introducir una tercera categoría. ¿Se hablará entonces de
hidrocarburos existentes, nuevos y novísimos, o algo semejante?, y
¿qué implicancias tendrá esta complejidad adicional para la política
de industrialización del gas? Veámoslo de otra manera: iniciadas las
exportaciones de gas, utilizando ojalá un puerto boliviano, los diferentes
contratos en vigencia (operadores de hidrocarburos “existentes” y de
los “nuevos”) contienen algunas limitaciones que restrinjan las
previsiones a favor de la industrialización en territorio nacional?
Para terminar, dejemos planteada una cuestión poco discutida
hasta ahora. La quinta pregunta plantea como justificación implícita
para la exportación de gas natural, el incremento del gasto social que
se produciría gracias a los nuevos ingresos fiscales provenientes del
sector externo. Sin embargo, en forma harto diferente a la sugerencia
contenida en la pregunta, el anteproyecto de ley de hidrocarburos del
gobierno asigna otro destino a los ingresos incrementales que se
obtendrían a través del reajuste tributario (ICH hasta el 32%) y de las
exportaciones:
Artículo 105. El Tesoro General de la Nación del total de la
recaudación del ICH asignará anualmente en calidad de participación
adicional un monto equivalente a:
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-
10% al departamento en el que se encuentra el campo
productor;
- 3% a cada uno de los otros ocho departamentos;
- 10% a exportaciones no tradicionales;
- 6% a redes de gas domiciliario para atender familias de
menores ingresos;
- 50% para el Tesoro General de la Nación.
El cincuenta por ciento del TGN podrá servir para obtener
créditos o para ser titularizados con el propósito de cubrir los costos
del Sistema de Pensiones de Reparto. (Anteproyecto gubernamental).
Las diferencias son tan grandes entre la formulación de la quinta
pregunta y el texto transcrito que, sin lugar a duda alguna, queda en
evidencia no sólo la conveniencia, sino, más aún, la obligación del
gobierno de presentar, de cuerpo entero, su política hidrocarburífera
ante los electores. Resulta imprescindible también en este caso, al igual
que la larga serie de dudas desglosadas anteriormente, que el poder
ejecutivo actúe con la transparencia que la ocasión exige. El pueblo
boliviano, para ejercer la soberanía de la que es propietario, merece
ser informado adecuadamente.
El 18 de julio, gracias a los sucesos del mes de octubre y, por
qué no, gracias también a la voluntad política del presidente, se realizará
el primer referéndum en la historia de Bolivia. Se trata de un
acontecimiento legítimamente histórico, el cual no puede, no debe, ser
empañado cometiendo el error de dosificar o manipular la información
sobre la que tendría que basarse el veredicto popular. El momento en
que Carlos Mesa asumió la decisión de emitir el Decreto Supremo
27449, convocando al referéndum, se hizo cargo también de la
obligación de ser fiel a todo cuanto exigen los instrumentos de
democracia directa. La historia podría ser severa con quien ceda a la
tentación de reproducir las prácticas plebiscitarias del cesarismo
napoleónico.
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La presente edición se terminó de imprimir
en el mes de junio de 2004, en los Talleres de
Artes Gráficas Editorial “Garza Azul”
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