EL PROGRESO HACIA METAS DE MCI:

QUÉ ESTAMOS APRENDIENDO EN EL MANEJO COSTERO INTEGRADO?
Stephen B. Olsen, James Tobey y Lynne Z. Hale1
1. La Fase de exploración ha concluido
La UNCED adoptó al Manejo Costero Integrado (MCI) como el organizador central del esfuerzo
humano encaminado al desarrollo costero sustentable: los Principios de Río sobre Desarrollo y
Ambiente, y el Capítulo 17 de la Agenda 21 llamaron a todas las naciones costeras a formular e
implementar programas de manejo costero. Para el año 2000, no menos de 95 naciones o estados semisoberanos costeros -de los cuales 70 eran países en desarrollo-, habían iniciado 345 esfuerzos de
manejo costero (Sorenson, 2000), casi duplicando la cifra de 1993 cuando aproximadamente 57
naciones costeras y estados semi-soberanos se comprometieron en 180 esfuerzos de MCI a nivel
nacional y/o subnacional.
Durante la década pasada el MCI fue adoptado en varios tratados ambientales regionales y globales,
incluyendo la Convención sobre Diversidad Biológica, la Convención de los Cambios de Clima, el
Programa Global de Acción sobre Protección del Ambiente Marino de Actividades Terrestres, la
Iniciativa Internacional de Arrecifes de Coral, la Convención de Cartagena para la Protección y
Desarrollo de Ambientes Marinos en toda la Región del Caribe, y el Programa de Acción para el
Desarrollo Sustentable de Pequeñas Islas Estados en Desarrollo. Estos acuerdos asignaron al MCI el rol
central en los esfuerzos por llevar a cabo los compromisos para la conservación y el desarrollo
sustentable de áreas costeras.
El rol creciente del MCI en los tratados ambientales internacionales y la ayuda también creciente de los
donantes para el desarrollo de países costeros, es el reconocimiento de la extraordinaria importancia de
las costas y de los sistemas naturales para la vida de nuestra especie: las costas contienen varios de los
hábitat biológicamente más productivos, esenciales para garantizar la alimentación global; los hábitat
marinos cercanos a la orilla constituyen una parte irremplazable del ciclo de vida de la mayoría de los
mariscos y peces comerciales (valorados entre $50 y 100 billones anualmente); la costa provee gran
cantidad de servicios ecológicos que no los puede proporcionar el mercado, y son difíciles de valorar protección de oleajes de tormentas, filtración de agua, dispersión y reciclaje de desperdicios, hábitat de
vida silvestre y terreno de criadero para varias especies de animales acuáticos y ribereños. El valor
anual global de los bienes y servicios de los ecosistemas costeros se estima en trillones de dólares, lo
cual supera al valor de los bienes y servicios de cualquiera de las otras categorías de ecosistemas
(Costanza et al., 1997).
Cerca de la mitad de la población mundial reside en los 150 kilómetros próximos a la línea costera,
proporción que será mayor en las siguientes décadas (Cohen et al., 1997). Las costas atraen a la
población porque son los puntos focales del crecimiento económico: cuentan con la mayoría de la
infraestructura y actividades humanas en la industria, transporte y comercio, procesamiento de energía,
turismo, recreación, comunicación, y servicios; concentran el mayor consumo global y la mayor
producción de desperdicios.
Río acelera la transición del MCI desde un nivel conceptual a un nivel operativo. En 1992 el MCI era
una disciplina inexperta, en etapa de descubrimiento; hoy ese periodo ha concluido. El MCI se ha
mostrado probablemente como el marco organizacional más efectivo para lograr metas de largo plazo
en desarrollo o conservación, y ha confirmado su efectividad como una metodología que contribuye al
desarrollo sustentable. La concepción y los métodos del MCI han ganado firmeza a través de las
prácticas de campo y de numerosos libros, manuales, agendas profesionales, conferencias, centros de
investigación, talleres, publicaciones, páginas web, y programas académicos.
Una década después de la Cumbre de Río, los profesionales y líderes de MCI han acumulado gran
experiencia y know-how y es ya hora de cosechar lo aprendido y de emprender en un proceso
sistemático que muestre cómo hacer más efectivo al MCI, y cómo sostener en el tiempo las iniciativas
más prometedoras. Este aprendizaje colectivo de aprendizaje y de respaldo a los proyectos exitosos es
esencial para que los proyectos pilotos se conviertan en iniciativas nacionales e internacionales con
resultados positivos en grandes escalas espaciales.
2. Dos marcos operacionales del MCI
1
Versión al español preparada por EcoCostas. Enero del 2004.
Para 1992 la comunidad global no disponía de una guía para el diseño y operación de proyectos de
MCI y en esas condiciones fue imposible definir la conexión entre el MCI y el desarrollo costero
sustentable. Ahora tenemos más experiencia de campo y un entendimiento mayor de las características
claves del MCI y estamos en condiciones de lograr definiciones operacionales comunes, de impulsar el
avance del MCI como disciplina y como metodología, de mejorar las nuevas aplicaciones del MCI, y
de beneficiarnos de un mejor intercambio y aprendizaje entre los practicantes de desarrollo y
conservación.
El desarrollo sustentable requiere por igual atender la calidad del ambiente biofísico y la calidad de la
vida humana, para asegurarse de que efectivamente no se está comprometiendo la capacidad de las
futuras generaciones para atender sus necesidades. Dado que el desarrollo sustentable es una finalidad
permanente, se necesita de objetivos de manejo muy claros para poder reconocer inequívocamente lugar
por lugar el éxito o fracaso del esfuerzo expresado en términos de resultados; pero además necesitamos
entender el proceso de desarrollo de los esfuerzos y reconocer su grado de madurez y los pasos y
etapas de su desarrollo. Esta sección está enfocada en detallar estos dos marcos operacionales: órdenes
de resultados en la perspectiva del desarrollo sustentable, y ciclo de desarrollo de los programas de
MCI.
A.
Órdenes de resultados
La declaración cuarta del Capítulo 17 de la Agenda 21 establece que la meta del MCI es alcanzar el
desarrollo sustentable. A continuación se presenta cuatro proposiciones sobre las metas del MCI.
Metas de MCI
Guiar el desarrollo del área costera hacia una forma
sustentable de desarrollo
Fuente
CiCin-Sain, Knetch y Fisk (1995) estudio de
OECD, Reporte de la Conferencia Costera
Mundial, Banco Mundial, UICN, y UNEP
Mejorar la calidad de vida de las comunidades que dependen
de los recursos costeros, y a la vez mantener la biodiversidad GESAMP (1996)
y productividad de los ecosistemas costeros
Maximizar los beneficios que ofrece la zona costera, y
minimizar los conflictos y efectos dañinos derivados de las
Banco Mundial (1996)
actividades humanas sobre los recursos y el ambiente
Mantener o restaurar el balance entre el ambiente natural y
humano. Es una percepción orientada al desarrollo, con una
mirada más cercana a la integración entre la conservación y el FAO (1998)
desarrollo.
Es difícil manejar lo que no se puede medir o lo que no se puede prever. Para poder evaluar el
progreso y los impactos del desarrollo sustentable, necesitamos un marco operacional que defina los
nexos entre los esfuerzos de MCI y sus resultados. El MCI es operacionalmente útil porque funciona
como el marco en el cual las herramientas, los objetivos y los actores del manejo se integran.
Figura 1. Órdenes de Resultados
Fuente: Adaptado de US-EPA, 1994, en Olsen et al., 1997.
La Figura 1 muestra el marco para representar el nexo entre medios y fines en el MCI. El marco
reconoce que el MCI es un proceso para negociar e implementar políticas públicas con el fin de
alcanzar las metas de desarrollo costero sustentable, resalta la importancia de los cambios en el estado
(áreas protegidas, calidad de vida), reconoce que los cambios en el estado están correlacionados con
cambios en el comportamiento de los socios y actores claves en la esfera de influencia del proyecto.
Los resultados de primer y segundo orden son cambios institucionales y de comportamiento,
respectivamente. En la escala nacional los resultados de primer orden se expresan en compromisos
formales de planeación, toma de decisiones, actos de autoridad para financiamiento, y otros actos
institucionales que dan formalidad a las políticas y acciones de MCI. Los resultados de segundo orden
incluyen evidencias de cambios en la conducta de las personas y las instituciones, estos cambios de
comportamiento son los precursores de los resultados de tercer orden (económicos y ambientales), los
cuales aportan la evidencia física del progreso hacia formas sustentables de desarrollo costero.
No hay una secuencia rígida necesaria en el surgimiento de los resultados a lo largo del tiempo, así
como tampoco la hay en las escalas espaciales. Así como es posible encontrar proyectos en los cuales
varios resultados de diferente orden y escala se manifiestan simultáneamente, es también factible
observar que numerosos programas exitosos prefieran experimentar en pequeña escala geográfica antes
de aplicar las prácticas de manejo a escalas más amplias.
Resultados de Primer Orden
•
•
•
•
Indicadores de resultados de primer
orden
Las políticas de manejo costero y el
plan de acción aprobados están en
implementación.
El financiamiento está disponible para
la implementación del programa.
Los arreglos legales e institucionales
funcionan en tiempo y forma.
Los decisores apoyan activamente el
programa y están presentes en los
diferentes niveles de jerarquía del
governance (nested governance system)
Objetivos asociados de la Agenda 21
•
•
•
•
"Que los estados costeros se comprometan con el manejo
integrado y el desarrollo sustentable de las áreas costeras y
ambientes marinos bajo su jurisdicción" (17.5)
"Coordinar mecanismos (como un cuerpo de planeación de
políticas del alto nivel) … a nivel nacional y local" (17.6)
Que los fondos necesarios estén asegurados. "El costo anual
total promedio estimado (1993-2000) para implementar
acciones del programa es cerca de $6 mil millones,
incluyendo $50 millones de la comunidad internacional en
términos de donaciones o concesiones" (17.12)
Organizar la educación y capacitación en un manejo marino
y costero integrado (17.15)
El propósito clave de los resultados de primer orden es brindar a los actores responsables de la
iniciativa de MCI el estatus institucional, la autoridad y los recursos para implementar su plan de
acción. A nivel nacional, la estructura institucional y la autoridad legal para MCI está contenida en una
ley, decreto ejecutivo u otra declaración formal. El proceso puede requerir de una secuencia de
decisiones: por ejemplo, en el caso de Sri Lanka, la primera decisión fue la creación del Departamento
de Conservación Costera (CCD) mediante el Acta de Manejo de la Zona Costera en 1989, el Acta
proporcionó al CCD de la autoridad necesaria para formular un Plan Nacional de Manejo Costero que
luego fue aprobado por el gabinete en 1990, el cual estableció un marco formal de políticas y
procedimientos para la implementación del programa.
La capacidad de negociar legalmente nuevos y más amplios compromisos para MCI se incrementa a
medida que se avanza en la jerarquía de governance. A nivel comunitario, un compromiso podría sólo
necesitar de una decisión del consejo de la comunidad, o de una ordenanza municipal o incluso de un
compromiso de uno o más grupos de usuarios sobre un conjunto de reglas.
Generalmente, gran parte de la energía de los programas se destina inicialmente a crear las condiciones
para que las iniciativas locales de MCI puedan proceder legalmente y anidarse en la jerarquía de
governance. En los sistemas federales como EEUU y México, la autoridad sobre recursos o actividades
costeras se divide entre los gobiernos municipales, estatales y federales. En EEUU, el Acta Federal de
1972 creó estándares de desempeño y un sistema de iniciativas voluntarias estatales para manejo
costero. En el año 2000, todos los estados costeros, exceptuando dos, negociaron sus programas de
manejo firmados por sus gobernadores y aprobados por la agencia federal. México por su parte está
iniciando un proceso paralelo en función de Ordenanzas Ecológicas.
Ejemplos de Resultados de Primer Orden a Escala de País
(Cambios institucionales)
Australia En 1975 se creó el Parque Marino de la Gran Barrera Arrecifal por efecto del Acta de dicho parque.
Barbados En 1983 se creó una Unidad de Conservación Costera para manejar la erosión costera. Se formuló y
adoptó un plan de mejora y protección costera. Entre 1991-94, el Programa de Conservación Costera
evolucionó hacia enfoques más integrados: rebasó los temas de dinámica costera y abarcó planeación
y desarrollo del uso de la tierra, impactos ambientales, participación comunitaria en el manejo de
recursos, y fortalecimiento institucional y legal. Consecuentemente, se formuló un plan de manejo
costero para todo el país y se establecieron comités interagencias con representantes de los ministerios
relevantes como los de puertos, pesca, planeación y obras públicas. Para pasar de un enfoque en la
solución de problemas a uno de prevención, se discutió mucho sobre los nuevos arreglos
institucionales, se aclararon los roles de varias agencias asociadas, y se fortaleció el apoyo y el
conocimiento público.
Belice
En 1990 Belice creó la Unidad de Manejo de la Zona Costera (CZMU) subordinada al Ministerio de
Agricultura y Pesca, con la responsabilidad de coordinar el manejo de la zona costera. El objetivo
general fue preservar la gran biodiversidad de la zona costera asegurando el manejo sustentable de
sus recursos, y ayudar al desarrollo de programas de manejo costero integrado en todo el país. La
legislación requerida para formalizar el programa y concederle autoridad sobre las actividades
seleccionadas en aguas intermareales fue adoptada en 1998.
Brasil
En 1989 se formó un Plan Nacional de Manejo Costero. El Plan enfatiza la descentralización del
manejo de recursos costeros. Las actividades iniciales fueron muy ambiciosas, por lo que se hizo
cambios y ajustes en políticas. En 1995 se designó un Grupo de Coordinación inter-agencias para el
Plan Nacional de Manejo Costero con enfoque en las políticas de manejo costero integrado y en
promover asociaciones.
Canadá
El Acta de Océanos de Canadá se aprobó en 1996 junto con la estrategia de manejo oceánico y la
delineación de los deberes y poderes del ministerio guía -Departamento de Pesca y Océanos. El
manejo del ecosistema regional-local esquematizó programas como el Programa de Manejo del
Estuario del Río Fraser y el Programa del Río St. Lawrance, que luego fueron preparados y
aprobados formalmente. Varias comunidades de la costa atlántica están desarrollando con éxito sus
propios programas de MCI.
Costa Rica El turismo es un componente importante en la economía de este país y es previsible que su
desarrollo agresivo pueda traer efectos negativos. En 1977 se adoptó una Ley que creó una estructura
de zonificación dirigida al desarrollo turístico por aproximadamente el 45% de las costas que estaban
poco desarrolladas en ese tiempo. Se creó un programa de manejo costero para ejecutar esa ley.
Ecuador El Programa de Manejo de Recursos Costeros ecuatoriano (iniciado con fondos de USAID), fue
adoptado por decreto presidencial en 1989. Se estableció una Comisión Nacional de Recursos
Costeros con la responsabilidad de coordinar las políticas nacionales, la cual aprobó formalmente la
generación de cinco Planes de Zonas Especiales de Manejo en 1992. A nivel nacional se creó el
Cuerpo de Vigilancia para promover el monitoreo inter-agencias y el cumplimiento de las leyes
costeras. En 1993, el gobierno de Ecuador pidió al BID un préstamo por $13.4 millones para
continuar este programa.
P. Bajos El gobierno nacional estableció su Política de Armonización del Mar Nórdico (1984) junto con marcos
efectivos para la coordinación intersectorial. La política coordina las actividades de los ministerios
holandeses vinculados al Mar del Norte. En 1995, el Parlamento aprobó un Acta que regula las
responsabilidades de las partes implicadas en el manejo costero. Para estimular la coordinación
regional y entre diferentes niveles de gobierno, se establecieron Cuerpos de Consultoría Provincial.
China
En 1991, el gobierno nacional completó el Plan Nacional de Desarrollo Marino. La integración del
desarrollo de recursos costeros es un Principio del Plan. Cada administración provincial es
responsable de los recursos oceánicos y costeros de su provincia.
Sudáfrica La primera política nacional sobre manejo costero en el Este y Sur de África fue adoptada por el
gobierno en el año 2000. La política fue resultado de procesos altamente participativos manejados por
representantes del gobierno nacional y local, y miembros de la sociedad civil. La política define una
agenda de acción para asuntos costeros claves y fortalece futuras acciones locales y provinciales.
Corea del Sur En 1996 se creó el nuevo Ministerio de Pesca y Asuntos Marinos, que unió el manejo de la zona
costera a nivel nacional con los programas oceánicos aplicables a pesca, navegación y puertos. La
legislación de MCI fue decretada en 1998, y en el 2000 se adoptó y financió un plan inicial de
acción. El enfoque coreano del MCI es muy centralizado. Las principales decisiones de política
costera y oceánica son formuladas a nivel nacional y fluyen hacia niveles sub-nacionales del
gobierno.
Sri Lanka El esfuerzo de MCI fue desencadenado por un severo problema de erosión en varios lugares. En
1981 se aprobó un Decreto de Conservación Costera y en 1990se completó un Plan de Manejo
Costero.
Tailandia Los arrecifes de coral constituyen una de las principales atracciones turísticas de Tailandia, sin
embargo una gran parte de ellos está dañada o dragada. En 1991 se aprobó una Estrategia Nacional
de Manejo de Arrecifes de Coral.
Turquía
USA
El compromiso del gobierno nacional para manejo de costas está regido por varias leyes y
regulaciones. En 1989 se creó una agencia especial para áreas protegidas (SPA), desde entonces,
nueve SPA han sido designadas en las zonas costeras del país. En 1994 se estableció el Consejo
Ejecutivo Interministerial, y en 1995 el Grupo de Trabajo Ad Hoc. Uno de los principales asuntos
manejados por los programas es el rápido desarrollo turístico y sus impactos en la pesca y en las
aguas costeras.
Este país seguramente tiene más legislación costera que ningún otro. El Decreto de Manejo de Zona
Costera y el Programa Nacional de Manejo de Zonas Costeras se iniciaron en 1972. El programa
llama a los Estados a desarrollar e implementar programas de manejo para sus zonas costeras en
cooperación entre el gobierno local y federal. La mayoría de los estados costeros participan. Otro
programa importante de MCI es el Programa Nacional de Estuarios, decretado en 1987.
Los resultados de primer orden aportan las reglas del juego y permiten orden y previsión en el esfuerzo.
Los resultados de segundo orden aportan evidencias de cambio en la conducta de los jugadores. El
efecto combinado de los dos primeros órdenes permite evidencias de reducción o eliminación de los
"errores del desarrollo". Grandes ahorros económicos y beneficios sociales resultarán sin duda de un
governance mejor informado y coordinado que sabe qué actividades son permitidas y bajo qué
condiciones deben ser cumplidas en cada área costera.
Resultados de Segundo Orden
Indicadores
Objetivos Asociados a la Agenda 21 (17A?)
• Cambios en la conducta interna e interinstitucional de las • [Implementar] una política y un proceso de
toma de decisiones integrado, incluyendo a
entidades y grupos para la implementación de programas
los sectores involucrados para promover la
• Cumplimiento de las acciones de manejo
compatibilidad y el balance de usos (17.6)
• Inversiones en infraestructura y tecnologías que minimizan
o eliminan factores que afectan a asuntos claves
• Cooperar en el desarrollo de observaciones
sistemáticas, sistemas de manejo de
(instalaciones para tratamiento de agua)
información, proyectos de investigación
• Comportamientos que contribuyen a disminuir o eliminar
(17.13)
la degradación ambiental (cambios en la estructura en
playas, en las prácticas de pesca, en los flujos
contaminantes)
Son varias las acciones de manejo de segundo orden que tienen consecuencias directas en las
condiciones costeras:
• Acciones de conservación: establecimiento de parques y áreas protegidas, control de desarrollo,
procedimientos para evaluación de impactos y ubicación de infraestructura.
• Acciones de disminución o finalización de prácticas no deseadas: extracción de coral y arena,
prácticas destructivas de pesca (con dinamita), pérdida de los estilos de vida tradicionales.
Acciones
de restauración de hábitats: volver a plantar, cultivar, restaurar los stocks.
•
• Inversiones directas: trabajos de protección costera, servicios públicos (recolección, tratamiento y
disposición de desperdicios), retención y escurrimiento de aguas lluvias, puertos, carreteras,
proveedores de agua, letrinas, instalación de sistemas de boyas, construcción de arrecifes
artificiales, malecones y señalización.
En los cambios de segundo orden puede haber desfases entre cómo se relacionan las instituciones y
grupos entre sí y cómo cambia el comportamiento de los usuarios, sin embargo, los dos cambios están
muy ligados. Por ejemplo: en Ecuador y Honduras la creación de un Cuerpo de Vigilancia formado por
diferentes agencias ha incrementado mucho el grado de cumplimiento de las regulaciones; en Sri Lanka
y Barbados la cooperación institucional ha controlado la erosión terminando la extracción de coral y de
arena de las playas.
Ejemplos de Resultados de Segundo Orden
(Cambios en los usos, en el comportamiento institucional y en la infraestructura)
Australia
La Autoridad del Parque Marino de la Gran Barrera ha implementado Planes de zonificación de
usos múltiples y esquemas de permisos. Se han regulado varias zonas para diferentes usos y
diferentes niveles de protección. El programa nacional COSAT Care ha implementado múltiples
proyectos costeros pro-activos para la rehabilitación de la costa, la provisión de estructuras
recreacionales, y acceso público.
Barbados Los planes de desarrollo costero y las regulaciones relacionadas están siendo bien implementadas,
luego de que se ha revisado el deterioro costero y la erosión de las playas en lugares prioritarios.
Belice
El CZMU es el punto focal para departamentos relevantes del gobierno, organizaciones privadas y
comunitarias, instituciones de investigación y educación, y ONGs que tienen un rol en el manejo
costero. El CZMU desarrolló mecanismos para coordinar las agencias con responsabilidades en la
zona costera. El Comité Técnico del Manejo de las Zonas Costeras ha modernizado el proceso de
governance para evadir regulaciones y leyes conflictivas.
Costa Rica El programa de manejo costero y la implementación de las leyes de 1977 se ha aplicado a
instalaciones turísticas, se han aplicado acciones regulatorias que han evitado el desarrollo
inapropiado de la costa o la pérdida de acceso público.
Ecuador La implementación de planes en las Zonas Especiales de Manejo ha producido cambios en el
comportamiento de los usuarios de recursos en algunas localidades, tales como menor tala de manglar
y mejor manejo de desperdicios sólidos y aguas servidas.
China
El manejo integrado está creciendo lentamente sobre la tendencia dominante de manejo sectorial. Los
logros de segundo orden en una demostración en Xiamen, incluyen la implementación o rehabilitación
de planes para el puerto y regulaciones que gobiernan las actividades de maricultura.
Filipinas La documentación de los esfuerzos de MCI demuestra que el manejo basado en comunidades es una
estrategia efectiva para manejar asuntos locales como el acceso al hábitat de arrecifes de coral y a las
pesquerías.
Sri Lanka El Programa de Conservación Costera facilita la colaboración inter-agencias en los permisos de
construcción en la playa. El Consejo de Consultoría tiene mucho éxito en resolver asuntos de
políticas inter-agencias. Se ha desalentado las construcciones, y se ha parado la extracción ilegal de
coral y arena. Se han reducido los costosos impactos ambientales provenientes de nuevos desarrollos,
y se están construyendo hoteles nuevos en periodos adecuados, reduciendo así el monto público
destinado para la onerosa protección costera. Ahora, el programa ha sido ampliado de programas de
manejo de erosión a programas más comprensivos de manejo de recursos.
Tailandia La implementación de medidas incluyen cumplimiento de regulaciones de pesca, patrullas en arrecifes
de coral, instalación de sistemas de boyas y actividades educacionales.
Turquía Se han protegido ecosistemas naturales y áreas de anidación de tortugas marinas.
USA
La legislación nacional requiere que las acciones del gobierno nacional que afectan la zona costera
estatal sean consistentes con el programa de manejo costero estatal. Esto ha funcionado efectivamente
para asegurar la coordinación intergubernamental de MCI. En los Estados participantes del Programa
de Manejo Costero, la agencia líder revisa que las solicitudes de permisos de usos de suelos sean
consistentes con las políticas y estándares adoptados. Las pérdidas de humedales intermareales se han
reducido dramáticamente en seis Estados. El acceso público a la orilla se ha incrementado y se han
reducido las fuentes de contaminación. Se ha prohibido construir en áreas inapropiadas, como playas
o zonas en peligro de inundación. Los programas estatales han ayudado a más de 300 ciudades a
limpiar y recuperar sus frentes.
Los resultados de tercer orden son mejoras ambientales y socioeconómicas que contribuyen con las
metas de largo plazo. A diferencia de los resultados de primer y segundo orden, los de tercer orden son
cambios deseados en la calidad de la vida de la población y de su ambiente biofísico (cambios en el
estado).
Resultados de Tercer Orden
•
•
Indicadores
Evidencia de beneficios
socioeconómicos
Mejoras en la calidad ambiental
•
•
•
Objetivos Asociados de la Agenda 21
Mantenimiento de la biodiversidad y productividad de los
hábitat y especies marinas (17.7)
Mejora en la población costera, especialmente en casas,
aprovisionamiento de agua, tratamiento de desperdicios y
descargas industriales (17.6)
Restauración de los hábitat críticos (17.6)
Generalmente el resultado socioeconómico más importante de MCI es obtener mayor equidad y
bienestar social. El MCI fortalece los sistemas de democracia participativa y aporta orden,
transparencia y equidad en la toma de decisiones y a la forma en que se accede a los recursos y a la
distribución de sus beneficios. Al modelar estándares de democracia participativa, los programas de
MCI traen esperanza, y un mayor sentido de seguridad y convicción de que el sistema de governance
pueda responder a las necesidades públicas.
Los cambios en el comportamiento pueden incrementar el estándar de vida de las poblaciones costeras,
mejorando por ejemplo, la calidad alimenticia o las oportunidades de ingresos a través de empleos
tradicionales o alternativos. Por ejemplo, en Belice un grupo de pescadores artesanales hizo la
transición de pescadores tradicionales a guías para pesca y doblaron sus ingresos. Al mismo tiempo, la
reducción de la presión en la pesca costera ha incrementado el stock de peces y ha mejorado la
condición de los arrecifes de coral.
Con frecuencia la atribución de resultados de tercer orden a los programas de MCI es problemática a
cualquier escala de tiempo y espacio, y ya sea que estimulen o desestimulen determinadas acciones. En
los cambios de tercer orden en gran escala intervienen invariablemente fuerzas y eventos múltiples y
sólo ocasionalmente el MCI puede "atribuirse" la responsabilidad por ellos, porque mientras más
complejo es el programa más difícil es establecer relaciones causa-efecto directas y exclusivas. Otra
dificultad en la atribución de resultados es que con frecuencia los beneficios de los cambios en el
comportamiento se reflejan en mejoras en las condiciones costeras en los tiempos finales e incluso
posteriores a los del proyecto. La dificultad de la atribución aumenta cuando los proyectos limitan,
prohíben o desestimulan acciones o desarrollos inapropiados en ambientes complejos y con actores
múltiples.
La diferencia entre los resultados de tercero y cuarto orden es que los de tercero son medibles en
términos de metas del programa (misión), y los de cuarto son el blanco final que inspira la visión del
programa. Los vínculos entre los órdenes de resultados permiten que el MCI emprenda en asuntos y
problemas con un enfoque estratégico: no es posible o factible emprender en todo a la misma vez. El
desarrollo costero sustentable no se alcanza si la calidad del arrecife de coral y la población asociada de
peces mejora, pero la condición de la población humana continúa siendo inaceptable. La característica
principal de la definición de la Comisión de Bruntland sobre desarrollo sustentable es que las mejoras
en la calidad ambiental y social están intrínsecamente ligadas.
Necesitamos concluir esta sección señalando que en el trópico, la mayoría de los resultados de tercer
orden están aún limitados a sitios de prueba. También dejamos claro que en EEUU la documentación
de logros de tercer orden potencialmente atribuibles a Programas ZEM de estados costeros ha sido en
buena parte frustrada por la ausencia de lineamientos y protocolos adecuados de monitoreo (Hershman
et al. 1999).
Ejemplos de Resultados de Tercer Orden
(Mejoras en la calidad de vida y en la calidad del ambiente costero)
Programa de la Bahía de Chesapeake.
Casi tres décadas de inversión y una combinación de regulaciones y cambios voluntarios en el comportamiento
han producido mejoras cuantificables en la abundancia de ostras, lechos de algas, etc. Adicionalmente, se ha
revertido la tendencia a largo plazo de incrementar las áreas de agua con poco oxígeno. Las actividades
comerciales y de subsistencia se están beneficiando de esto.
Reservas marinas y áreas protegidas, Filipinas.
Las Islas Sumilon y Apo muestran dos esfuerzos que han documentado los beneficios económicos del manejo
basado en comunidad en pequeñas islas del sur de Filipinas. Los proyectos manejan áreas y métodos de pesca,
áreas protegidas, áreas de coral y turismo. Ha mejorado la condición del arrecife de coral, la diversidad y
abundancia de peces en las áreas protegidas, la captura de peces en varios lugares a través de la creación e
implementación de reservas comunitarias pesqueras.
Rewaka, Sri Lanka.
Los ingresos de los residentes mejoraron como resultado de la implementación de un plan de MCI enfocado en la
rehabilitación de la pesca y el desarrollo del turismo.
Tanga, Tanzania.
La región administrativa de Tanga adoptó y opera formalmente dos planes colaborativos de manejo de pesca en
arrecifes, y está negociando otros dos. Cada plan involucra múltiples comunidades que comparten los arrecifes de
coral. La implementación de los planes dio como resultado la eliminación de la pesca con dinamita en varias
áreas, y el cierre por tres años o permanente de arrecifes para la pesca. La documentación muestra cambios
positivos en la estabilización de la pesca, en las densidades en los arrecifes de peces comercialmente importantes,
en la recuperación de corales, y en las densidades de erizos de mar.
La Cooperación del Mar Wadden.
El programa colaborativo a largo plazo entre Alemania, Holanda y Dinamarca ha producido incrementos de
humedales y lechos de algas en el área, incrementos en los hábitat para aves acuáticas migratorias, y en la
productividad y las ganancias en la pesca de mejillones. Las viejas tendencias hacia la degradación de la calidad
del agua, sedimentación y declinación de los recursos pesqueros han terminado o están por desaparecer.
B.
El desarrollo de los programas de MCI
El marco de órdenes de resultados permite visualizar de modo simple y fuerte el aporte del esfuerzo de
MCI al desarrollo sustentable en diferentes escalas espaciales, pero no opera como guía parta negociar e
implementar los programas de MCI a lo largo del tiempo. Esta sección enlista las características
fundamentales del desarrollo de los programas de MCI.
B.1
El MCI opera a través de ciclos.
El MCI, como cualquiera de las grandes políticas públicas, opera a través de una serie de pasos y
acciones en un proceso que se desarrolla en espiral.
El ciclo de políticas es reconocido ampliamente como un marco operacional muy útil para el armado y
desarrollo estratégico de MCI. Existen algunas variaciones de este modelo, pero la idea central de un
ciclo que incluye pasos de planeación-compromiso-implementación-evaluación permanece constante. El
ciclo de desarrollo del MCI adoptado por el GESAMP (1996), que se muestra en la Figura 2, presenta
una secuencia de cinco pasos en cada ciclo. Nosotros denominamos a cada ciclo como una "generación"
dentro de un programa de MCI. Dado que a lo largo de las generaciones de un Programa de MCI su
agenda se expande en asuntos y/o en el área de trabajo, una graficación en perspectiva de esta
expansión muestra un desarrollo en espiral a lo largo del tiempo.
FIGURA 2. Los pasos en un ciclo de MCI.
La dinámica estructural del Manejo Costero requiere realimentación entre los pasos y puede alterar la secuencia o
requiere que se repitan algunos paasos (GESAMP 1996)
Las acciones fundamentales de cada paso, que se detallan abajo, en el ciclo de desarrollo de los
programas de MCI son ampliamente aceptadas entre los manejadores. En conjunto, las acciones y los
pasos del ciclo proporcionan una ruta para guiar la formulación e implementación de un esfuerzo
duradero de manejo.
Pasos
Paso 1
Identificación y
Evaluación de
Asuntos Claves
Paso 2
Preparación del
Programa
Acciones Esenciales
A. Identificar y evaluar los principales asuntos ambientales, sociales e institucionales y sus
implicaciones.
B. Identificar los principales actores y sus intereses.
C. Verificar la factibilidad y el liderazgo gubernamental y no gubernamental sobre los
asuntos seleccionados.
D. Seleccionar los asuntos sobre los cuales enfocará sus esfuerzos la iniciativa de manejo.
E. Definir as metas de la iniciativa de MC.
A. Documentar las condiciones de la línea de base
B. Realizar la investigación identificada como prioritaria
C. Preparar el plan de manejo y la estructura institucional bajo los cuales será
implementado
D. Iniciar el desarrollar de la capacidad técnica local.
E. Planificar el sostenimiento financiero.
F. Probar acciones de implementación a escala piloto
G. Realizar un programa de educación pública y concientización.
Paso 3:
Adopción Formal
y Provisión de
Fondos
Paso 4
Implementación
Paso 5:
Evaluación
A. Obtener la aprobación gubernamental de la propuesta.
B. Implementar el marco institucional básico del MC y obtener el respaldo gubernamental
para los diversos arreglos institucionales.
C. Proveer los fondos requeridos para la implementación del programa.
A. Modificar las estrategias del programa conforme sea necesario.
B. Promover el cumplimiento de las políticas y estrategias del programa.
C. Fortalecer el marco institucional y el marco legal del programa.
D. Fortalecer el compromiso de la administración y del personal con la estrategia y los
resultados.
E. Fortalecer la capacidad gerencial, técnica y de manejo financiero del programa.
F. Asegurar la construcción y mantenimiento de la infraestructura física.
G. Alimentar la participación abierta de quienes respaldan el programa.
H. Implementar los procedimientos de la resolución de conflictos.
I. Alimentar el poyo político y la presencia del programa en la agenda de grandes temas
nacionales.
J. Monitorear el desempeño del programa y las tendencias del ecosistema.
A. Adaptar el programa a su propia experiencia y a las nuevas y cambiantes condiciones
ambientales, políticas y sociales.
B. Determinar los propósitos e impactos de la evaluación.
Fuente: Olsen, et al., 1999.
B.2
El MCI opera en condiciones de democracia participativa.
El MCI promueve la participación y la colaboración entre quienes tienen intereses directos en los usos
y beneficios asociados a los ecosistemas costeros. Los donantes para desarrollo sustentable reconocen
crecientemente que la participación exitosa transforma a la sociedad y enfatizan en la cooperación entre
estado, sociedad civil y actores del mercado para dar poder a la comunidad (OECD, 1996; USAID,
1997). La organización de la participación de instituciones, grupos y personas es una de las
contribuciones principales del MCI.
Mientras más complejos, los problemas necesitan de soluciones lugar por lugar con la participación
abierta de cada sociedad en la toma de decisiones. El enfoque de MCI no propone soluciones
estándares sino que involucra a los actores claves en procesos abiertos de participación para que
evalúen las oportunidades, se enfoquen en sus valores y hagan sus decisiones pensando en el largo y en
el corto plazo.
Los beneficios de la participación son bien conocidos: crea consenso y facilita el manejo de conflictos,
construye sentido de propiedad y orgullo local sobre los esfuerzos de manejo y sus resultados, crea
confianza y cooperación. La evidencia empírica sugiere que los proyectos de manejo de recursos con
altos niveles de participación, se desenvuelven mejor y son más exitosos (Isham, et al., 1995).
B.3
El MCI promueve la integración.
Una meta primaria del MCI es superar la fragmentación sectorial e intergubernamental que existe hoy
en los esfuerzos de manejo costero. Una primera dimensión de integración corresponde a los niveles de
gobierno (nacional, provincial, local), generalmente esta integración requiere de decretos, leyes o
normas especiales para el MCI que armonicen la acción y competencias de los diversos niveles en la
jerarquía de governancce.
Una segunda dimensión corresponde a la integración entre los diferentes sectores que afectan y se
ocupan del ambiente costero (pesca, turismo, silvicultura, agricultura, desarrollo de puertos, desarrollo
urbano, etc.). La superposición de asuntos e instituciones a lo largo de la costa hace imposible que una
sola agencia enfrente los desafíos del manejo. El MCI requiere de la colaboración y coordinación de los
múltiples sectores.
Una tercera dimensión de la integración corresponde a los enfoques disciplinarios de las distintas
profesiones que abordan desde sus respectivos enfoques y prioridades los numerosos cambios y
procesos que ocurren en los ambientes costeros y en la vida y economía humana. El MCI requiere de
visiones inter y transdisciplinarias. Además de integrar la voluntad y la capacidad gubernamental en
los niveles políticos y operativos (dimensiones primera y segunda) y de integrar los conocimientos, se
requiere balancear conservación y desarrollo, balancear los plazos y los intereses públicos y privados.
B.4
El MCI promueve la investigación para manejo.
Uno de los principios más importantes del MCI es basar la toma de decisiones en la mejor información
local y científica. El entendimiento y el conocimiento sistemático juegan un papel importante para guiar
el uso sabio de los recursos costeros, resolver problemas inducidos por los humanos, y mejorar los
sistemas de governance. Esta necesidad se vuelve más evidente y mayor a medida que la complejidad
de las relaciones entre el ambiente, los recursos y el bienestar económico y social de las poblaciones
humanas, es mejor conocida, y a medida que se descubren cambios y amenazas en el largo plazo.
La ciencia proporciona información confiable y contribuye a que los debates en el MCI sobre asuntos
contenciosos, sean debates informados; la ciencia nos describe y explica el estado y tendencias de los
ecosistemas costeros, las causas más probables y las consecuencias de los cambios. La ciencia da
legitimidad a las opciones de políticas particulares o líneas de argumento. El MCI es multidimensional;
el conocimiento científico es esencial, pero no suficiente. Es igualmente importante reconocer lo que la
ciencia no puede hacer. La ciencia sola no puede resolver asuntos de política pública, y tampoco puede
proveer todas las respuestas.
A menudo en MCI, la ciencia es el resultado de investigaciones colectivas y participativas sobre
asuntos específicos. Es por la ciencia que los individuos confían en otros grupos de pares y expertos
para evaluar adecuadamente la información con sus propias experiencias.
B.5
Desarrollo de la capacidad.
Construir capacidad no es algo restringido sólo a las instituciones gubernamentales. Por su función
integradora el MCI opera con equipos interdisciplinarios de especialistas, necesita de la colaboración de
múltiples instituciones gubernamentales y no gubernamentales, y se maneja con numerosos intereses y
horizontes en diversas escalas de espacio y tiempo. El MCI reclama por lo tanto numerosas y nuevas
capacidades en la planeación y en la toma y ejecución de decisiones. El reconocimiento y previsión de
las fortalezas, limitaciones, oportunidades y necesidades de un programa de MCI está en la base de su
capacidad de adaptación y anticipación. Es frecuente encontrar que el desbalance previsible o real entre
el alcance y la complejidad de las agendas de MCI y la capacidad existente en un programa, no está
manejándose con la anticipación y escala adecuada.
No se trata solo de desarrollar capacidades individuales, lo cual es indispensable, sino de desarrollar las
precondiciones y las conductas que aporten sinergias en las interacciones entre personas e instituciones.
Este segundo tipo de habilidad es una capacidad esencial para MCI. El desafío en construir capacidad
está en desarrollar en las instituciones las funciones y habilidades de las hagan idóneas para realizar
con éxito las prácticas de MCI. La evidencia sugiere que un Estado con instituciones de gobierno
competentes y transparentes, muestra capacidad para logros sociales y de riqueza (Thomas, et al.,
2000). Las estructuras institucionales de un buen governance son claves para el desarrollo costero
sustentable; sin embargo, diez años de experiencia destacan la importancia de reconocer que el MCI no
está limitado a las acciones del gobierno sino que se extiende a las del sector privado, las ONG y la
sociedad civil.
Un error frecuente consiste en suponer que hay una secuencia temporal entre construcción de capacidad
para gestión o manejo costero y arranque de las actividades de manejo. La experiencia es que este tipo
de aprendizaje de manejo ocurre mejor mientras se lo hace, es el tipo de capacidad que se desarrolla
mientras la ejerce. Aprender haciendo implica desarrollar mejores prácticas a la luz de la experiencia
propia y ajena.
B.6
Educación y conciencia pública.
El MCI requiere negociar políticas públicas para orientar la acción colectiva, porque ni las
instituciones ni las personas pueden excluirse del MCI. En efecto, los mandos de los distintos niveles
de gobierno, incluido el más alto nivel y la sociedad civil en su conjunto requieren compartir una visión
general del futuro de sus costas y su vida, y organizar su accionar global en ese marco. Otra forma de
expresar esto es que los resultados del MCI no serán sustentables si la población y el gobierno no
entienden cómo funcionan los ecosistemas y cómo influyen las acciones humanas en los cambios. Esto
reconoce que la implementación exitosa del MCI puede alcanzarse sólo si el nivel de conciencia de los
actores claves de la sociedad es alto, y si su acción es consecuente con la conciencia lograda.
Otra manera de expresar esto es que aunque el MCI puede empezar como un programa específico de
gobierno, conforme tiene éxito debe transformarse en el modelo de desarrollo de una sociedad.
3. Descubrimientos y Lecciones Aprendidas
Aunque existen diferencias notables no solo en el contexto de las naciones desarrolladas y en
desarrollo, sino también en cada una de esas dos categorías, el diseño de los programas de MCI en
naciones en desarrollo se inspira en los programas de las naciones desarrolladas. La experiencia nos
enseña que para lograr prácticas exitosas de manejo, los principios y métodos deben adecuarse a las
condiciones biofísicas y socioculturales de cada nación, provincia o estado.
Existen al menos tres variables principales a considerar en relación con el éxito potencial de una
iniciativa de MCI: la capacidad existente del governance, la velocidad a la que ocurren los cambios
costeros, y las posibilidades de financiamiento sostenido. Tal vez la variable más importante es la
capacidad de governance (propósitos-autoridad, estructura-mecanismos, y procesos).
Las naciones desarrolladas son también políticamente estables, en ellas la construcción del governance
está usualmente bien establecida, y las reglas del desarrollo son ampliamente aceptadas y formalizadas.
En este contexto, el desafío inicial del MCI es establecer los mandatos y mecanismos para la
planeación, toma de decisiones y la coordinación que requiere el manejo costero, en la seguridad de que
tales mandatos tenderán a ser cumplidos. Por ejemplo, en EEUU el Decreto Federal de 1972 sobre
Manejo de Zonas Costeras estableció los mandatos e incentivos para que los Estados que quisieran
entraran a formular e implementar políticas y planes de manejo, y 30 años más tarde todos los Estados
costeros, con excepción de dos, han puesto sus zonas costeras bajo manejo al amparo de esa
legislación. El programa federal primero proporcionó fondos para planificar y desarrollar políticas, y
luego para implementar los programas estatales que armonizaban con los criterios federales. Después de
tres décadas, los programas estatales muestran resultados de segundo y tercer orden en un contexto
institucional y social donde los mecanismos del governance están bien desarrollados, y es claro lo que
puede o no regular el gobierno.
Usualmente en las naciones en desarrollo el contexto del governance para el MCI es diferente: a
menudo el gobierno puede tener poco control sobre las actividades que mueven los cambios costeros, e
incluso puede ser socio momentáneo de formas no sustentables y destructivas de cambios costeros. En
este contexto las normas tienden a no ser cumplidas y la expedición de un mandato gubernamental es
claramente insuficiente. En estos contextos la construcción sostenida de la capacidad mínima de
governance que el MCI requiere en los diferentes niveles de gobierno (nested governance system) tiene
el valor adicional de aportar al desarrollo de la institucionalidad democrática general del país, y
requiere de mucho esfuerzo y visión.
La segunda variable principal es la velocidad de los cambios costeros. Los cambios ocurren más
rápidamente en las naciones en desarrollo del trópico. Allí, el crecimiento de la población urbana puede
ser tan grande como el 10% anual y la población puede duplicarse en menos de diez años; allí la línea
de costa puede transformarse en una década por los impactos combinados de la deforestación no
regulada y/o no planificada, la destrucción de hábitats estuarinos críticos, la construcción costera no
adecuada (camaroneras, instalaciones turísticas, puertos, caminos, desarrollos urbanos, etc.). La
velocidad de estos cambios aumentan la debilidad del governance ya que los costos de los errores se
acumulan rápidamente.
La tercera variable yace en el financiamiento. En los países desarrollados, los gobiernos nacionales han
jugado un papel importante en la catalización y progreso del MCI a través de una variedad de
incentivos y subsidios. La fondos centrales para MCI en los países desarrollados frecuentemente
permanecen constantes en el tiempo, y proveen de una base a partir de la cual los programas estatales
pueden "apalancar" fondos adicionales para proyectos que apoyan su misión central. El programa de
zona costera de EEUU, el Programa de la Bahía Chesapeake, la Autoridad de la Gran Barrera Arrecifal,
la Cooperación del Mar Wadden son ejemplos de este modelo.
En la mayoría de los países en desarrollo, los gobiernos nacionales tienen demandas que exceden la
capacidad de sus presupuestos, y los gobiernos municipales y provinciales dependen casi
completamente del discontinuo goteo de fondos de las asignaciones centrales. En este contexto (de
déficit, emergencias y sobresaltos) los diversos intereses internos y externos presionan sobre el
presupuesto desarticulándolo crecientemente. El contexto tiende a complicarse más conforme el avance
de la corrupción.
Las siguientes lecciones resumen lo más notable de otros aprendizajes sobre cada rasgo operacional del
MCI desde la Cumbre de Río.
3.1
Lecciones relacionadas a la identificación y medición de resultados.
Los proyectos y programas de MCI han hecho un trabajo relativamente pobre en términos de resultados
de segundo y tercer orden y de progreso hacia los mismos. Con el tiempo, si los manejadores no
podemos obtener resultados que retornen la inversión, se dañará la legitimidad del MCI, se llenarán de
escepticismo los donantes y será más difícil obtener recursos. Se requiere que el MCI opere lugar por
lugar como un conjunto de buenas prácticas con metas claras en términos de resultados concretos de
segundo y tercer orden en el governance y en los ambientes costeros.
En algunos casos, los administradores de programas de MCI se resisten a la definición y medición de
metas en términos de resultados. Proponer metas de MCI en términos tan vagos como formas más
sustentables de desarrollo costero carece de utilidad práctica pues este nivel de generalidad no
promueve decisiones específicas sobre el enfoque y las prioridades del programa. Los esfuerzos de MCI
necesitan articular sus metas con medidas específicas de la calidad del ambiente y de calidad de vida.
Una razón práctica que explica parcialmente la escasez de metas en términos de resultados de tercer
orden es que los ciclos de financiamiento y rendición de cuentas establecidos por los donantes
estimulan a declarar las metas en términos de productos y no de resultados2. Mejorar los patrones de
uso de los recursos costeros es un esfuerzo a largo plazo y la mayoría de los proyectos de MCI son
planificados para un periodo de cuatro a seis años. En ese período es natural que las metas de los
proyectos de MCI se establezcan como productos y resultados de primer orden (investigaciones o
estudios realizados, planes de manejo preparados, proyectos de nueva legislación y normativa, diseño de
mecanismos y arreglos institucionales, convenios interinstitucionales, financiamientos), y no como
resultados de segundo y tercer orden (cambios de comportamiento en las prácticas de manejo y en las
relaciones interinstitucionales, acres de manglar bajo manejo, cambios en la infraestructura, incremento
en las poblaciones de peces, mejoras en los medios de vida de los residentes costeros, etc.).
Sin resultados de tercer orden no hay nexo entre MCI y desarrollo costero sustentable. Un énfasis claro
en especificar los resultados de tercer orden ayuda a precisar el diseño del programa, a reconocer que la
evaluación del programa estará en términos del logro de dichos resultados, a aclarar prioridades y a
determinar qué recursos son adecuados para alcanzarlos. Si hay claridad en los resultados deseados de
tercer orden, mejorará el entendimiento de los enlaces con los resultados de primero y segundo orden y
con los riesgos y supuestos correspondientes.
3.2
Lecciones relacionadas al diseño estratégico.
Aunque a partir de la Cumbre de Río la mayoría de los esfuerzos nuevos de MCI se ha enfocado en la
preparación y el establecimiento de programas de manejo costero (resultado de primer orden), se está ya
aprendiendo mucho sobre cómo se puede cruzar eficientemente este umbral mientras se construye los
cambios de segundo y tercer orden.
Hemos aprendido que en el diseño de los esfuerzos de MCI es necesario pensar los proyectos como un
esfuerzo conjunto de los actores claves, centrado en asuntos claves, con perspectiva de largo plazo, con
enfoque en los usos y en el funcionamiento de los ecosistemas.
Hemos aprendido que uno de los factores críticos del éxito está en construir y desarrollar un balance
dinámico entre la calidad y complejidad de los asuntos de manejo y la capacidad operante de las
instituciones. Tanto en las iniciativas comunitarias como en los programas nacionales, la experiencia
sugiere que la mejor estrategia es empezar con una agenda limitada, y añadir complejidad y alcance en
la medida en que la experiencia y capacidad aumentan.
Hemos aprendido que durante la fase inicial es esencial integrar a los actores claves en el análisis y
planeación de los asuntos de manejo para producir una propuesta factible que sobreviva a las tensiones
y conflictos que caracterizan normalmente a la fase de negociación y aprobación formal de la propuesta
por parte de los interesados privados y el gobierno.
Hemos aprendido que entre los elementos claves de una estrategia exitosa están: desarrollar confianza
en las ventajas y en la factibilidad de la solución; enfocarse en las conductas vinculadas a los cambios
deseados; ganar claridad en la escala del cambio en términos de área geográfica, de cantidad y
diversidad de entidades y personas involucradas, de estabilidad de la política ambiental, y de los tipos y
grados de los conflictos.
Hemos aprendido que la capacidad de manejo incluye dimensiones como: tradiciones y mecanismos de
trabajo existentes entre los actores; liderazgo; fortaleza de los procedimientos e instituciones de
gobierno; conciencia sobre los asuntos de manejo y apoyo público para MCI; voluntad del gobierno, de
la sociedad civil y de los grupos de usuarios para intervenir en los asuntos de manejo.
3.3
2
Lecciones relacionadas con las decisiones en el sistema de governance.
La secuencia en la cadena de trabajo en los proyectos es: insumos, actividades, productos, resultados, impactos.
La planeación y las decisiones que afectan a las costas ocurren a diferentes escalas en el sistema de
governance (escalas internacional, nacional, provincial y local). Diez años de experiencia luego de la
Cumbre de Río demuestran que los esfuerzos nacionales más exitosos se dan donde los mandatos para
MCI, los roles individuales y las responsabilidades están más claramente definidas en las distintas
escalas, y donde los incentivos alientan las acciones a los niveles más bajos en la escala de governance.
A escala global, los efectos del cambio climático incluyendo el incremento en la temperatura del agua,
que es identificado como la causa principal del blanqueamiento de los corales, sólo pueden ser
enfrentados mediante convenciones y acuerdos internacionales. A escala de comunidad, en algunos
arrecifes de coral se establecieron reservas comunitarias de pocas hectáreas de extensión, que
condujeron a una gran mejoría en periodos de dos años. Estas experiencias refuerzan la conclusión de
que las buenas prácticas de MCI deben armonizar la escala de los asuntos de manejo, con la escala en
la que las decisiones de manejo van a ser tomadas.
3.4
Lecciones relacionadas con las inversiones en la construcción de capacidad.
El MCI requiere de una integración compleja y sin precedentes de agencias públicas, grupos sociales,
sector privado, y ONGs a nivel nacional y local. Un factor crítico en el logro de los resultados de MCI
es la capacidad que los individuos e instituciones involucradas desarrollan y mantienen para promover
sinergias en el trabajo interdisciplinario a las varias escalas del sistema de governance.
Es muy conocido y cada vez más aceptado el postulado de que los adultos aprenden más durante y a
partir de la experiencia, lo cual implica que los cambios en las prácticas y en el know-how del MCI se
alcanzan mejor en la dinámica acción-reflexión mientras se encaran en terreno los desafíos del proyecto,
en los contextos administrativos, biofísicos y sociales reales. El proyecto requiere asegurar las
precondiciones de información, logística, y de uso de sus productos, para que el aprendizaje en que
invierte se desarrolle como construcción de capacidad y habilidad crecientes para avanzar hacia sus
metas reconociendo y superando los desafíos y problemas. El progreso sostenido hacia resultados de
tercer orden debe ir paralelo con las inversiones en información, educación, investigación y capacitación
en el trabajo, estimulando el intercambio dentro y fuera del proyecto para romper la barrera de
aislamiento tan frecuente en este tipo de iniciativas.
A partir de la Cumbre de Río varios financiamientos externos y proyectos con asistencia técnica en
países en desarrollo han mostrado que las estrategias más efectivas para construir capacidad nacional en
MCI son: el entrenamiento en terreno con especialistas nacionales y extranjeros para formar equipos de
contraparte, y la asignación formal de la responsabilidad para llevar a cabo el esfuerzo del cambio a las
organizaciones del país.
Otra lección relacionada con la ayuda externa se refiere al balance entre la escala y propósito del
financiamiento externo, y la construcción y conservación de la capacidad local para la sostenibilidad del
propósito y del MCI: generalmente los proyectos grandes y ambiciosos crean cuellos de botella
humanos e institucionales que pueden ser fuente de fracasos no solo para el proyecto, sino también para
otros programas públicos: cuando algunos grandes proyectos con financiamiento externo terminan, las
disponibilidades presupuestarias se reducen, los expertos cesan en sus funciones y la complejidad del
esfuerzo no puede ser sostenida.
La experiencia muestra que la construcción y conservación de capacidad en las varias escalas del
sistema de governance no puede ser lograda a corto plazo con la inversión de un gran proyecto, que la
capacidad de governance ni es un evento ni es un bien o expertise que pueda ser comprado en el
mercado y replicado o automatizado, y que la opción de depender de especialistas extranjeros que luego
del financiamiento externo regresan a sus países puede dañar la sustentabilidad y credibilidad del MCI.
Invertir en iniciativas de MCI claramente orientadas hacia resultados de tercer orden, de modo tal que
ayuden a construir y a conservar capacidad local en MCI es un imperativo para las agencias de
financiamiento y los donantes internacionales.
4. Recomendaciones para la Acción Global
4.1
Evaluar el éxito del MCI.
Existen pocas evaluaciones de las iniciativas de MCI realizadas con un enfoque crítico e independiente,
lo cual hace difícil evaluar su éxito y su aporte al esfuerzo general. Algunas de las evaluaciones en uso
presentan las siguientes características:
•
A menudo, mientras la identificación de los resultados es general y sin vínculo explícito con las
actividades del programa, los productos (capacitaciones, reportes) aparecen en un largo listado.
A menudo, el enfoque está en los asuntos financieros y en el manejo administrativo del programa y
hay poco esfuerzo en identificar las lecciones útiles para otros proyectos, excepto en los términos
más obvios y generales.
•
Necesitamos evaluaciones sumativas3 que junten a las preocupaciones actuales por los asuntos
presupuestales y de desempeño administrativo, pero que pongan mayor énfasis en estrategias de
evaluación que alienten y faciliten el aprendizaje entre programas.
Tres precondiciones que facilitan el aprendizaje y que pueden incrementar la eficiencia del esfuerzo
son:
Es esencial documentar adecuadamente la situación de partida (línea de base) del proyecto para
•
medir contra ella los cambios ambientales en el tiempo y el espacio.
Se necesitan indicadores e índices apropiados para evaluar los cambios a favor o en contra de las
•
metas del MCI, en términos de resultados de tercer orden.
Es esencial para el aprendizaje formular de modo explícito las asunciones o hipótesis que están en
•
la raíz de los diseños de proyectos y programas del MCI. Aunque las asunciones estén implícitas, su
influencia en el diseño e implementación de proyectos es profunda.
Proponemos que es necesario el desarrollo y el uso de métodos comunes para evaluar los resultados de
segundo y tercer orden, porque a largo plazo la prueba final del valor del MCI estará en conocer cómo
afecta a las actividades económicas de los residentes costeros, y como contribuye a la productividad en
las lagunas, a bajar las tasas de erosión, mejorar la calidad del agua y otros aspectos ambientales.
4.2
Sistematizar la experiencia para mejorar la disciplina.
Hemos sugerido que la fase inicial de descubrimiento de MCI debe darse por concluida, que el MCI ha
demostrado ser una metodología aplicable, y que los métodos y herramientas de MCI están en una fase
de rápidos cambios y mejoras. Recomendamos que los proyectos trabajen, mediante análisis
sistemáticos y en amplios espectros de experiencias, como socios en el entendimiento colectivo de los
factores críticos de éxito, para nutrir sus esfuerzos con los enfoques más avanzados y la mejor
tecnología.
La Agenda 21 lista actividades de MCI pero no provee una guía operacional sobre qué funciona mejor
en diferentes contextos y condiciones. Ahora estamos en posición de tomar este reto y sistematizar el
conocimiento para un diseño e implementación más efectivos de MCI. Sistematizar el conocimiento de
los manejadores de ecosistemas costeros es fundamental para mejorar el éxito del MCI a nivel mundial:
aprender de la experiencia propia y de otros, asimilar ese conocimiento y adaptarlo a circunstancias
locales, ofrece un saber profesional que permita avanzar sin repetir los mismos errores.
La participación internacional es clave para armar un portafolio de proyectos que actúen como socios
en la sistematización de lecciones, en el intercambio de capacidades, y en el aprendizaje global. Para
todos es claro que los beneficios globales de un análisis sistemático entre proyectos exceden los
beneficios que resultan de cualquier proyecto u organización individual.
Un paso inicial para el aprendizaje en un amplio portafolio de proyectos es desarrollar un Plan y
asegurar el apoyo para su implementación. El plan puede incluir los siguientes ítemes:
• Formar un grupo o red internacional de aprendizaje que detalle y articule en amplias áreas de
estudio las preguntas específicas a ser revisadas y comentadas e identificar las asunciones o
hipótesis compartidas por las diversas iniciativas de MCI.
• Construir redes o grupos de pares con enfoque en aspectos de interés común en cada pregunta.
• Identificar las preguntas y proposiciones de investigación a ser examinadas en la red de aprendizaje.
• Esbozar una mezcla adecuada de métodos para abordar las preguntas de investigación, y las
asunciones y proposiciones relacionadas.
• Identificar la clase de colaboración necesaria para lograr la transferencia efectiva del aprendizaje a
la acción.
• Establecer las reglas del juego para compartir y transferir conocimiento, información y
experiencia.
4.3
3
Alentar a los programas a definir sus metas en términos de resultados de segundo y tercer
orden y a seleccionar los indicadores de progreso.
La evaluación formativa se hace durante la ejecución de un proyecto y propone recomendaciones para su mejor ejecución;
la evaluación sumativa se ejecuta al final, establece conclusiones y extrae lecciones para futuros proyectos.
Hemos propuesto que establecer las metas de MCI en frases genéricas como formas más sustentables
de desarrollo costero, tiene una utilidad muy pobre ya que ese nivel de generalidad no ayuda cuando se
hacen elecciones específicas de el enfoque y prioridades del programa. El concepto de sustentabilidad
señala la dirección general del cambio deseado, pero adicionalmente los proyectos y programas
necesitan metas articuladas como:
1. medidas específicas de la calidad deseable del ambiente biofísico (por ejemplo, la condición o
extensión aérea de manglares o arrecifes de coral, el control de causas específicas de erosión
costera, o mejoras en la calidad del agua);
2. medidas específicas de la calidad de vida de la población humana en el área del proyecto (por
ejemplo, mayor equidad en el acceso a los recursos, reducción de conflictos entre grupos de
usuarios, control de formas destructivas de comportamiento); y,
3. cambios específicos en el comportamiento de personas e instituciones para alcanzar los puntos 1 y
2.
Algo central en esta visión del MCI es el reconocimiento de la necesidad de armonizar la calidad de la
sociedad humana y la del ambiente que la sustenta. Llegó ya el tiempo de definir los resultados del
MCI en cada caso, en términos de metas para la calidad humana y ambiental esperada. Lo crítico para
mejorar la efectividad operacional del MCI será entender mejor los enlaces entre los resultados de
primero, segundo y tercer orden.
4.4
Promover la integración de las iniciativas de MCI en las distintas regiones.
La planeación y toma de decisiones con enfoque en el governance ocurre simultáneamente a escala
mundial e individual, y es común la preocupación en torno a cómo armonizar las diferentes escalas en
el sistema de governance (escalas internacional, nacional y sub-nacional) para que exista un apoyo
mutuo entre ellas.
La Cumbre de Río se enfocó en los programas de escala nacional, pero la experiencia de diez años ha
mostrado que mucha de la planeación y toma de decisiones necesaria para lograr los cambios de
conducta que el MCI requiere debe ocurrir a escalas menores. La prioridad de los gobiernos nacionales
debe estar ahora en crear las precondiciones claves de éxito, lo cual implica mandatos nacionales que
alienten decisiones y acciones en los niveles más bajos de la jerarquía de governance. Hay varios
ejemplos de que esto ya está sucediendo: las Filipinas, por ejemplo, ha reformado su estructura legal e
institucional para alentar a las municipalidades a tomar responsabilidad en el manejo costero y les ha
delegado autoridad para manejar la zona intermareal y las aguas costeras hasta 3 Km. Igualmente, la
Sociedad de Manejo Costero en Tanzania y el Programa de Manejo de Recursos Costeros de Ecuador
están diseñados para alentar el manejo costero descentralizado con un marco de políticas y
procedimientos nacionales de apoyo.
4.5
El esfuerzo sostenido requiere financiamiento sostenido.
La experiencia mundial muestra que los beneficios sostenidos de segundo y tercer orden son posibles en
programas mantenidos por décadas. Los ejemplos incluyen el Programa de la Bahía Chesapeake, la
Cooperación de Mar de Wadden, el Programa de la Gran Barrera Arrecifal y el Programa de Manejo
Costero de EEUU. En los países en desarrollo la continuidad de los esfuerzos es poco común, el MCI
no es una prioridad nacional, y el dinero destinado por los gobiernos nacional y local no es suficiente
para mantener el esfuerzo aunque tenga éxito en alcanzar importantes resultados de primer orden.
Se puede conseguir fondos para algunos componentes de los programas, pero no para otros. Algunos
donantes internacionales apoyan la fase inicial del MCI (análisis e identificación de los asuntos de
manejo y preparación de los planes), pero la lógica inicial, los ritmos del trabajo y las prioridades se
alteran cuando los gobiernos deben acudir a préstamos y a otras fuentes para implementar sus
programas. Esta situación afecta los propósitos y la cultura interna del programa, y a menudo producen
cambios en el staff y reorientación en el programa con altos costos para la sustentabilidad de lo que
pudo haber sido una iniciativa prometedora de MCI.
La no coordinación de los donantes de MCI en las naciones en desarrollo desperdicia una excelente
oportunidad para sinergias, y produce impactos y eficiencias globales muy pobres. Una estrategia
coordinada de los donantes, que tenga una visión global y mire a la totalidad del esfuerzo necesario
para el MCI en los países, debería preguntarse en cada caso cómo encaja un proyecto en la estrategia
global y cómo contribuye a una respuesta efectiva? Claramente, la responsabilidad por la estrategia de
MCI debe descansar en cada nación, pero la comunidad de donantes debe trabajar para apoyar las
iniciativas que respondan a criterios explícitos y a estándares construidos sobre la experiencia.
Actualmente los fondos para la planeación e implementación responden a intereses diferentes, criterios
de selección diferentes y procedimientos administrativos diferentes: es un contexto que alimenta los
esfuerzos pero produce pocos programas sustentables, que estimula la reforma de algunos programas
iniciales y prometedores para adecuarlos a los sistemas de trabajo de las fuentes de fondos. Esto trae
costos innecesarios e ineficiencias pues el MCI es un proceso de largo plazo en el que los planes, los
convenios de cooperación, los consejos interagencias, las leyes y las acciones de manejo se construyen
unos encima de otros.
Es urgente encontrar mecanismos de colaboración entre los donantes para promover más
sistemáticamente el MCI y para conformar una base de fondos que sostenga un trabajo coherente a lo
largo del tiempo. Actualmente no existe una orientación sobre buenas prácticas en MCI, proponemos
que tal orientación y los correspondientes criterios de desempeño sean desarrollados para que operen
como la base común de una mejor coordinación entre los donantes y de inversiones más efectivas de
MCI, para que promuevan la responsabilidad nacional sobre los proyectos de MCI y la continuidad de
los programas más allá de los proyectos de corto plazo. La orientación definiría las buenas prácticas en
el desarrollo de los programas nacionales, las buenas prácticas en la cooperación de los donantes, y las
condiciones a cumplir para que dichas buenas prácticas se implementen y apoyen.