Causa Rol - Tribunal de Contratación Pública

Santiago, viernes veinte de junio de dos mil ocho.
VISTOS:
A fojas 1 y siguientes, comparece don Camilo Armando Salvo
Inostroza, abogado, en representación de CONSTRUCTORA SIERRA
NEVADA S.A., todos domiciliados para estos efectos en Warren Smith
47, departamento. N° 31, Las Condes, Santiago, quien deduce demanda
en contra del DIRECTOR REGIONAL DE VIALIDAD DE LA IX
REGIÓN, don Jaime Torreblanca Basualto, funcionario público, y del
FISCAL REGIONAL DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS DE
LA IX REGIÓN, don Cristián Toloza Bravo, abogado, ambos
domiciliados en calle Manuel Bulnes 897, Temuco respecto de actos
ilegales o arbitrarios ocurridos en la licitación de la obra pública N°
01/2007, “Conservación Global de caminos Cordillera Nahuelbuta
Poniente V Etapa, provincia de Malleco, comunas de Angol, Los Sauces,
Purén, Collipulli y Renaico IX Región”.
Indica que la Dirección Regional de Vialidad llamó a la propuesta
para licitar dicha obra pública con un plazo de ejecución de 720 días y un
presupuesto oficial de $2.164.749.022, IVA incluido, y que su
representada se presentó oportunamente y con todos los antecedentes
exigidos. Expresa que el acto de apertura se produjo el 4 de abril de
2007, presentándose sólo dos oferentes a la licitación. Agrega que se
consignó en el acta de apertura la siguiente observación: “La Comisión
deja constancia que la Empresa Sierra Nevada S.A., en su Certificado de
la Inspección del Trabajo presenta multas ejecutoriadas no incluidas en el
Boletín de Infractores”.
Manifiesta que mediante la resolución que señala, el 23 de abril de
2007, se aprobó la adjudicación a su representada, pero que
posteriormente, por Oficio Ordinario N° 1322, de 15 de Mayo de 2007, el
Director Regional de Vialidad IX Región, le pidió presentar documentos
que acreditasen que las multas indicadas en el certificado que le había
otorgado la Inspección del Trabajo habían sido pagadas, o si existía
convenio de pago, todo esto para proseguir con el trámite de
adjudicación, petición que expresaba realizar “en conformidad a las
observaciones emanadas de la Fiscalía MOP a través del Oficio
Ordinario N° 455 de 25 de Abril de 2007 y, de acuerdo al artículo 85 del
Reglamento para Contratos de Obras Públicas contenido en el Decreto
Supremo N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas.
Afirma seguidamente que, por carta aclaratoria de 18 de mayo de
2007, acompañó a la entidad licitante el Oficio N° 97, de la Dirección
Regional de la Tesorería General de la República, para acreditar que las
multas aludidas no figuraban contabilizadas en su sistema computacional
y que, por lo mismo, no demostraban la existencia de deudas morosas, a
la fecha de apertura de la licitación. Agrega que, también, adjuntó Oficio
N° 176, de la Inspección del Trabajo, que comprueba que las referidas
resoluciones ejecutoriadas de multas administrativas no fueron
ingresadas en el boletín de infractores y que no constituyen deudas
morosas.
Analiza el Certificado de Antecedentes Laborales y Previsionales
N° 0901/2007/4151 de la Dirección del Trabajo, de 2 de Abril de 2007,
que formó parte de su oferta técnica, manifestando que si bien en la
página dos del mismo se da cuenta de la existencia de 5 multas
ejecutoriadas, inmediatamente a continuación, en su página tres, aparece
que dichas sanciones no se encuentran incluidas en el boletín de
infractores, ni tampoco tiene registros por deudas previsionales en dicho
boletín, razón por la cual, a la fecha de apertura de las propuestas, el 4 de
abril de 2007, Sierra Nevada S.A. no tenía deudas morosas por dichos
conceptos.
Sin embargo, sostiene, en respuesta a su carta aclaratoria,
contenida en el Ordinario N° 2006 de 13 de julio de 2007, el Director
Regional de Vialidad IX Región le informa que el contrato será
adjudicado al segundo oferente, don Justo Schweitzer Aravena, porque la
oferta de su representada fue rechazada por presentar multas
ejecutoriadas en el Certificado de la Inspección del Trabajo no aclaradas
satisfactoriamente. En dicha comunicación se le explica que su oferta fue
enviada a adjudicación en dos oportunidades, pero que fue rechazada por
la Fiscalía, por las razones anotadas.
Señala a continuación que la licitación de obra pública que
impugna se rige por el Decreto Supremo N° 75, de 2004, del Ministerio
de Obras Públicas, que contiene el Reglamento para Contratos de Obras
Públicas, así como también por las bases administrativas previas,
generales y especiales, normativa que se inspira en los principios de
igualdad de los licitantes y de estricta sujeción a las bases. Expresa que
las Bases Administrativas Especiales, en su artículo 16, DOC. H), exige a
los proponentes, entre otros documentos, un Certificado de deudas
Laborales de la Dirección del Trabajo y Certificados de deudas
Tributarias de la Tesorería General de la República, prescribiendo que
“en el caso que cualquiera de los Certificados señalados indiquen la
existencia de deudas morosas o documentos protestados y no aclarados,
cualquiera sea su origen, la oferta será desechada”.
Expone que el acto por el cual el Director Regional de Vialidad
rechazó su oferta, así como el informe del Fiscal Regional que le sirve
de antecedente son arbitrarios, por cuanto ambos personeros han actuado
por mero capricho, sin razón legal, reglamentaria o lógica que justifique
su actuar, realizando una interpretación antojadiza del citado precepto de
las bases. Seguidamente, aduce que existe carencia de razonabilidad en el
actuar y falta de criterio y proporción, porque se ha aceptado una oferta
menos conveniente para los intereses fiscales, contraviniendo el artículo
87 del Reglamento para Contratos de Obras Públicas.
Argumenta que se trata de actos antirreglamentarios, porque se
infringe el principio de estricta sujeción a las bases contemplado en los
artículos 1 y 2 del Reglamento para Contratos de Obras Públicas. Estima,
también, que se trata de actos ilegales que vulneran el artículo 1551 N°3
del Código Civil, puesto que Constructora Sierra Nevada S.A. nunca fue
constituida en mora por deudas fiscales, sea por multas laborales o
previsionales referidas en las resoluciones ejecutoriadas que las
impusieron, ya que no ha existido requerimiento de pago a su respecto.
Solicita que, en definitiva, se declare la arbitrariedad e ilegalidad
de los actos impugnados y se ordene se adjudique a su representada el
contrato de obra pública singularizado, con costas.
A fojas 22 se declaró admisible la demanda y consecuencialmente,
se requirió informe de la Dirección de Vialidad de la IX Región y de la
Fiscalía Regional del Ministerio de Obras Públicas sobre la materia
objeto de la impugnación.
A fojas 28, comparece don Cristián Toloza Bravo, Fiscal Regional
del Ministerio de Obras Públicas de la IX Región, quien evacua el
informe requerido, solicitando el rechazo de la demanda por no haberse
cometido ni por la Dirección de Vialidad ni por el Fiscal Regional
actuaciones ilegales o arbitrarias, con costas.
Señala que los contratos de ejecución de obras públicas se rigen
por el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, contenido en el
Decreto Supremo N° 75, del Ministerio de Obras Públicas, de 2004 y el
por Decreto con Fuerza de Ley N° 850, de 1997, Orgánico del citado
Ministerio que consagran el principio de apego a las bases de la
licitación.
Indica que las Bases Administrativas Generales de la licitación, en
su artículo 7.1. DOC H), y las Especiales – en su artículo 16 letra a) DOC
H) – exigían entre otros requisitos de validez de una oferta, acompañar
“Certificado de Deudas Laborales de la Dirección del Trabajo” y que
dichas cláusulas establecían que “en el caso que cualquiera de los
certificados señalados indiquen la existencia de deuda morosa o
documentos protestados y no aclarados, cualquiera sea su origen, la
oferta será desechada”. Añade que las Bases Administrativas Especiales,
en la cláusula aludida, establecen que “En caso de tener deuda fiscal
morosa, deberá presentar copia legalizada del Convenio o Comprobante
de Pago total ante la Tesorería General de la República”.
Explica que, en este caso, la ley no exige que se requiera
previamente al deudor para constituirlo en mora porque, de acuerdo al
artículo 1551 N°1 del Código Civil, el deudor está en mora cuando no ha
cumplido la obligación dentro del término estipulado. Expresa que,
conforme a los artículos 474, 477 y 478 del Código del Trabajo, las
multas aplicadas por la Inspección o Dirección del Trabajo son deudas
fiscales. Finalmente, expone con fundamento en los artículos 169 y 170
del Código Tributario que el deudor se encuentra en mora antes de ser
notificado en el procedimiento ejecutivo seguido por la Tesorería General
de la República contra deudores fiscales y por el sólo hecho de deber la
multa y no haberla pagado.
Manifiesta que efectivamente esa Fiscalía Regional del Ministerio
de Obras Públicas, en cumplimiento de su obligación de asesoría legal y
revisión de las resoluciones de la autoridad regional operativa del
Ministerio, devolvió dos veces sin visto bueno las resoluciones del
Director Regional de Vialidad que adjudicaba el contrato de obra pública
a la empresa Sierra Nevada S.A., por las razones contenidas en los
informes que reproduce en lo pertinente, de fechas 25 de abril y 15 de
junio de 2007. En dichos informes sostiene que la deuda laboral por
multas aplicadas por la Dirección del Trabajo, constituyen deuda fiscal
morosa y que, consecuentemente, la oferta de la empresa referida
incumplía las bases.
Aduce que para ello solicitó asesoría y pronunciamiento al Fiscal
Nacional de la Tesorería General de la República, vía correo electrónico,
quien le respondió por el mismo medio lo siguiente “La deuda por multas
infracciónales contenidas en leyes laborales, son fiscales y el deudor cae
en mora desde que la obligación se hace exigible, vale decir, desde que la
resolución que impuso la multa, notificada al deudor, queda ejecutoriada,
condición que debe tener esta acreencia para proceder a su cobro
ejecutivo”.
Asevera que el Certificado de Deuda Morosa Fiscal emitido por la
Tesorería General de la República acompañado por la empresa
demandante no da plena fe de la existencia de deuda fiscal morosa de su
parte, sino que simplemente informa que no existen deudas ingresadas
“en la base de datos” de dicho servicio al momento de la consulta.
Argumenta que la existencia de multas ejecutoriadas consta del
Certificado de antecedentes laborales y previsionales adjuntado por el
mismo contratista, y que dichas multas constituyen deuda fiscal que
tienen mérito ejecutivo y que se encuentran en mora sin necesidad de
requerimiento previo. Concluye que estos fundamentos sirvieron de base
a la resolución de la Dirección de Vialidad que se impugna en estos
autos.
Agrega que la propia Comisión de Apertura dejó constancia de
dichas multas como observación al acto de apertura y que el segundo
oferente de esta licitación interpuso reclamo administrativo en la
Contraloría Regional de la Araucanía contra la intención de adjudicación
a favor de Constructora Sierra Nevada S.A., con base a la existencia de
deudas laborales no aclaradas por el contratista.
Expresa que, por todo lo anterior, la Dirección Regional de
Vialidad resolvió dejar sin efecto la intención de adjudicación aludida y
por Resolución N°0052, de 6 de julio de 2007, adjudicó el contrato a
Justo Scweitzer Aravena. Añade que la Contraloría Regional de la
Araucanía tomó razón de esta última resolución, dando validez al acto
administrativo que se impugna en estos autos.
Añade que el proponente, Sierra Nevada S.A., tomó conocimiento
de la existencia de las multas ejecutoriadas con anterioridad a la fecha de
presentación de su oferta y aún así no las pagó. Indica que los
antecedentes aparejados por el demandante como aclaración de su oferta,
nada demuestran acerca del pago de dichas multas, sino que, por el
contrario, reconocen la deuda fiscal y sólo pretenden discutir la
morosidad de la misma. Con todo, señala que el demandante pagó dichas
multas el 13 de abril de 2007, es decir, días después de que se impugnara
la condición de morosidad de las mismas en el acto de apertura.
A fojas 190, comparece don Jaime Torreblanca Basualto, en su
calidad de Director de Vialidad de la Región de la Araucanía, quien
evacua el informe pedido, adhiriendo a los argumentos expuestos en la
contestación efectuada por el Fiscal del Ministerio de Obras Públicas, de
la IX Región. Y, consecuentemente, solicita el rechazo de la demanda,
con costas.
A fojas 205, se recibió la causa a prueba, rindiendo ambas partes
prueba instrumental debidamente aparejada a los autos.
A fojas 240, el Tribunal decretó como medida para mejor resolver,
informe a la Dirección del Trabajo, diligencia cumplida como consta a
fojas 249 y siguiente.
A fojas 268 se citó a las partes a oír sentencia.
A fojas 292 se tuvieron por acompañados, como medida para
mejor resolver, documentos presentados por la parte demandada, que
daban cuenta del estado actual del proceso licitatorio impugnado.
CONSIDERANDO:
Primero: Que la demandante solicita que, acogiéndose la acción
de impugnación que interpone, se declare por este Tribunal que los
demandados han incurrido en arbitrariedades e infracción de normas
reglamentarias y legales –que detalla- y, restableciendo el imperio del
derecho, ordene se le adjudique el contrato de Obra Pública C.G. Nº
01/2007 para la Conservación Global de Caminos Cordillera de
Nahuelbuta Poniente V Etapa, provincia de Malleco;
Segundo: Que la acción entablada, la fundamenta en los actos y
hechos que se ejecutaron o produjeron en el procedimiento licitatorio de
dicho contrato a contar del acto de apertura de los sobres que contenían
las propuestas técnicas y económicas de los dos únicos proponentes que
se presentaron al concurso y, que culminaron con el rechazo de la oferta
de la demandante mediante Resolución del Director Regional de Vialidad
que le fue comunicaba por Oficio Nº 2006, de trece de julio de dos mil
siete y, que recibió en aquella misma oportunidad, conjuntamente con el
Informe de la Fiscalía Regional de Ministerio de Obras Públicas, que le
sirvió de fundamento.
Sostiene que los actos impugnados, tanto del Director Regional de
Vialidad, como el informe del Fiscal Regional del citado Ministerio, son
arbitrarios, puesto que no existe razón legal, reglamentaria, lógica o
racionalmente moral que justifique el actuar de los funcionarios
referidos, conducta que estima agravada atendida la circunstancia que las
Bases Administrativas Generales de la licitación establecen que cualquier
diferencia en la interpretación de la reglamentación y antecedentes
indicados en el artículo 1º de las mismas, serán resueltas por el Director
de Vialidad, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al señor
Director General de Obras Públicas, al señor Ministro del ramo y al señor
Contralor de la República.
Agrega que estos actos son también, antirreglamentarios, puesto
que los demandados infringieron el principio de cumplimiento estricto de
las Bases Administrativas de la licitación contemplado en los artículos 1º
y 2º del Reglamento para Contratos de Obras Públicas.
Infiere, además, que los actos de los funcionaros recurridos son
ilegales, si se tiene en consideración la teoría de la mora, que define
dicho término como el retardo o atraso imputable al deudor, en el
cumplimiento de una obligación, unido al requerimiento o interpelación
que debe efectuar el acreedor y que, mientras ello no ocurra, el simple
atraso no se convierte en mora;
Tercero: Que la actora, en la sucesión de hechos que la llevan a
esa convicción, hace una relación de los mismos en el siguiente orden:
a)
Las Bases Generales y Especiales de la licitación que le
interesa, se aprobaron el día siete de mayo de dos mil
siete.
b)
En el acto de apertura, la Comisión respectiva dejó
constancia que la Empresa Sierra Nevada S.A. en su
certificado de la Inspección del Trabajo, presenta multas
ejecutoriadas no incluidas en el Boletín de infractores.
c)
Que, se le adjudicó el contrato al que postulaba, mediante
resolución D IX Región Nº 029 de veintitrés de abril de
dos mil siete.
d)
Por oficio ordinario Nº 1322 de quince de Mayo del año
pasado, el Ministerio de Obras Públicas le solicitó
aclaración, con el fin de presentar documentos que
acreditaren
que
aquellas
multas
indicadas
en
el
Certificado de Antecedentes laborales y Provisionales, Nº
00901/2007/4151, de la Dirección del Trabajo, habían
sido pagadas o existían respecto de las mismas, convenio
de pago para, de esta manera, proseguir con la
adjudicación, según observaciones manifestadas por la
Fiscalía de la citada repartición en su oficio Ordinario Nº
455, de veinticinco de Abril de dos mil siete.
e)
Por carta aclaratoria de 18/05/2007, ingresada el día
22/05/2007, la demandante acompañó a los antecedentes
de la licitación oficio N° 97, del 16 del mismo mes, de la
Tesorería General de la Republica - Región de la
Araucanía-, acreditando que las multas administrativas
aludidas en el oficio Nº 1322 no figuran contabilizadas al
16/05/2007 en el sistema computacional de cuenta única
tributaria. También acompañó oficio Nº 176, de
18/05/2007, de la Inspección del Trabajo, que da cuenta
que las multas administrativas en cuestión, no fueron
ingresadas al Boletín de Infractores.
f)
Más adelante, la Dirección Regional de Vialidad,
mediante resolución administrativa, volvió a adjudicarle a
la demandante el Contrato de Obras Publicas C.G. Nº
01/2007.
g)
Por último, expresa que fue informado mediante oficio
ordinario Nº 2006, de 13/07/2007, que el contrato sería
adjudicado al segundo oferente, puesto que su oferta
resultó rechazada por presentar multas ejecutoriadas en el
certificado de la Inspección del Trabajo, que no fueron
aclaradas satisfactoriamente.
Cuarto: Que el Fiscal Regional del Ministerio de Obras Públicas
de la Región de la Araucanía y el Director de Vialidad de la misma
región, informaron y contestaron a fojas 58 y siguientes y fojas 190 y
siguientes, respectivamente, solicitando, que la demanda sea rechazada,
con costas, en mérito en los argumentos que exponen.
Manifiestan que las contrataciones de ejecución de Obras Públicas
se encuentran regidas por el Reglamento para Contratos de Obras
Públicas, aprobado por Decreto Supremo del Ministerio de Obras
Públicas, Nº 75 del año 2004, y por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 850
de 1997, conocido como Ley de Caminos; hacen además presente que en
los procedimientos de licitación pública deben resguardarse dos
principios básicos, cuales son, la igualdad de los oferentes y el apego
estricto a las bases.
De las Bases Administrativas Generales de licitación, citan su
artículo 71-DOCH que exige, para la validez de la oferta, certificados de
deudas comerciales y financieras del Boletín Informes Comerciales;
Certificado de Deudas Laborales de la Dirección del Trabajo y
certificado de deudas tributarias de la Tesorería General de la Republica,
obtenidos dentro de los diez días anteriores a la fecha de apertura de las
propuestas; y que, en el caso que dichos certificados indiquen la
existencia de alguna deuda morosa o documentos protestados y no
aclarados, la oferta será desechada. Además, señalan, en las Bases
Administrativas Especiales de la licitación, en su artículo 16 letra a)
DOC H), se exigía presentar en original certificado de deudas
Comerciales, emitidas por los organismos legalmente autorizados;
certificado de deudas laborales de la Dirección del Trabajo y certificado
de deudas tributarias de la Tesorería General de la Republica, y se agregó
que “En caso de en que cualquiera de los certificados señalados indiquen
la existencia de deuda morosa o documentos protestados y no aclarados,
cualquiera sea su origen, la oferta será desechada “. Y en caso de tener
deuda fiscal morosa, deberá presentar copia legalizada del Convenio o
Comprobante de pago total ante la Tesorería General de la República.
Siguiendo su razonamiento, los funcionarios informantes discurren
y se explayan en el análisis e interpretación del artículo 1551 del Código
Civil, con el fin de precisar en qué momento o circunstancia el deudor se
encuentra en mora de cumplir su obligación, extendiendo su estudio a los
artículos 474 incisos 1º, 3º y 4º; 477, 478 y 481 del Código del Trabajo; a
los artículos 169, 170 y 171 del Código Tributario y a los artículos 2º y 5º
del DFL Nº 1 de 1994 –Ley Orgánica de la Tesorería General de la
Republica-. Concluyen afirmando que, en su concepto, el oferente Sierra
Nevada S.A. se encontraba en mora, dado que el Acta de Apertura de la
licitación de que se trata, señala que ”La Comisión deja constancia que la
empresa Sierra Nevada S.A. en su certificación de la Inspección del
Trabajo presenta multas ejecutoriadas, no incluidas en el Boletín de
Infractores”.
Quinto: Que para resolver la disputa planteada es necesario
dilucidar si los actos, hechos o resoluciones, que condujeron al rechazo
de la propuesta del oferente demandante, son o no arbitrarios, dado que
este es el primer reproche que se enuncia en contra de los recurridos.
Al efecto, conviene precisar que lo arbitrario es aquello que se
fundamenta en la arbitrariedad, esto es, aquel obrar asentado en la sola
voluntad del autor sin sujeción a la razón, sino solamente en el capricho o
querer del mismo y que conduce a una propuesta o solución inicua,
contraria a la justicia y a la equidad;
Sexto: Que de los antecedentes que obran en autos, especialmente
el informe del Fiscal Regional del Ministerio de Obras Públicas, que
sirvió de base a todas las exigencias que se le formularon e impusieron a
la reclamante, antes de decidir el rechazo de su proposición, se desprende
que existió el ánimo de obtener de éste, una comprensión de las normas
reglamentarias y legales en que apoyaban las exigencias que se le
formulaban, no tanto para afirmar el rechazo sino para que aceptara y
mejorara su situación, respecto de aquellas multas que figuraban con el
carácter de resoluciones de deudas ejecutoriadas que registraba el
certificado de deudas laborales. Por otra parte, dicho informe revela un
estudio acucioso, serio y responsable de las normas legales y
reglamentarias, sin perjuicio de compartir o no las conclusiones que allí
se contienen;
Séptimo: Que por lo razonado precedentemente, resulta forzoso
desechar la argumentación de capricho arbitrariedad y aún de
irracionalidad moral invocada por la actora, dado que, las autoridades
reclamadas no incurrieron en aquellas faltas y, por el contrario,
reflexionaron lógica y coherentemente y hasta con persuasión, para
fundamentar el rechazo que por esta vía reclama la demandante;
Octavo: Que, prosiguiendo el análisis de los hechos expuestos en
la demanda y en las etapas de desarrollo de este procedimiento, es dable
entrar al estudio de las disposiciones reglamentarias y legales que se han
debatido en autos.
Así, debemos destacar en primer término lo que al efecto disponen
las Bases Administrativas Generales de la licitación impugnada. Dicha
preceptiva, en su artículo 71 DOC H), ordena que el proponente debe
acompañar certificados -que en el caso interesan- de deudas laborales de
la Dirección del Trabajo y de deudas tributarias de la Tesorería General
de la Republica, prescribiendo que en el evento en que éstos indiquen la
existencia de deuda morosa, la oferta será desechada.
Por su parte, el artículo 16 letra A de las Bases Administrativas
Especiales DOC H), agrega que debe acompañarse certificado de deudas
laborales de la Dirección del Trabajo y Certificado de Deudas Tributarias
de la Tesorería General de la Republica y que, en caso de que algunos de
ellos indique la existencia de deuda morosa o documentos protestados y
no aclarados, cualquiera que sea sus origen, la oferta será desechada. En
el caso de deuda fiscal, el precepto reglamentario otorga al oferente la
posibilidad de presentar copia legalizada de Convenio o Comprobante de
Pago total. Igualmente, debe tenerse presente la observación estampada
en el Acta de Apertura de la licitación en que se deja constancia que
Constructora Sierra Nevada S.A. presentó en el certificado de deudas
laborales –Nº 0901/2007/4151- cinco multas ejecutoriadas que no figuran
en el Boletín de Infractores.
Por esta situación se produce el antagonismo entre la sociedad
oferente y el organismo que debe decidir la licitación y que se refiere al
alcance que se le debe conceder a la observación ya referida escrita en el
Acta de Apertura de las propuestas;
Noveno: Que así las cosas, resulta esencial establecer el momento
en que un deudor se encuentra en mora por el no pago de una multa
administrativa por infracción a las leyes laborales y previsionales, como
en el caso de marras.
Al respecto, es dable manifestar que no existe norma especial que
así lo establezca, por lo que se hace forzoso aplicar supletoriamente las
normas del Código Civil.
El artículo 1551 del Código citado –inserto en el Título XII “Del
efecto de las obligaciones” de su Libro Cuarto- dispone que: “El deudor
está en mora:
1º Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término
estipulado, salvo que la ley en casos especiales exija que se requiera al
deudor para constituirle en mora;
2º Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro
de cierto espacio de tiempo, y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o
ejecutarla;
3º En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente
reconvenido por el acreedor.”.
Con todo, atendido el contexto de las normas citadas y los
planteamientos expuestos por las partes en el proceso, debemos estarnos
a la norma general establecida en el numeral tercero antes transcrito, es
decir, el acreedor debe pedir que se declare que el deudor ha incurrido en
mora de cumplir y, mientras no se efectúe este reclamo en la forma
señalada, no se configura el atraso, puesto que la obligación de pagar una
multa derivada de una infracción laboral no tiene señalada en la ley una
fecha determinada para su cumplimiento.
Lo anterior se reafirma teniendo presente que no existe norma legal
que considere en mora al deudor por el mero el hecho de encontrarse
ejecutoriada una multa que ha sido cursada por la autoridad
administrativa del trabajo. Tal situación la refleja el mismo legislador
laboral, cuando trata del procedimiento ejecutivo en este tipo de causas,
circunstancia que también se evidencia de la respuesta de la Tesorería
General de la República al interesado Sierra Nevada S.A., en el Ord. N°
97 de fecha 16 de mayo de 2007, acompañado a fojas 16 de autos, como
asimismo en la respuesta que el Inspector del Trabajo de San Carlos
entregó a la impugnante y que rola a fojas 17.
Es necesario recordar, entonces, que nos encontramos frente a un
documento que da cuenta de multas ejecutoriadas impuestas por la
autoridad administrativa, las que, sin embargo, no figuran contabilizadas
en el rubro de deuda previsional o Boletín de Infracciones.
Además, el Código del Trabajo, en el artículo 474, en su inciso
tercero, otorga mérito ejecutivo la resolución ejecutoriada que aplica
multa administrativa por infracciones a la legislación laboral y de
Seguridad Social, ordenando que su cumplimiento se persiga de oficio
por el tribunal que corresponda y; en su artículo 460, letra a), dispone que
la ejecución de las resoluciones dictadas en los procedimientos laborales
se sujetarán a las normas del Título XIX, del Libro I del Código de
Procedimiento Civil con las modificaciones siguientes: “… a) el
procedimiento incidental de que tratan los artículos 233 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil, tendrá lugar siempre que se solicite el
cumplimiento de una sentencia ante el tribunal que la dictó, dentro de los
sesenta días contados desde que la ejecución se hizo exigible”. A su vez,
el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, al tratar el
cumplimiento de las sentencias ante el mismo tribunal que las dictó,
prescribe en su inciso primero, que: “Cuando se solicite la ejecución de
una sentencia ante el tribunal que la dictó, dentro del plazo de un año
contado desde que la ejecución se hizo exigible, si la ley no ha dispuesto
otra forma especial de cumplirla, se ordenará su cumplimiento con
citación de la persona en contra de quien se pide. “ y; en su inciso
segundo agrega: “Esta resolución se notificará por cédula al apoderado
de la parte. El ministro de fe que practique la notificación deberá enviar
la carta certificada que establece el artículo 46 tanto al apoderado como a
la parte. A esta última, la carta deberá remitírsele al domicilio en que se
le haya notificado la demanda. En caso que el cumplimiento del fallo se
pida contra un tercero, éste deberá ser notificado personalmente.”.
Décimo: Que de acuerdo al análisis anteriormente pormenorizado,
cabe concluir que respecto de la morosidad en el pago de las multas por
infracción a las leyes y reglamentos laborales y previsionales, no resultan
aplicables las normas que regulan el cobro de deudas fiscales, contenidas
tanto en el Código Tributario como en la Ley Orgánica de la Tesorería
General de la República, en razón que éstas deben perseguirse aún de
oficio, mediante el procedimiento descrito precedentemente. Esta
situación se encuentra confirmada con el certificado acompañado
oportunamente por el oferente a su propuesta, cuya copia rola a fojas 11,
donde el citado organismo asevera que “No hay deudas para RUT
ingresado, en nuestra base de datos”.
Decimoprimero: Que, de acuerdo a lo expresado anteriormente, se
puede establecer fehacientemente que el demandado, esto es, el Director
Regional de Vialidad respectivo, incurrió en una ilegalidad al excluir y
no considerar la propuesta del demandante Sierra Nevada S.A., no
obstante que ésta presentaba una mejor y conveniente oferta económica,
al estimar erradamente y con infracción de derecho, que se encontraba en
mora de pago de deudas laborales y previsionales.
Decimosegundo: Que, pese a lo anterior, se rechaza en todo lo
demás dicha demanda, especialmente en cuanto la actora solicita que se
le adjudique el contrato de obra pública antes referido, teniendo en
cuenta, en especial, las razones expuestas en el Informe emitido por el
Fiscal del Ministerio de Obras Públicas que rola a fojas 8 y siguientes del
Cuaderno “Suspensión de Procedimiento”, precisamente, en los acápites
designados con las letras d), e), f), g), h) y i). En efecto la ilegalidad se
produce debido a que la entidad licitante no dio cumplimiento al
principio de estricta sujeción a las bases de licitación, contenido en el
artículo N° 10 inciso 3° de la Ley 19.886, en cuanto establece que los
procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los
participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y
técnicas que la regulen.
Decimotercero: Que, aparte de lo anterior, tampoco se accederá a
lo pedido en la demandada en la parte en que se solicita que este órgano
jurisdiccional adjudique a la demandante la licitación materia del juicio,
desde que este Tribunal carece de competencia para abocarse a una
actividad de carácter administrativo, cuya ejecución corresponde
exclusivamente a los órganos que componen la administración del
Estado. Así se desprende el claro tenor de los artículos 6° y 7° de la
Constitución Política de la República, en relación a los artículos 1°, 3°
inciso 3°, 16 y 24 de la Ley 19.886
Decimocuarto: Que las consideraciones y conclusiones a que este
Tribunal ha arribado precedentemente, no resultan alteradas con el
análisis de las demás pruebas allegadas a este proceso.
Decimoquinto: Que, resuelta la controversia, y a fin de cumplir
con plenitud el mandato contemplado en el artículo 26° de la Ley N°
19.886, resta por determinar en esta sentencia las medidas que deberá
disponer este tribunal para restablecer el imperio del derecho, para lo
cual reiteraremos, casi con las mismas palabras, los fundamentos que
respecto a esta materia hemos consignado en otros fallos recaídos en
juicios de impugnación.
Decimosexto: Que, en la perspectiva antes señalada, en silencio de
la ley, es dable señalar que los arbitrios que en este procedimiento
especial pueden adoptarse para conseguir el restablecimiento del orden
jurídico quebrantado, corresponden a aquéllos que este órgano
jurisdiccional determine de acuerdo a sus propias y exclusivas
atribuciones.
Decimoséptimo: Que, tal como consta de los instrumentos
agregados al proceso, se encuentra acreditado en esta causa que en el
procedimiento administrativo que es materia de la demanda, se adjudicó
la licitación a Justo Scweitzer Aravena, tercero ajeno al juicio, y que
habiéndose perfeccionado dicho acto se han originado derechos y
obligaciones recíprocos y situaciones jurídicamente consolidadas, en
particular las derivadas del contrato suscrito entre las partes, para proveer
el servicio requerido.
Decimoctavo: Que, según se desprende del artículo N° 26 de la
Ley 19.886 de “Bases sobre contratos administrativos de suministro y
prestación de servicio”, la declaración judicial de arbitrariedad e
ilegalidad de una acción u omisión no produce por sí misma un efecto
anulatorio, ya que se establece que el Tribunal en su caso ordenará, las
medidas que sean necesarias para restablecer el imperio del derecho. Es
decir, ha quedado entregada al juez la facultad de disponer las
providencias o medidas que estime procedente, según las circunstancias
de cada caso, para el restablecimiento del orden jurídico.
Decimonoveno: Que, además, en la situación que aquí nos
preocupa, no caben dudas respecto a que la declaración de nulidad
lesionaría derechos adquiridos legítimamente por el adjudicatario, (de
todos modos, amparados en su ejercicio por una garantía constitucional
expresa, como es la contenida en el artículo 19 número 24 de la
Constitución Política de la República) quién resulta ser un tercero que no
ha sido parte en este juicio, respecto de quién, además,
no se ha
demostrado que de algún modo haya intervenido en el acto ni contribuido
a causar la ilegalidad declarada, ni que haya existido mala fe en su obrar
en el proceso a que dio origen la propuesta pública.
Vigésimo: Que, aparte de lo anteriormente razonado, también es
posible afirmar que tratándose de situaciones reguladas por el Derecho
Público, no resulta posible la aplicación lisa y llana de las normas que
rigen los efectos de la declaración de nulidad de los actos y contratos de
orden privado. En efecto, en el caso que nos preocupa, es un órgano de la
Administración del Estado el que ha intervenido como parte en el
contrato de suministro de un servicio, y es éste conjuntamente con su
contratante
quien resultaría afectado por la declaración de nulidad del
acto adjudicatorio que resolvió la licitación. De modo que, siendo así, es
obvio que es el interés público el que aparece directamente
comprometido y obligado en el acto, en función de cumplir dicho
organismo con la necesidad de satisfacer una necesidad pública.
Vigésimo primero:
Que, lo anterior no significa eximir de
responsabilidad a los órganos de la Administración del Estado y a los
agentes que han concurrido a la ejecución del acto administrativo que ha
merecido simplemente la calificación de arbitrario o ilegal, puesto que,
según lo que se expresará en lo resolutivo de este fallo, y conforme a lo
que previenen las demás disposiciones legales que dentro de nuestro
ordenamiento jurídico regulan estas materias, aquellos interesados que
con ocasión del agravio han sufrido perjuicios podrán entablar, ante el
tribunal que sea competente, las acciones indemnizatorias que crean
corresponderles; y además, recabar a las autoridades que ejercen control
jerárquico o jurisdiccional sobre los mismos, adopten las medidas
correccionales que procedan y las que sean conducentes a sus
particulares intereses.
Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y visto,
además, lo dispuesto en los artículos 1, 6 y 27 de la Ley 19.886; 138, 144
y 170 del Código Civil, SE RESUELVE:
Que se acoge la demanda incoada a fojas 1, sólo en cuanto se
declara ilegal la Resolución N° 0052 de 6 de julio de 2007, dictada por el
Director de Vialidad de la IX Región, que adjudicó el contrato signado
como CG N°01/2007, a Justo Schweitzer Aravena en la licitación pública
llamada para el “Contrato de Conservación Global de Caminos Cordillera
de Nahuelbuta Poniente”, quinta etapa, provincia de Malleco, comunas
de Angol, Los Sauces, Purén, Collipulli, y Reinaco, IX Región, llevado a
cabo por la Dirección de Vialidad de la Región señalada.
Se rechaza, en todo lo demás dicha demanda, especialmente en la
parte en que la demandante solicita que se le adjudique el contrato de
obra pública antes referido.
No se condena en costas a la demandada, por estimar que tuvo
razones plausibles para litigar.
Todo lo anterior, sin perjuicio de los derechos que a la demandante
le correspondan para accionar en la sede jurisdiccional que la ley
establece.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Notifíquese por cédula.
Redacción a cargo del Abogado (S) Sr. Jorge Medina Cuevas.
Rol Nº 40-2007.
Pronunciado por los Jueces don Roberto Jacob Chocair, Luisa Astrid
Larson Briceño y Jorge Medina Cuevas.
Autorizado por el Secretario de este Tribunal, Sr. Felipe Olmos Carrasco.