Radicación número: 190012331000200300038 01 1

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil tres (2003)
Radicación número: 190012331000200300038 01
Actor: SALOMÓN SUARÉZ GOYENECHE
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
FALLO
Decide la Sala el recurso de impugnación interpuesto por el actor contra la Sentencia del 18 de febrero de 2003 proferida
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante la cual se NEGÓ la acción de cumplimiento solicitada por
el señor SALOMÓN SUAREZ GOYENECHE en contra de la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR.
I. ANTECEDENTES
A. La Solicitud
El señor SALOMON SUARÉZ GOYENECHE, obrando por medio de apoderado, presentó escrito el 10 de enero de 2003,
en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, solicitando el cumplimiento por parte de
la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR de los artículos 24 y 25 del Decreto 353 del 11 de febrero de 1994 y del
artículo 39 del Decreto 1843 del 3 de agosto de 1994.
Afirmó que ha prestado sus servicios en forma continua e ininterrumpida a la Policía Nacional por un lapso superior a
quince (15) años, detentando actualmente el grado de Intendente.
Radicación número: 190012331000200300038 01
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Señaló que desde su ingreso a la Policía Nacional ha estado afiliado a la Caja Promotora de Vivienda Militar.
Manifestó que el 19 de octubre de 2001 formuló derecho de petición a la Caja Promotora de Vivienda Militar, solicitándole
el subsidio de vivienda militar establecido en el artículo 24 del Decreto 353 de 1994, considerando que cumple todos los
requisitos Pues tanto él como su esposa Clara Inés Palmito Durán, quien también presta sus servicios en la Policía
Nacional, carecen de vivienda y ninguno ha retirado sus cesantías.
La Caja Promotora de Vivienda Militar dio respuesta mediante oficio N° 22104 del 7 de noviembre de 2001, afirmando
que no cumplen los requisitos por cuanto la agente Clara Inés Palmito Durán ya obtuvo solución de vivienda a través de
los planes promovidos por la entidad “y por concurrir la afiliación por cónyuge no es procedente el otorgamiento del
subsidio”.
Aclaró que su cónyuge no ha sido favorecida con ningún subsidio para vivienda como lo afirmó la entidad demandada, ya
que si bien es cierto que la Agente Clara Inés Palmito solicitó un crédito por valor de dos millones de pesos ($2.000.000)
en el año de 1999 con el ánimo de construir vivienda, también lo es que el proyecto no se pudo realizar porque la Policía
Nacional no autorizó el pago de las cesantías por falta de Reserva Presupuestal, razón por la cual la agente canceló el
capital e intereses de dicho crédito.
Por lo anterior, estimó que la Caja Promotora de Vivienda Militar omitió dar cumplimiento a los Decretos 353 y 1843 de
1994, al no reconocer el subsidio de vivienda solicitado.
B. La Renuencia
A folio 5 obra repuesta por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar, en donde negó la petición del actor por no
cumplir los requisitos establecidos en el artículo 17 del Decreto 353 del 11 de febrero de 1994.
C. La Oposición
Mediante escrito que obra a folios 43 a 46, la apoderada judicial de la Caja Promotora de Vivienda Militar dio contestación
a la demanda señalando que no reconoció el subsidio de vivienda al actor porque no cumplía los requisitos legales, por
cuanto su cónyuge la agente Clara Inés Palmito ya tenia solución de vivienda, otorgada a través de uno de los programas
de vivienda ofrecido por la Caja.
Precisó que para la época en la cual la cónyuge del actor solicitó a la Caja de Vivienda Militar el préstamo para
construcción de vivienda, se encontraban vigentes las disposiciones contenidas en el Decreto 474 de 1986.
I. ANTECEDENTES
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Indicó que para ese tiempo el tipo de solución de vivienda que entregaba la caja consistía en “adjudicación directa o
préstamo, para cuotas iniciales con destino a entidades oficiales y organizaciones particulares afines, para construcción o
terminación” conforme al artículo 34 del Decreto 353 de 1994.
Igualmente como requisito para adquisición de vivienda se estableció en el artículo 38 del Decreto 353 de 1994 la
prohibición de acumulación de cuotas de cónyuges afiliados, ya que solamente uno de ellos, recibirá solución de
vivienda, por lo cual no procedía el subsidio.
Manifestó que no hay renuencia, requisito de procedibilidad para que prospere la acción de cumplimiento.
D. La Sentencia Impugnada
Mediante Sentencia del 18 de febrero de 2003, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca (folios 130 a 138)
Denegó por Improcedente la acción de cumplimiento.
Afirmó que al existir otro medio de defensa judicial, no es pertinente la acción de cumplimiento, pues cualquier
determinación de la administración que lesione derechos puede demandarse dentro de los términos de caducidad ante
esta jurisdicción pero por vía ordinaria.
Consideró que el subsidio de vivienda es un derecho sobre el cual recae una mera expectativa, por lo tanto no se esta
frente al incumplimiento de una ley, sino frente a la discusión de unos derechos que se deben dirimir directamente por el
juez natural, a través de las vías ordinarias y dentro del término legal.
Concluyó afirmando que la acción de cumplimiento esta prevista para ordenar el cumplimiento de una norma o acto
administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un
derecho que no se discute, porque ya ha sido reconocido al administrado.
E. La Impugnación
Mediante escrito que obra a folios 141 a 149, el accionante, IMPUGNÓ la anterior decisión reiterando lo expuesto en la
demanda.
Aseguró que se violó el numeral 3° del artículo 17 del Decreto 353 de 1994 que consagra la perdida de calidad de
afiliado, al desvincular de manera unilateral por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar, al afiliado Salomón
Suárez Goyeneche, sin que se le permitiese la elección como lo prevé la norma para continuar con la afiliación forzosa.
I. ANTECEDENTES
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Aseveró que Clara Inés Palmito desde hace más de ocho años se desvinculó de la entidad demandada como afiliada, por
lo tanto, el único que puede reclamar el subsidio de vivienda es el actor, por hallarse activo como miembro de la Policía
Nacional.
Agregó que el crédito otorgado a Clara Inés Palmito fue aprobado y desembolsado en vigencia del Decreto 353 de
febrero 11 de 1994; con lo cual se demuestra que para esa época si existía la figura del subsidio de vivienda; por ello no
se puede interpretar que el crédito obtenido por la agente sustituye al subsidio vivienda, máxime si se halla probado que
no se hizo uso de él.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de julio 29
de 1997, busca hacer efectivo el Estado Social de Derecho y tiene como finalidad proporcionar a toda persona la
oportunidad de exigir ante la jurisdicción contenciosa, que las autoridades públicas y los particulares cuando actúen o
deban actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o lo previsto en un acto administrativo,
para que la normatividad tenga concreción en la realidad, y su vigencia real y efectiva no quede supeditada a la voluntad
particular de la autoridad pública encargada de su ejecución.
Mediante el ejercicio de la presente acción, el señor SALOMÓN SUÁREZ GOYENECHE pretende que se ordene a la
CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR cumplir con lo establecido en los artículos 24 y 25 del Decreto 353 del 11
de febrero de 1994 y el artículo 39 del Decreto 1843 del 3 de agosto de 1994, es decir, se le reconozca el subsidio de
vivienda.
En primer lugar, la Sala observa que el accionante solicitó el reconocimiento del subsidio de vivienda establecido en el
artículo 24 del Decreto 353 de 1994 y que la autoridad accionada dio respuesta negativa a la anterior solicitud, situación
que aparece probada a folio 5, por lo que se constituye el requisito de renuencia, establecido en el inciso 2° del artículo
8° de la Ley 393 de 1997.
Entra las normas invocadas como incumplidas están los artículos 24 y 25 del Decreto 353 del 11 de febrero de 1994, los
cuales señalan:
“Artículo 24. SUBSIDIOS. A partir de 1995 el Gobierno Nacional apropiará anualmente un valor equivalente al 3% de la
nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, con carácter de subsidio
para vivienda, como parte de los programas ordenados, por el Consejo Nacional de la política Económica y Social,
COMPES, en el Plan Quinquenal de la fuerza pública.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
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Dicho subsidio será reconocido en las cuantías que a continuación se relacionan hasta 140 salarios mínimos legales
mensuales para categoría oficial, hasta 80 salarios mínimos legales mensuales para categoría suboficial, y hasta 70
salarios mínimos legales mensuales para quienes conserven la categoría de agente. Este subsidio no constituye factor
salarial para ningún efecto legal.
PARÁGRAFO 1°. El subsidio de que trata el presente artículo será concedido por una sola vez al núcleo familiar y
entregado previa comprobación de que su valor será invertido en la adquisición de vivienda.
PARÁGRAFO 2°. El plazo para acceder al subsidio será determinado por la Junta Directiva de la Caja Promotora de
Vivienda Militar, previa aprobación del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3°. Los oficiales, suboficiales, miembros de nivel ejecutivo, agentes y personal no uniformado de la Policía
Nacional accederán al subsidio a través del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, o por
intermedio de la Caja Promotora de Vivienda Militar en el caso en que estén vinculados a esta última por contrato de
prestación de servicios. Para el efecto se mantendrá las condiciones establecidas en este Decreto.”
“Artículo 25. REQUISITOS PARA ACCEDER AL SUBSIDIO.
1°. Carecer de Vivienda Propia.
2°. A partir de la expedición de este Decreto, no efectuar retiros parciales o totales de cesantías, hasta el momento de la
adjudicación del subsidio y obtener solución de vivienda.”
La Sala observa que los artículo 24 y 25 del Decreto 353 de 1994 establecen como presupuestos para que resulte
procedente el reconocimiento al subsidio de vivienda –pretensión concreta del accionante–, comprobar que su valor será
invertido en la adquisición de vivienda, carecer de vivienda propia, no efectuar retiros parciales o totales de cesantías,
hasta el momento de la adjudicación del subsidio y obtener solución de vivienda, situaciones que no pueden ser
verificadas mediante las pruebas allegadas al proceso.
Por otra parte se advierte que el Decreto 1843 del 3 de agosto de 1994 “por el cual se aprueba el Estatuto Interno de la
Caja Promotora de Vivienda Militar”, en el artículo 39 prevé:
“Artículo 39. Requisitos para acceder a solución de vivienda. Para que un afiliado vinculado por contrato de prestación de
servicios pueda adquirir vivienda por intermedio de la Caja Promotora de Vivienda Militar, se exigirán los siguientes
requisitos:
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
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1. Acreditar catorce (14) años de afiliación o término que modifique la Junta Directiva con aprobación del Gobierno
Nacional.
2. Al concurrir la afiliación de ambos cónyuges, solamente uno de ellos tendrá derecho a solución de vivienda, habida
cuenta de la pérdida de afiliación de que trata el artículo 17, numeral 3 del Decreto ley 353 de 1994 y normas
concordantes del presente estatuto.
3. Manifestar por escrito la aceptación o no de vivienda propuesta por la caja. En su defecto, presentar su propia
solución.
4. Transferir para el pago como parte del precio de vivienda los aportes administrados por la Caja Promotora de Vivienda
Militar, según lo dispuesto en los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Ley 353 de 1994 y normas concordantes del presente
estatuto.
5. Financiar el saldo del precio con recursos propios y/o del crédito, sometiéndose en este caso por conducto de la Caja
Promotora de Vivienda Militar al cumplimiento del trámite, requisitos, costos y garantías del sector público o privado.
6. Sometimiento al listado integrado general de antigüedad de afiliación en el orden que vayan sucediéndose las
soluciones.
7. Cumplir los procedimientos establecidos en la Caja para los trámites de vinculación a programas de vivienda en el
sector público o privado.”
De acuerdo con lo anterior, además de los presupuestos arriba indicados para el reconocimiento del subsidio, resulta
necesario acreditar catorce años de afiliación, establecer cual cónyuge tendrá derecho a solución de vivienda, en caso de
concurrir afiliación de ambos cónyuges, manifestar por escrito la aceptación o no de vivienda propuesta por la caja,
transferir para el pago como parte del precio de vivienda los aportes administrados por la Caja Promotora de Vivienda
Militar, financiar el saldo del precio con recursos propios y/o del crédito, sometiéndose en este caso por conducto de la
Caja Promotora de Vivienda Militar al cumplimiento del trámite, requisitos, costos y garantías del sector público o
privado, sometimiento al listado integrado general de antigüedad de afiliación en el orden que vayan sucediéndose las
soluciones y cumplir los procedimientos establecidos en la Caja para los trámites de vinculación a programas de
vivienda en el sector público o privado, aspectos que tampoco pueden establecerse a partir de las afirmaciones hechas
por el actor o el ente accionado.
La Sala advierte que a través de la presente acción no pueden pretermitirse requisitos que el mismo legislador ha
establecido para la aplicación y cumplimiento de una norma por parte de la autoridad competente.
Así mismo, la Ley 393 de 1997 señala además como requisito para la procedencia de la acción de cumplimiento que la
consagración del deber jurídico cuyo cumplimiento se exige se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable
exigible a la autoridad a la cual se esté reclamando el cumplimiento.
Es decir que se encuentre frente a una obligación clara, expresa y exigible siempre y cuando se cumplan los supuestos
que consagra la ley. Por lo tanto para que proceda la acción de cumplimiento es necesario que no haya duda sobre el
alcance de la norma cuyo cumplimiento se exige.
En el caso concreto la Caja Promotora de Vivienda Familiar consideró que el actor no reúne los requisitos que señalan el
artículo 25 del Decreto 353 de 1994 y el numeral 2° del artículo 39 del Decreto 1843 de 1994.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
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El actor por su parte manifestó que cumple todos los requisitos y si bien a su cónyuge la Caja le había otorgado un
préstamo éste no solucionó el problema de vivienda. Sin embargo, dado el antecedente del préstamo para vivienda que
se hizo a su cónyuge, no puede aseverarse que existe una obligación clara y exigible cuyo cumplimiento pueda
ordenarse a través de esta acción.
Toda vez que no es esta la vía para controvertir derechos, la Sala confirmará el fallo impugnado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta (4ª), administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1. CONFÍRMASE la providencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva.
2. DEVUÉLVASE al Tribunal de origen para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
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MARIA INÉS ORTÍZ BARBOSA
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
MARIA INÉS ORTÍZ BARBOSA
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