EL IMPACTO DE LAS REFORMAS AL ARTÍCULO 27

Capítulo v
El impacto de las reformas al Artículo 27
Constitucional en el campo
Jesús Carlos Morett Sánchez y Celsa Cosío Ruiz*
5.1. Presentación
El presente trabajo tiene como finalidad mostrar de manera sintética las
transformaciones que se generaron en los ejidos y comunidades de México, a
trece años del profundo cambio de la legislación agraria. El análisis parte de una
investigación que fue llevada a cabo por la Universidad Autónoma Chapingo
(uach), a través del Departamento de Sociología Rural, en colaboración con
el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía
Alimentaría (cedrssa) de la Cámara de Diputados, para brindar a los legisladores
un análisis objetivo de la propiedad social rural que contribuya a configurar
mejores leyes y políticas para el agro.
El estudio da respuesta a la petición del movimiento campesino, plasmada
en el Acuerdo Nacional para el Campo, de que una institución nacional con
alto prestigio académico, realizara un estudio imparcial y objetivo sobre los
efectos en la propiedad social, producto de los cambios al marco normativo
agrario de principios de los años noventa. El trabajo también se enmarca
dentro de la actual coyuntura en donde la lix legislatura aprobó en lo general
una nueva Ley Agraria que debe concluir en la sustitución de la actual, que
desde su inicio presentó una serie de deficiencias, contradicciones y constituyó
un retroceso en el derecho social mexicano, pionero en el mundo.
La investigación se basó en una encuesta que fue aplicada, en su inmensa
mayoría, por estudiantes de agronomía de la uach en sus regiones de origen,
por lo que, en los estados donde el número de estudiantes de la universidad
es pequeño o nulo, se tuvo que recurrir al apoyo de otras instituciones. Al
calcular el tamaño de muestra se encontró que con 395 encuestas se satisfacían
* Catedráticos-Investigadores del Departamento de Sociología Rural de la Universidad
Autónoma Chapingo.
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
los niveles de precisión y confiabilidad adecuados, sin embargo, se aplicó en
más de 650 ejidos y comunidades de todas las entidades federativas del país
(menos el Distrito Federal). Por otra parte, debido a sucesos no advertidos,
faltaron por levantar 15 cuestionarios en cuatro estados; mientras que en 14
entidades federativas se aplicaron un poco más de los instrumentos requeridos
(33). Lo anterior provocó una ligera sub / sobre representación en algunos
estados; sin embargo, a escala nacional, la muestra está dentro de los límites
tolerables para esta clase de investigaciones: 95% de confiabilidad y un margen
de error de cinco por ciento.
El objetivo general del estudio que aquí se resume, fue analizar las
modificaciones a que dieron origen las reformas al artículo 27 y la legislación
agraria en la seguridad en la tenencia de la tierra, la estructura agraria, el uso
del suelo, los sistemas productivos, los tratos agrarios, la procuración y la
impartición de justicia, la organización, y cuáles fueron sus repercusiones en
los ámbitos social, económico y demográfico para la población del medio rural
y para los indígenas en particular.
Toda reforma agraria es un proceso que altera radicalmente la estructura de
la propiedad rústica en un determinado país, a través de la redistribución masiva
de la tierra en beneficio de la población campesina. En México, ésta tuvo el
objetivo original de terminar con las haciendas y constituir dos sectores de productores: uno de pequeños campesinos (ejidatarios, comuneros y minifundistas
privados) y el de la moderna propiedad agraria capitalista. Como el contenido
material de la reforma lo constituía la entrega de tierra, en 1992, cuando se
modifica el artículo 27 constitucional y se deroga la obligación estatal de dotar
de tierras a los peticionarios, concluye la reforma agraria mexicana; sin embargo,
dicha reforma no terminó de llevar justicia social al campo. La culminación del
reparto agrario no debería representar el fin de la justicia social para un sector
que continúa con los más altos niveles de pobreza y de marginalidad social.
En los años ochenta, casi se había agotado la superficie de tierra
susceptible de afectación o de desincorporación del dominio de la nación.
Por otro lado, después de una etapa caracterizada por grandes movilizaciones
al margen de los canales corporativos, el movimiento campesino, a través de
su lucha, había repartido en los hechos los últimos latifundios simulados; por
lo que su movilización se orientaba, más que a la consecución de la tierra, a
obtener mejores condiciones y recursos productivos. Lo anterior se demuestra
en que, después de la gran insurgencia campesina de los años setenta y de la
toma de predios en todos los estados de la República, la lucha por la tierra
Escenarios y Actores en el Medio Rural
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decrece considerablemente, no obstante que el sector agropecuario vive en
esos años la primera de dos crisis económicas.
También a principios de los años ochenta, la caída de los precios del
petróleo, aunada al incremento de las tasas de interés a escala mundial, trajeron como resultado un intenso endeudamiento extremo, fundamentalmente
gubernamental, con lo que se profundizó la crisis estructural de la economía
mexicana, que había sido resultado del agotamiento de la modalidad de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones.
Por aquellos años, el gobierno comenzó a aplicar las recomendaciones de los
organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, orientadas a imponer ajustes estructurales, como la reducción de la
presencia del Estado en la vida económica y la apertura de la economía nacional
en beneficio de las grandes potencias, como condición para la obtención de
préstamos que al gobierno le resultaban indispensables para pagar el servicio
de la deuda y estabilizar la economía.
Asegurando que las leyes del mercado propiciarían un mejor desarrollo
del medio rural, pero sobre todo, que a partir de la compra-venta de la tierra,
la pobreza de los habitantes del campo se superaría, el gobierno hizo caso a las
recomendaciones de los organismos financieros internacionales para reajustar
la estructura agraria a favor del gran capital y el libre mercado.
La reforma del artículo 27 constitucional tenía como propósito eliminar el
reparto agrario como responsabilidad del Estado mexicano; abrir la posibilidad
de rentar y vender de manera legal las tierras ejidales y comunales; posibilitar
las sociedades mercantiles en terrenos rústicos y la transformación de tierras
ganaderas en agrícolas o en bosques.
El gobierno sostenía que mantener la posibilidad formal del reparto
agrario mantenía la inseguridad de los poseedores de la tierra, así como de
los inversionistas interesados en colocar sus capitales en el campo. También
que con las reformas se revertiría el minifundismo ejidal y comunal, pues se
posibilitaría la compactación de las tierras; y se permitiría la asociación, lo
mismo entre ejidatarios que con pequeños propietarios. Pero, contra lo que
se proponía, la reforma constitucional de 1992 no pudo revertir la creciente
pulverización de la propiedad resultante del reparto agrario, por el contrario,
ahora existen minifundios mucho más atomizados que hacen inviables o
restan rentabilidad a las actividades agropecuarias.
La mal llamada nueva reforma agraria, constituye en realidad el
tránsito hacia una nueva estructura agraria en México; en donde la creciente
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
liberalización del mercado de tierras, junto con la ampliación, en la práctica,
de los límites de la pequeña propiedad y las posibilidades para la concentración
territorial que permiten las asociaciones, tenderán hacia la conformación de
una estructura agraria con mayores dimensiones en la propiedad privada
del suelo.
La Ley Agraria conforma un marco más amplio y flexible para normar la
actividad agropecuaria; sin embargo, rápidamente pierde positividad (vigencia).
Refleja que quienes llevaron adelante la iniciativa no plasmaron totalmente
sus propósitos y, sus opositores, sólo lograron imponer frágiles candados para
dificultar a los ejidatarios el dominio pleno de sus tierras y poner débiles frenos
a la reaparición del latifundio. El resultado fue una Ley Agraria muy limitada,
contradictoria e incompleta, que no contempló aspectos fundamentales para
regular las nuevas condiciones en el agro y significó un paso atrás en el derecho
social mexicano.
Los cambios en la Ley Agraria fueron posibles también por el desgaste de
la relación campesinos-Estado, el debilitamiento de la estructura campesina
oficial construida después de la Revolución y la falta de visión de las dirigencias
de sus organizaciones ante las nuevas condiciones, del país y del medio rural
en particular.
El movimiento campesino mexicano se encontraba en una etapa de
gran reflujo. La debilidad política del movimiento campesino se mostró en
su subordinación al proyecto de cambio al marco legal que no les beneficiaba
y, sobre todo, a su escasa capacidad de convocatoria de las fuerzas políticas
nacionales, lo que dio como resultado la ausencia de una respuesta organizada
y contundente en contra de las políticas neoliberales.
La Ley Agraria contiene dos graves errores de origen: concebir que el
principal problema en el campo es el de la inseguridad de la tenencia de
la tierra. Y suponer que con las asociaciones se capitalizaría el medio rural.
Se proclamó que dando seguridad a los pequeños propietarios a través de
proscribir el reparto agrario y, a los ejidatarios y comuneros, por medio de la
entrega de certificados agrarios, se resolvería el problema agrario; y que dando
facilidades para la asociación, el capital fluiría masivamente al campo.
La legislación agraria, por su implícita concepción del papel de los protagonistas, es totalmente insuficiente e injusta. Los ejidos que tienen posibilidades
de asociarse son, naturalmente, aquellos que tienen diversos recursos productivos
que los hacen atractivos para los inversionistas. La Ley Agraria y su exposición de
motivos no plantean alternativas para los ejidos pobres (la inmensa mayoría),
Escenarios y Actores en el Medio Rural
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en la medida en que estos no sean susceptibles, precisamente por su carencia
de recursos, para asociarse con el capital privado.
La Ley Agraria está compuesta por dos ejes fundamentales: el primero
es un conjunto de transformaciones para la propiedad social, que más que
contribuir a su fortalecimiento, tiende, a la larga, a su desaparición; el segundo,
está representado por una serie de medidas para garantizar la seguridad en la
tenencia de la tierra y para posibilitar que la pequeña propiedad aumente sus
límites.
La Ley Agraria se refiere más a los procedimientos y mecanismos para
eliminar al ejido y al ejidatario, a la comunidad y al comunero, que para el
fomento y permanencia de estas modalidades de tenencia de la tierra o para
el impulso de formas superiores de organización que permitan superar las
limitaciones de los ejidos y comunidades. La mencionada ley es contradictoria
en varios aspectos, como cuando plantea que el área de asentamiento humano
y la de uso común son inembargables, imprescriptibles e inalienables; pero, por
otra parte, autoriza el pleno dominio sobre los solares urbanos del ejido y el
parcelamiento del área común, por lo que, una vez realizado este fraccionamiento,
se puede también autorizar el pleno dominio de dicha área, o bien, pueda
perderse en caso de que la aporten a una sociedad que se declare en quiebra.
Estos engorrosos procedimientos no impiden la enajenación de los terrenos de
propiedad social, simplemente hacen más complicados y difíciles los trámites.
Y lo que es peor, no limitan la venta de tierra de ejidos y comunidades, sino
por el contrario, la estimulan, pero a bajos precios.
A principios de los años noventa, en el marco del cambio estructural
de la economía mexicana, se conjugaron una serie de factores como la
imposibilidad material de continuar con el reparto de tierras, la obsolescencia
de la Ley Federal de Reforma Agraria, la crisis agraria y de representatividad
política, la escasa fuerza e independencia del movimiento campesino, la
apertura comercial y la consecuente competencia externa, la descapitalización
en el medio rural, la falta de seguridad plena en la tenencia de la tierra, la poca
movilidad de los factores productivos en el campo y la excesiva regulación, que
propiciaron el cambio de las leyes y de la política en materia agropecuaria.
A trece años del fin de la reforma agraria, el campo mexicano no ha superado
los problemas que las enmiendas a la legislación y la profunda transformación de
la política agropecuaria supuestamente ayudarían a solucionar. La información
emanada de esta investigación (representativa a escala nacional), pero también
los datos del gobierno, corroboran que los cambios en la política y en la ley
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
fueron un fracaso: no cumplieron su objetivo fundamental que era llevar justicia
y bienestar a los campesinos. El sector agropecuario nacional se encuentra en
un virtual estancamiento, con una tasa promedio de crecimiento anual de
apenas 1.2% durante el periodo; la inversión tampoco ha fluido al medio
rural; y no obstante que es posible conceder la parcela como garantía, el crédito
gubernamental y privado disminuyó; asimismo, los contratos de asociación
entre ejidatarios y particulares son muy escasos. El único avance significativo en
estos años es la seguridad en la tenencia de la tierra para ejidatarios, comuneros
y, sobre todo, a los grandes propietarios, por haber acabado el reparto agrario.
El problema del campo no es el de la tenencia de la tierra sino el de la baja
rentabilidad y el de la falta de apoyo gubernamental.
La promesa de impartición de una justicia agraria pronta y expedita a los
campesinos no se ha cumplido, pues, sin haberse terminado completamente el
rezago histórico (amparos en trámite, ejecutorias sin cumplimentar, resoluciones
pendientes de ejecutar, etcétera), se ha generado un nuevo rezago agrario ante
la imposibilidad material de terminar los procesos judiciales agrarios en
términos de la ley. Por otro lado, tampoco se ha hecho efectiva la protección
y la integridad de las tierras de los pueblos indígenas.
En lo político se dan cambios contradictorios que tienden, ante la menor
injerencia del Estado, al retorno a formas más autoritarias y arbitrarias de poder
en el agro: el neocaciquismo; pero también a métodos más modernos, de las
grandes empresas agroalimentarias, a través de la agricultura de contrato. Por
el lado estatal, al desmantelamiento de la estructura de dominación a la que
estaban fijados los ejidos y comunidades, se contrapone tibiamente un limitado
neocorporativismo. Por lo que, si en lo económico la tendencia es hacia la
conformación de la mediana propiedad, en lo político, se da una contradictoria
situación de un regreso, en las zonas más atrasadas, a formas de dominación
caciquil por parte del capital comercial o usurario y, en las regiones o cultivos de
exportación o más redituables, a una subordinación de los pequeños productores
a la gran empresa a través de los contratos, los créditos y las asociaciones;
mientras que, por la parte gubernamental, un débil corporativismo.
A lo largo de los trece años que se han estudiado un rasgo distintivo
ha sido que, por lo menos en cada entidad federativa, se ha manifestado un
acto de conflictividad agraria. Además, han surgido nuevos problemas como
resultado de la aplicación de la actual legislación y los nuevos programas.
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5.2. JUSTICIA Y LIBERTAD
Con los cambios de 1992 al marco jurídico, termina el derecho social agrario
en México, que estaba basado en una redistribución del ingreso, por la vía
de la dotación de tierra; al concluir el reparto agrario culmina esta forma de
justicia sin haber conseguido sus objetivos, ya que hoy existen en el campo
más trabajadores sin tierra que antes de la revolución.
En su lugar apareció una instancia para la mediación en los conflictos
campesinos: la Procuraduría Agraria, y un sistema autónomo de impartición de
justicia: los tribunales agrarios. La concepción de fondo es que los problemas
agrarios son sólo de tenencia de la tierra y que la justicia agraria es para garantizar
y proteger la propiedad del suelo.
Los ejidatarios y comuneros tienen derecho y son libres para asistir a
las asambleas, rentar su tierra, venderla sin el consentimiento de su familia,
apropiarse de mala fe de una parcela; para asociarse, para repartirse las tierras
de uso común y los solares urbanos, para dejar de sembrar, para emigrar y para
heredar a alguien que no sea de su familia. Ahora ya son “libres” para dejar de
ser ejidatarios y comuneros y para desintegrar sus núcleos agrarios.
En lo que atañe al rezago agrario, desde el año de 1992, hasta el mes de julio
del año 2005, se habían resuelto por los tribunales agrarios 1 295 resoluciones
presidenciales que estaban pendientes de ejecutarse. Lo que significó la entrega
de casi 4.5 millones de hectáreas a más de 119 mil campesinos. Lo anterior
representa que, casi la mitad de los asuntos de solicitud de tierra atendidos por
los tribunales (46.8%), se declararon improcedentes o con resolución negativa.
Lo que significa que una parte importante de los campesinos solicitantes no
obtuvo tierra. Con el ordenamiento de la propiedad rural, se beneficiaron los
grandes propietarios, quienes de esta manera mantienen intactas sus posesiones.
Lo que se agrava con la imposibilidad de que sean afectados los excedentes de
la propiedad rural, pues hasta la fecha sólo el estado de Zacatecas ha legislado
en la materia.
5.3. SEGURIDAD EN LA TENENCIA DE LA TIERRA
El gobierno emprendió un programa de regularización en la tenencia de la
tierra del sector social, como nunca se hizo a lo largo del proceso de reforma
agraria. No obstante, con trece años de funcionamiento, los grandes recursos
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
otorgados para su aplicación y la participación de tres instituciones en su
operación (inegi, pa y ran),27 todavía faltan por ordenar más de 13% de los
núcleos agrarios del país; alrededor de 25 millones de hectáreas están sin regularizar, poco más de una cuarta parte de la superficie social, y más de una
quinta parte de los sujetos agrarios del país no cuentan con los certificados que
acreditan su propiedad sobre la tierra; por lo que actualmente casi un millón
de ejidatarios y comuneros no han certificado sus tierras por la existencia de
conflictos o porque el procede28 no cumple con sus expectativas. Además, los
núcleos que aún no están certificados son los más grandes y los que tienen
una compleja conflictividad.
En general el procede se aplica con gran premura, de tal suerte, que
en ocasiones legitima despojos, acaparamientos e injusticias, que por temor
a represalias o miedo a desaprovechar la ocasión en que gratuitamente se les
ofrecía la titulación, los campesinos no denuncian.
Como la regularización se ha realizado a marchas forzadas y sin otorgar
las facilidades para el registro catastral de una gran cantidad de operaciones
de fraccionamiento, venta y cesión que se han dado sin control. A este ritmo,
en no más de quince años, es muy probable que se requiera un nuevo proceso
de regularización.
De los núcleos que en la encuesta no se habían certificado (10.5%),
se identificaron varias causas que han impedido la completa aceptación y
culminación del programa. Entre las más importantes destacan: la decisión de
la asamblea, los conflictos interparcelarios y los problemas por límites con otros
núcleos, elementos que en su totalidad abarcan 56% de los casos. Sorprende
constatar que 7% de núcleos no dispongan de su carpeta básica. Además, se
lograron identificar algunas causas que no habían sido consideradas, como
por ejemplo, la falta de información y conocimiento sobre el procede (esto
es realmente significativo para un programa que se inició hace trece años), y la
existencia de conflictos con empresas paraestatales como Pemex.
En promedio, faltaría por regularizar entre 21 y 26% de la superficie
social; por lo que alcanzar la meta de 103.5 millones de hectáreas certificadas
durante la presente administración es poco realista, a lo que habrá de sumarle
también que las propiedades que faltan por regularizar precisamente son las
Instituto Nacional de Geografía e Informática (INEGI), Procuraduría Agraria (PA),
Registro Agrario nacional (RAN).
28
Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos.
27
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más grandes y conflictivas; por lo que para el año 2006 quedarían por certificar
casi 22 millones de hectáreas.
La cifra anterior puede ser aún mayor ya que existen algunas acciones
pendientes de ejecutar por parte de los tribunales agrarios, que posibilitarán la
creación de nuevos núcleos agrarios y ampliarán la extensión de superficie social
en el futuro. Faltarían por realizarse 4,011 acciones agrarias, que ampararían la
entrega de alrededor de 3.4 millones de hectáreas.
5.4. ESTRUCTURA AGRARIA
Estos trece años no registran cambios importantes en la composición general de la
estructura agraria, la cual sigue dividida formalmente, casi en la misma proporción que antes de las reformas, entre propiedad privada y propiedad social.
Entre 1991 y 2001, la superficie de propiedad social aumentó 1.7%,
mientras que se incorporó al dominio pleno 1.2% de la tierra (generalmente
núcleos conurbados y de extensión poco significativa); es decir, la propiedad
social tuvo una ganancia territorial de 0.5%. Sin embargo, estos datos no son
del todo concluyentes, ya que se conoce de prácticas de venta que no se registran porque se realizan en ejidos sin dominio pleno y, peor aún, de ventas de
tierra que se destinan para el asentamiento humano, lo que definitivamente
las saca de la producción agropecuaria y de la propiedad social rural. Por otro
lado, aún es prematuro evaluar el efecto que sobre los ejidatarios y comuneros
tiene que dar en renta sus parcelas; no obstante, el hecho mismo de alquilarlas,
en general constituye un paso hacia su pérdida, ya que son rentadas porque el
campesino no tiene los medios para hacerlas producir o porque emigró.
Las transformaciones más importantes se aprecian al interior de la propiedad
social: aumentó el minifundismo y el abandono de parcelas, además de incrementarse el fraccionamiento de las tierras de uso común; mientras que la
propiedad comunal se redujo en extensión y en sujetos.
En el censo ejidal de 1991, los ejidos representaban 91.4% del total de
núcleos agrarios del país, mientras que 8.5% correspondía a las comunidades,
la Procuraduría Agraria indica que en 2005 los ejidos representan 92.3% y
las comunidades 7.6% del total de núcleos agrarios, lo que significa que en
13 años las comunidades se redujeron proporcionalmente 1% y los ejidos se
incrementaron 1 por ciento.
En el año de 1991 existían en el país 3.5 millones de sujetos agrarios, en
2001 eran un total de 4.8 millones, lo que significó un incremento de 37.1%
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
en diez años, mientras que la superficie dotada solo aumentó 1.7%, por lo que
el fenómeno de la pulverización de la tierra resulta evidente.
En 1991, del total de sujetos agrarios, los ejidatarios representaban 77.1%
y los comuneros 22.8%; en el año 2001, cuando la información ya incluía a
los posesionarios, los ejidatarios representaban 60.4%, los comuneros 20.8% y
los posesionarios 18.7%; en las estadísticas agrarias de 2005, los ejidatarios son
53.8%, los comuneros 8.4% y los posesionarios 13.5%. En la encuesta uach
2005, los ejidatarios representan 85.9% y los comuneros 14% de los sujetos
agrarios existentes en los núcleos de la muestra. Las cifras son contundentes:
paulatinamente va disminuyendo la tierra de las comunidades agrarias y también
el número de comuneros.
En los casos de ejecución de resoluciones presidenciales, la superficie
recibida por sujeto agrario fue disminuyendo paulatinamente. Así en el año de
1992 a cada persona le correspondieron en promedio 59.5 hectáreas de tierra,
mientras que en el 2005 les correspondieron sólo 15 hectáreas por sujeto.
5.5. DOMINIO PLENO
Pocos núcleos agrarios y una reducida superficie se han incorporado al dominio
pleno, principalmente en el norte del país y en entidades federativas con baja
presencia de población indígena; no obstante, existen múltiples operaciones de
compra-venta que no se consignan porque se efectúan en comunidades o en
ejidos que no han optado por el dominio pleno. La tendencia apunta a que se
incrementen las ventas sin cumplir la normatividad y, cada vez más a personas
extrañas a los núcleos. De tal suerte, que si en el año 2001 en 63% de las
propiedades sociales se dieron operaciones de venta, para el 2005 fue en 79%
de los núcleos; además, los ejidos y comunidades en donde se vendió tierra a
personas ajenas a ellos, se incrementó de 39% a 56% en el mismo lapso.
Con base en información del Registro Agrario Nacional, hasta julio de
2005, en un área de 1 245 228.6 hectáreas (1.2% del total de la superficie
social nacional), 2,463 núcleos agrarios (8.2%) han adoptado el dominio
pleno; siendo en su mayoría pequeños y conurbados.
El 59.8% de núcleos con acciones de dominio pleno se realizaron en
ciudades medias y áreas metropolitanas probablemente con la finalidad de
vender más fácilmente sus tierras para fines habitacionales.
Escenarios y Actores en el Medio Rural
163
5.6. NÚCLEOS CONURBADOS
Ante la intensa presión que se ejerce sobre la tierra de ejidos y comunidades
cercanos a los centros urbanos, se han generado una serie de situaciones
anómalas como la venta ilegal de tierras, conflictos agrarios provocados por
invasiones y asentamiento humanos irregulares. De tal forma que, en el año
2003, existían en el país 1,191 núcleos agrarios que se consideran urbanos
o comprendidos dentro de la mancha urbana de alguna metrópoli y 6,194
que presentan asentamientos irregulares, lo que significa que casi una cuarta
parte de los núcleos agrarios del país (24.6%) enfrenta una situación difícil,
relacionada con el crecimiento descontrolado de las ciudades.
De acuerdo con el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación
del Territorio, de año 2001 al 2006, el crecimiento poblacional demandará
alrededor de 95 mil hectáreas de suelo urbano para vivienda y desarrollo y que
aproximadamente dos terceras partes provendrá de ejidos y comunidades.
Al comparar esta reserva con el requerimiento de suelo por entidad se
concluye que Aguascalientes, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacán,
Quintana Roo y Zacatecas tienen reserva suficiente para cubrir la demanda de
suelo urbano de tres años. Es decir que en este momento, dichas reservas están
a punto de agotarse y en las demás entidades ni siquiera existe la posibilidad de
satisfacer la demanda que se presente.
El impacto que tienen las acciones de dominio pleno sobre el crecimiento
urbano es significativo, pues 56.1% de ellas se han realizado en ciudades medias
y 3.7% en áreas metropolitanas.
Probablemente uno de los efectos más graves del cambio en la legislación
agraria, ha sido que propició la venta descontrolada de predios agrícolas para
transformarlos en lotes urbanos. Ante la baja rentabilidad de la agricultura
muchos ejidatarios y comuneros les conviene más vender fracciones pequeñas
de tierra y, a veces toda la parcela, que seguir sembrando. Esta situación traerá
en un futuro próximo gravísimos problemas de falta de servicios públicos en
un sinfín de asentamientos humanos irregulares en las áreas periurbanas.
5.7. ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Se suponía que un marco legal protector de los derechos de propiedad crearía
condiciones para incentivar a los ejidatarios y comuneros a modificar los
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
procesos agropecuarios y forestales. El nuevo contexto no modificó el patrón
de cultivos, ni se aprovecharon mejor las tierras; tampoco se intensificó la
actividad productiva y las formas de trabajo.
De 1991 a 2005, se han dado una serie de cambios: como la desaparición
de los esquemas de subsidios estatales; la apertura comercial y la disminución
de los créditos, que han llevado a que los ejidos y comunidades se concentren
más en la agricultura (principalmente en el cultivo de maíz) y paulatinamente
se reduzca su participación en la ganadería, en las tareas forestales y en las
actividades extractivas
De acuerdo con datos de inegi, dentro de las prácticas agropecuarias
y forestales, la agricultura continúa siendo la más importante para los ejidos
y comunidades. Esta labor se incrementó en 0.8% de las propiedades sociales
de 1991 a 2001. La ganadería, aunque sigue siendo la segunda actividad de los
núcleos, se dejó de practicar en 3.3% de las propiedades sociales en el mismo
periodo. La silvicultura se mantiene como la tercera ocupación en orden de
importancia, reduciéndose en 0.3%. El número de propiedades sociales con
otras actividades diferentes a las anteriores se incrementaron 2.7% en el mismo
periodo. El que los ejidos y comunidades se concentren más en la agricultura y
paulatinamente se reduzca su participación en la ganadería y en las actividades
forestales, es una tendencia que se confirma también en los resultados de nuestra
encuesta. De tal forma, que en esos catorce años, 8.5% más de los núcleos de
la muestra se dedicaron a la agricultura como actividad principal, 0.8% a otras
labores, 9% abandonaron la ganadería como tarea primordial y 0.4% dejaron la
explotación forestal como principal actividad productiva.
Los números obtenidos mediante la muestra, señalan que en cerca de
60% de las propiedades sociales el cultivo que más se practica es el maíz. Cabe
destacar que 2% no se dedicaba como labor principal a la agricultura.
La ganadería, se realiza en pequeña escala y como alternativa complementaria. Por la baja productividad de esta actividad en el sector social y por los
grandes volúmenes de importaciones de carne y vísceras en los últimos años, de
acuerdo con el inegi, tuvo un repliegue en 22.6% de 1991 al 2001 en ejidos y
comunidades. Los anteriores datos también se confirman con nuestro estudio que
señala un decremento de la ganadería superior a 19% entre 1991 y el año 2005.
En orden de importancia, la silvicultura constituye la tercera actividad en
los núcleos agrarios, pero los datos del inegi señalan que, de 1991 al 2001, el
número de ejidos y comunidades con aprovechamiento forestal se redujo 4.1%.
Según datos de nuestra encuesta, sólo en 23% de los núcleos se desarrollan
Escenarios y Actores en el Medio Rural
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diversas actividades de aprovechamiento forestal; la más importante es la
obtención de leña (69%), seguida por el corte de madera (40%); mientras que
11% corresponde a elaboración de carbón. No se reporta ningún aserradero
entre los bienes de los núcleos de la muestra, lo cual puede deberse a que
varios de ellos tengan concesionada la explotación maderera a particulares, o
que la obtención de madera se hace de forma muy rudimentaria, obteniendo
toscos postes, vigas y tablones, con herramientas muy simples.
En general, el número de propiedades sociales con actividades no agropecuarias ni forestales, se incrementó 123% de 1991 al 2001; es decir, de
3,583 a 7,992 núcleos (inegi).
Durante el periodo es notable, en los ejidos y comunidades estudiados,
la disminución de los bienes de propiedad común. Para 1991, 20% de los
núcleos tenían maquinaria en común; sin embargo, en 2005 se redujo a sólo
13% de los núcleos. La disponibilidad de transporte en común también se
redujo de 45% de núcleos en 1991 a 13% en el año 2005.
La infraestructura para la producción pecuaria, de por sí muy limitada,
en 1991 únicamente 2% de los núcleos contaban con naves para aves y 3%
con naves para cerdos, para 2001 se redujo a 1% de los núcleos en ambos casos
(inegi).
La disponibilidad tanto de infraestructura productiva como de bienes en
común, en general es más limitada en las comunidades agrarias que en los ejidos.
5.8. PROBLEMÁTICA DE LAS TIERRAS DE USO COMÚN
Por la riqueza que poseen las tierras de uso común y la dificultad que presenta
la configuración geográfica y de límites entre núcleos, son muy frecuentes los
problemas de invasión y aprovechamiento por personas ajenas al ejido y/o
comunidad, y en esas áreas es donde se protagonizan conflictos agrarios agudos
y de difícil solución.
En los núcleos certificados de la muestra, se ha incrementado el parcelamiento de las tierras de uso común en 20% de ellos, la renta y venta de esas
superficies se han dado en 20% de los mismos, en 26% se ha modificado
su uso para el aprovechamiento agropecuario y forestal; en 11% el cambio
fue drástico, al desaparecer el área de uso común; y en 3% de los núcleos se
destinan para asentamientos humanos.
166
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
Con las modificaciones a la ley, se han presentado una serie de cambios en
la utilización de las tierras de uso común en 17% de los núcleos que cuentan
con este tipo de áreas, según los datos de la encuesta. Así se ha dado parcelamiento en 15% de ellas; en 9% asentamientos humanos irregulares; y en
aproximadamente una quinta parte se ha cambiado su uso para aprovechamiento
agropecuario; asimismo, se ha incrementado la renta o venta en 9 por ciento.
Del año 2001 a 2005, de acuerdo con los resultados de la encuesta, el
número de propiedades sociales con aprovechamiento de las tierras de uso
común se incrementó 2.7 por ciento.
En el manejo de las tierras de uso común, según comparativo de la muestra
con inegi, el pastoreo se mantiene como principal actividad; en 2001 una
cuarta parte de núcleos agrarios las utilizaba para llevar a pastar a sus animales;
en el año 2005, en 66% de los núcleos el pastoreo es lo que más se practicaba.
La actividad agrícola presenta un aumento importante en los últimos cinco
años; y dentro de las demás formas de aprovechamiento destaca su uso para la
recolección y la pesca, actividades que no exigen gran inversión.
La información de la muestra refiere que de los núcleos agrarios con
aprovechamiento de las tierras de uso común, 67% son ejidos y que en dos terceras
partes de éstos las utilizan para actividades ganaderas, como agostaderos.
De manera inversa que en el caso anterior, la recolección es ligeramente
superior en los ejidos (11%) que en las comunidades (9%).
La Secretaría de Reforma Agraria reporta que de las tierras de uso común,
para el caso de los ejidos 98.4% pertenece a mismos ejidatarios, mientras
que 1.6% corresponde a posesionarios; en tanto que en las comunidades,
exclusivamente los comuneros aprovechan las tierras de uso común.
De acuerdo con la encuesta, en 69% de los núcleos en donde no ejidatarios
aprovechan las tierras de uso común, las destinan para agostadero; en segundo
lugar para recolección (22%); le siguen la agricultura, la pesca y la caza (15%)
y en 5% se da el aprovechamiento forestal.
El disfrute de las tierras de uso común por no ejidatarios se da en cerca de
una quinta parte de los núcleos agrarios, de los cuales en 91% son aprovechadas
por posesionarios y avecindados, y en 9% por personas ajenas a los núcleos.
A partir de la certificación en los núcleos agrarios, se presentaron una serie
de problemas en las tierras de uso común. De acuerdo con la encuesta, en 24%
son debido a invasiones y/o conflictos por límites; en 16% por acaparamiento;
en 13% por construcciones irregulares; 11% por la tala clandestina; y 11%
por parcelamientos no autorizados.
Escenarios y Actores en el Medio Rural
167
A escala nacional el promedio de superficie de tierras de uso común que
tiene asignada, delimitada y certificada cada ejidatario en lo individual es de
27.2 hectáreas; mientras que a los posesionarios les corresponde, en promedio,
una superficie de 13.6 hectáreas. El procede propició que se parcelaran y
certificaran en lo individual tierras de uso común.
En 10% de los ejidos de la muestra se presenta parcelamiento en tierras
de uso común. Del total de las tierras que los entrevistados indicaron como
parceladas dentro del área de uso común, 69% cuentan con parcelamiento de
derecho en su interior, es decir, que lo realizaron con el procede, y 31% de hecho,
sólo cuentan con el reconocimiento al interior del ejido. En las comunidades
agrarias entrevistadas, este fenómeno no existe.
5.9. TRATOS AGRARIOS
Los tratos agrarios por orden de importancia fueron la venta, la renta, la aparecería,
las permutas y el préstamo; todos sus formas tendieron a incrementarse, aunque
en diversa magnitud, entre 1992 y el año 2005. En general, los tratos agrarios
no parecen haber llevado beneficios a los ejidos y comunidades, las ventas
ocasionaron diversos problemas y merman el patrimonio social, mientras que
rentar es un paso para perder la tierra y corroe la organización.
En nuestra investigación el trato más extendido fue la venta, ya que
estas operaciones se habían realizado en 76% de los núcleos estudiados. La
adquisición de tierra a partir de 1992 se incrementó en la mitad de los núcleos
certificados y en casi 45% de los no certificados. Lo que hace suponer que la
falta de certificación no fue obstáculo para las ventas.
Según datos del viii Censo Ejidal de 2001, en 63% de las 30 305 propiedades sociales se habían realizado compraventas de tierras ejidales y de estas operaciones, 61% se realizaron entre los mismos ejidatarios y 39% con no ejidatarios.
Cotejando nuestra investigación con el censo ejidal (2001), los núcleos
agrarios con venta de parcelas se incrementaron 16% entre el año del censo
y 2005, ya que en cuatro de cada cinco ejidos y comunidades se dieron
operaciones de compra–venta de parcelas. Estas prácticas se incrementaron 49%
a partir de 1992 y 54% después de la certificación. La superficie involucrada en
estas transacciones equivale a 6% del área parcelada de los núcleos estudiados.
Por otro lado, 1.7% de los sujetos agrarios en estos últimos trece años vendió
toda su tierra, y uno de cada 200 vendió su tierra y emigró de los núcleos.
168
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
La adquisición de tierra, en poco más de la mitad de los ejidos y comunidades estudiados (54%), se realizó entre los mismos ejidatarios o comuneros.
Mientras que el censo ejidal 2001 reporta 61%, es decir que en cuatro años se
incrementó 7% la venta a personas que no eran ejidatarios ni comuneros. En
la investigación, en 42% de los núcleos los posesionarios compraron parcelas,
en 31% los avecindados y los migrantes también en 31%. La suma da más
de 100%, porque en un mismo núcleo pueden participar distintos tipos de
compradores; eso fue lo que ocurrió en 63% de ellos. Ahora bien, solo se
vendió tierra entre los mismos ejidatarios en 16% de los núcleos, en 11%
exclusivamente compraron tierra los posesionarios; y en 6% únicamente la
adquirieron los avecindados.
Los ejidatarios fueron los que compraron más hectáreas de tierra parcelada
(2.3% de la superficie total parcelada en la muestra de estudio), seguidos por
los posesionarios (2.2%), y los que menos extensión compraron fueron los
avecindados y migrantes (1%) respectivamente.
En 10% de los núcleos se generaron problemas a raíz de los actos de
compra-venta. De ellos 26% fueron por incumplimiento de alguna de las
partes, por acaparamiento en 18%, por inconformidad de los sucesores en 12%,
por límites 15% y por otras causas también en 15 por ciento.
El segundo trato fue la renta, que se practicaba en 69% de los núcleos
visitados. Aquí, el incremento de la renta se dio proporcionalmente en forma
mayor en los ejidos no certificados, 41%, frente a los certificados, 35 por
ciento.
En general dar tierras en renta tiene dos grandes efectos negativos en los
núcleos agrarios. En lo individual, el hecho mismo de alquilarlas, frecuentemente,
constituye un paso hacia su pérdida, ya que son dadas en renta porque el
agricultor carece de los medios para hacerlas producir o porque salió en busca de
trabajo. Y, en lo colectivo, la renta de la tierra de los ejidos y comunidades incide
en la desaparición de su organización económica y política, de sus empresas
y de organizaciones campesinas de segundo y tercer nivel que las aglutinaban.
En quince años la renta aumentó. Nuestra investigación demuestra que
esta cantidad se incrementó 27%; ya que en 69% de los núcleos de la muestra
se daban prácticas de renta. De los núcleos en donde se venía dando la renta
antes de las reformas, en 58% continuó en la misma magnitud que antes;
mientras que en 42% de núcleos visitados, la renta se incrementó. Por lo que
es evidente que las reformas al marco jurídico agrario sí tuvieron fuerte efecto
en la renta. Los datos sugieren también que la certificación incrementó la
Escenarios y Actores en el Medio Rural
169
renta en 33% de los núcleos regularizados. De las prácticas de arrendamiento
36.3% eran previas a las reformas.
Existen entidades federativas en donde en todos los núcleos agrarios se da
la renta de parcelas, como Sonora, Sinaloa, Nayarit, Morelos, Colima y Baja
California. Existen 23 estados en donde en más de la mitad de los núcleos se
práctica la renta.
El tercer trato es la aparcería, que se realiza en más de la mitad de los núcleos
estudiados (55%); de ellos, en donde los índices de incremento fueron mayores
son los núcleos certificados, con 20%; mientras que en los no certificados
disminuyó 23 por ciento.
El cuarto trato son las permutas que se realizaron en 39% de ejidos y
comunidades del estudio. Este intercambio de parcelas aumentó 14% a partir
de 1992 y 13% con la certificación.
Después de 1992, en Baja California todos los ejidos de la muestra
realizaron permutas; en las tres cuartas partes de los núcleos de San Luis Potosí;
en 71% de Campeche; 67% de Durango; 60% de Morelos y Sinaloa; en 56%
de los de Guanajuato; 54% en Chihuahua y en la mitad de Coahuila, Colima,
Nayarit y Aguascalientes.
Posteriormente a la certificación, en los estados más productivos o irrigados
como Baja California, Coahuila, Guanajuato, San Luis Potosí y Sinaloa, las
permutas se incrementaran entre diez y 15% de los núcleos. Tal vez los sujetos
agrarios aprovecharon el procede para transferir parcelas y compactar sus áreas
de cultivo.
El quinto trato es el préstamo de parcelas que se daba en 28% de los
núcleos de la muestra. Este trato muestra un comportamiento ambivalente, en
20% de núcleos no certificados el préstamo se incrementó, mientras que en 17%
de ejidos y comunidades certificados disminuyó y en 11% aumentó.
5.10. CRÉDITO Y APOYO GUBERNAMENTAL
Entre los años 1992 y 2004, el crédito disminuyó notablemente. En 1992 el
Banrural otorgó prestamos por 3 993.9 millones de pesos, y en el año 2004 los
créditos ascendieron a 1 943.4 millones de pesos constantes, lo que significa que,
en el periodo, el financiamiento de la banca estatal disminuyó casi la mitad.
La reducción del crédito estatal hacia el agro es más pronunciada en las
tierras de temporal, ahí la reducción fue de 82%. Por cultivos, el financiamiento
170
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
para la superficie sembrada de arroz disminuyó 87%, en algodón 86% y en maíz
81%. Como el maíz continúa siendo el cultivo principal en 57% de los núcleos
agrarios, es evidente el retiro del apoyo del gobierno a ejidos y comunidades.
El financiamiento otorgado por Banrural y Financiera Rural disminuyeron
en cantidad de dinero pero aumentaron en superficie habilitada, ya que de 1990
a 2004 el incremento fue de 783 mil hectáreas; como el crédito gubernamental
se ha contraído enormemente en los últimos años para los ejidos y comunidades,
es evidente que el apoyo brindado ha sido para los grandes productores.
El crédito es ahora más pequeño y disperso, pues mientras el monto del
financiamiento se reduce casi la mitad, la superficie habilitada se multiplica
más de dos veces. Además, de todas las clases de préstamo, se ha dado una
tendencia a disminuir el crédito refaccionario y aumentar el préstamo de corto
plazo, utilizado para la compra de insumos o para pagar cartera vencida.
Los programas gubernamentales orientados al apoyo de los campesinos,
son insuficientes para cubrir las necesidades de los productores, como es el
caso de Alianza para el Campo, que otorga alrededor de cinco pesos por día
durante un año; o el Procampo, que entre 1994 y el 2004 redujo la superficie
apoyada, los productores beneficiados disminuyeron 18% y los recursos
destinados al programa se redujeron 27.6% en el mismo lapso.
A partir de 1992, en 43% de núcleos encuestados que tienen acceso a
crédito, el monto de los mismos ha disminuido.
De 1996 a 2004, el presupuesto de Alianza para el Campo se incrementó
56.7% en pesos reales, pero simultáneamente el número de productores
atendidos se elevó 69.4 por ciento.
Los exiguos recursos del gobierno tienden a reducirse aún más, como se
demuestra al analizar el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo)
que entre 1994 y el 2004 redujo la superficie apoyada (4%), los productores
beneficiados disminuyeron 18.9% (622 mil campesinos), y en relación
con los recursos destinados al programa, su decremento es aún más notable:
27.6% en el mismo lapso.
De acuerdo con la muestra, en 71% de los núcleos agrarios alguno o
algunos de sus miembros cuentan con crédito para financiar sus actividades
agropecuarias. De ellos, únicamente 36.5%, reciben financiamiento por parte
del gobierno, de prestamistas privados 15.3%, de empresas agroindustriales
o agrocomerciales 7.4%, de los “coyotes” (acaparadores) 6%; y sólo 13.5%
tiene acceso al crédito bancario. Además, a partir de 1992, en 43% de núcleos
que tienen acceso a crédito, el monto de los mismos disminuyó.
Escenarios y Actores en el Medio Rural
171
Una vez certificados, en 18% de núcleos agrarios disminuyó su acceso al
crédito oficial, negando la tesis gubernamental de que con la regularización se
incrementaría el financiamiento.
5.11. CAPITALIZACIÓN
La inversión en el campo no se ha concretado, contradiciendo uno de los
supuestos beneficios de las reformas de 1992. Por el contrario, los apoyos del
gobierno son cada vez menores y los niveles de pobreza siguen siendo muy altos,
provocando, entre otras cosas, fenómenos como la migración y abandono de las
actividades productivas en el medio rural.
En general, la inversión en infraestructura productiva en ejidos y
comunidades, entre 1991 y 2001, decrece. No obstante, en mantenimiento
y obras de infraestructura para riego, según datos de inegi, se da un ligero
incremento de 4%; mostrando que a pesar de la baja rentabilidad en la
agricultura, al parecer la seguridad en la tenencia de la tierra es un factor para
reactivar la inversión en este rubro. La disponibilidad de bodegas también
se incrementó 7% de 2001 al 2005; pero es notorio un decremento en la
maquinaria (-7%), los baños garrapaticidas (-12%) y el transporte (-32%);
asimismo los núcleos que disponían de naves para aves se reducen de 2% a
1%, con naves para cerdos cae de 3% a 1% y los bordos para almacenaje de
agua disminuyen 2%. Todo lo anterior es consecuencia de la disminución
del crédito refaccionario, reflejando la descapitalización que está sufriendo el
sector social en el campo.
De acuerdo con la encuesta, la infraestructura productiva del sector social
se concentra en su inmensa mayoría en ejidos, ya que del total de núcleos
agrarios que tenían pozos, 94% se ubica en ejidos; de los que disponían
de bodegas, 96.8% fue en ejidos y de los que contaban con instalaciones
agroindustriales 95% se localiza en ejidos.
Entre 1992 y el 2005, en 44% de los núcleos de la muestra se realizaron
inversiones, pero sólo por 8% de los ejidatarios y comuneros; además, en la
mayoría de los núcleos (68%) fueron inversiones de bajo costo, realizadas con
trabajo fundamentalmente familiar, que recayó directamente en la tierra y
no implica una inversión fuerte en capital; mientras que únicamente en 19%
de los núcleos con inversiones, los recursos se destinaron a la adquisición de
maquinaria y equipo, situación que presupone acceso a un capital mayor.
172
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
5.12. COMBATE AL MINIFUNDISMO
Durante el periodo el minifundismo en lugar de disminuir se acentuó. Lo
anterior se debe a varias razones, entre ellas que con el procede muchas
personas aprovecharon para titular a nombre de sus hijos algunas fracciones de
su dotación; en otros casos se aceptaron nuevos posesionarios; también es común
que ciertas personas sean reconocidas como “avecindados” por las autoridades de
los núcleos a cambio de una suma de dinero y así comprar un pedazo de tierra y
convertirse en posesionarios; además la ejecución de resoluciones presidenciales
tendencialmente fue entregando menos tierra cada año.
Conforme las cifras del procede, tres cuartas partes de los ejidatarios
tiene menos de 10 hectáreas y de éstos, 66% poseen menos de cinco hectáreas.
Además un poco más de 20% de los ejidatarios tiene fraccionada su dotación en
tres o más parcelas, lo que indica que el minifundio es una constante. Además
no se cuenta con datos de aquellos ejidos y bienes comunales que no se han
incorporado al programa o que optaron por la certificación de la totalidad
de sus terrenos únicamente como uso común; existiendo a su interior un
parcelamiento económico o de hecho, que es respetado por quienes integran
los núcleos agrarios, pero que tiende a fraccionar cada vez más la tierra e,
incluso, a aprovechar superficies que no son aptas para las actividades agrícolas,
pero que son repartidas entre los jóvenes ejidatarios y comuneros, quienes
ejercen presión sobre la asamblea y los órganos de los bienes comunales y el
ejido, para acceder a un pedazo de tierra.
5.13. USO IMPRODUCTIVO DE LA TIERRA
Las reformas de 1992 tenían dentro de sus objetivos incidir en la transformación
del minifundio improductivo que prevalece en la propiedad social, sin embargo, a
trece años de su entrada en vigor, la capitalización de éste a través de las asociaciones y de un mayor acceso al crédito, ya teniendo la certificación de la propiedad,
aún no se ha logrado y, por el contrario, se incrementó el abandono de la tierra.
A partir de 1992 en la mitad de los núcleos agrarios investigados aumentó
el número de personas que han dejado de trabajar directamente su parcela,
principalmente por falta de apoyos o por incosteabilidad; en segundo lugar,
por no encontrar mercado para sus productos y, enseguida, por edad avanzada
o porque la gente migra.
Escenarios y Actores en el Medio Rural
173
De las tierras que se encuentran sin sembrar (12% de la superficie total
parcelada) la inmensa mayoría ha sido porque se abandonaron las parcelas
67.5%; en segundo lugar por encontrarse en descanso la tierra, 30%; mientras
que por cambio de vocación se dejó de sembrar una porción pequeña de la
superficie de labor (0.5%).
La encuesta refiere que a partir de la certificación de los núcleos agrarios, con
lo cual se esperaba una reactivación productiva en el sector social a través de una
mayor inversión de manera individual o en asociación, en 73% de los núcleos
agrarios regularizados se mantuvo sin cambios la superficie sembrada, inclusive
disminuyó en 16% de los núcleos, y en tan sólo 11% se dio un aumento.
5.14. RELEVO GENERACIONAL
Casi la mitad de los actuales titulares de derechos parcelarios serán reemplazados
paulatinamente por generaciones más jóvenes dentro de los próximos quince
años; mientras que en los núcleos agrarios con población mayoritariamente
indígena, el relevo generacional tendrá lugar en el transcurrir de los siguientes
diez años.
El número de habitantes del medio rural, menores de veinte años, indica
que, en el lapso estimado, este sector de la población que asciende actualmente
a 12 millones de habitantes, tendrá entre 20 y 40 años de edad, mientras los
actuales titulares que cederán sus derechos en el futuro son poco más de dos
millones de sujetos; lo que significa que sólo 16.6% de la población joven del
medio rural accederá a la tierra y, por tanto que, que cerca de diez millones
de jóvenes no obtendrán la tierra por la vía de la herencia en el transcurrir de
los próximos quince años.
Las mujeres posesionarias y avecindadas, actualmente detentan más
derechos parcelarios y sobre los solares que las ejidatarias, pero las disfrutarán
un corto periodo: la edad de acceso de las mujeres a la tierra —cerca de 40%
son mayores de 65 años— habla de que una proporción significativa de ellas
poseerá la tierra durante un tiempo breve.
El relevo generacional es una potencial fuente de conflictos al interior
de los núcleos agrarios, pues aunque se encuentran cerca del final de su
vida, muchos sujetos aún no definen la sucesión de sus derechos. Datos de
la Dirección General de Estudios y Publicaciones (dgep) de la Procuraduría
Agraria, con información del Registro Agrario Nacional, a junio de 2005,
174
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
señalan que únicamente 1 040 363 personas habían formalizado su lista de
sucesores ante el Registro Agrario Nacional, esto significa que más de la mitad
(53%) de los actuales titulares no han nombrado herederos.
5.15. PARTICIPACIÓN DE LA MUJER
La intervención de la mujer en los núcleos agrarios del país como titular de
tierras de índole social, es escasa (17.1%); su participación en los órganos
de representación, como comisariado ejidal o consejo de vigilancia, se
redujo notablemente (41.6%) en los últimos de 14 años. Esta situación es
más aguda en el caso de los núcleos con población indígena en los que los
cargos de representación son ocupados principalmente por hombres (99.3%),
correspondiendo a las mujeres una cantidad poco significativa (0.7%); por lo
que se refiere a las uaim estas decrecieron 11% en los últimos siete años, sin que
haya surgido otra alternativa organizativa y productiva para las mujeres. Además,
de 1991 a 2005, la población femenina que recibía alguna remuneración en el
campo decreció 45 por ciento.
En lo que respecta a contar con parcela también existe una gran disparidad
entre hombres y mujeres, pues en términos absolutos, mientras 69.8% de
sujetos agrarios varones cuentan con parcela individual, las mujeres tienen una
participación de 13.9% sobre las parcelas de labor de los núcleos agrarios.
Durante los últimos cinco años, la participación de mujeres como
titulares de derechos parcelarios tuvo un sostenido, aunque ligero incremento
de 0.5% anual. Lo anterior no debe llevar a confusión, en el sentido de que
ahora todas ellas son campesinas, porque dada su avanzada edad, es muy
probable que un número importante de las mismas hayan accedido a la tierra
por viudez y difícilmente trabajarán las parcelas que heredaron o conservarán
su titularidad por un largo periodo de tiempo.
5.16. PROBLEMÁTICA DE NÚCLEOS AGRARIOS
CON PRESENCIA INDÍGENA
Los ejidos y comunidades en los que habita población indígena no sólo son en
general los más pobres y con menor superficie de tierra parcelada por individuo,
sino que, además, son en los que menos ha avanzado la regularización de las tierras,
Escenarios y Actores en el Medio Rural
175
también es ahí donde el minifundismo es más acentuado, donde la participación
de la mujer es menor y es en los cuales existe mayor conflictividad.
De los municipios con una proporción de 70% o más de población
indígena, en 157 (32.6%) no se ha certificado ningún núcleo agrario; esto significa
que hay 217 municipios indígenas sin el programa, es decir, casi la mitad.
En los municipios predominantemente indígenas habita 7.2% de los
sujetos agrarios del país beneficiados con el Procede. Hasta enero de 2004,
se habían regularizado dos terceras partes de los núcleos agrarios indígenas;
mientras que en el país, el Procede había concluido en poco más de 80% de
los núcleos agrarios.
En los municipios indígenas apenas se ha certificado 32.7% del suelo
social, mientras que en el país se había regularizado prácticamente la mitad.
El Procede ha regularizado 1 846 núcleos agrarios en los municipios
con población indígena, con lo que se ha generado información que permite
identificar algunas características de los mismos: 52.4% cuenta con tierras
parceladas y de uso común; una tercera parte sólo tiene área parcelada; 14.6%
sólo dispone de uso común; y el resto ha regularizado parcialmente sólo los
solares urbanos.
Esta repartición es diferente en relación con las proporciones nacionales,
las comunidades detentan 12% más de tierra destinada al uso común y, en
consecuencia, en ellas se reduce la superficie parcelada siendo en este caso la
diferencia de 13.3% menos en relación con la media nacional.
En los ejidos con población indígena, poco más de la mitad de sus
integrantes cuenta con tierra parcelada, mientras que a escala nacional es de
82%. En cuanto a las comunidades con presencia indígena, las variaciones
son más pronunciadas: apenas 15% de sujetos tiene asignada una parcela, la
mitad del promedio nacional (30%) en comunidades.
La proporción de campesinos indígenas con derecho al uso común es
diferente respecto a la nacional; por un lado, en todo el país casi dos terceras
partes de ejidatarios y 88% de comuneros tienen ese derecho; por otra parte,
en los municipios con población indígena sube a 70.4% para los primeros y
94.4% para los segundos.
Los promedios en que se encuentra dividida la dotación y la superficie
por parcela, presentan algunas diferencias notorias: el parcelamiento para las
comunidades indígenas es 2.3 parcelas por sujeto y en el nivel nacional es
dos. El promedio de superficie por parcela en municipios indígenas es de 1.1
hectáreas y en todo el país se observa un promedio de 3.24 hectáreas. Aquí es
176
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
evidente una mayor pulverización y dispersión de las tierras que en el resto de
las propiedades sociales del país.
5.17. MEJORÍA EN LA ORGANIZACIÓN
Durante los años de vigencia de la Ley Agraria, la organización de las propiedades sociales en general ha decaído; las asambleas se reúnen con menor frecuencia,
se redujo el nivel de cumplimiento de los acuerdos, lo mismo que la asistencia.
En general la organización superior de ejidos y comunidades (uniones de ejidos,
asociaciones rurales de interés colectivo, etcétera) disminuyó en 10%.
Además, muchas de las actuales son de membrete, pues algunos apoyos
gubernamentales se otorgan sólo a grupos organizados, que lo hacen solamente
para obtener el recurso.
Los ejidatarios y comuneros han perdido parte importante de la poca
organización que les exigía la ley, llevando a desintegrar cooperativas y figuras
asociativas que tenían en operación. De esta forma, muchos de ellos, a partir
de la regularización, se están transformando, en la práctica, casi en pequeñas
propiedades con una escasa vida comunitaria.
Los datos de nuestra muestra señalan, que a partir de las reformas a la
ley de 1992, la mitad de los núcleos tiene reglamento interno; asimismo, se
observa una ligera reducción, 4% menos, de los núcleos con libro de actas.
En 4% de los núcleos visitados, las autoridades ya rebasaron su tiempo
legal de permanencia y en 2% de los núcleos los representantes tienen más de
tres periodos continuos en los cargos.
De acuerdo con nuestra encuesta, en 37% de núcleos existe dificultad
para que los ejidatarios acepten participar en los órganos de representación;
siendo la principal causa que no disponen de tiempo en 52% de núcleos, en
22% porque no existe pago y en 30% por falta de interés.
Como resultado de la escasa participación, en una cuarta parte de núcleos,
los posesionarios actuales desempeñan algún cargo dentro de los órganos de
representación y vigilancia, a pesar de que la Ley establece este derecho como
exclusivo de ejidatarios y comuneros.
El número de figuras organizativas de las propiedades sociales con algún
tipo de organización, de acuerdo con los datos de los censos ejidales, de 1991
a 2001, se redujo de 13,819 a 12,520; es decir, 4% de los núcleos agrarios dejó
de formar parte de alguna figura asociativa.
Escenarios y Actores en el Medio Rural
177
Los datos arrojados por nuestra encuesta refieren, al igual que en los censos,
una baja incorporación de núcleos agrarios a figuras organizativas, solamente
28% de los estudiados y en las dos terceras partes de los núcleos visitados la figura
asociativa en la que con mayor frecuencia participan es la unión de ejidos.
Algo similar sucede con la participación de grupos de ejidatarios o
comuneros en figuras organizativas, solamente en 32% de núcleos encuestados
tienen presencia, siendo, en más de la mitad, sociedades de producción rural.
En la muestra del total de núcleos agrarios incorporados en su conjunto a
uniones de ejidos, uniones de uniones y asociaciones rurales de interés colectivo,
actualmente únicamente funcionan en 68.6% de ellos; y del total de núcleos en
donde se reporta que fueron constituidas figuras asociativas con grupos de ejidatarios o comuneros (sociedades de producción rural, sociedades de solidaridad social o cooperativas), solamente en 78.9% de núcleos funcionan en la actualidad.
Lo que demuestra que ha decaído en general la organización, pero más todavía
para figuras asociativas que involucran a los núcleos en su conjunto.
Aunque crecieron en número a partir de 1992, actualmente han disminuido todas las figuras organizativas en 30% de los núcleos investigados.
En términos generales, la organización en estos años se mantuvo igual en
61% de núcleos; solo en una cuarta parte hubo mejorías en la organización
básica; mientras que en 16% de núcleos encuestados la organización empeoró.
A partir de 1992, la frecuencia de las reuniones de la asamblea ha disminuido en una cuarta parte de los núcleos. La asistencia también ha mermado
en una tercera parte de ellos, al grado de que en el año de 2005, de enero a
junio, únicamente en 70% de núcleos hubo asamblea con quórum.
El grado de cumplimiento de acuerdos ha bajado en 18% de ejidos
y comunidades. Solamente una cuarta parte opera con reglamento interno; y
únicamente la tercera parte tiene libro de actas.
Con las reformas al artículo 27 constitucional en 1992, surgieron una
serie de nuevos problemas en los ejidos y comunidades. En la muestra, el
más importante es la inasistencia o falta de interés (39%). Paralelamente a lo
anterior va el incumplimiento de los acuerdos que es un problema en 15% de
los núcleos; en 9% se han generado conflictos internos que antes no existían,
en 7% la migración es un fenómeno reciente; en 5% surgieron problemas
de linderos y de invasiones; también en 5% aparecieron conflictos con las
autoridades; el procede generó problemas que no existían en 4% de los
núcleos; en 2% aparecieron asentamientos humanos irregulares; también en
1% de los núcleos surgieron problemas sucesorios.
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria
5.18. CONFLICTIVIDAD AGRARIA
Aunque los cambios al marco legal agrario procuran garantizar la certeza
jurídica en la propiedad de la tierra, los problemas característicos del medio
rural continúan y, en algunos casos, se han agudizado porque no tienen que
ver sólo con la tierra. A lo largo de los trece años que se han estudiado, un
rasgo característico ha sido que, por lo menos en cada entidad federativa, se ha
manifestado un acto de conflictividad agraria y han surgido nuevos problemas,
derivados de la aplicación de la nueva legislación y los cambios en la política
gubernamental.
Con el nuevo marco jurídico agrario, la percepción sobre los conflictos en
el medio rural se transforma y las invasiones de tierra parecen cosa del pasado.
Pero lo anterior no debe llevar a confusión, el hecho de que el movimiento campesino actualmente haya dejado de luchar por tierra, no significa que la necesidad y presión sobre ella desaparecieron; por el contrario, a las tensiones propiamente agrarias ahora se suman otros grandes problemas en el campo. Además,
se transformó notablemente la relación de los campesinos con el Estado, al que
ven cada vez menos como un aliado de su movimiento; y, peor aún, como el
gobierno ya no entrega tierras y su apoyo al sector agropecuario ha decrecido
considerablemente, se aprecia un distanciamiento mayor con los campesinos.
Las querellas recibidas por los tribunales unitarios agrarios, que corresponden a nuevas demandas de conflictos y controversias, asuntos concluidos
y resoluciones, han sido constantes y en incremento permanente desde los
primeros años de operaciones hasta 2005, lo que evidencia el acrecentamiento de la conflictividad en el campo, posiblemente como consecuencias de la
aplicación del procede. Así, conforme avanza el proceso de regularización,
la problemática agraria adquiere nuevos matices; los trabajos que se realizan
durante su aplicación generan nuevos problemas o reactivan algunos que se
encontraban latentes, lo que sin duda incidirá también en el tipo de problemas que en adelante atienda el sistema de tribunales agrarios.
Las zonas más importantes de la conflictividad agraria en México se
localizan en Chiapas, Oaxaca y Guerrero, parte de la Huasteca veracruzana
e hidalguense y el Valle del Mezquital en este último estado; y fenómenos
aislados en Durango, Jalisco, Nayarit, San Luis Potosí, Sonora y Zacatecas.
El gobierno identifica sólo 28 municipios en todo el país en los que
existen focos rojos, mientras que otros estudios localizan más del doble de
municipios (61) con alta conflictividad. La determinación de 14 focos rojos es
Escenarios y Actores en el Medio Rural
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inexacta. La sra, ocultando la gravedad del problema, agrupa incorrectamente
varios conflictos en uno solo.
En nuestra investigación, 24% de los núcleos había interpuesto alguna
demanda ante los tribunales; en 13%, algún grupo de ejidatarios o comuneros
se inconformaron en los tribunales; mientras que en 20% de los núcleos se
habían hecho denuncias a nivel individual.
De los núcleos que en su conjunto habían llevado algún litigio ante los
tribunales agrarios, 24% desahogaron asuntos que concernían a derechos de
ejidos y comunidades, de grupos de personas y de individuos en lo particular.
En más de la mitad de casos (56%) fueron problemas de invasiones, límites
y despojos; 9% de los núcleos tuvieron controversias por la utilización de las
áreas de uso común; por servidumbre de paso 7%; por problemas de incumplimiento de las empresas con las que se asociaron, 6%; por diferencias a
raíz de operaciones de compra–venta, 5%; por discrepancias en los derechos
de sucesión, 5%; por continuar con rezago agrario, también 5% y por otras
causas, 8 por ciento.
En la muestra resultó que en 13% de los núcleos, algún grupo de ejidatarios
o comuneros había llevado sus controversias ante los tribunales agrarios. De
ellos, casi la mitad (47%) fueron por disputas de linderos; por posesión de
parcelas 21%; por problemas en el área de uso común 7%; por diferencias con
los órganos de representación 7%; por servidumbre de paso 4% y por otras
causas 10 por ciento.
Conforme a datos de nuestra investigación, en uno de cada cinco de los
núcleos, ejidatarios o comuneros en lo individual habían entablado demandas
en los tribunales agrarios. La principal causa de los litigios personales fue por
linderos (44%); en tres de cada diez casos se trató de controversias individuales
por sucesión; por servidumbre de paso, 6%; por problemas en el área de uso
común, 4%; por invasión, 3%; por posesión, 3%, y por otras causas, 5%.
En uno de cada diez núcleos agrarios hubo problemas relacionados con
las operaciones de compra–venta. En 26% de ellos por incumplimiento de
los convenios tanto de los compradores como de los vendedores, las ventas
ocasionaron problemas entre o con los sucesores en 12% de los núcleos, 15%
tuvieron inconformidad por límites, 18% por acaparamiento, 9% por la falta
de regularización de los documentos y 6% por servidumbre de paso.
Hasta el año de 2003, los estados de la República que más controversias
habían presentado en los tribunales agrarios eran: Veracruz, Oaxaca, México,
Michoacán, Sonora y Sinaloa; y los que mayores asuntos en trámite registraron
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fueron: Baja California Sur, Colima, Nayarit, Puebla, Querétaro, Tlaxcala y
Baja California.
En la muestra se observa que algunas entidades con mayor número de
controversias agrarias presentadas y en trámite, coinciden con las que son
clasificadas como de alta conflictividad, e incluso ocupan un lugar en el catálogo
de los focos rojos de la Secretaría de Reforma Agraria, tal es el caso de Sonora,
Oaxaca y Michoacán. Además, los estados en los que se presenta una mayor
conflictividad son aquellos en donde todavía falta por certificarse alrededor de
20% de sus ejidos y comunidades.
A trece años de su fundación, se nota un cambio significativo en el tipo de
asuntos que atienden los tribunales agrarios. De 1992 a 1997, su desempeño
se centraba en la atención de problemas relacionados con la ejecución de
sentencias pendientes sobre acciones de dotación y ampliación de tierras;
desde el año de 1997 hasta el presente, la actuación de los tribunales opera
principalmente en la atención de asuntos de controversia en materia agraria,
sobre todo de tipo individual.
El programa focos rojos, a cargo de la sra, se orienta principalmente a
la problemática de los núcleos con presencia de población indígena, como si
en ellos se concentraran todos los casos que requieren de atención especial, lo
anterior es consecuencia de que la actual administración gubernamental no
desarrolló una política indigenista que atendiera exclusivamente los problemas
de la población indígena, reduciendo la situación del indígena a un problema
meramente agrario.