20-T-96. Torres vrs. Instituto Salvadoreño del Seguro Social

20-T-96. Torres vrs. Instituto Salvadoreño del Seguro Social
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las quince horas con trece minutos del día treinta de abril
de mil novecientos noventa y ocho.
El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado Tomás
Edmundo Villalta Aguilar, de treinta y nueve años de edad, al iniciarse este proceso,
abogado del domicilio de la ciudad de San Salvador, actuando en su calidad de apoderado
general judicial del señor Juan Felipe Torres Hernández, de cuarenta y un años de edad al
iniciarse este proceso, del domicilio de Chalatenango; impugnando de ilegal la exigencia de
la presentación obligatoria de dos donantes, para la celebración de operaciones electivas, la
cual le fue comunicada al demandante el día veintidós de julio de mil novecientos noventa
y seis.
Han intervenido en el presente juicio la parte actora en la forma indicada, el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social a través de su Directora General y representante legal
doctora María Julia Castillo a su vez representada por los licenciados Manuel Francisco
Pérez Rivas y Manuel Antonio Pineda como autoridad demandada y el licenciado Oscar
Jerónimo Ventura Blanco en su carácter de Agente Auxiliar delegado por el Señor Fiscal
General de la República.
LEIDO EL JUICIO, Y ;
CONSIDERANDO:
I. Que en la demanda presentada por la parte actora, esencialmente se dijo: La medida de
exigir donantes de sangre, bajo ningún concepto constituye un requisito legal como para
condicionar la intervención quirúrgica, ni tampoco es una orden emanada por cuestiones
médicas, sino ESTRICTAMENTE ADMINISTRATIVAS y sobre todo con carácter
general.
Que en ningún momento es conflicto o reclamo por la aplicación de la Ley o del
Reglamento del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como lo menciona el Art. 81 de la
Ley del ISSS, ya que la situación de los donantes de sangre no se contempla en la Ley ni en
el Reglamento del ISSS, por lo que no hay instancia que agotar en dicha Institución.
Que tal exigencia constituye un recurso financiero, ya que la sangre, se obtiene no sólo para
transfundirla sino que eventualmente puede procesarse y comercializarse, sin que como tal
deba significar un aporte que por Ley estén obligados a realizar por los pacientes cotizantes
o el Estado mismo.
Que en realidad la medida en sí "BENEFICIA" al Seguro Social, con enriquecimiento
ilícito, por una parte, sin que haya interés particular aparte del de mi poderdante por la
medida, y la disposición general, atenta contra el interés público, la salud, y justicia social
ya que violenta el derecho de mi mandante de salud y propiedad.
II. La demanda anterior fue admitida. Se tuvo por parte al licenciado Tomás Edmundo
Villalta Aguilar, en su calidad de Apoderado General Judicial del señor Juan Felipe Torres
Hernández; se decretó la suspensión provisional del acto administrativo adversado, en el
sentido de no ser necesario aportar dos donantes para la intervención quirúrgica del
demandante, se pidió informe dentro del término de cuarenta y ocho horas a la autoridad
demandada, para que se pronunciara sobre la existencia del acto que se le atribuye.
Seguidamente se pidió un nuevo informe en el que expresara el Instituto Salvadoreño del
Seguro Social sus razones de legalidad, respecto del acto cuestionado y se confirmó la
suspensión provisional. El citado informe, que corre agregado a folios veintidós de este
proceso, esencialmente dice: Que el paciente Juan Felipe Torres Hernández fue remitido de
la Unidad Médica de Chalatenango a la Unidad Médica de Atlacatl en esta ciudad por
adolecer de hemorroides con sangramiento.
Que en ningún momento le ha sido denegada la atención médica, ya que como antes se dijo,
el paciente obtuvo su consulta médica y se ordenaron los exámenes necesarios, entre otras
cosas.
Que es falso y temerario afirmar que la presentación de donantes de sangre beneficie al
Seguro Social con enriquecimiento ilícito, y más aún cuando se parte de una supuesta
eventualidad de que la sangre pueda procesarse y comercializarse, por lo que lo anterior
constituyen posibilidades imaginarias del demandante.
Que en vista del padecimiento del señor Torres Hernández, el médico que lo atendía,
consideró necesaria una cirugía, y dada la naturaleza de la misma, determinó la necesidad
de tener al momento de efectuarla, sangre en disponibilidad para ser usada; dicha sangre
sólo puede ser aportada por donantes ya que por su naturaleza, la sangre no puede ser
objeto de comercio. No obstante lo anterior el paciente Torres Hernández se niega a recibir
el servicio que el hospital le ofrece en las mejores condiciones y en las más altas
posibilidades de un buen resultado, al negarse a presentar los donantes de sangre y ser
intervenido quirúrgicamente.
Que el Instituto Salvadoreño del Seguro Social solo cuenta con la posibilidad de captar
sangre a través de campañas de motivación a la población, y en mayor medida, por la que
aportan familiares y amigos de los pacientes hospitalizados que son intervenidos.
III. El juicio se abrió a prueba por el término de Ley, en el que se agregó la documentación
presentada por la parte actora. Posteriormente se corrieron los traslados que ordenan el
artículo 28 de la L.J.C.A, a cada una de las partes. En esta etapa procesal, el actor, reiteró
los argumentos expuestos en la demanda: respecto que el acto administrativo singular sobre
el cual reclama, es indudablemente el rechazo que se le hizo para ser intervenido
quirúrgicamente so pretexto de invitársele a donar sangre, pero que sin embargo tal
invitación redunda en condicionársele la prestación del servicio, que como paciente y
cotizante activo y al día en sus cotizaciones tenía derecho.
La parte demandada al contestar el traslado por medio de escrito de folios 61,
esencialmente expuso que el abogado Villalta Aguilar quiso sorprender la buena fe de esta
Sala, al acceder a esta instancia, sin haber cumplido con el principio de definitividad,
principio procesal que informa a la L.J.C.A. Así mismo plantea que dicho supuesto ha
producido como consecuencia lógica, que todo lo actuado en el proceso contencioso
administrativo, produzca nulidad absoluta, en razón que el demandante no agotó la vía
administrativa en su totalidad, en tal sentido plantea la parte demandada, que lo que
legalmente procede es, en virtud del Art. 15 inciso final de la L.J.C.A, declarar la
inadmisibilidad de la demanda, declarando nulo todo lo actuado y volviendo las cosas al
estado en que se encontraban antes de la interposición de la demanda. Asimismo solicitó a
esta Sala el requerir informes a los cuatro tribunales de lo Laboral de San Salvador y a la
Directora del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, para la determinación del
agotamiento de la vía administrativa.
Igual punto fue establecido por el Agente Auxiliar Delegado por el Fiscal General de la
República al momento de evacuar el traslado, exponiendo en suma que la parte actora pudo
haber promovido las diligencias administrativas que establece el Art. 81 y siguientes de la
Ley del ISSS o haber demandado su inconformidad en los tribunales de lo laboral acorde a
lo planteado por el Art. 94 de la referida Ley con lo cual en efecto hubiera cumplido con el
requisito planteado por el Art. 15 de la L.J.C.A.
Mediante resolución proveída por esta Sala a las doce horas con tres minutos del día
veintiuno del mes de abril del año en curso, se desestimó tales argumentos en el sentido que
el agotamiento de la vía administrativa en este caso no se encontraba supeditado, al uso de
los mecanismos legales alegados, tanto por la parte demandada como por la representación
de la Fiscalía; y en consecuencia, declarando inadmisible los requerimientos planteados por
estas como medio de comprobación de no haberse utilizado tales mecanismos.
IV. El presente juicio se encuentra en estado de dictar sentencia, y según lo dispone el Art.
32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ésta recaerá únicamente sobre
el punto controvertido.
En el caso en análisis, se ha impugnado la legalidad del requerimiento del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, relativo a la presentación de dos donantes de sangre, para la
realización de una intervención quirúrgica electiva.
El quejoso basa su petición en el hecho que, tal exigencia no constituye un requisito legal,
ni una orden emanada por cuestiones médicas.
La autoridad demandada fundamenta la legalidad de su actuación en razones de
conveniencia, y respalda su accionar con un acuerdo suscrito por un staff de médicos del
Instituto, en el cual se establece como obligatoriedad: "Al programar toda cirugía electiva
el cirujano pondrá como requisito institucional, previo a la operación, traer dos donantes,
sin lo cual no podrá programarse cirugía".
A efecto de pronunciar la sentencia de mérito, este Tribunal parte de las consideraciones
jurídicas siguientes:
La Administración Pública encuentra su accionar circunscrito a los parámetros que
establezca la Ley.
El hecho que la administración tenga estrictamente delimitados, su forma y campo de
acción, idealmente implicaría que ésta se ajustare siempre a dichas limitantes, y por tanto
sus actuaciones deberían ser siempre legales. Sin embargo, en la práctica la Administración
se aleja de tales parámetros, y por tanto el mismo legislador plantea como consecuencias
ante este supuesto, las nulidades, la inexistencia de los actos dictados, etc.
De aquí que, como plantea Marienhhof en su Tratado de Derecho Administrativo, " La
actividad de la administración pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no
jurídicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada
por el órgano actuante dentro del respectivo circulo de las atribuciones legales. Este circulo
de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa".
La Ley del Seguro Social en su parte organizativa, especificamente los artículos 7 y 8, no
sólo deja claramente establecida la determinación de los órganos superiores de dicha
entidad (el Consejo Directivo y la Dirección General), sino que designa al primero de ellos,
como la autoridad superior en el orden administrativo, en lo financiero y en lo técnico.
Así mismo el artículo 14 de la Ley, definiendo las atribuciones y deberes del Consejo,
establece en la letra b) que éste deberá "Elaborar los proyectos de reglamentos para la
implantación del seguro y dictar aquellos que requiera el funcionamiento interno del
instituto".
De lo anterior queda clara, expresa y completamente definida la autoridad administrativa en
la que descansa la responsabilidad de suplir administrativamente los vacíos normativos
provenientes de las necesidades técnicas y operativas que se susciten dentro de la
institución.
De allí que una medida normativa de carácter general, no emanada del Consejo Directivo,
carecería de uno de los elementos más importantes para la determinación de la legalidad de
todo acto, cual es la procedencia del facultado para dictarlo.
Desde el anterior razonamiento, es que queda desvirtuada la posibilidad que especialistas o
funcionarios que no forman parte del citado Consejo, como fue en este caso un "grupo de
médicos" que el día veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, estuvieron
reunidos en la Dirección del Hospital para tratar el asunto relacionado a la donación de
sangre para cirugía, pudieran condicionar la prestación del servicio, dado que carecían de
las potestades legales para dictar un acto de tal envergadura.
En conclusión, se desestima la posibilidad de considerar legítimo y vinculante el acuerdo en
que la autoridad demandada pretende sustentar la exigencia en cuestión.
Establecido este punto, es necesario también estudiar la legislación que regula el
funcionamiento del ISSS, a fin de establecer cuáles son los requisitos objetivos a los que
está condicionada la prestación del servicio que se debate.
Tal normativa, se encuentra reducida a la Ley del ISSS, un Reglamento para la Aplicación
del Régimen del Seguro Social y siete reglamentos técnicos específicos emitidos por el
Consejo.
Es necesario puntualizar que de la revisión de tal normativa - en lo referente a los
condicionamientos para la prestación del servicio de cirugías electivas-, ninguno de ellos
hace alusión a la presentación de dos donantes para la realización de una intervención.
En estricto derecho, una obligación para ser exigible legalmente como condicionamiento
para la prestación del servicio, debe no solamente provenir de una instancia facultada por la
misma normativa con tales potestades, sino bajo la forma jurídica que jerárquicamente sea
necesaria para tomar carácter de exigible.
Desestimada la base legal de tal exigencia, es pertinente establecer cuáles son los requisitos
legales para la prestación del servicio.
Como lo plantea la Ley del ISSS y su Reglamento, es función de esta Institución el prestar
los servicios de salud. Este involucra la existencia de una relación jurídica entre quien da el
servicio y quien lo solicita y recibe, en la que se dan derechos y obligaciones recíprocas
entre ambos sujetos, -la Administración Pública y el afiliado-. Para el perfeccionamiento de
esta relación existen ciertos supuestos, y que son descritos en los cuerpos normativos que
rigen el accionar del ISSS.
De conformidad al Art.16 del Reglamento " para que el asegurado pueda recibir
prestaciones médicas deberá presentar, su tarjeta de afiliación y el certificado patronal o la
certificación de los derechos y cotizaciones respectivas", de aquí que ya se encuentran
predeterminados los condicionamientos a los cuales está sometida la prestación del
servicio.
De lo anterior se deduce que la exigibilidad de presupuestos distintos a los planteados en la
ley, generarían actos irregulares (viciados de nulidad).
Del anterior análisis, se colige que el requisito de la presentación de dos donantes de sangre
es un condicionamiento extra legem, dado que no posee realmente una base jurídica que le
permita constituirse como un supuesto de hecho legal.
Así mismo el acuerdo del cual se pretende desprender dicha exigibilidad carece de la fuerza
para conminar al administrado a solventarlo, dado que no solo proviene de una autoridad no
facultada para dictar tal disposición de carácter general, sino que no posee la forma jurídica
necesaria para generar tal efecto.
POR TANTO, de acuerdo a las razones expresadas y Arts. 421 y 427 Pr.C; 31, 32 y 53
L.J.C.A. a nombre de la República la Sala FALLA: a) Declárase ilegal la comunicación
verbal realizada por la licenciada Francisca López, Trabajadora Social del la Unidad
Medica Atlacatl al señor Juan Felipe Hernández Torres, en fecha veintidós de julio de mil
novecientos noventa y seis, por medio de la cual se determinó que para la intervención
quirúrgica electiva por la enfermedad de hemorroides severa mixta, era necesario aportar
dos donantes de sangre. b) Como medida para el restablecimiento del derecho violado,
ordénase a las autoridades del ISSS, realizar la operación electiva del demandante sin
requerir donantes de sangre, c) Condénase al Instituto Salvadoreño del Seguro Social al
pago de las costas procesales conforme al Derecho Común. d) En el acto de la notificación
entréguese certificación de esta sentencia a la entidad demandada. NOTIFÍQUESE.---M.
ALF. BERNAL SILVA---J N R R---E. CIERRA---ARONETTE DIAZ---PRONUNCIADO
POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---C. DURAN--RUBRICADAS.
CAS20T96.98