(S-2429/16) PROYECTO DE LEY El Senado y Cámara de

“2016-Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional”
Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-2429/16)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,…
ARTÍCULO 1°: Sustitúyase el artículo 32 de la Ley 26.331 por el
siguiente:
Art. 32: El Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques
Nativos será distribuido anualmente entre las Jurisdicciones que hayan
elaborado y tengan aprobado por ley provincial su ordenamiento de
bosques nativos.
La Autoridad Nacional de Aplicación juntamente con las autoridades
de aplicación de cada una de las jurisdicciones que hayan declarado
tener bosques nativos en su territorio, determinaran anualmente las
sumas que corresponda pagar, teniendo en consideración para esta
determinación:
a) El porcentaje de superficie de bosques nativos declarado por cada
jurisdicción;
b) La relación existente en cada territorio provincial entre su superficie
total y la de sus bosques nativos.
c) Las categorías de conservación declaradas, correspondiendo un
mayor monto por hectárea a la categoría I que a la categoría II.
Los incisos a) y b) conforman, conjuntamente los criterios de
determinación del coeficiente de ocupación de bosques nativos de
cada Jurisdicción. Este coeficiente deberá explicar, al menos, el 30%
del total que tenga a percibir cada una de las jurisdicciones.
ARTÍCULO 2°: Sustitúyase el artículo 33 de la Ley 26.331 por el
siguiente:
Art. 33: Las Autoridades de Aplicación de cada Jurisdicción remitirán a
la Autoridad Nacional de Aplicación su Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos y la documentación que la reglamentación determine
para la acreditación de sus bosques nativos y categorías de
clasificación. Una vez clasificado el territorio de cada jurisdicción, la
Autoridad Nacional de Aplicación deberá informar a las Autoridades de
Aplicación de cada Jurisdicción la clasificación y los criterios utilizados
en cada categoría. Este ordenamiento de los Bosques Nativos deberá
ser actualizado por las Provincias, cada 5 años, fecha que se
computará desde la promulgación de la ley 26.331.
“2016-Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional”
ARTÍCULO 3°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Sandra D. Giménez.FUNDAMENTOS
Señora Presidente:
El presente proyecto es la actualización del proyecto de ley registrado
bajo el expediente S-212/14, a su vez, representación del Expediente
S1189/12.
La protección y preservación de los bosques nativos resulta de suma
importancia, para el mundo entero. Tal es así que en 1992 el mundo,
en el marco de las Naciones Unidas, alcanzó un acuerdo global para
abordar todos los aspectos de la diversidad biológica: recursos
genéticos, especies y ecosistemas, el primero en reconocer que la
conservación de la diversidad biológica es "una preocupación común
de la humanidad", y una parte integral del proceso de desarrollo. De
este contexto surge El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)
que es un tratado internacional jurídicamente vinculante con tres
objetivos principales: la conservación de la diversidad biológica, la
utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y
equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos genéticos. Su objetivo general es promover medidas que
conduzcan a un futuro sostenible1.
El concepto de sostenibilidad tiene una base ecológica que hace
referencia a la posibilidad de un ecosistema de mantenerse en el
tiempo. Por lo tanto esta muy relacionado al concepto de resiliencia.
Pero a partir del informe Brundtland, con la incorporación de la palabra
“desarrollo” el concepto adquiere un carácter más amplio
considerando no solo la dimensión ecológica sino otras dimensiones
como la social. De esta manera se configura la definición “formal”
ampliamente difundida del desarrollo sostenible que dice: “el desarrollo
sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Como
señala Reborati “esto significa que no es que la sociedad realiza el
desarrollo sostenible del ambiente, sino que el desarrollo sostenible de
la sociedad incluye, entre otras, una dimensión ambiental”. Por lo tanto
no se trata solo de las relaciones de la sociedad con el ambiente y los
1
Conscientes del valor intrínseco de la diversidad biológica y de los valores
ecológicos, genéticos, sociales, económicos, científicos, educativos, culturales,
recreativos y estéticos de la diversidad biológica y sus componentes, Argentina
ratificó el convenio a través de la Ley 24.375, en 1994.
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recursos naturales, sino de las relaciones internas que se configuran
hacia adentro de la sociedad.
En particular, la pcia de Misiones a la que represento en este Senado
de la Nación, es una de las provincias argentinas de mayor
biodiversidad, alberga el principal remanente continuo de una de las
selvas subtropicales más diversas del mundo2. La Selva misionera aún
coexiste con una población de más de un millón de habitantes y mas
de 26.500 chacras con actividades productivas mixtas (CNA, 2001),
esto caracteriza a la provincia como una de las más ruralizadas del
país.
A partir de la sanción de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques Nativos, Argentina se convierte
en el primer país de América Latina en lograr la transferencia de
recursos financieros a los propietarios de los bosques nativos para su
preservación, priorizando a los campesinos y pobladores originarios
que viven en y del bosque. Desde la implementación de la Ley 26331
a la actualidad, se registra una reducción en un 60 por ciento la
deforestación en zonas que tienen bosques. Por lo que es destacable
el efecto de la norma, aún a pesar de lo cual hay ajustes, a casi una
década de su sanción, que favorecen la justicia distributiva de los
incentivos que genera la ley. De los resultados de la implementación
de la ley, es posible concluir que, la implementación de la Ley de
Bosques, en el período comprendido entre los años 2013 y 2014
existe una fuerte desaceleración de la pérdida de masa forestal en las
regiones forestales con mayor impacto en los últimos 20 años3.
Desde su sanción en noviembre de 2007, dos cuestiones se advertían
como principales desafíos para una implementación satisfactoria de la
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los
Bosques Nativos N° 26.3311. Por un lado, que se proveyera cada año
la correcta partida presupuestaria al Fondo Nacional para el
Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos creado por
el artículo 30 de la referida norma. Por el otro, que los procesos
provinciales de ordenamiento territorial de los bosques nativos se
desarrollaran con arreglo a las disposiciones de la ley
(participativamente, en función del valor ambiental de las distintas
unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que
proveen, y acatando los criterios de sustentabilidad del Anexo de la
Ley de Bosques) y tuvieran a posteriori una aplicación práctica exitosa,
con férreos controles para evitar desmontes ilegales y monitoreo de
2
3
Chebez y Hilbert, 2003
datos del Informe Nacional para la Conferencia de las partes del Convenio sobre
Diversidad Biológica
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los proyectos de conservación o uso sustentable que resultaran
aprobados para asegurarse cumplieran con lo pactado.
Es evidente que el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos es el corazón de la Ley N°
26.331. Este Fondo, con fuerte esencia federal, debe destinarse a
compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se
conservan bosques nativos, sean públicos o privados, de acuerdo a
sus categorías de conservación, debiendo realizar y actualizar un Plan
de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos (70% de los
recursos percibidos por las provincias), desarrollar y mantener una red
de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos e
implementar programas de asistencia técnica y financiera, para
propender a la sustentabilidad de actividades no sostenibles
desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades indígenas
y/o campesinas (el 30% restante).
La Ley de Bosques claramente indica que el referido Fondo Nacional
se abastece de dos fuentes principales, siendo estas las partidas
presupuestarias que le sean anualmente asignadas, las que no
pueden ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional y el 2% del
total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y
secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal.
A ello, se le suman fuentes menores tales como préstamos y/o
subsidios que específicamente sean otorgados por organismos
nacionales e internacionales, donaciones y legados; el producido de la
venta de publicaciones o de otro tipo de servicios relacionados con el
sector forestal; todo otro aporte destinado al cumplimiento de
programas a cargo del Fondo y los recursos sobrantes de ejercicios
anteriores. Durante 2008 y 2009 la ley no estuvo reglamentada y por lo
tanto el fondo no fue implementado, pero desde 2010 en adelante, el
fondo se integró en forma insuficiente, es decir, las asignaciones
presupuestarias siempre estuvieron por debajo de lo que señala la ley.
Argentina ha enfrentando en las últimas décadas uno de los procesos
de deforestación más importantes de su historia como consecuencia
del avance de la frontera agropecuaria favorecido por cambios
tecnológicos en los procesos productivos y un contexto benigno en el
mercado mundial. La deforestación sólo se detendrá, con un mayor
compromiso con el cumplimiento de la legislación que viene
desarrollando nuestro Congreso, así como las legislaturas
provinciales, reflejada en la sanción de la Ley 26.331 a través de la
cual se incentiva la preservación de los bosques nativos.
El desarrollo de la normativa prevista en la ley de bosques nativos, el
Estado Argentino ha demostrado su preocupación por el deterioro del
medioambiente a través de la implementación de la Ley Nº 26.331.
Esta herramienta de política forestal es considerada un hito en la
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gestión de los recursos forestales al establecer los presupuestos
mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la
restauración, conservación y manejo sostenible de los bosques nativos
y de los servicios ambientales que estos brindan a la sociedad, como
así también la realización de un Ordenamiento Territorial de los
Bosques Nativos (OTBN) por parte de los estados provinciales que, de
acuerdo a la Constitución Nacional, tienen el dominio originario de los
recursos naturales existentes en sus territorios. Este OTBN debe
realizarse de acuerdo a 10 criterios de sustentabilidad y establece las
diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental
de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios
ambientales que estos presten. La Categoría I (rojo) corresponde a
sectores de muy alto valor de conservación que no deben
transformarse; la Categoría II (amarillo) representados por sectores de
mediano valor de conservación, que podrán ser sometidos a diversos
usos (aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación
científica), y la Categoría III (verde) representando sectores de bajo
valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su
totalidad.
La implementación de la Ley, según la estadística publicada hasta el
año 2014, se llevó a cabo en 21 provincias que han finalizado y
aprobado por ley provincial su ordenamiento territorial. El
ordenamiento en el territorio se distribuye con el 19% de zonas rojas
de mayor protección, el 21% de zona verdes con planes de cambio de
uso del suelo, y hasta un 60% de zona amarilla para producir
conservando, lo que posibilita la perdurabilidad del bosque y la mejora
en la calidad vida de sus pobladores.
La referida ley establece un régimen de compensación económica a
los propietarios de bosques nativos por los servicios ambientales que
éstos brindan a la sociedad. Esta compensación económica proviene
del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los
Bosques Nativos, creado por dicha ley y distribuido anualmente a las
provincias que tienen aprobado por Ley su OTBN y acreditado por la
Autoridad Nacional de Aplicación. Esta ley contempla acciones tales
como la mitigación en el proceso de pérdida de cobertura forestal por
desmontes estableciendo una regulación de la deforestación,
establece también que toda intervención sobre bosques nativos debe
realizarse bajo un plan de manejo, un plan de conservación o un plan
de cambio de uso del suelo. Mediante un proceso participativo de
ordenamiento, las diferentes provincias definieron territorialmente las
tres categorías de conservación.
En función de la experiencia que proporciona la aplicación de la ley
26331, tanto en Nación como en las provincias, surge la necesidad de
efectuar ciertas modificaciones que propuestas en el presente
Proyecto de Ley, pues es necesario, y en carácter de urgencia,
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reforzar la iniciativa, mejorando el esquema de incentivos en función
de los siguientes aspectos:
En primer lugar, se observa una elevada diferencia, entre los fondos
destinados por la Nación para el cumplimiento de la Ley 26.331, es
decir, del monto que se distribuye como incentivo al sostenimiento de
los bosques nativos en las provincias, con el fondo que, efectivamente
debiera destinarse conforme a las disposiciones de la Ley 26.331.
Así el Artículo 31 establece que el monto total, no podrá ser menor a
0,3% del presupuesto anual, mas el 2% de las retenciones a las
exportaciones y los recursos no utilizados provenientes de ejercicios
anteriores, entre otros ingresos, por lo que se infiere que la actual
derivación del monto correspondiente al Fondo Nacional, no alcanza al
monto que debiera distribuirse entre las Jurisdicciones Provincias que
han cumplido con el ordenamiento territorial.
Originalmente, se estimó la asignación presupuestaria inicial en $
300.000.000, destinando 10% a la Autoridad Nacional para la
administración del fondo, quedando para la distribución de las
provincias la suma de $ 270.000.000. Sin embargo ese monto, desde
2007 a la actualidad, no ha aumentado siquiera paulatinamente, y más
aún, se toman porcentajes muy bajos para fijar el coeficiente de
Ocupación de Bosques Nativos a los fines de arribar al monto total que
debe entregarse a cada provincia en compensación económica por la
protección de los bosques nativos, constituyendo una grave injusticia
para las jurisdicciones provinciales.
En efecto, sobre el monto que se distribuye entre las distintas
Jurisdicciones, la Autoridad Nacional de Aplicación, toma para el
Coeficiente de Ocupación de Bosques Nativos, solamente 10% del
monto total, y es allí donde se produce el perjuicio a las jurisdicciones
provinciales, que debe ser inmediatamente reparado.
Por lo dicho, solicito a mis pares me acompañen en este Proyecto de
Ley para la modificación del coeficiente de Ocupación de Bosques
Nativos, que compense dicho desfasaje, elevando el 10%, que
actualmente toma la Autoridad Nacional de Aplicación para el cálculo
de la compensación a cada jurisdicción, al 30%. Este incentivo
pretende también contemplar la importancia que la Nación debe
asignar a cada jurisdicción provincial que posee, preserva e incluso
aumenta, el porcentaje de Bosques Nativos en su territorio.
Por último, resulta importante que las jurisdicciones provinciales
mantengan actualizada la información relevante, cada cinco años,
porque de lo contrario, la distribución del fondo de compensación se
estaría realizando sobre la base de datos desactualizados, generando
incentivos inadecuados.
“2016-Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional”
Cabe destacar que la primer asignación de Bosques Nativos realizada
a las Provincias mediante la Ley 26.331, se efectuó sobre la base de
datos obtenidos de imágenes satelitales de 2001, y en la actualidad se
sigue tomando esa información, pero en muchas provincias la
proporción ha variado, por lo que resulta necesario actualizar esos
datos cada cinco años, empezando desde este año atento a que ya
han transcurrido nueve años de la sanción de la norma.
Cabe destacar que La Ley de Bosques, fruto de un accionar sin
precedentes de la sociedad civil, vino a ponerle férreo coto a los altos
índices de deforestación reinantes en Argentina hacia fines de 2007,
los más altos de nuestra historia, pero ese proceso implica un gran
desafío, aprender de la experiencia y establecer un esquema de
incentivos que respete el espíritu de la norma. Muchas veces la
provincias han sido responsabilizadas por el retraso en la adecuada
implementación de la norma, pero solo si el fondo que crea la norma
se compone y distribuye adecuadamente, las provincias podrán contar
con suficientes recursos financieros para contar con el capital humano
necesario, desarrollar procesos de capacitación técnica del personal
trabajando en los organismos competentes, ejecutar tareas de
monitoreo y en definitiva ejecutar, ajustada y oportunamente en el
terreno, controles dirigidos a combatir las hoy abundantes y variadas
acciones ilegales que atentan contra los bosques nativos a lo largo y
ancho del país.
Por otra parte existen Provincias que han mejorado visiblemente la
conservación de sus bosques nativos, aumentando la participación de
las categorías I, II y III de bosques, entendiendo también que, ello
debe ser, no sólo un motivo para actualizar los datos, sino también
una razón suficiente para recibir una mejor y equitativa distribución del
monto de incentivo por la preservación de los bosques nativos.
Por lo expuesto, solicito a mis pares me acompañen con su firma.
Sandra D. Giménez.-