Los temas críticos de la educación superior en America

Los temas críticos
de la educación superior
en America Latina
Vol 2: Los años 90. Expansión privada,
evaluación y posgrado
ROLLIN KENT
(compilador)
FLACSO CHILE
UNIVERSIDAD AUTONOMA DE AGUASCALIENTES
FACULTAD LATINOAMERICANA
DE CIENCIAS SOCIALES
FONDO DE CULTURA ECONOMICA
MÉXICO
Primera edición, 1997
Se prohibe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseño
tipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin
el consentimiento por escrito del editor.
D. R. 1997, FACULTAD
LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
Santiago de Chile
D. R. 1997, UNIVERSIDAD AUTóNOMA DE AGUASCALIENTES
Av. Universidad, 940; 20100 Aguascalientes, Ags., México
D. R. 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.
ISBN 968-16-5184-7 (obra completa)
ISBN 968-16-5128-6 (vol. 2)
Impreso en México
PROLOGO
El interés en el estudio de las políticas comparadas de
educación superior en nuestro continente nace apenas en
los años noventa. Durante muchos años, la discusión
pública en América Latina sobre la educación superior se
limitó generalmente a los ámbitos nacionales y estuvo
marcada por afanes prescriptivos, normativos o
legitimadores, que redujeron el impacto de las ideas sobre
las acciones gubernamentales e institucionales. Las
limitaciones de este género de discurso aparecieron en la
década pasada, al ponerse crecientemente de manifiesto
las magnitudes financieras e institucionales y las
complejidades políticas y culturales de lo que cada vez
más era referido como el sistema de educación superior.
Asimismo, el creciente interés de los gobiernos en la
educación superior, tanto por el aumento de sus costos
como por las esperanzas depositadas en ella para apoyar
el desarrollo económico, fue haciendo necesario que el
pensamiento normativo O ideológico sobre las
universidades cediera su lugar al análisis científico-social
de sistemas educativos complejos. Estos esfuerzos de
análisis provinieron de la sociología, la ciencia política, la
economía y la antropología. De la misma manera, la
discusión científica sobre la educación superior
latinoamericana se vio influida por la bibliografía
contemporánea de Europa y los Estados Unidos.
Esta obra libro representa un intento por afianzar esta
línea de análisis educativo en América Latina. El esfuerzo
colectivo que lo sostiene se inició en 1990 cuando, con la
coordinación de José Joaquín Brunner, se formó el
Proyecto de Políticas Comparadas en Educación Superior,
con la participación de estudiosos de Argentina, Brasil,
Chile, Colombia y México: Jorge Balán, Hernán Courard,
Cristián Cox, Eunice Ribeiro Durham, Ana María García de
Fanelli, Rollin Kent, Lúcia Klein, Ricardo Lucio, Helena
Sampaio, Mariana Serrano y Simón Schwartzman. En la
primera fase participaron además Olac
7
8
PROLOGO
Fuentes y Manuel Gil. Ha sido una iniciativa innovadora y
sostenida, cuyos primeros productos fueron un número
especial sobre la educación superior latinoamericana de la
revista Higher Education (vol. 25, núm. 1, 1993) y el libro
Políticas comparadas de educación superior en América Latina,
editado en 1993 por FLACSO en Chile.
El primer volumen de esta obra presentó el ensayo introductorio de Eurice Ribeiro Durham, el trabajo de Lúcia
Klein y Helena Sampaio sobre los actores y las arenas de
las políticas y el ensayo de José Joaquín Brunner sobre
problemas del financiamiento. El actual volumen contiene
los estudios comparados de Jorge Balán y Ana María
García de Fanelli sobre el sector privado, de Ricardo Lucio
sobre políticas de posgrado y de Rollin Kent sobre la
evaluación. Con estos trabajos se ha buscado realizar una
exploración de tipo comparativo sobre las reformas
latinoamericanas en educación superior en los años
noventa. Los países seleccionados para la comparación
son Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México, naciones
que representan suficientes diferencias históricas y
culturales para dar cuenta de la gran diversidad de
iniciativas actualmente en marcha en el campo educativo
latinoamericano.
Las instituciones que han colaborado en este trabajo
son: la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en
Santiago de Chile, el Núcleo de Pesquisas sobre o Ensino
Superior de la Universidad de Sáo Paulo, el Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Colombia, el Centro de Estudios
de Estado y Sociedad de Buenos Aires y el Departamento
de Investigaciones Educativas del Cinvestav en México. El
proyecto ha recibido el apoyo generoso de la Fundación
Ford. Esta coedición fue en parte apoyada por el Proyecto
Interinstitucional de Investigación en Educación Superior
de México. Colaboró en las tareas de edición Elsa
Nacarella, de Ideograma Editores.
ROLLIN KENT
EL SECTOR PRIVADO
DE LA EDUCACION SUPERIOR
JORGE BALAN
ANA MARIA GARCíA DE FANELLI
INTRODUCCION
El surgimiento y la consolidación del sector privado de educación superior en América Latina antecede con mucho al debate
actual sobre la privatización, que tiene lugar en el contexto de los
programas de ajuste económico y restructuración del Estado de
los últimos 15 años. En realidad, la fundación de ese sector fue
relativamente temprana para las normas internacionales. Los
planteamientos originales en favor o en contra de su desarrollo
estuvieron imbricados, por una parte, en las relaciones
conflictivas de la Iglesia católica y el Estado relativas al papel de
aquélla en la educación y, por la otra, en la insatisfacción de
diversos grupos sociales dirigentes con la orientación ideológica
predominante en las universidades públicas (Levy, 1986). Sin
que ambos conflictos hayan sido totalmente superados, en los
últimos años el tema fue replanteado como parte del debate sobre
el papel del Estado en la economía y en particular en la
producción de bienes y servicios.
En la privatización como tema político domina en la actualidad
la cuestión del traspaso de empresas públicas al sector privado en
áreas tales como los servicios públicos (electricidad, gas, agua,
transporte) y la producción industrial. En el área educacional en
general, y en particular en la educación superior, el abanico de
opciones políticas no incluye en ningún caso, aun cuando se
habla de privatización, la transferencia de instituciones públicas a
manos privadas'. De esta forma, el tono general de un tema
candente para la política económica resulta inapropiado en la
consideración de un ámbito tan peculiar de la restructuración del
Estado como es su papel en la educación superior.
9
10
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
Si la perspectiva predominante en el debate sobre la
privatización de la economía no resulta útil en nuestro
caso, en cambio no cabe duda de que el clima ideológico
mundial es mucho más favorable a que el sector privado,
con o sin fines de lucro, tenga un papel más activo en la
educación.
En este contexto, aparecen dos formas complementarias
de enfocar el tema. Por una parte, la expansión de las
instituciones de gestión privada y el crecimiento relativo de
su matrícula estudiantil constituyen un marco habitual en el
análisis de la privatización de la educación superior. Se
trata, en general, de un cambio relativo en la oferta dentro
de un proceso de expansión del sistema como un todo.
Desde otro punto de vista, se incorpora al debate sobre la
privatización de la educación superior la aplicación de
criterios del sector privado al sostenimiento de las
actividades de las instituciones de gestión pública
mediante el cobro de cuotas a los estudiantes, la venta de
servicios diversos a la comunidad, los incentivos a donativos privados o el acceso al financiamiento
internacional.
Nuestro trabajo aborda la privatización reciente sólo en
el primer sentido, es decir, examina el proceso de
ampliación relativa y absoluta del sector privado en la
gestión institucional y en la matrícula de educación
superior, tanto universitaria como de otro tipo, y analiza las
políticas que lo favorecieron o lo frenaron en los últimos
años. Pero, como es claro en el caso chileno, las políticas
propuestas en favor del cambio en el financiamiento de las
instituciones públicas hacia una aportación mayor de
fondos no gubernamentales ha contribuido a la ampliación
del sector privado. El cobro de cuotas estudiantiles en las
universidades, por ejemplo, coloca en mejores condiciones
de competividad a las instituciones privadas que, en su
mayoría, dependen principalmente de la aportación de los
estudiantes y sus familias para financiarse. Por tal razón,
aunque este trabajo estudia las cuestiones referidas a la
privatización desde la perspectiva de las instituciones
privadas, su peso relativo en la matrícula y el efecto que
tuvieron las políticas seguidas por los gobiernos a partir de
la crisis fiscal desatada en los años ochenta no puede
dejar de considerar también, aunque sea marginalmente,
las presiones políticas para que las instituciones públicas
buscaran financiamiento privado y
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
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cambiaran el mecanismo, tradicional en los sistemas tanto
latinoamericanos como en los europeos, de recibir
ingresos exclusivamente del sector público.
En los países de la OCDE, así como en América Latina, el
aumento de las fuentes de financiamiento no públicas
muchas veces ha sido impulsado por razones pragmáticas
y no necesariamente por convicciones estrictamente
ideológicas acerca de los beneficios intrínsecos del
mercado (OCDE, 1989). Se trata al respecto de mostrar que
los fondos privados no "sustituyen" a los públicos, sino que
se le adicionan, que existe un fundamento de equidad en
el financiamiento privado de la educación universitaria y
que la vinculación entre la universidad y el mundo
productivo es en provecho de la calidad y la relevancia
académicas. En las formulaciones de estas políticas
educativas, muchos observadores ponen hoy como
ejemplo al sistema de los Estados Unidos. Según Clark
(1990: 12),
el control descentralizado, la diferenciación institucional, el
financiamiento institucional diversificado y las iniciativas institucionales altamente competitivas están en el centro de la fuerza que
muestra el sistema de educación superior en los Estados Unidos.
Estos rasgos, en todo o por partes, son actualmente imitados en los
sistemas nacionales más avanzados de educación superior, incluso
aquellos que se caracterizan por su centralización.
En realidad, las políticas propuestas actualmente en
América Latina para "desestatizar" el financiamiento de la
educación superior encuentran una fuente de inspiración
en las que adoptaron muchos países europeos cuando
incorporaron selectivamente elementos del modelo
estadunidense, a pesar de que el desarrollo de un sector
privado en el Viejo Continente fue posterior y menos
profundo que en América Latina.
Partimos en nuestro trabajo de la comprobación
generalizada de una continua expansión de la matrícula y
de la diversificación del sistema de educación superior en
toda América Latina durante las últimas décadas, para
señalar enseguida que ello ocurrió en algunos países
mediante la participación creciente del sector privado,
mientras que en otros fue resultado antes que nada de la
oferta casi ilimitada del sector público.
12
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
En Argentina y México, por ejemplo, fueron las
universidades públicas las que absorbieron el mayor
crecimiento de la matrícula, mientras que en Brasil y
Colombia en los años setenta y en Chile a partir de 1980 el
Estado dejó esta tarea sobre todo en manos de la
iniciativa privada.
Los fenómenos sociales que explican la expansión de la
demanda son comunes a todos los países de la región,
aunque varían sin duda en su fecha de aparición y en la
violencia con que irrumpen en el panorama social: el
aumento demográfico, el crecimiento de los sectores
medios y de la educación secundaria, la urbanización y la
integración creciente de la mujer en la vida económica y
política son los procesos que se pueden asociar de forma
más generalizada con esa expansión (Balán, 1993). Las
políticas estatales respondieron a esas demandas
ampliando y diversificando la oferta del sector público, pero
cuando introdujeron cupos o sistemas muy selectivos de
admisión, la oferta provino de un nuevo sector privado,
caracterizado por no tener más orientación ideológica que
la del mercado. Sólo en Brasil durante los años setenta y
en Chile a partir de 1980 puede encontrarse una política
consciente de incentivos públicos a la expansión de la
oferta privada.
El crecimiento del sistema de educación superior en
América Latina, al igual que en los países industrializados,
ocurrió no sólo por el aumento del tamaño de las
instituciones y por la creación de otras nuevas, sino
también por el aumento de opciones después de la
secundaria, como las instituciones con una mayor
orientación al mercado de trabajo que ofrecen carreras de
corta duración. Éste es el caso de los state y los community
colleges en los Estados Unidos y Canadá, de los politécnicos en Gran Bretaña o de los Fachhochschulen en Alemania. Este proceso de diferenciación institucional,
iniciado con algún retraso en América Latina con respecto
a los países de la OCDE, es quizás uno de los cambios más
radicales en la educación superior pero, a diferencia de la
experiencia en Europa, donde se realizó por medio de la
expansión del mismo sistema público prevaleciente, en
muchos países de América Latina está teniendo lugar
mediante la expansión del sector privado, más atento a las
demandas fluctuantes del mercado. Aunque sin duda es un
proceso reversible, como lo demuestra
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
13
la tendencia de muchas instituciones a ampliar la gama de
funciones para cubrir los distintos tipos de oferta educativa,
en líneas generales las instituciones privadas tienden a ser
más especializadas y, por lo tanto, allí donde éstas tienen
mayor peso, la diferenciación institucional es una vía más
habitual de crecimiento.
En este trabajo presentamos los resultados de un
análisis comparativo sobre la evolución reciente del
proceso de expansión de las instituciones privadas y de su
matrícula estudiantil en cinco países de la región. Partimos
en todos los casos de subsistemas privados ya
consolidados hacia 1980, pero muy divergentes tanto en
su tamaño relativo como en el grado de diferenciación que
tenían con respecto al subsector público. Analizamos
luego las políticas explícitas frente al sector privado y las
políticas referidas a la educación superior en general que
han tenido consecuencias para este último, y comparamos
las medidas que han favorecido más abiertamente el
funcionamiento de un mercado educacional privado, como
es el caso chileno a partir de las reformas lanzadas en
1980, con aquellas donde ese mercado se ha ampliado sin
el amparo de medidas semejantes, como ocurre en México
o en Argentina.
EL SECTOR PRIVADO EN TRANSICION: 1980
El año de 1980 es un buen punto de partida para un
análisis de los cambios en el sector privado, por dos
razones. Primera, se trata del momento previo a la
generalización de la crisis económica, antes que pudiera
preverse que se iniciaba lo que luego llamaríamos 1a
década perdida", pero cuando ya soplaban fuertes vientos
de privatización en las agencias internacionales, en los
países de la OCDE y en muchos países de la región.
Segunda, en ese año o poco después, en varios países se
introdujeron cambios sustanciales en la política de educación superior en general y hacia el sector privado en
particular. El caso más relevante es el de Chile, cuya
experiencia de cambio radical parecía primero quedar
aislada en el contexto de una dictadura militar
particularmente dura y larga, pero que luego tomó la forma
de un modelo modernizador de la
14
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
educación
superior
compatible
con
regímenes
democráticos. También Colombia iniciaba cambios
importantes ese año y poco después la seguían México,
cuando se desencadenó la crisis de la deuda, y Brasil.
Sólo Argentina parece ser una excepción a esta ola de
cambios iniciada en 1980 en el campo de la educación
superior, pues en ese país sólo tomarían cuerpo una
década después.
Los sistemas de educación superior eran muy diferentes
hacia 1980 en los cinco países analizados. En un extremo,
dos de ellos presentaban un sector privado muy
diferenciado del sector público en su financiamiento,
gestión y funciones: Argentina y México, donde aquel
sector era relativamente pequeño frente al otro, grande,
complejo y en continua expansión territorial desde los años
setenta. Estos países contaban con poco más de 20
universidades privadas cada uno, entre las cuales sólo
algunas tenían un peso significativo en la vida nacional y
reunían menos de 20% del total de alumnos matriculados
en instituciones universitarias.(1) En los dos países el
sector privado tenía un peso mayor entre las instituciones
no universitarias, pero éstas no tenían mucha visibilidad
pública ni gran peso académico o económico.
Durante los años setenta se había ampliado
considerablemente el sector público, sobre todo en la
distribución regional de las universidades: en 1980 el
sistema público estaba presente en casi todas las
provincias (estados en el caso de México), mientras que
10 años antes sólo las principales ciudades de ambos
países contaban con instituciones universitarias. Las
universidades privadas eran financiadas totalmente por el
sector privado y su administración económica y académica
era supervisada sólo en lo formal por el Estado. En
México, unas pocas universidades privadas gozaban de
alto prestigio social y algunas también competían exitosamente en ciertos campos académicos, pero comenzaba a
surgir un sector privado orientado a captar la demanda de
cursos nocturnos de bajas exigencias, mientras que en
Argentina
(1) Los datos de este apartado tienen como fuente el cuadro 1 y los distintos
cuadros con estadísticas generales de cada uno de los países analizados. En el caso
de Chile, en los cuadros se clasificaron los datos de acuerdo con las fuentes
estadísticas oficiales. Véase al respecto nota 22.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
15
la política represiva del gobierno militar había estimulado en
términos relativos la calidad académica de algunas universidades privadas que no eran blanco de esa política. El
crecimiento de la matrícula privada en Argentina a finales
de los años setenta reflejaba más que nada el clima
enrarecido en las universidades públicas con la
intervención militar, en particular en las facultades de
humanidades y ciencias sociales donde se habían
clausurado varios programas masivos. Este crecimiento
tenía lugar en las universidades privadas ya existentes,
dado que se había cerrado la acreditación de nuevas
instituciones desde 1974. Otra diferencia importante entre
ellos radicaba en el peso de los sectores empresariales en
las mejores universidades privadas mexicanas, casi
ausente en Argentina. En contraste, la iglesia católica
desempeñaba un papel más relevante en el sostén
administrativo del sector privado en este último país.
En el otro extremo, Chile era el único en el cual el sector
privado y el público formaban un conjunto tradicionalmente
homogéneo. El Estado chileno financiaba por igual a
instituciones públicas y privadas; ambas cumplían
funciones muy semejantes y sólo se diferenciaban en su
forma de administración. Ocho universidades, dos de ellas
públicas, y sus sucursales en distintas ciudades,
constituían
un
sistema
de
educación
superior
relativamente homogéneo e integrado que había pasado
por un periodo de reformas importantes durante los años
setenta. A partir del golpe de 1973, las universidades soportaron depuraciones políticas e ideológicas de gran
magnitud -además de un fuerte descenso en los recursos
aportados por el Estado- sin que sus estructuras
cambiarían significativamente hasta 1980. El sector privado
tenía un componente religioso (la prestigiosa Universidad
Católica de Chile) y otro laico, así como variantes
universitarias y tecnológicas, pero era relativamente parejo
en lo académico; todas participaban del mismo sistema de
evaluación de los candidatos al ingreso.
Brasil y Colombia ocupaban una posición intermedia en
lo que toca a la distinción entre público y privado. La
estructura y las funciones de las mejores universidades
privadas no diferían mucho de las públicas, aunque por
supuesto su gestión era diferente. Los dos países
destacaban por el tamaño
16
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
de su sector privado en el contexto mundial: en 1980,
absorbía aproximadamente 60% de la matrícula, lo cual
reflejaba el crecimiento descontrolado de los años setenta
con una política extremadamente flexible de acreditación y
con restricciones severas en el número de vacantes
ofrecidas por el sector público.(2) Brasil y Colombia,
fueron, por otra parte, los primeros donde se desarrolló un
subsector que atiende demandas masivas de cursos de
grado, en particular en carreras cortas, y en los dos tendió
a formalizarse una distinción vertical entre sectores
universitarios en sentido estricto y otros sectores de la
educación superior, aunque en Colombia esto se definió
por la longitud e importancia de las carreras de grado y en
Brasil por la diversidad de programas ofrecidos por cada
institución.
La diferenciación interna en el sector privado fue alterándose en esos años. Un criterio amplio que perdía
importancia relativa en todos los países era la distinción
entre instituciones laicas y religiosas. Sin embargo, hacia
1980 se observaba ya que las funciones o incluso las
orientaciones curriculares entre ellas se distinguían muy
poco, dada la igualdad de otros factores. En cambio, un
criterio nuevo pero aún difícil de especificar era la calidad,
y por lo tanto la diferencia entre instituciones de élite e
instituciones mal llamadas masivas, ya que muchas de
ellas eran de tamaño pequeño. Esta dimensión del problema sería objeto de políticas específicas en los años
ochenta, por ejemplo en Chile, pero continuó siendo
implícita en otros países, como Argentina, donde sin
embargo se distingue entre un subsector universitario y otro
terciario no universitario sobre la base de la duración
media de los programas de grado, más larga en aquél que
en éste, y, sobre todo, por la pretendida vocación -no
siempre cumplida- de las universidades para la
investigación científica.
En algunos casos, esta distinción de calidad se
vinculaba con la antigüedad de la institución, como en
Colombia, donde
(2) En el caso de Brasil, la política oficial de autorización y reconocimiento
sufrió fuertes vaivenes desde la autorización fácil de comienzos de los años setenta,
hasta que en 1976 se pusieron en práctica restricciones más severas y cambios en el
sistema que culminaron, a principios de los ochentas, con un vaciamiento parcial de
la función de acreditación del Consejo Federal de Educación.
primeras universidades privadas argentinas era reciente,
ya que la legislación que las autorizaba data sólo de 1958,
las pocas que gozaban de algún prestigio eran las
primeras instituciones católicas. En otros países la
diferencia de calidad se formalizaba en la distinción entre
universidades stricto sensu y otro tipo de instituciones; por
ejemplo, en Brasil la ley ya distinguía entre universidades y
establecimientos aislados (tanto en el sector público como
en el privado), aunque casi todos los observadores
coinciden en señalar la gran heterogeneidad dentro de
esas categorías. Las instituciones de élite mexicanas no
tenían una diferenciación formal, pero eran conocidas por
nombre e incluían tanto algunas sostenidas por grupos
empresariales laicos como otras con vinculación católica.
Si bien la matrícula del sector privado experimentaba un
crecimiento absoluto en cuatro casos y relativo en tres de
ellos (las excepciones eran México, donde todo crecía, y
Chile, donde toda la matrícula se había estancado), se
podían observar dos situaciones contrastantes. Por una
parte, Argentina, tras el golpe militar de 1976 y la primera
crisis inflacionaria importante, revelaba ya algunas de las
consecuencias del descenso absoluto en el financiamiento
estatal, de la limitación en las vacantes del sector público y
del estricto control policial impuesto por la dictadura militar
en las universidades: la matrícula pública disminuía y la
privada aumentaba en términos proporcionales. Por la
otra, en Brasil, con un régimen militar de corte reformista,
la limitación de vacantes fue consecuencia, más que nada,
de la tentativa de reforma selectiva del sector público, que
deseaba sostener altas normas de calidad. La dinámica
expansión de la demanda, fruto del crecimiento económico y
demográfico, fue entonces absorbida por el sector privado.
Además, el clima político de la región, excepto en México,
ya favorecía en todos los países al sector privado y a su
expansión cuantitativa por la vía del mercado dentro de la
nueva tendencia antiestatista de las políticas públicas en
América Latina.
El sector público de la educación superior debió enfrentar a
partir de los años ochenta tres problemas básicos, que en
alguna medida ya se vislumbraban en los anteriores: la
escasez de recursos financieros, la fuerte expansión de la
demanda de educación después de secundaria y la
ineficiencia burocrática de las instituciones de enseñanza.
Entre ellos, la estrechez de recursos frente a la ampliación
de la demanda funcionó como un incentivo, variable entre
los países, para el desarrollo del sector privado.
El gasto público universitario argentino disminuyó entre
1980 y 1990, en términos reales, en 21.4%, en tanto que el
gasto por alumno disminuyó en 1980 a 75% de su nivel en
1960 y en 1990 a 26% de ese mismo nivel (Piffano, 1993). En
Brasil la tendencia mostró fluctuaciones cíclicas más que un
descenso prolongado: las transferencias del tesoro público
para gastos de las instituciones federales de educación
superior representaron, en 1982, 330% del gasto en 1972,
para luego disminuir a 233% en 1984 y aumentar a 299% en
1985 (Klein, 1992). El recrudecimiento inflacionario de finales
de los años ochenta, que perduró hasta 1995, y la crisis
fiscal del Estado han afectado negativamente dichos gastos
en términos reales. En el ¿aso colombiano, durante el
periodo 1980-1988 el gasto del presupuesto nacional creció
a una tasa anual promedio de 4.7% y en educación a una
tasa anual promedio de 4. 1 %; sin embargo, las
aportaciones del presupuesto nacional para las
universidades nacionales, departamentales y municipales y
para el Instituto Colombiano de Fomento de la Educación
Superior (ICFES) experimentaron un crecimiento de sólo 2.5%
anual durante ese periodo. El gasto promedio por alumno
en 28 universidades estatales cayó en 1989 a 75% del nivel
que tenía en 1980 (Lucio y Serrano, 1992). Los subsidios
institucionales de origen público en Chile se redujeron
durante la década de los ochentas a un tercio, en tanto que
las asignaciones totales de recursos públicos a dicho
sistema disminuyeron 32% entre 1980 y 1990 (Brunner y
Briones, 1992). En México,
universidades públicas, se constata que el subsidio federal
creció en términos reales, entre 1983 y 1991, en 33.8% (Gago,
1992). En suma, de los países considerados sólo en los dos
más grandes -Brasil y México- el gasto efectivo por alumno
se mantuvo o se incrementó en los años ochenta, mientras
que en los demás disminuyó, tendencia que seguramente
fue seguida por la mayoría de los otros países de la región.
En general, el estancamiento o el descenso de los
recursos públicos se dio en el momento en que continuaba
expandiéndose la matrícula, en Argentina y Chile por
encima de 6% anual y con niveles menores en Colombia,
México y Brasil (cuadro l).
La combinación de escasez de recursos financieros
públicos, reducción de salarios a maestros, expansión de
la demanda después de secundaria y, en algunos países,
restricciones en el acceso al sector público, conformaron
una situación propicia para la ampliación de la oferta
privada. En este contexto analizaremos las políticas que
en la última década dan cuenta del ritmo de la expansión
del sector privado, teniendo presente el papel del Estado
como impulsor y regulador de tal expansión. Si bien
analizaremos cada uno de los cinco casos, nos
detendremos con mayor detalle en el chileno, pues en éste
se ha dado una política pública explícita de transformación
con orientación privatizadora, cuyos alcances y velocidad
son muy significativos en la región.
Argentina
La tradición argentina, en consonancia con el modelo
napoleónico adoptado con variaciones importantes en toda
América Latina, sólo incorporó a las instituciones de
gestión privada de forma tardía y parcial. A partir de 1958
existe un sector de universidades privadas, instituciones
que, en número creciente, operan dentro de un marco
legislativo y reglamentario propio.
Tras ser autorizados por el gobierno nacional hacia
mediados de 1994, se encuentran funcionando en
Argentina 40 establecimientos universitarios privados, un
número mayor que
CUADRO 1. América Latina en la década de los ochenta: Matricula e instituciones
del sector privado y expansión de la educación superior
País
Matrícula del sector Instituciones del
privado (% del total)
1980
último
año disponible
Argentina
Universitario
No universitario
Total
Brasil
Universitario
No universitario
Total
Colombia
Universitario
No universitario
Total
18.4%
31.8%
20.9%
1983
35.5%
82.3%
59.9%
1982
58.4%
74.9%
60.9%
1991
10.4%
28.6%
14.8%
1988
41.4%
81.7%
61.1%
1991
60.9%
63.2%
61.4%
sector privado
1980 último
año disponible
23
228
251
1983
20
595
615
1982
69
78
147
1991
29
460
489
1988
31
607
638
1991
90
81
171
Expansión de la matrícula en
la educación superior
1980
último
año disponible
397828
93645
491473
1983
687860
751132
1438992
1982
285925
51039
336964
1991
816888
260324
1077212
1989
863236
707624
1570860
1991
390978
119671
510649
TCA*
11
6.76%
9.74%
7.39%
6
3.86%
-0.99%
1.47%
9
3.54%
9.93%
4.73%
Chile
Universitario
No universitario
Total
México
Universitario
No universitario
Total
n.c.*
n.c.
n.c.
12.1%
20.9%
13.5%
1989
11.5%
95.1%
51.7%
1990
14.2%
29.1%
17.4%
1991
n.c. 40
n.c. 239
n.c. 279
1990
26 50
107 162
133 212
118978
n.c.
118978
611249
120042
731291
1991
133056
113100
246156
1990
851674
226517
1078191
11
1.02%
n.c.
6.83%
10
3.37%
6.56%
3.96%
Fuentes: Dirección de Estadística del Ministerio de Cultura y Educación (varios años), The World Bank (199 l), Lucio y
Serrano (1992), Lucio (1994), Muga (1990), Brunner y Cox (1991), Lavados et al. (1990), González (1988 y 1990), Brunner
(1994), Kent Serna (1990 y 1994), Casillas (1990). *TCA: Tasa de crecimiento anual (promedio). Colombia: Universitario y No
universitario se refieren a la modalidad educativa en el dato de matrícula. Chile: Público con aportación; privado sin
aportación. No universitario = institutos profesionales + cFT. México: Universitario público universitario + privado consolidado.
No universitario público tecnológico + privado aislado. *n.c.: no cuenta.
22
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
el de las universidades públicas, aunque éstas concentran la
mayoría de los alumnos.
La continuidad no fue la característica del proceso de autorización para el funcionamiento de tales universidades privadas en el periodo 1958-1994. Por el contrario, diversos gobiernos interrumpieron el ciclo de autorizaciones, hecho que,
sin embargo, no alcanzó a impedir el surgimiento de nuevas
propuestas universitarias privadas. El detalle de las autorizaciones y clausuras desde 1958 hasta la fecha sirve para
ilustrar esta situación (véase cuadro 2).
CUADRO 2.
Año
Número de universidades privadas argentinas
Autorizadas
Cerradas
1958
1
0
1959
3
0
1960
2
0
1961
1
0
1962
1
0
1963
3
0
1964
1
0
1966
1
0
1967 Cambio de la legislación universitaria
1968
11
1
1969
1
0
1971
1
1
1973 Suspensión de los trámites de autorización
1974
1
1
1975
1
1
1979
0
1
1989 Cambio de las políticas de gobierno
1990
5
0
1991
3
0
1992
6
0
1993
1
0
1994
2
0
Total
45
5
Total
1
4
6
7
8
11
12
13
23
24
24
24
24
23
28
31
37
38
40
40
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
23
Ocho de las 13 universidades autorizadas entre 1958 y
1966 son de orientación católica. De este primer lote de
universidades privadas autorizadas, dos han dejado de existir
(la Universidad Bartolomé Mitre, cerrada en 1968, y la
Universidad de la Patagonia San Juan Bosco, cerrada en
1979) y una tercera ha sido transformada (la Universidad
Católica de Mar del Plata se fusionó con la homónima
nacional y subsiste como Escuela Universitaria de Teología).
Dentro del segundo ciclo de 13 autorizaciones, producido tras
el establecimiento de una nueva legislación para el sector
universitario, predominan las instituciones universitarias
laicas o sin un carácter confesional explícito. Dos
universidades de este grupo han dejado de existir como
instituciones privadas: la Universidad del Centro se
transformó en la Universidad Nacional de Río Cuarto (197 1)
y la Universidad de Tandil en la Universidad Nacional del
Centro de la Provincia de Buenos Aires (1974). Si bien desde
1973 el proceso de autorización de nuevas universidades
privadas queda suspendido por decreto, al año siguiente otra
institución es incorporada al régimen de establecimientos
universitarios privados (la Universidad de la Marina
Mercante). A partir de 1989 se inicia el tercer ciclo de autorizaciones que continúa hasta el presente. Diecisiete nuevos
establecimientos han sido habilitados desde entonces, la mayoría en un régimen de excepciones al decreto del año 1973
y dos tras ser modificada, a fines de 1993, la reglamentación
de la ley de universidades privadas y ser derogado aquel
decreto.
La dinámica de la oferta del sector privado en Argentina se
vincula estrechamente con las políticas encaradas por el Estado en relación con el sistema de educación superior -especialmente las referidas al sector privado- y las implantadas
por las universidades públicas.
El retorno a un régimen constitucional a fines de 1983
inspiró políticas que hemos calificado en otro lado como una
tentativa de restauración reformista: la puesta en práctica de
aquellos principios y objetivos que guiaron al sector universitario antes del golpe de Estado de 1966. Ello significaba, por
una parte, inclinar el fiel de la balanza en favor de las universidades públicas mediante su normalización institucional y el
retorno a normas académicas en contraposición con lo que
24
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
resultó de las intervenciones militares. Por la otra, la
restauración implicaba la adopción de principios tales
como el ingreso irrestricto y la gratuidad de la enseñanza,
que incidieron inmediatamente en un crecimiento notorio
de la matricula después de varios años de demandas
reprimidas (cuadro 3).
Estas políticas tuvieron efectos negativos sobre el sector
privado, que había atraído en años anteriores a los
estudiantes rechazados por el cierre de programas en el
sistema público y por el clima policial. El fuerte crecimiento
de uno conspiraba necesariamente contra la demanda del
mercado de la cual el otro depende tanto. En el periodo
comprendido entre 1983 y 1987, mientras que la matrícula
de las universidades públicas creció a una tasa anual de
19.4%, la de las universidades privadas decreció a una
tasa de 2.3% (cuadro 3).
Entre 1984 y 1989 las políticas específicas dirigidas al
sector privado no introdujeron innovaciones significativas
sobre lo hecho en años anteriores. En particular, se
mantuvo la política implícita de no autorizar nuevas
instituciones, política quizá favorecida por las que ya
habían sido autorizadas, pero sin introducir controles o
supervisiones más detalladas sobre estas últimas. Las
únicas aportaciones públicas recibidas por el sector
privado(3) continuaron siendo aquellas provenientes del
sistema científico -en particular por la vía del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas-, en un
sistema competitivo que en esos años tendió a desarrollar
programas especiales para las universidades públicas.
A partir del cambio de gobierno en 1989 se anunció una
política de autorización de instituciones nuevas que en
poco tiempo se puso en práctica, aunque sin darse a
conocer los mecanismos específicos para evaluar la
capacidad de cada una dentro del marco global provisto
por la ley de 1967. La principal restricción académica
contenida en esa ley era aquella por la cual las
universidades debían ofrecer al menos tres programas de
grado equivalentes a una licenciatura y, por lo tanto, de un
mínimo de cuatro años de duración; este requisito de por sí
eliminaba a los institutos que ofrecían sólo cursos de
(3) Además de la exención impositiva de la que también gozan las universidades públicas.
se establecían criterios para determinar las calificaciones
del personal docente para desarrollarlos ni se fijaban otros
indicadores de la capacidad docente de las instituciones
que solicitaban ser incorporadas al régimen universitario.
Entre junio de 1990 y diciembre de 1992 fueron autorizadas provisionalmente para funcionar con la denominación
de "universidad", según lo establece la legislación de las
universidades privadas, 14 nuevas instituciones. Muchas
de ellas ya habían iniciado los trámites para su
reconocimiento antes de octubre de 1989; otras, en cambio,
debieron esperar unos pocos meses para obtener tal
legalización. Después, entre fines de 1993 y mediados de
1994, se autorizaron otras tres instituciones.(4)
Estas nuevas instituciones cuentan con el aval o
patrocinio de comunidades religiosas (adventista, católica,
judía), de grupos empresariales (Asociación de Dirigentes
de Empresas), de sectores ligados desde mucho antes a
la docencia o la investigación que consiguieron
exitosamente apoyos empresariales para transformarse en
universidades (Fundación Favaloro, Fundación Barceló,
Instituto Di Tella, San Andrés) o de proyectos fuertemente
vinculados a instituciones o personas del país o del
extranjero (Universidad de las Naciones Unidas, Manuel
Antín).
La orientación de algunas de estas instituciones
privadas al mercado puede medirse con indicadores
diversos (aunque no exista una estadística adecuada al
respecto). Un ejemplo claro
(4) La lista de las nuevas universidades privadas, con indicación de la ciudad
donde se encuentra su sede central, es la que sigue: En Buenos Aires y Gran Buenos
Aires: 1) Instituto Universitario de Ciencias Biomédicas; 2) Instituto Universitario
de Ciencias de la Salud; 3) Universidad Maimónides; 4) Universidad Torcuato Di
Tella; 5) Universidad Austral; 6) Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales;
7) Universidad de Palermo; 8) Universidad de San Andrés; 9) Universidad del Cine;
10) Universidad Hebrea Bar Ilan. En Córdoba: 11) Universidad Blas Pascal. En
Entre Ríos: 12) Universidad Adventista del Plata. En Mar del Plata: 13) Universidad
de las Fraternidades y Agrupaciones Santo Tomás de Aquino. En Mendoza: 14)
Universidad Champagnant. En Municipio de la Costa: 15) Universidad de la
Atlántida Argentina. Y sin especificarse su lugar: 16) Universidad de la Cuenca del
Plata y 17) Universidad del Centro Educativo Latinoamericano.
CUADRO 3. Argentina, 1980-1991: Cantidad de establecimientos,
alumnos
y docentes en la educación superior, por régimen legal y modalidad
Modalidad -Y régimen
No universitaria
1980
Establecimientos
Nacional
Provincial
Municipal
Privado
581
190
153
10
228
Alumnos matriculados
Nacional
Provincial
Municipal
Privado
Docentes
Nacional
Provincial
Municipal
Privado
1981
601
192
161
8
240
93645 123618
37173
41641
25724
34806
1044
1105
1092
29704
46066
15665
17517
5291
5642
4377
5378
117
121
5880
6376
1982
636
190
179
7
260
1983
1984
758
216
182
6
354
825
226
211
6
382
139443 164055
46752 49175
46573 53987
1228
538
176630
53504
59870
782
44890
19844
5815
6682
113
7234
60355
22639
6154
7329
52
9104
62474
24934
6550
8357
50
9977
1985
912
252
248
6
406
1986
978
286
271
7
414
1987
1057
309
327
7
414
1991
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
1029
317
425
7
460
188300 201933 209445 s.d. 260324
61375 66458 69076 s.d. 86063
64795 72310 77233 s.d. 98814
939
754
1086 s.d.
61191
26661
7205
9013
50
10393
62411
28181
7771
9499
54
10857
61420
33447
9845
11992
78
11892
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.1
74355
40409
11143
14890
83
4293
Universitaria
Establecimientos
Nacional
Provincial
Privado
Facultades
Nacional
Provincial
Privado
Alumnos matriculados
Nacional
Provincial
Privado
Docentes
Nacional
Provincial
Privado
si
51
25
3
23
412
248
6
158
51
25
3
23
406
236
6
164
25
3
23
405
245
6
154
397 828
323818
805
73205
30602
20545
287
9770
402070
323635
823
77612
36522
24316
287
11919
411113
334804
1098
75211
33322
21077
299
11946
51
25
3
23
420
253
9
158
416571
333795
1700
81076
33450
20960
440
12050
52
26
3
23
426
261
9
156
507994
423115
2007
82872
39296
25802
433
13061
52
26
3
23
462
289
9
164
664200
585335
2322
76543
44038
29542
579
13917
Fuente: Dirección de Estadística del Ministerio de Cultura y Educación (varios
años).
52
26
3
23
479
302
9
168
707016
632866
2326
71824
41804
27222
559
14023
52
26
3
23
483
305
10
168
52
26
3
23
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
62
29
4
29
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
755206 s.d. 816888
678929 s.d. 729668
2347 s.d.
2100
73930 s.d. 85120
41797 s.d. 49200
27685 s.d. 34400
632 s.d.
500
13480 s.d. 14300
28
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
es el crecimiento rápido de las ofertas de posgrados, en
particular los cursos de especialización profesional de
duración corta y media. La fuerte competencia institucional
responde seguramente al crecimiento del mercado de
graduados en los últimos años y a la política igualmente
agresiva de la oferta en el campo internacional. Otro
ejemplo es la proliferación de convenios institucionales de
distinto tipo, pero en particular los que se asemejan a una
forma de Franschising internacional de programas de grado
y posgr-ado. Se trata de la venta sofisticada de paquetes
educacionales, incluido por supuesto el prestigio de la
marca original.
El mayor dinamismo que presenta el sector de
universidades privadas es acompañado por la
desaceleración del crecimiento de la masa estudiantil en
las universidades públicas. Aunque las estadísticas hoy
disponibles no nos permiten analizar si existe o no una
tendencia de crecimiento de la participación del sector
privado en la matrícula del sistema, hay algunos indicios
de que tal expansión está ocurriendo. Por un lado,
mientras que la matricula del sector público crecía apenas
a una tasa promedio de 1.8% entre 1987 y 1991, tras
aumentar aceleradamente durante los primeros cinco años
de la democracia, el sector de las universidades privadas
pasó de tener un crecimiento negativo a expandirse entre
1987 y 1991 a una tasa de 3.6%, es decir, en términos
relativos muy superior a la expansión del sector público
(cuadro 3). Otros indicadores de esta tendencia expansiva
los dan la ampliación de la oferta académica en el conjunto
de las instituciones privadas y el aumento de las
capacidades edilicias en función de lo que esperan que
sean las demandas educativas de la próxima década.
El principal estímulo al crecimiento de la matrícula, tanto
entre las universidades privadas ya establecidas como en
las nuevas, ha sido el deterioro del financiamiento del
sector público, que provocó desde 1988 la sensación
generalizada (aunque no siempre real) de quiebra del
sistema de universidades nacionales, en particular en el
área de Buenos Aires, donde se localizan buena parte de
las privadas. Otro factor que puede estar incidiendo es la
mayor rapidez y facilidad con que se puede obtener un
título de grado en ciertas univer
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
29
sidades privadas. En este aspecto se debe tener presente
que la más importante universidad que compite con las
privadas -debido a su localización- es la Universidad de
Buenos Aires (UBA). Ahí las carreras normalmente llegan a
tener una duración de seis años, si tenemos en cuenta el
año en que los estudiantes cursan el Ciclo Básico Común.
En contraste, en algunas universidades privadas se
pueden obtener los mismos títulos que otorga la UBA
apenas en cuatro años.
Desde principios de los años setenta se produce
también una expansión importante del sector privado no
universitario que acompaña al crecimiento institucional y
en matrícula de todo este subsistema terciario. Gran parte
del crecimiento del sector privado no universitario, así
como del correspondiente al sector público, obedece al
cambio en la formación de los maestros de las escuelas
primarias. De adquirir su capacitación docente en los
cursos para obtener el título de nivel medio otorgado por
las escuelas normales, los profesores de nivel preescolar y
primario comenzaron a ser formados en institutos terciarios
no universitarios. La duplicación en el número de
instituciones y en la matrícula del sector privado no universitario entre 1980 y 1991 (cuadro 3) también responde
al crecimiento de nuevas ofertas de carreras de corta
duración en ámbitos como la salud (por ejemplo,
enfermería), la administración y la informática, que
acompañaron la terciarización creciente del mercado de
trabajo a partir de la década de los sesentas.
El conjunto de estas instituciones terciarias no universitarias -sean públicas o privadas- difiere de las universitarias en su gobierno (no son autónomas como las
universidades,
pues
dependen
de
organismos
centralizados y, en el caso de las instituciones de
formación docente, deben adaptar sus programas a un
currículo oficial), en la duración de sus carreras (en
promedio, entre dos y tres años, frente a más de cuatro en
las universidades) y en que suelen tener menos ofertas
académicas que las universidades. Al igual que las
universidades públicas, reciben financiamiento de la
jurisdicción correspondiente, aunque en el caso de las
privadas, las instituciones de formación de profesores que
cobran cuotas bajas reciben subsidio público, lo que no
ocurre con las universidades pri
30
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
vadas. El sistema de acreditación difiere totalmente y es
una extensión de aquel que tramitan las escuelas
primarias, secundarias o especializadas.
En general, la política de educación superior en
Argentina, ya sea en el área pública o privada, tiende a
ignorar la oferta educacional de los institutos terciarios no
universitarios, que tiene un prestigio menor que la oferta
universitaria. A partir de 1992 se ha comenzado un proceso
de descentralización del sector al transferir las instituciones
a las jurisdicciones provinciales y a la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires. Por tal motivo, aun cuando en un
proyecto actual del Poder Ejecutivo de una Ley de
Educación Superior se lo incluya como parte del sistema,
las políticas de orden nacional sólo pueden marcar
directrices muy generales, ya que compete a las provincias
y municipalidades llevar adelante la política del sector.
Desde la transferencia del sector terciario no universitario
a las provincias, y concluido ya el traspaso de las escuelas
secundarias al mismo ámbito, la gestión del Ministerio de
Cultura y Educación (MCE) que se inicia a fines de 1992 ha
concentrado la atención en la evaluación general del
sistema educativo y en la formulación de políticas para el
sector universitario, para lo cual se creó una nueva
secretaría: la Secretaría de Políticas Universitarias.
Uno de los resultados de la gestión de la secretaría ha
sido precisamente una nueva reglamentación para las
universidades privadas mediante la sustitución del antiguo
decreto reglamentario de la ley de 1967 por otro que
cambia los mecanismos de regulación del sector y que
amplía la autonomía de las instituciones privadas más
antiguas del sistema. Simultáneamente, también se
formulan dos proyectos, uno de Ley de Educación Superior
y otro de Régimen Económico-Financiero de las
universidades nacionales, los cuales contienen nuevas
disposiciones que afectan directa e indirectamente a las
universidades privadas.
De acuerdo con el nuevo decreto reglamentario (Decreto
2.330/93), existen tres categorías de universidades
privadas: a) aquellas con autorización provisional (los
primeros cinco años); b) aquellas con autorización definitiva
sujetas a exá
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
31
menes de capacitación profesional (con una antigüedad no
inferior a 15 años), y c) las instituciones privadas con
autorización
definitiva
plenamente
autónomas
académicamente y cuyos títulos son académicos y
habilitan profesional mente. Por el contrario, las
instituciones con autorización provisional y las definitivas
con una antigüedad inferior a 15 años otorgan títulos que
tienen sólo validez académica. La habilitación profesional
se otorga tras la rendición de una prueba ante un tribunal
(5) y los títulos profesionales así obtenidos tienen validez
nacional. En síntesis, de acuerdo con la legislación hoy
vigente, se amplía la autonomía de las universidades
privadas más antiguas, aunque existe la obligación para
todas las instituciones de brindar anualmente al MCE
información básica sobre el funcionamiento de su
institución.
Otro de los objetivos declarados por la actual política
educativa -como un modo de enfrentar la alta tasa bruta de
escolarización terciaria, cercana a 40%- es continuar diversificando el sistema al promover, por un lado, la creación
de ofertas de formación técnica profesional en el nivel
terciario no universitario y, por el otro, dando incentivos al
crecimiento de la oferta del sector privado. Con estas
medidas se busca aminorar la demanda universitaria
pública. La política de promoción de la enseñanza privada
en el nivel universitario tiene su expresión, por una parte,
en la aprobación de nuevas instituciones, medida
paralizada durante el periodo 1973-1989, y, por la otra, en
el impulso que se le viene dando a la aplicación de nuevas
políticas en las universidades públicas, tales como un
ingreso más estricto y el cobro de cuotas a los estudiantes,
todo lo cual hace más competitivas a las instituciones
privadas a la vez que atenúa los problemas financieros de
las públicas.
Además, el nuevo proyecto de Ley de Educación
Superior introduce una serie de reformas que afectan al
sector privado al definir un marco legal general, que lo
incluye junto al sector público, y nuevos mecanismos de
coordinación sobre el sistema. Los principales cambios al
respecto son:
(5) El tribunal está formado por un representante del Estado nacional, uno del
colegio o la asociación profesional correspondiente y uno de la universidad cuyos
egresados son evaluados.
32
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
a) Se estrecha la interrelación de los componentes del
sistema de educación superior al incluir en una misma
legislación al sector público y al privado. Se definen al
respecto objetivos comunes a ambos y mecanismos de
acreditación de carreras de grado y posgrado, también de
igual aplicación en uno y otro casos.
b) Se incorpora el Consejo de Rectores de
Universidades Privadas (CRUP)(6) como organismo de
consulta en una serie de nuevas instancias de
coordinación. En primer lugar, el CRUP ya había
comenzado a formar parte, con anterioridad al proyecto de
ley, de los consejos de planificación universitaria regional,
cuya misión central es coordinar la oferta de educación
superior en cada región.(7) En segundo lugar, el proyecto
define nuevas instancias de coordinación estatal. Entre las
más importantes por su capacidad mandatoria
encontramos a la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria (CNEAU),(8) cuyas principales
tareas serán la promoción de la autoevaluación en las
universidades, la coordinación de la evaluación externa y
las acreditaciones de las carreras de grado (en los casos
de aquellas que puedan comprometer el interés público) y
las acreditaciones de todos los posgrados.(9) Simultáneamente, se reduce a seis años el periodo a partir del
cual las universidades privadas tienen autorización
definitiva y adquieren su plena autonomía.
El CRUP también participará en otros nuevos órganos
coordinadores y de consulta, de los que el más importante
es el
(6) Es el órgano de consulta del MCE en todo lo concerniente al régimen legal de
la enseñanza universitaria privada, a la aplicación de éste y a la planeación
educativa en dicho sector. Este órgano consultivo es integrado por los máximos
representantes de las universidades privadas.
(7) Esta medida ya ha comenzado a ser puesta en práctica por el MCE. El proyecto
de ley sólo reconoce esta nueva instancia que se creó en 1993. De todos modos, la
implantación es aún parcial, pues no se ha constituido uno de los más importantes
consejos, el de la Región Metropolitana.
(8) Este organismo descentralizado, jurisdicción del MCE, estará integrado por 12
miembros designados por el Poder Ejecutivo de acuerdo con el Senado. Los
miembros deberán ser personas de reconocida jerarquía académica y científica,
elegidas a partir de ternas propuestas por el CIN (5), el CRUP (3), la UCE (1), el
Congreso de la Nación (2) y el MCE (1).
(9) Después de negociaciones con algunas universidades privadas se preparó
como alternativa la constitución de asociaciones privadas voluntarias de evaluación
y acreditación que hayan sido reconocidas por la CNEAU para el ejercicio de las
actividades a cargo de esta última.
universitario, acordar con el Consejo Federal de Cultura y
Educación pautas de articulación y ser órgano general de
consulta.
En conclusión, el nuevo proyecto de ley introduce
cambios importantes en la relación entre el Estado y las
universidades privadas.* Por un lado, prevé que éstas
puedan adquirir la autonomía mucho antes que lo
señalado en la legislación hoy vigente pero, por otro lado,
aumenta notablemente el grado de regulación estatal
sobre ellas en la medida en que deben, someter a
proceso de acreditación todas las carreras de posgrado y
aquellas de grado cuyo ejercicio pueda afectar al interés
público. Si bien reconoce al órgano de representación de
las universidades privadas, el CRUP, una participación en
diversas instancias de consulta sobre las políticas de¡
sistema, algunas universidades privadas no están muy
conformes con este aumento de la regulación por un
comité de pares académicos en la órbita del Estado.
Brasil
La reforma del sistema brasileño entre 1968 y 1972 aceleró
el crecimiento relativo del sector privado, que ya tenía un
peso considerable gracias al temprano desarrollo de las
universidades católicas en lo que era aún un sistema muy
pequeño en cuanto al número de estudiantes. La
admisión en las universidades públicas, realizada desde
1968 mediante un examen de ingreso, dejó a gran cantidad
de postulantes fuera del sistema universitario público y le
creó al gobierno un problema político grave. La
ampliación de vacantes del sector público sólo cubrió una
parte de la explosión de la demanda de fines de los
sesentas y principios de los setentas. Este exceso de demanda fue absorbido por el sector privado, especialmente
por un número elevado de "establecimientos aislados".
En esos años, las credenciales educativas adquirieron
un
(10) Presidido por el ministro de Cultura y Educación e integrado por el Comité
Ejecutivo del CIN, la Comisión Directiva del CRUP y un rector representante del
Consejo.
* La ley fue aprobada por el Congreso en 1995, después de la redacción de este
capítulo. [N. del c.]
educación superior. En este marco, lo importante fue
obtener esas credenciales al más bajo costo posible, y los
establecimientos aislados trataron de satisfacer tal
demanda. En 1980, como culminación de este proceso
inicial de privatización, 61% de la matrícula era privada,
proporción que ascendía a 82% si tenemos en cuenta sólo
el sector no universitario, compuesto casi íntegramente por
los establecimientos aislados. En 1983 había en total 615
instituciones privadas, la mayoría no universitarias(11)
(cuadro 4).
El periodo 1980-1989 muestra claramente una desaceleración en la expansión de la matrícula, con una tasa anual
de crecimiento promedio de 1.5% (aproximadamente la
mitad del crecimiento demográfico). A diferencia de las
décadas previas, el mayor incremento correspondió al
subsector privado universitario. Entre 1983 y 1988 se crearon
11 universidades privadas y la proporción del subsector
privado en la matrícula total universitaria aumentó de 35.5 a
41.4% (cuadro l).
La desaceleración del crecimiento del sector privado no
universitario en los ochentas se explica principalmente por
dos factores. Por un lado, desde 1976 se implantaron
políticas de autorización y reconocimiento más restrictivas
que trataron de controlar y frenar la expansión
desmesurada de este subsector. Por otro lado, las
restricciones financieras de mediados de los setentas y, en
particular, la crisis económica de principios de los
ochentas desencadenada por el segundo shock petrolero
afectaron negativamente el nivel de ingresos de los
posibles demandantes de educación superior privada.
En lo que respecta al proceso de autorización y
reconocimiento oficial, del que es responsable el Consejo
Federal de Educación, ha sido principalmente formal y
burocrático, además de que no existe un mecanismo de
evaluación y con(11) Hay que tener presente que las estadísticas del Ministerio de Educación
cuentan cada establecimiento "aislado" como una institución, aun cuando muchos
de ellos están bajo el control de un único comité ejecutivo y de que en realidad
constituyen una única institución. Se estima que si se les agrupara de esta forma, el
número de instituciones aisladas disminuiría 50% (The World Bank, 1991).
CUADRO 4. Brasil, 1983 y 1988: Educación superior por dependencia administrativa
Régimen de dependencia
Establecimientos
Federal
Estatal
Municipal
Privada
Alumnos matriculados
Federal
Estatal
Municipal
Privada
Docentes
Federal
Estatal
Municipal
Privada
Universitaria
Variación
1983
1988 porcentual
67
35
10
2
20
83
35
15
2
31
23.88%
0.00%
50.00%
0.00%
55.00%
No universitaria Variación
1983
1988 porcentual
801
25
69
112
595
687 860 770240 11.98% 751 132
328044 304465 -7.19%
12074
98371 129785
31.93%
48826
17213 17178
-0.20%
72161
244232 318812 30.
54% 618071
69056
40276
12631
1063
15086
Fuente: The World Bank (1991).
79802
15.56%
42029
4.35%
17713
40.23%
819 -22.95%
19241 27.54%
44723
2698
3703
4433
33889
788 -1.62%
19 -24.00%
72
4.35%
90-19. 64%
607 2 .02%
733320 -2.37%
13366 10.70%
60951 24.83%
59606 ~ 17.40%
599397 -3.02%
45681
2.14%
2519
-6.63%
4090 10.45%
3290 ~25.78%
35782
5.59%
Educación superior Variación
1983
1988porcentual
868
60
79
114
615
871
54
87
92
638
0.35%
-10.00%
10.13%
-19.30%
3.74%
1438992 1503560
4.49%
340118 317831
-6.55%
147197 190736
29.58%
89374 76784
-14.09%
862303 918209
6.48%
113779
42974
16334
5496
48975
125483
44548
21803
4109
55023
10.29%
3.66%
33.48%
.-25.24%
12.35%
36
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
trol de las instituciones a su cargo. Este proceso se ha
caracterizado por ser largo y complejo y por exigir trámites
formales que no han asegurado la calidad de la enseñanza
ni de la investigación. Además, por su propia complejidad
se generaron presiones de clientelismo y tentativas de
corrupción por parte de las instituciones que no cumplían
con las exigencias establecidas (Durham, 1993). Desde
mediados de los setentas se comenzó a criticar la laxitud
manifestada en la gran cantidad de pequeños
establecimientos aislados reconocidos oficialmente, lo cual
se reflejaba en la incapacidad de éstos para atender los
requisitos mínimos en términos de profesores, infraestructura y carga horaria, e incidía en la disminución
progresiva de la calidad de la educación impartida. Esto
condujo a una política que, buscando restringir la
expansión del sistema, limitó las autorizaciones a las áreas
prioritarias establecidas por el Ministerio (formación de
profesores, cursos en áreas de salud --excluida la
medicina-, tecnología y ciencias exactas y naturales). En
los ochentas, las asociaciones profesionales comenzaron
a intervenir para que se redujera la expansión de
instituciones privadas. Así, por ejemplo, entre 1986 y 1988
se suspendió la creación de nuevos cursos de salud por
presión de las asociaciones profesionales, y desde 1989
se erigieron nuevas restricciones al respecto (Klein, 1992).
En la nueva Constitución de 1988 se reafirmó la
legalidad de las instituciones universitarias, entendidas
como ámbitos integrales en los cuales se imparte
enseñanza, se lleva a cabo investigación y se realizan
tareas de extensión. La Constitución también reafirmó el
principio de total autonomía académica, financiera y
administrativa de las universidades. Esta autonomía
significa, entre otras cosas, la posibilidad de creación de
nuevas carreras de nivel superior sin necesidad de
autorización del gobierno. Por el contrario, los
establecimientos aislados dependen de esta autorización
para la apertura de cursos. Este hecho creó incentivos
para su transformación en universidades privadas a partir
de asociaciones entre ellos (Schwartzman, 1990).(12)
(12) Un proyecto enviado al Congreso en 1991 plantea una forma nueva de
acreditación, diferente para el caso de las universidades y las escuelas aisladas.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
37
En la Constitución de 1988 también se garantizó la provisión gratuita de la enseñanza pública (13) y se
prohibieron los subsidios al sector privado, excepto para
las instituciones de la comunidad, (14) las confesionales y
las filantrópicas. Las instituciones confesionales,
mayoritariamente católicas, ya habían recibido subsidios
públicos durante los años sesenta. A mediados de los
setentas, las instituciones privadas comenzaron a pedir
algún apoyo gubernamental alegando la situación de
inseguridad económica por la que atravesaban. En 1975
se creó el Programa de Crédito Educativo (PCE), que
consistía en préstamos para el pago de las matrículas, las
cuotas o los gastos de mantenimiento del estudiante, que
se concedían según el nivel de ingreso familiar. En sus
dos primeros años de funcionamiento, el PCE financió a
cerca de 25% de los alumnos de la red privada de
enseñanza superior, para después estabilizarse en 10%.
En 1983, como consecuencia del proceso inflacionario y
por el aumento del desempleo, el cobro de los créditos
resultó difícil y perdió valor en términos reales, con lo cual
el sistema se encontró en situación deficitaria. En 1989 el
programa casi había desaparecido, y en 1991 comenzó a
discutirse su reactivación, pero buscando asignar los
recursos a los alumnos matriculados en instituciones de
buen nivel
Las universidades deben cumplir con ciertos requisitos mínimos: institucionalización de la investigación pura y aplicada, producción científica comprobada, un tercio de su cuerpo docente con título de maestría o doctorado y de
tiempo completo, infraestructura adecuada en términos de laboratorios,
equipamiento y biblioteca. Una vez sometidas al proceso de acreditación, las
universidades pasan a tener amplia autonomía. Las instituciones no universitarias dependen de la aprobación de un proyecto de creación con un estudio
sobre las necesidades sociales de su creación en función de aspectos de orden
económico, social, demográfico y de servicios brindados y un estudio de viabilidad financiera, proyecto pedagógico y estructura académica y administrativa. Propone asimismo el retiro de la autorización de funcionamiento en
caso de que su desempeño fuese insuficiente de acuerdo con el proceso de
evaluación (Klein, 1992).
(13) Las universidades de los estados y las federales cuentan con una
proporción elevada de los recursos fiscales que se les destinan de acuerdo con
la Constitución.
(14) Las instituciones de la comunidad se han desarrollado en el estado de
Santa Catarina, al sur de Brasil. Son gobernadas por una combinación de autoridades locales, grupos de negocios y la Iglesia. Cobran cuotas, pero muchas
veces éstas son cubiertas con becas otorgadas por empresarios locales
(Schwartzman, 1992).
38
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
según un examen de evaluación realizado por el Ministerio
de Educación y en función de su ubicación en las regiones
más desfavorecidas. De hecho, las que se han beneficiado
con este crédito han sido las universidades católicas más
prestigiosas que, según se estima, lograrían financiar de
este modo a cerca de 50% de los alumnos matriculados,
con lo cual estos créditos habrían sustituido el subsidio
estatal que se otorgaba a estas instituciones en los años
sesenta (Klein, 1992).
En general, sea por medio de crédito educativo, becas o
financiamiento de investigación, el subsidio público lo
reciben las instituciones privadas de mayor prestigio que
cuentan con un buen programa de posgrado y de
investigación. Por el contrario, los establecimientos
aislados privados se mantienen de las cuotas que cobran a
los estudiantes. Éstas son a su vez controladas por el
gobierno, medida que se explica por la clientela de
estratos sociales de ingresos medios-bajos que asiste a
dichas instituciones. Uno de los aspectos objetables de la
forma que adoptó el financiamiento público de las
instituciones privadas es no haber tenido en cuenta la
heterogeneidad de los institutos, tomados aisladamente.
En particular, existen institutos prestigiosos, con buena
calidad y cuotas reducidas, a los que, de acuerdo con
Durham (1993), sería apropiado que se les otorgase
financiamiento público, no así en el caso de los institutos
que son meras empresas de enseñanza.
Es posible señalar tres aspectos en la evolución del
sector privado en Brasil en la última década. En primer
lugar, se observa un estancamiento de la expansión del
sector privado no universitario como consecuencia de la
recesión económica y la inflación, que se expresaron en el
crecimiento negativo del producto bruto per capita. En
menor medida también incidió la aplicación de una política
estatal que era por momentos un poco más estricta en
términos de regulación de su expansión, especialmente en
aquellas áreas disciplinarias en las que eran fuertes las
presiones de ciertas asociaciones profesionales, como las
de medicina, derecho e ingeniería. La desaceleración de la
matrícula del sector privado acompañó la caída general de
la expansión del sistema tras un crecimiento explosivo
ocurrido la década previa, momento en el cual se
incorporaron al sistema de educación superior los sectores
con movilidad social
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
39
ascendente y sin tradición en los estudios superiores,
como es el caso de las mujeres. La continuación de la
expansión de este sistema al ritmo anterior tiene un límite
en la desigual estructura de oportunidades educativas, la
cual se refleja en que sólo 28% de los estudiantes que
egresan de la secundaria llegan a la universidad.
En segundo lugar, no han tenido éxito las diversas
tentativas de reforma del sistema de regulación y control
de la calidad del sector privado, a fin de extenderlo más
allá del proceso de autorización de nuevas instituciones, y
la práctica concreta se ha convertido en una política
gubernamental permisiva que incluso ha facilitado la
transformación de las asociaciones de establecimientos
aislados en universidades.
Finalmente, comienzan a surgir presiones para que el
sector público incorpore a ciertas instituciones privadas.
Éste es el caso de las universidades comunitarias del sur
de Brasil, las cuales solicitan el amparo de las finanzas
públicas ante la depresión económica y los costos
crecientes de la educación superior, aun a costa de una
considerable pérdida de autonomía política. El nuevo
federalismo que alientan los procesos de democratización
-en particular en los campos de la educación y la salud- da
incentivos a estos esfuerzos por una "reestatización" local
o regional.
Colombia(15)
Entre 1982 y 1991 la expansión de la matrícula universitaria
en Colombia, a una tasa de 3.5% anual, se asemejó a las
de Brasil y México. El crecimiento de la población
estudiantil fue más acentuado en el sector terciario no
universitario, que evolucionó en Colombia a una tasa
superior a 10% anual promedio. Éste es un rasgo de
diferenciación del sistema que tiene lugar en todos los
países analizados durante los años ochenta, con la
excepción del sistema de educación superior
(15) En el caso de Colombia, hemos seguido el texto de Lucio y Serrano (1992).
Por sugerencia de Ricardo Lucio, tomamos como base el año 1982 y no 1980, pues
este último es muy atípico debido a que estuvieron cerradas buena parte de las
universidades estatales, con lo que aumentó artificialmente la participación de las
privadas en la matrícula.
40
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
brasileño, que experimentó igual suerte una década antes.
Durante los años transcurridos entre 1982 y 1991, la matrícula
de educación superior colombiana se incrementó poco menos
de 500/1) en el sector oficial y en el privado, pero en los dos
casos con tasas más elevadas para el sector no universitario
(cuadros 5 y 6).
En Colombia, el mayor crecimiento del sector privado tuvo
lugar en los años setenta, cuando se expandió a una tasa
anual promedio de 16%. La proliferación de establecimientos
privados de dudosa calidad académica fue una de las causas
de la reforma del sistema aprobada en 1980. Ésta no buscaba
exclusivamente realizar cambios en el subsistema privado,
sino que tenía por objetivo transformar el conjunto del sistema
de educación superior, tanto público como privado. Entre otras
cosas, los decretos respectivos determinaron una suerte de
jerarquización entre las distintas instituciones de educación de
después de secundaria, en función de la modalidad de enseñanza que estaban facultadas para ofrecer: los institutos de
formación profesional serían facultados para establecer únicamente programas de corta duración conducentes a títulos menores, mientras que los institutos tecnológicos, además de
ofrecer programas de formación tecnológica, estaban
autorizados a brindar programas en la modalidad previa. En la
posición más alta se ubicaban las instituciones universitarias
que otorgaban formación universitaria de pregrado, brindaban
cursos de especialización en formación avanzada y las
modalidades anteriores, mientras que, de las instituciones
universitarias, se consideraban universidades propiamente
dichas a las que ofrecieran por lo menos tres programas
académicos diferentes (carreras o disciplinas) y demostraran
una sólida infraestructura de investigación. Sólo las
universidades estaban autorizadas a ofrecer programas de
formación avanzada de tipo académico (maestría y
doctorado).
Este marco legal surgió en un contexto de gran confusión y
vaguedad en los términos de definición del sistema de educación superior. Por un lado, las universidades estatales
tenían regímenes diferentes según fueran nacionales, departamentales o municipales, y se otorgaba el título de "doctor"
en algunas carreras de pregrado. Por otro lado, no estaba
CUADRO 5. Colombia, 1979-1991: Estadísticas generales de la educación superior, por
sectores
Sector
Establecimientos
Oficial 48
Privado 73
Alumnos
matriculados
Oficial 121448
Privado 146437
Docentes 27215
Oficial 13379
Privado 13836
1979
121
56
132
1980
188
59
141
1981
200
63
147
1982
210
65
152
1983
217
68
157
1984
225
69
156
1985
225
70
156
1986
226
71
162
1987
233
69
166
1988
235
74
164
1990
238
72
171
1991
243
267885
100803
170847
31136
14085
17051
271650
127352
190941
34844
15669
19175
318293
131843
205121
38464
16213
22251
336964
140455
214594
40416
16735
23681
355049
147970
230616
41636
17525
24111
378586
156317
235173
43227
17198
28029
391490
176796
240858
43469
17653
25816
417654
180979
253644
44269
18595
25674
434623
186329
271351
47990
19739
28251
457680
192762
301338
s.d.
s.d.
s.d.
494100
196891
313758
s.d.
s.d.
s.d.
510649
Fuentes: Lucio y Serrano (1992) y Lucio (1994).
CUADRO 6. Colombia, 1979-1991: Distribución de la matrícula de la educación superior
Distribución
Por modalidad
educativa
Técnica-profe
sional
Tecnológica
Técnica más
tecnológica
Universitaria
Posgrado
Por tipo de
instituciones
Universitarias
Tecnológicas
Técnicas-profe
sionales
Técnicas más
tecnológicas
1979
19801981
1982
1983
1984
1985
1986
391490
417654
1987 1988
1989
1991
267885
271630
318293
336964
355049 78586
0
15736
19343
17582
24656
20712
28021
23018
29457 31 179
27480 31016
31802
40156
33465
54567
15736
248317
3832
36925
230159
4546
45368
268435
4490
51039
280540
5385
56937 62195
92032 08812
6080 7579
71958
311682
7850
88032
321654
7968
88820 94334 100665
119671
338185 353693 364181 378411
9 287 9807
9941 12567
267885
257390
10495
271630
243477
9173
318293
283242
10795
336964 55049 378586
297161 312090 331758
12710 15062 17557
391490
341579
19864
417654
364631
21121
436292 457834 474787
383031 399216 410456
21882 29727 33327
0
18980
24256
27093 27897 29271
30047
31902
31379 28891
10495
28153
35051
39803 42959 46828
49911
53023
53261 58618
Fuentes: Lucio y Serrano (1992) y Lucio (1994).
436292 457834 474787 510649
32963 35380 37168
55857 58954 63497
31004
64331
s.d.
s.d.
516649
438887
s.d.
s.d.
77762
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
43
claro el régimen jurídico que debía gobernar a las universidades privadas, y según Lucio y Serrano (1992), se
fundaron muchas instituciones de educación superior que
"ocultaban mal su ánimo de lucro". También se venían
ofreciendo carreras "intermedias", de menor duración y sin
un régimen claro, ya que algunas eran controladas por el
Ministerio de Educación y otras por el Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior (ICFES). La
reforma de 1980 intentaba poner orden en esta situación un
tanto anárquica.
Esta legislación resultó mucho más estricta para las
universidades oficiales que para las privadas, en tanto que
el Estado tenía a su cargo las funciones de financiamiento,
control y administración de aquéllas por conducto de los
rectores. En el caso de las universidades privadas, el
papel del Estado se reducía al de vigilancia y control y
algunas veces al de orientación.
El Estado, por medio del ICFES, tenía competencia, por la
reforma de 1980, para ejercer el control formal del sector
privado mediante el establecimiento de algunos requisitos mínimos para el desempeño administrativo y curricular. Se pretendía frenar el descontrol en la proliferación de
instituciones de baja calidad académica, así como evitar el
abuso en el cobro de las cuotas. Según Lucio y Serrano
(1992), si bien esta normativa representaba un paso positivo
en la recuperación de la iniciativa estatal en lo tocante al
fomento y la organización de la educación superior, sus
resultados concretos no fueron todo lo que se esperaba.
Los decretos mencionados establecían que, para
acreditar a una universidad privada, ésta debía cumplir los
requisitos que tenían que ver con el carácter de la
institución (inscrita en la forma de fundación o de
corporación sin fines de lucro) y, también, se debía
entregar la documentación pertinente al ICFES para que
éste aprobara los programas académicos. En la práctica
se dio cierta permisividad del ICFES en las acreditaciones
durante toda la década, salvo por un breve periodo entre
1989 y 1990. Esto se observa en la creación de 24 nuevas
instituciones universitarias privadas entre 1982 y 1991
(cuadro l).
En relación con las cuotas, los derechos por concepto de
matrícula semestral que debían pagar los alumnos del
sector
44
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
privado por su educación estaban sujetos a la aprobación
del ICFES. Éste autorizaba su incremento en función del
aumento del costo de la vida y según los estados
financieros y presupuestarios presentados por la
universidad correspondiente. De acuerdo con Lucio y
Serrano (1992), este control estatal era bastante limitado,
dado que las instituciones privadas contaban con
instrumentos para evadirlo. Por otra parte, el control de las
cuotas condujo a mantener las diferencias históricas entre
las instituciones de élite y el resto. La evolución del sistema dio lugar a la conformación de dos grupos o clases
diferentes de entidades privadas. Por un lado se
encuentran las instituciones privadas "profesionalizantes",
que se ocupan sólo de la actividad de docencia en las
carreras autorizadas por el ICFES y que se sostienen con las
cuotas de los alumnos. Por el otro, hay algunas
instituciones de mayor prestigio académico, que cobran
tarifas elevadas y que han diversificado sus servicios y han
añadido
actividades
de
investigación,
posgrado,
consultoría técnica y extensión universitaria, y que gracias
a este conjunto de actividades han logrado diversificar
también sus fuentes de ingresos. Un ejemplo es la
Universidad de los Andes, en la cual, entre 1986 y 1990,
los ingresos provenientes de las matrículas de pregrado
disminuyeron de 70 a 58%, mientras aumentaron
significativamente los otros rubros: matrículas de
posgrado, educación continua, contratos de investigación y
consultoría (Lucio y Serrano, 1992).
Hacia el final de la década, nuevas disposiciones legales
debidas al presidente Virgilio Barco Vargas (1986-1990),
mostrando preocupación por la calidad de la educación
superior, pretendieron imponer un signo contrario a la
expansión del sistema. Por una parte, el Decreto 1.227/89
otorgó al gobierno la facultad de intervenir todas las
universidades privadas que violasen las normas
académicas y de enviar un delegado ministerial para que
actuase en el consejo superior de éstas con voz aunque
sin voto. Por la otra, el Decreto 1.221/90 reguló la actividad
académica de las facultades de derecho existentes, al
poner límites ciertos a su expansión.
En diciembre de 1992, durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994) y ya bajo la nueva Constitución de 1991,
se aprobó un nuevo marco legal para la educación
superior -la
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
45
Ley 30- tras dos años de negociaciones entre el Ejecutivo,
el Legislativo y directivos y asociaciones de las
instituciones tanto públicas como privadas. De acuerdo
con esta nueva legislación, se vuelve a clasificar a las
instituciones de educación posterior a la secundaria en
tres
tipos:
instituciones
técnicas
profesionales,
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las
universidades. Las instituciones técnicas profesionales son las
facultadas para ofrecer programas de formación en
ocupaciones de carácter operativo o instrumental y de
especialización; las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas son las habilidades para brindar programas de
formación en ocupaciones y de formación académica en
profesiones o disciplinas y de especialización, y,
finalmente, las universidades son aquellas instituciones que
acreditan actividades de investigación, la formación
académica en profesiones y disciplinas, y la producción,
desarrollo y transmisión de conocimientos. Al igual que en
el marco legal anterior, sólo las universidades están
facultadas para ofrecer programas de maestría, doctorado o
posdoctorado (Lucio, 1994a).
Uno de los aspectos más importantes de la nueva
legislación es que amplía el campo de autorregulación de
las instituciones al expander la autonomía de las
universidades, tanto públicas como privadas. En ambos
sectores esto se traduce en la posibilidad de definir y
establecer sus programas académicos. En el caso de las
universidades públicas, también supone que los rectores
serán elegidos en adelante para periodos fijos por sus
propios consejos superiores, en los que participan los
diversos estamentos institucionales. En el caso de las
universidades privadas, éstas expanden su autonomía
financiera en tanto se liberan del control del Estado para
establecer el incremento anual en los derechos que
cobran a los alumnos. La ley considera también que las
universidades privadas puedan continuar recibiendo
aportaciones públicas indirectas. En primer lugar, la Ley
30 crea el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior
(Fodesep), en el cual participan todas las universidades
privadas u oficiales que lo deseen. Su función es promover
el financiamiento de proyectos institucionales y programas
para el desarrollo académico. En segundo lugar, los
alumnos de las instituciones privadas también pueden
46
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACIóN SUPERIOR
continuar recibiendo créditos del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
(Icetex).
El nuevo marco legislativo cambió además el papel de
instituciones como el ICFES y creó nuevas instancias de
coordinación y evaluación del sistema. Surgió así el
Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu), un
organismo adscrito al Ministerio de Educación en el que
participan representantes del Estado y de los diferentes
gremios académicos y directivos de las instituciones, con
funciones de coordinación, planificación y asesoría. El
ICFES se transformó en un organismo técnico y ejecutivo
del Cesu. En relación con la calidad de las instituciones del
sistema, la ley define un mecanismo voluntario de
evaluación y acreditación, que incluye la realización de
autoevaluaciones
institucionales
para
aquellas
instituciones que así lo deseen.
Esta política encaminada a disminuir la coordinación
burocrático-estatal del sistema en favor de una mayor
regulación del mercado y la autorregulación de las
instituciones ha tenido lugar, hasta el momento, efectos
negativos en el sistema. Así, la mayor autonomía que se le
otorga en este nuevo contexto al sector privado condujo a
que muchas instituciones incrementasen desmedidamente
su oferta de carreras profesionales y semiprofesionales a
partir de 1993, y especialmente de 1994, sin las
condiciones mínimas para garantizar la calidad académica.
Asimismo, se incrementaron de manera notable las
cuotas, en algunos casos en más de 100%. Estas
consecuencias no esperadas del otorgamiento de mayor
autonomía a las instituciones privadas ha motivado que se
esté replanteando el papel del Estado en la defensa del
usuario (Lucio, 1994b).
Chile
El gobierno militar que surgió del golpe de Estado de 1973
no introdujo ninguna modificación en la estructura del
sistema de educación superior durante varios años,
aunque intervino las universidades y limitó severamente la
libertad académica.(16) La principal medida que afectó la
estructura fue el con(16) Durante este periodo se mantuvieron las mismas normas de financia
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
47
gelamiento de las vacantes en vista de la paulatina
reducción de las aportaciones fiscales a las universidades,
la que obedeció a la política económica de restricción del
gasto público y a la reasignación de éste para elevar el
financiamiento de la educación primaria y secundaria en
desmedro de la universitaria.
Una nueva fase se inició con la Constitución de 1980,
culminación de los primeros pasos del régimen militar en la
implantación de un proyecto neoliberal de modernización
de la sociedad. Una serie de decretos(17) del año 1981
desencadenó también un proceso claro de privatización
del sistema de educación superior al estimular la creación
de nuevas instituciones y fomentar el incremento en las
fuentes privadas de financiamiento, tanto por el aumento
de las cuotas cobradas a los estudiantes como mediante
donaciones y ventas de servicios al sector productivo.
Las políticas de 1981 se inspiraron en un diagnóstico de
la educación superior en el cual se evaluaban
negativamente algunas características de la estructura del
sistema y de los mecanismos de financiamiento. En
relación con la estructura, se criticaba el tamaño
desproporcionado de las universidades estatales y su
expansión en sedes regionales, y se reprobaba la
concentración del poder educativo, en particular en la Universidad de Chile. También se censuraba la falta de
opciones para los egresados de las instituciones de
enseñanza media, la baja calidad de éstas y las trabas
impuestas al surgimiento de otras nuevas, todo lo cual
afectaba el funcionamiento competitivo del sistema. Se
consideraba además que el financiamiento estatal directo
era regresivo en términos de distribución del ingreso y que
la baja eficiencia del sistema de educación superior se
debía a la ausencia de mecanismos de mercado en la
asignación de los recursos.
A partir de este diagnóstico se propusieron tres cambios
importantes de política. Primero, se instauró la
diversificación
miento existentes con anterioridad, es decir, la aportación fiscal global vía ley de
presupuesto, y se eliminaron algunas leyes especiales vigentes hasta el momento, así
como las cuotas diferenciales según el ingreso familiar del alumno (Lehmann,
1990). El aumento paulatino de las cuotas fue una de las medidas fomentadas en el
periodo, y ya hacia 1981 éstas representaban 15.5% del total de los ingresos de las
ocho universidades (Arriagada, 1989).
(17) Para una lista de los decretos dictados, véase Muga, 1990, nota 5.
48
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
vertical de las instituciones; segundo, se propuso la
restructuración de las universidades públicas mediante un
proceso de conversión de sus sedes regionales en
institutos profesionales y universidades autónomas, y,
tercero, se introdujeron nuevos instrumentos de
financiamiento universitario. Veamos estas tres propuestas
en detalle:
1. Diversificación verticaL Por un conjunto de decretos
dictados a lo largo de 198 1, se definieron tres niveles (18)
de enseñanza superior: las universidades, los institutos
profesionales y los centros de formación técnica. Las
universidades eran, las entidades encargadas de otorgar
títulos profesionales y toda clase de grados académicos,
en especial los de licenciado, maestro y doctor. Quedaba
reservado a las universidades el otorgar títulos
profesionales, respecto de los cuales la ley requería haber
obtenido previamente el grado de licenciado.(19) Los
institutos profesionales podían otorgar títulos que no requerían el grado de licenciatura y títulos técnicos de nivel
superior en las áreas en que se otorgaban los títulos
profesionales bajo su competencia; correspondían a
carreras de cuatro o cinco años, como nivel intermedio.
Finalmente, en la base del sistema se encontraban los
centros de formación técnica, para carreras cortas de dos a
tres años.
La nueva política buscaba promover la creación de
nuevas instituciones privadas en cada uno de los niveles al
diversificar las opciones después de secundaria y ampliar
las vacantes, e intentaba por este medio garantizar la
existencia de mecanismos de mercado en el control de la
calidad y la eficiencia del sistema. Es decir, constituía una
política privatizadora en
(18) La Ley Orgánica dictada en marzo de 1990 dispone la creación de un cuarto
nivel: el de las academias de guerra y politécnicas; escuelas de armas y
especialidades de las Fuerzas Armadas, la Escuela Técnica Aeronáutica de la
Dirección General de Aeronáutica Civil y el Instituto Superior de Ciencias
Policiales de Carabineros de Chile. Este sector goza de autonomía y se relaciona con
el Estado por intermedio del Ministerio de Defensa.
(19) De acuerdo con el DFI, las 12 carreras eran: abogado, arquitecto, bioquímico,
cirujano dentista, ingeniero agrónomo, ingeniero civil, ingeniero comercial,
ingeniero forestal, médico cirujano, médico veterinario, psicólogo y
químico-farmacéutico. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza agregó a estas
can-eras los títulos de profesor de educación básica, profesor de educación media en
las asignatunas científico-humanistas y profesor de educación diferencial.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
49
el sentido amplio del término: el aumento de la
participación del sistema privado y la introducción de
mecanismos de financiamiento y de regulación orientados
al mercado, dado que no existían instancias globales de
coordinación y regulación.(20) Como señala Muga (1990:
49), Ios límites a la expansión del mismo podrían provenir
ya sea de restricciones en la capacidad instalada de
examinación de carreras de las instituciones facultadas
para ello o de señales de saturación de los niveles de
demanda". El financiamiento de la expansión estaba en
manos del sector privado, con lo cual quedaba definido el
límite de crecimiento del sistema por la capacidad de los
usuarios para demandar nuevos servicios a los precios
estipulados por las instituciones académicas.
Los mecanismos regulatorios operantes fueron
criticados, ya que la función de acreditar se tradujo en los
hechos en una "revisión y fiscalización parcial, formal,
poco sustantiva..." (Muga, 1990: 96).(21) El resultado final
fue la expansión de la matrícula del sector privado hasta
llegar a representar más de la mitad de la matrícula del
sistema.(22) Las ocho universidades
(20) Antes de esta legislación había instituciones privadas que presentaban
planes y programas de estudios a la Dirección de Educación Profesional del
Ministerio de Educación, y éste las habilitaba para otorgar ciertos títulos. Los
requisitos para ingresar a estas instituciones no estaban bien especificados,
aunque en la mayoría de los casos se requería título de secundaria. Con la nueva
ley se trató de regular este sector (Prieto, 1989).
(21) Los decretos de 1981 estipulaban que el funcionamiento de las nuevas
universidades y de los institutos profesionales debía ser autorizado por el
Ministerio de Educación y por las instituciones examinadoras. Estas últimas
eran las universidades existentes al momento de aplicar esta restructuración y
las entidades que derivaron de su división, siempre que estuviesen otorgando el
título de grado correspondiente. Las instituciones examinadoras intervenían en
la aprobación de planes y programas de estudio y en la supervisión del
funcionamiento de la carrera correspondiente durante "el periodo de
examinación". La independencia en el caso de las universidades se adquiría
cuando la institución estuviese dictando, ya libre de toda tutela, -al menos tres
de las 12 carreras inherentes a la función universitaria (Muga, 1990).
(22) En el análisis del proceso de privatización chileno debemos tener
cuidado con el criterio empleado por los estudiosos del tema y por la
presentación de los datos estadísticos de 1980 en adelante. Antes de este
periodo, el sistema de educación superior estaba compuesto por ocho
universidades, seis de las cuales eran jurídicamente privadas, aunque no en
términos de su financiamiento y su función. A partir de la creación de un nuevo
sector privado en 1981 que no recibe aportaciones del Estado, la información
estadística ha empezado a discriminar entre el sector con aportaciones fiscalés
(que asimila al público, aun cuando en su seno se hallan seis universidades
legalmente
50
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
existentes en 1980 se transformaron en un total de 301 instituciones posteriores a la secundaria en 1990, 93% de las cuales
eran privadas (cuadro 7)(23) Resulta en particular sorprendente
la creación de 26 universidades privadas en el último año del
gobierno militar (1989-1990), fenómeno que, según Brunner y
Cox (199 l), se explica porque se trató de aprovechar el régimen
fácil de aprobación, pues se preveía que el mismo no se
mantendría con el gobierno democrático.
El propio gobierno militar cambió las reglas de reconocimiento
y acreditación de instituciones superiores antes de retirarse del
poder en 1990. En marzo de ese año se dictó la Ley Orgánica
de Educación, aún hoy vigente, que estableció procedimientos
más estrictos de reconocimiento y acreditación, aunque hasta
1992 las entidades privadas podían optar entre el viejo sistema
de "examinación" o el realizado bajo la tutela de un nuevo
organismo: el Consejo Superior de Educación.
En síntesis, como producto de esta política privatizadora
surgió sobre todo un importante sector no universitario (antes
en parte integrado al sistema universitario) que absorbe poco
más de la mitad de la matrícula del sistema (cuadro 1) y está
integrado por instituciones de diferente jerarquía y duración: los
institutos profesionales y los centros de formación tecnológica.
2. Restructuración del sector con aportación fiscal. Se procedió a replantear la expansión de las universidades estatales
en el nivel regional, y con ello su tamaño, al crearse, a partir de
las sedes regionales o de su fusión, nuevas universidades e
privadas) y el sector sin aportaciones fiscales (que se considera "el" sector privado). Si nos atenemos a la definición estricta de privatización que dimos al
comienzo del trabajo, deberiamos considerar como sector privado no sólo al que no
recibe aportaciones, sino también a las seis universidades privadas que integran el
sector con aportaciones; sin embargo, debido a que la presentación estadística no nos
permite realizar tal distinción, seguimos el uso de la bibliografía especializada que
distingue entre el sector con aportaciones y el que no las tiene, y considera a este
último como el privado para los fines del análisis.
(23) La única información posterior a 1980 que incorpora la distinción entre
público o privado según el carácter legal de la institución, se encuentra en González
(1988). De acuerdo con esta fuente, se puede calcular que en 1988 la matrícula
privada, ahora incluyendo no sólo al sector sin aportaciones sino también a las seis
universidades privadas con aportaciones fiscales, era de 68%.
CUADRO 7. Chile, 1980-1990. Educación superior por fuente de financiamiento
Tipo de institución
Establecimientos
Con aportación fiscal
Universidades
Institutos profesionales
Sin aportación fiscal
Universidades
Institutos profesionales
Centros de formación técnica
Alumnos matriculados
Con aportación fiscal
Universidades
Institutos profesionales
Sin aportación fiscal
Universidades
Institutos profesionales
Centros de formación técnica
1980
1983
1984
8
8
8
n.c.
0
n.c.
n.c.
n.c.
118978
118978
118978
n.c.
0
n.c.
n.c.
n.c.
130
24
17
7
106
3
17
86
176989
127353
110708
16645
49636
2708
7226
39702
147
24
17
7
123
3
18
102
187766
128569
109569
19000
59197
2886
10925
45386
1986
168
24
20
4
144
3
19
122
211739
128875
118530
10345
82864
6295
18717
57852
1987
1988
1989
1990
162
24
20
4
138
3
19
116
224338
130056
119447
10609
94282
7652
19047
67583
179
24
20
4
155
6
26
123
233148
126234
116283
9951
106914
9246
23836
73832
220
22
20
2
198
14
51
133
229808
111050
105583
5467
118758
13773
28290
76695
301
22
20
2
279
40
78
161
246156
118665
112193
6472
127491
20863
33534
73094
Fuentes: Levy (1986), Prieto (1988), Lavados et al. (1990), González (1990), Muga (1990), Brunner y Cox (1991) y Brunner
(1994).
52
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
institutos profesionales. El objetivo de esta medida era
desconcentrar el poder de las grandes universidades
estatales y hacer más dinámico el sistema mediante una
mayor competencia entre ellas. En 1990 existían en el
sector con aportaciones fiscales en total 20 universidades
y dos institutos profesionales (cuadro 7).
3.
Restructuración
de
los
mecanismos
de
financiamiento.
Entre los objetivos de la reforma del financiamiento
universitario se encontraban: la creación de mecanismos
de asignación por la vía del mercado que sustituyeran
progresivamente parte del subsidio público directo a la
educación superior; contrarrestar la regresividad del
subsidio público mediante el cobro a los estudiantes de los
costos de enseñanza (aumento de las cuotas) y conformar
mecanismos competitivos en la captación de recursos para
elevar la oferta de vacantes y el nivel de calidad de las
instituciones. Con estos objetivos en mente se dispuso:
a) Modificar el sistema de aportaciones a las ocho universidades tradicionales y sus derivadas, disminuyendo
los subsidios directos (aportaciones fiscales directas, 0
AFD) y alentando el autofinanciamiento con el cobro
privado de los servicios que se prestaban. La reducción
paulatina de las AFD tenía por objeto aproximar el monto
de las cuotas a los costos efectivos de la docencia.
b) Implantar un mecanismo de aportaciones fiscales
indirectas (AFI)(24) tendiente a elevar la calidad del
sistema mediante el otorgamiento del subsidio a las
instituciones cuyas carreras fueran elegidas por los
mejores 20 000 postulantes de acuerdo con los resultados
de la prueba de aptitud académica (PAA)
(24) En este punto es importante hacer dos aclaraciones. Originalmente se
pensó que lo adecuado era que todas las instituciones (con aportaciones fiscales
o sin ellas) fueran las destinatarias de estas aportaciones fiscales indirectas,
pues sólo así tenía sentido este instrumento como mecanismo de incentivo a la
competencia y, por lo tanto, de elevación de la calidad académica. Sin
embargo, esto no ocurrió hasta 1990, cuando se dispuso que las universidades
sin aportaciones directas también podían recibir las aportaciones fiscales
indirectas.
Por otro lado, la implantación de las An entre 1981 y 1989 trajo una serie de
consecuencias no esperadas, lo cual llevó a realizar cambios en su aplicación.
Entre otras medidas, se elevó el número de estudiantes a cerca de 30 000. Para
mayor información sobre los cambios realizados en el financiamiento, véase
Arriagada (1989) y Sanfuentes (1990).
postulantes). El monto anual de esta aportación iría
aumentando hasta igualar el subsidio directo, el cual
disminuiría en igual proporción, de modo que en 1986 la
suma de ambos componentes mantuviese el valor real del
financiamiento total otorgado por el Estado a la educación
superior en 1980 (cuadro 8).
c) Para garantizar la equidad en el acceso al sector
universitario, se dispuso la creación de una línea de
préstamo de largo plazo con fondos fiscales (créditos
fiscales universitarios o CFU), para que los estudiantes de
menores recursos pudieran financiar las respectivas
cuotas de matrícula. También se conformó un programa
de becas destinadas a los alumnos de menores ingresos
económicos. Se esperaba que el aumento real de recursos
al sector gracias a los CFU fuese de 7% anual hasta
producir un incremento de 50% en 1986 (cuadro 8).
En relación con las cuotas que las universidades con
aportaciones fiscales cobraban por sus servicios, se vieron
incrementadas desde 1981 y se suprimieron las
diferencias por ingreso familiar. La legislación no introdujo
modificaciones en relación con la conservación de la
libertad de las universidades para determinar sus propias
cuotas. El Informe de la Comisión de Estudios de la
Educación Superior (1990) señala que estas cuotas
alcanzaron montos excesivamente elevados en relación
con el ingreso medio per capita de la población, hasta una
proporción mucho más alta que las cobradas por las
universidades públicas en los Estados Unidos. Así, la relación entre la cuota promedio y el ingreso por habitante en
Chile y en los Estados Unidos era en 1986 de 39.9% y
7.3%, respectivamente (Arriagada, 1989).
La estructura del financiamiento universitario en los años
ochenta reveló grandes disparidades con lo planificado
originalmente, y el hecho más significativo fue la abrupta
disminución del gasto fiscal en educación superior (cuadro
8).(25) De
(25) El ajuste frente a esta fuerte reducción del financiamiento se realizó
mediante tres vías: un aumento de los ingresos propios, un aumento del
endeudamiento y la reducción de los gastos. Los ingresos propios aumentaron entre
1981 y 1987 de 30.4 a 40.6%. Los ingresos por matrícula, cuotas y CFu aumentaron
su participación de 15 a 25.5%. Sin embargo, si se excluyen 108 CFU, la participación
cae en términos reales a 12% (Arriagada, 1989).
CUADRO 8. Chile, 1980-1990: Evolución proyectada y
efectiva
de la aportación fiscal al sistema universitario
Tipo de institución
Proyectados
Aportación fiscal directa
Aportación fiscal indirecta
Crédito fiscal universitario
Efectivos
Aportación fiscal directa
Aportación fiscal indirecta
Crédito fiscal universitario
Fondecyt
Des. Cient. Tecnol.
Fondo de Desarrollo
1980
1981
1982
1983
100.0
100.0
0.0
0.0
100.0
100.0
0.0
0.0
107.0
100.0
0.0
7.0
130.0
96.0
0.0
7.0
115.0
90.0
10.0
15.0
112.2
86.2
11.0
14.7
123.0
75.0
25.0
23.0
89.2
59.6
11.0
18.3
0.0
0.0
0.0
0.0
0.3
0.0
0.2
0.0
Fuente: Desormeaux y Koljatic (1990).
1984
1985
1986
1987 1988
130.0 140.0
60.0
50.0
40.0
50.0
30.0
40.0
91.3
80.9
58.7
53.2
9.4
8.4
22.7
18.9
150.0
50.0
50.0
50.0
74.4
47.9
7.8
17.7
150.0 150.0
50.0
50.0
50.0
50.0
50.0
50.0
68.9
72.1
43.7
41.6
7.2
7.8
16.2
15.6
0.4
0.0
0.4
0.0
1.0
0.0
1.8
0.0
3.0
4.1
1989
1990
150.0
50.0
50.0
50.0
68.4
37.5
11.0
12.5
150.0
50.0
50.0
50.0
59.1
33.4
10.8
9.4
5.5
1.9
5.6
0.0
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
55
representar 4.6% del gasto fiscal total en 1980, cayó a
2.8% en 1988 (Lehmann, 1990). La aportación fiscal (directa
e indirecta) se redujo en algunas instituciones a casi la mitad.
Lo mismo ocurrió con el gasto fiscal por alumno. La caída
fue en parte atenuada por el Fondo Nacional de Desarrollo
Científico y Tecnológico (Fondecyt), creado en 1981 con el
objetivo de financiar proyectos y programas de
investigación científica y tecnológica. Empero, estas
aportaciones se asignaban a los investigadores y no a las
instituciones, las cuales sólo podían obtener una reducida
fracción por concepto de gastos generales; por tanto, su
aportación directa al financiamiento universitario no era
importante. En cambio, otro de los fondos creados, el
Fondo de Desarrollo, tuvo por objetivo contribuir al
financiamiento de proyectos de infraestructura de las universidades tradicionales; sin embargo, desapareció en
1990.
El nuevo mecanismo de financiamiento introducido en
1981 tuvo consecuencias indirectas de aliento al proceso
de privatización. Por un lado, la admisión a las
universidades tradicionales continuó siendo restrictiva,
tanto por la aplicación del mecanismo de ingreso según
notas elevadas de la PAA, Como por el estancamiento de
las vacantes del sistema, dada la progresiva reducción del
financiamiento público. Esta situación facilitó la absorción
del excedente de matrícula por parte del sector privado.
Los postulantes de mejores niveles de ingreso que no
lograban tener acceso de acuerdo con sus puntajes al
sector de universidades tradicionales, lo hacían a las
universidades privadas, en las cuales el número de
vacantes era suficientemente laxo como para adecuarse a
la demanda. Para los aspirantes de los estratos de
ingresos medios-bajos, la opción serían los centros de
formación técnica del sector privado.
El caso chileno es el ejemplo más claro en los cinco
analizados de alta expansión del sector privado en la
estructura institucional y en la matrícula, y, conjuntamente,
de incremento del papel del mercado en el financiamiento
universitario. Al confiar en el mercado como un
mecanismo eficiente de asignación de recursos, se apoyó
también la "competencia" tras la ruptura del monopolio
estatal y del tamaño de las universidades tradicionales, y
se facilitó la creación de nuevas
56
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
entidades en el sector privado mediante un procedimiento
de reconocimiento oficial y de acreditación muy permisivo
y formal. Sin embargo, la expansión fue tal que en los
últimos años se observa un exceso de oferta frente a la
matrícula existente.
Por otra parte, la ley de enseñanza que heredó el régimen
democrático sentó las reglas para el establecimiento del
Consejo Superior de Educación y de las normas para el
procedimiento de acreditación. La estrategia adoptada por
el gobierno democrático fue aceptar los principios
generales de la reforma de 1980 pero tratar de cambiar
algunos aspectos. Así, tal como lo disponía la Ley
Orgánica Constitucional de Enseñanza (LODE), se
constituyó el Consejo Superior de Educación (CSE) y se
puso en funcionamiento el proceso de acreditación (o
supervisión) establecido por la ley para el caso de las nuevas universidades e institutos profesionales privados, lo
cual trajo como consecuencia una disminución notoria en
el ritmo de creación de nuevas universidades privadas.
Así, mientras que en el periodo 1989-1990 se habían creado
16 universidades privadas, entre este año y 1993 se
fundaron sólo cuatro y, en general, el subsistema de
instituciones privadas (sin aportación fiscal) se redujo en
1993 a 262 instituciones. El sector que más disminuyó fue el
de los centros de formación técnica (Brunner, 1994).
De acuerdo con las disposiciones de la LODE, el CSE tenía
a su cargo no sólo aprobar la creación de universidades e
institutos privados, sino también verificar el desarrollo de
su proyecto académico durante un periodo de seis años,
transcurridos los cuales -y si el proyecto se había
desarrollado satisfactoriamente- se le otorgaba plena
autonomía a la institución. La gestión del CSE avanzó en la
regulación de las instituciones privadas, negando
autorizaciones de nuevas instituciones o retirando la
autorización provisoria cuando los objetivos propuestos no
eran cumplidos en calidad o en cantidad suficiente
(Lemaitre, s. f.; Kells, 1993). Sin embargo, un problema que
se detectó fue que el plazo de seis años de supervisión era
demasiado breve. Un proyecto de reforma de la LODE, que
desde 1992 se encuentra en discusión en el Parlamento,
incrementa las posibilidades de regulación del sector
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
57
privado, siempre con los mecanismos de autorregulación
del sistema. En particular, se introducen dos medidas
novedosas: 1) se obliga a las instituciones públicas y
privadas a informar sobre aspectos esenciales de su
funcionamiento, a fin de tornar más transparente el
mercado de enseñanza superior, y 2) se crea un régimen
permanente de acreditación y evaluación de calidad, a
cargo del CSE, para las instituciones universitarias y
profesionales, públicas y privadas, de carácter voluntario y
realizado por medio del juicio de pares. Aquellas instituciones que opten por incorporarse a este mecanismo de
evaluación podrán presentar proyectos a un fondo
competitivo de desarrollo institucional, integrado con
recursos fiscales. Por otra parte, el proyecto dispone
medidas más estrictas para la autorización de nuevas
instituciones privadas, obliga a todas las instituciones que
no hubieran alcanzado la plena autonomía a sujetarse a un
procedimiento de supervisión administrado por el CSE,
prolonga el tiempo de supervisión y crea un régimen más
riguroso de fiscalización de los centros de formación técnica (Brunner, 1994).(26)
Por su parte, dentro de la lógica competitiva de
mercado, las universidades privadas, especialmente
aquellas que han alcanzado su autonomía, reclaman un
trato igualitario con respecto de las universidades con
aportación fiscal de gestión privada(27). A fin de volver
realmente más competitivo el sistema, las autoridades de
estas universidades privadas argumentan que ellas
también deberían recibir aportaciones fiscales indirectas y
sus alumnos deberían tener acceso al sistema de crédito
educativo.
En conclusión, el debate actual sobre la privatización de
la educación superior en Chile gira en torno a cómo crear
instrumentos de regulación del subsistema privado dentro
de los parámetros de coordinación autorregulada de las
instituciones y del funcionamiento de los mecanismos de
mercado.
(26) Brunner (1994) señala que la mayor exigencia y rigor del proceso de
supervisión y acreditación de las nuevas universidades privadas es hoy también una
demanda del conjunto de universidades tradicionales (públicas y privadas).
(27) De darse lugar a este pedido, las universidades privadas deberían adoptar
el sistema de ingreso más estricto de las universidades tradicionales en función de
los resultados de la PAA.
58
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
Mayores exigencias sobre el sector privado impulsan
también nuevas demandas de éste al sector público,
especialmente en relación con el financiamiento. Éstas son
tensiones que surgen naturalmente cuando se confía en el
mercado para elevar la competitividad del sistema a la vez
que se teme por sus efectos de desequilibrio sobre la
oferta de instituciones y programas y sobre la calidad de
los productos que este mercado educativo está ofreciendo,
en particular cuando los títulos que otorgan habilitan
profesionalmente.
México
Después de una fase de gran expansión en los años
setenta, la matrícula de educación superior en México se
estabiliza y crece a una tasa de 4% anual promedio entre
1980 y 1990 (cuadro 1). En los tres años siguientes, el
crecimiento desciende hasta alcanzar un nivel semejante
al de la población: 1.9% anual promedio. La caída en el
ritmo de expansión del sistema, que actualmente presenta
una tasa de escolaridad cercana a 15%, se debe a la
presencia de serios problemas de acceso y permanencia
en los niveles primario y secundario entre los jóvenes de
los sectores sociales más pobres. El aporte más
significativo al crecimiento de la escolarización terciaria ha
sido la incorporación de las mujeres a la educación
superior: las personas que ingresaron al sistema entre 1990
y 1993 eran todas de sexo femenino (Kent, 1994).
El sector privado absorbió la mayor parte de la demanda
de educación superior en estos últimos años. Entre 1990 y
1993, la tasa de crecimiento de la matrícula privada llegó a
superar ampliamente a la del conjunto del sistema.
Mientras que en este sector la matrícula se expandía 8.2%
al año, en el sector de universidades públicas el número
de estudiantes comenzaba a declinar (Kent, 1994).
Uno de los hechos más significativos del avance del
sector privado durante las últimas décadas ha sido su
expansión institucional. De 47 instituciones de nivel
superior privado que existían en 1960, se llega a 258 en
1993 (Kent, 1994). Esta expansión del sector privado, tanto
en cuanto al número de insti
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
CUADRO 9.
Tipo de institución
59
MEXICO, 1980
y 1990. Educación superior
por sectores institucionales
Año 1980
Total Porcentaje
Establecimientos
246
100%
Públicos
113 45.93%
Universitarios
49 19.92%
Tecnológicos
64 26.02%
Privados
133 54.07%
Consolidado
26 10.57%
Aislado
107 43.50%
Alumnos matriculados
731291
100%
Públicos
632307 86.46%
Universitarios
537378 73.48%
Tecnológicos
94929 12.98%
Privados
98984 13.54%
Consolidado
73871 10.10%
Aislado
25113
3.43%
Fuentes: Kent Sema (1990 y 1994) y Casillas (1990).
Año 1990
Total Porcentaje
373
161
65
96
212
50
162
1078191
891067
730369
160698
187124
121305
65819
100%
43.16%
17.43%
25.74%
56.84%
13.40%
43.43%
100%
82.64%
67.74%
14.90%
17.36%
11.25%
6.10%
tuciones como en lo que respecta a la matrícula, se explica por
tres procesos simultáneos: la permisividad del proceso de
reconocimiento y acreditación de nuevas instituciones; la
declinación de la calidad del sector público y su politización, y
una mayor demanda de estudios posteriores a la secundaria con
orientación clara hacia el mercado de trabajo.
La creación de instituciones privadas de educación superior
(sin fines de lucro) está autorizada por ley con la condición de
que su constitución como entidades y sus programas sean autorizados oficialmente por el Estado o por alguna universidad
autónoma. Ésta parece ser la única instancia efectiva de control
estatal sobre las universidades privadas.(28). Desde ese momento
en adelante, el mayor control proviene de los grupos empresariales o religiosos que intervienen en su fundación.
(28) Este aspecto fue reafirmado por la Ley Federal de Educación de 1973.
El Estado también tiene el derecho a revocar la licencia otorgada sin revisión
judicial.
60
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
Según una afirmación recogida por Levy (1986), fundar
una universidad privada en México es más fácil que abrir
una tortillería. Sólo hay dos problemas para obtener el
reconocimiento oficial. Primero, pueden transcurrir años en
el trámite burocrático. Segundo, las nuevas entidades
deben elaborar un currículo que cumpla con ciertos
lineamientos determinados por la Secretaría de Educación
Pública (SEP), la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM) o el Instituto Politécnico Nacional (IPN).
Además, desde un punto de vista formal, se supone que el
Estado debe supervisar el plantel docente y el currículo de
las instituciones privadas incorporadas al sistema.(29)
Aunque hasta el momento nos hayamos referido al
sector privado en general, en el caso mexicano -como en
la mayoría de los países analizados- es importante señalar
su heterogeneidad, debida a la existencia de instituciones
diferentes en prestigio, calidad y funciones.
En el subsistema de instituciones privadas es posible
distinguir dos grandes grupos: las universidades privadas
consolidadas y los institutos aislados.(30). Tal como lo ha
señalado Levy (1986), las universidades privadas
consolidadas o de élite han surgido como reacción a un
diagnóstico negativo del funcionamiento del sector público:
la heterogénea composición socioeconómica de su
estudiantado, fruto de una política de apertura del sector al
conjunto de la población, la politización de las casas de
estudios y el deterioro de la calidad de la formación
académica impartida. Con el apoyo de fuertes grupos
empresariales comienzan a surgir desde 1935 hasta los
años sesenta las principales universidades que
compondrán este sector privado o de élite. Analíticamente,
este sector se define como aquellas instituciones privadas
que ofrecen carreras al menos en tres áreas distintas,
enrolan a más de 1500 estudiantes y cuentan con ciertas
condiciones de integración aca(29) Por un decreto presidencial se ha creado un mecanismo que otorga 1egitimación" a ciertas universidades privadas al quitarles la tutela estatal. En 1982
pudieron acogerse a este proceso el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
de Monterrey (ITESM) Y el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), dos de
las más prestigiosas instituciones privadas. ,
(30) Si bien éstos no son universidades, usan el marbete de "universidad" con
cierta liberalidad.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
61
démica (parte del profesorado contratado de tiempo
completo y cierta infraestructura y vocación académica)
(Kent, 1994). Con el objetivo de mantener su tamaño y
exclusividad, suelen tener políticas restrictivas de
admisión. Entre 70 y 90% de sus ingresos provienen de las
cuotas que cobran a sus estudiantes. La mayor parte del
ingreso restante tiene su origen en donaciones del sector
privado, dirigidas especialmente a la provisión de
facilidades físicas, mantenimiento de los edificios, laboratorios y computadoras. Entre estos donantes se
encuentran importantes fundaciones extranjeras y
nacionales y grupos empresariales nacionales. Las
empresas donan a las instituciones privadas directamente
o a través de fundaciones sin fines de lucro. Este apoyo
financiero del sector de las empresas se refleja en la forma
de gobierno de estas universidades, con poca
participación de los profesores y los estudiantes. Son muy
pocas las universidades privadas que reciben subsidios
públicos.(31) Aquellas que tienen cierto desarrollo del
posgrado y la investigación pueden tener acceso a los
fondos de fomento del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (Conacyt), siempre y cuando cumplan con los
requisitos académicos fijados por éste.
En la base del sistema, las instituciones privadas
aisladas dependen totalmente de las cuotas estudiantiles.
Si bien en términos de absorción de la matrícula del
sistema estas instituciones no son aún muy relevantes, sí
lo son por su ritmo de expansión que se refleja en el
crecimiento de la matrícula a una tasa de 10.3% entre 1990 y
1993, por encima del resto de los subsectores del sistema
de educación superior, y en la creación de 41 nuevas
instituciones en el mismo periodo (Kent, 1994). Con una
oferta importante de formación profesional en los diversos
sectores de los servicios (contabilidad, administración,
educación), estas instituciones tienden a captar a los
estudiantes que buscan una rápida inserción en el
mercado laboral.
En general, se estima que el sector de las universidades
privadas seguirá ampliándose en el futuro, pues su
clientela no ha sido afectada por la crisis económica, en
tanto que se observa una importante redistribución en
favor del decil más alto
(31) La institución privada que recibe mayor aportación estatal es el ITESM, Y sólo
representaba en los ochentas 4% de su ingreso (Levy, 1986).
62
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
de la distribución de los ingresos. Por otra parte, es posible
que el mejoramiento de la situación económica y una
política más restrictiva de acceso por parte del sector
público faciliten una mayor absorción de la matrícula en el
sector privado aislado. Si bien el libre acceso a los
estudios superiores y la gratuidad de este nivel han
formado parte de la cultura mexicana, en los últimos años
-con la excepción de lo acontecido en la UNAM- se han
producido cambios significativos al respecto. Algunas
universidades públicas ya han comenzado a cobrar cuotas
reducidas y a realizar una selección de sus aspirantes
mediante exámenes de ingreso. Por otra parte,
actualmente se está discutiendo la posibilidad de aplicar
un examen adicional de ingreso a las universidades que
tendría sólo carácter indicativo: si bien su aplicación sería
obligatoria, las instituciones universitarias autónomas
decidirían sobre la conveniencia de tenerlo en cuenta en
su política de admisión (Kent, 1994). Sin duda, estos
cambios tornan más competitivo al sector privado y elevan
su demanda potencial.
Aun cuando la evolución del sector privado registre los
cambios en la economía, uno de los factores que parecen
tener más incidencia en la continuación de su crecimiento,
especialmente el de las instituciones aisladas, es la
existencia de un mercado desregulado que facilita -tras un
trámite central burocrático- la acreditación de nuevas
instituciones.
Gracias al buen desempeño de algunas universidades
consolidadas, el conjunto del sector privado fue
adquiriendo un prestigio mayor en la opinión pública. Este
fenómeno preocupa a las instituciones privadas más
prestigiosas, las cuales, por medio de la Federación de
Instituciones Mexicanas Particulares de Educación
Superior (FIMPES), tratan de que público discierma mejor
entre las distintas opciones privadas. A la vez que se
muestran como instituciones de más alto nivel que las
aisladas, las privadas consolidadas pretenden además
obtener fondos públicos. Algunas de éstas se someten
asimismo a mecanismos de acreditación de la Southern
Association of Schools and Colleges de los Estados
Unidos. Este punto es importante en tanto que hoy se han
extendido los procesos de evaluación a las instituciones y
programas universitarios, pero sólo en el ámbito del sector
público.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
63
DIFERENCIACION DE LA OFERTA
PUBLICA
Y PRIVADA DE EDUCACION
SUPERIOR
El avance de la participación del sector privado en los
sistemas de educación superior en cada uno de los países
analizados ha contribuido a la diversificación de la oferta
de la educación superior. A partir de la contraposición
entre organizaciones cuya lógica de funcionamiento es
centralmente burocrática y otras guiadas por la evolución
del mercado, aparecen dos sectores que se diferencian en
el tamaño medio de los establecimientos, su distribución
geográfica, las áreas de conocimiento y las actividades de
docencia, posgrado e investigación que ofrecen, los
recursos humanos que trabajan en ellas y el público al que
sirven.
Con base en los estudios regionales de los cinco países,
analizaremos estos rasgos de la oferta privada
contraponiéndolos a los de la oferta pública, a fin de ir
diseñando una suerte de tipo ideal "weberiano" de las
instituciones privadas de educación superior en América
Latina.
Tamaño medio de los
establecimientos
En casi todos los sistemas existe una clara diferencia entre
el sector público y el privado respecto al tamaño medio de
los establecimientos, que son mucho más grandes en el
primero.
En Argentina, mientras que la Universidad de Buenos
Aires tiene una población de 200 000 estudiantes y el
promedio de las universidades públicas es de más de 20
000 alumnos, sólo tres privadas tienen entre 5 000 y 15
000 estudiantes. En promedio, las instituciones privadas
universitarias tienen una población de casi 3 000 alumnos,
mientras que las privadas no universitarias sólo 160
(cuadro 3).
Brasil posee también instituciones de educación superior
públicas de mayor tamaño que las privadas, y en general
el tamaño medio aproximado de las universidades
estatales (14 000 estudiantes) es algo mayor que el
correspondiente de las privadas (11000). La universidad
estatal de Sáo Paulo (USP)
64
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
atiende aproximadamente a 50 000 estudiantes, mientras
que la matrícula en las dos universidades privadas más
importantes (Puc-Rio y Puc-Sáo Paulo) es de 25 000. A su
vez, este subsector privado universitario, en el cual se
encuentran algunas de las universidades de élite
brasileñas, difiere en tamaño de los más pequeños
institutos aislados con menos de mil estudiantes (The
World Bank, 1991).
En Colombia -a diferencia de los otros casos
analizados-, si bien en promedio las universidades
públicas tienen mayor número de estudiantes (3 667), las
privadas no se alejan demasiado de este valor (2 900). La
igualdad de tamaño se da también en el caso de las
instituciones no universitarias, ya que las públicas tienen
un promedio de 644 estudiantes y las privadas de 694
(cuadro 10).
En Chile, aun después del proceso de restructuración de
1981, sigue habiendo diferencias de tamaño entre el sector
público y privado, y dentro de este último, entre las
universidades y los institutos profesionales y los centros de
formación técnica. En promedio, las instituciones con
aportaciones fiscales tienen unos 5 000 estudiantes, con
algunas excepciones, como la Universidad de Chile y la
Universidad Católica de Chile, cuya matrícula supera los 15
000 (Lehmann, 1990). Los institutos profesionales privados
tienen un tamaño mucho menor: excepto cuatro institutos
que tienen entre 2 500 y 5 000 estudiantes, poseen menos de
1000 alumnos (Lavados, 1990). Finalmente, los centros de
formación técnica tienen una matrícula promedio de 580
estudiantes, y hay muchos que no sobrepasan 200
(Brunner, 1990).(32)
El sistema de educación superior mexicano presenta
una estructura de distribución de la matrícula por sector
similar a la de Argentina. La UNAM tiene más de 130 000
estudiantes en el nivel de licenciatura, y en general el
tamaño medio de los establecimientos públicos (20 000
estudiantes) es casi 10 veces mayor que el del sector
privado consolidado (2 500 estudiantes). Una desproporción
similar hay entre el tamaño medio de las instituciones del
sector privado consolidado y las del aislado (270
estudiantes) (Kent, 1990).
(32) Este dato no incluye a los alumnos del nivel de bachillerato.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
65
CUADRO 10. Colombia, 1990: Diferencias
entre los sectores oficial y privado de la educación superior
Sector oficial
Total Porcentaje
Pardrnetro
Promedio alumnos por institución
Universitarias
No universitarias
Alumnos según tipo de jornada
Jornada diurna
Jornada nocturna
Estudios a distancia
Docentes según dedicación
De tiempo completo
De tiempo parcial
Con horas de cátedra
Cantidad de programas ofrecidos
Agropecuarias
Artes
Educación
Salud
Sociales / Derecho
Economía / Administración
Humanidades / Filosofía
Ingenierías 1 Arquitectura
Matemáticas / Ciencias naturales
2605
3667
644
192762
128996
30538
33228
20878
9644
2206
9028
991
48
27
241
202
54
136
19
199
65
n.c.
n.c.
n.c.
100
66.92
15.84
17.24
100
46.19
10.57
43.24
100
4.84
2.72
24.32
20.38
5.45
13.72
1.92
20.08
6.56
Sector privado
Total Porcentaje
1837
2900
694
301338
158654
120438
22246
31567
3570
3011
24986
1301
17
68
188
142
149
444
23
245
25
n.c.
n.c.
n.c.
100
52.65
39.97
7.38
100
11.31
9.54
79.15
100
1.31
5.23
14.45
10.91
11.45
34.13
1.77
18.83
1.92
Fuente: Estimaciones de R. Lucio sobre datos del ICFES.
Distribución geográfica
Es una característica del sector privado ubicarse en las
regiones económicamente más desarrolladas del país. Por
supuesto, esto se explica porque allí habitan los
estudiantes con capacidad financiera para pagar las
colegiaturas correspondientes, es decir, en esas regiones
se sitúa la demanda potencial de las instituciones
privadas. Por otra parte, es también en las principales
ciudades de estos países donde se asientan las más
prestigiosas universidades públicas -y el contar con una
im-
66
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
portante oferta de recursos humanos empleados por estas
universidades es otro aspecto de gran consideración para
las instituciones privadas-, pero lo que diferencia al sector
público del privado es que el primero también está
presente en las regiones económicamente menos
favorecidas del país.
Así, mientras en Argentina sólo cuatro instituciones
públicas están ubicadas enteramente en el área
metropolitana de Buenos Aires, más de la mitad de las
universidades
privadas
se
encuentra
ahí.
Las
universidades privadas del resto del país son sobre todo
universidades católicas o delegaciones de éstas. De las 13
nuevas universidades creadas entre 1990 y 1993, sólo cuatro
no se sitúan en Buenos Aires.
En Brasil, el sector público es el que tiene mayor
presencia en las regiones más pobres, las del norle y del
noreste del país, mientras que se observa una alta
concentración del sector privado en la región más rica del
sureste, donde 74% la matrícula es privada (The World
Bank, 1991). Corroborando por otro lado la desigual
distribución que también se da dentro del sector público, la
más rica región del país, la del sureste, cuenta con las más
prestigiosas universidades públicas (de los estados): la
Universidad de Sáo Paulo y la de Campinas.
La importancia del sector público en Colombia ha contribuido también con la extensión del sistema de educación
superior hacia centros urbanos de importancia
relativamente menor. Así, mientras que dos terceras partes
de las instituciones del sector privado (110) se ubican en
las tres ciudades más importantes del país (Bogotá,
Medellín y Cali), la presencia en dichas ciudades del sector
público es mucho menor. Sólo una tercera parte de las
instituciones oficiales (23) se encuentran en estas ciudades
(Lucio y Serrano, 1992).
De igual modo, en Chile las universidades y los institutos
profesionales privados se concentran en las zonas de
mayor densidad poblacional y con mayor poder
económico. Así, dos terceras partes de las universidades
privadas sin aportaciones se encuentran en Santiago, y en
igual situación está la mitad de los institutos profesionales
sin aportaciones. En el caso de los centros de formación
tecnológica, si bien están más concentrados en Santiago
que en otras regiones (38%), su distribución en el resto es
más pareja (Brunner, 1990).
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
67
México ha experimentado un proceso importante de desconcentración de su matrícula pública en los setentas.
Tanto el sector público tecnológico como el sector privado
aislado se hallan más distribuidos en las distintas regiones.
Por el contrario, existe una mayor concentración del sector
privado consolidado en el Distrito Federal y en los estados
más desarrollados económicamente (Casillas, 1990).
Áreas de conocimiento y actividades de docencia,
posgrado e investigación
Dada la gran dependencia financiera que el sector privado
suele tener de las cuotas que cobra a sus estudiantes,
propende a reducir costos concentrándose en áreas de
conocimiento en las que no sólo la demanda sea
significativa, sino que también los gastos en equipamiento
y materiales de enseñanza sean bajos.
Las áreas de conocimiento más "baratas" suelen ser las
ciencias sociales (que incluyen también carreras de
administración y negocios), psicología, derecho y
pedagogía. En el campo tecnológico, se orientan más
hacia las carreras ligadas con la informática (computación)
que a las vinculadas con las ingenierías. Su menor
presencia en áreas como medicina, odontología, ciencias
naturales y exactas explica en parte el poco desarrollo de
la investigación dentro de sus recintos. Sólo unas pocas
universidades privadas de élite cuentan con cursos de
posgrado académico e investigación. Son por lo general
las mismas que cubren un espectro más variado de áreas
de conocimiento y que reciben otros recursos financieros
además de las cuotas (ya sea mediante subsidios públicos
a la investigación, créditos educativos, becas para sus
estudiantes o donaciones de grupos empresariales). Es
decir, cuentan con mayor margen financiero para expandir
sus actividades.
En Argentina, la matrícula de las instituciones privadas
se concentra en el área de las ciencias sociales (Balán,
1990). En 1989 se observaba un claro predominio de la
oferta de carreras de ciencias sociales por parte del sector
privado, y dentro de éstas destacaban los cursos de
pregrado y posgrado en
oferta de carreras de humanidades, ingeniería y ciencias
exactas y naturales. En los últimos años han surgido
nuevas universidades privadas que presentan como un
rasgo distintivo el incorporar en su oferta los cursos de
posgrado en forma simultánea con el lanzamiento de sus
carreras de grado. Es probable que este vuelco hacia los
estudios de formación avanzada se vincule con la
posibilidad de cobrar cuotas superiores a las de grado.
Muchos de estos posgrados tienen además una
articulación directa con el mercado de trabajo, y son las
propias empresas que demandan estos profesionales
calificados las que financian estos cursos para sus
empleados.
Las nuevas instituciones universitarias creadas en los
noventas han incrementado en un centenar la oferta
académica, tanto de grado como de posgrado. En esta
oferta predominan las ciencias sociales, con casi la mitad
de las carreras ofrecidas en ambos niveles. Sin embargo,
resulta llamativo que en esta etapa se haya dado una
oferta cercana a 15% en carreras del área de medicina; es
el caso de cuatro universidades (dos de las cuales están
dedicadas en forma exclusiva a su dictado) que incluyen la
carrera de medicina y algunos de sus posgrados en sus
planes de estudio. Según la situación de la oferta del
sector universitario privado hasta 1989 (cuadro 11), el área
de las ciencias médicas era la menos desarrollada tanto en
términos absolutos como relativos en el conjunto de las 23
instituciones incluidas hasta entonces. La consecuencia
actual de esta novedad puede medirse en el hecho de que
dos de las más tradicionales universidades privadas
argentinas ofrecieron en 1993 nuevos cursos de grado y
posgrado en el área de medicina.
El incremento en los cursos de posgrado -siguiendo
tendencias previas en el sector privado, pero ahora al
mismo tiempo que las carreras de grado- ha elevado el
nivel de competencia entre las instituciones del sistema de
educación superior. Esta competencia se da no sólo con
las universidades privadas más antiguas (algunas de las
cuales han renovado esfuerzos, mediante la publicidad,
para captar alumnos de posgrado), sino también con las
universidades nacionales y
CUADRO 11. Argentina, 1989 y 1993: Oferta académica de las universidades
privadas
(tipo de carreras, ramas de estudio y disciplinas)
Rama y disciplina
Multidisciplinarias
Metodología de la investigación
Ciencias básicas y tecnológicas
Agronomía
Exactas y naturales
Farmacia, química y bioquímica
Ingeniería
Arquitectura
Humanidades
Bellas artes y música
Ciencias de la educación
Filosofía y letras
Otras humanidades
Once (11/13) nuevas universidades
Veintitrés (23123) universidades en 1988-1989
en 1992-1993
Copias Largas Posgrados Total Porcentaje Cortas Largas Posgrados Total Porcentaje
0
0
12
1
6
1
3
1
4
1
1
0
2
0
0
102
6
32
13
42
9
100
12
24
14
so
1
1
27
1
9
7
7
3
49
2
6
10
31
1
1
141
8
47
21
52
13
153
15
31
24
83
0.19
0.19
26.11
1.48
8.70
3.89
9.63
2.41
28.33
2.78
5.74
4.44
15.37
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
5
0
1
0
21
7
5
1
8
0
0
0
0
0
0
0
0
10
0
3
0
7
0
0
7
1
5
0
1
0
31
7
8
1
15
0.00
0.00
7.07
1.01
5.05
0.00
1.01
0.00
31.31
7.07
8.08
1.01
15.15
CUADRO 11.
Argentina, 1989 y 1993: Oferta académica de las universidades privadas
(tipo de carreras, ramas de estudio y disciplinas) (Concluye)
Rama y disciplina
Ciencias médicas
Auxiliares de medicina
Medicina
Paramédicas
Odontología
Ciencias sociales
Administración y ciencias
económicas
Derecho y ciencia política
Otras ciencias sociales
Total 31
Porcentaje
Once (11113) nuevas universidades
Veintitrés (23123) universidades en 1988-1989
en 1992-1993
CorTas Largas Posgrados Total Porcentaje Cortas Largas Posgrados Total Porcentaje
3
0
0
3
0
12
9
1
2
6
0
129
7
0
5
340
5.74
61
27
41
169
62.96
10
0
9
1
0
82
31
40
11
540
31.30
22
1
11
10
0
223
4.07
0.19
2.04
1.85
0.00
41.30
0
0
0
0
0
4
99
67
57
100
100
18.33
12.41
10.56
5
2
0
2
65
5.05
Fuente: Ministerio de Educación y Justicia (1988), información de prensa e institucional.
J.,
8
1
4
2
1
30
19
4
7
29
65.66
5
0
5
0
0
14
13
1
9
2
1
48
13.13
1.01
9.09
2.02
1.01
48.48
10
31
4
8
0
9
99
100
29.29 100
31.31
8.08
9.09
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
71
con una serie de institutos terciarios no universitarios que
tienen cierto prestigio en el mercado académico y que
brindan actualizaciones y maestrías en esta misma área.
Otro aspecto destacable de las instituciones universitarias
surgidas en los noventas es que un grupo de éstas
intentan alcanzar la excelencia académica y brindar no
sólo actividades de docencia, sino también de
investigación.
En Brasil existe una clara diferenciación entre las
universidades públicas y privadas de élite, por un lado, y
los establecimientos aislados (públicos y privados), por el
otro. Los datos de Levy (1986) referidos al subconjunto de
universidades privadas católicas muestran que éstas son
muy importantes en ingeniería, ciencias biológicas,
arquitectura
y
estudios
urbanos,
pero
están
subrepresentadas en odontología y medicina. Datos más
recientes de la distribución de la matrícula por áreas de
conocimiento según dependencia administrativa (cuadro
12) muestran que, tomando el sector privado como un
todo, 72% de su matrícula se concentra en ciencias sociales, humanidades y letras. Por otra parte, es
significativamente mayor (y es probable que lo fuera aún
más si excluyésemos del sector privado a las
universidades privadas católicas) la proporción de la
matrícula pública en ciencias exactas, ingeniería y
medicina.
Por otro lado, la mayor parte de la actividad en el sector
privado es de carácter docente, particularmente en lo que
toca a los establecimientos aislados.(33) Si se considera
como un indicador del desarrollo de actividades de
investigación la distribución de programas de maestría y
doctorado (Durham, 1993), se observa claramente que
éstos están concentrados en el sector público. El sector
privado da cuenta de sólo 10% de los egresados de las
maestrías y 5% de los del doctorado (cuadro 13). En
particular, dos son las universidades privadas que
concentran estos posgrados: la Pontificia Universidad
Católica de Río de Janeiro y la Pontificia Universidad
Católica de Sáo Paulo. Esta actividad goza además de
subsidio estatal: 10% de sus fondos proviene de agencias
gubernamentales (The World Bank, 199l). Por otra parte,
una gran proporción de
(33) Aun cuando se tenga presente que dentro del enorme universo de los
institutos aislados existe gran heterogeneidad.
Z
72
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
CUADRO 12. Brasil, 1988. Matrícula por áreas
del conocimiento y dependencia administrativa
(Porcentajes)
Rama de estudio
Federal Estatal Municipal Privada No informa Total
Ciencias exactas
Ciencias biológicas
Ciencias agrarias
Ingenierías
Salud
Ciencias sociales
Humanidades
Letras
Total
8.0
2.0
8.0
15.0
18.0
27.0
14.0
8.0
100
13.0
2.0
4.0
12.0
13.0
23.0
22.0
12.0
100
13.0
0.0
4.0
4.0
8.0
39.0
21.0
9.0
100
8.0
1.0
1.0
8.0
9.0
47.0
18.0
7.0
100
9.0
0.0
0.0
2.0
12.0
30.0
37.0
10.0
100
9.0
1.0
3.0
10.0
11.0
38.0
19.0
8.0
100
Fuente: Schwartzman (1990: 15).
las instituciones privadas no universitarias ofrecen todos
los niveles de enseñanza, desde jardín de infantes hasta
educación terciaria, con lo que aprovechan al máximo la
infraestructura y el sistema de administración. Esta
utilización de la infraestructura es compatible con la alta
proporción de cursos nocturnos que ofrecen los
establecimientos aislados.
También en Colombia están muy presentes las ciencias
sociales (economía y administración) en la oferta del
sector privado, aunque también están las ingenierías,
arquitectura y educación. Otra diferencia importante entre
el sector público y el privado se ha dado ante la
incorporación al sistema de estudiantes que trabajan. Esta
nueva demanda fue atendida con una doble diversificación
de la oferta. Por un lado, surge la universidad "a distancia",
que en 1990 atendía 11% del total de la matrícula, poco
menos de la mitad a cargo del sector privado. Por otro
lado, crece la matrícula estudiantil que asiste a la
modalidad nocturna. En ella, los estudiantes tienen una
vinculación fragmentaria con el mundo universitario y las
instituciones (o su modalidades nocturnas) reducen sus
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
73
CUADRO 13. Brasil, 1989: Egresados de
maestrías y doctorados por dependencia
administrativa
Tipo de institución
Federal
Estatal
Privada
Total
Egresados de
maestrías
61.9%
27.5%
10.6%
100%
Egresados de
doctorados
38.5%
56.5%
5.0%
100%
Fuente: Durham (1993).
funciones a las estrictamente "profesionalizantes". Estos
programas de formación nocturna son atendidos en su
mayor parte (80% de la oferta) por el sector privado
(cuadro 10). Las carreras que se dictan en este tipo de
jornada son principalmente las superiores no universitarias
(las modalidades técnicas y tecnológicas antes
señaladas), de duración corta (en promedio, dos años).
Dentro del sector privado, las instituciones que atienden
esta demanda son las que caracterizamos como
"profesionalizantes", que se financian con las cuotas de los
alumnos y que se diferencian de las instituciones privadas
de élite.
La distribución de la matrícula por áreas de
conocimiento en Chile muestra que hay carreras como
salud, ciencias naturales y matemáticas que sólo ofrece el
sector con aportación oficial. Por el contrario, el sector
privado nuevo se concentra en los estudios profesionales y
disciplinas como ingeniería comercial, derecho, psicología
y administración. Por su parte, tecnología (computación) y
ciencias sociales son las dos áreas fundamentales de los
centros de educación tecnológica (cuadro 15). En relación
con la actividad académica, la investigación y la oferta de
posgrados son privativas de las universidades tradicionales del sector con aportaciones, mientras que las
entidades sin aportaciones tienden a ofrecer sólo
enseñanza (Lemaitre, 1988; Cox, 1990).
En México, la matrícula del sector privado tiende a
concentrarse en administración y negocios (30% en el
sector privado contra 16% en el público) (Levy, 1986). En
general, el sector
74
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
público suele tener mayor presencia en ciencias agrícolas
y en ingeniería. Al analizar en particular la distribución de
las carreras según áreas de conocimiento en el Distrito
Federal, se observa que 49% de las carreras de las
universidades públicas corresponden a las áreas de
administración' estudios sociales y humanidades, las que
abarcan en el sector privado consolidado y aislado 79 y 92%
de las carreras, respectivamente (Kent Serna, 1990). En
algunos estados es también importante la oferta de
carreras de ingeniería por parte del sector privado
consolidado. En cuanto a la actividad académica, el sector
privado aislado es claramente de enseñanza, mientras que
en algunas de las prestigiosas instituciones del
consolidado se vienen desarrollando cursos de posgrado e
investigación (34)
Recursos humanos
Otra de las formas que tienen los institutos privados para
reducir costos es contratar maestros por hora o a tiempo
parcial y con bajo nivel de remuneración. La dedicación
horaria se relaciona no sólo con el aspecto financiero, sino
también con el bajo desempeño de actividades de
investigación, más vinculadas a la figura del profesor de
tiempo completo.
En Argentina, en función de la legislación referida a las
universidades privadas, los maestros deben cumplir con el
requisito de poseer título universitario. Si bien no hay datos
globales sobre dedicación de los maestros a la enseñanza,
informaciones fragmentarias permiten suponer el
predominio de aquellos con dedicación parcial. Este rasgo
no las distingue de muchas universidades nacionales, en
las cuales también la proporción de maestros con
dedicación total es reducida. Estimaciones de 1991
permiten calcular que dicha proporción en el conjunto de
las universidades nacionales asciende a 14.6% (República
Argentina, 1991).
La formación académica del personal docente del sector
público y privado brasileño también muestra grandes
disparidades. Mientras que más de la mitad de los
maestros de las
(34) A esto contribuye la expansión del ITESM, el cual contaba en 1989 con
21 sedes en 15 estados, con 201 carreras y 21000 estudiantes (Kent, 1990).
a
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
75
universidades estatales ha concluido el nivel de maestría o
doctorado -proporción que asciende a 80% en el caso de
las universidades de Sáo Paulo-, menos de un cuarto en el
sector privado han alcanzado estos niveles (cuadro 14).
Por otra parle, mientras que entre 15 y 20% trabaja a
tiempo completo en el sector privado (63% son
contratados por hora), 77% de los que se desempeñan en
el sector público lo hacen de tiempo completo (The World
Bank, 1991).
El crecimiento y el lento proceso de profesionalización
de la docencia universitaria en el sector público
colombiano se refleja en la alta proporción de sus
maestros dedicados de tiempo completo (46%), mientras
que la mayoría de los del sector privado se contratan por
horas-cátedra (79%) (cuadro 10). Las entidades más
pequeñas y con menos recursos del sector privado
cuentan en su plantel docente con "profesores taxímetro" o
"profesores de tiempo repleto" que distribuyen su jornada
laboral entre tres o más instituciones, dictando clases en
los distintos horarios de enseñanza. También los
profesores de tiempo completo del sector público suelen
enseñar en las jornadas nocturnas de las entidades
privadas para aumentar sus ingresos (Lucio y Serrano,
1992).
En Chile no existe gran diferencia en cuanto al nivel académico del plantel docente en las universidades y los
institutos profesionales, públicos y privados. Lo que sí se
presenta
CUADRO 14. Brasil, 1990. Formación académica
del personal docente por dependencia administrativa
(Porcentajes)
Grado académico
Federal Estatal
Licenciatura
29.71
Especialización 22.53
Maestría
31.13
Doctorado
16.63
Total
100
Fuente: Durham (1993).
28.03
13.71
24.37
33.88
100
Municipal Privada
Total
Total Sao Paulo
18.39
0.00
26.47
55.13
100
40.76
36.17
16.58
6.49
100
37.03
34.44
15.23
4.30
91
34.45
31.60
21.08
12.87
100
egresados de maestrías y licenciados, pero también la
proporción de profesores sin título (cuadro 16). En
términos de dedicación horaria, predomina la jornada
completa en las entidades con aportación y por hora en las
sin aportaciones (cuadro 17).
Si se compara la estructura de la planta docente en
México según dedicación horaria en las universidades
públicas y en las más prestigiosas del sector privado
consolidado, las diferencias no son pronunciadas, pero se
advierte una mayor concentración de plazas académicas
por hora en el sector privado(35). La situación es diferente
si la comparación se realiza entre el sector tecnológico
público, con alta concentración de su personal de tiempo
completo, y las instituciones privadas aisladas, en las
cuales 83% de los maestros son contratados por hora
(cuadro 18).
Clientela
La ubicación geográfica de los establecimientos, la política
de admisión en el sector público, el nivel de las cuotas de
las instituciones privadas, la oferta de cursos nocturnos y
orientados al mercado de trabajo y la existencia de
mecanismos de créditos o becas estudiantiles son algunos
de los factores que determinan la estratificación de la
clientela de los sistemas de educación superior.
La universidad pública de Argentina, con ingreso sin restricciones y cursos diurnos y nocturnos gratuitos, ha
facilitado
la
incorporación
de
estudiantes
que
simultáneamente se desempeñan en el mercado de
trabajo. Su clientela proviene sobre todo de los sectores
medios y en grado muy inferior de los de menores
ingresos, aunque éstos pueden tener una representación
elevada en ciertas unidades académicas, como la Facultad
de Económicas en la UBA o la Universidad Tecnológica
Nacional. En el caso del sector privado, en los últimos
años se han creado universidades cuyas altas cuotas
(entre
(35) No vinculado necesariamente con la investigación, sino con labores docentes y paradocentes como asesorías y prácticas (Gil Antón, 1991).
CUADRO 15. Chile, 1980 y 1989: Evolución de la matrícula de educación
superior
por áreas de conocimiento y tipo de instituciones
(Porcentajes)
Ramas de estudio
Agropecuaria
Arte y arquitectura
Ciencias naturales y matemática
Ciencias sociales
Derecho
Humanidades
Educación
Ingenierías y técnicas
Salud
Fuente: Brunner (1990).
Universidades e
IP con aportaciones
1980
1989
4.7
3.2
3.2
12.0
2.3
3.0
28.7
30.0
12.2
8.4
3.8
3.8
15.4
3.7
1.7
18.5
33.3
11.4
Instituciones sin aportaciones estatales
Universidades
Institutos (IP)
Centros (CFT)
1980
1989
1980
1989
1980
1989
0.0
2.9
0.0
52.2
26.6
13.1
2.8
2.4
0.0
3.2
6.5
0.0
43.7
24.6
10.0
2.5
9.5
0.0
1.7
2.5
0.0
41.4
0.0
1.3
50.8
2.3
0.0
3.5
9.7
0.0
40.0
0.0
2.8
26.4
17.6
0.0
1.9
6.2
0.7
45.9
0.4
3.4
4.4
33.7
3.8
4.5
4.7
0.7
48.2
0.7
1.9
2.6
32.3
4.4
78
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACIóN SUPERIOR
CUADRO 16. Chile, 1986: Nivel de calificación
de los académicos, por tipo de institución
(porcentajes)
Tipo de institución
Universidades
Con aportación fiscal
Sin aportación fiscal
Institutos profesionales
Con aportación fiscal
Sin aportación fiscal
Doctor Maestro Licenciado Profesor Sin título
7.6
12.5
5.8
73.1
1.0
8.5
15.1
12.6
59.8
4.0
0.5
9.0
3.0
81.4
6.1
2.2
9.3
15.6
64.6
8.3
Fuente: Lemaitre (1988).
500 y 1000 dólares) permiten suponer que absorberán la
demanda de los sectores medios-altos y altos. En el resto
de las universidades privadas encontramos el grupo de las
confesionales, con bajas cuotas, y otras laicas, como la de
Belgrano, con cuotas de nivel intermedio. De lo dicho se
desprende que, al menos hasta poco antes de la creación
de este nuevo perfil de universidades privadas con
pretensiones elitistas, no se ha producido una
segmentación social en la clientela de las universidades
públicas y privadas como ocurre en los otros casos de
América Latina.
En Brasil existe una fuerte desigualdad social en la
provisión de la educación en todos los niveles de
enseñanza. En el caso del nivel superior, los estudiantes
de estratos de ingresos más elevados están en mejores
condiciones que los de ingresos más bajos de rendir la
prueba de admisión para ingresar a las universidades
públicas. Uno de los motivos es que mientras los primeros
han concurrido a escuelas primarias y secundarias
privadas y públicas de buena calidad, los segundos lo han
hecho a los establecimientos públicos de calidad inferior.
Los primeros cuentan además con los recursos financieros
para realizar los cursos preparatorios privados que facilitan
el ingreso a los establecimientos universitarios públicos.
Esto explica que los alumnos de sectores de ingresos
medios-bajos, al ver cerradas las puertas de la universidad
pública, intenten ingresar al sector privado de nivel inferior,
en particular a los establecimientos aislados cuyas cuotas
son reducidas y que
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR 79
CUADRO 11. Chile, 1988 (muestra): Dedicación
horaria
de los docentes por tipo de institución
Tipo de institución Completa Media H. cátedra Núm. de casos
Universidades
Con aportación fiscal 59.1%
Sin aportación fiscal 5.5%
Institutos profesionales
Con aportación fiscal 50.3%
Sin aportación fiscal 9.7%
7.3%
1.5%
33.6%
93.0%
9257
199
12.3%
7.0%
37.4%
83.3%
757
627
Fuente: Cox (1990).
cuentan con una mayor oferta de cursos nocturnos. Estos
sectores de bajos ingresos tampoco pueden tener acceso
a los establecimientos aislados que tienen cierta tradición
(por ejemplo, en las carreras de administración de
empresas y administración pública de la Fundación Getulio
Vargas o la de medicina en la Facultad de Ciencias
Médicas de Santa Casa) o a escuelas privadas cuyas
carreras recientemente creadas son muy disputadas por
los jóvenes de los sectores medios y altos. Las cuotas de
estas escuelas privadas (por ejemplo, la FAAP, la Escuela
Superior de Propaganda y Marketing) restringen el acceso
sólo a ciertos sectores de élite. En general, la clientela del
sector privado tampoco tiende a diferenciarse de la del
sector público en algunas nuevas carreras de tipo
vocacional que atienden una demanda no satisfecha por el
Estado y cuyas vacantes son muy limitadas
(aproximadamente 30 por año). Se trata de carreras como
nutrición, turismo y propaganda, que se han puesto de
"moda" y para las cuales hay un exceso de demanda.
La segmentación de la clientela en Colombia no tiene
lugar tanto en términos de sector público versus sector
privado, sino entre universidades de "cúspide" y de "base".
Las universidades de cúspide corresponden a las más
prestigiosas del sector público y privado, con cuotas
modestas en el primer caso y elevadas en el segundo, que
forman tecnólogos profesionales con un conocimiento
científico de los fenómenos de su especialidad. Los
egresados de estas universidades de cúspide man
80
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
tienen las posiciones directivas de los centros de empleo
más prestigiosos. Por el contrario, las universidades de
"base" están conformadas por las instituciones públicas y
privadas de menor calidad académica que forman técnicos
o personas calificadas en áreas reducidas del mercado
laboral y que ocupan en él posiciones profesionales
inferiores. Por otra parte, y al igual que ocurre en forma
pronunciada en Brasil, el acceso al sistema de educación
superior es restringido (por medio de procesos selectivos),
y aquellos alumnos que han concurrido a secundarias de
buen nivel académico tienen mayores probabilidades de
tener acceso a dicho sistema (Lucio y Serrano, 1992).
En Chile, los estudiantes pertenecientes a estratos
sociales elevados (cuyos padres son empresarios y altos
ejecutivos) tienen mayor acceso a las universidades y los
institutos profesionales privados. En cambio, los
estudiantes de estratos sociales medios y bajos tienen
mayor presencia en la universidad y en los institutos
profesionales públicos (con aportaciones). Por el contrario,
en los centros de formación técnica (privados) la estructura
de la clientela se asemeja a la del sector público (Cox,
1990).
En México se da una segmentación importante entre las
universidades públicas y las privadas consolidadas.
Mientras que el acceso al sector público -hasta principios
de los noventas- no era restrictivo y se conservó la
gratuidad de la enseñanza, el sector privado consolidado
mantuvo su exclusividad gracias al cobro de cuotas
relativamente elevadas. La segmentación se sigue
reproduciendo entre los graduados del sector público y del
privado por medio del reclutamiento de los primeros como
empleados y funcionarios por parte del Estado,(36)
mientras que los segundos se incorporan al sector
empresarial. Este proceso reproduce dos círculos
diferenciados, uno para las clases medias-bajas y otro
para las clases medias-altas.
Como síntesis de lo expuesto, y aunque es imposible
gene(36) Un hecho interesante destacado por Levy (1986) es que desde los ochentas
se ha comenzado a quebrar el monopolio de los cargos públicos por parte de los
egresados de las universidades estatales con la incorporación de economistas del
sector privado a puestos altos del Estado.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
81
ralizar para todos los casos, podemos señalar dos "tipos
ideales" de sector privado: de élite y de absorción de
demanda. Las instituciones del sector privado "de élite"
tienen un tamaño intermedio y están concentrada~ en las
regiones más desarrolladas del país. Cuentan con una
oferta relativamente variada de carreras de nivel
universitario, con un mayor peso en las ciencias sociales, y
rara vez tienen una oferta importante en áreas como salud,
ciencias exactas y naturales. Su actividad ha sido
principalmente docente, pero cada vez ofrecen en mayor
medida posgrados y realizan actividades de investigación,
para lo cual suelen contar con algún apoyo financiero del
sector público. Para la realización de esta actividad disponen de un plantel académico de nivel semejante al del
sector público, aunque con menor dedicación horaria.
Entre otros factores, sus elevadas cuotas determinan que
su clientela provenga de sectores de ingresos medios-altos
y altos.
Las instituciones del sector privado que absorbe demanda
excedente son relativamente pequeñas, y, aunque suelen
estar
también
concentradas
en
las
regiones
económicamente más desarrolladas, las que ofrecen
cursos no universitarios tienen cierta presencia en otras
regiones del país. Llevan a cabo su actividad docente en
las áreas de menor costo (sobre todo las ciencias sociales)
y en carreras con una salida laboral acorde con el
credencialismo y la terciarización del mercado de trabajo.
No desarrollan cursos de posgrado académico ni tampoco
investigación, su plantel docente suele trabajar de tiempo
parcial y sobre todo por horas y ofrecen cursos nocturnos,
adecuados para la clientela de clase media-baja que se
desempeña laboralmente. Por lo demás, sus cuotas suelen
ser bajas, al igual que el promedio de los salarios de sus
maestros (cuadro 18).
CONCLUSIONES
El proceso de privatización de los sistemas de educación
superior latinoamericanos ha tenido en cada país puntos
de inflexión particulares que se ubican en distintos
momentos de la historia reciente. Esos puntos están
generalmente anclados en cambios fundamentales en las
políticas públicas, como
82
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
CUADRO 18. MEXICO, 1989:
Plazas
académicas
según dedicación horaria y sector
Dedicación horaria
Público Público IPN Privado
Privado
unirvers. tecnol.
consolidado aislado
Tiempo completo
Medio tiempo
Por horas de catédra
Total
Número de docentes
Proporción de] personal
en condiciones de
profesionalización
Profesores por horas sobre
profesores de tiempo
completo
22.3%
6.6%
71.1%
100%
67397
55.9% 38.9% 17.0%
14.4% 19.4%
5.3%
29.7% 41.7% 77.7%
100%
100% 100%
7489
6690 11795
28.9% 70.3% 58.3% 22.4%
3.2
0.5
1.1
4.6
Total
8.0% 24.6%
9.5% 8.2%
82.5% 67.2%
100% 100%
8836 104207
17.5% 32.9%
10.4
2.7
Fuente: Gil Antón (1991).
aquellos tiempos en que el sector comienza en los hechos
a, operar como tal gracias a la autorización para emitir
diplomas de habilitación (por ejemplo, en Argentina, con la
legislación aprobada en 1958) o aquellos otros en los que
el Estado cambia las reglas del juego respecto de la
acreditación de instituciones de educación superior. Éstos
son, literalmente, momentos fundacionales, ya que esos
cambios en las políticas públicas dan lugar al surgimiento
de una cohorte nueva de instituciones que, además de
compartir la fecha de nacimiento, suelen tener otras
características en común. En la década de los ochentas el
ejemplo más claro fue Chile, donde, como consecuencia
de las medidas tomadas a comienzos de la misma, se
alteró rápida y fundamentalmente el funcionamiento del
sistema como un todo sobre la base de la creación de
nuevas instituciones privadas. Vale la pena hacer notar
que los efectos pueden ser duraderos, aun cuando la
política sufra alteraciones a lo largo del tiempo, ya que las
consecuencias del acto fundacional suelen ser difícilmente
reversibles. Esta observación coincide con la que, basada
en la experiencia europea, señala la dificultad
relativamente mayor de instaurar reformas en instituciones
viejas en comparación con la posibilidad de introducir
cambios mediante la fundación de otras nuevas.
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
83
En el otro extremo del espectro, nos encontramos con
cambios acumulativos que se aceleran en ciertos periodos
gracias a un conjunto de factores, entre los cuales el
observador suele destacar alguno frente a los otros. El
motor de estos cambios puede encontrarse en
modificaciones sustanciales en las instituciones del sector
público (las "fallas" reales o percibidas de éste, a las que
hace referencia Levy en su libro de 1986) o en cambios más
globales en el contexto ideológico, político y económico del
país en cuestión. Por supuesto, estos cambios
acumulativos suelen combinar sus efectos con aquellos
momentos fundacionales, pero no dependen directamente
de cambios en las políticas públicas dirigidas
específicamente al sector privado.
Un balance somero de la última década, hecho desde
esta perspectiva, nos permite subrayar la observación de
sólo un caso de inflexión mayúscula, las reformas
introducidas por el régimen chileno en 1980-1981 y puestas en
práctica durante la década, que se impusieron como una
realidad muy consistente al gobierno democrático de ese
país. También, por supuesto, hubo otros momentos de
cambio importantes en otros países, pero ninguno de
magnitud comparable. Sin embargo, todos ellos
experimentaron a lo largo de los años ochenta cambios
acumulativos que, más que tener como resultado
alteraciones significativas de la matricula privada, relativa o
total, tuvieron como signo particular el crecimiento y la
diversificación institucional -la tendencia a la proliferación
de instituciones y a su diferenciación en cuanto a
estructura y funciones, con algunas muy especializadas y
otras que ofrecían una amplia gama de servicios
educacionales y científicos- cuyos alcances se extienden
en el propio sector privado. Argentina es, en este conjunto
de países al menos, una excepción parcial, ya que ese
proceso de cambio acumulativo ocurre recién finalizada la
década de los ochentas.
Los cambios acumulativos estuvieron fundados, en
algunos casos, en la conciencia de la crisis del sector
público por el cúmulo de problemas que enfrentan las
instituciones ante la masificación de las últimas décadas,
mientras que en otros parece dominar la novedad de una
ideología privatista que adquiere mayor legitimidad que en
el pasado. Brasil y México
84
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
pueden ser buenos ejemplos del primero y el segundo
caso, respectivamente. La Argentina de los años noventa
también se asimila al segundo tipo. Las restricciones del
presupuesto público, y por lo tanto en el financiamiento de
las instituciones que dependen de aportaciones estatales,
son, en este contexto, el común denominador de todos los
casos analizados, aunque se presentan a veces con
mucha mayor gravedad (por ejemplo, en las crisis
hiperinflacionarias argentinas) y en otros son bien
atenuadas (digamos, en Colombia durante todo el periodo
considerado).
La maduración de los sectores privados en todos los
países considerados, ya sea en aquellos donde ahora
absorben la mitad o más de la matrícula total (Brasil, Chile,
Colombia) o en los otros en que mantienen un papel de
socios menores (Argentina, México), ha tenido como
resultado un cambio significativo en la conceptuación de
las políticas públicas. El caso chileno, entre otros, ha
revelado que en el marco de la actual diversificación
interinstitucional de los sistemas de educación superior es
impensable realizar una política de educación superior
coherente si no se dirige también al sector privado. El
gobierno colombiano siempre tendió a legislar para el
conjunto de instituciones públicas y privadas. Si uno de los
objetivos centrales de la política de educación superior es
que egresen del sistema profesionales, académicos,
investigadores y técnicos con una formación adecuada
para desempeñar las funciones que les incumben en la
sociedad, de nada sirve controlar la calidad del producto
en uno de los subsectores si se deja a los otros en libertad
de producir egresados de bajo nivel amparados por la
misma autorización estatal para producir títulos de
habilitación. Esto subraya la importancia de la creación de
mecanismos adecuados de regulación de la calidad en
distintas instancias institucionales (el sistema de acreditación para la autorización inicial, para la supervisión
posterior y para el otorgamiento de la autonomía definitiva,
si es que tal figura se mantiene), mecanismos que muchas
veces no significan otra cosa que poner en práctica la
normativa hoy existente en la mayoría de los países. La
novedad importante al respecto es la tendencia a
establecer organismos públicos con cierta autonomía de la
burocracia estatal y con
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
85
legitimidad académica para supervisar la implantación de
esos mecanismos en el sector privado, tal como hoy está
ocurriendo en países como Chile o se proyecta en
Argentina y Colombia.
Las posibilidades de éxito de las políticas de regulación
del sector privado suelen vincularse, aunque no
necesariamente, con mecanismos directos e indirectos de
subvención de la enseñanza privada. Podríamos distinguir
dos grados diferentes de subvención pública a la
educación universitaria: aportaciones directas que cubren
casi la totalidad de sus gastos, como es el caso de las seis
universidades chilenas ya antes de la restructuración de
1981, y diversos subsidios indirectos mediante becas o
créditos estudiantiles, apoyo a la investigación, etc. De
hecho, en todos los países el sector privado cuenta con el
subsidio indirecto que supone la exención impositiva, y en
muchos hoy se comienza a brindar subsidios indirectos por
medio del financiamiento de proyectos de investigación.
Mientras que el primer sistema de fuerte apoyo directo a la
universidad privada tiene un efecto homogeneizador
importante, tanto en el nivel de la oferta académica como
de la calidad y del espectro de actividades desarrolladas,
el segundo parece ser útil como incentivo para la
orientación de la política universitaria, pero no modifica
sustancialmente los rasgos que caracterizan al sector
privado.
Este punto es importante, pues nos conduce a otro
problema que aparece con el crecimiento del sector
privado: su sesgo hacia ciertas carreras, actividades,
funciones, clientela y ubicación geográfica. En América
Latina ciertas carreras, especialmente aquellas vinculadas
con las ciencias "duras" y la tecnología y actividades como
la investigación, y en menor medida el posgrado
académico, son privativas por lo general del sector público
(a excepción de Brasil). Además, la oferta pública
soluciona ciertos problemas de equidad del sistema (por
ejemplo, con la cobertura nacional de sus instituciones y el
menor costo para el alumno). En tal sentido, es importante
incorporar al debate académico latinoamericano la relevancia que tendría la diversificación, después de secundaria,
del propio sistema público, tal como ha ocurrido en los
países industrializados, y no dejar en manos exclusivas de
la iniciativa
86
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
privada esta transformación. La diversidad de instituciones
de uno y otro sector, en especial aquella que resulta del
corte entre universidades en sentido estricto y otras
instituciones, es una realidad ineludible en el debate sobre
políticas
sectoriales.
Una
y
otra
dimensiones
(pública-privada, universitaria-no universitaria) están
correlacionadas en los hechos y en las conceptuaciones
habituales de los actores de la política en este campo. En
lugar de optar por la creación de estudios públicos no
universitarios, después de secundaria, en la mayoría de
los casos estudiados se ha estimulado (o más propiamente
facilitado) la proliferación de instituciones privadas, una
gran proporción de las cuales no poseen un nivel
académico mínimamente adecuado.
En el marco de la orientación del mercado de los años
noventa, los argumentos para apoyar el crecimiento de
instituciones privadas de educación superior han sido
principalmente tres: a) el incremento del número de
instituciones de educación superior aumentará la
competencia del sistema; la competencia se generará
tanto en el mercado de consumidores (los estudiantes)
como en el mercado institucional y en el de los profesores,
y tendrá como resultado elevar la calidad general del
sistema; b) el sector privado tiene mayor capacidad que el
público para adaptarse en forma flexible a las demandas
de las empresas y, en general, del mercado de trabajo, y c)
en la medida en que la absorción de la demanda de educación superior esté en manos del sector privado, el
Estado no deberá asumir los costos crecientes del mayor
gasto en educación superior a medida que aumenta la
escolarización de este nivel.
De los tres argumentos, el único que parece hallar confirmación en la realidad de la estructura institucional de los
países latinoamericanos es el último. En relación con el primer argumento, el análisis de los casos latinoamericanos
muestra que especialmente aquel segmento del mercado
de instituciones privadas que sólo se sostienen por las
cuotas de los alumnos es claramente diferente en términos
de carreras ofrecidas, actividades de investigación y
ubicación geográfica del segmento de instituciones
públicas. Si existen dos segmentos tan diferenciados, no
es posible que aumente la com
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
87
petencia general del sistema por la presencia de más
instituciones del segmento privado. En este caso, la
competencia por alumnos y maestros se circunscribiría a
las carreras del ámbito de las ciencias sociales y humanas,
donde se concentra la actividad de estas instituciones
privadas. Tampoco parecería elevarse la competencia por
los maestros del sistema en tanto estas instituciones tratan
de minimizar costos remunerándolos por hora y a niveles
no superiores al sector público, y tampoco tienden a
demandar calidad académica. En general, las instituciones
privadas que Levy (1986) denominó de "absorción de
demanda" tienden a preocuparse más por la eficiencia
económica de la organización y buscan minimizar costos y
elevar la demanda mediante el marketing de sus programas
más que por la calidad de los productos que ofrecen. En
tal sentido, la competencia generada por estas instituciones privadas no parece ser la más adecuada para elevar la
calidad de los productos académicos del sistema. En
cuanto al segundo argumento, no está claro en qué
medida la oferta académica de estas instituciones tiende a
deformar aún más la oferta de la educación superior al
seguir las demandas de moda" en el mercado, que no
necesariamente son compatibles con las demandas reales
de una economía que intenta insertarse competitivamente
en el mercado internacional, cada vez más dominado por
el avance tecnológico. En particular, una interrogante que
surge al respecto es qué sucederá en el futuro con el
creciente número de títulos de administración, publicidad,
periodismo o diseño que comienzan a poblar el mercado
de trabajo de los países latinoamericanos.
Por último, cabe señalar que la maduración del sector
privado está originando problemas relativamente nuevos
especialmente en aquellos campos disciplinarios en los
cuales el ejercicio de la profesión puede afectar el interés
público, como por ejemplo, medicina, ingeniería y derecho.
En el campo educativo ha surgido un problema presente
ya en los casos de privatización de empresas que
producen bienes o servicios con un componente de bien
público: cómo regular el nivel, el precio y la calidad del
bien o servicio que el sector privado produce. Desde el
lado de los gobiernos, como vimos, aparece el interés por
un mayor control del proceso de acredi
11
88
EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR
tación de instituciones y aprobación de sus programas y,
más genéricamente, por someterlas a procesos de
evaluación (en particular, por supuesto, cuando el Estado
cuenta con algún instrumento para subvencionar o
promover sus actividades). Estas presiones, por otro lado,
forman parte del clima general de preocupación por
instaurar también en las universidades públicas sistemas
de autorregulación institucional con el apoyo y la
supervisión estatales.
Desde el lado de las instituciones privadas, se escuchan
más a menudo quejas por una injerencia juzgada excesiva
(en la fijación de sus cuotas, en la elaboración de
programas), en relación con el escaso apoyo financiero
otorgado por el gobierno o para obtener un cambio en el
estatuto legal o social dentro del que se enmarcan sus
actividades para ampliar la posibilidad de recibir fondos del
Estado. De hecho, han surgido asociaciones y lobbies del
sector privado, en los que sus propietarios, profesores y
sobre todo sus graduados están ahora muchos mejor
colocados y tienen mejores canales de comunicación con
los gobiernos que en el pasado. La lealtad institucional con
el alma mater universitaria, que se identificaba hace
algunas décadas con las principales universidades
estatales en cada país y que a veces operaba como
cemento de alianzas políticas multinacionales, ahora
también funciona sobre la base de algunas instituciones
privadas de gran prestigio. El sector privado encuentra,
entonces, nuevos defensores dentro de un clima
ideológico mucho menos polarizado a lo largo de la
dimensión pública-privada de lo que era común hasta los
años setenta, aunque teñido fuertemente por el debate
sobre el papel del Estado en la economía que propone
versiones de la privatización muy alejadas del contexto
específico de las instituciones universitarias.
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LAS POLITICAS DE EVALUACION
ROLLIN KENT
INTRODUCCION
A lo largo de los años ochenta, aparecieron en el debate
sobre la educación superior latinoamericana temas que
escasamente se habían insinuado en épocas anteriores.
En el contexto de la crisis económica que marcó al
periodo, quedó de manifiesto para algunos sectores
(notablemente
los
gobiernos,
algunos
grupos
empresariales y los medios masivos de comunicación) que
los patrones prevalecientes de expansión, financiamiento y
gestión de la educación superior habían llegado a su
límite. En algunos casos, este límite fue concebido en
términos de la baja calidad y pertinencia del servicio
educativo; en otros, se pensaba que la inoperancia de la
educación superior se explicaba por su estructura misma y
por sus desbordamientos. políticos, y en algunos más se
aludía llanamente a las limitaciones financieras generadas
por la crisis fiscal de los Estados, que obligaban al
abandono de modelos de financiamiento pensados para
épocas de crecimiento. Incluso los tres diagnósticos
aparecen a menudo combinados en las apreciaciones
críticas de diversos grupos sociales hacia la educación
superior.
En este marco aparece el tema de la evaluación como
instrumento de las políticas gubernamentales de algunos
países. En cuanto orientación de políticas educativas,
ciertamente se trata de un asunto nuevo, pues salvo en el
caso de las políticas de desarrollo del posgrado en Brasil
en los años setenta, ningún gobierno latinoamericano se
había inclinado por la evaluación de los sistemas de
educación superior antes de los ochentas. Esto representó
un giro importante, pues
las universidades latinoamericanas siempre fueron evaluadas por
sus estudiantes, profesores y gobiernos en términos de su demo94
j',
LAS POLITICAS DE EVALUACION
95
cratización hacia adentro y hacia afuera, su politización o
enajenación, el prestigio social de sus egresados y el tipo de
empleos obtenidos. Pero nunca fueron evaluados en términos
de la calidad de la enseñanza o investigación. Rara vez se
comparaban con otros países. No había sistemas de
información, y cuando se hacían comparaciones no había
grupos insatisfechos suficientemente organizados para
promover el cambio [Schwartzman, 1992].
Uno de los aspectos interesantes de este asunto es que
en el mismo periodo (o con cierta antelación), la cuestión
de la evaluación pasó al centro de las discusiones de
políticas de educación superior en otras naciones como
Holanda, Francia, Suecia, Gran Bretaña y Australia
(Neave, 1990; Meek y Goedegebuure, 1991). Dejando
atrás la idea de la evaluación rutinaria o de mantenimiento,
en estos países se pasó a una evaluación para el cambio,
una evaluación estratégica. De ahí que Guy Neave hable
de la aparición del Estado evaluador que, alejándose de
las formas burocráticas o exclusivamente políticas de
control, pretende afinar instrumentos para pilotear la
educación superior a distancia, en busca de una
racionalización y redistribución de funciones entre el centro
gubernamental y la periferia institucional, de manera tal que el
centro conserve el control estratégico global por medio de
palancas políticas menores en número pero más precisas,
constituidas por la asignación de misiones, la definición de
metas para el sistema y la operación de criterios relativos a la
calidad del producto [Neave, 1990: 8].
Este cambio no ha tomado la misma forma ni ha tenido
las mismas consecuencias en todos los países donde se
ha adoptado. Las experiencias europeas recientes indican
que así como puede implicar un mayor control
gubernamental de las instituciones de educación superior,
también puede producir lo opuesto. Asimismo, nos dice
Neave, no se puede afirmar que este fenómeno sea
resultado de una estrategia gubernamental racionalmente
prevista:
Como cualquier otro cambio significativo en políticas públicas,
el surgimiento del Estado evaluador no es producto del
momento,
96
LAS POLITICAS DE EVALUACION
pero menos aún lo es de la planeación lúcida y la
omnisciencia de la administración. Al contrario, el ascenso del
Estado evaluador ha sido sustentado por lo que se parece
más a respuestas incrementales y de corto plazo a las
circunstancias, algunas económicas, otras ideológicas. Más
aún, dado que está entrelazado con prácticas, actitudes y
valores existentes, tiende a ser percibido sólo parcialmente o
al menos es percibido en el contexto de conceptos y modelos
descriptivos anteriores. Finalmente, no es irrelevante hacer
notar que el concepto de Estado evaluador, siendo clave para
la comprensión de los desarrollos en curso de la educación
superior, no se limita a este terreno, sino que se extiende a
otras áreas tales como la política social, la seguridad social y
la salud, para nombrar sólo a las más importantes [ 1990: 6].
Así, conviene tener en cuenta que la discusión
latinoamericana sobre la evaluación de la educación
superior es muestra de su creciente internacionalización
(Brunner, 1992b). ¿Hasta qué punto este tema ha sido
importado más que generado en forma endógena por los
sistemas de educación superior? Se puede postular
razonablemente que la bibliografía internacional sobre el
tema ha influido en algunos círculos gubernamentales de
hacedores de políticas, los que han buscado importarlo.
Pero también es cierto que los estratos más consolidados
de las comunidades académicas latinoamericanas,
particularmente los investigadores científicos, de tiempo
atrás acostumbrados a la evaluación como norma de
operación propia, han mostrado ser promotores
endógenos de estas políticas. También vale recordar que
sectores externos a las universidades y a los gobiernos
han tomado la iniciativa de evaluar las instituciones, como
es el caso de un estudio de ranking publicado anualmente
en Brasil desde hace varios años por una revista de amplia
circulación. Se han ido produciendo engarzamientos
múltiples de tendencias internacionales con fuerzas
locales en el contexto de sistemas cada vez más diferenciados de educación superior.
La introducción de la evaluación viene a mostrar en qué
grado el debate latinoamericano sobre políticas de
educación superior va dejando de limitarse al horizonte
ideológico y cultural propio de un solo tipo de institución -la
universidad pública tradicional- que ha perdido su
monopolio histórico
LAS POLITICAS DE EVALUACION
97
sobre el campo y que hoy está rodeada de una nueva
diversidad, como son las instituciones privadas (en muy
diversas presentaciones), los institutos técnicos y los
centros de investigación científica. Esta creciente
diferenciación, en muchos casos anárquica, es en sí
misma un motivo de preocupación que conduce a la
búsqueda de instrumentos de evaluación de la calidad.
Aparecen, así, nuevos alineamientos en la legitimación y
puesta en marcha de las políticas. En un panorama cada
vez más diferenciado, surgen coaliciones de agentes
cuyos movimientos en el campo de políticas eran
difícilmente previsibles hace incluso una década. Esta
nueva situación pone de relieve que los valores y las
estructuras típicas del modelo que históricamente se ha
conocido como universidad pública en América Latina han
llegado a su límite. Ya sea por la acción de gobiernos
autoritarios que intervinieron las universidades, por las
limitaciones en el financiamiento estatal a estas instituciones, por la aparición de instituciones privadas o
incluso por el desorden interno y la desconfianza externa
que las mismas universidades han experimentado, se puso
de manifiesto durante los años ochenta en varios países
de América Latina que los modelos universitarios vigentes
hasta entonces estaban sometidos a presiones
incontenibles.
La introducción de los temas de la evaluación y del mejoramiento de la calidad no implicó, por tanto, una mera
importación de modas europeas y norteamericanos, sino la
puesta en debate de cuestiones de relevancia
consustancial a los procesos de cambio experimentados
en las propias naciones latinoamericanas. Así, debe
entenderse la discusión sobre la evaluación como parte de
procesos que vienen a modificar en algunos casos la
misma organización del sistema de educación superior y
sus relaciones con el Estado y que, en otros casos,
implican cambios estructurales de menor alcance pero
igualmente importantes en cuanto a su incidencia en la
valoración pública y privada de la educación superior.
En este estudio intentaremos esbozar de qué manera ha
ido apareciendo el tema de la evaluación a fines de los
años ochenta en el contexto de dichos realineamientos en
los campos de políticas de educación superior en Brasil,
Chile, Argentina, Colom
98
LAS POLITICAS DE EVALUACION
bia y México. Cabe subrayar que el análisis abarca hasta
el año de 1993, fecha desde la cual se han producido
cambios
adicionales,
tanto
en
los
programas
gubernamentales
para
la
educación
superior
latinoamericana como en la conformación misma de los
campos políticos nacionales, cambios que no son objeto
de este capítulo.
Algunas líneas de análisis comparativo de
políticas
de educación superior
En su estudio comparado de políticas de educación
superior, Rune Premfors (1980) destaca dos tipos globales
de análisis. En primer lugar, sobresale la investigación de
tipo normativo, orientada a influir sobre la toma de
decisiones y basada por tanto en el análisis de
operaciones o de sistemas, el análisis de costo-beneficio o
la utilización de indicadores sociales. Otro acercamiento es
el llamado policy determinants research. Este último hace
hincapié en los contenidos, los factores determinantes y
los impactos de las políticas públicas. Esta perspectiva
analítica define las políticas como un concepto de rango
intermedio, más amplio que las decisiones individuales
pero de menor rango que los movimientos sociales propiamente. Así, por un lado es un concepto que implica intencionalidad, es decir, busca lograr una finalidad. Y por otro
lado incorpora al análisis tanto las consecuencias no
buscadas de las políticas como la no decisión (o no
acción) intencional. Este análisis busca identificar el
movimiento de los diversos actores relevantes para la
formulación de políticas de educación superior y sus
movimientos frente a las cuestiones críticas (o issues).
Lo anterior también lleva a considerar los ámbitos
organizacionales y políticos en los que se mueven dichos
actores. De acuerdo con Cox (1990: 3), se puede hablar
del campo de producción de políticas, planteado de la
siguiente manera:
La pregunta por un campo específico de producción de políticas de
educación superior supone la existencia de políticas [en el sentido de
cursos de acción gubernamental] como algo diferente de la política
en educación superior. Mientras la segunda, en el sentí
LAS POLITICAS DE EVALUACION
99
do elemental de la competencia por el control y la dirección del
sector, es de existencia secular, se puede argüir que la primera es
encontrable sólo a partir de determinado nivel de desarrollo tanto de
la educación superior como del aparato gubernamental que la
enmarca y regula. Decisiones gubernamentales referidas a temas
críticos (issues) presuponen cierta diferenciación de instituciones
referidas a tales temas, con la consiguiente especialización de
agentes, la generación de saberes específicos y la definición de
lenguajes especializados para tratar tales problemas. Todo lo cual
lleva a preguntar por la existencia y las características definitorias de
un campo especializado de producción de políticas en educación
superior y por la autonomía e influencia de los hacedores de políticas
y del proceso de formulación mismo sobre éstas.
La premisa es que el cambio en las políticas de
educación superior tiene su base, cuando menos en parte,
en las relaciones de poder y en la defensa de intereses de
grupos cuyas acciones están a su vez constreñidas o
impulsadas por la estructura del sistema educativo
superior y por su colocación en ella. De ahí que, desde el
punto de vista de las interrelaciones de los actores
involucrados, puede ser tan revelador el análisis de la no
decisión como el estudio del cambio (Meek,
Goedegebuure, Kivinen y Rinne, 199 l).
También cabe aclarar que si la literatura sobre políticas
públicas habla de un ciclo de generación, implantación e
impacto de las políticas, aquí nos centraremos sólo en la
generación de los programas de evaluación, ya que en
efecto se trata de un tema novedoso en los sistemas
latinoamericanos de educación superior. La dimensión de
la implantación se tocará superficialmente y la de los
impactos no será objeto de análisis. Asimismo, el hincapié
estará puesto en el nivel de lo que Becher y Kogan (1990)
denominan la superestructura del sistema, es decir, el
nivel de las relaciones entre los gobiernos y las
instituciones de educación superior. La evidente disparidad
en la profundidad y la extensión del tratamiento que se
dará a las políticas de evaluación de cada país
considerado responde precisamente al diverso grado de
avance y puesta en marcha de estas políticas en cada
ámbito.
Intentaremos servirnos de estas distinciones para identi
100
LAS POLITICAS DE EVALUACION
ficar cómo se introduce el tema de la evaluación de la educación superior en cinco países latinoamericanos a lo largo
de los años ochenta y cómo se mueven los diversos
agentes (ministerios, sindicatos, expertos, rectores,
científicos y grupos estudiantiles) frente a dicho tema. Los
ejes temáticos del estudio serán los siguientes:
1. Las principales características de los cinco sistemas y
las dinámicas más visibles de los respectivos campos de
políticas.
2. El contenido de las políticas propuestas, sus
lineamientos y propósitos principales.
3. Los alineamientos y respuestas de los agentes del
campo: académicos, estudiantes, funcionarios públicos,
sindicatos, etcétera.
En la sección final volveremos a la perspectiva propiamente comparativa para poner en contraste la situación en
cada país en lo que respecta a la suerte de la evaluación
en los respectivos sistemas de educación superior.
COLOMBIA: LA BUSQUEDA DE UN
NUEVO
ORDENAMIENTO INSTITUCIONAL
Colombia tiene un sistema multisectorial que se ha
diversificado en las dos últimas décadas en consonancia
con una mezcla de dinámicas políticas y de mercado. En el
sector
oficial
hay
universidades
nacionales,
departamentales y municipales; hay universidades
propiamente dichas (o que se denominan así) e
instituciones de enseñanza postsecundaria con orientación
tecnológica, con dos niveles de formación, la llamada
enseñanza "técnica profesional" y la "tecnológica". En el
ámbito privado, que creció fuertemente en los años
setenta,
también
hay
distintas
modalidades,
particularmente la universitaria y la de formación
profesional en algún oficio administrativo "blando". Dos
formas importantes de expansión han sido los cursos
nocturnos y la educación a distancia.
A lo largo de los años setenta y ochenta, el sistema de
educación superior colombiano se expandió a ritmos
acelerados. La tasa promedio de crecimiento anual en los
setentas fue de 13.5% y durante los ochentas de 5.3%
(Lucio y Serrano, 1992a:
LAS POLITICAS DE EVALUACION
101
173). Es interesante notar que no sólo hubo una expansión
importante en la década de los setentas, como fue la regla
en muchos países latinoamericanos, sino que esta
tendencia continúa con apenas un leve abatimiento en la
actualidad. Asimismo, este crecimiento fue acompañado
de un esfuerzo financiero sostenido (también a diferencia
de otros países latinoamericanos, donde el gasto
educativo se redujo en los años ochenta): en pesos
constantes de 1980, el financiamiento estatal a las
instituciones oficiales de educación superior mantuvo una
tasa de crecimiento anual promedio de 2.54% (Lucio y
Serrano, 1992a: 181), lo cual por cierto no bastó para
mantener la misma aportación financiera por alumno que
en años anteriores. Por otro lado, las familias que enviaron
a sus hijos a las instituciones privadas hicieron un esfuerzo
económico considerable, pues la población de éstas creció
68% entre 1980 y 1988, con lo que llegó a 59% de la
población estudiantil nacional de educación superior.
Iniciativas de políticas en los años ochenta
En un contexto de expansión anárquica del sistema de
educación superior y de conflicto político en el ámbito
nacional, se promulgó en 1980 una Ley de Educación
Superior mediante la cual el Estado parecía pretender
recuperar cierta medida de control sobre el sistema. Los
profesores pasaron a ser servidores públicos y los
sindicatos vieron reducidas sus facultades en la
contratación colectiva y la realización de huelgas. Se
pretendió organizar formalmente los diversos sectores
institucionales del sistema y se buscó poner orden en la
expansión de las instituciones privadas y en el cobro de
cuotas a los estudiantes. Asimismo, a lo largo de los años
ochenta se promovió una política de inversión en ciencia y
tecnología (Lucio y Serrano, 1992a: cap. ni).
En el transcurso de esta década creció la preocupación
por las finanzas de la educación superior, por sus formas
de gestión y por su calidad. Pero al parecer las reformas
de 1980 dejaron insatisfechos tanto a los gobiernos como
a los propios actores del sistema de educación superior.
102
LAS POLITICAS DE EVALUACION
Así, en un clima político modificado, la nueva
Constitución de 1991 reiteró la responsabilidad del Estado
como satisfactor principal del derecho ciudadano a la
educación, afirmó la autonomía universitaria y planteó la
posibilidad de definir un status unificado para las
universidades públicas nacionales, departamentales y
municipales (Lucio y Serrano, 1992b: 30).
En el terreno del mejoramiento de la calidad, destaca el
interés en desarrollar la ciencia y la tecnología
asociándolas a la modernización del aparato productivo
implicada por la apertura económica. Por ello, una
prioridad de este periodo son los posgrados y la
investigación científica. Como ya se mencionó, otro tema
central de debate ha sido la redefinición de los sectores
institucionales: ¿cuáles serán universitarios, y por tanto
autónomos? ¿Cuáles serán directamente administrados
por el gobierno? ¿Qué papel tendrá el gobierno nacional?
La evaluación sumergida en una agenda compleja
En Colombia, el tema de la evaluación apareció desde los
años setenta, con la fundación del Instituto Colombiano de
Fomento a la Educación Superior (ICFES) en 1968, como
organismo de apoyo al Ministerio de Educación Nacional
para inspeccionar y vigilar la calidad de la educación
superior, así como para dar asistencia técnica a las
instituciones.
Formalmente,
sus
principales
responsabilidades fueron asesorar, fomentar y evaluar.
Durante los años setenta el acento se puso en la asesoría
curricular y de planeación.
Ahora bien, con la reforma de 1980 de la educación
postsecundaria y frente al desordenado crecimiento de las
instituciones privadas, se reorganizó el ICFES: "la función
de inspección y vigilancia se transforma en intervención"
(González, 1991: 2). A partir de entonces, el ICFES intervino
en las decisiones sobre las licencias de funcionamiento, la
aprobación de los programas de educación superior, la
determinación de criterios de funcionamiento administrativo
y los montos de la población estudiantil, entre otros
aspectos. Sus nuevas funciones también le permitían
aprobar cambios estatutarios internos
LAS POLITICAS DE EVALUACION
103
de las instituciones (González, 1991: 2). En palabras de
un funcionario directamente encargado de estos asuntos,
la concepción primigenia de la evaluación como un proceso diagnóstico y reflexivo sobre el desarrollo académico e institucional que
contribuyera a la elevación de la calidad y a un mayor desarrollo
innovador, fue opacada por el peso normativo, que terminó
convirtiendo la evaluación en un proceso de control y constatación y
al ICFES en un organismo interventor [ ... ]. El proceso de la
evaluación en la década de los años ochenta se redujo entonces a una
revisión documental de aspectos formales de los programas
académicos [ ...]. La autoevaluación institucional en la práctica no ha
sido asumida como proceso permanente de reflexión que permita
trazar nuevas acciones de desarrollo por parte de las instituciones, ni
para introducir los mecanismos correctivos necesarios
Su objetivo primordial, la acreditación de los niveles de calidad, no se ha logrado [Gonzalez, 1991: 2].
En suma, la experiencia del ICFES ha estado centrada
en la acreditación (o certificación) de instituciones y en el
control normativo directo sobre ellas. El control
administrativo ha mostrado pocos resultados en cuanto a
la elevación de la calidad. En la actualidad, la presencia
del tema de la calidad en el discurso educativo se expresa
de tres maneras: por un lado, la restricción (ejercida por el
ICFES) a la fundación de instituciones consideradas de
calidad inferior a las normas mínimas aceptables;
segundo, en la intervención de este organismo en
instituciones que incumplen normas mínimas de calidad, y
por último, en políticas de fomento (desarrollo de la
infraestructura académica, por ejemplo) y de desarrollo de
posgrado. Esto se deriva del hecho de que los issues
centrales son la reorganización del sistema, la nueva
estratificación de las instituciones y la relación del Estado
con éstas.
Ciertamente, se puede apreciar un alejamiento de la
evaluación concebida como control hacia un concepto más
acorde con la idea de regulación a distancia. El debate
actual sobre el nuevo papel del ICFES parecería otorgarle
menos una función de control que de fomento. Se
pretenderia que el ICFES tuviera una intervención menos
reglamentaria y más fomentadora de la autonomía y la
responsabilidad institu
104
LAS POLITICAS DE EVALUACION
cionales. Se buscaría que contribuyera a hacer
transparentes las condiciones de operación y la calidad de
los logros de la educación superior, así como a garantizar
el cumplimiento de normas mínimas (González, 1991: 15).
Sin embargo, no parece perfilarse con claridad cuál sería
el concepto de la evaluación que se desea para el sistema
en su conjunto. Los principales actores se mueven en
torno a otros temas de interés más candente. El
sindicalismo docente y no docente está principalmente
preocupado por el tema salarial y la escala promocional; los
grupos estudiantiles se movilizan esporádicamente en
protesta contra el aumento de precios en los servicios que
utilizan. Ahora bien, sería en relación con el asunto de la
autonomía universitaria, planteado por el debate legislativo
actual, como probablemente se empiece a formular con
mayor nitidez el tema de la evaluación. Frente a la posición
de la Asociación Colombiana de Universidades (ACU)(1) de
reclamar una autonomía total y la posición de otras
instituciones que también exigen la autonomía (aunque en
un sentido más restringido), puede preverse que una
respuesta gubernamental posible apuntará hacia un
esquema de regulación basado en la evaluación. Es decir,
que mientras la relación entre el Estado y las
universidades era una relación de control directo, la
evaluación era un no-tema (o, en todo caso, se confundía
con la acreditación administrativa directa). Sin embargo, al
pasar el tema de la autonomía a primer plano en el
contexto de la discusión constitucional, es el propio ICFES
-es decir, un organismo gubernamental- el que empieza a
plantear la introducción de un nuevo concepto de
evaluación para sustituir la antigua forma burocrática de
regulación estatal. Estaría por verse, sin embargo, si la
evaluación tiende a constituirse en un valor asumido no
solamente por el gobierno, sino también por las
instituciones de educación superior y sus comunidades
académicas.
(1) La ACU reúne a las instituciones privadas de menor calidad que han proliferado en años recientes.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
105
CHILE: LA REORGANIZACION DE LA EDUCACION
SUPERIOR
Y LA CONSOLIDACION DE UN SISTEMA DE
EVALUACION
El escenario bajo el régimen militar y la "gran
transformación"
de los ochentas
Durante los tempestuosos años setenta, el sistema de
educación superior chilena pasó de la universidad
politizada bajo la Unidad Popular a la universidad vigilada
en el primer periodo del gobierno militar: ambas
experiencias fueron vividas como traumáticas por los
cuerpos académicos (Brunner y Cox, 1991: 2). Sin
embargo, más allá de la pérdida de la autonomía, la
depuración de las comunidades académicas y la
intervención directa del régimen militar, se puede decir que
éste no tuvo, propiamente hablando, un conjunto de
políticas para la educación superior:
De hecho, durante los años iniciales del gobierno militar, hasta 1980,
se mantiene en plena vigencia el patrón tradicional de relaciones
entre la educación superior y el Estado, sólo que ahora dentro de un
nuevo marco de control autoritario [ ... ]. El Estado garantizó, con
ciertas fluctuaciones, las necesarias transferencias de recursos
públicos para desempeñar sus actividades Se abstuvo durante esta
fase de modificar los parámetros estructurales de funcionamiento del
sistema [Brunner y Cox, 1991: 37-38].
Los grandes cambios se producirían en los años ochenta
y afectarían a la educación superior en su estructura, su
financiamiento
y
sus
formas
de
regulación
interinstitucional. El régimen militar pudo efectuar
profundas modificaciones, en primer lugar, porque contaba
con el poder financiero para hacerlo y, en segundo
término, porque podía pensar en tiempos particularmente
largos de definición e implantación en un contexto de
control político, que le permitieron sucesivamente corregir
y afinar sus medidas. Estamos en presencia de la mayor
operación transformadora que se haya aplicado a
cualquier sistema de educación superior latinoamericano
en la época actual.
Las principales políticas de la reforma de 1980
consistieron
106
LAS POLITICAS DE EVALUACION
en la desregulación, la diversificación vertical, la reducción
del poder institucional de las dos grandes universidades
tradicionales, la transferencia de parte de los costos a los
estudiantes, la obligación de las instituciones de
diversificar sus fuentes de ingreso y la diferenciación
salarial de los académicos (quienes pasaron a ser
contratados individualmente por cada institución).
Algunos de los efectos más visibles de estas políticas
fueron los siguientes (Brunner, 1992a). En primer lugar, se
indujo una alta diferenciación sistémica: de un sistema con
119 000 estudiantes en ocho universidades públicas
tradicionales, el sistema pasó en 1990 a una población
estudiantil de 250 000 personas distribuidas en 350
instituciones distintas. El sector público abarca 20
universidades y dos institutos profesionales; y el sector
privado está compuesto por 40 universidades, 80 institutos
profesionales y 168 centros de formación técnica.
En segundo término, el financiamiento dejó de basarse
en el esquema incrementalista y pasó a fundamentarse en
subsidios competitivos, cuotas estudiantiles, donaciones y
venta de servicios. Como resultado de esta política, los
subsidios públicos directos representan hoy 34% de los
ingresos totales de la educación superior, mientras que los
pagos estudiantiles cubren 22% y el resto (44%) proviene
de fondos competidos, contratos, venta de servicios y
donaciones privadas. La mayor parte del crecimiento de
los años ochenta se produjo en las nuevas instituciones
privadas y fue financiado por las familias de los
estudiantes. Un efecto importante de esta política fue que
obligó a los establecimientos a cambiar sus estrategias de financiamiento poniendo énfasis creciente en los ingresos propios y
recurriendo al endeudamiento bancario [ ... ]. Podría afirmarse que este
solo hecho ha significado el mayor cambio en las estrategias de
desarrollo de las universidades de la última década, forzándolas a
introducir racionalizaciones al menos parciales, a abrirse a las demandas
del medio social y a valorizar sus actividades en el mercado [Brunner y
Cox, 1991: 68]
Como resultado de lo anterior, las formas de
coordinación del sistema sufrieron una transformación
fundamental. Se
LAS POLITICAS DE EVALUACION
107
pasó de la antigua modalidad de regulación estatal
corporativa a una basada en mecanismos de mercado.
Es de señalarse que estos cambios se realizaron en
19801981 mediante decretos del poder ejecutivo elaborados
por una comisión interministerial (Interior, Justicia, Trabajo,
Hacienda, Educación y Planeación). Es decir, que los cambios más determinantes que se hicieron en la educación
superior se realizaron al margen del propio campo
educativo. Este esquema autoritario prevaleció a lo largo
de los años ochenta, y sólo al final de este periodo se
realizaron algunas consultas en el medio universitario
(Brunner y Cox, 1991: 41).
La propuesta del régimen militar para la educación
superior descansaba en la premisa de que, al introducir
mecanismos de mercado entre estudiantes, profesores e
instituciones, se elevaría la calidad educativa. Dicha
premisa se vio cuestionada cuando, en 1983, se hicieron
consultas para contrarrestar efectos no previstos, tales
como la proliferación artificial de carreras y la reducción en
los requisitos de ingreso. De estas consultas surgió un
anteproyecto de Ley de Educación Superior que preveía la
formación de un Consejo Nacional de Educación Superior
y establecía el mecanismo de la acreditación aplicable a
todas las instituciones por parte de dicho Consejo. Este
organismo, que seria autónomo y estaría constituido por
representantes del gobierno, de los académicos, de las
Fuenzas Armadas y del Fondecyt, se encargaría de
proponer políticas para el sector, acreditar a las
instituciones, crear un sistema común de admisión y
aprobar la creación de nuevos programas. El proyecto no
llegó a buen término, al ser derrotado por una coalición de
rectores y diseñadores de la reforma de 198 1. Sin
embargo, la lógica de esta propuesta permaneció en forma
latente entre diversos actores del campo de políticas, ya
que prefiguró los cambios que serían implantados a finales
de la década.
Entre 1986 y 1987 se promovieron ciertos ajustes a las
políticas puestas en marcha desde la reforma de 1980, a
fin de contrarrestar algunos de sus efectos no previstos
(Brunner y Cox, 1991: 55-58):
-La racionalización académico-administrativa: establecimiento de una jerarquía académica y separación de los
académicos que no cumpliesen con criterios de calificación
mínimos.
108
LAS POLITICAS DE EVALUACION
-La restructuración de las carreras para eliminar duplicaciones de la oferta en una misma región o institución.
-La creación de universidades regionales especialmente
orientadas a atender necesidades locales.
-La promoción de un mayor acercamiento entre las universidades y las empresas.
-La diversificación del sistema eliminando las restricciones a la creación de universidades privadas.
-Una mayor racionalización financiera: extensión de la
aportación fiscal indirecta a las instituciones privadas, un
mayor control de la aportación directa a las públicas y el
traspaso de la gestión del Crédito Fiscal Universitario a las
propias instituciones que recibían la aportación fiscal
directa.
Estas reformas quedaron consagradas en la última
iniciativa educativa del régimen militar: la Ley Orgánica
Constitucional de la Enseñanza, promulgada en 1990, al
final del gobierno del general Augusto Pinochet. Este
nuevo ordenamiento constitucional, emitido en vísperas del
acceso al poder del presidente Patricio Aylwin, tuvo las
siguientes consecuencias:
-Se consagraron los cambios de 1980.
-Se agregó un cuarto sector a la educación superior consistente en los establecimientos de enseñanza superior de
las Fuerzas Armadas y los carabineros, sometidos a un
régimen especial bajo la dirección del Ministerio de
Defensa.
-Se formuló un régimen más exigente de acreditación
para las instituciones privadas que se crearan en el futuro,
consistente en la aprobación del proyecto institucional y la
verificación de su aplicación durante un plazo hasta
otorgarse la plena autonomía. Este nuevo régimen se
planteó como optativo hasta 1992, y en ese lapso las
nuevas instituciones privadas pudieron acreditarse
siguiendo el mecanismo de 1980 (es decir, la examinación
realizada por una universidad pública).
-Se creó el Consejo Superior de Educación, de carácter
público y autónomo, encargado de la acreditación (Brunner
y Cox, 1991: 59-60).
Así, el gobierno democráticamente electo se encontró
con un sistema de educación superior reorganizado y
formalizado según la Ley Orgánica Constitucional de la
Educación de 1990.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
109
Los casi 20 años de régimen autoritario significaron para la
educación superior una refundación: la primera década fue
de "reacción de las Fuerzas Armadas frente al desorden
institucional' y los peligros percibidos en el periodo de la
Reforma Universitaria" (Brunner y Cox, 1991: 60), mientras
que la década de los ochentas significó un nuevo diseño a
fondo de casi todas las dimensiones de la educación
superior. Brunner y Cox (1991: 62) subrayan el hecho
relevante de que se trató de "un proceso de
transformación institucional impuesto desde un núcleo de
poder estrecho y consistente e implementado en plazos lo
suficientemente prolongados como para aprender de los
propios errores y del navegar a través de contextos
políticos de diferente naturaleza".
El nuevo gobierno democrático asumió la situación como
un punto de partida necesario para la formulación de sus
propias políticas, las cuales ya no buscarían modificar las
estructuras básicas heredadas del régimen anterior.
Consolidación de las políticas de acreditación y evaluación
Como se desprende de la exposición anterior, a lo largo de
los años ochenta en el activismo gubernamental hacia el
sistema de educación superior chileno, las ideas de
evaluación y acreditación adquirieron una presencia
progresivamente mayor. Si bien la década se inició con
políticas enfocadas primordialmente a la racionalización
financiera y administrativa del sistema, se produjo una
evolución que fue legitimando el tema de la evaluación
como instrumento central de regulación de la educación
superior.
Hasta 1980, el sistema de educación superior funcionaba al
margen de mecanismos evaluatorios formales; así fue
durante el periodo de la Reforma Universitaria (1967 a
1973) y durante el primer periodo del régimen militar (1973
a 1980). Por su parte, la reforma de 1980 efectivamente
empezó a introducir nuevos criterios en este terreno.
En el marco de la desregulación, se indujo la fundación
de nuevas instituciones privadas (tanto universidades
como institutos profesionales) mediante un sistema de
acreditación
110
LAS POLITICAS DE EVALUACION
Permisiva (Brunner, 1991: 7). Éste consistió en que, una
vez obtenida la autorización oficial del Ministerio de
Educación para operar, la nueva institución privada se
obligaba a firmar un convenio con una de las ocho
universidades tradicionales o con una de 14 nuevas
instituciones estatales. Dicho convenio tomaba la forma de
un contrato privado sin la intervención de organismo
estatal alguno y establecía, para la institución privada, la
obligación de obtener la aprobación de los nuevos
programas de enseñanza por parte de la universidad
examinadora. Asimismo, durante un plazo de cinco a 10
años los estudiantes debían presentar sus exámenes
finales ante comités compuestos de académicos de la
nueva institución y del establecimiento examinador. Al
completarse satisfactoriamente el periodo de examinación,
la nueva institución obtendría el status de establecimiento
plenamente autónomo. La Ley de 1980 no estableció
ningún otro mecanismo de acreditación o evaluación: la
premisa era que la calidad y la eficiencia devendrían de la
competencia por los estudiantes, los maestros e investigadores y los fondos públicos y privados.
Este procedimiento fue objeto de diversas críticas:
-La precariedad académica de algunos establecimientos
examinadores.
-El fundamento lucrativo de los contratos de
acreditación.
-La carencia de control público sobre el procedimiento.
-El sesgo conservador (se alentó a los nuevos establecimientos a imitar a los antiguos para lograr la acreditación).
-La evaluación se basó únicamente en el desempeño
estudiantil (Brunner, 1991: 8).
Como ya se señaló, en 1983 se tomaron varias medidas
tendientes a modificar este esquema, en virtud de sus
efectos no deseados: se estableció un tope a la creación
de nuevas carreras, se determinó que las calificaciones de
educación media de los estudiantes debían considerarse
hasta en 15% para su ingreso a las universidades y se fijó
un puntaje mínimo en la prueba de aptitud académica
(PAA) como requisito de ingreso a las carreras de
ingeniería (Brunner y Cox, 1991: 50). Asimismo, el
Ministerio de Educación propició la formulación de un
anteproyecto de Ley de Educación Superior cuya propuesta central era la creación de un Consejo Nacional de
Educa
LAS POLITICAS DE EVALUACION
ción Superior que estaría encargado de armonizar el
funcionamiento de las instituciones, de acreditarlas, de
establecer un sistema común mínimo de admisión y de
aprobar los nuevos programas académicos. Este intento
de abandonar el esquema de mercado para instalar uno
de regulación centralizada fue derrotado políticamente a
fines de 1983. Pero ciertos elementos importantes de esta
propuesta volverían a aparecer en la Ley Orgánica
Constitucional de la Enseñanza (LODE) de 1990.
La LODE significó un afianzamiento y una afinación del
sistema de acreditación para la educación superior
mediante la creación del Consejo de Educación Superior
(CES)(2). En relación con la educación superior, sus
funciones son las siguientes:
-Crea un sistema de otorgamiento de licencias para
autorizar que inicien actividades las nuevas instituciones
privadas con base en la aprobación del proyecto
institucional y los programas ofrecidos.
-Proporciona un sistema temporal de evaluación institucional: cada establecimiento con licencia es evaluado
anualmente durante seis años, al término de los cuales
puede operar con plena autonomía.
-Este procedimiento es optativo durante dos años para
los establecimientos creados bajo la Ley de 1980. A partir
de 1992, el nuevo procedimiento de acreditación será
obligatorio.
-Para la aprobación de proyectos institucionales y
programas de enseñanza, el CES utiliza dos tipos de
informes: un reporte detallado preparado por su
secretariado ejecutivo y una o más evaluaciones
proporcionadas por pares académicos contratados como
consultores externos (Brunner, 1991: 10).
Estas reformas han tenido efectos importantes sobre el
proceso de acreditación de las instituciones privadas.
Hasta 1992 se reportaron los siguientes resultados: de 40
universidades privadas, 21 (que abarcan 71% de la
población estudiantil privada) han optado por acreditarse
con el Consejo; de 80 institutos profesionales, 18 se han
acreditado (33% de la
(2) Dicho Consejo tiene las funciones de acreditar a los nuevos institutos profesionales y universidades privadas y de aprobar el currículo básico para los niveles
primario y secundario. Está constituido por el ministro del ramo, tres delegados de
las universidades estatales, uno de las universidades privadas, uno de los institutos
profesionales autónomos, tres de la comunidad científica, uno de la Suprema Corte
y uno de las Fuerzas Armadas.
112
LAS POLITICAS DE EVALUACION
matrícula del sector); sólo se entregaron tres proyectos
institucionales nuevos (uno fue aceptado; uno, rechazado,
y otro, devuelto para su reformulación); el Consejo ha
evaluado 196 programas de carrera previamente
aprobados por el sistema de examinaciones; ha autorizado
44 nuevos programas de licenciatura, y en 1991 inició la
evaluación anual de 15 instituciones (3).
Ésta es la base jurídica y operativa a partir de la que se
han formulado las políticas del gobierno del presidente
Aylwin, el cual asumió el compromiso de elaborar una
nueva ley general para la educación superior. Con el fin de
formular una propuesta a este efecto, se formó una
comisión especial designada por el presidente. Dicha
propuesta, discutida con representantes de las
comunidades académicas y autoridades de los diversos
sectores institucionales, fue presentada al gobierno en 1991
y aún está considerándose. Contiene los siguientes
lineamientos:
-Fortalecer la autonomía de los establecimientos y la
autorregulación del sistema mediante un conjunto de
procedimientos de acreditación y evaluación no directivos
y no burocráticos.
-Regular el sistema por medio de un Consejo Nacional
de Educación Superior (CNES) para las universidades y los
institutos profesionales, y del Ministerio de Educación para
los centros de formación técnica.
-El CNES sería público y autónomo, vincularía la
educación superior con el gobierno y sus miembros serían
elegidos por las instituciones y la comunidad científica, así
como designados por el presidente (con aprobación del
Parlamento).
-El CNES se financiaría con aportaciones anuales del presupuesto nacional, así como mediante cobros por sus
servicios (Brunner, 1991: 12).
En cuanto a los procedimientos de evaluación y acreditación contenidos en la propuesta de 1991, se pueden
mencionar los que siguen:
(3) Es de destacarse que los recursos utilizados por el Consejo durante 1991
fueron de 85 000 dólares. El personal del CES consta de ocho profesionistas y tres
administradores. Durante 1991 contrató a 70 consultores externos (Brunner, 199 1:
1 l).
LAS POLITICAS DE EVALUACION
113
-La acreditación de las nuevas instituciones privadas se
realizarla mediante mecanismos semejantes al esquema
de la LODE: a) evaluación por pares académicos de los
proyectos institucionales y los programas de enseñanza
(con base en variables organizacionales, académicas y
financieras), dejando la decisión final al Consejo; b)
vigilancia continua de las instituciones nuevas a lo largo de
un periodo que iría de seis a 12 años; y c) terminado el
periodo de vigilancia continua, se tomaría la decisión de
otorgar autonomía plena.
-La naturaleza obligatoria del procedimiento de
acreditación: las instituciones que estuvieran operando con
el antiguo sistema de examinaciones tendrían que
sujetarse al nuevo procedimiento de vigilancia continua.
-La vigilancia de todas las universidades e institutos
profesionales, públicos y privados, mediante: a) la
recolección
sistemática
de
datos
institucionales
(académicos y financieros), presentados obligatoriamente
cada año por las instituciones, y b) la publicación de datos
sobre cada institución y análisis del funcionamiento del
sistema de educación superior en su conjunto. El propósito
sería buscar la transparencia del mercado, responsabilidad
(accountability) y producción de información pública para
fortalecer, junto con la función de vigilancia contínua, la
autorregulación del sistema.
-La evaluación institucional (montada y conducida por el
CNES): a) el propósito sería mejorar la calidad y eficiencia
de las instituciones y el sistema; se orientaría al
mejoramiento institucional, con base en el cumplimiento de
las metas institucionales y su funcionamiento eficaz; b)
tendría carácter voluntario, pero ingresar al sistema de
evaluación daría acceso a incentivos especiales: i) el
Fondo de Desarrollo Institucional orientado a mejorar
programas de enseñanza, y ii) las becas y los préstamos
estudiantiles; c) habría dos procedimientos comunes de
evaluación: i) la autoevaluación anual; y ii) la evaluación
externa quinquenal mediante visitas de pares, y d) los
informes de evaluación serían de dos tipos: i) un reporte
detallado confidencial para uso del establecimiento; y ii) un
resumen para difusión pública.
Esta propuesta ha sido presentada al Parlamento
chileno y está en discusión. Como puede apreciarse, la
evaluación y la
114
LAS POLITICAS DE EVALUACION
acreditación es el tema central de la agenda de la educación
superior en Chile. Se colocó en ella durante los años
ochenta a raíz de las políticas del régimen militar
tendientes a regular la proliferación de instituciones
privadas inducida por la desrregulación, y ha sido objeto
de un continuo perfeccionamiento (fine-tuning) por parte de
los equipos gubernamentales, en los que hubo un
aprendizaje sobre la marcha acerca de los efectos
perversos de sus políticas y la consiguiente necesidad de
ajustes progresivos. Esto fue posible en el régimen anterior
por la instalación de una política consistente de larga
duración (y, debe suponerse, por la situación autoritaria
que reducía los vaivenes políticos y las negociaciones
características de los sistemas de educación superior).
Con esta experiencia se fortaleció la legitimidad de la
evaluación como línea medular de las políticas de
educación superior, al grado de que en el gobierno del
presidente Aylwin se ha tomado la decisión de consolidar y
ampliar los mecanismos de evaluación.
Con esto, se ha determinado no tocar la arquitectura del
sistema y extender la evaluación más allá de la
acreditación de instituciones privadas nuevas para
convertirse en una modalidad de timoneo a distancia con
vistas a mejorar la calidad de todo el sistema. Se podría
afirmar que aun en el caso de que no fuese aprobada por
el Parlamento la propuesta de la Comisión Especial para
una nueva Ley de Educación Superior con las
características mencionadas, quedaría en pie la orientación hacia la evaluación, junto con la creación (por la
LODE de 1990) del Consejo Superior de Educación con
funciones análogas -aunque más limitadas- a las
propuestas para el organismo intermedio por la Comisión
Especial.
MÉXICO: EVALUACION Y MODERNIZACION DE LA EDUCACION SUPERIOR
El escenario de los años setenta y ochenta
A lo largo de las décadas de 1970 y 1980 se formó
desenfrenadamente lo que hoy se conoce como el sistema
de educación superior en México. Su población se
expandió rápidamente pasando de 2 10 000 a 1080 000
estudiantes. En el
LAS POLITICAS DE EVALUACION
115
mismo lapso, el universo institucional creció y se diversificó
sustancialmente: de 100 instituciones en 1970 a 373 dos
décadas después. La mayoría de las nuevas instituciones
son privadas, si bien la mayor parte de la población
estudiantil ha fluido hacia instituciones públicas (ya sea
universidades o institutos tecnológicos). Esta expansión
acarreó la incorporación de numerosos profesores: de una
planta nacional de 17 000 en 1970 se pasó a una de más
de 100 000 en 1990, proceso atropellado, marcado por la
politización resultante del emergente sindicalismo y por la
improvisación en las políticas de formación. Por otro lado,
se ha dado una clara tendencia a la desconcentración
geográfica del servicio educativo, el cual históricamente
estuvo aglomerado en la ciudad de México y dos grandes
ciudades de provincia, pero que actualmente se encuentra
distribuido en todas las regiones del país (Kent, 1992a;
Martínez Rizo, 1993).
Este proceso respondió fundamentalmente a dos fuerzas
motrices: la expansión de la demanda y la disposición
estatal de financiar la expansión según un esquema
benevolente (hasta 1983). La mayor parte de este
crecimiento se albergó en las universidades públicas
autónomas de los estados, las cuales recibieron recursos
gubernamentales siguiendo un esquema que ha sido
caracterizado como de intercambio político: los fondos del
gobierno federal fluían para atender una explosiva
demanda de los sectores medios emergentes cuya
creciente politización reflejaba descontento con un
gobierno fuertemente criticado por el dramático desenlace
del conflicto estudiantil de 1968 (Fuentes, 1990). Los años
setenta fueron un periodo de gran activismo político (sobre
todo por el surgimiento del sindicalismo universitario) y de
mucha retórica reformista en la educación. Sin embargo,
no seria exagerado calificarlo como un periodo de
expansión sin reforma: las políticas gubernamentales se
inclinaron más por el acomodamiento político y por el
encauzamiento de la demanda estudiantil que por
programas de modernización educativa. Esta relación
entre un Estado benevolente e instituciones celosas de su
autonomía explica por qué las reformas propiamente
educativas fueron más bien aisladas y azarosas: se
produjeron en instituciones o incluso en programas
académicos que contaban con
116
LAS POLITICAS DE EVALUACION
liderazgos intelectuales sólidos, pero no resultaron -salvo
en casos aislados, como la creación de la Universidad
Autónoma Metropolitana- de un conjunto congruente de
políticas reformadoras del Estado.
Esta afirmación se sostiene incluso en contra de la
evidencia clara de un discurso modernizador que insistía
en temas como la planeación racional, la introducción de la
tecnología educativa y la innovación curricular (Martínez
Romo, 1992). Este discurso de modernización educativa,
sin embargo, tuvo un débil correlato en las prácticas
institucionales, pues el contexto de burocratización
anárquica y politización dificultaba la legitimación de
políticas orientadas a mejorar la calidad. Pero este asunto
tiene su trasfondo en el tipo de regulación buscado por el
gobierno: el financiamiento de tipo incrementalista y el
acento en la negociación política de los conflictos
universitarios no conducían a crear incentivos efectivos
para la innovación educativa.
Aquí se pueden encontrar las razones de la ausencia de
una política de desarrollo para el posgrado y por tanto una
falta de política de formación de recursos humanos, tema
fundamental para un sistema educativo en expansión.
Sometida a presiones demográficas y políticas intensas de
nuevo tipo, la universidad tradicional se convirtió en pocos
años en la universidad de masas, adaptándose
defensivamente, hinchando sus estructuras administrativas
y académicas, pero sólo aisladamente embarcándose en la
innovación.
Surgió, así, un sistema grande y diversificado y de
calidad muy desigual. La porción más importante de la
demanda en los años setenta se dirigió a instituciones
públicas, tanto universidades como institutos tecnológicos.
Sin embargo, durante la década siguiente las instituciones
privadas fueron las que crecieron a un ritmo más intenso,
multiplicaron su base institucional y llegaron a albergar
hasta 18% de la población estudiantil nacional. Entre 1980
y 1990 ésta creció 92%, contra 400% en las instituciones
públicas (universidades y tecnológicos). Alrededor de 60%
de la población estudiantil privada se encuentra
actualmente en instituciones académicamente consolidadas de tipo universitario, ya sea confesionales o
laicas, y orientadas a un público de ingresos altos. El 40%
restante
LAS POLITICAS DE EVALUACION
117
de los demandantes de enseñanza privada ha optado por
las cada vez más numerosas escuelas privadas pequeñas
que ofrecen carreras profesionales en las áreas blandas del
sector de servicios a precios relativamente bajos.
Este crecimiento reciente de las instituciones privadas
obedece seguramente a dos factores. Por un lado, los
hijos de las familias de los sectores medios y altos tienden
a optar cada vez más por instituciones privadas de tipo
universitario en vez de las universidades públicas (donde
estudiaron sus padres), a las que consideran como
instituciones en crisis. En segundo lugar, la proliferación de
escuelas privadas de baja calidad ha sido posible por la
laxitud de las políticas gubernamentales de acreditación de
instituciones nuevas, las cuales se han preocupado
fundamentalmente por atender una demanda de certificados superiores (Levy, 1986).
A partir de 1983, con el desencadenamiento de la crisis
de la deuda externa, se puso en marcha una política
estatal de ajuste financiero que buscó primordialmente
controlar la inflación, reducir el déficit público y reorientar la
estructura productiva hacia la exportación. Para el sector
educativo (como para otros sectores incluidos en el
llamado gasto social), esto significó una reducción
importante de recursos: por un lado, se limitó el gasto
estatal en educación y, por otro, la inflación contribuyó a
socavar el valor real de los salarios magisteriales. Si
durante los expansivos años setenta el gasto estatal en
educación aumentó más de seis veces en términos reales,
entre los años de 1981 y 1988 los recursos públicos para el
sector perdieron alrededor de 25% de su valor (Salinas,
1991: 361).
Este viraje gubernamental coincidió con dos fenómenos
que afectaron a la educación superior. Primeramente, se
evidenció durante los años ochenta una reducción
importante de la tasa de aumento anual de la demanda de
primer ingreso a la educación superior, al grado de que
hacia 1989 se registraba un estancamiento casi absoluto.
Por otro lado, se hizo visible el desquiciamiento de las
relaciones institucionales internas de las universidades
públicas más grandes, donde hicieron crisis las formas
politizadas de administración clientelar que habían
florecido al calor de la prosperidad económica del periodo
anterior. En particular, fue clara la crisis del sindicalismo,
que
118
LAS POLITICAS DE EVALUACION
no tuvo la capacidad de adaptarse a la nueva situación.
Hubo casos de grave involución política en algunas de las
universidades públicas más grandes de los estados
(Fuentes, 1988). Otras universidades públicas de menor
tamaño y sin historia democrática mostraron los límites de
una gestión institucional apegada a los intereses de
grupos políticos externos. Pocos en el campo de la
educación superior entendieron que con la restricción
financiera, el abatimiento de la demanda y la crisis
institucional se estaban derrumbando los puntales de un
modelo promocional de expansión universitaria (Brunner,
1992c) y se cerraba una época en la educación superior
mexicana. Pero fuera del campo universitario,
particularmente en diversos sectores de la opinión pública,
estos problemas se convirtieron en motivo creciente de
insatisfacción.
Estos cambios del segundo lustro de los años ochenta
sucedieron en un contexto de abandono benigno por parte
del Estado, consistente en una postura de no incrementar
el gasto educativo y concentrar la atención en los
apremiantes problemas económicos del momento, sin
adoptar, por cierto, actitudes beligerantes o represivas
hacia los conflictos sociales que esta política propició
(Fuentes, 1991; Kent, 1993). Hacia finales del gobierno de
Miguel de la Madrid (1982 a 1988), la imagen proyectada por
las universidades públicas era de desprestigio académico
y crisis administrativa y financiera, lo cual, por efecto de
contraste, contribuía a prestigiar a las universidades
privadas.
En breve, a lo largo de los años de mayor expansión, la
agenda de políticas de la educación superior estuvo
dominada por el monto del financiamiento, el papel del
sindicalismo, la democracia institucional y la militancia
política de los universitarios. Esta agenda "en cierto modo
se refería a procesos y rasgos periféricos a la estructura
esencial de las instituciones o que correspondía más bien
a sus relaciones políticas y sociales externas" (Fuentes,
1991). Pero a partir de mediados de la década de los
ochenta se colocó en el tapete de la discusión un nuevo
conjunto de problemas, esencialmente derivados de la
creciente preocupación por la calidad y la pertinencia de la
enseñanza superior.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
119
El contexto de las políticas en los años noventa
A fines de 1988, en medio de una compleja situación de
alta inflación, extendido desempleo y disminuida
legitimidad política, asumió el poder Carlos Salinas de
Gortari, quien se pronunció por dar continuidad a las
políticas económicas del gobierno anterior, profundizar la
apertura de la economía mexicana, controlar la inflación,
reducir el déficit público y privatizar una buena porción del
sector gubernamental. Otros aspectos importantes de este
programa de gobierno fueron la renegociación de la deuda
externa, la desarticulación de los grupos de poder
sindicales, la atención a las demandas salariales de los
maestros de educación básica, el inicio de las conversaciones sobre un tratado de libre comercio con los
Estados Unidos y Canadá y la recuperación de la inversión
privada. Estas acciones se cobijaron en el discurso de la
modernización: la necesidad de un Estado modesto y
atlético, la apertura a la economía mundial, la búsqueda de
la eficiencia y la calidad en los procesos económicos (y,
por extensión, en las demás actividades de la sociedad) y
el valor de la competencia como sustituto del patrocinio
estatal.
El gobierno volvió a recalcar la importancia de la
educación como factor de modernización económica y
tecnológica y dedicó recursos crecientes a la educación
superior: entre 1989 y 1993 aumentó aproximadamente
50%, en términos reales, el financiamiento federal a las
universidades y los institutos tecnológicos públicos, y el
gasto en desarrollo científico y tecnológico experimentó un
crecimiento análogo (Salinas, 1993; Conacyt, 1991). Con
estas medidas se recuperó el nivel de financiamiento
global del sistema correspondiente al periodo
inmediatamente anterior a la crisis de 1982.
Sin embargo, no se trató de un mero refinanciamiento de
la educación superior, sino de una modificación en la
manera de ejercer el gasto educativo: ya en su campaña
de 1988, Salinas afirmó que se volvería a financiar al
sector, pero en lo sucesivo se haría sobre la base de
resultados en la calidad y transparencia pública en el
manejo de fondos (Salinas, 1989). El subsecretario de
Educación Superior e Investigación Científica expresó así
este cambio de actitud gubernamental:
120
LAS POLITICAS DE EVALUACION
Muy pocos mexicanos están satisfechos con el quehacer actual de las
instituciones de educación superior. La mayoría exige mejoramiento
en la calidad y ampliación en la cobertura. Los reclamos vienen
desde dentro y desde fuera del sector educativo y lo único que varía
son las formas de expresarlos [ ... ]. Es necesario que las
universidades y demás instituciones de educación superior atiendan y
entiendan lo que los otros sectores de la sociedad esperan de ellas. En
síntesis, la eficacia de las instituciones está en duda [Gago, 1989].
A partir de ese momento, empezaron a adquirir carta de
naturalización los siguientes lineamientos: la necesidad de
evaluar las instituciones; la obligación de mostrar a la
sociedad los resultados de su labor; el impulso a la
competencia entre las instituciones e incluso entre las
públicas y las privadas, novedad que se argumentaba en
términos de que Ia educación superior es un servicio
público y lo relevante no es quién lo ofrece sino si lo hace
bien o no" (Gago, 1989); la evaluación periódica de
profesores e investigadores; la revisión del concepto de
definitividad en el puesto; la vinculación del salario de los
profesores a su productividad; la separación de los
bachilleratos de las universidades, y el ofrecimiento de
estímulos fiscales a empresas que contratasen servicios
de las universidades.
Cabe resaltar al respecto que esta postura fue
denunciada por algunos sectores como una violación de la
autonomía, pero parecería que la eficacia de la denuncia
en el campo propiamente político (es decir, el de los
movimientos sociales conectados con las universidades)
ha sido menor que en las negociaciones directas entre los
rectores y las autoridades gubernamentales. La doctrina
de la autonomía ha sido explícitamente defendida por los
altos funcionarios gubernamentales como pieza integral de
los programas de evaluación, pues se ha declarado que
son las instituciones mismas las que decidirán sobre sus
propios proyectos de desarrollo y de mejoramiento de la
calidad. Para todo fin práctico, según una crítica reciente,
la autonomía había dejado de ser una forma de defensa
de la libertad intelectual para convertirse en un discurso
encubridor de un estrecho corporativismo sostenido
primordialmente por los funcionarios universitarios,
quienes ha
LAS POLITICAS DE EVALUACION
121
brían expropiado la doctrina autonómica como
instrumento de negociación de espacios propios ante las
autoridades gubernamentales (Fuentes, Gago y Ortega,
1991). Así, aunque la introducción de la evaluación
implicaría, en principio, replantear el concepto de la
autonomía y vincularlo con el de la responsabilidad
universitaria por los resultados del quehacer educativo,
de hecho las comunidades académicas de las universidades públicas (y sobre todo de los institutos
tecnológicos, que no son autónomos) han tenido de
tiempo atrás poca influencia en las decisiones
institucionales. Parecería, entonces, que el discurso
autonómico adquiere su eficacia específica en las
relaciones no públicas que entablan los funcionarios de la
esfera gubernamental con los de la institucional.
Este asunto no ha sido tan ampliamente debatido como
se hubiera podido esperar en un sistema universitario en
el que la autonomía parecía ser un valor históricamente
consagrado. La relativamente baja intensidad de la
discusión sobre la autonomía es un indicio revelador de
los cambios subjetivos que se observan en el campo de
la educación superior mexicana, lo cual no debería hacer
pensar que las nuevas políticas están avaladas por un
amplio consenso en este campo, sino que en todo caso
las iniciativas gubernamentales han logrado introducirse
en una situación de desarticulación de los actores
académicos, sindicales y estudiantiles que en otras
condiciones políticas quizá habrian mostrado mayor
oposición.
La puesta en marcha de los programas de evaluación:
de 1989 a 1993
A poco más de un año de iniciado el gobierno de Salinas
de Gortari se anunciaron sus principales objetivos en
materia educativa, contenidos en el Programa de
Modernización Educativa 1989-1994. Entre los últimos
meses de 1989 y septiembre del año siguiente se
diseñaron y negociaron los programas de evaluación de
la educación superior. A lo largo de 1991 apareció un
conjunto de programas específicos orientados a la
modernización o el reordenamiento de las instituciones
del sector.
122
LAS POLITICAS DE EVALUACION
Para fines de análisis es importante distinguir estos dos
aspectos de las políticas actuales -la evaluación y la
modernización institucional-, pues en los procesos de
implantación se han presentado casos en los que ambos
se entrelazan. Aunque una buena parte del discurso
gubernamental destaca el tema de la evaluación de la
calidad, en la operación de otros programas propuestos
por la Subsecretaría de Educación Superior e
Investigación Científica (SESIC) parecería en ocasiones
que el asunto de la evaluación se ve entremezclado con
otras prioridades en una escala no siempre clara.
En lo que respecta a la evaluación como tal, se han
desarrollado programas separados para evaluar, por un
lado, los establecimientos dedicados a la enseñanza
(universidades e institutos tecnológicos públicos), y por
otra parte los centros e institutos de investigación y
posgrado (muchos de los cuales forman parte de las
universidades). Consideremos en primer término las
líneas de evaluación para las universidades y los institutos
tecnológicos. Durante 1990, la SESIC formuló y negoció
con la Asociación Nacional de Universidades e Institutos
de Enseñanza Superior (ANUIES) una propuesta que
contiene tres programas: la autoevaluación de los
establecimientos, la evaluación individual de los
profesores y la evaluación externa de los programas
académicos. Se formó una Comisión Nacional de
Evaluación (Conaeva), destinada a diseñar los programas
e instrumentos de evaluación y efectuar la metaevaluación
(o evaluación del sistema de evaluación en su
conjunto)(4).
La autoevaluación de los establecimientos. Consiste en
un procedimiento mediante el cual las instituciones llenan
anualmente un formato que contiene diversos indicadores
de desempeño institucional. Los indicadores abarcan
cuestiones como el tiempo que tardan los estudiantes en
obtener el grado, el nivel de formación de los profesores,
el equipamiento bibliotecario e informático, la adecuación
de las normas jurídicas y administrativas y otros asuntos
referentes al funcionaMiento global del establecimiento.
Simultáneamente, a cada
(4) Esta Comisión está compuesta por cuatro representantes del gobierno
federal, el secretario general ejecutivo de la ANUIES y los rectores de la UNAM y de
otras dos universidades públicas. Cuenta también con un grupo de apoyo técnico.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
123
institución se le exige que formule una declaración de
misión o vocación institucional, de acuerdo con la cual
debe asimismo diseñar un programa de desarrollo a
mediano plazo. Se busca que el cumplimiento de las
metas de dicho plan de desarrollo sea evaluado
anualmente por medio de los indicadores de desempeño
contenidos en la llamada autoevaluación institucional.
Cumplir con estos procedimientos es también requisito
para solicitar financiamiento especial para proyectos de
desarrollo institucional.
La evaluación individual de los profesores. Este
programa en realidad consiste en el procedimiento para
distribuir emolumentos especiales de productividad a los
profesores, llamados becas de desempeño académico.
Busca estimular la permanencia, la dedicación y la calidad
del personal académico de tiempo completo en las
categorías de titular y asociado. Los criterios de su
asignación fueron diseñados por cada institución y
aprobados por la Conaeva (SEP, 1991: 154-156). Inicialmente se otorgaron dichas becas a 30% de los profesores
de tiempo completo (los cuales representan en promedio
25% de la planta académica nacional) en una escala de
uno a dos y medio salarios mínimos mensuales.
Posteriormente se amplió la cobertura de dicho programa,
y algunas instituciones aplicaron fondos adicionales para
aumentar el monto de las becas.
La evaluación externa de programas académicos. Esta
línea fue defendida fundamentalmente por la ANUIES en
sus negociaciones frente a la propuesta inicial de
evaluación hecha por la SESIC. Consiste en la creación de
los llamados comités interinstitucionales de evaluación de
la educación superior (CIEES), compuestos por ocho
comités cuyos integrantes son nombrados por la SESIC y
la ANUIES para representar las diversas áreas
acadérnicas.(5) Cada comité cuenta con nueve representantes académicos, un vocal ejecutivo (coordinador) y
un asistente. Los comités hacen visitas a los
departamentos y facultades de su área respectiva, con las
siguientes finalidades (CONPES, 1990):
(5) Se formaron comités para las siguientes áreas: Difusión y Extensión de la
Cultura, Ciencias Exactas y Naturales, Ingeniería y Tecnología, Ciencias
Agropecuarias, Ciencias Sociales y Administrativas, Ciencias de la Salud,
Educación y Humanidades y Administración de los Establecimientos.
124
LAS POLITICAS DE EVALUACION
-Hacer una descripción cuantitativa y cualitativa de la
situación que guardan los programas.
-Realizar una valoración de los programas
académicos en términos de su congruencia y su impacto
social y/o productivo.
-Identificar los problemas y necesidades más inmediatos
de los programas.
-Hacer recomendaciones para mejorar los programas.
-Formular criterios y patrones de calidad y condiciones
para su desarrollo.
Hasta mediados de 1993 se sabía que los comités
habían realizado alrededor de 135 visitas en diversas
áreas.(6)
Por lo que respecta a las políticas de evaluación dirigidas
a la investigación científica y el posgrado, la historia ha
sido distinta, pues desde hace algunos años este asunto
ha formado parte de la relación normal entre las
dependencias gubernamentales de financiamiento y los
grupos de investigación. No es banal recordar que este tipo
de actividad académica percibe la evaluación como una
modalidad normal e incluso necesaria para el
profesionalismo científico. Así, no se trata, en este caso, de
que los cambios recientes en las políticas gubernamentales de educación superior hayan impactado
desde afuera los valores y las mentalidades del campo
académico, como ha venido sucediendo con la
introducción de la evaluación en las universidades
públicas. Antes bien, en el campo de la investigación
científica lo que ha ocurrido es una reorganización del
aparato gubernamental correspondiente -el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt)-, la cual fue
iniciada y dirigida por integrantes del propio campo
científico. Desde mediados de los años ochenta se hizo
visible un creciente esfuerzo desplegado por científicos y
administradores de la ciencia para legitimar públicamente
su actividad y para abrir canales especiales de acceso a
las altas esferas del gobierno. En 1984 se creó por decreto
presidencial el Sistema Nacional de Investigadores (SNI)
para otorgar becas de productividad a los investigadores, a
raíz de la pérdida del poder adquisitivo del salario
provocada por la inflación. Posteriormente, desde el inicio
de su gobierno, Salinas de Gortari formó
(6) Comunicación personal de Sergio Martínez Romo, integrante de los
CIEES.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
125
un Consejo Consultivo de Ciencia, que puso al presidente
en contacto personal con representantes destacados de la
comunidad científica. Entre 1990 y 1991 fue reorganizado
el Conacyt, a fin que fuera dirigido por científicos. Se
fortaleció la orientación de mandar a dictamen
especializado toda solicitud de recursos para la
investigación, se creó un Fondo de Desarrollo Tecnológico
para fomentar la vinculación con empresas privadas, se
incrementó el número de becarios en el extranjero y se
creó un programa de repatriación de científicos mexicanos
radicados en otros países. Asimismo, a partir de entonces
se realiza una evaluación utilizando indicadores de
desempeño de los programas de posgrado y se diseña un
Padrón de Excelencia del Posgrado que identifica cuáles
programas se beneficiarán con apoyo financiero. En todos
estos programas, los criterios evaluatorios de Conacyt
pasan a ser las normas definitorias de la asignación de
recursos financieros a científicos, programas de posgrado
y centros de investigación.
Las asignaturas pendientes
Discursivamente, se observa en la educación superior
mexicana una gradual aceptación de la idea de la
evaluación como componente importante de lo que
genéricamente se ha llamado modernización de la
educación superior. Sin embargo, su consolidación en las
prácticas y normas institucionales y académicas es muy
desigual, e incluso apenas incipiente. Se observa una
situación híbrida: por un lado, el campo de la investigación
científica y los organismos de financiamiento y apoyo
muestran una clara tendencia a instaurar la evaluación
como criterio de funcionamiento normal (aunque no sin
conflictos en tomo a los criterios de evaluación y los
procedimientos de asignación de recursos). Por otro lado,
en el terreno de la docencia en las universidades y los
institutos tecnológicos públicos, el desarrollo de la
evaluación es mucho más vacilante y genera más efectos
nocivos.
En el primer caso -la evaluación de la investigación
científica-, los representantes destacados de las
oligarquías científicas en las ciencias duras fueron
incorporados a las deci
126
LAS POLITICAS DE EVALUACION
siones sobre evaluación y asignación de fondos, los
criterios se hicieron públicos y el financiamiento estuvo
claramente vinculado a los resultados de las evaluaciones.
Pero en el resto del sistema, es decir, la enseñanza en
licenciatura, prevaleció una situación distinta. Algunas de
las variables claves de los sistemas de evaluación son el
uso de la información generada, el diseño de los
procedimientos y la relación entre la evaluación y el
financiamiento, y sobre ellas conviene mencionar varias
"asignaturas pendientes" o, si se quiere, zonas de
ambigüedad.
En primer lugar, el programa de estímulos al desempeño
académico revistió rasgos equívocos. Una parte de los
académicos mexicanos se vio incorporada a los procesos
de evaluación y de estímulos correspondientes, pero los
salarios de la mayoría siguieron deprimidos. Así, el
incremento selectivo de los emolumentos académicos
-pieza de una nueva política financiera cuya intención
declarada fue premiar el alto rendimiento académicocorrió el riesgo de convertirse primordialmente en un
nuevo mecanismo de segmentación del mercado
académico y sólo secundariamente en un instrumento de
elevación de la productividad. En efecto, cabe preguntar si
este mecanismo induce la elevación del desempeño
individual o bien si es meramente un instrumento de
aumentos salariales diferenciados (Kohn, 1994). Los
mecanismos mediante los cuales fueron asignados dichos
estímulos en general obedecieron a las reglas del juego
vigentes en cada dependencia. En instituciones donde
prevalecía el decoro académico conseguido por
comunidades disciplinarias activas, éstas participaban en
la evaluación del desempeño individual y en la asignación
de emolumentos; pero éste no es el caso de la mayoría de
las instituciones mexicanas de educación superior. No
quedó claro si en efecto fue evaluado adecuadamente el
desempeño de los académicos, si el buen desempeño fue
premiado en consecuencia ni si estos procedimientos
significaron en efecto una mejoría en el proceso educativo.
En segundo lugar, circuló muy poca información
confiable sobre los procedimientos y los resultados de las
autoevaluaciones institucionales. La decisión de divulgar
los resultados de estos ejercicios se dejó en manos de los
rectores, la ma
LAS POLÍTICAS DE EVALUACION
127
yoría de los cuales prefirieron no hacerlo(7). Es claro que
este procedimiento se limitó a un intercambio de
información entre los funcionarios gubernamentales y los
directivos institucionales, sin que se tengan precisiones
acerca de los efectos de estas evaluaciones sobre la toma
de decisiones en las universidades. Muchas de las
experiencias de autoevaluación instítucional parecieron
ejercicios cupulares de índole administrativa que no
afectaron las formas de gestión institucional y las prácticas
académicas (Kent, 1992b).
En tercer término, en relación con la metaevaluación (o
evaluación del sistema de evaluación), la Conaeva no se
distinguió por hacer públicos los resultados de sus
valoraciones, salvo informaciones de carácter general.(8)
Se puede afirmar que este organismo no es apreciado
(muchas veces ni siquiera es conocido) por las
comunidades académicas como una instancia legítima de
evaluación. Por tanto, el organismo rector de los procesos
de evaluación muestra signos de opacidad y poco arraigo,
si bien no se puede dudar de que realiza una labor
continua de vigilancia de los procesos de evaluación en
marcha. La función central de la metaevaluación que sin
duda se realizó en el seno de la Conaeva no aportó a la
discusión pública elementos de análisis e información que
ayudaran a arraigar el interés en la evaluación.
Cuarto, el asunto crucial y delicado de la vinculación
entre la evaluación y las decisiones financieras del
gobierno fue motivo de dos definiciones distintas en
diferentes niveles de la educación superior. La creación de
un sistema de evaluación se enfrenta siempre a un dilema
de fondo. Se puede optar por ligar J financiamiento a los
resultados de las evaluaciones con el fin de asegurar que
la evaluación sea efectivamente introducida. El riesgo es
que los procedimientos de evaluación se conviertan en un
juego por el poder. Si, por el contrario, se decide que el
objetivo fundamental es promover el interés en la
evaluación libremente asumida por los actores, se pensará
que las evaluaciones no deberán tener
(7) Comunicación personal de Ricardo Mercado del Collado, funcionario de la
SESIC (1994).
(8) Por ejemplo, Indicadores y parámetros de evaluación, publicado en 1992 por
la CONPES.
128
LAS POLITICAS DE EVALUACION
consecuencias financieras. El costo probable de esta
estrategia es que la evaluación de la calidad no sea
efectivamente incorporada en las prácticas institucionales
e individuales (Maassen, 1992). Parecería que la primera
opción fue tomada como norma de operación por el
Conacyt y la segunda estrategia fue adoptada por la
SESIC. Por tanto, se produjo una situación híbrida: las
políticas de investigación y posgrado siguieron una vía y
las políticas para las instituciones de enseñanza en
licenciatura siguieron otra. Esto fue así no por una
incongruencia en el diseño de las políticas (en el supuesto
de que éstas respondiesen a voluntades únicas y
racionales), sino porque en unas y otras intervinieron
actores distintos. Esta diversificación del campo de
producción de políticas es un importante dato en los
procesos de cambio aquí reseñados. La creciente
autonomía y legitimidad de los investigadores científicos
frente a otros actores como la ANUIES o la SESIC se
expresó claramente en el contraste de los programas
promovidos por el Conacyt frente a los generados en la
propia SESIC para las universidades públicas.
Quinto, el crecimiento de las instituciones privadas
generó una nueva preocupación por su acreditación. La
llamada incorporación de estudios, que tradicionalmente
había consistido en un trámite que registraba las
condiciones operativas básicas de cada escuela, empezó a
ser discutida a principios de los años noventa cada vez
más en términos de una política de elevación de la calidad
que fuera más allá de una forma administrativa elemental.
Los principales participantes en esta discusión fueron la
SESIC y la Federación de Instituciones Mexicanas
Particulares de Educación Superior (FIMPES), que en
1993 agrupaba a 66 instituciones privadas. A partir de
1992, la FIMPES inició un proceso de evaluación externa
con fines de acreditación para aquellas instituciones
interesadas en pertenecer o permanecer en la Federación.
Dicha pertenencia carece de consecuencias formales,
pues la acreditación ofrecida por la FIMPES no equivale a
una acción legal, pero en vista de la proliferación de
instituciones privadas de muy diversos niveles de calidad
bajo el régimen tradicional de regulación laxa del gobierno,
la FIMPES aspiraba a ejercer una influencia sobre el
prestigio y la imagen pública de las
J
LAS POLITICAS DE EVALUACION
129
instituciones privadas que tuviera impacto en el mercado
de consumidores.(9) Por otro lado, algunas de las
universidades privadas consolidadas (como la Universidad
de las Américas en Puebla y el Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de Monterrey) habían tomado años
atrás la iniciativa de incorporarse a los mecanismos de
acreditación de la Southern Association of Schools and
Colleges de los Estados Unidos.
Finalmente, parecería existir una confusión de
prioridades y procedimientos en los procesos de
evaluación de las universidades. Por un lado, el gobierno
insistió en la necesidad de efectuar una modernización
general del funcionamiento académico y administrativo de
los establecimientos. Esto es, se buscaba poner fin a la
burocratización anárquica: racionalizar la administración
escolar, mejorar la gestión financiera y de recursos
humanos, volver eficaz la planeación y adecuar los
ordenamientos jurídicos de las instituciones. Por otro lado,
los programas de evaluación pretendían, cuando menos en
el papel, introducir la norma de la garantía externa
(accountability) y arraigar el hábito del mejoramiento
continuo. Sin embargo, en muchos casos los dos
propósitos parecieron entremezclarse, con lo cual el
principio de la evaluación acabó diluido. Cuando se
anunciaron en 1989 y 1990 los programas del gobierno de
Salinas de Gortari para la educación superior, el tema
central era la evaluación; hacia el final del sexenio, sin
embargo, la agenda se había llenado con otras
prioridades. Quizá se pueda decir que la directriz más
general de los diferentes programas gubernamentales fue
la modernización de la educación superior, y que el asunto
de la evaluación figuró como un tema importante en esta
agenda pero no necesariamente como el que imprimió su
lógica al conjunto.
En suma, el periodo que se inició en 1989 puso en
marcha nuevos desplazamientos importantes en la
educación superior mexicana. Es evidente que hubo un
primer movimiento políticamente dúctil hacia la instalación
de los mecanismos y las estructuras de la evaluación en
un sistema históricamente ajeno a ella. Sin embargo, su
legitimación y su plena asimilación a las prácticas
institucionales y académicas fueron
(9) Entrevista con el licenciado Rubén Rodríguez, secretario general de la FIMPES, 25
de julio de 1994.
130
LAS POLITICAS DE EVALUACION
desiguales. Hubo mensajes encontrados, gran diversidad
de intenciones gubernamentales y una asimilación
desigual de la cultura de la evaluación.
LA EVALUACION EN LA EDUCACION SUPERIOR
BRASILEÑA
La evaluación es un tema a la vez viejo y novedoso en la
educación superior brasileña. Fue éste el primer sistema
latinoamericano que instaló una estructura formal y
exitosa de evaluación, pues desde mediados de los años
setenta funciona para los programas de posgrado e
investigación científica. Por otro lado, lo novedoso de
la cuestión consiste en que en los últimos años se ha
intentado extender esta pauta al resto del sistema de
educación superior. A diferencia de la primera
experiencia, esta última ha sido compleja y lenta,
marcada por dos signos diversos: por un lado, el difícil
avance de las formulaciones globales de política -en el
marco del debate social sobre la democratización y la
nueva constitución-, y al mismo tiempo el desarrollo de
experiencias exitosas de evaluación en el nivel de las
universidades federales que la emprenden por cuenta
propia. Desde este último punto de vista, compartido por
los que critican los bajos niveles de calidad de la
enseñanza superior, la evaluación es un ingrediente
necesario para mejorar el funcionamiento del sistema:
"La cuestión de la calidad surge como problema
socialmente significativo cuando los resultados o
productos que se obtienen de las instituciones de
educación superior dejan de corresponder a las
expectativas de los diferentes grupos y sectores que participan en ellas" (Schwartzman, 1992: 13).
Pero en otros segmentos, particularmente entre los
profesores de licenciatura y los sindicalistas, se piensa
que
la cuestión de la evaluación irrumpe [cursivas mías] en la vida
universitaria brasileña a partir de las consideraciones de la Co
misión Nacional para la Reformulación de la Educación Superior,
que produjo el documento Una nueva política para la educación
superior, y a partir especialmente del Informe del Grupo Ejecutivo
para la Reformulación de la Educación Superior entre 1985 y
1986 [Ribeiro Cardoso, 19891].
1
a
LAS POLITICAS DE EVALUACION
131
Desde esta perspectiva, la irrupción de la evaluación es
entendida como una nueva forma de control estatal de las
universidades y un ataque a la autonomía. Como se
observa, el tema de la evaluación es motivo de enconados
debates en el contexto brasileño. Revisemos algunos de
sus rasgos básicos.
La expansión no regulada del sector privado y las
nuevas desigualdades del sistema de educación
superior
El brasileño es un sistema de educación superior grande y
cada vez más complejo. De una población total de 98 892
estudiantes en 1961, pasó a tener 1 518 904 en 1989. El
sector privado abarca 6 1 % de esta población en la
actualidad, mientras que 21% está inscrito en
universidades federales, 13% en universidades estatales y
5% en instituciones municipales. Existen hoy en día 902
instituciones de nivel superior, de las cuales sólo 93 son
universidades y 809 son escuelas aisladas y federaciones
(Ministério da Educacáo, 1990; Sampaio, 199 1). El sector
dinámico de esta expansión ha sido la educación superior
privada. Este sector, que siempre tuvo una presencia
importante (en 1961 abarcaba 44% de la población
estudiantil), acrecentó su peso en el conjunto desde finales
de los años sesenta y durante la década siguiente, el
periodo de mayor crecimiento del sistema. Entre 1968 y
1975, la población estudiantil total de nivel superior
aumentó anualmente en un promedio de 21%, y en este
mismo periodo la población estudiantil privada elevó su
proporción de 45 a 62% del total. Este modelo de
crecimiento fue determinado en buena medida por la reforma universitaria de 1968, implantada por el régimen militar:
La reforma universitaria, que era una demanda sostenida desde el
inicio de la década de los sesentas, fue implantada en el cuadro de un
régimen autoritario, de profundización de la represión política en el
país. Paradójicamente, sin embargo, la reforma de 1968 incluía
medidas de efectiva democratización interna y de sustancial aumento
de la participación de estudiantes y profesores en la gestión
institucional, incluyendo también medidas que promovían el
fortalecimiento de valores académicos (en la estructuración de la
carrera académica y la valorización de la investigación). Defi
132
LAS POLITICAS DE EVALUACION
nía, así, un nuevo modelo para las universidades públicas -inspirado
en el modelo alemán y en las adaptaciones de éste hechas por el
sistema norteamericano-, que reservaba a la investigación un lugar
destacado y procuraba integrar las antiguas facultades y escuelas
profesionales en departamentos. La acción reformadora sobre el
sector público fue esencialmente cualitativa: además de crear un
espacio para la investigación y de estimular la profesionalización de
los docentes mediante su incorporación al régimen de tiempo
integral, vinculó el ascenso en la carrera académica al aumento de la
calificación y el entrenamiento en investigación. Se creó, con esto,
una clientela creciente para los programas de posgrado, que tendrían
una notable expansión en la década de los setenta. Creció poco el
sector público les decir, las universidades federales] que atendió una
parte pequeña de la demanda. La otra parte fue absorbida por el
sector privado [. .. ]. La expansión de establecimientos privados y no
universitarios está gobernada por los elementos más inmediatos de la
demanda social, que se orienta hacia la obtención del diploma. Se
produjo, así, un sistema empresarial en el cual la calidad de la
formación ofrecida es secundaria y la investigación es totalmente
irrelevante [Klein y Sampaio, 1992].
A diferencia del caso mexicano, las instituciones
privadas no reguladas fueron las que absorbieron la mayor
parte del crecimiento, mientras que las universidades
públicas fueron diseñadas para ser el sector de élite (con
exámenes de ingreso; profesores calificados y con
contratos de tiempo completo, y programas de posgrado e
investigación). Una característica importante de los
establecimientos privados es que ofrecen la mayoría de
sus cursos en las áreas sociales y administrativas: en 1988
las carreras de psicología, contabilidad y administración
absorbieron casi 600 000 estudiantes en cursos nocturnos
y con una fuerte participación femenina (Sampaio, 199 l).
Por otro lado, el sistema de educación superior brasileño
revela profundas diferencias regionales, sobre todo entre
el muy desarrollado estado de Sáo, Paulo y el resto del
país. En Sáo Paulo se encuentra una quinta parte de la
población nacional y un tercio de la población estudiantil
total. Las universidades públicas paulistas son
consideradas las mejores, mientras que su sector privado
está mucho más diferenciado que en el resto de Brasil
(Sampaio, 1991).
LAS POLITICAS DE EVALUACION
133
Actualmente, la educación superior brasileña se
enfrenta a una situación de escasez de recursos y a un
panorama políticamente muy complejo. En tanto sistema,
se observan problemas de muy diversa índole, desde la
gestión y el financiamiento hasta su estructura y los
valores en conflicto de muy diferentes intereses que lo
atraviesan (Schwartzman, 1988).
La complejidad
democrática
política
de
la
transición
A la situación antes descrita se agrega la complejidad de
un contexto político extremadamente fluido.
El año de 1985 representa un hito importante en el sistema
político brasileño: después de 21 años de régimen autoritario,
se cierra la era de los presidentes-generales y asume el poder
un gobierno civil, escogido por el Congreso mediante
elecciones indirectas. La inauguración de la Nova República
corresponde a la conclusión de un proceso de apertura política
lenta y gradual, que se prolongó por cerca de 10 años y que,
en su etapa final, estuvo marcada por una intensa movilización
en torno a las elecciones presidenciales [ ...] Entreverada con
la actuación de los partidos y movimientos populares en favor
de las elecciones directas se encuentra una demanda
generalizada por la ampliación de la participación de la sociedad en las diferentes esferas de decisión, mediante la
expansión y diversificación de los mecanismos de
representación de intereses y de los canales de acceso a
instancias decisorias, en la tentativa de romper la estructura
tecnoburocrática con base en la cual las decisiones eran
tomadas en el ámbito del Ejecutivo El sector educativo es uno
de los que concentra las mayores expectativas de
participación en la formulación de políticas [Klein, 19911]
En un régimen democrático con dificultades para
consolidarse, se ha discutido desde mediados de los
ochentas sobre las medidas necesarias para ampliar una
política de elevación de la calidad en el conjunto del
sistema de educación superior. Con la llegada al poder
del gobierno civil en 1985, se formó una comisión
presidencial para discutir y proponer un programa de
reformas. Según Schwartzman (1988), esta medida
obedeció más a los problemas políticos del momento
que a los de la educación superior. El gobierno de José
Samey se enfrentaba
134
LAS POLITICAS DE EVALUACION
a los efectos de la depresión económica de principios de
los ochenta en combinación con las expectativas
desatadas por el proceso de democratización. Las
principales presiones, contradictorias, provenían de
actores diversos: los sindicatos de profesores y los grupos
estudiantiles exigían democracia universitaria y total
autonomía, pero se oponían a la evaluación externa y al
reconocimiento de la diferenciación institucional, así como
al subsidio público para el sector privado; las instituciones
privadas buscaban el subsidio público; los funcionarios
universitarios pedían cambios realistas en los esquemas
de legislación y financiamiento y los científicos y los
profesores de los programas de posgrado apoyaban la
evaluación y la diferenciación institucional, aunque
carecían del empuje político para hacer valer sus
propuestas. Dada la heterogeneidad y las tensiones del
campo político, quedaba claro que cualquier propuesta
emanada de la comisión presidencial nombrada en 1985
para formular una propuesta global para la educación
superior suscitaría fuertes polémicas y oposiciones (Klein,
1991).
En efecto, el documento final de la comisión, Para uma
Nova Política para a Educación Superior, contiene varias
propuestas que, a la postre, no fueron puestas en práctica.
La recomendación global de política educativa pide la
diferenciación institucional con autonomía y evaluación.
Asimismo, contiene una serie de recomendaciones
puntuales que derivan de las diversas demandas
específicas de los intereses representados en la comisión.
No hubo acuerdo posible porque cada una de las
recomendaciones (que idealmente formarían parte de un
conjunto coherente de políticas) suscitó oposiciones
distintas de los diversos actores (Schwartzman, 1988).
Estas contradicciones y otras más representaron un
freno a la implantación de las recomendaciones de la
comisión. Así, en torno a la discusión sobre el texto
constitucional en 1987 (la Ley de Directrices y Bases) se
armaron diversas coaliciones en favor y en contra de los
principales temas críticos que se analizaban: la creación
de nuevos órganos de formulación de políticas, la
acreditación, la autonomía, el financiamiento y los
procedimientos de evaluación (Klein, 1992).
En este complejo debate, la evaluación ocupa un lugar
cen
LAS POLITICAS DE EVALUACION
135
tral porque es un tema que se vincula crucialmente
con los otros que se analizan, sobre todo la
autonomía y la democracia (Durham, 1992). Ahora
bien, los diversos participantes colocan estos tres
temas -democracia, autonomía y evaluación- en una
escala distinta de prioridades y buscan actuar en
consecuencia. Si para los grupos sindicales y
estudiantiles la autonomía universitaria tendría que ir
acompañada de la elección universal de las
autoridades institucionales, para los científicos el
concepto de autonomía debe ser matizado por la
evaluación de los resultados y productos de la
universidad. Para unos, el tema de la autonomía va
ligado a la democracia, mientras que para otros sería
parte de una política tendiente a mejorar la calidad
mediante la evaluación.
Tras esta compleja situación política se encuentra el hecho
de que conviven hoy en la educación superior brasileña
distintos estratos y segmentos sociales y profesionales
que se fueron agregando al sistema en el curso de la
expansión no planeada de las décadas anteriores. Así, la
educación superior se asemeja a un pastel de novia,
compuesto por distintos segmentos que coexisten con
dificultad. Según Schwartzman (1992), los diversos
estratos, intereses y valores de la profesión académica
que componen este pastel serían los siguientes: a) las
viejas profesiones liberales, interesadas en formar pocos
profesionistas muy calificados pero no inclinados a la
investigación sino preocupados más bien por la crisis de
dichas profesiones en un sistema de masas; b) la pequeña
comunidad de investigadores científicos y profesores de
los posgrados que ganó su espacio con las reformas de
1968 y ha contribuido a fortalecer los criterios de
excelencia y los procedimientos de evaluación, y c) los
profesores de licenciatura que llegaron a sus puestos
durante el crecimiento no regulado y que se inclinan por la
afiliación sindical, mostrando mayor preocupación por el
salario y los derechos laborales que por la elevación de la
calidad científica. Esta gran diversidad de intereses hace
difícil llegar a consensos sobre qué hacer para mejorar la
calidad educativa.
Asimismo, entre los estudiantes se pueden distinguir diferencias semejantes: a) los de familias acomodadas que
anhelan la universidad de otros tiempos; b) los
provenientes de nuevos
136
LAS POLITICAS DE EVALUACION
grupos sociales que perciben la evaluación como una
amenaza, y c) un nuevo público diferenciado de adultos
que buscan usar la educación superior fuera de los
formatos curriculares tradicionales. En este contexto, el
tema de la evaluación no ha surgido clara y unívocamente
en la discusión y formulación de políticas en Brasil.
Sin embargo, según Schwartzman (1988) "siguen
sucediendo cambios e innovaciones incrementales. Se han
empezado a realizar evaluaciones de instituciones de
pregrado [... ] Es la complejidad del sistema de educación
superior, antes que una reforma global bien concebida, la
fuente de los continuos cambios en la educación superior
brasileña".
Si bien en un sistema tan diverso y políticamente
complejo es poco previsible que se configure a corto plazo
un escenario político de suficiente consenso que permita
formular e implantar un programa global para la educación
superior, la misma diversidad es un terreno propicio para la
aparición de iniciativas e innovaciones en algunas áreas.
Las
experiencias
evaluación
recientes
de
Las primeras experiencias de evaluación en la educación
superior brasileña fueron las impulsadas a partir de 1975
por la CAPES y el CNPQ (10) en los programas de
posgrado. Este sistema se ha desarrollado e
institucionalizado en alto grado. Durante sus primeros
años, la experiencia de la CAPES involucró fundamentalmente a su personal técnico, a los consultores
contratados para realizar evaluaciones y a los
administradores de los programas de posgrado. Pero
desde principios de los ochentas fue reevaluada esta
experiencia; en 1982 la CAPES fue reorganizada con
estas funciones (Martins, 1988; Rancich, 1985):
-El otorgamiento de becas en Brasil y el exterior.
-La cooperación internacional.
-El acopio y divulgación de información.
-El seguimiento y la evaluación del posgrado.
-La acreditación de dichos programas
(10) CAPEs son las siglas de la Coordenagáo de Aperfeicoarnento de Pess6al de
Nivel Superior, y CNPQ es el Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
137
Asimismo, la CAPES se empezó a ocupar de la
evaluación de las universidades a partir de 1983 con su
Programa de Avaliacáo da Reforma Universitaria, que
recogió datos relevantes para formular diferentes
alternativas para mejorar la educación superior
brasileña (Paul, Ribeiro y Pillati, 1992). Sin embargo, el
impulso de la evaluación de las universidades sólo
empezó a tomar cuerpo en el segundo lustro de los
ochentas al calor de las discusiones sobre una nueva
política educativa del régimen democrático.
A pesar de los devaneos y las difíciles negociaciones
sobre el marco general de las nuevas políticas de
educación superior a partir de 1985, se han acumulado
diversas experiencias de evaluación de los programas
de pregrado en las universidades públicas. Entre 1986
y 1988 aparecieron varias iniciativas en este sentido,
luego de que el Consejo de Rectores de las Universidades Brasileñas (CRUB) asumió en 1986 que la
evaluación del desempeño era parte del compromiso
social de las universidades (Paul, Ribeiro y Pillati,
1992). En ese momento se creó en el Ministerio de
Educación el Grupo Ejecutivo para la Reformulación de
la Educación Superior (GERES), cuyo informe dedicó
un capítulo al tema de la evaluación. De ese momento
en adelante se realizó una serie de seminarios y
talleres para sensibilizar a distintos grupos
universitarios sobre el tema y comenzar la elaboración
de metodologías y experiencias. La atención de la
Secretaría de Educación Superior del Ministerio se
centró en la evaluación de las universidades públicas,
aunque también se buscó impulsarla en algunas
privadas. Se crearon programas para fomentar la
evaluación de profesores por alumnos y de evaluación
institucional (Paul, Ribeiro y Pillati, 1992). Hasta 1990
se habían realizado experiencias de evaluación en 59%
de las universidades en general (particularmente las
públicas y con una alta participación de las federales) y
sólo en un tercio de las privadas. Se hicieron
evaluaciones de diverso tipo: de diagnóstico, de
proceso y de resultados. Las polémicas al respecto se
han centrado, por ejemplo, en las modalidades
cuantitativas y cualitativas y en torno al uso adecuado
de los resultados de las evaluaciones (Paul, Ribeiro y
Pillati, 1992).
Asimismo, se pueden observar iniciativas de diversa
índole
138
LAS POLITICAS DE EVALUACION
relacionadas con la evaluación: los gremios profesionales
están realizando evaluaciones de los programas de
estudio de sus respectivas especialidades; existe un
instituto privado que pretende hacer evaluaciones en
las instituciones particulares; la gestión del ministro de
Educación Goldemberg (quien renunció en 1992) diseñó
una nueva fórmula de financiamiento basada en
indicadores de desempeño de las universidades; y, por
último, en el estado de Sáo Paulo se pretende extender el
sistema de evaluación de la Universidad de Sáo Paulo al
resto de las instituciones de la región.
En suma, el tema de la evaluación está imbricado con
muchas otras cuestiones criticas del sistema de educación
superior en su conjunto, como son la autonomía, el
estatuto docente, las formas de regulación de la expansión
y la acreditación de instituciones privadas. Esto hace que
la discusión de políticas globales para la evaluación sea
muy compleja. Sin embargo, la misma diversidad del
sistema y la progresiva legitimación desde abajo de la
evaluación como instrumento de mejoramiento de la
calidad han permitido extenderse. En este juego se expresa una tensión entre los factores de rigidez y los
factores facilitadores del cambio. Según Schwartzman
(1992), los factores de rigidez serían los siguientes:
1. La gran diversidad de culturas e intereses dentro y fuera de la
universidad hace difícil llegar a consensos sobre qué hacer para elevar la
calidad (e incluso para definirla).
2. Los públicos y clientes, en efecto, perciben de diversas formas la
pérdida de calidad, pero no expresan su demanda de manera que mueva
a las instituciones, puesto que no son públicos organizados ni cuentan
con sistemas de información que permitan realizar comparaciones.
3. Los gobiernos tienen una visión de corto plazo y pragmática: las
instituciones de educación superior no son concebidas como recursos
que desarrollar y conservar, sino como fuentes de dificultades políticas
que cuestan más de lo que valen. La educación superior, en suma, tiene
una baja prioridad política.
Contrapuestos a los anteriores, se encuentran los
factores que impulsan el cambio:
LAS POLITICAS DE EVALUACION
139
1. El contraste entre el crecimiento continuo de los costos de la
educación superior y el agotamiento fiscal de los gobiernos (que no es de
corto plazo). Esta crisis deberá llevar a una profunda revisión de criterios
de asignación financiera, alterando el criterio de la gratuidad e
introduciendo criterios de prioridad.
2. El agotamiento del modelo profesional corporativista que
condiciona a todo el sistema de educación superior. Al
perder valor como moneda genérica, la posesión de
diplomas de instituciones prestigiadas se valora cada vez
más. Asimismo, los sectores más dinámicos de la
economía aprecian cada vez más ciertas habilidades (uso
de lengua nacional y extranjera, el manejo de conceptos
matemáticos y formales, la capacidad de relación con el
público y la iniciativa y la creatividad) cuya relación con
diplomas específicos se vuelve cada vez más dudosa. De
ahí que los diplomas sirvan cada vez menos como
instrumentos útiles para que los empleadores seleccionen
trabajadores.(11)
3. La ampliación de la gama de servicios exigidos por
la sociedad a la universidad (extensión, transferencia
tecnológica, servicios médicos, etc.) la somete a una
presión creciente para que haga más flexible su oferta.
Estos tres factores parecieron perturbar los pactos
implícitos de acomodamiento interno y de no injerencia
recíproca en las instituciones de educación superior. La
evaluación estuvo crucialmente ligada a estos
desplazamientos, pero en particular a la posibilidad de que
surgiera una política gubernamental de largo plazo para
mejorar la calidad del sistema de educación superior.
ARGENTINA: PRECARIEDAD DE LA
EVALUACION
EN UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
RECIENTE
Entre los sistemas de educación superior latinoamericanos
más convulsionados por los cambios políticos, financieros e
ideológicos de los últimos años se encuentra el argentino.
En
(11) Según Schwartzman (1992), "el supuesto de que todas las carreras terminan con un diploma que garantiza una posición fija y protegida en el
mercado de trabajo resiste cada vez menos a la expansión y diversidad de
los egresados, la proliferación de profesiones y la propia dinámica de los
mercados ocupacionales en función del cambio tecnológico contínuo".
140
LAS POLITICAS DE EVALUACION
los años setenta se vivieron los efectos de la restricción
financiera y la intervención política del régimen militar. Y
los ochentas trajeron la recuperación de gobiernos
democráticos en un contexto de precariedad económica,
gran crecimiento de la demanda de estudios superiores y
florecimiento de las expectativas de participación. La
imagen que quizá sirva para caracterizar esta situación es
la de un sistema de educación superior puesto a la
defensiva por sucesivos cambios en la sociedad, frente a
los cuales surge con gran dificultad un conjunto coherente
de políticas. A la par de este proceso -o mejor dicho, como
un elemento explicativo importante del mismo- se perfila
claramente un nuevo universo de actores con intereses
cristalizados y a la vez fragmentados: sindicatos de
maestros, federaciones estudiantiles, partidos políticos,
directivos universitarios y autoridades gubernamentales.
A partir de un núcleo histórico de universidades
nacionales, la enseñanza superior argentina se ha
diversificado a lo largo de los últimos 20 años en el marco
de la política del régimen militar que restringió el
crecimiento de las universidades nacionales (además de
intervenirlas políticamente) y promovió, con una regulación
laxa, la expansión de las instituciones privadas.
Actualmente, el sistema se compone de 26 universidades
nacionales (financiadas por el presupuesto federal), varios
institutos de investigación científica (también públicos,
apoyados por el Conicet), diversas universidades privadas
(que llegaron a cubrir en los años ochenta hasta 20% de la
población estudiantil nacional) y las instituciones públicas
no universitarias.
El escenario actual de políticas se configuró a partir de la
instalación del régimen democrático en 1983:
La asunción de las autoridades nacionales electas en 1983 se pro
dujo dentro de un clima de grandes expectativas de cambios insti
tucionales. No se trataba sólo del retorno a la Constitución des
pués de largos años de dictadura militar. El encumbramiento de
autoridades políticas civiles gozaba del mayor grado de legitimi
dad frente a la sociedad en su conjunto, pero frente a ellas se erigía
un cúmulo de demandas surgidas del deterioro percibido en las
instituciones públicas y de las penurias económicas resultantes de
la crisis desencadenada en 1981-1982. La agenda política rebosa
ba de urgencias, mientras que los recursos políticos eran frágiles
LAS POLITICAS DE EVALUACION
141
-a pesar del clima de legitimidad- y los recursos económicos muy
escasos [Balán, 1992].
En este contexto, las principales medidas adoptadas
por el gobierno de Raúl Alfonsín en la educación
superior fueron las siguientes:
-La normalización jurídica reconstituyendo el marco legal vigente de
1958 a 1966, que reconocía la libertad académica, la autonomía de
gestión interna y la representación tripartita de profesores, graduados
y alumnos, volviendo así al esquema de la Reforma Universitaria de
1918.
-La regularización del cuerpo docente, es decir, el reconocimiento
de los profesores concursados en el régimen anterior y la apertura de
nuevos concursos.
-La restauración del ingreso irrestricto y la gratuidad de la enseñanza en licenciatura [Balán, 1990].
En cuanto al asunto de las finanzas,
la administración radical que gobernó al país entre 1983 y 1989 no
pretendió modificar el régimen de financiamiento de las universidades nacionales. Presionada por los programas de ajuste
económico dirigidos a equilibrar las finanzas del Estado, colocó a
dichas instituciones dentro de la política global de contención del
gasto público, que a menudo entró en conflicto con las presiones
sindicales y universitarias en su conjunto. Sin embargo, los proyectos
de restructuración del gasto público y de reforma del Estado no
incluyeron -en el caso de la educación superior- objetivos tendientes
a la descentralización universitaria o al incremento de los recursos
que las instituciones obtienen de forma autónoma [ ... ]. Las
autoridades educativas nacionales y los gobiernos universitarios
coincidieron en reafirmar el principio de gratuidad de la enseñanza
superior junto con aquel que coloca al Estado como principal
responsable por la financiación de la universidad pública [Balán,
1991].
Efectos en el campo de las políticas
Conviene resaltar dos elementos definitorios de este
panorama. Primero, la política de apertura dio rienda suelta
a la de manda contenida por las políticas restrictivas del
régimen
142
LAS POLITICAS DE EVALUACION
militar y produjo, después de 1984, un súbito
crecimiento de la población estudiantil en las
universidades nacionales. Esto generó, en pocos años,
una situación de masificación sin reforma en un contexto
de liberación de energías democráticas expresadas en
una creciente polítización (y partidización) de las
universidades nacionales.
El segundo elemento consistió en que dicha expansión
se produjo en el marco de una continuada restricción
financiera que acompañó la restauración del antiguo
régimen universitario, expresada en las políticas del
gobierno alfonsinista. Fue la universidad tradicional
restaurada la que recibió el impacto de la nueva oleada de
expansión en los años ochenta. Lejos de abrir un marco de
innovación educativa, las nuevas condiciones políticas
tendieron a cristalizar y legitimar (cuando menos en el
campo académico, estudiantil y partidario) la vuelta al statu
quo ante.
Se pueden apreciar los siguientes cambios de los
principales actores:
-Se produjo una disminución del peso del Poder
Ejecutivo y en particular de las Fuerzas Armadas en el
sistema de educación superior.
-A partir de 1983, las acciones gubernamentales se
canalizaron a través del Ministerio de Educación (que
formulaba objetivos pero carecía de mecanismos de
implantación en universidades nacionales autónomas) y el
Ministerio de Economía (en el que se negociaba el
presupuesto).
-Hubo una escasa participación directa de los partidos
políticos y el Congreso, si bien los primeros incrementaron
su influencia mediante las organizaciones sociales en las
universidades.
-Creció el peso de los sindicatos académicos y las
federaciones estudiantiles en la gestión universitaria.
-Los actores corporativos (la Unión de Empresarios y las
asociaciones de profesionistas) tomaron posiciones claras
en contra del ingreso libre y el gobierno tripartito.
-Los diversos órganos de prensa aumentaron su
cobertura de los asuntos universitarios y tomaron partido
especialmente por las posiciones de los grupos
empresariales y profesionales.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
143
-El debate de políticas se centró en las universidades
nacionales e ignoró a las privadas y las no universitarias.
Así, se operó un cambio fundamental en la presencia
del sistema de educación superior en el sistema político,
pasando de la universidad de élite de los años cincuenta
y sesenta con capacidad de generar y amplificar temas
de la agenda política nacional a
un sistema institucional, político-partidario y gremial con mucho menor
posibilidad de generar temas propios aunque con mecanismos explícitos
y casi formales mediante los cuales temas exteriores a la educación
superior son introducidos. La adhesión de personas y organizaciones
estudiantiles, docentes y no docentes, a partidos políticos o fracciones
dentro de ellos, tiende a reflejar las corrientes mayoritarias en vez de
constituirse en la base de organizaciones políticas con perfil propio
[Balán, 1991].
Un efecto no desdeñable de estos cambios recientes
fue el poco grado de coordinación de las políticas entre
los diversos actores. Por un lado, el Consejo
Interuniversitario Nacional y el Consejo de Rectores de
Universidades Privadas carecían de autoridad para
implantar reformas. Por otro lado, al mismo tiempo que
había gran descentralización (y politización) del gobierno
institucional, las decisiones presupuestarias se centralizaban en la mesa de negociaciones del Ministerio de
Economía, en la que participaban los gremios sindicales,
las instituciones y el Ministerio de Educación. Quedó de
lado el Poder Legislativo, y las políticas de educación
superior se convirtieron en un componente de la política
económica global (orientada a la reducción del gasto
público y la privatización de servicios). Según Balán
(1991), se demoró así la posibilidad de renovar el juego
político en el campo universitario, pues el debate siguió
girando en torno a la asignación financiera.
Por ende, los principales temas del debate de políticas
a principios de los años noventa fueron: el financiamiento
(que fue reducido en términos reales en los años
ochenta); la recuperación y defensa de la autonomía,
concebida como cuestión central de un régimen
democrático en reacción a la intervención político-policial
de las universidades durante el
144
LAS POLITICAS DE EVALUACION
régimen militar, y las formas de gobierno en universidades
nacionales. El gobierno parecía querer terminar con la
representación tripartita, pero esto chocó con la restaurada
tradición de 1918.
Ahora bien, con el gobierno de Carlos Menem el
Ministerio de Educación estableció un programa de
reformas consistente fundamentalmente en las siguientes
propuestas:
-Apertura al mercado e incremento de las aportaciones
externas y de la agilidad presupuestaria interna.
-Incremento de la diferenciación interna del sistema de
educación superior.
-Desconcentración de la Universidad de Buenos Aires.
-Abandono de la estructura salarial homogénea y fija de
las universidades nacionales.
-Eliminación
de
las
restricciones
legales
y
administrativas para la obtención de recursos propios en
las universidades (por medio de cuotas, contratos,
etcétera).
Acompañando al gobierno en estas propuestas
estuvieron la Iglesia católica y las universidades privadas.
Enfrentadas a ellas se encontraban la Unión Estudiantil y
los sindicatos de maestros. Sin embargo, fue un debate
que trascendió poco al ámbito político nacional, donde las
universidades públicas han perdido importancia.
La calidad como tema de la agenda:
admisión,
evaluación,
posgrado
e
investigación
Mezclada con los temas y las tensiones primordiales ya
mencionados se encontraba la creciente preocupación por
la calidad de la enseñanza superior. En este terreno, las
líneas fundamentales de debate fueron la selección, la
evaluación, y el desarrollo del posgrado.
En cuanto a la selección para el ingreso no hubo
consenso, pues el gobierno mostró poco entusiasmo en
implantar para ella un mecanismo nacional por el mal
recuerdo de su aplicación durante el régimen militar. Es
posible que aparezcan soluciones particulares en cada
institución, tendencia facilitada por la pérdida de relevancia
pública del tema.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
145
El segundo eje de la discusión sobre el mejoramiento
de la calidad remitió al posgrado y la investigación.
Habían crecido los posgrados vinculados a la
especialización profesional y el reentrenamiento de
adultos. Sin embargo, el posgrado de tipo académico
parecía tener otro sentido: estaba poco diferenciado
institucionalmente, se encontraba incorporado a la estructura de la facultad y no era un grado requerido en los
concursos docentes. Por estas razones, no parecía
representar un tema prioritario en la agenda.
La evaluación, por su parte, constituyó una cuestión
realmente nueva en la discusión. Fue puesta de relieve
por la vía de la critica a la universidad pública, y por tanto
suscitó la resistencia interna a una estrategia que se veía
como intento privatizador. Los promotores de la
evaluación fueron agentes externos: empresarios,
asociaciones de bancos, gremios profesionales y
fundaciones internacionales. En el campo propiamente
académico, no gozaba de legitimidad.
Otro factor de importancia que limitó la creación de un
terreno común de discusión al respecto fue la "falta de
tradición de continuidad institucional que atenta contra el
desarrollo de mecanismos consensuales de evaluación,
sobre todo teniendo en cuenta las profundas divisiones
que caracterizan al campo académico argentino" (Balán,
1991). Por mucho tiempo no se aplicaron concursos para
la docencia o bien estuvieron asociados a la persecución
ideológica. La experiencia del Conicet durante el régimen
castrense fue de convivencia con la intervención de la
inteligencia militar, y en consecuencia la neutralidad
política de las evaluaciones resultaba difícilmente creíble
para muchos académicos.
No obstante, por otro lado, el tema de la evaluación
recibió el impulso constante de los agentes externos. La
Unión Industrial y las asociaciones profesionales de
ingenieros, médicos y agrónomos insistieron en
proyectos de evaluación de los egresados universitarios.
Ahora bien, en medio de este clima de resistencia
interna e insistencia externa, el tema de la evaluación
logró convertirse en una cuestión de creciente prioridad.
Durante 1992, a iniciativa conjunta del Ministerio de
Cultura y Educación y el Consejo Interuniversitario
Nacional, se empezó a discutir sobre la necesidad de
crear un Sistema Nacional de Evaluación
146
LAS POLITICAS DE EVALUACION
de la Calidad Universitaria, previsto para ponerse en
marcha a partir de 1994 (Marquis, 1992; MCE, 1993).
El sistema proponía para las universidades públicas un
mecanismo
de
autoevaluación
institucional
complementado con la evaluación externa por grupos de
pares. En cuanto a las universidades privadas, se
proponía la evaluación externa de los programas
académicos.
Los agentes propuestos para realizar estas evaluaciones
serían:
1. Una Comisión Nacional de Evaluación: organismo
autónomo del Estado, con presupuesto propio, compuesto
por 10 académicos de prestigio nombrados por el gobierno
y las universidades. Esta Comisión realizaría la llamada
evaluación integral, dando su opinión sobre las
autoevaluaciones y las evaluaciones externas y
proponiendo medidas de mejoramiento.
2. Comisiones de Evaluadores Externos o Pares, que
serían designados por la Comisión Nacional y evaluarían
la calidad y pertinencia de los programas académicos.
3. Las Comisiones de Evaluación Interna serían
designadas por los consejos superiores de cada
universidad, a propuesta de consejos académicos de cada
facultad; evaluarían la calidad y la pertinencia de
programas y la gestión institucional.
4. El Comité Técnico sería un equipo de profesionales
subordinados a la Comisión Nacional que apoyaría a los
diversos agentes evaluadores (mediante cursos de
formación, sistematización de la información, etcétera).
Las sensibilidades ideológicas
A diferencia de otros casos examinados en este estudio,
destaca que en la educación superior argentina el asunto de
la evaluación toca fibras ideológicas particularmente
sensibles y provoca una discusión intensa sobre los valores
arraigados en el campo académico. Sin duda, la compleja e
inestable experiencia política argentina en los años ochenta
y la dificultad con que el sistema político ha navegado por
este periodo de transición posdictadura configuran un
escenario en el
LAS POLITICAS DE EVALUACION
147
que la discusión sobre la introducción de nuevos valores
educativos se imbrica de continuo con el debate
propiamente político.
Por otro lado, puede decirse que el campo académico se
presenta a la defensiva ante el gobierno y cierto sector de
la opinión pública, que desconfían de las instituciones
educativas estatales. Hasta cierto punto, esta desconfianza
parecería estar en el trasfondo de la discusión sobre la
evaluación. En este clima polarizado, una cultura de la
evaluación carece de bases sólidas de legitimación interna
y externa.
Asimismo, la prolongada penuria financiera en la que se
han debatido las universidades públicas argentinas ha
venido a afectar el tejido institucional, de tal manera que
las iniciativas gubernamentales de evaluación son
consideradas en algunos sectores académicos menos
como mecanismos de mejoramiento que como la
continuación de la restricción financiera por otros medios.
El bajo nivel de profesionalización de los cuerpos
académicos (como resultado de los bajos salarios) y las
dificultades operativas cotidianas constituyen factores que
limitan seriamente la introducción de la evaluación. En la
medida en que, cuando menos hasta 1993, el gobierno
argentino se encontraba indispuesto o incapacitado para
aumentar
significativamente
el
subsidio
a
las
universidades, la evaluación era tomada en el campo
académico como un instrumento de asignación financiera y
no como una estrategia de elevación de la calidad.
Ahora bien, este análisis merece ser matizado. Las
anteriores apreciaciones seguramente están muy teñidas
por lo que sucede en la Universidad de Buenos Aires, una
megainstitución que no puede ser representativa de lo que
acontece en las universidades de las provincias. En
particular, debe mencionarse que la Universidad Nacional
de Córdoba y otras han adoptado algunas de las
orientaciones gubernamentales, si bien el asunto de la
evaluación no se había constituido en un tema fuerte de la
agenda hasta 1993. Como ha sucedido en otros países, la
evaluación es objeto de una recepción diferenciada de
acuerdo con la diversidad institucional.
148
LAS POUTICAS DE EVALUACION
CONCLUSIONES
Una comparación de las modalidades de evaluación
Hecho el anterior análisis de los procesos que en cada uno de
los países estudiados han conducido a la adopción o el
rechazo de sistemas de evaluación, conviene examinar el
contenido y los mecanismos de las diversas propuestas.
Los intentos de evaluación pueden ser agrupados de
acuerdo con sus variables más importantes (Kells, 1993):
los propósitos de la evaluación, su marco de referencia, el
foco de la evaluación y los procedimientos seguidos.
Siguiendo a Kells, éstos serian los principales elementos
que conforman un sistema de evaluación, los que se han
sintetizado en el cuadro 1. Estos conceptos son utilizados
en el cuadro 2 para describir comparativamente los
procedimientos establecidos o propuestos en cada país.
Una comparación de los contextos políticos nacionales
En este examen del desarrollo de la evaluación en cinco
sistemas latinoamericanos de educación superior, el foco
del análisis han sido los campos de producción de políticas.
De ahí que el estudio se haya centrado en los contexos
políticos nacionales que influyen en la formulación de
programas para la educación, con acento en las
propuestas y los movimientos de los diversos actores
relevantes. La descripción de los procedimientos y las
modalidades de evaluación ha ocupado un sitio secundario
en el análisis. Esta prioridad en el acercamiento obedece
fundamentalmente a que, si bien los sistemas de evaluación en principio ofrecen múltiples cuestiones técnicas
que deben ser analizadas (quién evalúa, cómo y para qué
lo hace, etc.), en América Latina la educación superior está
pasando, en grados diversos, por cambios importantes en
sus definiciones más básicas: la reorganización de los
sistemas, el examen de la relación entre los gobiernos y
las instituciones y la modificación de la forma como la
educación superior es
Propósitos
de la
evaluación
Marco de la
evaluación
propias
Mejoría
Garantía
pública
Logro de
metas
profesionales
Ajuste a
normas
Asegurar normas,
costos o juicios
diferenciales
Indicadores de
desempeño
Foco de la
evaluación
La institución
como un todo
El departamento
o programa
académico
Normas de
diplomas, costos,
resultados
Evaluación
externa por
pares
Acreditación
externa; juicios
diferenciales;
bibliometría
Procedimientos Autoevaluación
de la
evaluación
valorada por las sociedades y los gobiernos. Es decir, se
trata de cambios de definición básica en la política, en los
valores y en las formas de coordinación.
Es indudable que la introducción de la evaluación es en
sí misma un asunto que viene a remover los cimientos
ideológicos y los modos de relación entre las instituciones,
sus clientelas, sus actores y los gobiernos. La carga
valorativa de estos procesos es innegable, y la evaluación
puede conducir a reacciones de retraimiento y rebeldía. Al
respecto señala Ulrich Teichler (1993: 31):
La mejora de la calidad en la educación superior, así como la distribución de los recursos a aquellas instituciones que posiblemente los
usarán de una manera más eficiente, parecen ser metas que todo el
mundo persigue. Mientras los partidarios de la evaluación se ubican
como defensores de esos fines benéficos y tienden a caracterizar a sus
oponentes como partidarios de la pereza, la estrechez y la defensa de la
mediocridad, uno se siente casi moralmente forzado a elogiar la
evaluación como la medida ideal para apartar los males de la educación
superior. Sin embargo, cierto recelo es apropiado, porque la evaluación
parece crear escenarios religiosos específicos: los fracasos tienen que ser
expiados en pú
CUADRO 2. Comparación de los sistemas de evaluación en cinco países latinoamericanos
Argentina
Propósitos
Mejoría
Garantía pública
Juicios diferenciales de
financiamiento
Procedimientos
Autoevaluación
Pares externos
Acreditación
Publicación de resultados
Propuesto
Brasil
+ Posgrado
+ Posgrado
Propuesto
+ Posgrado
(propuestos para
pregrudo)
Propuesto
Propuesto
+ Posgrado
+ Posgrado
+ Posgrado
(propuesta para
pregrado)
Foco
Institución completa
Programa de enseñanza
Programa de investigación
Administración, servicios
Académicos individuales
Fuente: Kells, 1993.
Propuesto
Propuesto
+ Posgrado
+ Posgrado
(propuestos:
pregrado)
Chile
Colombia
+
+
Propuesto
Propuesto
+
Investigación
científica
+
+
+
+ universidades
privadas
+ universidades
privadas
+
+
+
México
+
+
Posgrado, investigación
Posgrado, investigación
individuos
Propuesto
Propuesto
+
+
+ Posgrado
+ Posgrado
+
+
+
+
+
+
LAS POLITICAS DE EVALUACION
151
blico. Los pecados
pueden perdonarse si se confiesan y si se expresa
la disposición a seguir el sendero de la virtud en el futuro [ ... ]. Si
no se puede evitar el tono moral en la evaluación, al menos sería
bueno que el concepto de evaluación no estuviera estrechamente
vinculado con determinadas culturas morales. En algunos
contextos culturales, por ejemplo, la expiación pública puede ser
una herramienta apropiada para mejorar la conducta, pero en
otros podría fomentar la desesperación y el suicidio o bien podría
intensificar conductas desviadas o generar intentos de rebelión
contra el régimen imperante.
Además, observa Teichler, la evaluación está vinculada
con un específico Zeitgeist, o espíritu de época. Revisando
la experiencia europea, afirma que no puede entenderse el
interés creciente por la evaluación sin tener en cuenta
varios cambios en el contexto. En primer lugar, puesto que
hay escepticismo hacia el supuesto impacto positivo de las
políticas educativas expansionistas de los años sesenta y
setenta y cierto desánimo por las reducciones recientes en
el financiamiento público, la evaluación se considera un
instrumento de relegitimación de la educación superior
mediante el acento en un valor socialmente apreciado: la
elevación de la calidad. En segundo lugar, la importancia
que se ha dado a la evaluación refleja una crisis de
confianza en la planificación educativa y en la capacidad
de los gobiernos para supervisar de cerca la educación
superior. Se pasa, así, a reducir el control estatal directo
sobre las instituciones educativas y a esperar que la
evaluación de los resultados mejore la capacidad gubernamental para pilotear a distancia la educación superior.
Tercero, la evaluación refleja una gran desconfianza de la
sociedad en la profesión académica. Estos factores,
identificados en el contexto europeo, no dejan de ser
pertinentes para el latinoamericano. En efecto, la
evaluación trae asociado un fuerte sustrato valorativo e
ideológico, pues su mera introducción parecería implicar
cierta desconfianza pública (tanto gubernamental como
social) en algunos de los valores más preciados del ideario
universitario latinoamericano, por ejemplo, la capacidad de
las universidades para autogobernarse.
Por tales razones, que son tanto políticas como
ideológicas, este estudio se ha centrado menos en los
términos técnicos de
los valores que se mueven alrededor de la formulación y
legitimación de las políticas de educación superior. Uno de
los hechos que se observan en todas las experiencias
nacionales aquí examinadas (salvo la chilena) es que la
evaluación aparece imbricada de manera compleja, poco
específica, con otras líneas de política educativa.
Numerosos asuntos atiborran la agenda universitaria
latinoamericana y dificultan distinguir analíticamente el
peso específico de la evaluación. Incluso podría decirse
que este hecho vuelve más difícil su implantación efectiva.
Los cuadros 3 y 4 presentan un resumen de la relación
entre la evaluación y otros temas de agendas complejas
en cada país hasta 1993.
CUADRO 3. Grado de interés en la evaluación por los
actores
Actor
Argentina
Brasil
Chile
medio
bajo
bajo
bajo
medio
alto
medio
alto
medio
bajo
bajo
bajo
alto
alto
alto
alto
alto
medio
n.c.*
medio
alto
medio
alto
alto
Ministerios
Legisladores
Sindicatos
Estudiantes
Rectores
Expertosalto
Científicos
Opinión
pública
Colombia
México
bajo
bajo
n.c.
n.c.
bajo
alto
n.c.
no se
sabe
alto
n.c.
bajo
bajo
medio
alto
alto
* n.c. = no cuenta.
Parecería que un tema fundamental es el de la
importancia que tiene la evaluación para los diversos
actores de los sistemas de educación superior. ¿Quién
introduce la evaluación y quién la valora en alto o bajo
grado? En todos los casos en que se ha introducido un
sistema de evaluación, el interés de los ministerios de
educación ha tenido una importancia fundamental: ningún
sistema de educación superior da ese paso por el mero
interés de los académicos o los rectores universitarios.
Han sido los gobiernos, impulsados por presiones de la
opinión pública, los principales iniciadores.
Sin embargo, también hay promotores endógenos de la
evaluación, primordialmente entre las comunidades
científi
CUADRO 4. Comparación de los contextos políticos y las agendas en educación superior
Contexto político
Agenda de políticas
Régimen democrático, busca consolidarse. Campo de educación
G superior atomizado, politizado:
A
R
Prioridad de la evaluación
Bajo consenso sobre políticas de
educación superior.
Posiciones:
Tema muy reciente, promovido
por críticos de universidades na
cionales.
Restauración del statu quo ante y
democracia vs. apertura al mercado, diferenciación institucional,
deshomologación salarial.
Escasa legitimidad entre acadé
micos.
Debate ideologizado en un clima
de desconfianza.
Varias posiciones:
o Autonomía, aumento salarial y
no financiamiento público a instituciones privadas.
Amplia experiencia en posgrado
e investigación.
Experiencias recientes en univer
* Extender la evaluación al pregrado en las universidades públicas.
a Regulación laxa y fondos pú
blicos para instituciones pri
vadas.
pectivas de una política nacional.
Suscita reacciones ideológicas.
E
sindicato, estudiantes, partidos.
Ministerio constreñido por limi1 taciones financieras y complejas
N negociaciones políticas.
A Poca coordinación entre actores
del sistema de educación su
perior.
B Régimen democrático en consoR lidación, pero crecimiento ecoA
nómico inconsistente.
S
Políticas educativas debatidas en
N
T
sidades federales pero pocas pers-
I
L
el ámbito constitucional: poco
consenso.
Activación de reclamos democráticos y económicos.
CUADRO 4. Comparación de los contextos políticos y las agendas en educación superior (Continúa.)
Contexto político
CGobierno democrático con amplio
Hconsenso y propuestas amplias
I
en políticas públicas.
L
E
CNueva Constitución; amplio de0 bate sobre reorganización del EsL
tado.
0
m
Crecimiento económico pero
B
crisis de legitimidad de insti
I
tuciones estatales.
A
Agenda de políticas
Revolución sistémica en los años
ochenta: mercado, evaluación y
acreditación.
Prioridad de la evaluación
Se recoge la experiencia de los
ochentas.
Consenso amplio sobre la nece
Concertación nacional sobre la
Ley de Educación Superior.
Poca oposición a propuestas gubernamentales.
Capacidad de ajuste fino en polí
ticas.
Restructuración de universidades públicas, autonomía, salarios, regulación de instituciones
sidad de la evaluación.
Discusión detallada sobre proce
dimientos.
Tema antiguo, pero referido al
control administrativo. Apenas
surge la idea del piloteo a distan
privadas.
cia.
M
E
Continuidad en el sistema político, pero cambios de fondo en
Clima de crítica a universidades
públicas, creciente competencia
I
C
política económica.
Desarticulación de los movimientos sociales en la educación superior y fuerte capacidad de
O
coordinación de los actores institucionales (gobierno, rectores).
de privadas.aceptado.
Nuevo liderazgo de los científiPoca legitimidad en el profesora
cos.do común: cultura de simulación.
Crece la inversión pública selecPierde especificidad la
evaluación
tivamente.
frente a otras líneas de moder
Política global de modernización
nización.
de la educación superior.
Concertación cupular.
X
Tema nuevo y mal recibido ini
cialmente, pero
progresivamente
156
LAS POLITICAS DE EVALUACIóN
cas. En Brasil y México, la defensa de la evaluación hecha
por los grupos científicos ha contado para su legitimación.
No obstante, este factor también puede tener un efecto
limitante, ya que el común de los profesores universitarios
-alejados de actividades de investigación y caracterizados
por un pobre status profesional- en ocasiones reacciona
defensivamente ante la promoción de los valores de la
excelencia académica en boca de científicos. Así, la
diversidad de valores asociada a la segmentación de los
cuerpos académicos latinoamericanos plantea retos
especiales a las políticas de evaluación.
De ahí que un elemento adicional que con toda
seguridad influye en favor de la introducción de un sistema
de evaluación sea la naturaleza de los procesos de
concertación y decisión. Un sistema de decisiones que
involucra únicamente a las cúpulas administrativas y
políticas tiene menos posibilidades de éxito que un sistema
de concertación amplia si lo que se desea es crear las
condiciones culturales adecuadas para el establecimiento
de la evaluación. La experiencia mexicana es muestra de
lo primero y la más reciente experiencia chilena evidencia
lo segundo. En México, los principales involucrados en las
decisiones son los funcionarios de la Subsecretaría de
Educación Superior e Investigación y de la Asociación
Nacional de Universidades e Instituciones de Educación
Superior, y la implantación de la autoevaluación
institucional y la evaluación individual de profesores ha
estado en manos de los directivos de cada institución. En
Chile, la propuesta para crear un Consejo Nacional de
Educación Superior destinado a encargarse de la
evaluación fue ampliamente discutida en diversos ámbitos,
tanto políticos y ministeriales como académicos.
Estas diferencias, por supuesto, son expresión de los
respectivos sistemas políticos y de los hábitos arraigados
por las formas de regulación prevalecientes en cada
sistema de educación superior. En consecuencia, el
análisis de la introducción de programas de evaluación
pone también de relieve los mecanismos de coordinación
(Clark, 1990). ¿Qué combinación de mecanismos políticos,
burocráticos y de mercado regula las relaciones entre el
Estado, las instituciones y sus clientelas estudiantiles?
Aunque aquí este asunto apenas puede ser tocado
superficialmente, dilucidarlo resultaría importante
LAS POLITICAS DE EVALUACION
157
para entender mejor el desarrollo de los sistemas de
evaluación como elemento de cambio en la educación
superior (Kells y Van Vught, 1988).
Al rastrear cambios en los mecanismos de regulación
asociados a la introducción de la evaluación en los
sistemas latinoamericanos de educación superior, es
indudable que la experiencia chilena desde los años
ochenta representa la modificación más profunda que se
haya efectuado en este sentido. La introducción de
mecanismos de mercado en el financiamiento, de
evaluación de la calidad y de acreditación de instituciones
privadas ha cambiado profundamente el escenario
institucional y las reglas del juego en la educación superior
chilena, en el sentido de inducir la autorregulación institucional en el marco de un piloteo a distancia ejercido por el
gobierno. En los demás países aquí examinados ha habido
indudablemente cambios en las formas de regulación
sistémicas. Sin embargo, estos cambios no vienen
asociados, como en la experiencia chilena, a la
introducción de la evaluación, sino que la anteceden o bien
pasan por otras vías.
Las modificaciones constitucionales en Colombia
apuntan, por ejemplo, en otra dirección, pues buscan
reordenar el sistema de universidades públicas
otorgándoles un status autonómico. El debate político y
constitucional
en
Brasil
también
muestra
otra
preocupación: la creación de nuevas formas de regulación
para el sistema. En un sentido también distinto, la
experiencia argentina está marcada por la negociación
política, en ocasiones polarizada, en torno a la definición
global de nuevas políticas. En el caso de México no puede
decirse que se hayan propuesto formalmente cambios
globales a las formas prevalecientes de regulación. Sin
embargo, cobijados por las estructuras existentes del
policy system (la burocracia gubernamental, la asociación
de rectores y la legislación vigente), los programas
recientes de evaluación y de financiamiento selectivo (en
algunas áreas del sistema) tienden a modificar las formas
de relación entre el Estado y las instituciones.
Lo que resulta relevante para el estudio comparativo de
las políticas de evaluación es que, en grados diversos, el
tema de la evaluación recorre de manera explícita o latente
estas expe
LAS POLITICAS DE EVALUACION
158
riencias nacionales. En la búsqueda de nuevas formas de
regulación para los sistemas de educación superior, se van
colocando en la agenda los asuntos del mejoramiento de
la calidad, la garantía pública (accountability), el
financiamiento selectivo y diversificado y la renuncia de los
gobiernos a administrar directamente las instituciones. La
evaluación podría desempeñar un papel importante en el
afianzamiento de estas políticas, pero sobre todo puede
tener el efecto de volver a legitimar la educación superior
ante sociedades cada vez más exigentes cuyas
economías se han abierto a los mercados internacionales.
Pero el que una política parezca racionalmente
necesaria o positiva no es por supuesto garantía de que se
llevará a cabo. Cuando la evaluación se introduce en la
agenda de políticas de educación superior, tiende a
remover las fibras íntimas de sus formas de regulación, las
cuales a su vez se encuentran imbricadas con el
funcionamiento de los sistemas propiamente políticos. Por
tanto, el asunto de la evaluación puede tocar los
consensos existentes y las formas de operación prevalecientes. Es decir, la introducción de la evaluación
afecta a los grupos de interés que se mueven en los
sistemas de educación superior. En condiciones de
inestabilidad política o de transición entre formas de
gobierno, este proceso puede llegar a ser muy complejo.
Éste ha sido el caso de Brasil, Colombia y Argentina desde
mediados de la década de 1980. Por su parte, la estrategia
adoptada por el sistema político chileno en la transición al
régimen democrático a partir de 1990 permitió formular
consensos básicos sobre política económica y social y
constituyó una plataforma relativamente estable para la
elaboración de las políticas educativas(12). El caso del sistema político en México es de gran fluidez después de
1993, los cuales podrían conducir a cambios en las reglas
vigentes
(12) El que no se haya aprobado en el Parlamento el proyecto de Ley de Educación
Superior en el periodo 1992-1993 no contradice esta afirmación, pues aun así fue
instalado el Consejo de Educación Superior, que ha tenido una actuación importante
en las políticas recientes (Lemaitre, 1993). También es expresión, quizá, de lo que
no debe hacerse en materia de políticas de educación superior: la vía jurídica (tan
cara a las tradiciones reformistas latinoamericanas) no es necesariamente la idónea
en materia de cambios educativos, pues su frecuente tendencia a la generalidad a
menudo moviliza muchos intereses que vienen a paralizar las propuestas de reforma.
LAS POLITICAS DE EVALUACION
159
en el sistema de educación superior con un mayor ingrediente de inestabilidad y complejidad en las
negociaciones.
Además,
las
presiones
por
internacionalizar las normas educativas en el marco del
Tratado de Libre Comercio de Norteamérica ejercerán una
influencia importante en favor del desarrollo de sistemas
de evaluación.
De ahí que temas de amplio alcance como la evaluación
se verán envueltos en debates cada vez más complejos. A
tanteos,
negociando
entre
intereses
diversos,
experimentando con métodos múltiples y, sobre todo,
engarzándose complejamente con los numerosos
problemas básicos de operación que aquejan a las
universidades latinoamericanas (que aún deben resolver
cuestiones elementales de tipo administrativo, laboral y
escolar), la evaluación se ha insinuado según lo permite o
exige el campo político nacional: el incrementalismo en la
introducción de estas políticas quizá sea la tendencia más
visible.
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POLITICAS DE POSGRADO
EN AMÉRICA LATINA
Ricardo Lucio
INTRODUCCION
Los cinco países estudiados (Argentina, Brasil,
Colombia, Chile y México) son protagonistas de primera
línea de las transformaciones políticas y económicas que
viene enfrentando América Latina en la década de los
ochentas y en lo que va de los noventas. En lo político, la
transición democrática de Argentina, Brasil y Chile implicó
nuevos marcos constitucionales, con el rediseño de las
reglas de juego político-normativas. Una nueva
Constitución política fue promulgada también en Colombia
en 1991, después de fallidos intentos, durante más de una
década, por reformar la que estaba en vigencia. Algo más
sutil, pero no menos real, ha sido en México la transición
paulatina de un monopartidismo institucional, heredado de
la Revolución de principios de siglo, a un pragmatismo
político más plural y de clara orientación tecnocrática.
En el campo económico, la apertura a los mercados
internacionales y el rediseño de bloques y subbloques de
países con intereses comunes no son sino algunos de los
indicios del final de un ciclo en el que la equidad sin
crecimiento o el crecimiento sin equidad fueron los
resultados de modelos irreconciliables y cerrados de
desarrollo. Con mayor o menor anticipación, los cinco
países se están abriendo a nuevos modelos de desarrollo,
cuyo reto es combinar crecimiento con equidad y lograr
una mayor incorporación del conocimiento y de la innovación tecnológica a los aparatos productivos.
El fin de un ciclo económico y la transición política que lo
acompaña implican, para la universidad, el que comience
a agotarse un modelo de tipo "profesionalizante",
construido
165
166
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
sobre las bases de procesos más bien mecánicos de
expansión
y
diversificación
y
que
respondía
fundamentalmente a las demandas de una economía
cerrada. El agotamiento del modelo implica también que
han llegado a su fin los procesos de reforma universitaria
de los años sesenta y setenta que lo legitimaban. De ahí
que pueda observarse en los cinco países, entre los actores
involucrados y las dependencias gubernamentales, nuevas
propuestas de reforma a la educación superior que, o bien
revisten el carácter de una reforma global del conjunto del
sistema (Colombia), se ubican dentro de procesos más
amplios de modernización de todo el sector educativo
(México), o bien, finalmente, se manifiestan como planteamientos nuevos en torno áreas específicas del quehacer
universitario (Argentina, Brasil y Chile).
Como temas recurrentes de esos planteamientos
reformistas pueden mencionarse los siguientes: el papel
del Estado, la autonomía académica y el poder de los
gremios intrauniversitarios; la iniciativa privada en la
educación superior; los subsectores universitario y no
universitario del sistema; la crisis financiera de la
educación superior; la apertura de la universidad al
desarrollo científico y tecnológico; las reglas de juego
mínimas (marco normativo) que deben regir para el
sistema y la tensión entre la concentración y la
desconcentración geográfica e institucional de la
educación superior.
Uno de los temas centrales en la agenda política es el
de los programas de posgrado. Éstos, en efecto, son el
área de intersección entre dos sistemas claves para la
actual coyuntura latinoamericana: el sistema de educación
superior, por un lado, y el sistema de producción científica
y tecnológica, por el otro. Por eso los posgrados, a la vez
que son un escenario privilegiado de las transformaciones
que enfrentan o deben enfrentar los sistemas de
educación superior, son también reflejo de los logros y las
deficiencias regionales en materia de investigación y
desarrollo científico y tecnológico.
En este último aspecto, la CEPAL, aunque reconoce los
esfuerzos regionales realizados en las últimas décadas,
señala sin embargo que
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
167
la situación actual de la producción de conocimientos científicos
y tecnológicos en América Latina y el Caribe se puede describir a
partir de cuatro características básicas: esfuerzo insuficiente, persistente heterogeneidad regional, concentración del gasto en sectores
de limitado potencial competitivo y predominio de una ciencia
académica [CEPAL-UNESCO, 1992: 64].
La pregunta sobre las políticas de posgrado debe
hacerse, entonces, en estos términos: ¿qué efectos han
tenido en el pasado cercano y en qué medida están ahora
respondiendo, o se prevé que responderán, a los retos que
la coyuntura presente plantea para América Latina? En el
ejercicio comparativo que sigue, algo más que cinco
recuentos sucesivos y paralelos, se presentan líneas de
convergencia y de discrepancia en aspectos claves
tocantes a la configuración, el desarrollo y las perspectivas
de política concernientes a los sistemas de posgrado de
los cinco países. En particular, quiero señalar que: 1) a
pesar de sus características comunes, los cinco sistemas
de posgrado se han configurado de manera diferente, lo
cual implica 2) que las políticas (o la inercia de los sistemas)
han resaltado de manera diferente en el tiempo, y de país
a país, las funciones que cumplen los posgrados, pero
que, a pesar de todo, 3) pueden entreverse ciertas
perspectivas o acentos comunes de política para el futuro
cercano.
Para ello partiré (apartado I) de un análisis comparativo
(volúmenes relativos y expansión reciente) de los
respectivos sistemas globales de educación superior y del
comportamiento, dentro de éstos, de los posgrados como
subsistemas. Este comportamiento diferente de los
posgrados, según el país, se debe en parte a que, si bien
comparten rasgos comunes en los procesos de expansión
y diversificación de la educación superior ocurridos en el
continente, las funciones que han cumplido tanto hacia
dentro como hacia fuera de los sistemas respectivos de
educación superior han sido acentuadas de manera
diferente; en el apartado II analizaré dichas funciones y el
papel que han cumplido las políticas de posgrado, no sólo
las explícitas, sino también las implícitas, en la manera
como esas funciones se han llevado acabo. En el apartado
III reseñaré los rasgos comunes que revisten las políticas
actuales sobre posgrado y la relevancia que cada una de
ellas puede tener en la
168
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
agenda de los diferentes países. En el anexo recogeré
algunos análisis de caso de los diferentes "tipos" de
posgrado que es posible encontrar en los países
analizados, para indicar cómo el peso específico o la
preponderancia de uno u otro tipo obedece tanto a las
particularidades históricas de cada sistema nacional
como a la incidencia de las políticas específicas sobre
éstos.
I.
Los
POSGRADOS
UBICACION Y DINÁMICA
COMO
SUBSISTEMAS:
En prácticamente todos los países estudiados, los
posgrados surgieron y se desarrollaron como un
subproducto, bastante espontáneo, de la expansión y
diferenciación de la educación superior, mientras que las
políticas más explícitas en torno a su fortalecimiento o
readecuación son más o menos recientes. Este desarrollo
espontáneo, sin embargo, ha sido desigual en los cinco
países, lo que indica, por un lado, políticas implícitas,
acentos o ritmos históricos diferentes en la aparición de
los diversos subsistemas de posgrado y, por el otro,
configuraciones distintas y ritmos de desarrollo también
diferentes en los sistemas globales de educación superior
de los cuales provienen.
Analizaré, entonces, en este primer apartado, cómo los
sistemas globales de origen son diferentes, tanto por su
volumen (absoluto y relativo con respecto a la población de
cada país) como por sus ritmos peculiares de desarrollo, a
pesar de que todos ellos recorrieron procesos de
expansión y diversificación a primera vista similares.
Examinaré, en segundo lugar, cómo los posgrados, en
tanto que subsistemas, muestran también ritmos de
desarrollo, configuraciones y pesos relativos diferentes
dentro de los sistemas globales de educación superior que
les dieron origen. Ello permitirá concluir con una primera
caracterización global diferenciada de los posgrados,
sobre los cuales habrán de incidir, de una manera
diferenciada también, las políticas nacionales de fomento a
los posgrados que se hicieron más explícitas en los cinco
países en la década de los ochentas.
J
,
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
169
Los sistemas de educación superior. volumen y dinámica
La primera observación es que los sistemas globales de
educación superior presentan dos tipos básicos de
magnitudes absolutas. Así (cuadro l), mientras Brasil,
México y Argentina son sistemas relativamente grandes,
con poblaciones que fluctúan entre el millón y el millón y
medio de estudiantes, los sistemas de Colombia y Chile
son mucho más reducidos. La proliferación de
instituciones, por otro lado, nos presenta un panorama
complementario, pues mientras los sistemas grandes de
Argentina y Brasil están dispersos en cerca de un millar
(1271 y 868, respectivamente) de instituciones cada uno,
su número apenas asciende a un poco más de dos centenares para Chile (288), México (225) y Colombia (217).
CUADRO 1. Sistemas de educación superior en los ochentas
Crecimiento
Volumen
promedio anual
Institu- AlumAño
Matrícula ciones noslIns.
Años
%
Brasil
1988
1503560
868 1732
(83-88)
0.9
México
1989
1078191
225 4792
(80-89)
4.4
Argentina
1991
1077212 1271
847
(80-91)
7.4
Colombia
1990
494100
217 2276
(83-90)
4.6
Chile
1990
234973
288
816
(83-88)
4.6
Asumiendo un incremento anual constante durante el periodo.
último
año*
13141
45520
74170
21793
10136
La primera medida del grado de heterogeneidad o
dispersión de los sistemas podría darla el número de
alumnos por institución; en este caso, las configuraciones
más extremas estarían dadas por México y Argentina; con
una alta concentración de alumnos por institución en el
primer país (que podría estar indicando un sistema
relativamente homogéneo) y muy baja en el segundo
(sistema muy atomizado y heterogéneo), con un ' tamaño
promedio de instituciones similar al de Chile, que es
mucho más pequeño (con una matricula inferior a la cuarta
parte de la de Argentina).
El número de alumnos por institución, sin embargo, se
refiere al comportamiento global promedio de las
instituciones del sistema, y refleja de manera diferente el
fenómeno de la
170
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
concentración estudiantil en las llamadas "megauniversidades"; ello ocurre, especialmente, en México y Argentina
con la UNAM y la Universidad de Buenos Aires: en el caso
mexicano, la UNAM es la concreción máxima de un
sistema predominantemente estatal y compuesto por
instituciones generalmente grandes, tal como se refleja en
el indicador promedio de alumnos por institución; en el
caso argentino, por el contrario, la existencia de un
subsistema universitario de instituciones grandes y poco
numerosas (más denso que el de los otros cuatro países)
está indicando que el "resto" de las instituciones del
sistema de educación superior está todavía más
atomizado y disperso que lo que indica el índice promedio
de alumnos por institución; ello hace pensar en una
irrupción bastante reciente de una serie de instituciones
no universitarias, en general privadas, que han contribuido
a atomizar un sistema hasta hace poco relativamente
homogéneo.
En los otros países (Brasil, Colombia y Chile), donde los
sectores estatal y privado guardan cierto equilibrio, si bien
se presentan instituciones relativamente grandes (la
Universidad de Sáo Paulo, la Nacional de Colombia y la de
Chile), no existe el fenómeno de las "megauniversidades",
que afecta de manera notable los indicadores del conjunto
del sistema; las instituciones, en promedio, son medianas
en Colombia y Brasil y pequeñas en Chile.
Pasando ahora del volumen de los sistemas globales a
su crecimiento, observamos durante la década de los
ochentas algunas situaciones peculiares, tanto si
consideramos su evolución en sí (cuadro 1) como si la
colocamos en el contexto demográfico del país respectivo
(cuadro 2). Los sistemas de México, Colombia y Chile
tienen tasas de crecimiento promedio anual bastante
parecidas, de alrededor de 4.5%, moderadamente
superiores a las tasas de crecimiento poblacional. Los
casos extremos los constituyen Brasil y Argentina. En este
último, una tasa promedio de 7.4% anual (que en
ocasiones pudo haber subido hasta 10%) está reflejando
los cambios sufridos en el sistema con la transición
democrática, al pasar de una universidad bastante
golpeada por el régimen militar a una política de ingreso
irrestricto a la universidad estatal y a la proliferación
institucional del sector privado no universitario
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
171
CUADRO 2. Población y educación superior
Brasil Colombia Argentina México
Población urbana
(millones)
crecimiento
Ed. superior
Tasa esc. educación
superior/
población
Analfabetismo
(1990)
150.4
(1988)
75%
(85-90)
2.1%
(1986)
10.0%
(1990)
1.0%
(1985)
22.3%
(1990)
33.0
(1988)
69%
(85-90)
2.1%
(1986)
13.1%
(1986)
1.4%
(1985)
17.7%
(1990)
32.9
(1988)
86%
(85-90)
1.3%
(1986)
38.7%
(1986)
2.3%
(1985)
4.5%
Chile
(1990)(1990)
88.6 13.2
(1990)(1988)
72.6%85%
(85-90)(85-90)
2.2%1.6%
(1985)(1986)
16.0%16.6%
(1987)(1987)
1.5%1.3%
(1985)(1985)
9.7%5.6%
mencionada anterionnente. Para una población con una de
las tasas de incremento más bajas en América Latina, el
crecimiento de la educación superior en Argentina indica
que en este país se está consolidando el modelo de
"universidad de masas" (tasas de escolarización superior
cercanas a 40%), y es probable que una población
económicamente activa supercalificada (al menos
formalmente) esté permitiendo consolidar el fenómeno del
credencialismo (el crecimiento neto promedio anual de la
matrícula es comparable a la de los otros cuatro países
juntos).
En el otro extremo, Brasil muestra un sistema de educación superior que, habiendo superado en décadas
anteriores su expansión más acentuada, se encuentra en
una fase de consolidación cuantitativa, con una mínima de
incremento anual en la matrícula cercana a 1%. Esta tasa,
por otra parte, está bastante por debajo del crecimiento
poblacional (calculado en 2. 1 % para 1985-1990); el
sistema de educación superior mejor estructurado de la
región (donde el porcentaje de doctores es el más alto)
tiende entonces hacia la elitización progresiva (a pesar de
su heterogeneidad relativa), reflejo de un país muy
estratificado, donde las tasas de analfabetismo (22.3% en
1985) superan ampliamente las de los otros cuatro
considerados.
172
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
Los subsistemas de posgrado: volumen y dinámica
Como era de esperarse, en los cinco países el orden de
magnitudes en las matrículas de posgrado es el mismo
que en la educación superior en general (cuadro 3). Aquí,
sin embargo, se presentan algunas discrepancias en los
criterios de selección de las cifras disponibles: en
Colombia y México se encuentran estadísticas sobre
especialización, maestría y doctorado. En Chile figuran en
las estadísticas de posgrado únicamente las maestrías y
los doctorados, aunque existen también datos para el
"postítulo" que podría asimilarse, para efectos comparativos, con la especialización. En Brasil se habla de un
posgrado lato sensu, que incluirla la especialización, y de
uno stricto sensu, que incluye sólo maestrías y doctorados;
pero las estadísticas disponibles se refieren únicamente a
este último. Por último, de Argentina, hay sólo datos
fragmentarios sobre la matrícula de maestría y doctorado,
posiblemente subvalorados debido a las deficiencias del
aparato estadístico.
Desde el punto de vista del peso de los estudiantes de
maestría y doctorado en el total de la educación superior,
mientras que Brasil y México logran tasas importantes de
3.1 y 2.5%, respectivamente, las de los otros países están
alrededor de 1% (quizá ligeramente superior en
Argentina). El caso argentino es bastante peculiar: a pesar
de tener un sistema de educación superior catalogado
entre los "grandes", entraría a formar parte del grupo de
países que tienen subsistemas de posgrado más bien
pequeños.
La evolución de los posgrados en los periodos
observados muestra tasas de crecimiento relativamente
altas para Colombia y México, menores para Chile y
apenas de 1% para Brasil, Sin embargo, si se compara el
crecimiento de los posgrados con el del conjunto del
sistema de educación superior, tenemos que es superior
en Colombia y México (donde la participación de los
posgrados en la educación superior tiende a incrementarse), mientras que es inferior para Chile (lo cual
quiere decir que los estudiantes de posgrado, aunque
aumentan en número absoluto, son una porción cada vez
menor de los estudiantes de educación superior). En este
último grupo puede incluirse a Argentina: aunque no se
poseen datos estadísticos
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 173
CUADRO 3. Posgrados
Matrícula
esp.
Años mae.-doc. mae.-doc. peso
Crecimiento
promedio anual
esp. maemae.-doc.doc.
Brasil
1988
46062 11(83-88)
México
1989
41495
26913 23(80-89)
6.3
Argentina
1987
*9 006 0.9
Colombia
1990
14057
5525 1.1(83-90)
13.4
Chile
1989
5293
2392 1.0(83-89)
0.1
* Información muy aproximada, basada en cifras provisionales.
1.0
6.1
3.1
precisos, se puede sospechar que frente a la explosión de
la matrícula universitaria la población de los posgrados no
sólo ha disminuido su peso relativo, sino que es también
posible que, en la década, haya tenido momentos de
disminución en términos absolutos.(1) La estabilidad del
sistema brasileño se manifiesta de nuevo en el hecho de
que, a pesar de la baja tasa de crecimiento de los
estudiantes de posgrado (1.0%), ésta es prácticamente
igual a la del sistema global (0.9%), con lo cual su
participación relativa se mantiene.
Es importante comparar también aspectos más
cualitativos de la estructura misma de los posgrados, que
son producto sin duda de las políticas nacionales de
educación superior (implícitas inicialmente, más explícitas
después), pero que a la vez son factor que condicionan las
políticas presentes y del futuro inmediato. Hay rasgos
comunes: quizá con la excepción de Argentina, que tiene
una tradición académica que antecede en varias décadas
a los demás países, los posgrados surgen como
subproducto de la expansión universitaria de los sesentas
y setentas y de las necesidades de consolidación y reproducción de las incipientes comunidades de académicos y
de profesionales especializados (en su inmensa mayoría
formados en el exterior). Las coyunturas del mercado de
profesionales y de especialistas hicieron que, inicialmente,
predominaran los posgrados en las áreas de la salud y de
las ciencias jurídicas.
(1) Ésta parece ser la conclusión que se desprende, al menos, de la observación
de las estadísticas disponibles de los egresados del doctorado, que muestran una
tendencia decreciente continua a partir de 1950.
174
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
El conflicto de intereses entre las necesidades del
mercado de profesionales y las de la reproducción
científica marcaron cierta diferenciación entre las
especializaciones, por un lado, y los posgrados
académicos, por el otro. La relación cuantitativa entre
unas y otros es difícil de establecer por las causas
mencionadas. Las estadísticas disponibles, sin embargo,
nos permiten comparar las tendencias en dos casos
característicos, Colombia y Chile (cuadro 3): en el primer
país, la tasa de crecimiento aumenta si se incluyen las
especializaciones; en Chile, por el contrario, disminuye
notoriamente cuando se tienen en cuenta los
"postítulos". Lo cual quiere decir que en la composición
de la matrícula de posgrado en Colombia tiende a
aumentar la participación de las especializaciones, lo
cual resalta su tendencia profesionalizante, mientras que
en Chile aumenta el peso de las maestrías y los
doctorados, cosa que resalta su tendencia más
académica.
Si limitamos entonces el análisis a la relación entre las
maestrías y los doctorados, observamos tres patrones de
desarrollo diferentes (cuadro 4). En Argentina han sido
más importantes, cuantitativamente y por su tradición
histórica, los doctorados que las maestrías: tal vez ello
se deba al modelo europeo continental de posgrado que
se adoptó primero y en el que el único posgrado posible
era el doctorado. En Brasil, México y Chile predominan
las maestrías y el doctorado es la prolongación lógica de
algunas de éstas; en el modelo resultante, si bien la
maestría es más voluminosa, el doctorado es
significativo (mucho más en Brasil, con 22%, que en los
otros dos, con 5 y 6%). En Colombia, por último, los
doctorados han sido prácticamente inexistentes, y hasta
ahora comienzan a tomarse medidas serias conducentes
a su estructuración.
Sin embargo, la clasificación en especializaciones,
maestrías y doctorados resulta a veces un poco formal,
puesto que dentro de una misma denominación se
pueden encontrar programas que cumplen con funciones
o son expresión de políticas muy diferentes. Una
clasificación más apropiada, tomada de los estudios de
caso disponibles de los diferentes países(2) podría ser la
siguiente:
(2) Algunos de estos estudios se resumen en el anexo.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 175
CUADRO 4.
Distribución de los posgrados
(en porcentajes de alumnos)
Maestrías
Brasil
México
Argentina
Colombia
Chile
78
95
33
100
94
Doctorados
22
5
67*
menos de 1
6**
* Distribución de los programas: 217 títulos de doctorado vs. 108 de maestría.
Guía Mundial de Becas, p. 17.
** Matrícula global para 1981-1988 (Allende, tablas iv-3 y iv-6).
a) Posgrados de buena calidad de investigación, que
producen conocimientos científicos y tecnológicos
relevantes, están apoyados por comunidades académicas
sólidas y cuentan con procesos eficientes de formación de
investigadores. Pertenecen a este grupo algunas
maestrías y buena parte de los doctorados.
b) Programas de especialización que forman en
aspectos novedosos y muy tecnificados del ejercicio
profesional. Aunque no se plantean como objetivo
inmediato la formación de investigadores, su concepción
del ejercicio profesional muy competitivo implica la
capacidad de asimilar e incorporar en él la producción
científica y tecnológica. Pertenecen a este grupo las
mejores especializaciones (especialmente en las áreas de
salud e ingenierías), cierto tipo de maestrías e, inclusive,
algunos doctorados (como en el caso de Argentina).
c) Posgrados "de consumo" que, aunque se plantean en
el papel la formación de investigadores o especialistas,
son en realidad programas montados sobre la base de
comunidades académicas endebles e inestables; su labor
se centra en la 11 transmisión" de unos conocimientos
apenas algo más especializados que los del pregrado, y
atraen a una clientela que busca fundamentalmente un
título. Pertenecen a este grupo muchas de las
especializaciones y maestrías surgidas a raíz de los
procesos expansionistas de la educación superior.
176
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
Primera caracterización global
Con los datos anteriores puede establecerse, a manera de
síntesis, una primera tipificación diferencial de los sistemas
de educación superior de los cinco países y, dentro de
ellos, de los correspondientes subsistemas de posgrado
(cuadro 5):
Brasil: sistema de educación superior grande,
heterogéneo y diversificado. Sistema consolidado y
estable, con poco crecimiento relativo, que podría
traducirse en una tendencia a la elitización. Peso alto de
los posgrados, especialmente de los doctorados,
estabilizado dentro del sistema.
México: sistema de educación superior grande,
dinámico, con una gran homogeneidad (concentración
institucional) debida, en parte, al peso importante de las
instituciones de carácter estatal. Peso alto del posgrado,
con tendencia a incrementar su participación en el conjunto
del sistema de educación superior.
Argentina: sistema de educación superior grande, en el
que se da una gran concentración en el sector
universitario, frente a una explosión de instituciones
privadas que tiende a atomizar el sistema. La matrícula
global crece muy por encima del crecimiento poblacional,
lo que sugiere una tendencia a la masificación. Posgrado
con poco peso relativo y, posiblemente, con tendencia
decreciente.
Colombia: sistema de educación superior pequeño,
dinámico. Posgrado con poco peso relativo, pero
cuantitativamente muy dinámico dentro del conjunto del
sistema, en particular en lo que toca a las
especializaciones.
Chile: sistema de educación superior pequeño y muy
fragmentado, dinámico. Aunque el sistema global no
puede calificarse de elitista (como en el caso brasileño), sí
podría serlo el subsistema de posgrado, que tiende a
centrarse en maestrías y doctorados y cuyo peso relativo
crece a menor ritmo que el conjunto del sistema.
Esta tipificación basada en la magnitud y evolución reciente de los sistemas globales de educación superior, de
sus subsistemas de posgrado y de estos dos en relación
con la población global, sirve para relativizar y situar la
comparación entre los efectos reales y los esfuerzos
locales que suponen unas políticas nacionales que, en su
simple formulación o
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
177
CUADRO 5. Sistemas y subsistemas, características principales
Brasil México Argentina Colombia Chile
Educación superior
Sistema
Dispersión
Dinámica
grande X
pequeño
homogéneo
mediano x
heterogéneo
alta
media
baja x
x
X
x
X
x
X
x
x
x
X
x
x
x
x
Posgrados
peso dentro de la educación
superior
alto x
bajo
Dinámica con respecto a la
educación superior
más alta
igual
más baja
x
x
X
X
X
X
x
recuento, pudieran parecer semejantes. En primer lugar, la
mera comparación de tasas escuetas de crecimiento
(como resultado de una política implícita o explícita de
expansión del sistema) adquiere nueva dimensión cuando
se la refiere a los volúmenes respectivos. Es el caso de
Argentina, donde el crecimiento neto de la matricula global
de educación superior en tres años es aproximadamente
igual al total de la matrícula chilena, lo cual implicó, muy
probablemente, la aplicación de recursos considerables
(así fuera por el sistema de incremento inercial) que tal vez
impidió destinar fondos adecuados a los posgrados. En
segundo lugar, la comparación entre el volumen de la
educación superior y la población global es un indicador
rudimentario del esfuerzo nacional que supone mantener
el sistema y de su impacto global. Así, aunque Argentina y
Colombia tienen poblaciones similares, la matrícula total
de ésta es sólo la mitad de la de aquélla; y México,
teniendo una matrícula igual a la de Argentina, cuenta con
una población casi tres veces mayor. En tercer lugar, el
O
L
178
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
peso relativo de los subsistemas de posgrado dentro del
sistema de educación superior y las tendencias de su
evolución sirven también para analizar la viabilidad
comparativa de cierto tipo de políticas posibles, como las
de capacitación de los maestros universitarios; hacia el
final de la década, por ejemplo, sólo uno de cada 1600
estudiantes chilenos de educación superior se encontraba
en programas de doctorado; en Brasil, por el contrario, era
aproximadamente uno de cada 150.
Es posible también, finalmente, que los ritmos de
crecimiento actual de los sistemas haya que mirarlos como
resultado de una evolución anterior a la mostrada en la
década de los ochentas (el "timing de la expansión"
sugerido por Sampaio y Klein, 1993: 5). En ese caso
tenemos una expansión más pronunciada, un poco
anterior en Brasil que en México y Colombia, con una
consolidación cuantitativa en el primero ya en la década de
los ochentas, mientras que en los otros dos no llega aún.
La expansión del sistema argentino ocurrió unas dos
décadas antes; sin embargo, el notable incremento observado en los ochentas (que tiende a desacelerarse
ligeramente en los noventas) no es más que un reflujo del
estancamiento del sistema productivo durante el régimen
militar. Un estancamiento más reducido ocurrió en Chile;
por eso su expansión reciente no es tan notable, y de
todos modos se parece más a la colombiana y la mexicana
que a la argentina. Esos procesos de expansión y
consolidación para unos y de retroceso y reflujo para otros
(que son producto tanto de la coyuntura histórica como de
una política real, así sea latente) condicionan la aparición y
expansión de los posgrados, que, como subsistema,
requieren cierto nivel de desarrollo del sistema global del
cual surgen.
II. FUNCIONES Y
POLITICAS
Las funciones que cumplen los posgrados pueden ser de
tres clases:
a) Una función orientada al sistema mismo de educación
superior. Se trata, en primer lugar, de una función general
que se expresa en mecanismos de formación de maestros
y de desarrollo de las comunidades académicas, en la
medida en
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
179
que la investigación básica y la formación de especialistas
fortalece la función docente. Se trata, igualmente, de una
función más específica de fortalecimiento y reproducción
de los apartados de investigación propios; los posgrados,
en efecto, permiten generar espacios de investigación,
formar nuevos investigadores y atraer recursos para
financiar los programas de investigación e, indirectamente,
las comunidades de investigadores que se forman en
torno a ellos.
b) Una función que se orienta a satisfacer ciertas
demandas y necesidades provenientes del sector
productivo ajeno al sistema de educación superior. Estas
demandas se refieren generalmente a especialistas muy
calificados, investigadores o innovadores tecnológicos, así
como a productos concretos de investigación y desarrollo
en los campos de la tecnología o de la ciencia aplicada.
c) Una función, finalmente, de satisfacer la demanda específica de formación por parte de sus usuarios
potenciales. Ésta puede ser, en primer lugar, una demanda
meramente formal por un título, ante la desvalorización
creciente que la expansión universitaria ha implicado para
los certificados de pregrado; o, en el mejor de los casos,
una demanda de calificación real que permita a los
usuarios competir mejor en el campo laboral, sea éste de
índole académica o en el aparato productivo.
Aunque estas funciones se cumplen prácticamente en
todos los subsistemas de posgrado, el peso que ejerce
cada una de ellas en el comportamiento global del
subsistema, el acento de una u otra en una coyuntura
histórica determinada, es lo que va a decidir las
características específicas de cada subsistema nacional,
más allá de los rasgos comunes en la evolución de los
diferentes sistemas y subsistemas nacionales. Las
políticas estatales que afectan la configuración y el
desarTollo de cada subsistema de posgrado estarán, por
tanto, orientadas a hacer explícitas e intencionales una o
varias de las tres funciones posibles que cumplen los
posgrados. Se trata entonces, en particular, de:
a) Políticas orientadas al desarrollo y fomento de los
posgrados como instrumento para fortalecer el sistema de
educación superior, en especial para la consolidación de
las comunidades académico-científicas en éste.
180
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
b) Políticas orientadas a articular el sistema de
educación superior (y los posgrados en particular) con la
modernización del aparato productivo, en especial las
pertinentes al financiamiento y/o el fomento de la
investigación y el desarrollo, en general, de ciencia y
tecnología.
c) Políticas orientadas al fortalecimiento de los
posgrados por sí mismos, dirigidas a su población usuaria;
más concretamente, políticas o medidas tendientes a
facilitar, fomentar y/o financiar el acceso de los usuarios
potenciales al subsistema.
Un estudio comparativo más detallado de la manera
como se realizan las diversas funciones en los cinco
subsistemas permitirá inferir, por tanto, cuáles han sido las
políticas de posgrado predominantes y cómo se han
configurado en cada país. El análisis siguiente es más de
tipo transversal que longitudinal, en cuanto que pretende,
para cada función enunciada, mostrar cómo se han
orientado en los diversos países las políticas respectivas,
más que hacer un recuento sucesivo, país por país, del
conjunto de políticas referentes a los posgrados.
Los posgrados en función del sistema
global de educación superior (función
endógena)
La primera de las funciones de los subsistemas de
posgrado es endógena en el sistema mismo de educación
superior: los posgrados sirven a la consolidación de las
comunidades
académicas
intrauniversitarias,
son
instrumentos de capacitación de los maestros y fuente de
prestigio institucional.
Esta función está ligada al origen histórico mismo de los
programas; con excepción de Argentina, cuyos posgrados
siguieron un patrón diferente y bastante anterior, en los
otros cuatro países, con algunas diferencias, los
posgrados se inician en forma sistemática en la década de
los setentas. A falta de tradición académica propia (la
expansión universitaria estuvo más ligada al fenómeno de
la diversificación externa, que obedecía a las demandas
del mercado, que a la diferenciación interna, producida por
la maduración de las comunidades
?
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
181
científicas nacionales), los primeros posgrados se
iniciaron con académicos formados en el exterior y que
regresaban a su país de origen en búsqueda de un
espacio para continuar desarrollando su trabajo
académico. Estos posgrados, generalmente, contaron con
recursos externos de la cooperación internacional, en
forma de financiación directa, becas o apoyo académico.
En la medida en que los académicos nacionales lograron
establecer institutos de investigación y reclutar jóvenes
asistentes (que serían los primeros alumnos), se pudieron
crear programas de posgrado nacionales más autónomos
que simultáneamente garantizan la consolidación de un
espacio académico y la formación de nuevos
investigadores.
El surgimiento de los programas de posgrado coincide,
además, con un segundo fenómeno, la consolidación
progresiva de la profesión de "docente universitario", como
dedicación de tiempo completo al mundo académico. El
paso del profesional que, en sus ratos libres y por cuestión
de prestigio personal, dedicaba unas horas al ejercicio de
la docencia, al maestro de profesión, llevó consigo la
consolidación de sistemas de escalafón y de estatutos
docentes, sobre todo en las universidades estatales. Es
claro que muchas veces la consolidación de un cuerpo
académico relativamente estable llevó a situaciones de
cierto gremialismo, en las que las posiciones de poder
(inclusive de confrontación abierta con el Estado) tuvieron
poco que, ver con la calidad académica y en las que se
premiaron más factores como la antigüedad o el respaldo
político; pero tampoco es menos claro que, en la norma al
menos, la diferencia entre un peldaño y otro, un escalafón
y otro de la carrera docente se medía, entre otras cosas,
en términos de mayor o menor calificación, expresada
fundamentalmente en los títulos de posgrado.
Estos dos factores históricos (el de las necesidades de
consolidación y reproducción de los aparatos de
investigación y el de la profesionalización del cuerpo
docente) estuvieron presentes, con mayor o menor
intensidad, en los cinco subsistemas de posgrado
analizados. Una política más explícita -la de utilizar el
posgrado como factor de desarrollo de todo el sistema de
educación superior- ocurrió en Brasil, como caso más
característico, y a ella se debe, entre otras cosas, el
carácter
182
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
específico del posgrado brasileño y su alto grado de
desarrollo. En ese país, en efecto, encontramos los
siguientes elementos específicos: el fenómeno de los
posgrados se debió, en primer lugar, a una política
deliberada del Estado, a partir de los años sesenta, para
fortalecer el sistema de educación superior; los
posgrados tenían como misión implícita formar a los
maestros del sistema; el trabajo de las comunidades académicas fue estimulado por el concurso de tres
dependencias
estatales
especializadas
en
el
financiamiento institucional (Capes), el montaje de
infraestructura investigativa (Finep) y el otorgamiento de
becas (CNPQ); ello hizo que gran parte de los recursos
estatales para investigación y desarrollo en el programa
de modernización del país se hayan canalizado hacia las
instituciones universitarias y, en éstas, hacia sus
programas
de
posgrado.
Todo
ello
produjo
comportamientos singulares, como el de que con
frecuencia los académicos crearan primero los programas
de posgrado, a fin de poder conseguir fondos por medio
de ellos, y sólo después establecieran (con esos fondos)
las líneas de investigación. El proceso de acreditación de
los posgrados, establecido posteriormente, implica que las
becas y el financiamiento de proyectos de investigación se
otorgan prioritariamente a los programas de más alto nivel
académico. También se presenta en el caso brasileño, con
más claridad que en los otros, que en los procesos de
reclutamiento y ascenso de los maestros universitarios
(aun de aquellos dedicados a la labor exclusivamente
docente) desempeñen un papel decisivo los títulos de
maestría y doctorado.
En los otros cuatro países, esta función endógena (con
respecto al conjunto del sistema de educación superior) de
los posgrados no ha tomado cuerpo de una manera tan
explícita en las políticas (tanto en el discurso como en las
medidas efectivas) corro en el caso brasileño. De todos
modos, sí encontramos, en los cuatro casos, que las
políticas generales de educación superior generalmente
incluyen, como un subproducto y como un instrumento a la
vez, enunciados referentes al fortalecimiento de los
posgrados.
En Argentina, los golpes militares de 1966 y 1976
tuvieron como consecuencia un deterioro de las
condiciones del traba
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
183
jo universitario, expresado principalmente en emigración
de académicos, desmantelamiento de la infraestructura y
restricciones económicas. Es obvio que estos factores
dañaron más la infraestructura de investigación que la de
docencia: no obstante, subsistieron en ese tiempo
posgrados como los de ciencias naturales y de la salud,
de larga tradición histórica en el país. De todos modos, la
normalización de las universidades a partir de 1983 y la
necesidad de recuperar el tiempo perdido en la evolución
académica, vuelven a poner en primer plano, como uno de
los factores decisivos, la necesidad de una política de
posgrados.
En México, un elemento clave del fomento al sistema de
educación superior ha sido el fortalecimiento de sus
mecanismos de planificación. En 1969 se creó un centro
nacional de planeación de la educación superior. Este
sistema, que funcionó durante toda la década de los
setentas, adquirió una estructura compleja en los ochentas
(1983), al formalizarse un sistema de planeación
permanente de la educación superior, que comprende un
nivel de coordinación nacional (Conpes), niveles de
coordinación regional (Corpes) y estatal (Coepes), hasta
descender a las unidades institucionales de planeación
(UIP). El sistema está actualmente dentro del programa de
modernización educativa (1984-1994) y ligado a una
política explícita de descentralización del sistema. Hay
cierta relación (aunque no total simultaneidad cronológica)
entre estas políticas de planificación, desconcentración y
modernización del sistema de educación superior y el
programa de fortalecimiento de los posgrados nacionales
(1984-1988). Se presenta, sin embargo, cierta
ambigüedad, pues mientras las dependencias del sector
perseveran en una política concertada de fortalecimiento y
modernización de los posgrados, no existe, por otro lado,
ni una reglamentación nacional de ellos ni un sistema
explícito para su acreditación. Ambas carencias son
producto de la total autonomía que existe, por parte de las
universidades, en la creación y el manejo de sus
programas de posgrado. La funcionalidad que existe
entonces entre el subsistema de posgrado y el conjunto de
la educación superior, aunque es real, no es tan explícita
como en el caso brasileño. Si bien los programas de
formación de profesores de
184
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
la educación superior del gremio universitario (ANUIES)
involucraron expresamente a los posgrados como su
instrumento primordial, el desarrollo de las
comunidades docentes choca con la separación que
existe, de facto, entre docencia e investigación; esta
separación se constata en la creación de centros de
investigación separados institucionalmente, en el modelo
de reproducción tecnológica adoptado -que no demanda
investigación básica- y en la falta del "tiempo necesario
para generar un área del conocimiento", lo cual hace que
académicos con formación incompleta tengan que asumir
papeles importantes en la investigación universitaria
(Lomnitz y García, 1991: 88).
Al igual que en el caso argentino, en Chile hay que
hablar del desmantelamiento producido en las
universidades por el régimen militar, especialmente en
algunas áreas del conocimiento (las sociales) y en ciertas
comunidades académicas. Pero, a diferencia de Argentina,
el desmantelamiento universitario parece haber sido
menos generalizado (fueron menos afectadas las ciencias
exactas y naturales); asimismo, la recuperación del
sistema universitario, paralela a un proceso de liberación
económica, se produjo con bastante antelación al periodo
de transición democrática. La reforma universitaria de la
década de los ochentas estuvo acompañada por un fomento de la competencia entre las instituciones, dirigida no
sólo al reclutamiento de alumnos, sino también a la obtención de financiamiento estatal; este nuevo modelo hizo que
fuera más importante la distinción entre un sector de
instituciones con apoyo fiscal (especialmente las
universidades, tanto oficiales como privadas, que tienen
que competir por los recursos estatales) y un sector sin
apoyo fiscal (especialmente las entidades creadas
después de la reforma, cuya competencia es regulada del
todo por el mercado) que la simple distinción entre un
sector oficial y uno privado. El modelo tan competitivo se
fundamentó en la autonomía universitaria, y tuvo como
efecto inmediato el fortalecimiento de las instituciones más
prestigiosas (las mejor dotadas, en el momento, para la
competencia interinstitucional). Este fortalecimiento de un
núcleo de universidades repercutió, obviamente, en los
posgrados: éstos se consolidaron en unas cuantas
comunidades académi
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
185
cas bien cimentadas (las antiguas universidades), muy
productivas y estrechamente vinculadas con las
respectivas comunidades internacionales. Aunque en
este caso tampoco se formuló explícitamente una
funcionalidad de los posgrados con respecto al conjunto
del sistema de educación superior, sí hay algunos indicios
que permiten afirmar que éste se ha beneficiado con el
fortalecimiento de aquéllos: gran parte de sus egresados,
en primer lugar, se quedan en el país y se vinculan al
quehacer académico. Se afirma, por otra parte, que los
posgrados fortalecen financieramente a las instituciones,
puesto que constituyen ingresos netos de fondos para
éstas (Gysling y Zanelli, s. f.: 5). Los límites del beneficio
que los posgrados puedan aportar al conjunto del sistema
provienen del poco peso relativo dentro del conjunto (con
Argentina, son los más bajos de los cinco países); se
afirma que, de un mínimo de 100 a 130 doctores anuales
que se necesitaría sólo para reponer la cuota de jubilados
de las comunidades científicas, se están produciendo
apenas 30 (Allende, 1992: 90).
En Colombia, la legislación universitaria de 1980 asigna
a los posgrados la tarea de preparar a las personas para la
actividad académica y la investigación; adicionalmente, la
política de formación de investigadores, desarrollada por la
dependencia estatal ICFES a partir de 1982, incluía entre
sus objetivos el de capacitar a los maestros de educación
superior como investigadores; o sea que, formalmente al
menos, la función de los posgrados en beneficio de todo el
sistema estaba clara. Sin embargo; el sistema de
posgrados cuenta con serias deficiencias: a pesar de
mostrar uno de los crecimientos más altos y de tener un
peso elevado dentro del conjunto del sistema, en él han
predominado las especializaciones y prácticamente se
carece de programas de doctorado. Una renovación
endógena del sistema de educación superior tendría que
basarse entonces, antes que nada, en las maestrias. Pero
la gran mayoría de éstas consisten en programas de
clases magistrales o seminarios que se limitan a remediar
las deficiencias de la formación de pregrado, sin formar
verdaderamente al personal académico en las disciplinas
de investigación ni producir investigaciones relevantes. Si
en las dos últimas décadas se puede constatar la
elevación en el nivel académico de los maestros, no es
posible
186
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
establecer qué efectos tenga ello en el sistema, ni qué
tanto de esa formación sea puro credencialismo,
fomentado por los ascensos en el escalafón docente que
produce el título de posgrado. El esfuerzo principal llevado
a cabo en la última década para fortalecer los posgrados
fue un proyecto financiado por el BID y orientado a 38
programas (maestrías principalmente) de nueve
universidades estatales. Aunque el proyecto repercutió de
manera inmediata en la consolidación de los aparatos de
investigación de las universidades participantes (dotación
de infraestructura, recursos bibliográficos y de
información, pasantías, profesores visitantes), su
productividad en términos de graduados fue muy baja: se
estima que en nueve años (1984-1992) hubo 610
egresados, lo que en promedio significa 67 por año
(menos de dos egresados anuales por programa). Si a
estos 38 programas, ya consolidados, se añaden no más
de 10 de las universidades privadas de mayor prestigio,
tendríamos toda la infraestructura de posgrado con que
realmente cuenta el sistema de educación superior para
su renovación y fortalecimiento.
La expansión de los posgrados ha tenido además otros
efectos institucionales, y por tanto también endógenos,
que conviene destacar: son fuente de prestigio para las
universidades y les da acceso a fuentes adicionales de
financiamiento, lo cual reviste especial importancia para
las políticas institucionales en momentos en los que
prácticamente todos los países reconocen la crisis
financiera de los sistemas de educación superior.
Un aspecto que incide en las medidas estatales
orientadas al fortalecimiento de los posgrados (y que no se
limita sólo a su función endógena) es el mayor o menor
grado de normatividad con que éstos se hallan en los
sistemas globales de educación superior; la situación varía
desde una anomia casi total, fundamentada en la
autonomía universitaria, hasta un exceso de control y
formalismo, derivado de la función de inspección y
vigilancia que le compete al Estado. Así, mientras que en
México se echa de menos una reglamentación nacional de
los posgrados y en Argentina se le propone con cierto
recelo, en Colombia sucede todo lo contrario: a falta de un
sistema apropiado de acreditación, la presencia
controladora
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 187
del Estado es excesiva en los aspectos académicos más
formales (solicitud de funcionamiento, número máximo de
alumnos por promoción, etc.); además, en las
universidades estatales el sistema de administración
pública al que están sujetas hace que los investigadores
tengan que hacer infinidad de malabarismos (muchos de
ellos "paralegales") para administrar las rutinas corrientes
de cualquier investigación: contratación de asistentes,
compras de insumos, invitación de profesores visitantes,
pago de transportes y viáticos, etcétera.(3)
De las consideraciones anteriores resulta evidente,
entonces, que el desarrollo todavía muy reciente de los
programas de posgrado en los cinco países ha cumplido
una función de fortalecimiento de los sistemas nacionales
de educación superior. Esta función se manifiesta con
matices diferentes en cada país e incluye tanto la
consolidación de las comunidades académicas, el
aseguramiento de fondos para investigar y la formación de
los futuros investigadores, como la capacitación del
personal docente que se desempeña en el resto del
sistema. Incluye también otros beneficios, tales como el
incremento en el prestigio (nacional e internacional) de las
instituciones y aun beneficios de tipo financiero. Aunque
esa función endógena del sistema no en todos los casos
se halla tan intencionalmente expresada en las políticas
estatales como en el caso brasileño, sí está presente, de
manera más o menos explícita, en todas las medidas
políticas referentes, en general, a los sistemas de
educación superior y, en especial, a los subsistemas de
posgrado.
La puesta en práctica de estas políticas, sin embargo,
tiene limitantes importantes, aun en el caso de que hayan
sido formuladas y desarrolladas de manera explícita y
consecuente, como en el caso brasileño. Un análisis de los
posgrados en ese país señala que se produjeron dos
efectos no buscados: el primero de ellos fue que unas
políticas dedicadas casi exclusivamente al desarrollo
endógeno del sistema, al fortalecimiento de las
comunidades académicas por sí mismas y a la canali
(3) La nueva Ley de Educación Superior, de diciembre de 1992, representa un
cambio de orientación en este sentido: se libera a las entidades (estatales y privadas)
de un control estatal excesivo, se concede autonomía a las universidades estatales en
el nombramiento de sus directivos y se establece un sistema más ágil para la
administración de los recursos.
188
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
zación casi exclusiva de recursos de investigación y
desarrollo a los programas de posgrado produjeron cierto
aislacionismo universitario (Durkham y Gusso, 1991:
13-18), aislacionismo que se hace crítico en momentos en
que el país realiza procesos de apertura económica y
modifica los patrones de modernización del aparato
productivo. El segundo efecto consistió en que los
programas de posgrado no produjeron la modernización
esperada en el conjunto del sistema de educación
superior, sino tan sólo en un segmento de éste; las universidades más sólidas incrementaron aún más su
calidad, tuvieron más posibilidades de atraer recursos y de
retener a los mejores egresados de posgrado, que
provenían (para el efecto de difusión que se esperaba) de
las otras universidades e instituciones de menor prestigio.
El resultado fue la concentración, en términos
cuantitativos y cualitativos, de los recursos de
investigación en unas pocas instituciones (las paulistas,
especialmente). El dualismo que implica esta
concentración explica, al menos en parte, por qué en
Brasil, paralelo a un sistema de educación superior muy
extenso, atomizado y de calidad deficiente, existe un
subsector muy desarrollado de posgrados, calificado como
"el sector más exitoso del sistema educativo" (Durkham y
Gusso, 1991: 2).
Esta concentración de los programas de posgrado y el
dualismo resultante entre instituciones o programas de
prestigio y el resto del sistema más o menos atomizado en
pequeñas instituciones de menor calidad, en su mayoría
profesionalizantes, se da también en los otros cuatro
países y parece un fenómeno inevitable. En Argentina,
donde ya de por sí existe un sistema universitario muy
concentrado en unas pocas instituciones, no cabe duda de
que la Universidad de Buenos Aires concentra el mayor
número de posgrados de prestigio. igualmente, a pesar de
todas las políticas de desconcentración planteadas en
México, los datos estadísticos muestran que el Distrito
Federal concentra más de la mitad de los programas de
posgrado de cierta importancia; más aún, en el Distrito
Federal éstos se hallan concentrados en unas pocas
instituciones y, especialmente, en la UNAM. Los datos
para Chile, igualmente, se refieren en su gran mayoría a
dos instituciones de la capital: la Universidad de Chile y la
Católica. En
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 189
Colombia, asimismo, aunque los posgrados estén más
dispersos, la capacidad de investigación real está muy
concentrada: de 214 proyectos de investigación
financiados entre 1983 y 1988 a las universidades, 176
(82%) fueron ejecutados por sólo seis de ellas (Lucio y
Serrano, 1992: 226).
Este comportamiento de los posgrados es una reproducción, con algunas décadas de desfase, de la manera como
se expandió el sistema global de educación superior. En
efecto, la educación superior, como fenómeno
característicamente urbano, apareció en América Latina en
las ciudades de mayor importancia; su proceso de
expansión y diversificación, paralelo al proceso de
urbanización de los países, lo llevó a extenderse del centro
hacia la periferia; pero esa expansión no se realizó de una
manera homogénea, y dio como resultado la nucleación
(en el "centro") de universidades de prestigio y relativamente bien dotadas, con una "periferia" de
instituciones relativamente más nuevas y de menor
calidad(4). La expansión de los posgrados comienza a
mostrar, a varias décadas de distancia, características
similares: éstos surgen en las universidades que
podriamos llamar del "centro", y por tanto su función
endógena, de fortalecimiento del sistema, tiende a
limitarse
necesariamente
a
estas
instituciones
privilegiadas; después comienzan a aparecer programas
de posgrado también en las instituciones de tipo más
periférico, aunque con menor calidad, inclusive comienzan
a ocurTir fenómenos similares de "titularismo" (ante el
aumento en los promedios de educación de la población
económicamente activa) y de cierta "masificación» o
producción en serie: en México, por ejemplo, se cita que la
política de desconcentración de los posgrados produjo el
surgimiento de un buen número de maestrías de menor
calidad en instituciones pequeñas; en Colombia también
abundan las maestrías "de consumo", dedicadas a
producir títulos.
(4) La distinción de "centro" y «periferia", referente a los ritmos de expansión de
los sistemas asociándolos con mayor o menor calidad y prestigio académico, y por
tanto con mayor o menor densidad de programas de posgrado, se manifiesta de
diferentes maneras: el "centro" lo constituyen el sistema de universidades estatales
en Brasil (especialmente las paulistas), México y Argentina, mientras que en Chile
lo son las universidades de apoyo fiscal (oficiales y privadas); en Colombia, por el
contrario, hay instituciones oficiales y privadas tanto en el centro como en la
periferia.
190
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
La conclusión que se desprende de las anteriores
reflexiones es que, si bien una política de fortalecimiento
de los posgrados es un instrumento importante para el
mejoramiento de la calidad de los sistemas de educación
superior, no puede ser el único, ya que tiende a limitarse a
un segmento de éstos, aun en el caso en que se haya
implantado de una manera explícita, como en el caso
brasileño. La concentración en unas pocas instituciones
no es de todos modos lo peculiar de la región; los costos
de cierto tipo de investigaciones son tan altos que, por
ejemplo, prestigiosas universidades de los Estados Unidos
aúnan esfuerzos para erigir aparatos de investigación
compartidos. En tal dirección parece apuntar la propuesta
de la comisión de posgrado argentina, en la segunda
mitad de la década de los ochentas: "un sistema
universitario de cuarto nivel", en el que los posgrados
combinen infraestructura y recursos humanos de varias
fuentes.
Los posgrados como producción de ciencia y
tecnología (función exógena)
La función de los posgrados, sin embargo, no puede
reducirse a la mera reproducción de las comunidades
académicas por sí mismas, ni a la simple perpetuación de
los aparatos universi tarios de investigación. Está, en primer
lugar, el beneficio so cial general, fuera de las comunidades
académicas, que reporta el avance de las ciencias; del
mismo modo, los nuevos paradigmas productivos, que
inevitablemente deben seguir, si no lo están haciendo ya,
los países latinoamericanos, demandan aportaciones en
ciencia y tecnología; el ejercicio de las profesiones,
asimismo, involucra cada vez más al conocimiento y la
investigación. Por eso los posgrados, además de su función
endógena, tienen una función exógena con respecto a los
sistemas de ciencia y tecnología nacionales y, en última
instancia, con respecto a las demandas generadas por el
aparato productivo y la sociedad en general. La aportación
"externa" de los posgrados se orienta, entonces, en dos
direcciones: a la formación de recursos humanos muy
calificados y a la producción de resultados concretos de los
procesos de investi
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
191
gación (innovaciones tecnológicas e investigación
aplicada, principalmente). En estas dos direcciones se
orientan las políticas que tienden a fortalecer la función
exógena de los posgrados.
Desde el punto de vista de la formación de recursos humanos, en primer lugar los posgrados continúan siendo
los "únicos instrumentos de entrenamiento sistemático
para investigadores y especialistas en todas las ramas del
conocimiento" (Gysling y Zanelli, s. f.: 3). La formación de
especialistas, en áreas más puntuales o "especializadas"
que las de la simple formación básica del pregrado, son
una prolongación lógica del modelo de universidad
profesionalizante adoptado por los sistemas de educación
superior en sus procesos de expansión ante el
refinamiento de la demanda de profesionales. Su primer
desarrollo sistemático ocurrió en el sector de la salud; en
Argentina, por ejemplo, se menciona que el papel
desempeñado por los doctorados en ciencias médicas fue
más un mecanismo de acceso a los "circuitos meritorios"
de la profesión que una inducción a la vida académica
(Riquelme, s. f.: 2). Aunque con el tiempo la formación en
el sector de la salud sigue siendo predominante (el caso
de Colombia), otras áreas del ejercicio profesional,
especialmente las jurídicas, económicas y administrativas,
han llegado a tener una participación importante, como es
el caso de México: "el posgrado mexicano está certificado
en mayor medida a médicos especialistas y a cuadros de
la administración pública y privada" (Lomnitz y García,
1991: 85).
La formación profesional de especialistas del posgrado
ha sido cuidadosamente diferenciada de la formación
académica de las maestrías y los doctorados, al menos
nominalmente, lo que indica su tendencia a colocarla como
una especie de posgrado de segunda categoría: en
Colombia
y
México
existe
la
modalidad
de
"especialización", diferenciada de las maestrias y los
doctorados; en Brasil el posgrado lato sensu (que incluye
las especializaciones) se contrapone al stricto sensu (que
son las maestrías y los doctorados); en Chile, igualmente,
se habla del postítulo, por oposición al posgrado
propiamente tal. Sin embargo, buena parte de las
maestrías están cumpliendo también este papel de
especialización profesional: al menos en
192
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
Chile y México se reconoce un tipo de maestrías más
profesionalizantes, frente a otro tipo más académico
(Lomnitz y García, 1991: 2; Allende, 1992: 46). En
Colombia, igualmente, ante la proliferación de maestrías
sin comunidad académica de soporte, la única labor que
están cumpliendo la mayoría de ellas es la de certificar
conocimientos más especializados que los del pregrado.
Este carácter ambivalente de las maestrías se observa
también en Argentina: allí ha aparecido en los últimos
años, por ejemplo, un buen número de maestrías en
business administration (MBA), gran parte de ellas del
sector privado, muchos de cuyos alumnos ya están
contratados de antemano, o al menos becados, por las
empresas (Guía Mundial de Becas, 1990).
El peso que tiene el posgrado profesionalizante (que,
como se mencionó arriba, se da no sólo en la
especialización, sino también en muchas maestrías y
algunos doctorados) en el conjunto de los posgrados
permite tipificar estos subsistemas alrededor de dos polos
opuestos, representados por Brasil y Colombia. En el
primer país, toda la política se ha dirigido a fortalecer las
maestrías y los doctorados académicos, y ha sido relegada
la especialización universitaria al posgrado lato sensu, con
la consecuencia de que, o bien las necesidades de
especialización profesional fueron insuficientemente
atendidas, o bien lo fueron de manera inadecuada por las
maestrías.(5) En Colombia, en el otro extremo, se carece
de doctorados, mientras que todas las especializaciones y
una buena parte de las maestrías están de facto
orientadas hacia la especialización; se configura así un
sistema de posgrado cuyo acento principal (aunque no
exclusivo) es marcadamente profesionalizante.
Un segundo tipo de recursos humanos que pueden
aportar los programas de posgrado hacia fuera del sistema
es el de investigadores, tanto para las instituciones de
investigación extrauniversitarias como para el sector
productivo mismo.
(5)El posgrado stricto sensu está situado, en su gran mayoría, en las universidades estatales, y su presencia es uno de los criterios utilizados por el Capes
para establecer el grado de prestigio académico de la entidad; el posgrado lato
sensu, por el contrario, predomina más en las entidades privadas, que
generalmente gozan de menor prestigio académico (Helena Sampaio, comunicación personal).
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
193
En el primer caso, la demanda dependerá de la medida en
que hayan ido apareciendo institutos estatales o privados
de investigación fuera de las unidades, como parece ser la
tendencia. En cuanto a los sectores productivos, su
demanda dependerá de su capacidad de generar
procesos de investigación y desarrollo, en la medida en
que los paradigmas de producción permitan superar los
modelos de simple transferencia y copia de tecnologías.
En Chile y México, cuyos procesos de apertura económica
comenzaron a darse un poco antes que en los otros tres
países estudiados, se espera una mayor demanda de
investigadores por parte del sector productivo. En Brasil,
igualmente, en algunos programas de posgrado (sobre
todo de ingenierías) se observa una demanda creciente de
sus egresados por parte del sector productivo, en tanto
que éste empieza a desarrollar aparatos de investigación
paralelos a los académicos. Incluso en Colombia es
sensible, por ejemplo, la demanda de sectores tales como
el de la salud o el energético de egresados de la maestría
de física en la Universidad Nacional, uno de los programas
de posgrado habitualmente orientados hacia la
investigación aplicada (véase el anexo pp. 204 y ss).
Sin embargo, las políticas orientadas a fortalecer la
formación local de especialistas muy calificados chocan en
ocasiones con ciertas dificultades, por lo cual muchas de
ellas andan todavía en procesos de ensayo y error. En
México, por ejemplo, después de un programa de
repatriación de "cerebros fugados", se reconocía que el
sector productivo demanda especialistas en asuntos muy
específicos, lo cual no es atractivo para el académico
(Lomnitz y García, 1991: 90-91). Casi todos los egresados
de los doctorados en ciencias naturales en Chile van al
sector académico y muy pocos al sector productivo;
aunque se afirma allí que "no existe prácticamente
investigación y desarrollo tecnológico en las empresas"
(Gysling y Zanelli, s. f.: 3 l), se reconoce, sin embargo, un
aumento perceptible en la demanda de investigadores por
parte de la industria.
El segundo aspecto de la función exógena de los
posgrados es el de producir ciencia y tecnología para el
sector productivo, es decir, el de producir resultados útiles
y pertinentes de su tarea de investigación. La eficiencia de
este aspecto de la función exógena dependerá de la
medida en que los subsis
194
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
temas de posgrado se logren acoplar a políticas
nacionales más o menos claras de ciencia y tecnología. La
necesidad de coordinación de una política nacional de
ciencia y tecnología ha sido reconocida por los cinco
Estados, de manera que cada uno cuenta con
dependencias especializadas para el efecto, que cumplen
funciones similares: el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), de
Argentina; el Conselho Nacional de Desenvolvimiento
Científico e Tecnológico (CNPQ) y la Financiadora de
Estudios e Projetos (Finep), de Brasil; el Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología (Conacyt), de México; la
Comisión Nacional de Investigación Científica y
Tecnológica (Conicyt), de Chile, y el Instituto Colombiano
para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
(Colciencias), de Colombia. Más aún, en la política
mexicana se aboga por la creación progresiva de un
sistema de ciencia y tecnología (Snacyt), que sea algo
más que una oficina estatal fomentadora de
investigaciones; en igual dirección se mueven las políticas
colombianas más recientes.
Pero la sola presencia de dependencias con funciones
similares no garantiza automáticamente niveles de
desarrollo similares de producción científica y tecnológica
en las universidades; para ello basta comparar los casos
extremos (de mayor y menor desarrollo de los posgrados
de investigación) de Brasil y Colombia. Se ha dicho cómo
Brasil contó, desde muy temprano, con dependencias
estatales especializadas en el financiamiento institucional,
en el montaje de infraestructura y en el otorgamiento de
becas. Colombia también contó, desde los años cincuenta,
con oficinas de fomento (el FUN, transformado más tarde
en el ICFES) y de becas (Icetex) y, desde los sesenta, con
una entidad promotora de la investigación científica y
tecnológica (Colciencias). Sin embargo, el desarrollo de
los posgrados brasileños se explica en parte por la
combinación de recursos de las tres entidades; mientras
que en Colombia el Icetex otorgó sobre todo becas para
estudios de posgrado en el extei ior y de pregrado en el
país, el ICFES vio debilitada su función de fomento frente
al hincapié en el control académico institucional, y buena
parte de los recursos del Colciencias (al menos la mitad de
sus proyectos) fueron canalizados hacia la investigación
extrauniversitaria.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 195
De todos modos, una política de ciencia y tecnología no
es una política exclusivamente universitaria, pues en ella
están comprometidos tanto las dependencias estatales
como el sector productivo. Su éxito dependerá, por tanto,
de la capacidad de demanda del sector productivo, en la
medida en que los nuevos modelos de producción y su
inserción en los mercados internacionales se traduzcan en
la adopción de nuevas tecnologías que incorporen más
decididamente el conocimiento producido localmente;
dependerá, también, de la apropiación nacional de
recursos significativos para la investigación y el desarrollo,
y, asimismo, de la capacidad oportuna de respuesta de los
centros de investigación, tanto académicos como no
académicos. En este último punto, los acentos serán
diferentes de acuerdo con los modelos nacionales de
posgrado: en Brasil, donde gran parte de la capacidad de
investigación se ha concentrado en un segmento muy
desarrollado del sistema de educación superior, la política
se orienta a romper el enclaustramiento tradicional del
mismo. Otra cosa sucede en países donde, como en
Colombia y Argentina, los centros de investigación están
tanto fuera como dentro del sector universitario: en ellos
los centros de investigación académica tendrán que
demostrar que están en capacidad de competir con otros
institutos de investigación (tanto estatales como privados)
en la asignación de recursos para investigación y
desarrollo y en la producción de resultados; en estos
países, la política ¡da dirigida a lograr la combinación
adecuada entre la investigación básica de largo aliento
(casi siempre desarrollada en las universidades estatales)
y la investigación más puntual, más dispersa en términos
institucionales, pero de aplicaciones más inmediatas para
el sector productivo (casi siempre desarrollada en los
institutos privados de investigación).
Dos escollos tiene que salvar la investigación de los
posgrados en su compromiso con las políticas nacionales
de ciencia y tecnología. El primero de ellos se origina en la
falta de recursos estatales (expresada en los recortes
presupuestarios para fortalecer la educación superior)
combinada con una política empresarial de corto plazo que
sólo busca resultados inmediatos, con el consiguiente
peligro de que las universi
196
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
dades (especialmente aquellas cuyo financiamiento
depende, cada vez en mayor medida, de las
"investigaciones" contratadas con el sector privado) vayan
reduciendo paulatinamente sus espacios de investigación
a simples acciones exclusivamente de consultoría, que se
atomizan en problemas específicos y no permiten la
consolidación de comunidades académicas que giren en
torno a problemas más amplios del conocimiento científico
y tecnológico. Aun corriendo este peligro, es clara la
conciencia en todos los países de que se necesita un
acercamiento más decidido de la investigación universitaria a los retos que plantean los nuevos paradigmas
productivos; en Chile se reconoce que uno de los
beneficios aportados por la formación local de doctores en
programas de alta calidad, frente a la formación de los
mismos en el exterior, es que los académicos, ya desde
su formación, necesariamente deben tener en cuenta en
sus opciones de investigación los problemas nacionales
concretos; y es más que probable que estos "doctores", en
su trabajo académico futuro, continúen desarrollando esas
líneas de investigación (Allende, 1992: 46-48).
El segundo escollo, por paradójico que parezca, es que
tal <4 apertura" a problemas locales muy puntuales y
concretos pueda producir una especie de "endogamia"
académica que margine a las comunidades nacionales de
los problemas más relevantes, en el orden internacional,
de su respectiva área del conocimiento. Por eso, otro
instrumento para que los programas de posgrado salgan
de su enclaustramiento habitual son los procesos de
acreditación, ojalá con criterios internacionales, que
permitan calibrar la calidad de la formación impartida y de
la producción académica generada en ellos. Brasil tiene un
sistema muy completo de acreditación /evaluación de los
programas de posgrado, iniciado por el Capes desde finales de la década de los setentas. El sistema, actualizado
periódicamente, cubre todas las áreas del conocimiento y
ha sido adoptado paulatinamente por otras oficinas de
fomento como uno de los criterios claves para apoyar
programas y conceder becas. En Chile, la Fundación
Andes contrató en 1988 una evaluación internacional para
los doctorados en biología, física, matemáticas y química,
evaluación que permitió señalar
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
197
algunos de los problemas más serios de estos programas y
detectar, igualmente, en qué dirección estaban avanzando.
Una evaluación se realizó en México dentro del programa
de fortalecimiento de los posgrados, y en Argentina se
plantea también, al menos desde 1987. En Colombia no
existe una evaluación sistemática nacional ni internacional;
tan sólo la Universidad de los Andes (privada) ensaya una
acreditación periódica internacional, en particular en sus
posgrados de ingeniería.
Podemos afirmar, para concluir, que las medidas
concretas encaminadas a fortalecer la función exógena de
los posgrados han aparecido en la agenda de políticas
posteriormente a aquellas que, explícita o implícitamente,
buscaban destacar su función endógena; su aparición está
relacionada con el fin de los modelos proteccionistas de
desarrollo económico, en los cuales una industria
sobreprotegida y con pocas necesidades de renovación
tecnológica ejercía pocas demandas de investigación y
desarrollo a un sistema de educación superior que, al
menos en sus subsistemas más exitosos de posgrado,
podía perfectamente manejar tecnologías más avanzadas
que las corrientes en el aparato productivo.
El acento político en la función exógena de los
posgrados ocurre entonces paralelamente con los
procesos de apertura económica, y por ello no es de
extrañar que sea en Chile y México donde se plantea por
primera vez con mayor claridad, aunque su cabal
articulación con los sistemas nacionales de ciencia y
tecnología deba superar todavía cierta miopía empresarial,
que se traduce en una baja demanda de recursos muy
calificados y en necesidades de investigación y desarrollo
muy puntuales, que frenan la consolidación de las comunidades. En el caso brasileño, el hincapié en las
políticas exógenas está orientado, por su parte, a romper
el enclaustramiento de unos posgrados óptimos y
acreditados internacionalmente pero muy vertidos hacia
las mismas comunidades académicas (por la prevalencia
explícita, durante largo tiempo, de las políticas de tipo
endógeno). Por último, Colombia y Argentina cuentan con
subsistemas de posgrado comparativamente más débiles,
bien sea como consecuencia del deterioro general sufrido
por el sistema (el caso argentino), bien por
198
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
cierta dosis de "masificación" en ellos, en la cual no
desempeñó un papel importante el componente de
investigación (el caso colombiano); en estos dos países, el
fortalecimiento de la función exógena en la agenda de
políticas tiene que ir paralelo a un fortalecimiento
cualitativo de los posgrados mismos, o al menos de un
segmento importante de éstos.
Los posgrados como satisfacción de la demanda
La tercera función de los programas de posgrados es la
satisfacción de la demanda social por este tipo de
formación; a primera vista, esta función podría
superponerse a las dos primeras, ya que la formación de
académicos o especialistas, junto con la producción de
conocimiento, es uno de los instrumentos fundamentales
con que los posgrados cumplen su doble función, tanto
dentro como fuera del sector universitario. Sin embargo,
mientras que las dos primeras funciones se refieren más
al producto de los posgrados, esta última atañe más
directamente a las expectativas que el enrolamiento en los
programas genera en los usuarios potenciales; se supone,
por tanto, que existe un mercado educativo con una
demanda específica de estudios de posgrado, ante la cual
el subsistema cumple una función de oferta; es más, que
oferta y demanda se condicionan mutuamente.
La demanda de un tipo específico de educación no
siempre coincide con las necesidades sociales más
objetivas (reproducción académica, formación de personal
muy calificado y producción de ciencia y tecnología en
este caso); en ella también desempeñan un papel decisivo
factores de tipo más subjetivo, tales como las expectativas
futuras de ubicación laboral y la posibilidad real de tener
acceso a los programas (no sólo la capacidad académica
para calificar, sino también las posibilidades financieras de
costear el mantenimiento, de prescindir de un empleo y,
finalmente, de poder cubrir los derechos académicos). Sin
embargo, aunque no coinciden totalmente, no se puede
hablar del cumplimiento de funciones sociales objetivas
(endógenas y exógenas) si ello no se traduce en demandas específicas de estos programas.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
199
Una política de posgrado encaminada a estimular el
cumplimiento de esta función debe buscar la armonía de
los intereses sociales en los posgrados con los intereses
individuales de las personas que los cursan; en caso
contrario, el interés por ellos se reducirá al mero
"credencialismo cosmético", en el que lo que se busca no
es otra cosa que un título más que abra nuevas puertas
en los mercados laborales. Para que se dé esta
armonización de intereses se necesitarían, al menos, tres
condiciones:
1. Tanto la vida dedicada a la producción de
conocimientos (en la academia o fuera de ella) como el
ejercicio profesional muy especializado deben ser
opciones "reales" de vida y, por tanto, deben estar
dotadas de cierto "atractivo" (económico, vocacional, etc.)
para determinadas personas.
2) Si esa opción es real, el posgrado concreto que se
pretende cursar debe ser un instrumento adecuado para
incorporarse a ella. Es decir, la opción vital no sólo debe
existir, sino que debe ser asequible por medio del
programa de posgrado.
3) Finalmente, para el usuario potencial el acceso al
posgrado debe ser viable (académica, coyuntural y
financieramente); es decir, debe tener la posibilidad real
(rentabilidad privada) de dedicar de tres a cinco años de
su vida adulta al programa de posgrado.
Estas tres condiciones se cumplirán, entonces, en la
medida en que las políticas de posgrado consideren
aspectos tales como:
-Mecanismos de fomento y financiamiento a la investigación académica y no académica.
-Mecanismos de reclutamiento, por parte de las
comunidades de investigación, de egresados de los
mejores programas de posgrado; igualmente, estímulos
empresariales para la vinculación de profesionales muy
especializados e innovadores tecnológicos.
-Mecanismos adecuados de becas de posgrado para
los egresados más capaces del pregrado y con clara
vocación académica; becas que habrán de tener en
cuenta situaciones personales específicas, tales como
edad, status laboral, responsabilidades familiares, etc.,
que no coinciden necesariamente con las de los
estudiantes de pregrado.
200
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
La carencia de elementos en las políticas concretas
explicarla por qué, a pesar de que la demanda potencial
sea relativamente alta (medida en la cantidad de
egresados de la educación superior y en el poco peso
relativo que todavía tienen los posgrados dentro del
conjunto de algunos sistemas), en algunos países se
menciona expresamente una demanda efectiva insuficiente: en Chile se presentan en promedio sólo 2.5
candidatos para cada beca del Conicyt (Allende, 1992:
92), y en México se cita como uno de los problemas
fundamentales la "escasez de buenos estudiantes"
(Lomnitz y García, 1991: 94).
Igualmente, cuando no existen estímulos claros para la
investigación, esa demanda potencial puede tender a
convertirse en demanda efectiva por una función más
profesionalizante, como parece ser la tendencia
predominante en algunos sistemas de posgrado
(Colombia y México). En Argentina, la situación es
especial: con tasas significativamente altas de escolaridad
posterior a la secundada y con cierta manifestación
universitaria a partir de la mitad de los ochentas se
esperaría una devaluación creciente (en términos de
competitividad en el mercado labor-al) de los títulos del
pregrado, lo cual generaría una demanda potencial
considerable por títulos de posgrado. Sin embargo, en ese
país se afirma que no es muy significativa la demanda de
un título mayor como factor explicativo de los posgrados
(Riquelme, s. f.: 14). Y, en efecto, parece que los
"doctorados académicos" (que tienen su origen histórico
en una maduración interna de las comunidades
académicas, anterior tal vez a procesos expansivos de
respuesta a las demandas del mercado) han reducido su
peso en el conjunto. No obstante, la situación se está
modificando en los últimos años, como lo demuestran la
proliferación de especializaciones muy competitivas,
COMO los MBA y las de ingeniería, derecho, medicina,
arquitectura y odontología de la Universidad de Buenos
Aires.
Adicionalmente, la demanda de posgrado está sujeta a
las coyunturas del mercado, en especial cuando se trata
del posgrado profesionalizante, lo cual hace que se deban
leer con cierta cautela indicadores tales como los altos
índices de deserción en algunos programas. En Chile, por
ejemplo, se menciona el caso de las maestrías
profesionalizantes (en contraposi
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
201
ción a las "académicas", cuyo título se interpreta
claramente como una antesala del doctorado): en ellas
muchos alumnos se retiran aun antes de escribir la tesis,
si se presenta una buena oferta laboral (Gysling y Zanelli,
s. f.: 30-3 l). La "deserción" significaría, en este caso, que
se ha cumplido (al menos en parte) con las expectativas
del programa.
En Brasil, un sistema de educación superior
relativamente estable, con un subsistema también
estable de posgrado (que en el stricto sensu excluye las
especializaciones), parece estar respondiendo a una
demanda
muy
específica
de
tipo
académico,
suficientemente estimulada por un programa de becas en
el cual participan varias dependencias; se informa que había 25 000 alumnos becados en 1989 (Durkham y Gusso,
1991: 8), lo cual representa cerca de 56% del total de los
alumnos de posgrado. Aunque menos extenso en términos
relativos que el programa brasileño, en Chile existe
también un programa de becas de posgrado que
combina recursos del fondo de proyectos Fondecyt, de
la Fundación Andes y de la Conicyt. En los otros países no
existen programas específicos significativos dé becas para
posgraduados. En Colombia y México, sin embargo, hay
programas de financiamiento de proyectos de investigación
que incluyen los universitarios; en México, además del
financiamiento de investigaciones, se beca también a
investigadores individuales; estos proyectos, sin duda
alguna, tienen un efecto indirecto de estímulo a la
demanda de posgrados de investigación, al darle cierto
"atractivo", como opción de vida, a la profesión de
investigador.
En Colombia, la demanda académica de egresados de
posgrado parece encontrarse en un círculo vicioso: unas
comunidades académicas muy reducidas y pocas
posibilidades de reposición de personal (alta estabilidad de
los académicos de planta, especialmente en el sector
estatal) se traducen en insuficiente atractivo de los
posgrados de investigación en ciencias básicas; los
egresados, entonces, son muy pocos, lo cual a su vez
incide en que no se amplíen las comunidades académicas
respectivas. La única alternativa viable es la de un financiamiento más amplio de paquetes de investigación
relevantes, que obliguen a las comunidades académicas a
reclutar para su realización a más investigadores de entre
los egresados
202
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
de los mejores posgrados y generen con ello un estímulo
para el acceso a estos programas.
III. PERSPECTIVAS DE POLITICA
Las perspectivas de los subsistemas de posgrado son diferentes en cada país, tanto por su diversa ubicación en
sistemas de educación superior de evolución y composición
disímiles, como por los diferentes grados de maduración de
sus respectivas
comunidades
académicas
(función
endógena), y, no menos importante, por los ritmos diferentes
con que las comunidades académicas se involucran en los
procesos de apertura de mercados y modernización de los
aparatos productivos (función exógena). Se detectan, sin
embargo, algunas líneas directrices comunes que, con mayor
o menor intensidad, tendrán que formar parte de las agendas
de políticas sobre los posgrados en el futuro inmediato. Entre
esas líneas se perfilan las siguientes:
-La necesidad de buscar un camino intermedio entre una
reglamentación mínima y la autonomía de las instituciones en
la definición y gestión de sus programas de posgrado. Si bien
se rechaza la normativa excesiva (que más bien inhibe que
estimula el desarrollo académico), la carencia total de parámetros comunes genera dispersión de esfuerzos, proliferación de títulos sólo "formalmente" diferentes, aun dentro de
una misma institución, etcétera.
-El fortalecimiento de sistemas claros e imparciales de
acreditación, tanto nacional como (para los doctorados de calidad superior) internacional, que implican un control de los
programas y una orientación en la asignación de los recursos
basada más en los resultados de la productividad académica
que en el cumplimiento de formalidades de procedimiento.
-La necesidad de buscar un balance entre lo académico y
lo productivo, entre el desarrollo de la ciencia de largo aliento
y la investigación aplicada; entre la formación de investigadores y la formación de especialistas.
-El diseño de mecanismos suficientes de financiamiento de
los estudiantes de posgrado por medio de modalidades
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
203
como becas estatales o privadas, su vinculación como
asistentes de investigación, etc. La investigación tiene que
convertirse en una alternativa viable para estudiantes
exitosos de pregrado, y este acceso de las nuevas
generaciones a la vida académica y de investigación no
puede lograrse, como sucede en muchos posgrados, con
alumnos que trabajan para su mantenimiento personal y
en sus "tiempos libres" se forman como investigadores.
-El perfeccionamiento de mecanismos de cooperación
intersectorial (Estado y empresas, sector universitario y no
universitario) y, especialmente, interinstitucional (entre
entidades de educación superior), que permitan consolidar
las iniciativas, todavía tímidas, de algunos países para
crear infraestructura, de académicos y de financiamiento
de diferente procedencia.
-Finalmente, las políticas globales de posgrado deben
centrarse en la consolidación de un núcleo de programas
óptimos de doctorado, sobre la base de comunidades
académicas sólidas que produzcan conocimientos
científicos y tecnológicos relevantes; este núcleo deberá
impulsar tanto el desarrollo del resto de los posgrados
como el de todo el sistema de educación superior y, al
mismo tiempo, servir de puente entre éste y el desarrollo
científico y tecnológico nacional. Dado el desigual nivel de
desarrollo, la política de doctorados deberá revestir
matices diferentes en cada país. Con un nivel de desarrollo
relativamente alto (Brasil y, en menor escala, México), ésta
iría orientada a consolidar los logros obtenidos y (el caso
de Brasil) a hacerlos más sensibles a las necesidades del
sector productivo. En Chile, unos doctorados de buena
calidad, pero de cobertura muy reducida, deberán
ampliarse a fin de que los efectos de sus comunidades
académicas sobre el resto del sistema y sobre el sector
productivo sean más perceptibles. En Argentina, una
reorganización de los doctorados debe permitir la
recuperación de su prestigio, a fin de que la producción
científica y tecnológica vuelva a ser atractiva para los
egresados de una universidad "masificada", quienes posiblemente han visto devaluarse sus títulos de pregrado. Colombia, por último, debe pensar en recorrer en serio el
camino de los doctorados, partiendo quizá de las seis o
siete universi
204
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
dades más prestigiadas, como única alternativa para la
consolidación en la producción de ciencia y tecnología.
En resumen, la política de los posgrados debe ser
instrumento fundamental para que se produzca la
transición, abogada por la CEPAL,
de la consideración de la ciencia y la tecnología como áreas de actividad
académica protegidas a un enfoque de la investigación y desarrollo como
parte del esfuerzo conjunto de universidades, empresas, instituciones
gubernamentales, talleres y laboratorios independientes por aumentar las
capacidades de incorporación y utilización del conocimiento y, con ello, la
competitividad de la economía [CEPAL-UNESCO, 1992: 122].
ANEXO: PROGRAMAS TIPICOS DEL POSGRADO
Vimos arriba cómo, superpuesta a su clasificación oficial en
especializaciones, maestrías y doctorados, se da una
división más real de los posgrados en programas de calidad
orientados a la investigación, programas de calidad
orientados a la profesionalización y programas de
"consumo" que cumplen una función más bien
credencialista. Si bien los tres tipos se encuentran en los
cinco sistemas analizados, el peso específico de uno y otro
dentro del conjunto es lo que caracteriza los diferentes
sistemas y el acento de política (explícita o implícita) en una
y otra de las funciones. A continuación se recogen, de los
estudios de casos disponibles, ejemplos de cada grupo de
posgrados (6)
1. Posgrados de buena calidad de investigación
Con el fin de analizar las características de los posgrados
con un alto contenido de investigación, se tomaron cuatro
estudios de casos: ingeniería mecánica, de la Universidad
Federal de Santa Catarina; parasitología, de la Universidad
Federal de Minas Gerais; física, de la Universidad Nacional
de Colombia, (7)
(6) Agradezco la colaboración de Mariana Serrano, quien recopiló la gran
mayoría de la información correspondiente a este anexo.
(7) La información sobre la maestría se obtuvo de la entrevista con el profesor Paulo Orozco.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
205
y, para el área de las ciencias sociales, los programas de
ciencia política y sociología del Instituto Universitario de
Pesquisas de Río de Janeiro (Iuperj)(8)
Origen de los programas
Los programas de ingeniería mecánica (1962) y de
parasitología (1969) fueron creados a partir de la iniciativa
de 1íderes científicos emprendedores" que buscaban
expandir el espacio institucional de sus áreas. Desde su
inicio, el objetivo fundamental que los guió fue formar
equipos de profesores-investigadores, pretendiendo con
ello conferirles una identidad intelectual. El caso de ciencia
política y sociología del Iuperj es distinto. Surgió de la
unión de un grupo de intelectuales -un grupo de paresprovenientes de instituciones golpeadas por el régimen
militar (1964). Al principio, financió sus investigaciones con
recursos otorgados por el Ministerio de Educación.
Posteriormente, con los fondos de la Fundación Ford,
logró constituirse en un programa de posgrado de
investigación autónomo. En cuanto a la maestría en física
de la Universidad Nacional, el programa fue creado en
1968-1969 y asesorado por la agencia alemana GTZ. Es
un caso típico de maestría con buena calidad de
investigación, pues ha logrado consolidar una comunidad
académica que trabaja en la producción de nuevos
conocimientos.
Los
docentes
programas
de
los
Los tres casos brasileños se caracterizan por ser
programas que cuentan con una alta calificación docente. El
de ingeniería mecánica (dos veces mayor que los otros dos)
es el programa que presenta la menor proporción de
doctores (67.8%), en contraste con parasitología, que tiene
el mayor porcentaje (79.3%). En el luperj, 70.5% de los
profesores son doctores. En el caso de la maestría en
física, la calificación de la planta de profesores es alta para
las normas colombianas: 58% cuenta con estudios de
doctorado y los demás con maestrías.
(8) Los casos brasileños fueron reseñados a partir del trabajo de Magalhes
(1991).
206
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
"En cuanto a la política de contratación, se verifican
situaciones variables de endogenia en los tres casos
[brasileños]. Parasitología e ingeniería mecánica contratan
ex alumnos de pregrado y posgrado, y el Iuperj también ha
contratado ex alumnos de maestría y doctorado"
(Magalhes, 1991: 34). La maestría en física de la
Universidad Nacional vincula a sus estudiantes a los
proyectos de investigación que cuenten con fondos para
ello; sin embargo, la inmovilidad de la planta docente de la
universidad no permite una vinculación de carácter más
estable para los ex alumnos.
Por otra parte, todos los programas cuentan con un alto
porcentaje de maestros de tiempo completo. Esta
vinculación ha permitido que se establezcan líneas claras
de investigación y una producción académica continua. En
suma, los cuatro casos muestran la existencia de
comunidades académicas bien consolidadas.
Financiamiento
Tradicionalmente, los programas brasileños han recibido
apoyo institucional de la Finep, la Capes y el CNPQ;
además, han contado con otras fuentes nacionales e
internacionales que han variado dependiendo de cada
caso. Además, los programas de parasitología e ingeniería
mecánica tienen asignaturas presupuestarias de las
universidades a las que pertenecen, destinadas a suplir los
costos de la infraestructura básica de los departamentos y
el salario de los maestros. Al recibir una evaluación
positiva por parte de la Capes, estos tres programas
siempre han contado con financiamiento para el
otorgamiento de becas. Estos auxilios se utilizaron
inicialmente para enviar a los maestros al extranjero a
recibir capacitación; actualmente se destinan a los
estudiantes.
Por su parte, la maestría en física de la Universidad
Nacional contó, al principio, con el apoyo financiero de la
agencia alemana GTZ, lo cual incluía equipos, becas y
pasantías de los maestros. Más adelante, al terminarse
este apoyo, fue el mismo equipo docente el que
confeccionó o adecuó algunos de los equipos requeridos
por el programa. Apenas recientemente se han podido
comprar algunos equipos con el apoyo del BID. El
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 207
financiamiento del estudiante es incierto, ya que depende
de los fondos que posea el proyecto de investigación al
cual se haya adscrito. La precariedad de recursos para
dar apoyo a los estudiantes del programa ha redundado
en una deserción muy alta.
Reclutamiento y destino profesional de los alumnos
En Brasil, tanto las maestrías de ciencia política y
sociología como la de parasitología realizan un concurso
de selección, consistente en exámenes escritos y
entrevista. Ingeniería mecánica estudia el historial y las
cartas de recomendación que presenten los estudiantes
para seleccionar a los candidatos de maestría y
doctorado. Son estudiantes que en su mayoría han optado
por realizar una carrera académica.
El ingreso de los estudiantes a la maestría en física
opera de la siguiente forma: el candidato debe ser
aceptado por parte de un profesor en su área de
investigación y en un proyecto específico. La mayoría de
los que ingresan son físicos de formación de pregrado, y
en su mayoría de la Universidad Nacional. Cuando
provienen de otras universidades en las que el nivel
académico del pregrado es menor (por ejemplo, de la
licenciatura en física de la Universidad Pedagógica
Nacional), se someten a programas de nivelación, que
oscilan entre dos y cuatro años.
Los estudiantes que se graduaron de la maestría en
1991 pasaron a trabajar en el departamento forense del
DAS(9), el Instituto de Estudios Nucleares, la Universidad
de los Andes (en ingeniería eléctrica) y en el posgrado de
la Universidad Nacional. En los últimos años se ha
observado una vinculación a la industria y al sector de la
salud. Otros se han ubicado en el área de sistemas, en la
Federación Nacional de Cafeteros, en la Superintendencia
de Industria y Comercio, en el Instituto Colombiano de
Petróleos y en compañías petroleras.
Si se estableciera un parangón con el caso brasileño,
tenemos que allí el origen y el destino profesional de la
mayoría de los alumnos ha sido la carrera académica en
otras univer(9) Departamento Administrativo de Seguridad, entidad estatal colombiana.
208
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
sidades. Son personas con una clara vocación de
investigadores. En Colombia, por el contrario, las
precarias condiciones de financiamiento para reclutar de
manera permanente a nuevos investigadores obligan a los
egresados de una maestría académica a buscar otro tipo
de empleos.
Formación, docencia e investigación
En los últimos años, los tres programas brasileños han
emprendido procesos de reforma en su estructura
curricular, en parte con el fin de ajustarse a los nuevos
plazos establecidos para las becas de estudio. El Iuperj
introdujo la ciencia política en Brasil como disciplina con
un marco teórico propio distinto al de la sociología. El
instituto buscó reproducir la matriz anglosajona, ofreciendo
una pluralidad de paradigmas. Introdujo métodos
cuantitativos, filósofos políticos poco estudiados y
métodos de estudio comparados. En los últimos años el
programa ha sufrido una reorientación encaminada a
privilegiar la teoría sobre la investigación de carácter
empírico. La formación en investigación ha enfrentado dos
problemas: por una parte, la dispersión en la producción
de los profesores, y por la otra, el sistema de
financiamiento de tesis. El programa de parasitología
disminuyó la carga de materias obligatorias; también se ha
intentado reducir las dimensiones de las tesis de grado,
colocándolas en una investigación más amplia y con la
delimitación de un año para realizarlas. En el primer año
de maestría, el alumno cursa las materias obligatorias, y
durante el tercer semestre debe incorporar el tema de la
tesis seleccionado a las materias electivas. En suma, se
ha intentado orientar el programa hacia la profundización
del estudiante en una línea de investigación. Por su parte,
el programa de ingeniería mecánica adoptó este mismo
patrón.
La maestría en física exige una vinculación de los
estudiantes a líneas de investigación específicas. En el
paso de los años setenta a los ochentas se dio un cambio
en estas últimas. La línea de investigación en física
atómica y molecular desapareció, debido a la imposibilidad
nacional de trabajar con los equipos necesarios para
realizar la experimentación en investigación básica. Surgió
un trabajo en energía solar y la
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
209
línea de magnética nuclear, dentro del departamento de
semiconductores, que comenzó a funcionar con el apoyo
del Colciencias; en esta área se efectuaron la mayoría de
las tesis durante los años ochenta, y se puede afirmar que
los productos son enteramente colombianos pues se
trabajó con tecnología local. También se adelantaron
investigaciones en el área de super-productividad.
Ultimamente, se ha visto la necesidad de crear líneas de
especialización en física radiológica, debido a la gran
demanda por parte de clínicas y hospitales. El programa
funciona con dos cursos obligatorios (cuántica y una
materia básica para el área de investigación seleccionada); dos seminarios (en el área de investigación de cada
estudiante) orientados, uno, a la elaboración del proyecto
de tesis, y otro, a la defensa de la investigación;
finalmente, se dictan dos materias complementarias
obligatorias. Debido a la alta deserción estudiantil que se
presenta por problemas económicos,
se
está
considerando facilitar el reingreso de desertores de tiempo
atrás que no dispusieron de fondos para realizar sus
trabajos de investigación.
En síntesis, todos son programas sujetos a permanente
revisión y restructuración académica. Además, el hecho
de que se encuentren cimentados en las líneas de
investigación en las que los maestros están trabajando,
asegura una dedicación sólida en ese campo.
2. Programas de especialización que forman en aspectos
novedosos y muy tecnificados del ejercicio profesional
Colombia
Las especializaciones ocupan 56% de la formación de
posgrado en Colombia, y dentro de éstas el área de la
salud en primer lugar. Por esta razón se seleccionó la
especialización en anestesiología de la Universidad
Javeriana como estudio de caso para observar el
comportamiento característico de uno de estos programas;
es una especialización que ofrece una formación muy
calificada en el ejercicio de la anestesiología. Se trata de
un programa eminentemente práctico orientado al ejercicio
profesional en esta área de la medicina, creado hace
210
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
aproximadamente 20 años(10) por anestesiólogos. El
acento, durante sus tres años de duración, está puesto en
la práctica en salas de cirugía.
Son 13 anestesiólogos los maestros vinculados a la
especialización, de los cuales 12 están dedicados de
tiempo completo a la especialización y uno cuenta con
dedicación exclusiva (el director). La dedicación de los
maestros y la práctica de los residentes avanzados, que a
veces supervisan las prácticas de los residentes
principiantes, permiten inferir que el interés práctico de la
especialización se cumple a cabalidad. En los últimos
años, algunos de los anestesiólogos egresados han
ingresado a trabajar al departamento.
Los alumnos que ingresan a la especialización en
anestesiología lo hacen después de presentar un examen
y una entrevista.(11). Los cupos son fijos, de cinco por
año, de manera que siempre haya 15 residentes, a los que
se exige una dedicación de tiempo completo. En cuanto al
destino profesional, los recién egresados se ubican en
trabajos de remplazo en algún hospital, mientras logran un
trabajo permanente. Algunos anestesiólogos egresados se
orientan hacia la realización de una superespecialización,
generalmente en los Estados Unidos o Inglaterra.
El Departamento de Anestesiología depende la Facultad
de Medicina y trabaja en coordinación con otros
departamentos especializados (Fisiología y Epidemiología,
fundamentalmente). La autoridad superior de evaluación
académica es el Departamento de Educación Médica.
Cuenta con el apoyo institucional de la Universidad
Javeriana (privada) y del Hospital San Ignacio, de la misma
entidad. El hospital ofrece una beca a todos los residentes
que ingresan, que cubre un poco más que el valor de la
matrícula. En cuanto a la dotación, la universidad provee lo
necesario para que los residentes efectúen sus prácticas.
El currículo ofrecido por la especialización en anestesiología funciona por anualidades: residencia 1, residencia 2 y
residencia 3. Todos los años tienen la misma intensidad
teó(10) El doctor Mario Mejía, director del Departamento de Anestesiología, no
tenía el dato exacto sobre la fecha de creación. Entrevista, julio de 1992.
(11) Según la entrevista citada en la nota anterior, no existe discriminación
alguna en favor de los egresados del pregrado de medicina de la misma universidad.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
211
rica, pero el programa acentúa más la práctica en salas de
cirugía que la teoría (los residentes reciben una hora diaria
de teoría y ocho o nueve de práctica). De los tres años, los
residentes tienen que cumplir dos en salas de cirugía. Se
realiza investigación clínica con los pacientes, con lo que
se cumple una doble función práctica y de investigación.
Periódicamente se publican artículos conjuntos de
maestros y residentes en la Revista Colombiana de
Anestesiología. Es una especialización que cuenta con un
sólido apoyo institucional del hospital de la universidad, en
la medida en que los residentes efectúan allí la mayoría de
sus prácticas.
Argentina
En los últimos años, Argentina ha presenciado un proceso
de expansión creciente de la oferta y la demanda de
programas de posgrado, que han venido a sumarse a los
ya tradicionales en las áreas de las ciencias médicas. Los
posgrados
en
ciencias
sociales
ofrecidos
por
universidades y centros privados ocupan el primer lugar en
este crecimiento. Las áreas predominantes son:
administración de empresas, derecho y ciencia política y
otras ciencias sociales.
El caso de las "escuelas de negocios" y IOS MBA
(Master in Busines Administration) es un ejemplo claro de
una formación dirigida a satisfacer las demandas del sector
empresarial: Ia cantidad de alumnos que ingresó este año
a las B-Schools privadas es seis veces superior al
promedio anual de la última década" (Guía Mundial de
Becas, 1990). Se trata de programas enfocados hacia la
gerencia, con formación técnica para el conocimiento de la
problemática económica argentina. Operan con base en
modelos estadunidenses y realizan convenios e
intercambios de profesores y alumnos con varias universidades extranjeras. Constituyen, en suma, otro caso
claro de una formación muy tecnificada para el desempeño
profesional.
3. Posgrados "de consumo"
Un caso común de este grupo lo ofrece la maestría en
educación (dificultades para el aprendizaje de la
lectoescritura
212
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
y el cálculo) de la Universidad Externado de Colombia, en
Bogotá, aprobada oficialmente en 1985. Aunque ha
intentado cimentar líneas de investigación en los últimos
años, el programa no cuenta con una comunidad
académica sólida. Por una parte, no tiene suficientes
proyectos de investigación(12) y, por otra, la contradicción
parcial de la mayoría de los maestros no permite que
dispongan de mucho tiempo para formar a los estudiantes
en tareas de investigación. En efecto, el programa cuenta
con siete profesores, a los cuales no se les exigió título de
posgrado para ingresar. Cuatro de ellos le dedican medio
tiempo, uno tiene un vinculación de un cuarto de tiempo,
uno trabaja por horas (de cátedra) y sólo la coordinadora
del programa se dedica de tiempo completo.(13).
La mayoría de los estudiantes son maestros del sector
público y, en un porcentaje muy alto, mujeres. La
dedicación al posgrado es parcial, ya que se ofrece en
formación nocturna. Por otra parte, debido a la deficiente
formación de los alumnos, el programa se ha visto en la
necesidad de ofrecer cursos de nivelación en comprensión
de lectura y manejo del lenguaje escrito. Por estas
deficiencias, se han presentado deserciones al enfrentar la
realización de los trabajos de tesis. Además, no existe la
experiencia en investigación. Se puede inferir, por tanto,
que la intención de la mayoría de los maestros que
ingresan es ascender en el escalafón docente. Este hecho
se revierte en la ubicación laboral de los egresados: la
gran mayoría (17 de 19) en las aulas de primaria en
escuelas públicas, uno en la universidad y uno como
director académico.
En términos del apoyo institucional, la Universidad Externado (privada) provee las condiciones necesarias que
requiere la maestría en educación para su mantenimiento
y ofrece préstamos a los estudiantes para la cobertura del
costo de la matrícula.
La formación impartida por la maestría en educación es
como sigue: en el primer semestre se dictan cuatro
asignaturas (un curso de investigación y tres seminarios) e
inglés. Durante el segundo semestre se reduce la
asistencia de los es(12) La orientación de esta maestría hacia la investigación es muy reciente
(1987-1988).
(13 Comunicación personal de Gloria García, coordinadora de la maestría.
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
213
tudiantes; se les presentan las líneas de investigación de los
profesores y, a partir de la ubicación de los alumnos en
ellas, se crean "colectivos de investigación". En el tercero y
el cuarto semestres se elimina la asistencia: los estudiantes
se dedican a elaborar su tesis y trabajan con los profesores
en las líneas de investigación de la maestría, en calidad de
asistentes ad honorem de investigación.
Como ya se mencionó arriba, la realización de las tesis
esun factor de deserción de la maestría que obedece en
parte a las fallas de formación de los alumnos (maestros
en ejercicio) y que responde también al hecho de que el
programa sea nocturno. Estos son motivos que, aunados,
entorpecen el desarrollo de una investigación sólida en el
programa.
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(14) La información estadística fue tomada de los trabajos citados, además
de los datos actualizados para Brasil, México, Chile, Colombia y Argentina
proporcionados por Simon Schwartzman, Rollin Kent, José J. Brunner, el
ICFES y Ana Fanelli, respectivamente. Los casos típicos de Colombia se
trabajaron a partir de entrevistas con el profesor Paulo Orozco (maestría en
física de la Universidad Nacional), el doctor Mario Mejía (especialización en
anestesiología de la Universidad Javeriana) y la profesora Gloria García
(maestría en dificultades para el aprendizaje de la lectoescritura y el cálculo de
la Universidad Externado).
214
POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA
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Aires.
Z
.
INDICE
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El sector privado de la educación superior, Jorge Balán
y Ana María García de Fanelli . . . . . . . . . . .
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . .
El sector privado en transición, 1980 . . . . . . .
Políticas de educación superior y sus efectos sobre el
sector privado desde 1980 . . . . . . . . . . . .
7
9
9
13
18
Argentina, 19; Brasil, 33; Colombia, 39; Chile, 46; México, 58
Diferenciación de la oferta pública y privada de edu
cación superior . . . . . . . . . . . . . . . .
63
Tamaño medio de los establecimientos, 63; Distribución geográfica, 65; Áreas de conocimiento y actividades de docencia,
posgrado e investigación, 67; Recursos humanos, 74;
Clientela,76
Conclusiones . . ................................................. . . . . . . . . . . . . . . . 81
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . ..................................................... 88
Las políticas de evaluación, Rollin Kent . . . . . ............................ . 94
Introducción . . . . . . . . . . . . . ................................................ . . . 94
Algunas líneas de análisis comparativo de políticas de educación
superior, 98
Colombia: la búsqueda de un nuevo ordenamiento
constitucional . .............................................. . . . . . . . . . . . . . . 100
Iniciativas políticas en los años ochenta, 101; La evaluación
sumergida en una agenda compleja, 102
Chile: la reorganización de la educación superior y la
consolidación de un sistema de evaluación ........................ . . . . 105
El escenario bajo el régimen militar y la "gran transformación" de
los ochentas, 105; Consolidación de las políticas de acreditación y
evaluación, 109
México: evaluación y modernización de la educación
superior . . . . . . . . . . . . . . . . ................................................... . . 114
El escenario de los años setenta y ochenta, 114; El contexto de las
políticas en los años noventa, 119; La puesta en marcha de los
programas de evaluación: de 1989 a 1993, 121; Las asignaturas
pendientes, 125
215
216
INDICE
La evaluación en la educación superior brasileña
130
La expansión no regulada del sector privado y las nuevas desigualdades del sistema de educación superior, 131; La complejidad
política de la transición democrática, 133; Las experiencias
recientes de evaluación, 136
Argentina: precariedad de la evaluación en un régimen
democrático reciente . ............................. . . . . . . . . . 139
Efectos en el campo de las políticas, 141; La calidad como tema de
agenda: admisión, evaluación, posgrado e investigación, 144; Las
sensibilidades ideológicas, 146
Conclusiones . .............................. . . . . . . . . . . . . . . . 148
Una comparación de las modalidades de evaluación, 148; Una
comparación de los contextos políticos nacionales, 148
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . ................................ . . 159
Políticas de posgrado en América Latina, Ricardo Lucio 165
Introducción . . ................................ . . . . . . . . . . . . . . 168
I. Los posgrados como subsistemas: ubicación y dinámica . . . . . . . . . . . . . . . . ........................................ . . .168
Los sistemas de educación superior: volumen y dinámica, 169; Los
subsistemas de posgrado: volumen y dinámica, 172; Primera ca
racterización global, 176
II. Funciones y políticas . . . . . . . ........................ . . . . 178
Los posgrados en función del sistema global de educación superior
(Función endógena), 180; Los posgrados como producción de
ciencia y tecnología (función exógena), 190; Los posgrados como
satisfacción de la demandas, 198
III. Perspectivas de política . . ...................... . . . . . . . . 202
Anexo: programas típicos de posgrado . . . .............. . . 204
1. Posgrado de buena calidad de investigación, 204; 2. Programas
de especialización que forman en aspectos novedosos y muy
tecníficados del ejercicio profesional, 209; 3. Posgrados "de
consumo", 211
Bibliografía . . . . . . . . ............................... . . . . . . . 213
Este libro se terminó de imprimir y encuadernar en el mes de septiembre de
1997 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calz.
de San Lorenzo, 244; 09830 México, D. F. En su composición, parada en el
Taller de Composición del FCE, se utilizaron tipos New Aster de 10: 12, 9: 10 y
8:9 puntos. La edición, de 3 000 ejemplares, estuvo al cuidado de Maribel
Madero Kondrat.