Demanda POT Fajardo Final - EnVivoPR.Com / Noticias y Tecnología

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
TRIBUNAL DE APELACIONES
REGIÓN JUDICIAL DE SAN JUAN
Revisión
Administrativa
procedente de la
Oficina del
Gobernador del
Estado Libre
Asociado de
Puerto Rico
INICIATIVA PARA UN
DESARROLLO SUSTENTABLE
(IDS), CARMEN GUERRERO
PEREZ, MIGUEL DÁVILA, DIANA
DE JU, ANGEL BERRÍOS, ESTHER
T. MELÉNDEZ BRADY, GLADYS V.
HERNANDEZ CRUZ, SALLY TULLY
FIGUEROA, FIDEL RODRIGUEZ DE
JESUS, YASMÍN VIGIL MEDINA
KLRA 2010-______
Recurrentes
v.
Caso JP Núm.:
JP-PT-24
Sobre:
Impugnación de
aprobación de
Plan de
Ordenamiento
Territorial,
Municipio de
Fajardo
JUNTA DE PLANIFICACIÓN DE
PUERTO RICO, representada por
su presidente, ING. HÉCTOR
MORALES VARGAS
Recurrida
ESCRITO DE REVISIÓN ADMINISTRATIVA
AL HONORABLE TRIBUNAL:
Comparecen las partes recurrentes, por conducto de la representación
legal
que
suscribe
y,
respetuosamente,
EXPONEN,
ARGUMENTAN
y
SOLICITAN:
I. INTRODUCCIÓN
El caso de epígrafe provee a este Honorable Tribunal la oportunidad de
expresarse sobre varios asuntos medulares de nuestro ordenamiento ambiental
y de planificación. Específicamente, el recurso de autos versa sobre los
requisitos dispuestos en la Ley de Municipios Autónomos para aprobar Planes
de Ordenamiento Territorial, así como el proceso de evaluación de impacto
ambiental incurso en él. Dichos asuntos, a su vez, se ven matizados dentro de
las controversias relacionadas al manejo y conservación de los terrenos
conocidos como el Corredor Ecológico del Noreste (en adelante CEN).
El cuadro fáctico ante la consideración de este Ilustrado Foro es sencillo.
El Municipio de Fajardo comenzó, hace más de una década, el proceso de
elaboración de su Plan Territorial. Inicialmente, el borrador del Plan
contemplaba la realización de ciertos desarrollos turísticos residenciales en los
terrenos del CEN que se encuentran dentro de la demarcación del referido
Municipio. Sin embargo, como resultado de la designación del CEN como
Reserva Natural, mediante Orden Ejecutiva emitida por el ex-Gobernador de
Puerto
Rico,
Hon.
Aníbal
Acevedo
Vilá,
el
Municipio
acogió
las
recomendaciones que entonces le cursó la Junta de Planificación, a los efectos
de convertir los terrenos del CEN en áreas protegidas en el Plan, mediante su
clasificación como “suelo rústico especialmente protegido”.
Así enmendado el Plan, la Legislatura Municipal de Fajardo emitió una
Ordenanza Municipal aprobándolo, en cumplimiento con lo requerido por la
Ley de Municipios Autónomos. Igualmente, el Municipio de Fajardo sometió
una Declaración de Impacto Ambiental Estratégica (DIA-E) ante la Junta de
Calidad Ambiental (en adelante, JCA). Al igual que el Plan Territorial aprobado
por el Municipio, la DIA-E contemplaba que los terrenos del CEN que ubicaban
en Fajardo serían parte de una Reserva Natural. Con esa descripción ante sí, la
JCA aprobó la referida DIA-E. Así, el Plan final fue sometido para aprobación
por la Junta de Planificación (en adelante, JP), en diciembre de 2008.
Sin embargo, con posterioridad a todo lo anterior, en octubre de 2009 el
Estado determinó eliminar la Reserva Natural del CEN y, en su defecto, crear
un Área de Planificación Especial para dichos terrenos. Igualmente, la JP
emitió una moratoria de seis (6) meses sobre todos los terrenos que
anteriormente comprendían la moratoria, prohibiendo toda actividad de
“cambios de zonificación . . . y/o cualquier otro trámite disponible relacionado
al uso de los suelos”, 1 como lo es, precisamente, un Plan Territorial.
Ante esta situación, y vigente la moratoria, la JP optó por enmendar
unilateralmente el Plan Territorial de Fajardo, eliminando todas las referencias
a la Reserva Natural del CEN, y cambiando la clasificación de dichos suelos de
“suelo rústico especialmente protegido” a “suelo rústico común”. Al así actuar,
la JP no solicitó al Municipio de Fajardo que aprobara una nueva ordenanza
municipal que reflejara su conformidad con dicho cambio; no se elaboró un
1
Id. en la pág. 169 del Apéndice (énfasis suplido).
2
nuevo documento ambiental que examinara el impacto ambiental de el nuevo
Plan y su reducción en la protección otorgada a estos terrenos; y no se explicó
cómo era posible aprobar dicho Plan, estando vigente una moratoria decretada
por la propia JP. Por el contrario, ambas la Resolución aprobando el Plan de
Fajardo y la Orden Ejecutiva promulgándolo descansan en que se cumplió con
lo requerido por la Ley de Municipios Autónomos y la Ley de Política Pública
Ambiental, dado que la versión anterior del Plan fue sometida a dichos
procesos. Así, de acuerdo a esta contención, pese a que la Legislatura
Municipal de Fajardo nunca manifestó su conformidad a los cambios
unilateralmente impuestos por la JP, a que la JCA nunca examinó si un
Plan que no provee protección particular a los terrenos del CEN cumple
con la Ley de Política Pública Ambiental, y a que la propia JP había
manifestado que no realizaría acción alguna sobre cambios de usos de
suelos en relación con los terrenos del CEN, la determinación de aprobar el
nuevo Plan de Fajardo era válida. Mediante el presente recurso, las partes aquí
comparecientes imploran a este Honorable Tribunal que no avale tamaña burla
de nuestro ordenamiento ambiental y de ordenación territorial.
Los recurrentes de esta acción son ciudadanos del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico quienes han ejercido su deber ciudadano y responsabilidad de
contribuir a la protección del medio ambiente, la conservación y mejor
aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo sostenible de los
terrenos del CEN, ubicado en los municipios de Fajardo y Luquillo. Éstos han
participado activa y consistentemente en promover y participar de diversas y
numerosas iniciativas dirigidas a lograr la designación del CEN como reserva
natural durante al menos los pasados cinco (5) años, para el disfrute de toda la
ciudadanía, demostrando de esta forma un interés especial sobre esta área.
Estas instancias incluyen, entre otras, haber participado o haber sido
aceptados como interventores en procesos administrativos y adjudicativos ante
la JCA y la JP, respectivamente, en varios casos o asuntos relacionados al uso
de los terrenos en el CEN; haber participado en al menos cuatro (4) recursos
legales, tanto federales como estatales, en relación al CEN, y participar en
3
vistas públicas y someter comentarios como parte del proceso para la
aprobación del Plan Territorial de Fajardo. Disfrutan además de los valores
estéticos y naturales del CEN los cuales se verán afectados negativamente por
las actuaciones de los demandados. Las gestiones que han realizado, con el fin
antes mencionado, han sido llevadas a cabo en el ejercicio de su derecho a
gozar de un medio ambiente saludable, reiterado nuevamente mediante el
reclamo y solicitud hechos en el presente recurso legal, y cobijado así en la Ley
de Política Pública Ambiental, la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico,
entre otras fuentes y normas legales y al amparo del mandato constitucional
dirigido a lograr la más eficaz conservación y mejor aprovechamiento y
desarrollo de los recursos naturales de Puerto Rico para el beneficio general de
la ciudadanía. CONST. ELA, Art. VI, § 19. A su vez, los recurrentes presentan su
reclamo amparados en la doctrina jurisprudencial establecida por el Tribunal
Supremo de Puerto Rico que estableció que cualquier persona puede impugnar
la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa
por el incumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias y siempre que
dicha acción se ejerza dentro del término establecido en ley, haya participado o
no durante la celebración de las vistas públicas celebradas como parte del
proceso para su aprobación. No tiene que ser afectad[a] por la aplicación de
dicha regla o reglamento para tener la capacidad para promover la referida
impugnación ante el Tribunal de Apelaciones. Centro Unido de Detallistas v.
Comisión de Servicio Público, 2008 TSPR 116; Asoc. de Dueños de Casas de la
Parguera v. Junta de Planificación, 148 DPR 307 (1999).
En mérito de éstas y las demás razones esbozadas en el presente escrito,
comparecen las partes recurrentes ante este Honorable Tribunal, y solicitan
muy respetuosamente que se declare nulo e ineficaz el Plan de Ordenación del
Municipio Autónomo de Fajardo y se ordene a las partes recurridas a cumplir
con las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos, el Reglamento 24 de
Planificación, la Ley de Política Pública Ambiental, así como con las propias
Resoluciones emitidas por la Junta de Planificación respecto a la moratoria
sobre los terrenos del Corredor Ecológico del Noreste.
4
II. JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL
Este Honorable Tribunal tiene jurisdicción para entender en el presente
recurso en virtud del inciso (c) del Artículo 4.006 de la Ley de la Judicatura del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201 del 22 de agosto
de 2003, según enmendada, 4 LPRA § 24y (2009), la Sección 4.2 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de
1988, según enmendada, 3 LPRA § 2172 (2009) (en adelante LPAU), y la Regla
57 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, R. 57
(2009).
III. DICTAMEN RECURRIDO
Se solicita revisión de la Resolución Núm. JP-PT-24-1 de la Junta de
Planificación (JP) del 1 de marzo de 2010, y notificada el 5 de mayo de 2010 (en
adelante “la Resolución del PT”), adoptando el Plan de Ordenamiento Territorial
de Fajardo (en adelante el POT), 2 y la Orden Ejecutiva del Gobernador de
Puerto Rico para Aprobar el Plan Territorial del Municipio de Fajardo, Boletín
Administrativo Núm. OE-2010-017, aprobando el Plan Territorial de Fajardo,
del 2 de mayo de 2010 (en adelante “Orden Ejecutiva del PT”). 3
El presente recurso se presenta dentro del término de treinta (30) días de
la firma del Gobernador de Puerto Rico aprobando y otorgando vigencia al POT
del Municipio de Fajardo. Véase Asoc. Dueños de Casas de la Parguera v. Junta
de Planificación, 148 DPR 307 (1999); Municipio Autónomo de Aguadilla v. Junta
de Planificación, KLRA 2004-00305 (Resolución del 11 de marzo de 2004)
(expresando que en casos sobre impugnación de aprobación de un POT por
parte de la Junta de Planificación y el Gobernador, “el término prescriptivo
para recurrir en revisión administrativa . . . es el de 30 días dispuesto en la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, . . . contados a partir de la
notificación de la resolución de la Junta de Planificación”).
Conforme a nuestro mejor conocimiento, no existe otro recurso pendiente
ante éste u otro tribunal relacionado al asunto de epígrafe. Sin embargo, ante
2
Anejo I, en las págs. 1-6 del Apéndice.
3
Anejo II, en las págs. 7-8 del Apéndice.
5
el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, pende un recurso
en el cual las partes aquí recurrentes impugnan la determinación de la Junta
de Planificación y el Gobernador de Puerto Rico de eliminar la designación de la
Reserva Natural del CEN y, en su defecto, crear un Área de Planificación
Especial para dichos terrenos. Iniciativa para un Desarrollo Sustentable, et al. v.
Fortuño Burset, et al., K PE2010-0343 (904). Aunque dichos actos forman parte
de la relación de hechos del presente escrito, los mismos no son objeto de
impugnación mediante el recurso de epígrafe.
IV. BREVE RELACIÓN DE HECHOS
El CEN, con una superficie aproximada de 3,057 cuerdas de terreno a lo
largo de una franja en la zona costanera de los municipios de Fajardo y
Luquillo, ha sido reconocido por agencias federales, estatales y organizaciones
conservacionistas internacionales como una de las áreas de mayor valor
natural en Puerto Rico. 4 El CEN “se distingue por contener la mayoría de los
tipos de humedales costeros clasificados en Puerto Rico, tales como manglares,
ciénagas,
charcas,
pantanos
de
Pterocarpus,
además
de
una
laguna
bioluminiscente, así como otras asociaciones florísticas típicas del paisaje
costero previo al periodo colonial español. Justo al norte CEN se pueden
observar también áreas comprendidas por playas arenosas, playas rocosas,
arrecifes de coral y praderas de yerbas marinas”. 5
“La diversidad de ecosistemas presentes en [el CEN] alberga una gran
riqueza biológica la cual incluye sobre 50 especies raras, endémicas,
vulnerables o en peligro de extinción. Este grupo de especies se consideran
elementos críticos, que dependen de la integridad natural de la Reserva Natural
del CEN para subsistir. De hecho, las playas de la Reserva son consideradas
una de las más importantes para el anidaje del tinglar (Dermochelys coriacea)
en el Caribe nororiental, al igual que en la jurisdicción de los Estados Unidos.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (2008). Declaración de Impacto
Ambiental Estratégica del Plan Integral de Usos de Terrenos y Manejo de la Reserva Natural
Corredor Ecológico del Noreste.
4
5
Id.
6
El tinglar es la tortuga marina más grande del mundo y se encuentra
designada en peligro de extinción por leyes federales y estatales”. 6
“El valor de la Reserva Natural del CEN se extiende más allá de sus
límites al considerar su relación con otros ecosistemas costeros como los de la
Reserva Natural Las Cabezas de San Juan y aquellos presentes en las
condiciones montañosas correspondientes al Bosque Nacional El Yunque. La
conexión que provee la Reserva Natural del CEN entre estas dos áreas permite
tener representados en una región relativamente pequeña, las seis zonas de
vidas identificadas en Puerto Rico, lo que constituye un fenómeno natural de
extrema singularidad”. 7
Desde la década de 1970, agencias federales y estatales han reconocido
el extraordinario valor natural del CEN, y gestionado diversos esfuerzos
dirigidos a su conservación como reserva natural de forma parcial o total. Por
ejemplo, en el 1977, la Junta de Planificación identificó a la Laguna Aguas
Prietas y los terrenos en su periferia, ubicados en el extremo oriental del CEN,
como una de las áreas de mayor importancia natural en la Isla, asignándole a
su vez prioridad para su conservación. 8 En el 1978, el Gobierno de Puerto Rico
y la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA, por sus siglas en
inglés) adoptaron el Programa de Manejo de la Zona Costanera de Puerto Rico,
como parte del componente costero del Plan de Usos de Terrenos de Puerto
Rico.
Una de las áreas identificadas en este programa para ser designada
como reserva natural incluía algunas de las fincas que componen la del CEN,
específicamente Seven Seas y Convento Norte. 9 En los años 1979 y 1988, el
DRNA reconoció la zona de la Laguna Aguas Prietas, ubicada en el extremo
oriental del CEN, como un área crítica para la vida silvestre en Puerto Rico. 10
6
Id.
7
Id.
8
Junta de Planificación. (1977). Áreas Naturales de Puerto Rico. San Juan, PR.
U.S. Department of Commerce and the Puerto Rico Department of Natural and Environmental
Resources. (1978). Puerto Rico Coastal Management Program and Final Environmental Impact
Statement.
9
Departamento de Recursos Naturales. (1979). Critical Wildlife Areas of Puerto Rico. San Juan,
PR; Departamento de Recursos Naturales. (1988). Critical Coastal Wildlife Areas of Puerto Rico.
San Juan, PR.
10
7
En el año 1992, el DRNA, junto al Fideicomiso de Conservación de
Puerto Rico, prepararon un documento de designación hacia estos mismos
efectos, pero incluyendo prácticamente la totalidad de los terrenos del CEN.
En el año 1999, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de la Reserva Natural de
la Finca Seven Seas, la cual reconoció al CEN como “una de las áreas más
valiosas desde el punto de vista ambiental y ecológico en todo Puerto Rico”. 11
En julio de 2005, el DRNA identificó al CEN como área crítica y de
importancia primaria para la vida silvestre en Puerto Rico, recomendando
nuevamente su designación como reserva natural. El estudio que dio base a
dicha recomendación fue auspiciado por el Servicio Federal de Pesca y Vida
Silvestre y el Instituto Internacional de Dasonomía Tropical del Servicio
Forestal Federal, adscrito al Departamento de Agricultura Federal. 12
En octubre de 2005, la Comisión de Recursos Naturales, Conservación y
Medioambiente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico sometió el P. de
la C. 2105, con el fin de designar al CEN como una reserva natural,
permitiendo a su vez su desarrollo mediante actividades basadas en el turismo
de naturaleza y el ecoturismo. Este proyecto de ley fue aprobado por dicho
cuerpo legislativo en noviembre de 2006, 13 en consenso tripartita.
El 28 de febrero de 1994, la administración del gobierno municipal de
Fajardo inició oficialmente los trámites dirigidos a la preparación de un Plan de
Ordenación Territorial para el Municipio de Fajardo, en virtud de las
disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos. El 9 de noviembre de 2006,
el Municipio de Fajardo celebró una vista pública para discutir los tres
documentos que comprendían el Plan Territorial de Fajardo, es decir, el
Programa, Memorial y el Reglamento. 14 En el Plan Territorial propuesto,
específicamente en el documento de Programa, se recomendó la adopción de
11
Ley de la Reserva Natural de la Finca “Seven Seas”. (Ley Núm. 228 del 12 de agosto de 1999).
Ventosa-Febles, E. A., Camacho-Rodríguez, M., Chabert-Llompart, J. L., Sustache-Sustache,
J., & Dávila-Casanova, D. (2005). Puerto Rico Critical Wildlife Areas. San Juan, PR:
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
12
Cámara de Representantes de Puerto Rico. (2005). Proyecto de la Cámara de Representantes
de Puerto Rico Núm. 2105 para Designar la Reserva Natural del Corredor Ecológico del
Noreste. San Juan, PR: Comisión de Recursos Naturales, Conservación y Medio Ambiente.
13
14
Anejo III, en la pág. 9 del Apéndice.
8
un Plan de Ensanche, titulado como Plan de Ensanche Dos Mares, el cual
proponía clasificar los terrenos del CEN bajo el ámbito de Fajardo como Suelo
Urbano Programado. Dicha clasificación, según el documento del Programa,
tenía el propósito de promover la construcción del proyecto residencial turístico
Dos Mares Resort, consistente en al menos 250 unidades residenciales, un
hotel de 350 habitaciones, un campo de golf de 18 hoyos, entre otras
facilidades relacionadas. El documento del Programa presentado en vistas
públicas también proponía la extensión o ampliación de la carretera PR-976 a
través de gran parte del margen sur de los terrenos del CEN bajo el ámbito
territorial de Fajardo.
El 7 de diciembre de 2006, la Directora de la Oficina de Ordenación
Territorial del Municipio de Fajardo, la Plan. Betsy L. López Roldán, preparó un
Informe Preliminar sobre Recomendaciones al Plan Territorial de Fajardo
resumiendo los comentarios vertidos en la vista pública celebrada el 9 de
noviembre de 2006. 15 En el Informe se indicó que “los argumentos presentados
en las distintas ponencias se pueden resumir en cuatro puntos principales.
Estos son: conservación del denominado Corredor Ecológico del Noreste,
protección de la Reserva Natural de Las Cabezas de San Juan, añadir políticas
públicas reglamentarias en los documentos escritos y recomendaciones de
zonificación”. 16
El 6 de febrero de 2007, el Lcdo. Harold J. Rivera Vázquez, abogado
contratado por el Municipio de Fajardo, presentó un Informe sobre la Vista
Pública de la Etapa Final del Plan Territorial de Fajardo al Alcalde de este
municipio, Hon. Aníbal Meléndez Rivera. 17 Según señaló en dicho informe, “[l]a
mayor preocupación de los ciudadanos se circunscribe a la protección de un
área conocida como el [C]orredor Ecológico del Noreste, que se proteja el acceso
15
Anejo III, en las págs. 9-12 del Apéndice.
16
Anejo III, en la pág. 11 del Apéndice.
17
Anejo IV, en las págs. 13-16 del Apéndice.
9
público a las playas, la protección adecuada a los recursos históricos, y la
rehabilitación y densificación de los desarrollos existentes”. 18
El 4 de octubre de 2007, fue aprobada la Orden Ejecutiva, Boletín
Administrativo Núm. OE-2007-37, estableciendo como política pública del ELA
la designación de la Reserva Natural del CEN junto a su desarrollo sostenible
basado en actividades dirigidas a la apreciación o contemplación de sus
paisajes y ecosistemas, el turismo de naturaleza y el ecoturismo (en adelante
OE de 2007). 19 La OE de 2007 ordenaba específicamente a la Junta de
Planificación a realizar todas las gestiones administrativas para crear, declarar
y designar la Reserva Natural del CEN.
La OE de 2007 ordenó también “al DRNA preparar, en el plazo de ocho
meses a partir de [su] vigencia . . ., un “Plan Integral Manejo y Usos de
Terrenos (en adelante “Plan Integral”) para la [entonces] Reserva Natural del
CEN”. 20 El Plan “deber[ía] contener tanto los elementos que componen un plan
de manejo de una reserva natural, según los requerimientos del DRNA, al igual
que todos los elementos de un plan de usos de terrenos”, cónsono con las leyes
y reglamentos que administra la Junta de Planificación. 21 El DRNA “someter[ía]
a la Junta de Planificación las disposiciones sobre el uso de terrenos
contenidas en el Plan Integral”, las cuales serían adoptadas eventualmente por
el Gobernador. 22
La OE de 2007 ordenó también a la Junta de Planificación, a “adoptar y
establecer la clasificación y calificación de los usos del suelo conforme al Plan
Integral que se ordena[ba] elaborar al DRNA”. 23 Por medio de la adopción del
Plan Integral, la Junta de Planificación iba a actualizar y a atemperar la
clasificación y la calificación o zonificación de los terrenos en la entonces
Reserva Natural del CEN de acuerdo a la información científica más reciente
18
Anejo IV, en la pág. 13 del Apéndice.
19
Anejo V, en las págs. 17-32 del Apéndice.
20
Anejo V, en la pág. 29 del Apéndice.
21
Id.
22
Id.
23
Id. en la pág. 27 del Apéndice.
10
sobre esta área y a la política pública en cuanto a su designación como reserva
natural para poder cumplir así con todas las leyes sobre protección del medio
ambiente, conservación de los recursos naturales, y desarrollo sostenible de los
terrenos que han sido aprobadas en Puerto Rico desde el año 1994. En esta
última fecha fue que la Junta de Planificación adoptó la clasificación y
calificación de los usos del terreno que continúa aún vigente en el CEN.
El 6 de febrero de 2008, la Junta de Planificación adoptó la designación
de la Reserva Natural del CEN mediante la Resolución PU-02-2008-24(23) (en
adelante “la Resolución de Designación”), 24 la cual fue aprobada y cuya
efectividad cobró vigencia a través de la Orden Ejecutiva del 24 de abril de
2008,
Boletín
Administrativo
Núm.
OE-2008-22
(en
adelante
“OE
de
Designación”). 25 Posteriormente, los días 15 y 18 de agosto de 2008, la Junta
de Planificación y el DRNA celebraron en conjunto vistas públicas en los
municipios de Fajardo y Luquillo, respectivamente, para recibir comentarios
sobre el Plan Integral.
El 19 de agosto de 2008, el Alcalde de Fajardo, Hon. Aníbal Meléndez
Rivera, solicitó mediante carta al Presidente de la Legislatura Municipal, Hon.
Luis E. Matta Donatiu, incluir el proyecto de aprobación del Plan Territorial de
Fajardo en la agenda de la siguiente sesión ordinaria de dicho cuerpo
legislativo. 26 Esto, según la carta, tras “haber acogido los comentarios y
recomendaciones de la Junta de Planificación” al Plan Territorial de
Fajardo, y haber completado otras gestiones necesarias para su aprobación. 27
La sesión ordinaria fue finalmente convocada mediante misiva del 29 de agosto
de 2008. 28
Ese mismo día, la Directora de la Oficina de Ordenación Territorial del
Municipio de Fajardo, la Planificadora Betsy L. López Roldán, refirió una carta
al Presidente de la Legislatura Municipal explicándole el proceso y los
24
Anejo VI, en las págs. 33-36 del Apéndice.
T25
Anejo VII, en las págs. 37-42 del Apéndice.
26
Anejo VIII, en la pág. 43 del Apéndice.
27
Id. (énfasis suplido).
28
Anejo IX, en la pág. 44 del Apéndice.
11
diferentes cambios hechos hasta esa fecha al Plan Territorial de Fajardo desde
la celebración de las vistas públicas celebradas en noviembre de 2006. 29 En
dicha comunicación, la planificadora López Roldán señaló lo siguiente:
Desde la presentación del Plan Territorial, a finales del 2006, no
han ocurrido cambios significativos en éste. No obstante,
siguiendo las recomendaciones de la Junta de Planificación se
realizaron las siguientes modificaciones:
1. . . . .
2. Se eliminaron los siguientes Planes de Ensanche:
a. Dos Mares
....
3. El Plan de Ensanche Dos Mares se eliminó acogiendo la Orden
Ejecutiva del Gobernador, donde se declara la zona, donde
estaba propuesto el Hotel Dos Mares, como Corredor Ecológico
del Noreste. Toda esta zona fue clasificada como Suelo Rústico
Especialmente Protegido. Una vez entre en vigor el Plan Integral
de Usos de Terrenos y Manejo de la Reserva Natural Corredor
Ecológico del Noreste, elaborando por la Junta de Planificación y el
Departamento de Recursos Naturales, este documento formará
parte del Plan Territorial de Fajardo. 30
El 4 de septiembre de 2008, la Legislatura Municipal de Fajardo,
mediante la Ordenanza Núm. 6, Serie 2008-2009, aprobó el Plan de
Ordenación Territorial del Municipio de Fajardo. 31 Posteriormente, el 23 de
septiembre de 2008, el Alcalde Meléndez Rivera, firmó la Ordenanza Núm. 6,
Serie 2008-2009, aprobando el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de
Fajardo (en adelante “Ordenanza del PT de Fajardo”). 32 Finalmente, el 30 de
septiembre de 2008, la Secretaria de la Legislatura Municipal de Fajardo,
Maribel Millán Monge, refirió a la Junta de Planificación copia de la Ordenanza
Núm. 6, Serie 2008-2009, aprobando el Plan de Ordenación Territorial del
Municipio de Fajardo. 33 El POT de Fajardo fue finalmente remitido a la Junta
de Planificación, en su etapa final, el 29 de diciembre de 2008.
Previo a ello, el 14 de noviembre de 2008, el Municipio de Fajardo
sometió a la Junta de Calidad Ambiental una Declaración de Impacto
29
Anejo X, en las págs. 45-47 del Apéndice.
30
Id. en la pág. 46 del Apéndice (énfasis suplido).
31
Anejo XI, en las págs. 48-51 del Apéndice.
32
Id. en las págs. 50-51 del Apéndice.
33
Anejo XII, en la pág. 52 del Apéndice.
12
Ambiental Estratégica (DIA-E) sobre el Plan Territorial de Fajardo. 34 La DIA-E,
en su sección 1.3.3 sobre suelo rústico, menciona que los terrenos del CEN en
el municipio de Fajardo habían sido clasificados como suelo rústico
especialmente protegido en el Plan Territorial de Fajardo (en adelante “PT de
Fajardo”), en reconocimiento a su designación como reserva natural. 35 Dicha
información se presentó a su vez en forma gráfica como parte de la Ilustración
2 de la DIA-E del PT de Fajardo, en donde se muestra la clasificación de los
terrenos del municipio. 36 Por su parte, la Sección 1.4 de la DIA-E del PT de
Fajardo, y que trata sobre la Interacción del Plan Territorial de Fajardo con
otros planes, políticas y programas, discute en forma resumida el Plan
Integral. 37
Finalmente, la Sección 2.1.7 de la DIA-E del PT de Fajardo, la cual
discute las áreas naturales protegidas en los límites de este municipio, provee
una descripción y un mapa con la extensión de la entonces Reserva Natural del
CEN. 38 La Sección 3.2.2 de la DIA-E del PT de Fajardo, en la cual se discute la
calificación o zonificación propuesta en el Plan Territorial de Fajardo, se señala
que en este último se adoptó la calificación propuesta en el Plan Integral. 39
El 29 de enero de 2009, la JCA publicó un edicto anunciando el periodo
de comentario público para la DIA-E del PT de Fajardo. 40 El 27 de febrero de
2009, el demandante IDS sometió comentarios por escrito a la DIA-E del PT de
Fajardo a la JCA, recomendando su aprobación tras identificar que se habían
incorporado los comentarios sometidos en las vista pública de noviembre de
2006, sobre el Plan Territorial de Fajardo y con ello, todo lo relacionado a la
designación, clasificación y calificación de los terrenos de la entonces Reserva
Natural del CEN. Finalmente, el 28 de mayo de 2009 la JCA emitió la
Resolución Núm. R-09-13-2, en la cual determinó que la DIA-E del PT de
34
Anejo XIII, en las págs. 53-137 del Apéndice.
35
Id. en las págs. 69-70 del Apéndice.
36
Id. en la pág. 62 del Apéndice.
37
Id. en la pág. 72 del Apéndice.
38
Id. en las págs. 87-89 del Apéndice.
39
Id. en la pág. 112 del Apéndice.
40
Anejo XIV, en la pág. 139 del Apéndice.
13
Fajardo cumplía con los requisitos de la Ley sobre Política Pública Ambiental,
Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004, según enmendada. 41 Aprobado y
sometido, pues, el Plan Territorial de Fajardo, y culminado el proceso de
evaluación de impacto ambiental, todo bajo la premisa de que los terrenos del
CEN serían protegidos, de conformidad con su designación como Reserva
Natural, el asunto quedó sometido ante la consideración de la Junta de
Planificación.
Sin embargo, el 21 de octubre de 2009, la demandada JP adoptó la
Resolución Número PU-002-CEN-24(23) (en adelante “Resolución Derogatoria”)
para dejar sin efecto su Resolución de Designación, aún estando vigentes la OE
de 2007 y la OE de Designación. 42 En la Resolución Derogatoria, la JP solicita
al DRNA que revise el Plan Integral y los límites de la Reserva Natural del CEN.
De manera similar, el 30 de octubre de 2009, luego de emitida la Resolución
Derogatoria de la JP, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Luis G. Fortuño
Burset, amparándose en las alegaciones hechas por la JP en su Resolución
Derogatoria, emitió la Orden Ejecutiva Núm. OE-2009-042 (en adelante “OE
Derogatoria”), eliminando la Reserva Natural del CEN al revocar la OE de 2007
y la OE de Designación. 43
Posteriormente, el 3 de noviembre de 2009, la Junta de Planificación
adoptó la Primera Extensión a la Resolución Número PU-002-CEN-24(23). 44
Mediante la misma, la agencia notificó la intención de establecer y designar un
Área
de
Planificación
Especial
(APE)
para
los
terrenos
comprendidos
originalmente por la Reserva Natural del CEN, y a su vez “[d]ecretar una
moratoria de toda actividad de permisos, anteproyectos, cambios de
zonificación, consultas de ubicación y/o cualquier otro trámite disponible
relacionado al uso de los suelos u obra de construcción” en dichos terrenos,
hasta el 5 de mayo de 2010. 45
41
Anejo XIV, en las págs. 138-143 del Apéndice.
42
Anejo XV, en las págs. 144-159 del Apéndice.
43
Anejo XVI, en las págs. 160-165 del Apéndice.
44
Anejo XVII, en las págs. 166-170 del Apéndice.
45
Id. en la pág. 169 del Apéndice (énfasis suplido).
14
Finalmente, el 1 de marzo de 2010, vigente la moratoria autoimpuesta, la
Junta de Planificación emitió la Resolución objeto del presente recurso. 46
Mediante la misma, notificada el 5 de mayo de 2010 y de número JP-PT-24-1,
la referida agencia adoptó una versión distinta del Plan Territorial de Fajardo
que le había sido sometido en diciembre de 2008. Específicamente, el Plan
Territorial de Fajardo adoptado por la JP enmendó el uso de los suelos en los
terrenos del CEN y los designó como Área de Planificación Especial (APE),
clasificándolos a su vez como Suelo Rústico Común. A su vez, el PT de Fajardo
propone la ampliación de la carretera PR-976 a través de gran parte del margen
sur del CEN en dicho municipio, contrario al Plan Territorial de Fajardo
aprobado por el Municipio de Fajardo en su Ordenanza del PT de Fajardo y la
DIA-E del PT de Fajardo endosada por la Junta de Calidad Ambiental.
Finalmente, el 2 de mayo de 2010, el Gobernador de Puerto Rico, Hon.
Luis G. Fortuño Burset, emitió la Orden Ejecutiva, Boletín Administrativo
Núm. OE-2010-017 (en adelante “Orden Ejecutiva del PT de Fajardo”). 47
Mediante la misma, el Primer Mandatario aprobó el Plan Territorial de Fajardo
adoptado por la JP, en violación al Plan Territorial de Fajardo aprobado por el
gobierno municipal en su Ordenanza del PT de Fajardo, la DIA-E del PT de
Fajardo endosada por la JCA, y la moratoria establecida por la JP.
Inconformes con el antes mencionado proceder de la Junta de
Planificación y el Gobernador de Puerto Rico, comparecen hoy las partes
recurrentes de epígrafe mediante el presente escrito de revisión administrativa,
mediante el cual se solicita muy respetuosamente a este Honorable Tribunal
que tenga a bien revocar los dictámenes recurridos.
V. SEÑALAMIENTOS DE ERROR
1. ERRÓ LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN AL ADOPTAR Y FIRMAR
PARA APROBACIÓN UN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DEL MUNICIPIO DE FAJARDO EN VIOLACIÓN A LA LEY DE
MUNICIPIOS AUTÓNOMOS Y A SU REGLAMENTO SOBRE LOS
PLANES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y LA TRANSFERENCIA
Y ADMINISTRACIÓN DE FACULTADES (REGLAMENTO DE
46
Anejo I, en las págs. 1-6 del Apéndice.
47
Anejo II, en las págs. 7-8 del Apéndice.
15
PLANIFICACIÓN NÚM. 24), CONVIRTIENDO DICHA APROBACIÓN
EN NULA E INEFICAZ DE SU FAZ.
2. ERRÓ LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN AL ALTERAR
UNILATERALMENTE Y PROMULGAR EL PLAN TERRITORIAL DE
FAJARDO EN AUSENCIA DE UNA DECLARACION DE IMPACTO
AMBIENTAL ESTRATÉGICA QUE EXAMINARA LOS CAMBIOS EN
LOS
USOS
PROVISTOS
PARA
LOS
TERRENOS
QUE
COMPRENDEN EL CORREDOR ECOLÓGICO DEL NORESTE, EN
VIOLACIÓN AL ARTÍCULO VI, SECCIÓN 19 DE LA CONSTITUCIÓN
DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, LA LEY DE
POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL, EL REGLAMENTO PARA EL
PROCESO DE PRESENTACIÓN, EVALUACIÓN Y TRÁMITE DE
DOCUMENTOS
AMBIENTALES,
Y
LA
RESOLUCIÓN
INTERPRETATIVA DE LA JUNTA DE CALIDAD AMBIENTAL
SOBRE
DECLARACIONES
DE
IMPACTO
AMBIENTAL
ESTRATÉGICAS PARA PLANES, POLÍTICAS Y PROGRAMAS.
3. ERRÓ LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN AL ADOPTAR EL PLAN
TERRITORIAL DE FAJARDO EN VIOLACIÓN A LA MORATORIA
QUE LA PROPIA JUNTA DE PLANIFICACIÓN HABÍA EXTENDIDO
SOBRE LOS TERRENOS DEL CORREDOR ECOLÓGICO DEL
NORESTE.
VI. DISCUSIÓN DE LOS SEÑALAMIENTOS DE ERROR
A. Las violaciones relacionadas al proceso de aprobación de planes de
ordenación territorial
La Junta de Planificación es el organismo gubernamental creado con el
propósito de desarrollar los recursos humanos, económicos, ambientales y
físicos de forma coordinada para crear las condiciones necesarias que
propendan al desarrollo integral de la sociedad puertorriqueña. 23 LPRA § 62c
(2009). Su creación obedece a la necesidad de velar por la ordenada y
adecuada utilización de nuestros escasos terrenos y recursos naturales.
CONST. ELA, Art. VI, § 19. La Junta debe ejercer sus funciones cumpliendo con
la política pública del Estado Libre Asociado de “fomentar la participación de la
ciudadanía en el proceso de planificación de Puerto Rico”. 23 LPRA § 62v(a)
(2009), Municipio de San Juan v Bosque Real SE, 158 DPR 743 (2003). La Junta
de Planificación, al amparo de las facultades delegadas en su ley orgánica,
tiene la encomienda de guiar el desarrollo integral del país y fomentar el
bienestar social a través de dicho proceso. 23 LPRA § 62c (2009). Para ello se le
ha concedido facultad para reglamentar y conceder autorizaciones con relación
a la distribución de la población y los distritos de zonificación. En este
esquema, la zonificación o rezonificación y las consultas de ubicación son los
16
instrumentos a través de los cuales la Junta desempeña generalmente su
poder de implantar la política pública de planificación y urbanismo.
Con posterioridad, la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 del 30
de agosto de 1991, según enmendada, declara como política pública del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico otorgar a los municipios el máximo posible de
autonomía y proveerles las herramientas financieras y los poderes y facultades
necesarias para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo urbano,
social y económico. En función de este postulado, la Ley de Municipios
Autónomos otorgó a los municipios la capacidad para asumir nuevas funciones
que le delegue el Gobierno Central, entre ellas, la ordenación territorial, con el
fin de propiciar un uso juicioso y un aprovechamiento óptimo del territorio
para asegurar el bienestar de las generaciones actuales y futuras, promoviendo
un proceso de desarrollo ordenado, racional e integral de los mismos mediante
la preparación de planes de ordenación territorial. El Artículo 13.002 de la Ley
de Municipios Autónomos dispone que los planes de ordenación territorial
cumplirán con metas y objetivos dirigidos a promover el bienestar social y
económico de la población, entre los cuales se encuentran entre otros la “(2)
protección de recursos de agua superficiales y subterráneos, y su cuenca
inmediata, así como los sistemas ecológicos, hábitats de fauna y flora en
peligro de extinción, y otros sistemas y recursos naturales de valor
ecológico” y que en el proceso de su elaboración y adopción, se fomentará la
participación de la ciudadanía (Énfasis suplido). Dicha ley ordena también que
los planes de ordenación territorial deberán ser compatibles con las leyes,
políticas públicas, y reglamentos del Gobierno de Puerto Rico. Como parte de
las exigencias de la Ley 81 se estableció en su Art. 13 que los municipios, en el
ejercicio de la preparación de sus planes de ordenación territorial, “no
aprobarán desarrollos que puedan limitar o impedir el libre acceso del
público a las costas o playas, ni que conlleven su disfrute privado o
exclusivo en menoscabo o perjuicio del legítimo derecho del pueblo de
Puerto Rico al libre uso y disfrute de las mismas” (Énfasis suplido).
17
Los Planes de Ordenación Territorial que permite realizar dicha ley son
tres: el Plan Territorial, el Plan de Ensanche y el Plan de Área. El Plan
Territorial es el primero de los tres que deberá ser preparado, y será requisito
indispensable que esté en vigor para que el municipio pueda adoptar los
últimos dos.
El Plan Territorial definirá los elementos fundamentales de tal
ordenación y establecerá el programa para su desarrollo y ejecución, así como
el plazo de su vigencia. Como requisitos para la elaboración de dichos planes
es indispensable el proceso de evaluación ciudadana mediante reuniones con
la Junta de Comunidad, su presentación en vistas públicas, y la aprobación
correspondiente por la JP. Dicha participación, según concebida por la propia
ley, responde a una política pública de reformar el sistema de planificación de
los usos del terreno a los fines de hacer de la gestión municipal “un vínculo
fundamental entre el ciudadano y el gobierno” (Énfasis suplido). Véase
Memorial Explicativo del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal
y Transferencia y Administración de Facultades, Reglamento de Planificación
Núm. 24 de 20 de mayo de 1994. El Plan de Ordenación que se adopte será
el resultado de la consulta y coordinación entre las agencias públicas y el
municipio. 21 LPRA § 4609 (2009).
Los planes territoriales son el instrumento de ordenación integral y
estratégico que abarca todo el municipio y divide la totalidad del suelo en tres
clasificaciones: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rústico. 21 LPRA §
4603 (2009). Dentro de las definiciones incluidas en la Ley de Municipios
Autónomos, se establece que suelo rústico, y sus dos subcategorías de suelo
rústico común y suelo rústico especialmente protegido, se definen como sigue:
Significará una clasificación del terreno en el Plan Territorial y
estará constituido por los terrenos que el Plan Territorial considere
que deban ser expresamente protegidos del proceso urbanizador()
por razón, entre otros, de su valor agrícola y pecuario, actual o
potencial; de su valor natural; de su valor recreativo, actual o
potencial; de los riesgos a la seguridad o salud pública; o por no
ser necesarios para atender las expectativas de crecimiento urbano
en el futuro previsible de ocho (8) años. Art. 13.003(ee) de la Ley de
Municipios Autónomos
- Suelo rústico común: es aquel no contemplado para uso urbano o
urbanizable en un PT debido, entre otros, a que el suelo urbano o
18
el suelo urbanizable clasificado por el PT es suficiente para
acomodar el desarrollo urbano esperado.
- Suelo rústico especialmente protegido: es aquel no contemplado
para uso urbano o urbanizable en un PT, y que por su especial
ubicación, topografía, valor estético, arqueológico o ecológico,
recursos naturales únicos u otros atributos, se identifica como un
terreno que nunca deberá utilizarse como suelo urbano. (Énfasis
suplido)
21 LPRA § 4601 (2009). La clasificación de suelo rústico busca proteger
terrenos del proceso urbanizador.
Sin embargo, existe una distinción
fundamental, mientras que aquellos terrenos clasificados como suelo rústico
común están protegidos por un periodo de al menos ocho años desde la
vigencia
del
Plan
Territorial,
aquellos
clasificados
como
suelo
rústico
especialmente protegido nunca podrán ser urbanizados con el fin de
salvaguardar la integridad de sus características geográficas o topográficas, o
sus valores paisajistas, ecológicos o históricos.
Para materializar dicha acción, facultada por la Ley de Municipios
Autónomos, la Junta de Planificación aprobó el Reglamento Sobre Los Planes
De Ordenación Municipal y la Transferencia y Administración De Facultades,
Reglamento de Planificación número 24 o Reglamento número 5987, aprobado
el 15 de junio del 1994. De la exposición de motivos de dicho reglamento surge
que “la política pública enunciada en la nueva ley va dirigida a propiciar un
uso juicioso y aprovechamiento óptimo del territorio municipal para asegurar el
bienestar de las generaciones futuras y actuales, promoviendo un proceso de
desarrollo ordenado, racional, e integral de los terrenos. El proceso de
ordenación de los terrenos cuando se desarrolle a nivel Municipal, será a través
de un Plan de Ordenación Territorial. Estos planes contendrán las estrategias
para el manejo del suelo urbano, la transformación del suelo urbanizable a
suelo urbano de forma funcional, estética y compacta y la conservación,
protección, y utilización (de forma no urbana) del suelo rústico. El
municipio fomentará y promoverá la participación ciudadana en los
procesos de elaboración y adopción de los planes de ordenación”. (Énfasis
suplido).
19
Para que sean eficaces y entren en vigor los planes de ordenación, el
Tópico 5, sección 13 del Reglamento 24, establece los requisitos con los cuales
es exigido cumplir para lograr la vigencia de los planes de ordenación
territorial. El cumplimiento con dichos criterios es requisito sine qua non
para la vigencia de dicho plan. Esta sección dispone que “para entrar en
vigencia los planes requerirán su aprobación por la Asamblea Municipal,
su adopción por la Junta y la adopción del Gobernador del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. De conformidad con el artículo 13.02, al concluir la
elaboración del plan de ordenación en todas sus fases, se requerirá
primeramente la Aprobación de la Asamblea o Legislatura Municipal. Es
necesario distinguir que, no solo es un requisito indispensable dicha
aprobación por la Legislatura Municipal del Plan de Ordenación que se
pretende aprobar, sino que el cumplimiento con dicha aprobación es el
primer paso sin el cual el proceso para lograr su vigencia no puede
continuar. La ley otorga una clasificación jerárquica a la aprobación de la
Legislatura Municipal de la cual de dependen los pasos posteriores, entiéndase
la adopción de la Junta de Planificación en segundo lugar y por último la firma
o aprobación del Gobernador.
En el caso de autos, uno de los errores o controversias gira en torno al
incumplimiento de tales requisitos del Artículo 13.02. Sin embargo, adquiere
mayor importancia toda vez que se trata además de un plan el cual modifica o
enmienda, contrario a los objetivos de la ley y en ausencia de fundamentos
científicos válidos, la clasificación de unos terrenos de excepcional valor
ecológico como son los terrenos que comprenden el CEN. Es un hecho histórico
y de conocimiento general todas las gestiones gubernamentales, civiles y
científicas realizadas que validan y reafirman el incalculable valor ecológico del
CEN. Dichos esfuerzos gubernamentales han incluido también la asignación y
uso de fondos públicos significativos hacia este fin. Parte de los terrenos que
integran dicho singular valuarte ecológico ubican dentro de los límites
municipales del Municipio de Fajardo.
20
En el caso de autos, en cumplimiento con los criterios sobre la
aplicabilidad y responsabilidad de la ordenación territorial que impone la Ley
de Municipios Autónomos a los municipios, el Municipio de Fajardo en su Plan
de Ordenación Territorial, cumplió con los requisitos sobre participación
pública y vistas. Surgió de dichas vistas públicas, de forma prominente, las
preocupaciones y fundamentos científicos sobre el CEN que justifican y apoyan
su conservación y protección. Con posterioridad a dichos procesos, el
Municipio reconoció dicho valor ecológico.
Por ende, en su Plan Territorial,
clasificó
Suelo
los
terrenos
del
CEN
como
Rústico
Especialmente
Protegido 48 .
Es un hecho incontrovertible que como resultado de dicho proceso y
adoptando la recomendación de la propia Junta de Planificación de designación
como reserva natural de los terrenos del CEN, el Municipio de Fajardo eliminó
el Plan de Ensanche Dos Mares y acogió la Orden Ejecutiva del
Gobernador, donde se declara la zona, donde estaba propuesto el Hotel
Dos Mares, como Corredor Ecológico del Noreste y su consecuencia en el
Plan de Ordenación fue que toda esta zona fue clasificada como Suelo
Rústico Especialmente Protegido. Dicha gestión, a su vez, se concretó en
virtud de la responsabilidad que tiene el Municipio de Fajardo y la Junta de
Planificación de cumplir con el deber de conservar los recursos naturales al
amparo de la sección 19 de la Constitución.
Mediante misiva del 29 de agosto de 2008, suscrita por la Directora de
la Oficina de Planificación y Ordenación Territorial del Municipio de Fajardo,
Betsy L. López Roldán, se informó a la Legislatura Municipal sobre los procesos
y cambios al Plan Territorial de Fajardo que sería y debía ser presentado ante
la Legislatura Municipal para su aprobación mediante ordenanza, según
requerido por la Ley de Municipios Autónomos. Observe el Tribunal que los
Suelo Rústico Especialmente Protegido (SREP) es la clasificación de los terrenos del Plan
Territorial de Fajardo presentado y aprobado por Legislatura Municipal de Fajardo y referido a
la Junta de Planificación para adopción. La versión anterior del plan, presentada en vistas
públicas, contenía unos planes de ensanche que fueron rechazados y eliminados
instrumentando el Municipio en su lugar la clasificación SREP para el CEN. Es además la
versión del Plan que fue contemplada en la DIA–Estratégica refrendada por la Junta de Calidad
Ambiental.
48
21
cambios realizados en ese momento ocurrieron antes de presentarse el
propuesto Plan Territorial a la Legislatura Municipal. Como producto de dichos
cambios, el Plan de Ensanche había sido descartado y se clasificarían los
terrenos del CEN como suelo rústico especialmente protegido. En cumplimiento
con los requisitos reglamentarios del Reglamento 24, antes citado, el Municipio
de Fajardo presentó ante su Legislatura Municipal el Plan Territorial que
clasificaba los terrenos del CEN como suelo rústico especialmente protegido.
Así las cosas, el 4 de septiembre de 2008, a través de la Ordenanza Núm. 6
serie 2008-2009, se aprobó el Plan Territorial de Fajardo que incluía los
cambios realizados a priori a su presentación ante la Legislatura Municipal y
cuyos cambios fueron contemplados por éstos en dicha aprobación.
Conforme a la Ley de Municipios Autónomos y el Reglamento 24,
procedía la adopción por parte de la Junta de Planificación del Plan de
Ordenación Territorial, incluyendo su Plan Territorial, aprobado por la
Legislatura Municipal y el Alcalde de Fajardo, para recibir eventualmente su
aprobación mediante la firma del Gobernador. Sin embargo, con posterioridad
a la aprobación del Plan de Ordenación Territorial por la Legislatura Municipal
y el Alcalde de Fajardo, y antes de la firma del Gobernador, dicho plan fue
enmendado de forma unilateral por la Junta de Planificación.
La Junta de
Planificación enmendó la clasificación de los terrenos del CEN de suelo rústico
especialmente protegido a suelo rústico común, proponiendo a su vez su
designación como un área de planificación especial.
Estos cambios en
clasificación y designación no fueron presentados o discutidos en vistas
públicas ni aprobados por la Legislatura Municipal ni el Alcalde de Fajardo. Su
adopción por parte de la Junta de Planificación y posterior aprobación por
parte del Gobernador, por lo tanto, adolece de tener la aprobación mediante
ordenanza municipal conforme lo exige la Ley de Municipios Autónomos.
A su vez, la Junta de Planificación, al emitir la Resolución Derogatoria, el
21 de octubre de 2009, eliminó la designación de la Reserva Natural del CEN,
1 año y un mes luego de la aprobación del Plan Territorial mediante la
Ordenanza del PT de Fajardo. Dicha Resolución Derogatoria fue acogida por el
22
Gobernador por medio de la OE Derogatoria. Como verá el Honorable
Tribunal, tanto la Resolución Derogatoria como la OE Derogatoria tuvieron el
efecto de enmendar el Plan Territorial aprobado anteriormente por el gobierno
municipal en su Ordenanza del PT de Fajardo, al eliminar la clasificación de
suelo rústico especialmente protegido para los terrenos del CEN, dado que
dicha clasificación es la única compatible o conforme con la designación de un
área como reserva natural. Cabe destacar que estos cambios tienen también
el efecto de permitir la urbanización y otros usos en los terrenos que
anteriormente estaban prohibidos en el CEN, según la intención o propósitos
de la Legislatura Municipal y el Alcalde de Fajardo, por entre otras razones,
ser contrarios a los objetivos y usos dirigidos a la conservación, y a las
políticas públicas aplicables a terrenos de gran valor ecológico.
Estos cambios fueron refrendados en el Plan Territorial mediante la
Resolución del PT de Fajardo adoptada por la Junta de Planificación el 1 de
marzo del 2010, poco más de 5 meses después de que esta agencia derogara la
designación del CEN como reserva natural.
Es importante señalar también que la Resolución del PT de Fajardo
adoptada por la Junta de Planificación, y aprobada por el Gobernador
mediante la OE del PT de Fajardo, contempla la designación de los terrenos
del CEN como un área de planificación especial, designación que tampoco
surge del Plan Territorial aprobado por el gobierno municipal de Fajardo en su
ordenanza de 2008.
Dicho de otra forma, la Junta de Planificación y el Gobernador, a través
de la Resolución del PT de Fajardo y la Orden Ejecutiva del PT de Fajardo,
respectivamente, adoptaron o aprobaron un tercera versión del Plan Territorial
de Fajardo que nunca fue contemplada por el gobierno municipal de Fajardo,
ni presentada o surgida como resultado de comentarios vertidos en vistas
públicas, ni aprobada mediante ordenanza por la Legislatura Municipal de
Fajardo, contrario a lo dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos y el
Reglamento de los POTs. Las actuaciones de la Junta de Planificación y el
Gobernador tuvieron a su vez el efecto de revisar el Plan Territorial de Fajardo
23
aprobado por la administración municipal, es decir, la Legislatura Municipal y
el Alcalde de Fajardo.
Los Planes de Ordenación Territorial consisten de las normas que
ordenan el territorio municipal y que afectan los derechos sustantivos de los
individuos; es decir, crean derechos, imponen obligaciones y establecen un
patrón de conducta que tiene fuerza de ley. En otras palabras, son reglas
legislativas que requieren cumplan con los requisitos que la propia ley exige
sean
aplicadas
a
terceros.
Contrario
al
proceso
de
reglamentación
administrativo que contempla la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA §§ 2102 et
seq., que requiere que las agencias administrativas cumplan con ciertos
requisitos al aprobar, enmendar o derogar sus reglamentos, la Ley de
Municipios Autónomos expresamente establece cuales son los requisitos que
validan dicha reglamentación. Sin embargo, aunque no le son aplicables las
disposiciones de la LPAU, de forma análoga la Ley de Municipios Autónomos
estableció, con anterioridad al requisito de la aprobación por parte de la
legislatura municipal, el cumplimiento con requisitos de participación
ciudadana que incluyen el proceso de vistas públicas sobre la reglamentación
propuesta. La propia Ley de Municipios Autónomos contempla en su Art.
13.008 sobre Elaboración, adopción y revisión de los Planes de Ordenación, 21
LPRA § 4606, que la revisión parcial de los Planes de Ordenación requerirá la
celebración de vistas públicas en el municipio correspondiente, la
aprobación por la Legislatura Municipal mediante ordenanza, su adopción
por la Junta de Planificación y la ratificación por el Gobernador en los
siguientes elementos de un Plan de Ordenación; (a) Plan Territorial (1)
Documento de las Políticas del Plan incluido en el Memorial; (2) Los siguientes
planos incluidos en el Programa: (i) Infraestructura, (ii) Plan Vial, (iii)
Dotaciones Generales; (3) La sección del Programa de Proyectos de Inversión,
certificados por las agencias públicas; (4) Plano de Clasificación de Suelos; (5)
Planos de Ordenación; (6) Reglamentos de Ordenación. Las disposiciones de
esta ley establecen clara e indiscutiblemente que es necesaria, primero, la
24
presentación en vistas públicas, para su posterior aprobación por parte de la
Legislatura Municipal, de manera que se pueda enmendar o revisar un Plan
de Ordenación Territorial, como precepto fundamental y espina dorsal de la
autonomía municipal. La participación ciudadana mediante la presentación
del Plan de Ordenación Territorial en vistas públicas no consiste de un mero
formalismo inicial, sino de un requisito indispensable previo a cualquier
actuación municipal o del gobierno estatal. De igual manera, es un requisito
la aprobación mediante ordenanza de un Plan de Ordenación Territorial por
parte de la Legislatura Municipal, como cuerpo legislativo y rector de dicho
territorio, previo a cualquier intervención de la Junta de Planificación.
Los cambios o enmiendas realizados por la Junta de Planificación y el
Gobernador al Plan Territorial de Fajardo a posteriori de haber obtenido la
aprobación de la Legislatura Municipal constituyen una reclasificación al uso
de los suelos en el CEN que han provocado para todo fin práctico una revisión
parcial del plan y cuyos cambios soslayan y atropellan los recursos de alto
valor ecológico de dicho municipio en su suelo rústico especialmente
protegido. Por virtud de la Ley de Municipios Autónomos era requerido que
antes de la firma del Gobernador y la adopción del Plan de Ordenación
Territorial por parte de la Junta de Planificación, dichos cambios hubiesen
sido presentados en vistas públicas y aprobados posteriormente por la
Legislatura Municipal.
Varias razones coligen a que las actuaciones de la Junta de Planificación
y el Gobernador son violatorias de la Ley 81 y el Reglamento de los POTs.
Primero dichos cambios o enmiendas constituyen una enmienda parcial al
Plan de Ordenación Territorial de Fajardo aprobado por la Legislatura
Municipal, pues ocurrieron con posterioridad a la aprobación de la Ordenanza
del PT de Fajardo; segundo no fueron ni han sido presentados en un proceso
de participación pública o vistas públicas según dispone la ley; tercero, no han
sido presentados con sus enmiendas ante la Legislatura Municipal para su
aprobación antes de su adopción por la Junta de Planificación en marzo de
2010 y la firma del Gobernador en mayo de 2010. Por lo tanto, el Plan de
25
Ordenación Territorial de Fajardo adoptado por la Junta de Planificación y
aprobado por el Gobernador es nulo e ineficaz toda vez que viola los preceptos
de la Ley de Municipios Autónomos para la aprobación y vigencia del mismo.
A su vez, la actuación de la Junta de Planificación excede su facultad sobre
este asunto.
Nuestro Tribunal Supremo ha establecido reiteradamente que al
determinarse si una agencia cuenta con facultad para reglamentar cierto
asunto o actuar de cierta forma hay que atenerse a lo dispuesto en su ley
habilitadora. Franco v. Depto. de Educación, 148 DPR 703, 711-12 (1999); De
esa manera se evita que la agencia exceda el marco de autoridad delegado por
la Asamblea Legislativa y actúe de manera ilegal o ultra vires. Puerto Rico
Telephone Co. v. Junta Reglamentadota de Telecomunicaciones, 2000 TSPR 83.
De igual forma, la regla o reglamento debe ser razonable. Franco, 148 DPR en
la pág. 712. Es necesario reconocer que aunque la Ley Orgánica de la Junta
de Planificación le faculta para emitir resoluciones sobre asuntos de
naturaleza sobre el uso de los suelos, la Ley de Municipios Autónomos
específicamente realiza o promueve una delegación de poderes a los
municipios a través de los Convenios de Transferencias de Facultades a los
Municipios. La propia Ley de Municipios Autónomos otorga a la Junta de
Planificación una facultad limitada para que evalúe y apruebe los Planes de
Ordenación Territorial que hayan cumplido con los requisitos impuestos,
entiéndase, que haya sido previamente presentado en vistas públicas y
avalado
y
aprobado
por
la
Legislatura
Municipal
del
municipio
correspondiente. De una lectura del artículo 13.00 de la Ley de Municipios
Autónomos surgen las disposiciones legales relacionadas con la delegación de
funciones de la Junta de Planificación y, se desprende que el legislador no
tuvo la intención de autorizar a esta agencia la capacidad de aprobar un Plan
de Ordenación Territorial en ausencia de estos dos trámites legales. Esta Ley
especifica el requisito de celebración de vistas públicas y la aprobación por la
Legislatura Municipal previo a su adopción por parte de la Junta de
Planificación.
Siendo esto así, la Junta de Planificación actuó ultra vires y
26
más allá del poder delegado. Comité de Vecinos Pro-Mejoramiento, Inc. v. Junta
de Planificación de Puerto Rico, 147 DPR 750. Es por lo tanto, jurídicamente
inválido el que la Junta de Planificación apruebe un Plan de Ordenación
Territorial o enmienda parcial al mismo de forma unilateral sin que cuente con
el aval de la legislatura municipal a priori por medio de ordenanza. De hecho,
las actuaciones o enmiendas realizadas por la Junta de Planificación y por
ende, el Gobernador, sin dicha aprobación legislativa son ineficaces e inválidas
ab initio y el efecto jurídico sobre dicho Plan, al no entrar en vigor, es que no
puede ser aplicado por no tener vigencia alguna.
Al igual que ocurre cuando se promulga un reglamento al amparo de la
LPAU, una regla o reglamento aprobado [...] será nulo si no cumpliera
sustancialmente con las disposiciones de [la LPAU]. De forma análoga, es nulo
un plan de ordenación territorial que no cumple con las disposiciones del
Artículo 13 de la Ley de Municipios Autónomos.
Evidentemente,
a
fin
de
evaluar
una
impugnación
bajo
dicho
fundamento es necesario tomar en cuenta cuáles son los requisitos que la ley
considera de ineludible cumplimiento. Al respecto, la letra de la ley es clara
sobre la obligatoriedad con el requisito inicial sobre su aprobación por la
Asamblea Municipal, requisito que es igualmente exigible cuando como en este
caso el plan de ordenación territorial sufre de enmiendas parciales o cambios
que
no
habían
sido
presentados
y
aprobados
anteriormente.
Dicha
obligatoriedad va ligada, según la propia ley, al requisito indispensable e
ineludible de que la regla propuesta o, en este caso, el plan propuesto
(incluyendo la revisión parcial) sea objeto de vistas públicas. El profesor
Fernández Quiñones señala que según el texto de la LPAU “es imprescindible
cumplir con los requisitos de la notificación de la regla propuesta, concesión de
oportunidad a la ciudadanía de presentar sus escritos y publicación de la regla
adoptada como precepto del debido proceso de ley procesal”. Fernández
Quiñones, supra, págs. 120-21.
En conclusión, el Plan de Ordenación de Fajardo adoptado por la Junta
de Planificación y aprobado por el Gobernador, es nulo de su faz y no adquirió
27
vigencia alguna, debido a que las actuaciones de la Junta de Planificación y del
Gobernador fueron ultra vires. Además, las actuaciones sobre unas enmiendas
o enmienda parcial al Plan de Ordenación Territorial de Fajardo no han
cumplido con el requisito de ley de haber sido aprobadas por la Legislatura
Municipal de Fajardo, ni haber sido objeto de las consultas públicas, ambas
condiciones requeridas por la Ley de Municipios Autónomos. Por lo tanto, el
error fue cometido.
B. El error de promulgar un Plan de Ordenación Territorial en violación
a la política pública ambiental articulada en la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico y en la Ley sobre política pública
ambiental
1. Derecho Aplicable
a. Marco constitucional
La política pública en torno a la protección y conservación del
medioambiente en Puerto Rico es clara y de origen constitucional.
La
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece en su Artículo
VI, sección 19, que será política pública “la más eficaz conservación de los
recursos naturales, así como el mayor aprovechamiento de los mismos para el
beneficio de la comunidad . . .”.CONST. ELA, Art. VI § 19. Esta cláusula colocó a
Puerto Rico en el sitial de países con constituciones vanguardistas, para el
1952, al dotar con rango constitucional la protección del medio ambiente.
Los debates en la Convención Constituyente en torno a la referida
disposición son particularmente reveladores en cuanto al propósito y alcance
que nuestros delegados pretendieron darle. Propuesto por el Dr. Pablo Morales
Otero que la política pública del Estado en torno a la conservación de nuestros
recursos naturales ostentara rango constitucional, III JOSÉ TRÍAS MONGE,
HISTORIA CONSTITUCIONAL
DE
PUERTO RICO 235 (1982), el delegado Jaime Benítez
se opuso a su inclusión. 3 DIARIO
DE
PUERTO
RICO
2114
(Ed.
DE
SESIONES
DE LA
Conmemorativa
CONVENCIÓN CONSTITUYENTE
2003).
Razonó
éste
que
proposiciones como ésta son “innecesari[as]”, puesto que “no constituyen
justificación alguna para que se le otorgue rango constitucional a una
28
exhortación”, que era todo lo que dicha cláusula hacía, según el delegado
Benítez. Id. en la pág. 2115.
En respuesta a la solicitud de eliminación de Jaime Benítez, el delegado
Santiago Polanco Abreu expresó que, al recomendar la inclusión de la referida
disposición, se estaba siguiendo el ejemplo de varios estados de Estados
Unidos, así como de varios países. Id. en las págs. 2115-16. Indicó también
Polanco Abreu que la cláusula no era meramente exhortativa, como indicaba el
delegado Benítez. En particular, éste expresó lo siguiente:
No hay un error teórico. Estamos concientes de lo que estamos
haciendo. Estamos estructurando algo, la conservación del
recurso natural.
Puerto Rico es una isla. Debemos tener preocupación. El doctor
Morales señaló una proposición específica para eso. . . . [L]a
comisión ha tenido elementos de juicio adecuados para llegar a
una determinación.
Por esos fundamentos, señor Presidente, nosotros sostenemos que
la Convención debe aprobar la recomendación que se ha formulado
y votar en contra de la enmienda del señor Benítez.
Id. en la pág. 2116 (énfasis suplido). Sometido así el asunto a votación, la
propuesta de eliminación de la cláusula fue derrotada, y Puerto Rico pasó a
pertenecer a la creciente lista, de ya más de 130 países y de al menos 45
estados de Estados Unidos, que tienen algún tipo de cláusula constitucional
relacionada al ambiente. Véase James R. May, Constituting Fundamental
Environmental Rights Worldwide, 23 PACE ENVTL. L. REV. 113, 129-33, 146-82
(2006)
(enumerando
cláusulas
constitucionales
a
través
del
mundo);
Environmental and Natural Resources Provisions in State Constitutions, 22 J.
LAND
RESOURCES
&
ENVTL.
L.
73
(2002)
(enumerando
disposiciones
constitucionales en los estados de EE.UU.). Aclarando aún más la intención de
los constituyentes, el Informe de la Comisión de Disposiciones Transitorias y
Asuntos Generales señaló lo siguiente:
Es nuestro propósito señalar con absoluta claridad la conveniencia
y necesidad de que se conserven los recursos naturales en Puerto
Rico. Siendo Puerto Rico una isla y teniendo pocos recursos
naturales, debe haber una preocupación constante por parte
del Estado en el uso, desarrollo, aprovechamiento y
conservación de los mismos. La conservación de la tierra, los
bosques, los peces, las aguas, las aves, las minas y las salinas,
entre otros, debe ser una de las funciones primordiales de
nuestro Gobierno.
29
El Estado debe estudiar, y controlar hasta donde ello fuere posible,
el desarrollo de sus recursos naturales. Entendemos por
“conservar”, el estudio y control de los recursos para evitar la
dilapidación de los mismos.
El concepto “conservar” conlleva, además, la facultad de la
Asamblea Legislativa para suspender o abolir la caza o la pesca y
controlar, cuando lo estime necesario y conveniente, la explotación
y desarrollo de otros recursos naturales que existen actualmente o
surjan en el futuro.
4 DIARIO
DE
SESIONES
DE LA
CONVENCIÓN CONSTITUYENTE
DE
PUERTO RICO, supra,
en la pág. 2622 (énfasis suplido).
Aunque inicialmente no fue utilizada por nuestro más alto foro judicial,
véase III TRÍAS MONGE, HISTORIA CONSTITUCIONAL
DE
PUERTO RICO, supra, en la
pág. 235 (expresando, en el 1982, que “[n]o ha sido hasta hace relativamente
poco tiempo que [la] disposición . . . [pasó] a ser parte de nuestra constitución
viviente”), el Tribunal Supremo ha dado cierto uso y contenido a nuestra
cláusula ambiental. Así, por ejemplo, las expresiones iniciales de dicho foro con
relación a la cláusula sirvieron para contextualizar la aplicación de la doctrina
de legitimación activa en casos ambientales. Véase Salas Soler v. Secretario de
Agricultura, 102 DPR 716, 722-23 (1974); Cerame Vivas v. Secretario de Salud,
99 DPR 45 (1970). Además, la citada cláusula influyó considerablemente
también en el que, durante algún tiempo en nuestra jurisdicción, existiera una
norma de revisión rigurosa a las decisiones administrativas que incidían sobre
asuntos ambientales. Véase Municipio de San Juan v. JCA, 152 DPR 673, 74243, 747-48 (2000) (opinión de conformidad emitida por el entonces Juez
Asociado Hernández Denton) (celebrando que el Tribunal Supremo finalmente
adoptase “un criterio especialmente riguroso para revisar las decisiones de las
agencias administrativas en asuntos ambientales”). Véase también Liana Fiol
Matta, De regreso al futuro: El hard look y la “nueva” revisión judicial rigurosa
en casos ambientales, 72 REV. JUR. UPR 71 (2003). Por último, la cláusula
constitucional de conservación ambiental ha sido utilizada más recientemente
como fundamento para reconocer la existencia de una causa de acción por
responsabilidad civil extracontractual, por daños al ambiente. Rivera Colón v.
Díaz Arocho, 165 DPR 408, 423-24, 426 (2005).
30
Por otra parte, el Tribunal Supremo ha sido meridianamente claro en
cuando a que la cláusula constitucional sobre protección ambiental es
justiciable. Así, pues, en Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 DPR 449 (1992), dicho
Foro expresó que la citada sección “no se reduce a un mero postulado de
principios”. Id. en la pág. 460. Continuó nuestro Tribunal Supremo:
Los forjadores de nuestra Constitución tenían meridianamente
clara su visión del ser humano y su interrelación e
interdependencia sistémica con los recursos naturales y con la
naturaleza de la cual forma parte integral. El hombre es tanto un
componente como un interactor en su medio ambiente natural,
físico, social, económico y político. Esta visión integral del hombre,
de su medio ambiente y de la naturaleza en general permea el
principio constitucional de que todos tenemos la esperanza de un
mundo mejor basado en los principios expuestos en el Preámbulo y
en la Carta de Derechos de la Constitución. El medio ambiente
natural y la naturaleza no sólo sirven el propósito de que el
hombre pueda utilizarlos para su subsistencia material, sino para
su recreación y uso del tiempo libre, para la contemplación de su
belleza y majestuosidad, para sentirse orgulloso de su patria, para
mejorar su calidad de vida, y para lograr un desarrollo integral de
la personalidad y su autorealización como ser humano.
La política pública sobre los recursos naturales expuesta en
nuestra Constitución es una protección de lo que comúnmente
llamamos “la naturaleza”. Es una protección frente al Estado,
la sociedad, el gobierno, e incluso el hombre, que en el mundo
contemporáneo, sin darse cuenta que está socavando su propia
existencia, destruye la naturaleza en aras de un materialismo
y un consumismo rampante, creando desbalances sistémicos
irreversibles.
Id. en las págs. 461-62 (énfasis suplido). De conformidad con lo anterior, ya
desde Paoli Méndez ha quedado evidente que la cláusula constitucional
ambiental provee garantías contra las actuaciones del Estado, así como contra
las de entes privados, en detrimento de la conservación de nuestros recursos
naturales o, en palabras del propio Tribunal, “de lo que comúnmente llamamos
‘la naturaleza’”. Además, el Tribunal Supremo en Paoli Méndez aclara que las
leyes ambientales vienen a implementar el referido mandato constitucional, por
lo que deben interpretarse de manera consistente con el mismo. Véase id. en
las págs. 462-64.
Las citadas expresiones serían reiteradas y precisadas por el Tribunal
Supremo en Misión Industrial v. JCA, 145 DPR 908 (1998). Allí, el Tribunal
expresó en términos categóricos que la disposición constitucional es “un
mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier
31
estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste”. Id. en la pág. 919.
Continuó el Tribunal Supremo:
Conforme a este claro historial constitucional, en Puerto Rico,
cualquier decisión o determinación del Estado que incida
sobre los recursos naturales debe responder cabalmente al
doble mandato del Art. VI, Sec. 19 de la Constitución del
E.L.A., supra, de lograr la más eficaz conservación de los recursos
naturales, a la vez que se procura el mayor desarrollo y
aprovechamiento de esos recursos para el beneficio general de la
comunidad. Dicha sección fija de modo incuestionable el criterio
jurídico primordial para juzgar la validez o interpretar el
significado de cualquier norma o decisión relativa al uso o
protección de los recursos naturales formulada por la Asamblea
Legislativa o por cualquier agencia, departamento, municipio o
instrumentalidad gubernamental.
Id. en las págs. 919-20 (énfasis suplido). De conformidad con lo anterior, en
Misión Industrial se aclara aún más el hecho que la cláusula constitucional
ambiental es justiciable, es decir, que establece el criterio rector para examinar
la validez de “cualquier norma o decisión relativa al uso o protección de los
recursos naturales formulada” por el Estado, y que convierte en nula cualquier
actuación incompatible con la misma, pues “prevalece sobre cualquier
estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste”. Id. en las págs.
919-20. La referida interpretación ha sido posteriormente confirmada por el
Tribunal Supremo en Municipio de San Juan v. JCA, 152 DPR 673 (2000) y
Rivera Colón v. Díaz Arocho, 165 DPR 408 (2005).
En virtud de lo expresado, además de declarar la política pública hacia
los recursos naturales, la Sección 19 del Artículo VI de la Constitución de
Puerto Rico establece “una norma sustantiva que fija un criterio jurídico para
medir la validez de las actuaciones del Estado cuando las mismas tienen el
potencial de afectar el ambiente”. Municipio de San Juan v. JCA, 152 DPR 673,
748 (2000) (opinión de conformidad emitida por el entonces Juez Asociado
Hernández Denton) Así, la cláusula constitucional protectora de los recursos
naturales es una limitación a los poderes del Estado que determina la validez
toda norma o decisión gubernamental que pueda afectar el uso o protección de
los recursos naturales. Estando sujetos, pues, al citado “mandato ineludible”
ambiental de la Constitución, las actuaciones de las partes codemandadas
venían obligadas a ceñirse al mismo.
32
b. Ley de Política Pública Ambiental, su Reglamento, y la Resolución
Interpretativa sobre Declaraciones de Impacto Ambiental Estratégicas de la
Junta de Calidad Ambiental
Para implantar adecuadamente el mandato constitucional, durante las
últimas décadas se han legislado una serie de mecanismos tutelares. En el año
1970 se aprobó la Ley sobre Política Pública Ambiental (en adelante, LPPA), Ley
Núm. 9 del 8 de junio de 1970, 12 LPRA §§ 1121 et seq. (derogadas), con el fin
primordial de añadir contenido procesal y sustantivo a la disposición
constitucional. Esta ley fue enmendada por la Ley Núm. 416 del 22 de
septiembre de 2004, 12 LPRA §§ 8001 et seq (2009), la cual tiene los siguientes
propósitos: (1) establecer una política pública que estimule una deseable y
conveniente armonía entre el hombre y su medio ambiente; (2) fomentar los
esfuerzos que impedirían o eliminarían daños al ambiente y la biosfera y
estimular la salud y el bienestar del hombre; y (3) enriquecer la comprensión
de los sistemas ecológicos y fuentes naturales importantes para Puerto Rico.
Id. Art. 2 (citado en anotaciones de 12 LPRA § 8001 (2009)).
La declaración de política pública enunciada en la LPPA impone a las
agencias e instrumentalidades públicas el deber de tomar en consideración los
efectos de las decisiones gubernamentales sobre el medioambiente:
A. El Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en pleno
reconocimiento del profundo impacto de la actividad del hombre en
las interrelaciones de todos los componentes del medio ambiente
natural, especialmente las profundas influencias del crecimiento
poblacional, la alta densidad de la urbanización, la expansión
industrial, recursos de explotación y los nuevos y difundidos
adelantos tecnológicos y reconociendo, además, la importancia
crítica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental para el
total bienestar y desarrollo del hombre, declara que es política
continua del Gobierno del Estado Libre Asociado, incluyendo
sus municipios, en cooperación con las organizaciones públicas y
privadas interesadas, el utilizar todos los medios y medidas
prácticas, incluyendo ayuda técnica y financiera, con el
propósito de alentar y promover el bienestar general y asegurar
que los sistemas naturales estén saludables y tengan la
capacidad de sostener la vida en todas sus formas, así como la
actividad social y económica, en el marco de una cultura de
sustentabilidad, para crear y mantener las condiciones bajo las
cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en armonía
productiva y cumplir con las necesidades sociales y económicas y
cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras
generaciones de puertorriqueños.
B. El Estado Libre Asociado reconoce que toda persona tiene
derecho y deberá gozar de un medio ambiente saludable y que toda
persona tiene la responsabilidad de contribuir a la conservación y
33
mejoramiento del medio ambiente. Asimismo, toda persona
responsable por la contaminación de nuestros suelos, aguas y
atmósfera tiene la obligación de responder por los costos de la
descontaminación o restauración y, cuando procediere, compensar
al pueblo de Puerto Rico por los daños causados.
12 LPRA § 8001 (2009) (énfasis suplido). A su vez, a la Junta de Calida
Ambiental (JCA), instrumentalidad pública cuya ley orgánica es la LPPA, se
delegó la fiscalización del cumplimiento del mencionado estatuto. García Oyola
v. JCA, 142 DPR 532 (1997). Según el Tribunal Supremo “[l]a función de la JCA
se extiende a velar por el fiel cumplimiento de la política pública y requisitos
procesales y sustantivos contenidos en la ley y los reglamentos aprobados a su
amparo”. Id. en la pág. 536. Así también, en su Artículo 4, la LPPA indica lo
siguiente:
A. Para llevar a cabo la política que se establece en el Artículo 3 de
esta Ley, es responsabilidad continua del Estado Libre Asociado
utilizar todos los medios prácticos, en armonía con otras
consideraciones esenciales de la política pública, para mejorar
y coordinar los planes, funciones, programas y recursos del Estado
Libre Asociado con el fin de que Puerto Rico pueda:
1. cumplir con las responsabilidades de cada generación
como custodio del medio ambiente para beneficio de las
generaciones subsiguientes;
2. asegurar para todos los puertorriqueños paisajes seguros,
saludables, productivos y estéticos y culturalmente
placenteros;
3. lograr el más amplio disfrute de los usos beneficiosos del
medio ambiente sin degradación, riesgo a la salud de o
seguridad u otras consecuencias indeseables;
4. preservar los importantes aspectos históricos, culturales y
naturales de nuestro patrimonio y mantener, donde sea
posible, un medio ambiente que ofrezca diversidad y
variedad a la selección individual;
5. lograr un balance entre la población y el uso de los
recursos que permita altos niveles de vida y una amplia
participación de las amenidades de la vida; y,
6. mejorar la calidad de los recursos renovables y velar por el
uso juicioso de aquellos recursos que sufran agotamiento.
12 LPRA § 8001a (2009) (énfasis suplido). De conformidad con lo anterior, el
Tribunal Supremo ha expresado que la LPPA constituye el primer y principal
esquema estatutario adoptado en Puerto Rico para atender de modo integral
los asuntos concretos que se plantean en el País en relación con la
administración del medio ambiente. Misión Industrial de PR v. JCA, 145 DPR
908 (1998); Municipio de Loíza v. Sucn. Marcial Suárez, 154 DPR 333 (2001).
34
Por su parte, el Artículo 4 (B) lee de la siguiente manera:
Todos los departamentos, agencias, municipios, corporaciones e
instrumentalidades públicas del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico y sus subdivisiones políticas deberán, al máximo grado
posible, interpretar, aplicar y administrar todas las leyes y
cuerpos reglamentarios vigentes y los que en lo futuro se
aprueben en estricta conformidad con la política pública
enunciada en el Artículo 3 de esta Ley. Asimismo, se ordena a
los departamentos, agencias, municipios, corporaciones e
instrumentalidades públicas del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico y sus subdivisiones políticas que en la implantación
de la política pública de esta Ley, cumplan con las siguientes
normas:
1. Utilizar un enfoque sistemático interdisciplinario que
asegurará el uso integrado de las ciencias naturales y
sociales y del arte de embellecimiento natural artístico al
hacer planes y tomar decisiones que puedan tener un
impacto en el medio ambiente del hombre.
2. Identificar y desarrollar métodos y procedimientos, en
consulta y coordinación con la Junta de Calidad Ambiental
establecida bajo el Título 11 de esta Ley, que aseguren no
sólo la consideración de factores económicos y técnicos, sino
igualmente aquellos factores referentes a los valores y
amenidades establecidos, aún cuando no estén medidos y la
evaluados económicamente.
3. Incluir en toda recomendación o informe sobre una
propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar
cualquier acción o promulgar cualquier decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad
del medio ambiente, una declaración escrita y detallada
sobre:
a) el impacto ambiental de la legislación propuesta, de
la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse;
b) cualesquiera efectos adversos al medio ambiente
que no podrán evitarse si se aprobase y aplicase la
propuesta legislación, si se efectuase la acción o
promulgase la decisión gubernamental de que se trate.
c) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción
o decisión la gubernamental en cuestión;
d) la relación entre usos locales a corto plazo del medio
ambiente y la conservación y mejoramiento de la
productividad a largo plazo; y,
e) cualquier compromiso irrevocable o irreparable
los recursos naturales que estarían envueltos en
legislación propuesta, si la misma se implementase;
la acción gubernamental, si se efectuase; o en
decisión, si se promulgase.
de
la
en
la
12 LPRA § 8001a (2009) (énfasis suplido). Este Artículo de la LPPA ha sido
objeto de extensa jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico de la
cual surge que el mismo: (a) es obligatorio, y (b) que cualquier decisión o acción
gubernamental tomada o implementada en violación a dicho artículo carece de
validez y efectividad legal.
35
El Tribunal Supremo ha señalado que la frase “cualquier acción” de la
LPPA “denota la intención de incluir una amplia gama de actividades que
puedan causar impacto sobre el medio ambiente”. Municipio de Loíza, 154 DPR
en la pág. 349. Así, pues, en la Sección 203 de su Reglamento para el proceso
de presentación, evaluación y trámite de documentos ambientales, Reglamento
Núm. 6510 del 22 de agosto de 2002 (en adelante, Reglamento 6510), la JCA
definió “acción” de la siguiente manera:
La toma de decisiones por parte de una Agencia Proponente
mediante la cual se proponga realizar una acción o actividad que
pueda ocasionar algún impacto sobre el ambiente. El término
acción incluye pero no se limita a las siguientes actividades:
expedición de licencias, concesiones o permisos, adopción de
reglamentos o normas, asignación o liberación de fondos, o
cambios sustanciales en la política pública de las agencias y sus
programas; para aprobar proyectos a través de permisos o
cualquier otra decisión reguladora, de zonificación o
rezonificación de áreas y propuestas de legislación.
Sección 203, Reglamento 6510 (énfasis suplido). Véase también Municipio de
Loíza, 154 DPR en la pág. 350 n.7 (citando con aprobación una definición
similar, en una versión anterior del mismo Reglamento).
Los
Planes
de
Ordenación
Territorial
de
los
Municipios
están
comprendidos dentro de esta definición. Según el Artículo 13.003 de la Ley de
Municipios Autónomos, este documento es “el Plan de un municipio para
disponer el uso del suelo dentro de sus límites territoriales y promover el
bienestar social y económico de la población e incluirá el Plan Territorial, el
Plan de Ensanche y el Plan de Area”. 21 LPRA § 4601 (2009) (énfasis suplido).
A su vez, la referida Ley define plan territorial de la siguiente manera:
“[s]ignificará el Plan de Ordenación que abarca un municipio en toda su
extensión territorial, que enuncia y dispone la política pública sobre su
desarrollo y sobre el uso del suelo”. Id. (énfasis suplido). Finalmente, el
citado Artículo define “ordenación territorial” como “la organización o
regulación de los usos, bienes inmuebles y estructuras de un territorio para
ordenarlo en forma útil, eficiente y estética, con el propósito de promover el
desarrollo social y económico, lograr el buen uso de los suelos y mejorar la
calidad de vida de sus habitantes presentes y futuros”. Id. Así, pues, dado que
36
estos planes determinan el uso de los suelos dentro de las distintas
demarcaciones municipales, así como la política pública sobre el desarrollo en
tales áreas, éstos caen bajo la categoría de acciones, como la zonificación y la
reglamentación, cubiertas por la LPPA y el Reglamento 6510.
Sin embargo, concientes de las particularidades de este tipo de acciones,
el 31 de enero de 2006, la JCA emitió la Resolución Interpretativa Núm. RI-061, mediante la cual se establecen las pautas a seguir para la preparación de
una Declaración de Impacto Ambiental Estratégica (DIA-E). 49 En dicho
documento se expresa que las DIA-E serán preparadas cuando las agencias
proponentes interesen crear planes, políticas o programas, el primero de los
cuales se define como “cualquier declaración que indique cómo una
organización
gubernamental
se
propone
lograr
los
objetivos
deseados,
especificando tales objetivos, sus políticas, estrategias, programas, proyectos y
recursos”. 50 Así, pues, no cabe duda que la acción objeto de impugnación en el
presente recurso está sujeta al cumplimiento de la LPPA. 51
Por otra parte, la Regla 251 del Reglamento 6510 establece que una DIA
debe “prepararse lo antes posible dentro del proceso decisional y previo a
establecer cualquier compromiso de naturaleza irrevocable de los
recursos o del ambiente”, y que “[e]l proceso de presentación, análisis y
trámite de los documentos ambientales dispuesto en este reglamento deben
concluirse
previo
al
inicio
del
proyecto
o
acción
gubernamental
propuesta” (énfasis suplido). Dicha Regla es, a su vez, similar a la Sección
1502.5 del Reglamento aplicable del Council on Environmental Quality,
49
Anejo XX, en las págs. 173-184 del Apéndice.
Id. en la pág. 173 del Apéndice (citando la Resolución de la JCA Núm. R-04-42-1, del 31 de
diciembre de 2004).
50
No está del todo claro si la JCA tenía autoridad para crear la figura de la DIA-E mediante
una Resolución Interpretativa, en vez de mediante enmienda al Reglamento 6510, o de si la
LPPA permite la presentación de un documento como tal. Sin embargo, para efectos del
presente recurso, es innecesario que este Honorable Tribunal se exprese sobre dicha
controversia. Dado que la referida Resolución se presume válida, y fue acatada durante este
procedimiento por todas las partes en el presente litigio, la controversia se ciñe a determinar si
la Junta de Planificación cumplió con la LPPA, el Reglamento 6510 y la Resolución
Interpretativa al modificar unilateralmente y aprobar un POT con una clasificación de los
suelos para el área del CEN que no formó parte de la DIA-E aprobada por la JCA, la cual
contemplaba que dichos terrenos serían parte de una Reserva Natural.
51
37
implementanto el homólogo federal a la LPPA, el National Environmental
Policy Act (NEPA):
An agency shall commence preparation of an environmental impact
statement as close as possible to the time the agency is developing
or is presented with a proposal so that preparation can be
completed in time for the final statement to be included in any
recommendation or report on the proposal. The statement shall be
prepared early enough so that it can serve practically as an
important contribution to the decisionmaking process and will not
be used to rationalize or justify decisions already made.
40 C.F.R. § 1502.5 (2009). Varios circuitos apelativos federales se han
expresado sobre el requisito de temporalidad del trámite de evaluación
ambiental antes aludido. Así, por ejemplo, en National Wildlife Federation v.
Appalachian Regional Commission, 677 F.2d 883 (Cir. D.C. 1981), el Tribunal
expresó que “una agencia no puede retrasar la preparación de una DIA
programática a tal nivel que el documento no tenga ninguna utilidad en el
proceso decisional. Ello sería una evasión irrazonable e ilegal de NEPA”. Id. en
la pág. 890 n.35 (traducción suplida) (“[A]n agency may not so delay the
preparation of a programmatic EIS that the document could no longer have any
useful decisionmaking function. This would be an unreasonable, hence
unlawful, evasion of NEPA.”). Véase también Susquehanna Valley Alliance v.
Three Mile Island Nuclear Reactor, 619 F.2d 231, 241 (3er Cir. 1980) (las
agencias no tienen discreción irrestricta para determinar en que momento debe
comenzarse a preparar una DIA). De igual manera, en Metcalf v. Daley, 214
F.3d 1135 (9no Cir. 2000), el Tribunal aclaró que la frase “early enough”,
incluida en la citada Sección 1502.5 del Reglamento federal, significa “at the
earliest
possible
time
to
insure
that
planning
and
decisions
reflect
environmental values.” Id. en la pág. 1142. El Tribunal Supremo de Estados
Unidos ha avalado esta línea de interpretación. Andrus v. Sierra Club, 442 U.S.
347, 351 (1979).
De conformidad con lo anterior, surge de manera clara el hecho de que,
siendo la DIA un documento de planificación que sirve para informar a las
entidades gubernamentales proponentes sobre las consecuencias ambientales
de sus acciones propuestas, el proceso de evaluación debe realizarse antes de
38
que se comprometa el proceso decisional en torno a la referida acción. Es por
ello que la Regla 213 del Reglamento 6510 establece y prohíbe a toda agencia o
entidad proponente “caus[ar] o tom[ar] acción alguna que tenga o pueda tener
impacto
ambiental
significativo
sin
antes
dar
cumplimiento
con
las
disposiciones [del] Reglamento”. Véase también Regla 243(C), Reglamento 6510
(“La agencia proponente no tomará acción alguna respecto a la acción
propuesta sin antes haber concluido el proceso de análisis de la EA radicada
en la Junta de Calidad Ambiental y el proceso de Determinación de Impacto
Ambiental”.). Ello, por supuesto, se debe a que, si el propósito es que el Estado
tome en consideración las consecuencias ambientales de sus actos, sería
absurdo permitir que dicha evaluación se realice después de tomada la
decisión final para realizar determinada acción o, peor aún, después de
realizada la acción.
Finalmente,
varios
casos
del
Tribunal
Supremo
han
invalidado
precisamente actuaciones de la Junta de Planificación por no haber cumplido
con el requisito de haberse preparado el documento ambiental necesario. Por
ejemplo, en el caso de Federación de Pescadores Playa Picúa v. Junta de
Planificación, 148 DPR 406 (1999), la Federación de Pescadores impugnó la
aprobación de un Reglamento especial para el sector Punta Picúa por no
haberse preparado la DIA. El Tribunal Supremo declaró nulo el Reglamento
aprobado, al establecer que la JP tenía el deber de preparar una DIA, e indicó
que: “[e]l responsable de acatar el mandato vertido en el Art. 4 (c) no es sólo la
Junta de Calidad Ambiental; este mandato trasciende estos límites y adquiere
tangencia en todas las agencias del ELA y, por disposición expresa, a toda
legislación”. Id. en las págs. 417-18. También indicó:
El mero hecho de que la Junta de Planificación sea la agencia
encargada de velar por el desarrollo integral de Puerto Rico no
es justificación para que haga caso omiso del requisito de las
DIA’s. Mas aún, el hecho de que la Junta sea la encargada de tan
importante encomienda no la sitúa en un lugar mas alto o
prominente dentro del complejo mundo administrativo.
Id. en la pág. 417 (énfasis suplido). Con estos elementos en mente, procede
evaluar la controversia de autos.
39
2. Análisis
Como surge del acápite de relación de hechos del presente escrito, el 14
de noviembre de 2008, el Municipio de Fajardo sometió a la Junta de Calidad
Ambiental una DIA-E sobre el Plan Territorial de Fajardo. 52 El referido
documento establecía que los terrenos del Corredor Ecológico del Noreste que
ubican en dicho municipio serían parte de una Reserva Natural, y que, por ello,
estarían especialmente protegidos. Así, en su sección 1.3.3 sobre suelo rústico,
la DIA-E menciona que los terrenos del CEN en el municipio de Fajardo habían
sido clasificados como suelo rústico especialmente protegido en el Plan
Territorial de Fajardo, en reconocimiento a su designación como reserva
natural. 53 Dicha información se presentó a su vez en forma gráfica como parte
de la Ilustración 2, en donde se muestra la clasificación de los terrenos del
municipio. 54 Por su parte, la Sección 1.4 de la DIA-E, que trata sobre la
Interacción del Plan Territorial de Fajardo con otros planes, políticas y
programas, discute en forma resumida el borrador del Plan Integral de Manejo
y Usos de Terrenos, elaborado por el DRNA. 55
Por su parte, la Sección 2.1.7 de la DIA-E, la cual discute las áreas
naturales protegidas en los límites de este municipio, provee una descripción y
un mapa con la extensión de la entonces Reserva Natural del CEN. 56 Por
último, la Sección 3.2.2, en la cual se discute la calificación o zonificación
propuesta en el Plan Territorial de Fajardo, se señala que en este último se
adoptó la calificación propuesta en el Plan Integral. 57 Ésta fue la única “acción
propuesta” que tuvo ante su consideración la JCA, a la hora de determinar si la
DIA-E cumplía con los requisitos de la LPPA. Así lo hizo dicha agencia,
mediante la Resolución Núm. R-09-13-2, del 28 de mayo de 2009. 58
52
Anejo XIII, en las págs. 53-137 del Apéndice.
53
Id. en las págs. 69-70 del Apéndice.
54
Id. en la pág. 62 del Apéndice.
55
Id. en la pág. 72 del Apéndice.
56
Id. en las págs. 87-89 del Apéndice.
57
Id. en la pág. 112 del Apéndice.
58
Anejo XIV, en las págs. 138-143 del Apéndice.
40
Sin embargo, culminado el proceso de evaluación ambiental del POT de
Fajardo, la Junta de Planificación tuvo a bien alterar sus disposiciones, y
adoptar una versión distinta del Plan Territorial de Fajardo que le había sido
sometido en diciembre de 2008. Específicamente, el Plan adoptado por la JP
enmendó el uso de los suelos en los terrenos del CEN y los designó como Área
de Planificación Especial (APE), clasificándolos como Suelo Rústico Común. A
su vez, el Plan propone la ampliación de la carretera PR- 976 a través de gran
parte del margen sur del CEN en dicho municipio, contrario al Plan Territorial
de Fajardo aprobado por el Municipio de Fajardo en su Ordenanza del PT de
Fajardo y la DIA-E del PT de Fajardo endosada por la Junta de Calidad
Ambiental. Al así actuar, la Junta de Planificación no sólo incumplió el claro
mandato de la LPPA, sino que burló el propósito principal la política pública
ambiental que encarna nuestro ordenamiento, que antes de realizar cualquier
acción que tenga un impacto significativo sobre el ambiente, se examinen las
consecuencias ambientales de la misma, así como sus posibles alternativas,
incluyendo las menos onerosas para el ambiente, de manera que la decisión
que al final se tome sea una informada.
Lejos de cumplir con el diáfano mandato antes aludido, al alterar
unilateralmente el POT de Fajardo para reducir la protección que tendrán los
terrenos del CEN, la JP no realizó el más mínimo estudio sobre las
consecuencias ambientales de dicha actuación, mucho menos preparó un
documento ambiental que así lo reflejara. Por el contrario, ambas la Resolución
en la que se aprueba el POT así enmendado y la Orden Ejecutiva del
Gobernador que lo promulga, la JP y el Gobernador se limitan a expresar que
la JCA había aprobado la DIA-E de dicho Plan, mediante la Resolución emitida
el 28 de mayo de 2009. 59 Sin embargo, ambas la JP y el Gobernador fallan en
advertir que dicha DIA-E no contemplaba la acción finalmente adoptada por
ambas entidades, a saber, que los terrenos del CEN no serían parte de una
Reserva Natural, sino de un Área de Planificación Especial, y que no serían
“suelo rústico especialmente protegido”, sino “suelo rústico común”. Así, al
59
Anejo I, en la pág. 4 del Apéndice; Anejo II, en la pág. 7 del Apéndice.
41
certificar que la DIA-E cumplió con los requisitos de la LPPA, la JCA pasó juicio
sobre una acción propuesta radicalmente distinta en cuanto a la clasificación
de los terrenos del CEN. Resulta insólito, rayante en lo espurio, que las partes
recurridas pretendan descansar en dicha certificación para estimar que el POT
enmendado unilateralmente cumplió con el proceso de evaluación de impacto
ambiental requerido por la LPPA.
Note este Honorable Tribunal que la misma discusión sobre porqué debía
realizarse la acción propuesta en la DIA-E, a saber, la aprobación de un POT
que incluía la protección especial de los terrenos del CEN, establecía que ello
era deseable dado que en dicho documento se adoptaba la calificación
dispuesta en el borrador del Plan Integral de Usos de Terrenos y Manejo de la
entonces Reserva Natural del CEN. 60 Así, al eliminar la protección especial de
estos terrenos, la JP y el Gobernador actuaron de manera totalmente contraria
a lo dispuesto en la misma DIA-E.
Ahora bien, la parte recurrente está conciente de que, al momento en que
se aprueba la versión final del POT de Fajardo, ambas la Junta de Planificación
y el Gobernador habían eliminado la designación de la Reserva Natural del
CEN y, en su defecto, habían anunciado la intención de designar allí un Área
de Planificación Especial. 61 La validez de dichas actuaciones ha sido
impugnada por las partes aquí comparecientes, junto a otras, en un litigio
pendiente ante la consideración del Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan. Iniciativa para un Desarrollo Sustentable, et al. v.
Fortuño Burset, et al., K PE2010-0343 (904). Sin embargo, aún si se estimara
que dichas actuaciones fueron válidas en derecho, ellas no permitían que se
aprobara un POT de Fajardo con menos protecciones para los terrenos del CEN
que las indicadas en la DIA-E aprobada por la JCA. Concluir lo contrario sería
permitir que, culminado el análisis ambiental de determinado proyecto, la
agencia proponente lo altere unilateralmente para incluir elementos adicionales
y que, en este caso, tienen la consecuencia de aumentar el impacto ambiental
60
Anejo XIII, en la pág. 130 del Apéndice.
61
Anejos XV-XVII, en las págs. 144-170 del Apéndice.
42
de la acción a ser realizada. Nuestro ordenamiento no permite que las agencias
proponentes burlen el cumplimiento de la LPPA mediante la alteración de sus
propuestas para incluir elementos nocivos al ambiente en una etapa posterior
a la certificación de la JCA. Por el contrario, si el Estado interesaba alterar
sustancialmente el contenido del POT de Fajardo para eliminar la protección
particular de los terrenos del CEN, tenía entonces que preparar un nuevo
documento ambiental que examinara el impacto de dicha acción. Como no lo
hizo, y como la DIA-E aprobada por la JCA sólo contemplaba la protección de
los terrenos del CEN como Reserva Natural, y la clasificación de sus suelos
como “suelo rústico especialmente protegido”, procede la revocación del POT de
Fajardo aprobado por la Junta de Planificación y el Gobernador.
C. El error de promulgar el Plan de Ordenación Territorial de Fajardo
estando vigente una moratoria sobre este tipo de acción en los terrenos
del CEN, impuesta por la propia Junta de Planificación
Por último, la Primera Extensión a la Resolución Núm. PU-002-CEN24(23) del 3 de noviembre de 2009, 62 fue adoptada por la JP con el propósito
establecer la intención de designar un Área de Planificación Especial del
Corredor Ecológico del Noreste, y “decretar una moratoria de toda actividad de
permisos, anteproyectos, cambios de zonificación, consultas de ubicación y/o
cualquier otro trámite disponible relacionado al uso de los suelos u obra
de construcción dentro del APECEN”. 63 La Moratoria establecida por la JP
tendría vigencia por un periodo máximo de seis (6) meses a partir de la fecha
de su publicación, vencederos el 5 de mayo de 2010, o hasta la aprobación de
un plan de usos de terrenos y reglamento de calificación del APECEN. 64
Como fue señalado en el acápite anterior, en el contexto de lo que es una
“acción” para efectos de la LPPA, un Plan de Ordenación Territorial “el Plan de
un municipio para disponer el uso del suelo dentro de sus límites
territoriales y promover el bienestar social y económico de la población e
incluirá el Plan Territorial, el Plan de Ensanche y el Plan de Area”. 21 LPRA §
62
Anejo XVII, en las págs. 166-170 del Apéndice.
63
Id. en la pág. 169 del Apéndice (énfasis suplido).
64
Id. en la pág. 170 del Apéndice.
43
4601 (2009) (énfasis suplido). A su vez, la referida Ley define plan territorial de
la siguiente manera: “[s]ignificará el Plan de Ordenación que abarca un
municipio en toda su extensión territorial, que enuncia y dispone la política
pública sobre su desarrollo y sobre el uso del suelo”. Id. (énfasis suplido).
Finalmente, el citado Artículo define “ordenación territorial” como “la
organización o regulación de los usos, bienes inmuebles y estructuras de un
territorio para ordenarlo en forma útil, eficiente y estética, con el propósito de
promover el desarrollo social y económico, lograr el buen uso de los suelos y
mejorar la calidad de vida de sus habitantes presentes y futuros”. Id. Así, pues,
dado que estos planes determinan el uso de los suelos dentro de las distintas
demarcaciones municipales, así como la política pública sobre el desarrollo en
tales áreas, éstos caen perfectamente bajo los asuntos objeto de la moratoria
decretada por la JP.
De conformidad con lo anterior, al momento en que la JP adoptó la
Resolución del PT de Fajardo el 1 de marzo de 2010, y a la fecha en que el
Gobernador aprobó la Orden Ejecutiva del PT de Fajardo, el 2 de mayo de
2010, la moratoria estaba vigente, puesto que para dicho periodo de tiempo no
se había aprobado un plan de usos de terrenos y reglamento de calificación del
APECEN. De hecho, al presente, la JP no ha aprobado un plan de usos de
terrenos y reglamento de calificación del APECEN. Así, la adopción por parte de
la JP y la aprobación por parte del Gobernador del Plan Territorial de Fajardo el
1 de marzo de 2010 y el 2 de mayo de 2010, respectivamente, constituyeron
claras violaciones a la moratoria, debido a que ambos fueron trámites dirigidos
a disponer y establecer políticas públicas sobre el desarrollo y uso del suelo
en el CEN, cuyos terrenos forman parte de la extensión territorial del Municipio
de Fajardo. Al así actuar, el Estado no sólo actuó en contravención de sus
propios dictámenes, lo que nuestro ordenamiento proscribe, sino que también
violó la doctrina de los actos propios.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha señalado que “[e]l contenido de la
norma de que a nadie es lícito ir contra los propios actos tiene fundamento y
raíz en el principio general de Derecho que ordena proceder de buena fe en la
44
vida jurídica”. International General Electric v. Concrete Builders, 104 DPR 871,
877 (1976). Así, la norma parte de la premisa de que “[l]a conducta
contradictoria no tiene lugar en el campo del Derecho, y debe ser impedida”. Id.
a la pág. 877. Expresa el Tribunal Supremo:
Siendo este ‘ir contra los propios actos’ un principio general de
Derecho, de validez universal, fluye espontáneamente del precepto
del Art. 6 del Código Civil instruyendo que en defecto de Ley
aplicable al caso, el tribunal resolverá conforme a equidad, que
quiere decir que se tendrá en cuenta la razón natural de acuerdo
con los principios generales del derecho, y los usos y costumbres
aceptados y establecidos. Su eficacia, su fuerza vinculante tienen
vida y efecto propios, que van en protección de la confianza
depositada en la apariencia, que es por extensión protección de
un interés social o la consecución de un ideal de justicia. Los
presupuestos necesarios o elementos constitutivos para la
aplicación de la norma jurídica de que nadie puede venir contra
sus propios actos pueden resumirse así: (a) Una conducta
determinada de un sujeto, (b) que haya engendrado una
situación contraria a la realidad, esto es, aparente y, mediante tal
apariencia, susceptible de influir en la conducta de los demás,
y (c) que sea base de la confianza de otra parte que haya
procedido de buena fe y que, por ello, haya obrado de una
manera que le causaría un perjuicio si su confianza quedara
defraudada.
Id. a la pág. 878 (énfasis suplido); véase también Ortiz Rivera v. PRTC, 162 DPR
715 (2004). En el caso de autos están presentes los tres requisitos.
De entrada, al emitir la moratoria, la JP anunció su intención de
suspender todo trámite relacionado a los terrenos del CEN, incluidas todas la
actividades de “cambios de zonificación . . . y/o cualquier otro trámite
disponible relacionado al uso de los suelos”. 65 Las partes aquí comparecientes,
todas interesadas en la protección de los terrenos del CEN, confiaron de buena
fe en que, al así establecerlo, la propia JP se abstendría de realizar
determinaciones en asuntos cubiertos bajo la misma. Sin embargo, tal no fue el
caso, puesto que, como se señaló, fue precisamente la JP la que hizo caso
omiso de su propia moratoria y, el 1 de marzo de 2010, tuvo a bien enmendar y
aprobar un POT de Fajardo distinto al sometido por el Municipio a dicha
agencia en diciembre de 2008.
La JP y el Gobernador estaban imposibilitados de llevar a cabo los
trámites de adopción y aprobación del Plan Territorial de Fajardo en dichas
65
Id. en la pág. 169 del Apéndice (énfasis suplido).
45
fechas, puesto que la moratoria decretada por la propia JP así lo impedía. Si la
JP estimó prudente emitir la moratoria, de manera que se suspendieran todos
los trámites relacionados a los terrenos en cuestión, dicha agencia no podía
entonces incumplir con la misma. Sin embargo, de manera consistente con el
patrón de incumplimientos con las normas de ordenación territorial y de
cumplimiento ambiental señaladas en el presente escrito, la JP nuevamente
falló en ajustar su conducta a lo requerido por el ordenamiento y, peor aún en
este caso, a lo anunciado por ella misma. Así, pues, procede también revocar la
aprobación del POT de Fajardo por este fundamento.
VII. SÚPLICA
POR TODO LO CUAL, muy respetuosamente se solicita que este
Honorable Tribunal declare nulo e ineficaz el Plan de Ordenación del Municipio
Autónomo de Fajardo y ordene a las partes recurridas a cumplir con las
disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos, el Reglamento 24 de
Planificación, la Ley de Política Pública Ambiental, así como con las propias
Resoluciones emitidas por la Junta de Planificación respecto a la moratoria
sobre los terrenos del Corredor Ecológico del Noreste.
RESPETUOSAMENTE SOMETIDO.
NOTIFICACIÓN
CERTIFICO: Que en el día de hoy se ha enviado por correo certificado
con acuse de recibo copia fiel y exacta del presente escrito a las siguientes
direcciones:
HON. LUIS G. FORTUÑO BURSET
Gobernador de Puerto Rico
PO Box 9020082
San Juan, PR 00902-0082
Tel. (787) 721-7000; Fax (787) 723-3287
C/E: N/A
HON. IRENE SOROETA KODESH
Procuradora General
Oficina del Procurador General
Departamento de Justicia
PO Box 9020192
San Juan PR 00902-0192
Tel. (787) 724-2165; Fax: (787) 724-3380
C/E: [email protected]
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MUNICIPIO DE FAJARDO
Oficina del Alcalde
PO Box 865
Fajardo, Puerto Rico 00736-0865
Tel. (787) 863-4013; Fax (787) 863-0393
C/E: N/A
JUNTA DE PLANIFICACIÓN DE PUERTO RICO
PO Box 41119
San Juan, Puerto Rico 00940-1119
Tel. (787) 723-6760; Fax (787) 725-3812
C/E: N/A
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de junio de 2010.
BRENDA BERRÍOS MORALES
Colegiada Núm. 16370
RUA Núm. 15124
ESTUDIO LEGAL Y NOTARIAL
1056 Muñoz Rivera, Suite 301
San Juan, PR 00927
Tel. (787) 754-1617
Fax. (787) 763-4137
[email protected]
LUIS JOSÉ TORRES ASENCIO
Colegiado Núm. 17087
RUA Núm. 15610
Urb. Floral Park
463 Calle Padre Rufo, Apto. 4
San Juan, PR 00917
Tel. (787) 209-6375
Fax: N/A
[email protected]
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