Regulación de las Personas Jurídicas de Derecho Privado sin Fines

REGULACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS
DE DERECHO PRIVADO SIN FINES DE LUCRO.
La Secretaría de los Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana,
se encuentra preparando un borrador del nuevo Reglamento para las
personas Jurídicas de Derecho Privado, con finalidad social y sin fines de lucro.
Como antecedentes y con el fin de contextualizar el tema, se debe tener en
cuenta que Personas Jurídicas de Derecho Privado, con finalidad social y sin
fines de lucro, es una denominación o categoría jurídica “general”, que engloba
a dos especies (como las llama el código Civil), como son las Corporaciones y
las Fundaciones. A su vez, las corporaciones y las fundaciones, son la forma
jurídica bajo la cual se constituyen legalmente una serie formas organizativas o
colectivos, conocidos, en el lenguaje común como organizaciones sociales o de
la sociedad civil (OSC), organizaciones no gubernamentales (ONGs) u otras.
Al denominarlas personas jurídicas de derecho privado, se las está
diferenciando básicamente de los organismos estatales (que son de derecho
público). Cuando se utiliza la expresión sin fines de lucro, se pretende delimitar
a aquellas organizaciones distintas a las sociedades industriales, comerciales,
financieras u otras, que a través de sus actividades o servicios que prestan,
generan utilidades que son repartidas entre sus socios o accionistas, lo cual no
sucede en las organizaciones sin fines de lucro. Las primeras, están reguladas
en diferentes normas como las leyes de Compañías, Instituciones Financieras,
Seguros, y demás; las segundas (privadas sin fines de lucro), están normadas
por el Código Civil y reglamentos posteriores.
Ya en el campo de la regulación propiamente, en el Código Civil, en el Título
XXX 1 (De las Personas Jurídicas), Libro Primero, encontramos normas
bastante generales y se refieren a conceptos sobre personas jurídicas, señala
que la aprobación de estatutos corresponde al Presidente de la República,
hace precisiones sobre la personería de la organización y sus miembros, la
representación legal, y esboza de manera general las causales por las que
pueden ser disueltas, como comprometer la seguridad del estado, o realizar
actividades ajenas al objeto de la organización.
Posteriormente, en el Registro Oficial N° 660 del 11 de septiembre del 2002, se
expide el Decreto Ejecutivo N° 3054, en el que se reglamenta de forma mas
exhaustiva y en mayor detalle, lo relativo a la creación, funcionamiento, control
y disolución de las personas jurídicas de derecho privado, norma reglamentaria
que sufrió varias reformas posteriores, siendo las mas controvertida el Decreto
N° 982 2, en donde se establecen una serie de controles; registros obligatorios
como el RUOSC3 –además se exige un registro especial para obtener fondos
públicos, generando un doble registro-; obligaciones de acreditar patrimonio
para las corporaciones (exigencia conceptual y jurídicamente discutible);
excesiva discrecionalidad en la potestad estatal para exigir información incluso
sobre los recursos no públicos; agrupaciones poco claras de las
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En la Codificación anterior del código Civil era Título XXIX.
Registro Oficial Nro. 31, del 8 de Abril del 2008.
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RUOSC: Registro Único de las Organizaciones de la Sociedad Civil.
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organizaciones, en grados no bien definidos; amplia discrecionalidad en las
causas y procedimientos para disolver personas jurídicas, incluso con
establecimiento –vía reglamento de causales de disolución no previstas en el
Código Civil, situación cuestionable desde el punto de vista de su
constitucionalidad.
La propuesta que actualmente se está discutiendo, si bien corrige, al menos en
su versión original, errores y problemas más bien formales como los de doble
registro o exigencias de patrimonio, mantiene los vacíos y falencias de la
normativa precedente, especialmente en temas claves como control,
disoluciones y régimen de sanciones. Ante ello, la Corporación Participación
Ciudadana, ha trasmitido estas preocupaciones a la Secretaría de los Pueblos
y a la Presidencia de la República, y ha presentado observaciones puntuales,
en varios aspectos que se resumen en lo siguiente:
1- Aspectos de carácter jurídico-formal.
2- Excesiva discrecionalidad de la autoridad estatal, en la interpretación de
los ilícitos que constituyen causal de disolución de las organizaciones,
originada en la poca precisión conceptual de las infracciones.
3- Excesiva discrecionalidad de la autoridad estatal, en la determinación
del procedimiento a seguir para la disolución de una organización,
originada en la ausencia fases claramente identificadas, etapas
concretas, tiempos y plazos precisos, que se garanticen plenamente el
debido proceso y el derecho a la defensa.
4- Poca claridad en la determinación de lo de lo que se considera debe
estar sujeto a control ciudadano.
En los aspectos de carácter jurídico formal, nos referimos a temas mas bien de
trámite, aspectos burocráticos, se mantienen errores a cuanto a agrupación de
las organizaciones en grados, hay errores de secuencia en el tiempo, en el
registro de las directivas y la obtención del RUOSC, y temas atinentes a la
obtención y materialización física de este registro. Sin embargo los temas que
más preocupación generan, son los relativos a los puntos 2, 3 y 4.
Respecto a las Causales de Disolución, en la enumeración de la propuesta
encontramos por ejemplo el no cumplir o desviarse de los fines para los
cuales fue constituida, como cuando la persona jurídica de derecho privado
con finalidad social y sin fines de lucro realice proselitismo político. Es decir la
propuesta mantiene la causal señalada en el Código Civil pero incurre en una
peligrosa, subjetiva y discrecional ejemplificación.
Al respecto consideramos que si bien es correcto el espíritu de la norma en el
sentido de que la vida y actividades de toda organización, debe apegarse a sus
fines que le dieron origen, se debe delimitar que se entiende por “proselitismo
político”; a fin de que tal interpretación no quede a voluntad discrecional y
arbitraria del funcionario que realice el control. Igual preocupación surge,
cuando se establece como causal el Comprometer la seguridad o los intereses
del Estado. Si bien la propuesta reproduce la causal del Código Civil (no crea
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causales como lo hace el Decreto 982)4, no la detalla o específica en cuanto a
su alcance y real interpretación.
En cuanto al Procedimiento de disolución, la propuesta esboza una suerte
de trámite, que contempla la presentación de informes que sustenten las
causales de disolución, con la obligatoriedad de contar con las partes
involucradas, consagrando una suerte de derecho a la defensa. Sin embargo,
la propuesta no profundiza en señalar fases y etapas del procedimiento, con
tiempos y plazos precisos, identificación de momentos claves como la
notificación de inicio de trámite, recepción de pruebas, ejercicio del derecho a
la defensa, emisión de resolución final e impugnación. Todo ello es básico en
un tema trascendental y altamente sensible como es la disolución de una
organización, en donde están en juego derechos fundamentales como la
libertad de asociación, el derecho a la defensa, la potestad sancionadora del
estado, y otros.
En la misma línea de falta de claridad y excesiva discrecionalidad, la propuesta
es muy vaga en la determinación de lo que se considera debe estar sujeto a
control ciudadano. Al intentar delimitar el ámbito de control, la propuesta se
refiere a las “personas jurídicas de derecho privado con finalidad social y sin
fines de lucro, personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos,
manejen fondos públicos, o desarrollen actividades de interés público”. Esta
última frase “desarrollen actividades de interés público” es discrecional,
demasiado amplia, ambigua y no delimita claramente el campo de acción del
Control Ciudadano frente a las organizaciones privadas. Al igual que lo hicimos
en las sugerencias para la Ley de Participación Ciudadana, que
lamentablemente no fueron acogidas, la organización ha recomendado tomar
los mismos parámetros -en lo aplicable a la materia que ocupa al presente
Reglamento- que actualmente ya establece la Ley Orgánica de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, esto es –en síntesis-, las personas jurídicas
cuyas acciones o participaciones pertenezcan en todo o en parte al Estado (en lo
que respecta al destino y manejo de recursos del Estado); las privadas
encargadas de la provisión o administración de bienes o servicios públicos y
aquellas delegatarias o concesionarias de servicios públicos o que se financien
parcial o totalmente con recursos públicos
Consideramos importante que el Estado pueda tener información precisa sobre
las organizaciones que existen y desarrollan actividades, cuantas son, en
donde están y que hacen, por tanto la exigencia de registro es muy importante.
Igualmente, nos parece necesario que las organizaciones que cometen ilícitos
o actúan al margen de la ley puedan ser identificadas y sancionadas, como es
también indispensable que el Estado ejerza controles rígidos sobre el uso de
recursos públicos por parte de las organizaciones. Sin embrago el otorgamiento
de excesiva discrecionalidad al Estado (a los funcionarios públicos), aumenta
las posibilidades de abusos en el ejercicio del poder estatal, o de incurrir en
excesos de autoridad, con la consiguiente afectación a derechos básico como
al libertad de asociación, el derecho a la defensa, y el derecho de los
ciudadanos a agruparse y asociarse lícitamente, para promover objetivos
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El Decreto 982, establece como causa de disolución el hecho de “...contravenir reiteradamente las
disposiciones emanadas de los Ministerios u organismos de control y regulación.”
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comunes, fomentar el ejercicio de derechos ciudadanos, vigilar la gestión
pública, promover proyectos en distintas áreas, o perseguir legítimas
reivindicaciones.
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