la revisión de actos y los recursos administrativos - siare

III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 de Oct. 1998
LA REVISIÓN DE ACTOS Y LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Roger Loppacher i Crehuet
INTRODUCCIÓN
En el marco de esta ponencia que tengo el honor de exponer me ha sido asignado uno de los
temas de mayor relieve en el ámbito del Derecho Administrativo, esto es, la revisión de las
disposiciones o actos dictados por las administraciones públicas.
El concepto de revisión de un acto o disposición implica la acción de volver sobre los mismos
a efectos de su modificación o desaparición del mundo del Derecho.
Partiendo de esta noción la presente exposición va a tratar de la revisión que efectúa la
propia Administración para verificar la conformidad con el ordenamiento jurídico de sus actos
y disposiciones, estaríamos en el supuesto de lo que se ha denominado procedimiento de
revisión de oficio y el procedimiento de los recursos administrativos, sin olvidar la revisión
que puede efectuar también la Administración, no para verificar la legalidad de sus actos,
sino la conveniencia de su mantenimiento por razones de interés público, como es el caso de
la revocación en sentido estricto.
Por todos es sabido que uno de los principios generales del procedimiento administrativo es
el principio de intangibilidad de los actos, que no es más que una consecuencia del principio
de seguridad jurídica que sanciona la Constitución en el artículo 9.3.
Ciertamente, y así se recoge en nuestro ordenamiento jurídico, esto no significa que los
actos no puedan ser atacados por los procedimientos normales de impugnación y dentro de
los plazos previstos por el Derecho. Pero, si comporta que una vez firmes, transcurridos los
plazos para deducir contra ellos los recursos en cada caso admisibles, deriven inatacables.
Por otro lado, también es cierto, que en ciertas ocasiones y cuando concurran determinadas
circunstancias, puede ceder el principio de seguridad jurídica en favor de la Justicia, y se
abren las posibilidades de revisión de los actos declarativos de derechos, pese a haber
transcurrido los plazos normales de impugnación, a través de procedimientos extraordinarios.
En este esquema teórico, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, con el loable propósito
de simplificar las relaciones jurídicas entre la Administración y los ciudadanos, introdujo
importantes cambios respecto del esquema precedente que había regido treinta y cinco años
nuestra vía administrativa, algunos de ellos todo, hay que decirlo sin demasiada fortuna,
puesto que partiendo de una excelente intención no fueron formulados en condiciones
técnicas razonables.
Se aborda ahora la reforma de esta Ley, creemos que con una prudencia mayor, ya que
parece que con ella se ha pretendido aunar los mas visibles logros de las regulaciones
precedentes, y recoger al mismo tiempo las principales reflexiones que sobre el texto vigente
ha efectuado la doctrina mayoritaria.
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Considero un acierto que se haya avanzado la reforma y no se haya esperado a que exista
una jurisprudencia firme y consolidada para clarificar muchas cuestiones que habían
quedado imprecisas o equívocas, o simplemente que habían sido reguladas con un más que
cuestionable acierto y habían sido frontalmente criticadas por la doctrina.
No quiero entrar ahora a debatir sobre estas cuestiones, puesto que ya ha habido muchos
autores de reconocido prestigio que por su período ya suficientemente dilatado de aplicación,
han expresado su opinión doctrinal sobre la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,.
Por todo ello me he permitido centrar esta exposición en la reforma parcial de la mencionada
Ley, que ahora se plantea, y de esta manera relacionar y exponer las principales
innovaciones, que con ella se introducen, aunque como veremos alguna de ellas, sobre todo
en el tema de los recursos administrativos, no pueden calificarse como tales en cuanto
restablecen disposiciones contenidas ya en la anterior Ley de procedimiento administrativo
de 1958.
Respecto al tema que nos ocupa, puede decirse que con la reforma se mantiene la distinción
básica entre recursos y revisión de oficio. Estos últimos en manos y como garantía del
particular y como medios ordinarios de revisión de la actuación administrativa y que son
susceptibles de ser fundados en cualquier motivo o vicio jurídico, salvo el extraordinario de
revisión, diseñado para la depuración de actos firmes pero ya solo por motivos tasados de
especial relevancia.
Por el contrario, la revisión de oficio, como por su propio nombre indica, tiene por objetivo
ofrecer a la Administración un vehículo idóneo para revisar sus propios errores jurídicos
sobre aquellos actos que por resultar favorables para el particular quedaban en principio
sometidos al axioma "venire contra factum propium no valet".
COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY DE REFORMA DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE
NOVIEMBRE
El proyecto de ley de reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de
las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común surge, como ya he
comentado en el apartado introductorio de la necesidad de modificar la regulación de algunas
de las principales innovaciones introducidas por esta Ley en el ámbito de las relaciones
jurídicas entre la Administración y los ciudadanos.
Muchas de estas innovaciones se han revelado ineficaces o han provocado efectos no
deseados en su aplicación práctica o en el proceso de adecuación normativa que ha seguido
a su promulgación.
Así pues, tal y como señala el MAP, en la memoria justificativa del proyecto, la reforma se va
a centrar en aquellos artículos de la Ley 30/1992 que demanden una modificación urgente y
sobre los que existe un amplio consenso doctrinal acerca de la necesidad de la misma, entre
los que sin duda se encuentran los relativos a la revisión de los actos y al régimen de
recursos administrativos.
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Entre las principales modificaciones del proyecto, circunscritas al tema que trata la presente
ponencia, cabe destacar de forma sucinta, sin perjuicio de extenderme en aquellas que
susciten un mayor interés, las siguientes:
Artículo 102.- Revisión de disposiciones y actos nulos.
En primer lugar, y en lo que se refiere a la revisión de disposiciones y actos nulos (artículo
102 de la Ley 30/1992), aparece como principal diferencia respecto del texto vigente, que en
su articulado se contempla de forma expresa no tan sólo la revisión de oficio de los actos
nulos, sino también la revisión de oficio de las disposiciones administrativas cuando incurran
en alguna de las causa de nulidad previstas en el artículo 62.2, en la línea avanzada tanto
por la doctrina consultiva como por la jurisprudencia de los Tribunales, que ya habían
admitido la posibilidad de revisar disposiciones generales bajo la vigencia del actual texto
positivo de la Ley 30/1992.
Debe señalarse que en un anterior anteproyecto se preveía que la denominada acción de
nulidad pudiera dirigirse también contra las disposiciones de carácter general.
Ello suscitó ya alguna critica, entre las que se encuentra la efectuada por el Consejo de
Estado en su dictamen del anteproyecto, en cuanto consideró que la protección del derecho
e interés de los administrados resulta ya suficientemente garantizado con otras vías que
recoge el propio anteproyecto, y que son, la interposición de recurso de reposición directo
(art. 107.3, párrafo primero), y la interposición del recurso contra un acto administrativo que
se funde en la nulidad de una disposición administrativa (art. 107.3 párrafo segundo).
Por todo ello se afirma que esta nueva vía, que permite impugnar directamente, y sin limite
alguno en el tiempo una disposición de carácter general, "puede ser más gravemente
perturbadora para la seguridad jurídica que útil para contribuir a la depuración del
ordenamiento jurídico".
Finalmente el texto remitido a las Cortes recoge estas consideraciones y reserva por tanto la
denominada acción de nulidad únicamente a los actos administrativos.
Otra de las novedades de este artículo 102 la constituye la posibilidad que se ofrece a la
Administración de inadmitir las solicitudes de los interesados sin necesidad de recabar
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma en
determinados supuestos, esto es, cuando las mismas no se basen en alguna de las causa de
nulidad del artículo 62, cuando carezcan manifiestamente de fundamento, o en el supuesto
de que ya se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes substancialmente
iguales.
Este punto también ha suscitado algunas dudas en el seno del Consejo de Estado, que ha
especificado que cuando la inadmisión se fundamente en la no concurrencia de las causa de
nulidad del articulo 62, esta debe ser apreciada "prima facie", sin llegar a una valoración de
fondo, al igual que la inadmisión de las solicitudes por carecer manifiestamente de
fundamento, que debe requerir claridad, evidencia, notoriedad y certeza en ésta percepción.
En suma el Consejo de Estado advierte que el espíritu de éste artículo, aunque en los
términos que se formula puede suscitar algunas dudas, no debe permitir que por la vía de la
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inadmisión, se llegue al resultado de una verdadera desestimación, soslayándose por esta
vía el pronunciamiento del órgano consultivo competente.
Comparto plenamente las reservas expresadas por el Consejo de Estado en su dictamen,
máxima si tenemos en cuenta que se ha suprimido la revisión de oficio de actos anulables,
por lo que cualquier limitación a la acción de nulidad debe considerarse ahora con la máxima
cautela.
Artículo 103.- Declaración de lesividad de actos anulables
Pasemos ahora a comentar otra de las principales innovaciones del proyecto de Ley
contenidas en el articulo 103, al suprimir la revisión de oficio de los actos anulables.
La Exposición de Motivos de este proyecto justifica tal medida aduciendo que la posibilidad
de que los ciudadanos utilizasen esta vía había desnaturalizado el régimen de recursos, y
por otro lado tampoco la Administración había hecho mucho uso de la misma.
El Consejo de Estado califica esta medida como uno de los más "visibles y relevantes
aciertos" del anteproyecto, al servicio de la seguridad jurídica. Sin embargo ya se han alzado
algunas criticas en contra de la opinión de este alto órgano consultivo al entender que la
supresión de esta vía de impugnación supone un retroceso en el camino de potenciar las
garantías e intereses del administrado, en tanto que se ha sustraído a los particulares la
posibilidad de acudir a este procedimiento administrativo de revisión que había instaurado la
vigente Ley 30/1992, puesto que como todos sabemos en la anterior LPA sólo se podía
incoar de oficio.
Cierto es que el actual redactado del artículo 103 de la Ley 30/1992 suscitó también desde
sus inicios numerosas criticas de la doctrina, al retirarse el requisito de que el Consejo de
Estado dictaminase favorablemente la infracción manifiesta de la Ley. En la actualidad solo
se exige el dictamen del órgano consultivo competente, que pasa a ser simplemente
preceptivo pero no vinculante.
Entiendo que dicho articulo debía ser reformado para evitar la posibilidad que a lo largo de
cuatro años, cualquier administración de oficio y a instancia de parte (piénsese en los
pequeños ayuntamientos con ínfimo asesoramiento técnico), pudiese, incluso en contra del
dictamen del órgano consultivo competente, anular actos declarativos de derechos y en
abierta contradicción con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Ahora bien, quizá hubiera podido encontrarse otra solución que no fuera la que se adopta en
el nuevo proyecto en el sentido de suprimir, simple y llanamente la revisión de actos
anulables en vía administrativa.
Así las cosas y con el redactado actual del nuevo proyecto el proceso de lesividad va a
constituir la única vía, y sólo en manos de la Administración, para proceder a la anulación de
los actos declarativos de derechos, y en consecuencia va a ser en el orden contencioso
administrativo, donde se resuelvan estas impugnaciones.
En mi modesta opinión, y aprovechando el marco que me brinda esta ponencia, creo que
podrían haberse adoptado otras fórmulas menos radicales que permitieran mantener un
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equilibrio entre las prerrogativas de la Administración y los intereses de los particulares. Así,
me permito sugerir, como alternativas, o bien legitimar al administrado para que pudiera
también instar ante la Administración la declaración de lesividad, o bien establecer para este
supuesto un plazo excepcional de 4 años para imponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo. Así, y al menos en el plano temporal, Administración y
administrados estarían en igualdad de armas.
Por último decir, que este nuevo artículo a diferencia del vigente especifica cual es el órgano
competente para efectuar la declaración de lesividad cuando se trata de actos de las
corporaciones locales (el pleno de la corporación o, en defecto de éste, el órgano colegiado
superior de la entidad).
Articulo 105.- Revocación de actos y rectificación de errores
El siguiente artículo objeto de esta reforma es el artículo 105 que se anuncia bajo la rubrica
de revocación de actos y rectificación de errores y sobre el que cabe destacar que se ha
recogido el sentir de la doctrina mayoritaria, cuando afirmaba que constituye una grave
incorrección técnica mantener, como hace el texto de la Ley 30/1992, bajo la rubrica
"revocación de actos", dos supuestos tan distintos en su alcance y naturaleza como son la
revocación y la rectificación de errores materiales, puesto que en este último caso el acto
continua manteniendo sus efectos una vez subsanado el error.
Por otro lado, sólo comentar que el texto proyectado viene a reforzar, muy certeramente, los
límites de la revocación, que hasta ahora requiere que no sea contraria al ordenamiento
jurídico, y en el nuevo texto se añade que no puede tampoco constituir dispensa o exención
no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad o interés público.
Asimismo y en concordancia con el articulo 103 del proyecto que utiliza la terminología de
actos favorables, sustituye la dicción del texto vigente "actos no declarativos de derechos y
los de gravamen" por la de "actos de gravamen o desfavorables", cuando, trata de los actos
que pueden ser objeto de revocación en cualquier momento por parte de las
administraciones públicas.
El motivo de esta substitución es la mayor amplitud del concepto "acto favorable" respecto
del que se incardina bajo la definición de acto declaratorio de derechos.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Con la entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
administraciones públicas i del procedimiento administrativo común, se ha modificado de
manera general la regulación contenida en las precedentes leyes de procedimiento
administrativo y de régimen jurídico de la Administración del Estado, en materia de recursos
administrativos.
Así, con la anterior Ley de procedimiento administrativo de 1958, la interposición de recurso
contencioso administrativo, requería de la previa desestimación, por resolución expresa o
presenta, del recurso administrativo correspondiente, y al efecto nos encontrábamos con tres
tipos de recursos:
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•
Los recursos ordinarios, procedentes, en principio, contra toda clase de actos, y
basados en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.
Entre ellos se encontraba el recurso de alzada (a resolver por el superior jerárquico
del acto recurrido) y el recurso de reposición (que se interponía ante, y se resolvía por,
el mismo órgano que dictó la resolución impugnada)
•
Los recursos extraordinarios, sólo procedentes en los supuestos y por los motivos
específicos y tasados establecidos en la Ley, como el recurso de revisión.
•
Los recursos especiales, basados, como los ordinarios, en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, pero sólo procedentes en los casos concretos previstos en la
Ley. En este supuesto, el denominado recurso de súplica y las reclamaciones
económico administrativas.
La doctrina había criticado la inutilidad de este régimen de recursos, argumentando que este
sistema no había servido para disminuir la litigiosidad ante los tribunales de justicia, ni había
cumplido una función de garantía adicional de los derechos de los particulares, más bien al
contrario, había constituido un privilegio para la Administración así como un obstáculo y un
instrumento de dilación temporal en la obtención de la tutela judicial y de la posibilidad de un
reconocimiento de sus intereses ante los órganos jurisdiccionales, puesto que la práctica
administrativa había confirmado que la Administración en raras ocasiones estima un recurso
administrativo.
Con la entrada en vigor de la Ley 30/1992, se introducen variaciones substanciales en dicho
esquema:
•
Desaparece el recurso de reposición, que antes había de interponerse en relación con
las resoluciones dictadas por órganos que agotaban la vía administrativa, y lo que es
más importante, desaparece la posibilidad misma de interponer recurso administrativo
contra tales resoluciones.
•
Subsiste el recurso de alzada, que con la nueva ley ha pasado a denominarse recurso
ordinario, quizá para remarcar el hecho que ya no hay otro a partir de su vigencia, y
que constituye requisito procesal, en los casos en que es exigible, para el acceso a la
jurisdicción contenciosa administrativa.
•
Subsiste también el recurso extraordinario de revisión para los casos excepcionales
•
Se plantea con el nuevo régimen la subsistencia de los recursos especiales.
En mi opinión, parece claro que los procedimientos de impugnación que reconoce la
ley cuando admite que las leyes pueden substituir el recurso ordinario, en supuestos o
ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo
justifique, por otros procedimientos de impugnación o reclamación, no son otra cosa
que "recursos especiales", aunque no se les reconozca esta condición en la Ley.
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Por lo que se refiere al recurso de suplica, aunque haya sido derogado formalmente el
precepto de la LPA que lo regulaba, sigue siendo posible su interposición en aquellos
casos en que esté establecido, o se establezca, por una norma con rango de ley.
Por lo demás, se ha determinado la subsistencia de las reclamaciones económico
administrativas.
•
Por último la ley 30/1992, introdujo en su artículo 110 párrafo 3º, la obligación formal
de poner en conocimiento de la Administración la intención de recurrir en vía judicial.
Esta obligación formal que ha de soportar el administrado en la actualidad, será objeto de un
mayor comentario cuando exponga las novedades que introduce el anteproyecto de reforma,
en tanto que desaparece como requisito exigido para la interposición de recurso contencioso
administrativo.
Una vez expuesto a grandes rasgos el marco jurídico en el que se desenvuelve el actual
sistema de recursos, pasemos a analizar las modificaciones más importantes que introduce
el nuevo proyecto
Artículo 107.- Objeto y clases
•
En primer lugar destaca el articulo 107, con la redenominación del recurso ordinario
por el de recurso de alzada y el restablecimiento del de reposición, si bien ahora con
carácter potestativo, diferenciándose así de la regulación contemplada en la antigua
Ley de procedimiento administrativo de 1958.
Con el restablecimiento de el recurso de reposición con caràcter potestativo se supera uno
de los desaciertos más graves de la Ley 30/92.
De esta manera y dejando a la elección de los administrados la posibilidad de que sea
la Administración quien vuelva a efectuar un nuevo examen de la cuestión o bien de
acudir directamente a la jurisdicción contenciosa administrativa, aumentan las
garantías de los ciudadanos y por otro lado se resuelve la incongruencia planteada por
el hecho de que en muchas ocasiones el importe de los actos a impugnar era mucho
menor que los costes que se derivaban de su impugnación jurisdiccional, pensemos
especialmente en el ámbito de la Administración Local.
Respecto al recurso de alzada, hay que reseñar que se mantiene su carácter preceptivo,
cuando es hoy posición común en la doctrina, y así está establecido en diversos países
europeos del sistema administrativo francés, que todos los recursos administrativos deben
ser facultativos y no preceptivos, lo que, tal como ha puesto de manifiesto la doctrina más
destacada, demora forzosamente el acceso a los tribunales y dificulta el control judicial.
Destacar también la modificación del apartado 3º de este artículo 107, estableciéndose la
posibilidad de recurrir directamente las disposiciones generales mediante el recurso de
reposición potestativo.
Artículo 108.- Recurso extraordinario de revisión
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En relación al artículo 108, dedicado al recurso extraordinario de revisión, cabe comentar que
se mantienen las circunstancias que han de concurrir para fundamentar la interposición de
este recurso, sin embargo el anteproyecto cuando se refiere a los actos impugnables por
esta vía substituye la expresión que utiliza la Ley 30/1992 de "resoluciones que pongan fin a
la vía administrativa", por la de "actos firmes en vía administrativa".
El alcance de la firmeza exigida, en cualquier vía o sólo en la vía administrativa, ha sido uno
de los temas que mayor controversia ha generado en la doctrina en relación a este recurso.
La determinación de los actos impugnables haciendo referencia a su firmeza en la vía
administrativa, vuelve a plantear el problema de la compatibilidad entre este recurso y el
contencioso administrativo, cuando ambos se basen en idénticas causas.
Con el redactado actual, se mantiene la admisibilidad del recurso administrativo de revisión
contra actos firmes en vía administrativa, de modo que puede interponerse aun estando en
curso el plazo para recurrir ante el órgano jurisdiccional.
En este punto sin embargo el Consejo de Estado ha sugerido la conveniencia de articular
una previsión normativa que impidiera la substanciación simultánea de ambos recursos, de
manera que, residenciada la impugnación ante la jurisdicción contenciosa administrativa, sin
limitación de causa, se truncara la tramitación del recurso administrativo extraordinario, por
causa tasadas, bien dejándolo en suspensión por si el proceso jurisdiccional no llegara a
culminarse, bien procediendo a su archivo, previa audiencia del recurrente en ambos
supuestos.
Una vez más esta polémica, que puede ser objeto de posterior debate, reaviva la tensión
existente en todo ordenamiento jurídico administrativo cuando se busca un nivel satisfactorio
de garantías para el administrado, sin que ello redunde en menoscabo del principio de
seguridad jurídica.
Asimismo, y también a nivel de reflexión, decir que es de prever que en el futuro y con esta
reforma, el recurso extraordinario de revisión adquiera un mayor protagonismo en la práctica
jurídica por el hecho de haberse suprimido la revisión de actos anulables, teniendo en cuenta
el reconocido solapamiento existente entre las acciones de nulidad y anulabilidad, y el
recurso de revisión.
Artículo 110.- Interposición del recurso.
En el nuevo redactado de este artículo se suprime, como ya he apuntado con anterioridad, la
comunicación previa de la interposición del recurso contencioso administrativo al órgano que
dicto el acto impugnado.
Esta supresión, entiendo que es otro de los aciertos de esta reforma, puesto que la practica
jurídica había puesto de manifiesto su ineficacia, y el Tribunal Constitucional confirmó su
escasa virtualidad práctica al declarar en sus sentencias 76/1996, de 30 de abril y 89/1996,
de 23 de mayo, que se trataba de un requisito subsanable, lo cual entraba en abierta
contradicción con su condición de requisito previo para la interposición del recurso
contencioso, que le había conferido el legislador.
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Tanto es así que algunos Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos el de Cataluña, no
solo había considerado subsanable la falta de este requisito, sino que quedaba
automáticamente corregido por el emplazamiento y reclamación del expediente que efectúa
el propio Tribunal, por coincidir los elementos esenciales de ambas comunicaciones, esto es
sujeto recurrente y acto recurrido.
En el apartado 3 se incluye otra previsión, que en realidad no supone ninguna innovación
puesto que ya venia recogida en el artículo 115.2 de la LPA de 1958, sin embargo y a pesar
de su obviedad, no esta demás que la Ley disponga expresamente que "los vicios y defectos
que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado".
Articulo 111.- Suspensión de la ejecución
Este artículo mantiene la regla general de la no suspensión de los actos administrativos, si
bien introduce nuevos criterios que la jurisprudencia ha venido sosteniendo en estos últimos
años en el ámbito de la jurisdicción.
Así se prevé que cuando de la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, pueden
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, tal suspensión sólo producirá sus efectos si se
presta previamente caución o garantía suficiente para responder de estos perjuicios,
estableciéndose la salvedad que este tema ha de ser regulado reglamentariamente.
Asimismo y como principal novedad, se establece la posibilidad que los efectos de la
suspensión en vía administrativa puedan extenderse a la vía contenciosa administrativa, si el
recurrente interpone este tipo de recurso y solicita también la suspensión, de esta manera se
mantiene la suspensión hasta que el órgano jurisdiccional resuelva sobre este incidente, en
recta aplicación de la doctrina constitucional sentada de la sentencia 78/96.
Respecto de este artículo se suscitan algunas dudas de interpretación, y en este sentido
seria conveniente que antes de su promulgación como nueva Ley, se incluyera en el texto
alguna aclaración al respecto.
Así cuando el apartado tercero establece un plazo de silencio de efecto estimatorio, en
cuanto produce la suspensión del acto, cabe preguntase si los 30 días de que dispone la
Administración es sólo para resolver o para resolver y notificar, máxime cuando este extremo
viene expresamente explicitado cuando se trata de los plazos para resolver los recursos
administrativos, reseñando que son para resolver y notificar al recurrente. Hay que entender,
en coherencia con sus previsiones en esta materia, que el plazo de 30 días es para adoptar
la resolución y proceder a su notificación.
La otra pregunta que puede suscitarse en relación a este tema es que ocurre cuando ha
tenido lugar la suspensión de un acto en virtud de silencio positivo, y esta suspensión pude
comportar perjuicios de cualquier naturaleza.
Está claro que para condicionar la suspensión a la prestación de caución o garantía
suficiente, esta ha de ser acordada mediante resolución expresa, entonces se plantea la
posibilidad de si la Administración puede dictar con posterioridad un acuerdo de suspensión
que module sus efectos, y si éste puede acordar condicionar la suspensión a la prestación de
la garantía. Pensemos que en este supuesto la nueva resolución tendría un efecto
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parcialmente revocatorio del acto presunto, con lo cual quedaría desvirtuada la eficacia del
silencio positivo, y esto no seria posible dada la previsión con que el texto del proyecto regula
la revisión de los efectos estimatorios por el transcurso del tiempo, y en consecuencia para
incidir sobre esta materia se habría de acudir a la revisión de oficio.
Los siguientes artículos del texto proyectado 114 a 118 están dedicados a regular el objeto y
plazos de los recursos de alzada, potestativo de reposición y extraordinaria de revisión.
Respecto de dicha regulación comentar muy brevemente los aspectos más destacados
según mi entender:
•
Que los plazos máximos para resolver los recursos comprenden también la
notificación de la resolución.
•
Que en el recurso de alzada este plazo máximo para dictar y notificar la resolución es
de tres meses, al igual que en el antiguo articulo 125 de la LPA de 1958.
En un anterior anteproyecto, y en aras de agilizar la actuación administrativa, se había
propuesto un plazo de dos meses, para no demorar en exceso el acceso de los
particulares a los tribunales de justicia, máxime cuando este recurso mantiene su
carácter preceptivo.
Sin embargo, el Consejo de Estado, en el dictamen del anteproyecto, y recomendó
que se ampliara dicho plazo a los tres meses, argumentando que la uniformidad de los
plazos para resolver y notificar facilita la utilización de las vías impugnatorias por los
administrados, teniendo en cuenta que este mismo plazo de tres meses es el que
establece con carácter residual el articulo 42 en su apartado 3º, cuando las normas
reguladoras de los procedimientos no establezcan ningún plazo máximo para resolver
y notificar.
Reconociendo la lógica a la argumentación del Consejo de Estado creo que teniendo
en cuenta que se ha mantenido el caracter preceptivo del recurso de alzada, debería
haber primado la posibilidad de un más rápido acceso a los tribunales y por lo tanto
haber mantenido el plazo de resolución del recurso en dos meses.
•
Que el restablecimiento del recurso potestativo de reposición, no alcanza, como así
ocurría en la anterior Ley de procedimiento administrativo de 1958, a permitir su
interposición contra las resoluciones de los recursos de alzada, y así lo dice
expresamente el articulo 115.3, cuando dispone que contra las resolución de este tipo
de recursos no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de
revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1.
•
Es de observar que la reinstauración de la reposición potestativa va a ofrecer la
problemática común a este tipo de recursos cuando se pretenda simultanear la vía
impugnatoria administrativa con la vía jurisdiccional. En la reforma proyectada, no
cabe duda, que por las reglas generales de la inadmisión por falta de agotamiento de
la vía administrativa, cuando el particular elija la reposición potestativa deberá
someterse a sus propios actos y tendrá vedado el acceso a la jurisdicción hasta la
culminación de la vía administrativa
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•
Respecto al recurso extraordinario de revisión, sólo decir que también se añade en el
articulo 119 la previsión de que, al igual que ocurría en el supuesto de revisión de
actos nulos, puede acordarse su inadmisión a tramite, sin necesidad de recabar
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma, en el
supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos
substancialmente iguales o cuando el mismo no se funde en alguno de los motivos
tasados de impugnación, en el bien entendido que la ausencia de la cita expresa, o la
cita errónea, de alguna de las causa del articulo 118.1 no puede conducir sin más a la
inadmisión, sino que esta deberá limitarse a aquellos supuestos en que no sea posible
inferir del escrito del recurrente la invocación o existencia de alguno de los motivos
que permiten su interposición.
Por otro lado continua sin especificarse cuál es el órgano competente para resolver el
recurso, sin que esta omisión plantee mayores problemas puesto que la doctrina
consultiva ya había interpretado que será competencia del órgano que dictó el acto
recurrido, y ahora la disposición adicional decimoséptima de la ley 6/1997, de 14 de
abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado,
establece que será competente para conocer del recurso el órgano administrativo que
haya dictado el acto objeto de impugnación.
•
Por último comentar que en la Disposición Adicional Transitoria Segunda del proyecto,
y dada la transcendencia del sistema de recursos como institución de garantía para
los ciudadanos, se prevé que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en
vigor de la modificación no les será de aplicación la misma, salvo en los relativo al
sistema de recursos, reconociéndose de esta manera su carácter de procedimiento
distinto del procedimiento principal, y evitando así las dudas que sobre esta materia
suscitó el régimen transitorio de la Ley 30/1992
•
Creo que con este somero análisis del proyecto de la Ley de modificación de la Ley
30/1992 nos ha permitido poner de manifiesto los aspectos mas destacados en
materia de revisión de los actos en vía administrativa tanta en su regulación actual
como en la de un futuro inmediato
Barcelona, 10 de septiembre
Roger Loppacher i Crehuet
Secretario General del Departamento de Gobernación de la Generalitat de Catalunya
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