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Propuestas para la determinación del valor del canon
de riego en la provincia de Corrientes (Argentina)
Rujana, Mario R.1-2 - CURRIE, Héctor M.1
1. Hidrología Agrícola - Facultad de Ciencias Agrarias - UNNE.
Sargento Cabral 2131 - (3400) Corrientes - Argentina.
2. Instituto Correntino del Agua (ICA)
San Martín 2250 - (3400) Corrientes - Argentina.
E-mail: [email protected] - [email protected]
OBJETIVOS
El trabajo pretende la apertura al debate respecto al cobro o no, del canon de riego establecido en el Código de
Aguas de la Provincia de Corrientes, como así también, en caso de decidirse su percepción, establecer propuestas
para determinar su valor.
INTRODUCCION
La Ley 3066 (Código de Aguas) del año 1972, fue efectivamente instrumentada a partir del año 1995 por parte
de la Autoridad de Aplicación, el Instituto Correntino del Agua (ICA), como consecuencia de las primeras
inversiones del sector privado, a partir de las construcciones de presas de tierras para embalsar agua y regar por
gravedad, en su mayoría, el cultivo del arroz.
En su artículo 146 se indica que “... todo concesionario de agua pública,... abonará un canon cuyo monto será
fijado anualmente por la autoridad del gobierno y administración de las aguas...”. Un concepto que debe
diferenciarse respecto a otras partes del país y del mundo (salvo Uruguay, en determinadas regiones), que
utilizan el agua para irrigación, es que en Corrientes las obras hidráulicas (presas, estaciones de bombeo, canales
de riego, de drenaje, etc.), tanto en su realización como en su mantenimiento son financiadas en su totalidad por
la actividad privada, ya sea en forma individual o en uniones temporarias de empresas. El Estado otorga la
concesión de uso del agua pública, pero no realiza ninguna inversión.
ANTECEDENTES EN EL EXTERIOR
En España se encuentran los Organismos de Cuenca, conocidos tradicionalmente como Confederaciones
Hidrográficas, donde entre otras funciones, están las de proyectar, construir y explotar sus propias obras; siendo
alguna de las atribuciones el otorgar autorizaciones y concesiones. (CEPAL, 1994). El cálculo de la tasación del
agua superficial tiene dos tipos de costos: a) Los costos fijos (amortización y mantenimiento). b) Los costos de
gestión de las instalaciones de riego.
En el caso de Francia, los usuarios deben pagar una renta determinada en función de la cantidad de agua tomada
o de la contaminación evacuada. En la práctica, esto significa la aplicación del principio “quien contamina
paga”. (CEPAL, Op. Cit.).
En Italia, si se analiza la zona de riego de Verona, se tiene para el método de riego por inundación, un canon de
riego variable. Dichos valores tienen en cuenta los costos de vigilancia, de la energía, de mantenimiento y
generales.
En América Latina el auge de finales del decenio de 1970 marcó el punto culminante de la expansión de las
actividades económicas del sector público, que se caracterizaron por varios proyectos hidráulicos grandiosos.
(CEPAL, Op. Cit). Esta expansión experimentó luego una marcha regresiva, existiendo en la mayoría de los
países de la región un replanteamiento de la función del Estado en la economía con el objeto de reducir el gasto
público en el contexto de medidas de austeridad fiscal, especialmente respecto de las inversiones de capital, e
incrementar la eficiencia de los servicios mediante la transferencia de responsabilidades al sector privado o, al
menos, a entidades estatales con autonomía financiera.
En el Mercosur, en la República Oriental del Uruguay, la Dirección Nacional de Hidrografía, con la aprobación
del Código de Aguas en el enero de 1979, es el organismo encargado de otorgar las concesiones de uso de agua.
Si bien el canon se encuentra establecido en aquella ley, aún no se ha implementado un sistema para su
ejecución. (Arcelus, 2001).
En Brasil el "Nuevo Modelo de Riego" permitirá establecer una asociación entre los sectores público y privado
para el diseño y desarrollo de proyectos de riego. En la actualidad, menos de tres millones de hectáreas de las 55
millones de hectáreas que están bajo cultivo en Brasil cuentan con irrigación.
En el Estado de San Pablo, a partir de diciembre de 1991 quedó establecido que todos los recursos destinados a
la gestión de los recursos hídricos deben ser canalizados hacia el Fondo Estadual de Recursos Hídricos
(FEHIDRO). (CEPAL, Op. Cit).
El Ministerio de Agricultura de Brasil, a la vez, creó en los estados de Paraná y Santa Catarina el “Programa de
Microbacias Hidrográficas”, con la tarea de identificar alrededor de 4.000 microcuencas y prestar asesorías
técnicas.
ANTECEDENTES EN ARGENTINA
Como ejemplo del manejo de agua en nuestro país se menciona a los Comité de Cuenca en la provincia de Santa
Fe (formado a partir de la segunda mitad de la década del setenta), tienen como funciones, entre otras, la
ejecución de los trabajos de mantenimiento y conservación de las obras existentes para preservar las condiciones
de drenaje y de obras hidráulicas complementarias menores.
En Mendoza la Ley General de Aguas de 1884 crea el Departamento General de Irrigación y se lo designa como
el organismo competente en el manejo de los recursos hídricos; a través de las Sub delegaciones de cada río, es
el responsable de la operación y mantenimiento de los ríos y canales primarios.
La legislación mendocina menciona que toda concesión o permiso de uso de aguas del dominio público,
cualquiera que fuera el uso que se destine, deberá pagar el canon o demás contribuciones establecidas en dicho
Código.
El Código de Aguas de Córdoba (Ley 3997), determina como obligaciones del concesionario pagar el canon, las
tasas, impuestos y contribución de mejoras que se fijen en razón de la concesión otorgada, agregando que estas
obligaciones no podrán ser rehusadas ni demoradas alegando deficiente prestación del servicio, falta o
disminución del agua, ni falta o mal funcionamiento de las obras hidráulicas.
En la Provincia de Río Negro, de acuerdo a la Ley 285 del año 1961, se caracteriza la obligación del
concesionario del uso o aprovechamiento privado del agua pública como una regalía, fijada anualmente por el
Poder Ejecutivo y que se paga en compensación del uso de un bien público, distinguiéndose expresamente de la
tasa retributiva de servicio.
En virtud de la confusa interpretación de la verdadera naturaleza jurídica de la obligación que pesa sobre el
usuario del agua pública, Huidobro Saravia (2000) enuncia la importancia de caracterizar esta obligación por las
consecuencias de orden legal, tributario y administrativo que se generan. No es lo mismo llamar a esta
obligación como impuesto, o como tasa, o como retribución de servicios. Es muy corriente en algunas
legislaciones, como así también por parte de algunos autores, sostener indistintamente que el canon de riego es
un “impuesto”, una “tasa”, o simplemente “gravamen”.
Huidobro Saravia (Op. Cit), expresa que el canon no es otra cosa que una “modalidad” de la concesión;
contrato de derecho administrativo que forma parte integrante del acuerdo de voluntad existente entre las partes
(aspecto bilateral de las concesiones). Dicha peculiaridad -el canon- puede o no existir en la concesión, ya que
el uso especial del dominio público puede ser gratuito u oneroso. Entonces, la existencia o inexistencia de la
obligación de abonar el canon en nada influye en la sustancia de la concesión, ya que ésta sin que se altere su
naturaleza puede ser onerosa o gratuita.
López, citado por Huidobro Saravia (Op. Cit.) por su parte admite compartir el criterio de que el canon de riego
es una peculiaridad del contrato de derecho administrativo denominado concesión. Sosteniendo con lo
enunciado, que hay que distinguir los ingreso tributarios, los ingresos patrimoniales del Estado y las rentas
provenientes del dominio público, que son diferentes tanto de los tributos como de las entradas patrimoniales.
El canon pertenece a la última categoría nombrada y tiene carácter autónomo, el que viene de obtener el
reconocimiento por parte del particular de que el bien que está usando no es de su dominio sino que es del
Estado; esa es la caracterización exacta de la contribución (canon), constituye específicamente una renta
proveniente del dominio público. Tan cierto es ello que el canon de riego debe ser abonado aún cuando no se use
el agua pública otorgada. La única forma de librarse del pago de la contribución es precisamente renunciando a
la concesión y cesando por ende, el uso del bien del dominio público concedido.
El canon es la contribución económica que se fija en función del derecho de uso que se confiere, debiendo
pagarse en forma independiente de la explotación o aprovechamiento que se haga al dominio sobre el cual se
confiere el derecho, siendo su causa el título que habilita a su beneficiario para el aprovechamiento. La prorrata
es una cuota parte proporcional que le corresponde a cada usuario retribuir por el servicio; y contribuir en los
gastos de construcción, reparación, conservación y administración particular de los acueductos o infraestructura
de utilidad común que los beneficien.
VALORES DE CANON EN ARGENTINA
Los mayores antecedentes encontrados al respecto, como consecuencia de la antigüedad de su implementación se
tiene en la provincia de Mendoza, donde la determinación del canon lo efectúa el Poder Ejecutivo provincial
previo informe de la Autoridad de Aplicación.
En la determinación de los valores del canon de riego, se tiene presente las diferencias zonales a través de
factores de ponderación, que tendrán incidencia en la cuantificación de los mismos. En la fijación de los valores
del canon debe intervenir tanto la administración del agua como los sectores de la producción.
Para el usuario, el costo del agua superficial (Abihaggle, 2000), distribuida a través de la red de canales públicos
(característica que se da en la mayoría de las zonas con riego en nuestro país), está compuesto por (1) la tarifa
cobrada por el Departamento General de Irrigación y las inspecciones de cauce, y (2) por otros gastos, como los
de limpieza de cupos. Aquella tarifa es cobrada por superficie, salvo excepciones. Para expresar el costo en $/m3,
se consideran los caudales recibidos en promedio en bocatoma de la parcela.
En Córdoba se adopta como medida de contribución la hectárea. Esta disposición no es única ni original en el
plexo legislativo argentino porque otras leyes y códigos provinciales hacen lo mismo. La razón de ello es que los
primeros usos del agua fueron para agricultura concediéndose después para otros usos, cuando estos usos
debieron contribuir se los adecuó a la antigua unidad (la hectárea) estableciendo equivalencias. Determinar el
“quantum” de la equivalencia en los diversos tipos del uso del agua es una cuestión de política hídrica.
En Salta la determinación del canon anual por el derecho del uso del agua lo realiza el Poder Ejecutivo previo
informe de la Autoridad de Aplicación.
La mayoría de los artículos y bibliografías relacionado con el valor del agua, se refieren, cuando la obra es
pública. Allí el valor del agua se lo considera como insumo en un proceso productivo, independientemente de la
interacción que existe entre la extracción, el uso y la restitución.
Como el valor económico del agua está asociado a su costo de oportunidad y a su disponibilidad, la lógica lleva a
la implementación de un sistema de recaudación flexible. Su precio también podrá variar en función del costo de
oportunidad y a su presencia física dentro de la cuenca hidrográfica, tomando incluso valores distintos para los
diferentes usos en función del cambio de la calidad y cantidad (de la época del año y de situaciones hidrológicas
extremas seas estas favorables o desfavorables).
La estructura y cálculo del costo de obtención del agua superficial se agrupan en los siguientes conceptos: 1)
Amortización de la obra hidráulica, distinguiendo la parte correspondiente a la producción de agua de la parte
relativa a la producción de energía eléctrica. 2) Amortización de los canales de riego para la distribución del
agua desde el embalse hasta las parcelas. 3) Mantenimiento de las instalaciones (presa, bomba y motores, canales
de riego, etc.). 4) Mano de obra (gestión de las instalaciones). 5) Administración. 6) Varios e imprevistos.
Estos costos de funcionamiento, generalmente, se contabilizan en períodos anuales y se pueden agrupar en: a)
Costos fijos (amortización y mantenimiento). Comprende aquellos costos independientes del volumen de agua
utilizada. Generalmente, en el caso de inversiones públicas, estos costos fijos se conocen como el canon de
concesión del agua, a los que habría que añadir una cuota de participación en la gestión del agua. b) Costos de la
gestión de las instalaciones de riego. Comprenden, a su vez, los costos de personal y mano de obra
(administración y mantenimiento), los costos energéticos (energía eléctrica, combustibles, lubricantes)
necesarios para la posible elevación del agua, y gastos generales (emergencia de servicios por el personal de
guardia, etc.).
CONCLUSIONES
Una primera estimación del valor del agua de riego es su valor o precio de obtención. La transformación del
agua de lluvia desde un proceso aleatorio tanto en el plano temporal como en el plano espacial, a un proceso
perfectamente controlable temporalmente (momento y dosis de riego para cada cultivo) y espacialmente
(ubicación concreta del consumo en una parcela determinada), puede llevar consigo importantes costos tanto en
la construcción de obras hidráulicas como en las instalaciones de extracción (gasoil, mano de obras, etc.).
De adoptarse un valor por el uso del recurso, el mismo no debería alterar la racionalidad del cálculo capitalista
de producción, ni distorsionar la formación de los precios de los bienes producidos en la cuenca. Considerando
que el agua es un factor de producción su uso debe verse reflejado en forma real en los costos de producción.
Cuando se habla del cobro por el uso de un derecho de aguas, este cobro tiene como base la cantidad retirada,
consumida y devuelta, así como la utilización de los recursos hídricos como receptores y asimiladores de cargas
poluidoras (contaminantes).
El término “mercado” en términos abstractos, es el “ámbito” institucional donde se definen las responsabilidades
de los usuarios y se solucionan sus conflictos, esperando que dicho mercado establezca una mejor asignación,
mejore la eficiencia del uso y, racionalice el consumo de este recurso. (CEPAL, 1994).
PROPUESTAS
Las propuestas son:
1) Cumplir con lo establecido en el Código de Aguas de la Provincia de Corrientes, al fijar un canon con valor
simbólico (“cero”) o despreciable, ya que, como se expresara, la inexistencia de la obligación de abonar el
canon, en nada influye en la sustancia de la concesión.
2) Valorar el agua de riego en “función de su productividad” (Caballer, 1998), es decir en función del precio de
venta del arroz y su productividad
3) Adoptar el criterio de “instrumentos económicos” (CEPAL, 2000) o “tasas retributivas” (Caballer, 1998),
como método para el control de la contaminación del agua y realizar así, un manejo sustentable de los recursos
naturales.
4) Estimar el costo de oportunidad medioambiental, o valor que tendría el recurso agua, si se destinase al uso
recreativo, paisajístico y lúdico (CEPAL, 1998)
5) Cualquier valor que se estableciese, en el caso que se decida fijar un valor, debería estar estrechamente ligado
al ajuste y fortalecimiento de la Autoridad de Aplicación del Código de Aguas de la Provincia de Corrientes
(Instituto Correntino del Agua), dotándolo de una autonomía institucional y financiera suficiente, para así poder
recaudar los fondos necesarios para una adecuada gestión del recurso. Los antecedentes que tratan de este tema
aconsejan evitar sustituir las funciones de organizaciones ya existentes, públicos o privados, con funciones
vinculadas a la gestión del agua. Más bien se debe reforzar su capacidad operativa.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
ABIHAGGLE, C. “Plan hídrico para la provincia de Mendoza”. CONAGUA Santiago del Estero, Junio 2000.
ARCELUS, A. “Consideraciones sobre la Gestión de Embalses por parte de la Dirección Nacional de
Hidrografía”. Tercer taller internacional sobre enfoques regionales para el desarrollo y gestión de embalses en la
cuenca del Río de la Plata, Posadas (Misiones), marzo de 2001.
CABALLER, V. y GUADALAJARA, N., “Valoración económica del agua de riego”, Ediciones Mundi Prensa,
España, 1998.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), “Políticas públicas
para el desarrollo sustentable: La gestión integrada de cuencas”, LC/R.1399, Santiago de Chile, junio de 1994.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), “Gestión de cuencas y
ríos vinculados con centros urbanos”, LC/R.1948, Santiago de Chile, diciembre de 1999.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), “Red de Cooperación
en la Gestión Integral de Recursos Hídricos para el Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe”,
Carta Circular Nº 8, Santiago de Chile, julio de 1998.
HUIDOBRO SARAVIA, J. “Proyecto relacionado con el nuevo Código de Aguas de Salta. Comentarios y
sugerencias”. CONAGUA Santiago del Estero, Junio 2000.