Por José Santiviago1 1. Introducción Por medio de la Ley de

¿SE PUEDE ALQUILAR INMUEBLES
EN LA ZONA DE SEGURIDAD FRONTERIZA?
Por José Santiviago 1
1. Introducción
Por medio de la Ley de Seguridad Fronteriza (LSF) Nº 2532/05 el Estado
paraguayo estableció una zona de seguridad fronteriza en un área comprendida
por una franja de 50 kilómetros adyacente a las líneas de frontera terrestre y
fluvial dentro del territorio paraguayo2.
La medida de seguridad fronteriza adoptada consiste –conforme lo dispone
el art. 2 de la citada ley– en la prohibición a aquellas personas oriundas de países
limítrofes de la República del Paraguay o, en el caso de las personas jurídicas, para
aquellas que estén integradas mayoritariamente por extranjeros oriundos de
cualquiera de los países en constituirse como propietarios, condóminos o
usufructuarios de inmuebles rurales ubicados en la zona demarcada por el art. 1 de
la Ley3.
Ahora bien, uno de los tantos problemas de esta ley radica en determinar si,
por ejemplo, una sociedad anónima (S.A.) constituida mayoritariamente por
accionistas de un país limítrofe está interesada en alquilar un inmueble rural que
está dentro del área establecida como de seguridad fronteriza, ¿lo puede hacer?
Por medio de este trabajo pretendemos ofrecer criterios interpretativos
para esclarecer el problema señalado y sentar una postura al respecto.
El análisis que realizamos para contestar a la cuestión es de tipo
interpretativo, para lo cual hemos tenido en cuenta: 1) la integración de la LSF con
Abogado integrante de GHP Abogados desde el año 2005, especialista en Argumentación Jurídica
por la Universidad de Alicante (2007). Se dedica a la asesoría corporativa y a litigios en los fueros
civil y comercial, laboral y administrativo.
1
El art. 1 de la citada ley dispone: “Se establece zona de seguridad fronteriza la franja de 50
kilómetros adyacente a las líneas de frontera terrestre y fluvial dentro del territorio nacional”.
2
El art. 2 de la ley dispone textualmente: “Salvo autorización por decreto del Poder Ejecutivo,
fundada en razones de interés público, como aquellas actividades que generan ocupación de mano
de obra en la zona de seguridad fronteriza, los extranjeros oriundos de cualquiera de los países
limítrofes de la República o las personas jurídicas integradas mayoritariamente por extranjeros
oriundos de cualquiera de los países limítrofes de la República, no podrán ser propietarios,
condóminos o usufructuarios de inmuebles rurales”.
3
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py
las normas del Código civil paraguayo y con la doctrina elaborada por los juristas;
2) las normas constitucionales de la República.
Veamos.
2. Código civil y la doctrina
Dado que la LSF utiliza términos propios cuyos contenidos y características
esenciales se encuentran en el Código civil, se hace necesario recurrir a éste para
dilucidar la cuestión así como a la doctrina de los juristas.
El Código civil paraguayo no estipula una definición del derecho de
usufructo, pero de lo legislado se deduce que el usufructo es un derecho real
desmembrado del dominio, en virtud del cual el titular del derecho (usufructuario)
está facultado a usar o gozar de los frutos y utilidades del bien4.
Siguiendo con los criterios utilizados por el legislador paraguayo, las
características del usufructo son las siguientes: a) es un derecho real5; b) que
puede constituirse sobre bienes muebles, inmuebles y también sobre derechos que
pueden ser comercializados6; c) puede ser pactado un precio por la transferencia
de este derecho como también puede ser pactada su gratuidad; c) se puede
constituir por un periodo de tiempo determinado como también de manera
vitalicia (hasta la muerte del usufructuario); d) se debe otorgar cumpliendo con
formalidades especialmente establecidas en el Código; e) puede constituirse por
medio de un contrato, por ley, por acto de última voluntad, por prescripción.
Por su parte, en el Código civil paraguayo tampoco se ha estipulado un
concepto de locación, pero de los artículos legislados podemos definir como un
tipo de contrato por medio del cual una persona (locador) se obliga a entregar el
Ver en DE GÁSPERI, Luis: “Anteproyecto de Código civil”, editorial El Gráfico, Asunción, 1964 y en
“Código civil de la República del Paraguay comentado, Libros Tercero y Cuarto”, editorial La Ley
Paraguaya, año 2009.
4
El art. 1953 del C.c. dispone: “Todo derecho real sólo puede ser creado por ley. Los contratos o
disposiciones de última voluntad que tuviesen por fin constituir otros derechos reales o modificar
los que este Código reconoce, valdrán como actos jurídicos constitutivos de derechos personales, si
como tales pudiesen valer. Son derechos reales: el dominio y el condominio, el usufructo, el uso y la
habitación, las servidumbres prediales, la prenda y la hipoteca”.
5
El art. 2230 del C.c. dispone: “… El usufructo podrá establecerse sobre toda especie de bienes
muebles o inmuebles, corporales o incorporales, que puedan ser vendidos o donados…”.
6
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py
uso y goce de una cosa durante cierto tiempo a otra (locatario) que a su vez se
obliga a pagar un precio en dinero7.
Siendo así, las características principales de la locación son: a) se otorga el
derecho a uso y goce siempre de manera onerosa, es decir, mediando una
contraprestación en dinero; b) se puede constituir sobre bienes inmuebles,
muebles y sobre derechos patrimoniales; c) pero siempre sobre cosas no
fungibles; d) no requieren una forma rígida para que tenga validez el contrato,
siendo así, por ejemplo, el contrato de locación sobre un inmueble se puede
celebrar por medio de un instrumento privado; e) es un contrato típico, por lo que
el derecho del locatario sólo nace a partir de un acuerdo de voluntades.
Como se puede observar, existen muchas características diferentes en la
regulación normativa del usufructo y la locación conforme a las normas del Código
civil paraguayo. Es así que, por ejemplo, mientras el contrato de locación es
siempre oneroso, el usufructo puede ser tanto oneroso como gratuito; mientras
que el contrato de locación de inmuebles puede ser celebrado por medio de
instrumento privado, la constitución del usufructo sobre un inmueble (si se genera
por contrato) siempre se debe realizar por medio de instrumento público;
mientras la locación sólo puede nacer de la celebración de un contrato, el usufructo
puede constituirse por otros medios como ser la ley, la prescripción o por
disposición de última voluntad.
No obstante, tal como lo señalan BORDA y ANGULO, bajo ciertas
circunstancias en la constitución de un usufructo la diferencia con el contrato de
locación puede ser considerada extremadamente sutil y hasta inexistente8, en
atención a que tanto por la locación como por medio del usufructo se cede el
derecho de uso y goce de la cosa; si el usufructo es oneroso tanto en éste como en
la locación se deberá pagar un precio en dinero, y nada impide que un contrato de
locación de inmueble sea celebrado por medio de una escritura pública, etc. Es así
que en la actualidad conforme al criterio de algunos juristas no existe entre el
usufructo oneroso y el contrato de locación nada esencial que les distinga.
Es nuestro parecer que la distinción fundamental entre una y otra figura es
que el locatario es titular de un derecho personal mientras que el usufructuario
El art. 803 del C.c. dispone: “La locación tiene por objeto la cesión del uso y goce de una cosa o de
un derecho patrimonial, por un precio cierto en dinero”.
7
BORDA, Guillermo: “Manual de Contratos”, 16º edición, editorial Perrot, Buenos Aires, p. 318 y ss.
También se puede ver en ANGULO SARUBBI, Jorge: “Algunas dificultades de interpretación de la ley
que establece la zona de seguridad fronteriza”, revista La Ley Paraguaya, año 2006, p. 54 y ss.
8
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py
ostenta un derecho real. ¿Qué diferencia práctica tiene esta distinción dogmática?
La diferencia práctica es que mientras el locatario sólo puede reclamar o defender
su derecho nacido por medio del contrato de locación al locador –salvo en algunas
acciones posesorias–, el usufructuario puede defender su derecho de usufructuario
contra cualquier persona que pretenda menoscabar o turbar ese derecho. Esta
distinción hace que, aún en el contrato de usufructo oneroso y delimitado
claramente en el tiempo, el nivel de uso y goce es prácticamente equiparado al del
propietario, lo que implica un derecho generalmente más amplio y erga omnes en
relación al que ostenta el locatario sobre el inmueble.
Asimismo, hemos consultado con la Comisión de Legislación y Codificación
de la Honorable Cámara de Senadores y nos han informado que al tiempo de la
deliberación para la sanción de la LSF, ésta Comisión había propuesto una
redacción alternativa al proyecto en la cual sí se pretendía prohibir los contratos
de arrendamiento9, pero finalmente la redacción que prevaleció fue la sugerida por
la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, conforme el texto
sancionado de la LSF.
Interpretamos, pues, que el legislador paraguayo con el texto del art. 2 de la
LSF, al no incluir la figura del locatario, circunscribió la prohibición a los
usufructuarios por ser este derecho bastante cercano al del propietario.
No obstante es importante señalar que, no pocas veces, ha ocurrido que los
criterios de aplicación son modificados al ser cambiadas las personas que ocupan
los cargos que tienen el poder de aplicar oficialmente las normas jurídicas. Esta
realidad impone que debamos exponer, además, otros argumentos jurídicos que
vayan más allá de una simple e histórica disquisición de dogmática del Derecho
civil para darle mayor solidez a las conclusiones de interpretación.
3. La LSF y los derechos constitucionales
No podemos negar que las disquisiciones proporcionadas por la dogmática
civil que fueron expuestas nos ayudan en cierto sentido (o mejor hasta cierto
punto) a interpretar el alcance de una ley como la LSF, pero, bajo el régimen de
estados constitucionales modernos los criterios de interpretación deben incluir el
análisis y la ponderación de normas de rango constitucional que consagran
derechos y principios generales del Derecho.
La redacción propuesta por esta Comisión era la siguiente: “Se prohíbe la venta, transferencia,
arrendamiento, en general, de inmuebles a ciudadanos o empresas extranjeras o mixtas con capital
extranjero mayoritario, pertenecientes a países limítrofes…” (el subrayado es nuestro).
9
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py
La LSF tiene como objetivo preservar el territorio o la demarcación política
del territorio de la República del Paraguay, con el objeto de que en el futuro las
fronteras no sean –de hecho– re-movidas por la ocupación de población extranjera
en desmedro de los límites acordados oficialmente con los países limítrofes. Éste
es un objetivo que desarrolla la misión de custodiar la integridad territorial de la
República y la de defender a las autoridades legítimamente constituidas que son
principios jurídicos programáticos que se infieren implícitamente de los arts. 15510
y 17311 de la Constitución paraguaya. Por estos motivos, consideramos oportuno el
objetivo que ha movido al Estado paraguayo a sancionar y promulgar la ley objeto
de análisis.
Pero, por otra parte, no cabe duda de que esta ley ha sido promulgada en
menoscabo del derecho a la propiedad privada, el cual es un derecho consagrado
explícitamente en el art. 109 de la Constitución de la República del Paraguay 12. Es
más, este ha sido el argumento recurrente y punto principal de crítica que muchos
sectores de la ciudadanía, e inclusive algunos congresistas, han expuesto al tiempo
histórico en el que la LSF y su Decreto Reglamentario han sido sancionados y
promulgados.
Y, en verdad, opinamos que la LSF, si bien de manera justificada, implica un
menoscabo al derecho a la propiedad privada, puesto que éste implica el derecho
del dueño de disponer de la propiedad, lo que, a su vez, trae implícito el derecho de
transferir –la propiedad o el derecho de usufructo– a la persona a quien más crea
conveniente, o desde la perspectiva del adquirente, el derecho de adquirir la
El art. 155 de la Constitución dispone: “Del territorio, de la soberanía y de la inenajenabilidad. El
territorio nacional jamás podrá ser cedido, transferido, arrendado, ni en forma alguna enajenado,
aun temporalmente, a ninguna potencia extranjera”.
10
El art. 173 de la Constitución dispone: “Las Fuerzas Armadas de la Nación constituyen una
institución nacional que será organizada con carácter permanente, profesional, no deliberante,
obediente, subordinada a los poderes del Estado y sujeta a las disposiciones de esta Constitución y
de las leyes. Su misión es la de custodiar la integridad y la de defender a las autoridades
legítimamente constituidas, conforme con esta constitución y las leyes”.
11
El art. 109 de la Constitución dispone: “Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y
límites serán establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla
accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede ser privado de su propiedad
sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o
de interés social, que será determinada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una
justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios
improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las
expropiaciones a establecerse por ley”.
12
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py
propiedad o el usufructo del inmueble que más crea conveniente a los fines a los
que se desea aplicar.
Siendo así, el punto neurálgico de análisis implica la necesidad de realizar
una ponderación entre el deber del Estado de proteger la soberanía dentro del
territorio de la República y el Derecho a la propiedad privada.
En realidad, la LSF no tiene su sustento en una indefectible amenaza a la
soberanía nacional, sino tiene su sustento en la presunción de que si se permite a
oriundos de países limítrofes ocupar como propietarios, condóminos o
usufructuarios inmuebles rurales adyacentes a la línea de frontera (fluvial o
terrestre) es probable que los límites territoriales establecidos con los países
limítrofes sean, de hecho, no respetados.
Por otra parte, esta LSF no es condición necesaria y suficiente para que el
Estado paraguayo pueda cumplir con su deber de proteger la soberanía dentro del
territorio y preservar los límites territoriales, puesto que puede utilizar otros
medios.
Por su parte, no cabe duda de que el grado de afectación del derecho a la
propiedad privada sí es directo con la sanción de la LSF por las razones que hemos
expuesto párrafos más arriba.
Existiendo una diferencia muy sutil entre la locación y el usufructo, por
medio de interpretaciones restrictivas o extensivas del texto de la norma se puede
prohibir o no a los locatarios de inmuebles ubicados en zona de seguridad
fronteriza. Pero, dado que el menoscabo al derecho a la propiedad privada es
directo, se impone que la interpretación de los términos de la LSF más razonable y
coherente con este derecho constitucional deba realizarse siempre en un sentido
restrictivo, máxime teniendo en cuenta que esta ley dispone la prohibición de
realizar ciertos actos jurídicos.
Ante la preponderancia de la interpretación restrictiva para la protección
contra el menoscabo excesivo al derecho de la propiedad privada, sostenemos que
al referirse el art. 2 a la prohibición a las personas oriundas de países limítrofes de
ser usufructuarias, los locatarios no están comprendidos dentro de esta
prohibición.
***
Ricardo Brugada No. 196 - Asunción – Paraguay - Telefax: (595) 21-203-030 - – www.ghp.com.py